Prevenirea.conflictelor.si.managementul.crizelor.pdf

IOAN CRĂCIUN

EDITURA UNIVERSITĂŢII NAŢIONALE DE APĂRARE „CAROL I” BUCUREŞTI – 2006

Ioan CRĂCIUN

Coperta: Liliana ILIE

Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României Bucureşti: Editura Universităţii Naţionale de Apărare “Carol I”, 2006 Bibliogr. ISBN: (10) 973-663-321-7, (13) 978-973-663-321-8

© Toate drepturile asupra prezentei ediţii sunt rezervate Universităţii Naţionale de Apărare „Carol I”. Responsabilitatea privind conţinutul lucrării revine în totalitate autorului.

ISBN: (10) 973-663-321-7, (13) 978-973-663-321-8 2

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Motto: Nu a existat niciodată un război bun sau o pace proastă“. Benjamin Franklin

3

Ioan CRĂCIUN

4

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

CUPRINS INTRODUCERE.................................................................. 9 I. TEORIA CRIZELOR ŞI A CONFLICTELOR.......... 15 Continuumul pace – război......................................... 15 Conceptul de pace....................................................... 18 Conceptul de conflict.................................................. 21 Conceptul de violenţă ................................................. 25 Conceptul de criză ...................................................... 29 Conceptul de război .................................................... 34 Competiţie – criză – conflict ...................................... 38 II. CONFLICTUL. DINAMICA CONFLICTULUI. PREVENIREA CONFLICTULUI.......................................................... 41 Conflictul. Delimitări conceptuale ............................. 41 Tipologia conflictelor ................................................. 47 Cauzele conflictelor violente ...................................... 52 Dinamica conflictelor ................................................. 53 Prevenirea conflictelor................................................ 59 Soluţionarea constructivă a conflictelor ..................... 62 Transformarea conflictelor ......................................... 67 Medierea şi conflictele................................................ 72 III. PREVENIREA ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR ................................................................. 78 Criza. Delimitări conceptuale ..................................... 78 Caracteristicile generale ale crizelor........................... 80 Tipologia crizelor ....................................................... 82 Cauze şi forme de manifestare ale crizelor................. 88 Dinamica situaţiilor de criză....................................... 91 Măsuri de prevenire a crizelor. Răspunsul la crize..... 94 Managementul crizelor ............................................. 105

5

Ioan CRĂCIUN

IV. ORGANIZAŢIA NAŢIUNILOR UNITE CA FUNDAMENT AL STRATEGIEI PENTRU PACE ........................................................ 108 Organizaţia internaţională ca fundament al strategiei de evitare a războaielor ......................... 108 Apariţia şi evoluţia Organizaţiei Naţiunilor Unite ... 110 Sistemul instituţional al ONU................................... 116 Prevenirea conflictelor în viziunea ONU ................. 120 Misiunile ONU de peacemaking şi peacebuilding ... 125 Implicarea ONU în misiuni de peacekeeping........... 128 Evoluţii majore în sistemul operaţiilor ONU de menţinere a păcii.................................................. 130 Cooperarea ONU cu organizaţiile regionale ............ 133 V. PREVENIREA CONFLICTELOR ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR ÎN VIZIUNEA ORGANIZAŢIEI PENTRU SECURITATE ŞI COOPERARE ÎN EUROPA................................................................. 135 Apariţia şi evoluţia OSCE ........................................ 135 Sistemul instituţional al OSCE ................................. 141 Experienţa OSCE în domeniul prevenirii conflictelor şi al managementului crizelor ............... 148 Mecanismele OSCE de soluţionare a conflictelor.... 151 Sistemul OSCE de prevenire a conflictelor şi a managementul crizelor................. 155 Cooperarea OSCE cu alte organizaţii internaţionale 160 VI. PREVENIREA CONFLICTELOR ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR ÎN VIZIUNEA NATO .............................................. 164 Experienţa NATO în domeniul prevenirii conflictelor şi al managementului crizelor ............... 164 Fundamentele prevenirii conflictelor şi managementului crizelor în viziune NATO.......... 169 Evoluţia procesului NATO de management al crizelor .................................................................. 172 Obiectivele, principiile şi organizarea sistemului NATO de management al crizelor............................ 174 6

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Spectrul crizelor şi procesul consultărilor ................ 178 Infrastructura, aranjamentele şi procedurile NATO pentru prevenirea conflictelor şi managementul crizelor.......................................... 181 Sistemul NATO de răspuns la crize ......................... 185 Sistemul de informare şi avertizare NATO .............. 186 Strategia de informare publică.................................. 188 Activităţile de parteneriat ......................................... 190 Relaţia NATO – Uniunea Europeană ....................... 195 Concluzii................................................................... 197 VII. PREVENIREA CONFLICTELOR ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR ÎN VIZIUNEA UNIUNII EUROPENE ................ 200 Uniunea Europeană – actor al apărării şi securităţii globale .................................................. 200 Răspunsul Uniunii Europene la noile riscuri şi ameninţări ............................................................. 202 Fundamentele prevenirii conflictelor şi managementului crizelor în viziunea UE.............. 206 Premise organizaţionale şi politice ale implicării UE în prevenirea conflictelor şi managementul crizelor ...................... 212 Evoluţia procesului UE de prevenire a conflictelor şi al managementului crizelor............. 217 Experienţa UE în domeniul prevenirii conflictelor şi al managementul crizelor .................. 222 Relaţiile dintre Uniunea Europeană şi NATO.......... 227 Concluzii................................................................... 229 VIII. CONTRIBUŢIA ROMÂNIEI LA PREVENIREA CONFLICTELOR ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR ................... 233 Fundamentele prevenirii conflictelor şi managementului crizelor în viziune românească.. 233 Contribuţia României la prevenirea conflictelor şi managementul crizelor ...................... 237 România şi Organizaţia Naţiunilor Unite ................. 241 7

Ioan CRĂCIUN

România şi Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa ............................................. 244 România şi Uniunea Europeană ............................... 245 România şi NATO .................................................... 248 Participarea României la cooperare subregională şi regională .......................................... 250 Sistemul naţional de prevenire a conflictelor şi management al crizelor................... 261 IMPLICAREA INSTITUŢIILOR EUROPENE ÎN SOLUŢIONAREA PROBLEMEI TRANSNISTRENE – STUDIU DE CAZ....................... 266 Problema transnistreană şi procesul de negociere .... 267 Uniunea Europeană şi conflictul transnistrean: poziţii, acţiuni şi perspective .................................... 279 Mecanisme de soluţionare şi garanţii în reglementarea transnistreană ................................ 288 Concluzii................................................................... 302 BIBLIOGRAFIE.............................................................. 307 ANEXE.............................................................................. 315 Anexa 1. Organizaţia Naţiunilor UNite (ONU)........ 315 Anexa 2. Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE)............... 316 Anexa 3. Sistemul OSCE de prevenire a conflictelor 317 Anexa 4. Participarea actuală a României în operaţii în sprijinul păcii sub egida ONU, NATO, OSCE şi UE în lupta împotriva terorismului.............................. 318

8

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

INTRODUCERE

P

roblemele războiului şi păcii au constituit obiect de cercetare pentru şcolile de gândire din toate timpurile, iar înţelegerea sensului şi importanţei lor a presupus apelul la discipline, cum ar fi: politologia, economia, sociologia, psihologia, teoria relaţiilor internaţionale, ştiinţa militară etc. Iniţial, războiul şi pacea au constituit apanajul filozofiei politice, pentru ca apoi să fie abordate în cadrul unei discipline ştiinţifice autonome inaugurată de abia în anii '50 ai secolului XX, cu scopul de a analiza diversele aspecte ale conflictelor şi ale războiului precum şi condiţiile necesare păcii. Secolul XIX consemnează mai multe încercări de a crea o ştiinţă specială care să cerceteze domeniul păcii. A fost nevoie însă de Primul Război Mondial, ca lumea să devină conştientă de crimele şi distrugerile în masă, şi astfel pe lângă Societatea Naţiunilor şi Curtea Internaţională de Justiţie, să apară institute pentru relaţiile internaţionale în SUA şi Marea Britanie, având ca scop cercetarea conflictelor şi războaielor internaţionale, a revoluţiilor şi războaielor civile, precum şi a condiţiilor de instaurare a unei păci mondiale de durată. Al Doilea Război Mondial, precum şi consecinţele acestuia au făcut ca cercetările din domeniul păcii să se impună la sfârşitul anilor '50 ca o reacţie la ideologia promovată de războiul rece. În paralel apare un nou domeniu de studiu, polemologia (studiul războaielor şi conflictelor), care s-a concentrat pe cercetarea sistematică a războaielor şi conflictelor. Scopul cercetărilor nu mai era monitorizarea, delimitarea şi restrângerea fenomenului războiului, ci eliminarea acestuia ca tip de relaţie socială şi interstatală. Evoluţia sinuoasă a relaţiilor internaţionale din perioada războiului rece au impus o lărgire a paradigmelor cercetării din 9

Ioan CRĂCIUN

domeniul păcii, dincolo de preocupările anterioare care privea dinamica înarmării, sistemele teroriste, ţinerea sub control a procesului de înarmare şi monitorizarea procesului de dezarmare. Apar astfel concepte noi precum „conflict asimetric“, „conflict de interese“, „conflict latent vs. conflict manifest“, mai ales ca expresie a promovării conceptului de „violenţă structurală“ (Galtung 1969). Cercetările din domeniul războiului şi păcii şi-au lăsat amprenta mai ales asupra ştiinţelor politice, a psihologiei (studiul agresiunii), a teologiei, pedagogiei şi geografiei, influenţând însă şi alte discipline precum fizica, biologia, informatica, filosofia, istoria, dreptul şi ştiinţele militare (studii strategice). Ele au afectat însă mai puţin domeniul sociologic din pricina limitării tradiţionale de către acest domeniu a noţiunii de societate în cadru naţional şi statal. Încheierea războiului rece nu a adus pacea mult aşteptată si nici nu a făcut ca lumea să devină mai stabilă de aceea, având în vedere provocările noului secol, problemele războiului şi păcii trebuie să rămână în centrul atenţiei, atât a cercetătorilor, cât şi a oamenilor politici. Totodată, existenţa unei lumi a interdependenţelor, determină ca abordarea acestor probleme să se facă în strictă corelare cu procesele şi fenomenele ce au loc pe plan internaţional. Dar vor mai exista războaie în viitor? Acceptarea universală a sistemului democratic, tehnicile de management al crizelor, acţiunea instituţiilor internationale (ONU, OSCE, NATO, UE) vor putea oare pune capăt stării conflictuale în care trăieşte omenirea la acest început de mileniu? Se va afla oare şi sec. XXI, la fel ca predecesorul, sub puterea sceptrului zeului Marte? O succinta analiză a dosarelor conflictelor întrerupte în ultimele decenii, dar, cu o probabilitate destul de ridicată de perpetuare, precum şi a celor aflate în plină desfăşurare în lume 10

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

la această oră este în măsură să contrazică un eventual răspuns negativ şi să potolească elanul celor mai optimişti analişti. Încercările de redefinire a mediului de securitate la începutul mileniului III au scos la iveală factorii majori care pot influenţa coordonatele viitoare ale păcii şi securităţii şi în acelaşi timp pot constitui cauze ale viitoarelor conflicte. Inventarierea posibilelor cauze ale acestora demonstrează pentru început atât schimbarea naturii acestora cât şi schimbarea formelor de desfăşurare a lor. Datorită caracterului divers, complex, imprevizibil şi multidirecţional al noilor ameninţări devine dificilă adoptarea şi aplicarea măsurilor de prevenire a conflictelor. Plecând de la aceste considerente m-am întrebat deseori „ce este totuşi de făcut pentru a rezolva însă în mod constructiv un conflict?”. De fapt aşa s-a născut ideea de bază a acestei cărţi, a cărei materializare practică nu a fost deloc uşoară. Pe măsură ce încercam un răspuns adecvat acestei probleme descopeream că, de fapt, acest lucru este extrem de dificil fără a clarifica o serie întreagă de alte aspecte complementare. Astfel, am constatat că pentru a rezolva în mod constructiv un conflict, el trebuie mai întâi înţeles. Conflictul trebuie să transpară nu doar în dinamica sa, cu forma şi efectele sale, ci şi în comportamentele, interesele şi nevoile părţilor implicate în el. Continuumul dintre război şi pace conţine toate "stările de agregare" care pot exista în politica internaţională. În acest context, războiul este un caz extrem, marcat de un grad sporit de violenţă. Pacea este cazul extrem aflat la polul opus, caracterizat de soluţii de aplanare a conflictelor (întru totul) nonviolente. Între aceşti doi poli se află multe alte stări de agregare (conflicte de mică intensitate, crize, conflicte armate), fiecare purtând propria sa măsură de violenţă, şi a căror definire crează destule confuzii. Alte dificultăţi în formularea răspunsului la întrebarea enunţată în debut apar din folosirea ambiguă a unor concepte 11

Ioan CRĂCIUN

precum managementul conflictului, rezoluţia conflictului, prevenirea conflictului, menţinerea păcii, întărirea păcii, construirea păcii, impunerea păcii, operaţii pe timp de pace, pentru a numi doar câteva dintre acestea. Din cauza faptului că aceşti termeni au fost insuficient definiţi, există dificultăţi în utilizarea lor, uneori făcându-se confuzii majore în ceea ce priveşte înţelesul. Din acest motiv, nu se face o legătură corectă între stadiul de evoluţie al conflictului şi modalitatea sau metoda de intervenţie pentru soluţionarea constructivă a acestuia. Toate aceste aspecte m-au determinat să recurg, mai întâi, la clarificarea conceptelor de bază utilizate în teoria crizelor şi a conflictelor şi la identificarea modului de relaţionare a unor noţiuni precum război şi pace, violenţă şi conflict şi abia apoi să caut răspunsul la întrebarea de start. A fost clar că impunerea conceptelor de prevenire a conflictelor, ca şi cel de management al conflictelor, a avut drept cauză principală costurile materiale şi umane deosebit de ridicate cu care se soldează conflictele actuale, precum şi cele posibile în viitor. Organizaţiile internaţionale şi regionale, cele guvernamentale sau nonguvernamentale, guvernele statelor încearcă să dezvolte şi să implementeze diferite strategii de evitare a conflictelor sau de minimizare a costurilor violenţelor. Organizaţia Naţiunilor Unite, Uniunea Europeană, Organizaţia Unităţii Africane, NATO, OSCE, guvernele unor state au lansat diverse iniţiative diplomatice, operaţii de menţinere a păcii (peacekeeping) sau acţiuni umanitare menite a stopa violenţele pe toate continentele lumii. Toate aceste acţiuni preventive au însemnat mai mult decât evitarea violenţelor de frontieră, ele fiind îndreptate spre detectarea germenilor unor posibile crize, cum ar fi încălcarea flagrantă a drepturilor omului, ciocniri etnice, colapsul politic al unor state, ameninţări la adresa instituţiilor democratice şi militare, războaie civile etc. 12

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Luând în considerare aceste aspecte am considerat util să analizez modul de implicare a principalelor instituţii internaţionale (ONU, OSCE, NATO, UE) în prevenirea conflictelor şi managementul crizelor pentru a evidenţia, prin puterea exemplului, câteva modalităţi concrete de răspuns a comunităţii internaţionale la aceste probleme. Analiza conţine şi un exemplu practic, sub forma unui studiu de caz, privind implicarea principalelor instituţii europene în soluţionarea unei crize din fostul spaţiu sovietic, criza din Transnistria. România se află în prezent într-o amplă perioadă de căutări privind constituirea unui sistem naţional de management al crizelor compatibil cu sistemele euroatlantice de profil, în special cu Sistemul NATO de Răspuns la Crize. De aceea, am considerat utilă prezentarea preocupărilor şi iniţiativelor româneşti în acest domeniu, iniţiative cu impact atât în plan naţional cât şi în plan internaţional. Problematica abordată prin intermediul acestei cărţi este una vastă şi extrem de complexă, ceea ce face practic imposibilă prezentarea tuturor detaliilor asupră cărora politicienii şi filozofii au deliberat secole de-a rândul. Dacă am reuşit însă prezentarea conceptelor de bază utilizate în teoria crizelor şi a conflictelor, modul de implicare a principalelor organizaţii internaţionale ONU, OSCE, NATO şi UE în prevenirea conflictelor şi soluţionarea crizelor şi, în plus, contribuţia României la efortul internaţional de menţinere a păcii putem considera că scopul principal a fost atins.

13

Ioan CRĂCIUN

14

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

I TEORIA CRIZELOR ŞI A CONFLICTELOR Continuumul pace – război

D

eseori ne întrebăm „ce anume leagă conceptul de pace de cel de război?”. Această întrebare generează automat reversul ei „ce anume separă conceptul de pace de cel de război?”. Dar ce este pacea? Un prim răspuns ar putea fi: opusul războiului. Acest răspuns generează automat o altă întrebare: ce este războiul?. În mod evident, este imposibil să definim războiul fără să ne folosim de anumiţi termeni, precum violenţă, criză, conflict. Dar care este înţelesul ce trebuie dat acestor termeni? Politicienii şi filosofii au dezbătut aceste concepte secole de-a rândul, făcând imposibilă prezentarea tuturor detaliilor într-un cadru atât de restrâns. Reputatul analist german, profesorul Ragnar Müller, ne oferă însă un punct de plecare. În opinia sa, acesta este reprezentat de constatarea că, din punct de vedere analitic, mai logic ar fi să nu se înceapă cu o definire exactă a războiului (care ar fi destul de dificilă) sau a păcii (care ar fi de-a dreptul imposibilă), ci să se vizualizeze un continuum, după modelul de mai jos (fig. 1). Punct de cotitură Civilizarea conflictului

VIOLENŢĂ STRUCTURALĂ

VIOLENŢĂ CRESCUTĂ

COOPERARE/ INTEGRARE

DREPTATE CRESCUTĂ

CONFLICTUL CA FOND INVIZIBIL RĂZBOI/CRIZĂ/VIOLENŢĂ

Fig. 1. Continuumul pace – război

PACE

Sursa: http://www.dadalos.org/frieden_rom/ grundkurs_2/frieden.htm

15

Ioan CRĂCIUN

Conflictul, ca o parte fundamentală a vieţii, formează fondul (invizibil) al continuumului; conflicte vor exista întotdeauna şi pretutindeni. Întrebarea decisivă este însă dacă aceste conflicte pot fi soluţionate sau nu prin folosirea violenţei. Continuumul este împărţit în două de către aşa numita „civilizare a conflictului”, care formează pivotul central. Războiul şi pacea sunt cele două extreme. Factorul decisiv este gradul de violenţă: dacă aceasta se manifestă într-o mai mare măsură, atunci apare războiul. Dacă nonviolenţa este caracteristica principală – orice ar însemna acest lucru, atunci predomină pacea. Violenţa actuală şi structurală (din partea stângă) se opune cooperării şi integrării (în partea dreaptă). Aceeaşi redare sistematică ne oferă unele concluzii despre cum putem pune în relaţie termenii de război, pace, violenţă, criză şi conflict. Lucrul asupra căruia analişti nu au căzut încă de acord este când începe pacea; sau, ce înţelegem când spunem că "se termină violenţa"? De asemenea, ea demonstrează că este posibilă delimitarea acestor noţiuni în mod corect doar punându-le în relaţie. Faptul că în capitolele acestei cărţi vom aborda, pe rând, doar câte un concept, nu trebuie să ne facă să credem că nu există o relaţie între ele. O altă concluzie la care ne conduce ilustraţia prezentată se referă la ideea de transformare a conflictului. Dacă conflictul este o stare endemică a istoriei umanităţii, a cărui evoluţie poate conduce către război, prin promovarea aşa-numitei violenţe structurale, sau către pace, prin înţelegere şi cooperare, atunci putem considera că, adoptând strategii adecvate, putem controla evoluţia conflictului. Adică putem determina transformarea acestuia dintr-o stare în alta, de obicei dintr-o stare de violenţă structurală într-una de înţelegere şi cooperare, adică o evoluţie pozitivă a acestuia. O ultimă concluzie desprinsă din analiza noastră este aceea că pacea nu înseamnă absenţa conflictului în sine ci, mai degrabă, absenţa manifestării violente a acestuia. Din punctul de vedere al ştiinţelor militare, pe acelaşi continuum pace-război operează şi Centrul Internaţional pentru 16

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Prevenirea Conflictului1. Aşa după cum se poate observa în figura următoare, gradaţiile reprezintă un fel de barometru al păcii şi conflictului: pace stabilă, pace instabilă, criză, război, reconstrucţie, criză postconflict, reconciliere.

Război

Criză

Pace instabilă Pace stabilă Pace durabilă Armonia intereselor

Stadiul iniţial

Conflict la apogeu

Stadiul postconflict

Fig. 2. Stadiile de evoluţie a continuumului pace – război Sursa: http://www.caii-dc.com

Delimitarea acestor stadii este făcută doar din motive operaţionale, demarcaţiile dintre ele fiind vagi. Astfel, criza este definită ca un nivel al conflictului caracterizat de confruntări tensionate între forţele armate mobilizate, cum ar fi cazul relaţiilor dintre Statele Unite ale Americii şi Uniunea Sovietică în anii '50 sau relaţiile dintre Coreea de Nord şi Coreea de Sud. Criza postconflict îi urmează stadiului de război. Trecerea de la un nivel la altul poate fi determinată de următorii factori: intensitatea şi numărul nemulţumirilor; 1

http://www.caii-dc.com.

17

Ioan CRĂCIUN

percepţii şi atitudini diferite ale părţilor unele faţă de altele; intensitatea emoţională şi investiţiile psihologice în poziţiile părţilor; nivelul mobilizării şi organizării politice; coeziunea dintre liderii respectivelor părţi şi membrii grupărilor; densitatea comportamentelor ostile; gradul de ameninţare sau de folosire a armelor; numărul susţinătorilor fiecărei părţi etc. Conceptul de pace Dacă violenţa este criteriul esenţial de delimitare a continuumului război – pace, evidenţiată schematic mai sus, atunci o primă definiţie a păcii poate fi următoarea: pacea este acolo unde se termină violenţa şi unde începe cooperarea. Diferitele trepte de cooperare şi de integrare marchează drumul spre pacea "maximală", care nu este definită în sensul unei stări fixe de agregare şi care rămâne o idee regulatoare sau o utopie (pozitivă). Deseori, în definirea mai exactă a noţiunii de pace, se face distincţia dintre pace "pozitivă" şi pace "negativă". Pacea negativă este definită ca absenţa războiului sau a violenţei fizice directe; este situaţia în care armatele nu sunt angajate în acţiuni militare împotriva altor armate sau împotriva propriului popor. Pacea pozitivă este un concept mult mai cuprinzător, care include absenţa violenţei fizice directe, dar şi absenţa formelor indirecte de violenţă structurală, precum şi prezenţa valorilor sociale şi a instituţiilor care menţin în mod pozitiv starea de pace. Pacea domneşte într-un sistem internaţional numai atunci când conflictele care au loc în acesta sunt soluţionate fără a se face uz de forţă militară organizată. Această definiţie este într-o anumită măsură mai aproape de conceptul „negativ” de pace, care, aşa cum am arătat deja, înţelege pacea ca pe un nonrăzboi. Satisfacţia constă în faptul că nu există război. Prin aceasta nu se înţelege însă numai absenţa războiului, ci şi înlocuirea acestuia cu alte mijloace nonviolente de confruntare. 18

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Consecinţa logică a faptului este că acest concept „negativ” de pace, dacă este luat în serios, are multe consecinţe, pe care o discuţie pur nominalistă le-ar fi atribuit de-abia variantei „pozitive” a păcii. Evitarea războaielor pe o durată mai mare de timp înseamnă înlocuirea acestora cu formule nonrăzboinice de soluţionare a conflictelor. Atunci când acest lucru este posibil, domneşte pacea. Această definiţie nu incriminează însă orice formă de violenţă, ci doar suprimarea pe cale militară a existenţei fizice a oamenilor. Această definiţie nu a fost niciodată menită să îndeplinească „obiectivul unei societăţi mondiale nonviolente sau, în parametri teologici, sfârşitul suferinţelor umane“2. Lucrul pe care îl face este să arate într-un mod mai clar ce se înţelege prin componenta universal recunoscută a păcii, nonrăzboiul. Pentru că nonrăzboiul nu este altceva decât absenţa permanentă a violenţelor militare organizate. El nu este identic cu evitarea temporară a războaielor, excluzând pregătirea acestuia şi, implicit, disponibilitatea oamenilor de a porni la război. Ernst-Otto Czempiel menţionează că la acest lucru făcuse referire şi Hobbes3, atunci când susţinuse că pacea este acea perioadă de timp în care nu există nici război, şi nici disponibilitatea oamenilor de a porni unul. Consecinţele politice ale acestei definiţii consecvente ale nonrăzboiului sunt, astfel, considerabile. Pacea este aşadar un proces ce are loc într-un sistem internaţional şi care este caracterizat de un mod nonviolent de soluţionare a conflictelor. În tot cazul, definirea acestei noţiuni ar putea satisface pe toată lumea şi dacă ar suna după cum urmează: pacea domneşte atunci când conflictele sunt reglementate în cadrul unui sistem internaţional, fără a se face uz de forţă militară4. 2

Ernst-Otto Czempiel: Friedensstrategien, Systemwandel durch Internationale Organisationen, Demokratisierung und Wirtschaft, Paderborn 1986, p. 11. 3 Ibidem pp. 35-37. 4 Ibidem p. 51.

19

Ioan CRĂCIUN

Privind mai îndeaproape însă, cele prezentate ca fiind alternative la definiţia „negativă“ şi „pozitivă“ a păcii se dovedesc a fi, de fapt, o serie de etape. Această serie începe, ca o condiţie sine qua non, cu înlăturarea uzului organizat de forţă militară şi continuă ca un proces în care actele de violenţă sunt în descreştere, iar justiţia distributivă sporeşte." Reputatul analist Ernst-Otto Czempiel, în lucrarea sa Friedensstrategien, Systemwandel durch Internationale Organisationen, Demokratisierung und Wirtschaf, publicată în 1986, crede că este important ca, în loc să discutăm despre război şi pace, ca stări fixe, să vorbim despre un continuum, care - după cum o va arăta graficul de mai jos – este întrucâtva diferit de continuumul prezentat anterior.

Uz organizat de violenţă militară Nonpace

Războiul rece, ameninţări cu forţa, înarmare, boicot

Supravegherea procesului de înarmare, coexistenţă, intimidare

Pace faza 1

Pace faza 2

Negocieri, dezarmare, relaxare

Pace faza 3

RĂZBOI

Cooperare, integrare, (model: Uniunea Europeană)

Pace faza 4

PACE

Fig. 3. Continuumul Czempiel

Punctul de plecare îl reprezintă "conceptul negativ de pace": pacea este absenţa războiului, războiul putând fi definit destul de precis ca "uz organizat de forţă militară". Importantă este, mai departe, distingerea a mai multor faze şi grade (succesive) ale păcii – fără să neglijăm stări de agregare precum războiul rece, care fac şi ele parte din domeniul păcii, chiar dacă au cel mai scăzut grad de elemente pacifiste. O altă deosebire faţă de celălalt continuum este faptul că prin "sporirea justiţiei", alături de gradul de (non) violenţă, apare un nou criteriu de departajare a diferitelor faze ale păcii. 20

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Acest lucru subliniază, încă o dată, strânsa legătură dintre pace şi justiţie. Conceptul de conflict Aşa cum am arătat deja, conflictele constituie o caracteristică endemică a existenţei umane. Conflictele sunt vechi de când lumea, sunt un fenomen universal, care poate fi întâlnit la toate nivelurile convieţuirii umane. Dar nu prezenţa conflictelor este problematică, nu ea este cea care constituie o ameninţare la adresa păcii, ci formele ei violente, care propagă sisteme nedrepte, care avantajează doar una dintre părţile implicate, înclinate spre preluarea puterii şi spre impunerea propriilor interese şi care cred că doar ele deţin „adevărul absolut“. În uzul cotidian, conflictele sunt deseori asociate în mod automat cu certurile, cu conflictele de interese, cu puterea sau cu uzul de violenţă. Cercetătoarea Ulrike C. Wasmuth a atras atenţia asupra faptului că este important să considerăm conflictele ca nişte simple fapte sociale, să nu le confundăm cu formele sale mai avansate; conflictele nu trebuie să fie minimizate prin prisma unor evaluări concrete şi nu trebuie confundate cu cauzele lor. Conflictul, în viziunea cercetătoarei Wasmuth, este, prin urmare, un „fapt social la care participă cel puţin două părţi (indivizi, grupe, state), care: a) urmăresc scopuri diferite, neconciliabile sau chiar acelaşi scop, dar care nu poate fi atins decât de o singură parte, şi/sau; b) doresc să facă uz de mijloace, disputate, pentru a atinge un scop anume. Conflictele sunt deseori percepute ca o luptă care trebuie câştigată. Ele dezvoltă adesea o dinamică internă care îngreunează, dacă nu chiar exclude, o reglementare paşnică, constructivă şi nonviolentă. Cercetările asupra 21

Ioan CRĂCIUN

comportamentului oamenilor în situaţii conflictuale au arătat că majoritatea acestora tinde să-şi impună propriile interese, insistând asupra propriei poziţii – asta chiar şi acolo unde încep să se arate insuccesele. Acest model comportamental este însoţit şi de o limitare din ce în ce mai crescută a capacităţii de percepţie şi de decizie. Adevărata problemă a conflictelor este pericolul permanent ca acestea să escaladeze: pe parcursul acestora se pune din ce în ce mai mult preţ pe strategii de dobândire a puterii şi pe uzul violenţei. Conflictul devine prin urmare din ce în ce mai greu de controlat, până când scapă de sub control, trece pragul violenţei, cauzând distrugere şi suferinţă. Convieţuirea este astfel îngreunată, dacă nu chiar imposibilă, pe termen lung. Prin intermediul primei figuri am încercat să punem în relaţie noţiuni precum război şi pace, violenţă şi conflict. Continuumul dintre război şi pace conţine toate "stările de agregare" care pot exista în politica internaţională. În acest context, războiul este un caz extrem, marcat de un grad sporit de violenţă. Pacea este cazul extrem aflat la polul opus, caracterizat de soluţii de aplanare a conflictelor (întru totul) nonviolente. Între aceşti doi poli se află multe alte stări de agregare (conflicte de mică intensitate, crize, conflicte armate), fiecare purtând propria sa măsură de violenţă. Este esenţial să înţelegem acum că mereu vor exista conflicte, pe timp de război, dar şi de pace. Conflictele sunt o parte inerentă a vieţii sociale, neconstituind de fapt o problemă. Ele reprezintă, într-o oarecare măsură, fundalul invizibil pe care se desfăşoară continuumul menţionat mai sus. Prin urmare, nu împiedicarea izbucnirii conflictelor trebuie să ne preocupe, ci soluţionarea lor în mod paşnic. Cu alte cuvinte, vorbim despre o civilizare a conflictului, aşa cum apare el în figura menţionată. 22

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Prin conflict în sens restrâns, obiectiv, înţelegem o diferenţă ireconciliabilă de poziţii într-o chestiune anume, care face obiectul acestuia. Aici poate fi vorba despre un obiect real – de exemplu, proverbialul „măr al discordiei” pe care şi-l dispută doi copii – sau poate fi vorba despre o chestiune abstractă – de exemplu, reglementarea legală a relaţiilor dintre state. Conflictele sunt momente omniprezente în toate ordinile sociale. Atunci când decurg în mod violent şi li se permite să îşi desfăşoare potenţialul distructiv, ele pot destabiliza ordinea unei societăţi, ba chiar să o pună cu totul sub semnul întrebării. Pe de o altă parte, aplanarea cu succes a unui conflict poate avea efecte educaţionale pozitive, iar aceasta reprezintă „civilizarea conflictului”. Prin „civilizare” înţelegem în primul rând procesul de temperare a afectelor oamenilor prin intermediul mecanismelor sociale. Înţelegem acest proces ca fiind o raţionalizare şi intelectualizare progresivă a existenţei noastre. Acest proces este de fapt o cale de la un diferend de natură impulsiv-naivă la unul controlat-reflectat cu mediul nostru ambiant – natural şi social. Reinhard Meyers arată că Norbert Elias a definit acest proces ca fiind unul de „ridicare a pragului de penibil“, sau ca pe un proces în care uzul violenţei în desfăşurarea conflictelor devine penibil. De-abia atunci când ne va fi penibil să facem uz de forţă vom căuta mijloace şi căi să ne ferim de a fi penibili5. De asemenea, Meyers menţionează că Dieter Senghaas a demonstrat, în sens figurat, relevanţa acestui proces al civilizării pentru limitarea şi renunţarea la uzul de forţă în relaţiile intersociale: „În sistemul internaţional pot fi observate 5

Reinhard Meyers: Grundbegriffe, Strukturen und theoretische Perspektiven der Internationalen Beziehungen, in: Bundeszentrale für politische Bildung (ed.): Grundwissen Politik, 2. Aufl., Bonn 1993, pp. 283285.

23

Ioan CRĂCIUN

două procese de durată: rivalităţile de putere de anverguri diferite şi interdependenţele de densitate diferită. Ambele aspecte constituie subiectul cercetărilor din domeniul păcii: rivalităţile de putere, pentru că din acestea se pot naşte violenţe sau chiar războaie; interdependenţele, pentru că acestea pot provoca sau masca rivalităţile de putere. Între cele două aspecte există o relaţie dialectică. Cu cât sunt mai ascunse rivalităţile de putere, cu atât devine mai greu pentru relaţiile de interdependenţă să amortizeze efectele conflictelor; cu cât sunt mai dezvoltate relaţiile de interdependenţă, cu atât mai mult creşte şi posibilitatea ca rivalităţile de putere să fie împinse într-un plan secundar, iar inevitabilele conflicte de interese să fie deviate pe căi mai paşnice”6. În ceea ce priveşte relaţiile internaţionale, efectul acestui proces de civilizare descris mai sus poate fi integrat în dreptul internaţional ca element care conduce la renunţarea la violenţe sau chiar la interzicerea acestora. Prin toate acestea înţelegem obligaţia unui stat de a renunţa, în cazul divergenţelor cu alte state, la ameninţări sau la comiterea unor acte violente, fie ele multilaterale şi abstracte sau bilaterale, faţă de un alt stat. De exemplu, articolul 2, alin. 4 al Cartei Naţiunilor Unite stipulează: „Toţi Membrii Organizaţiei se vor abţine, în relaţiile lor internaţionale, de a recurge la ameninţarea cu forţa sau la folosirea ei, fie împotriva integrităţii teritoriale ori independenţei politice a vreunui stat, fie în orice alt mod incompatibil cu scopurile Naţiunilor Unite“. Totuşi, de la sfârşitul celui de-al doilea război mondial, au fost purtate peste 160 de războaie. Rămâne să ne întrebăm dacă problema limitării şi renunţării la violenţe nu poate fi rezolvată şi dintr-o altă perspectivă decât cea interstatală, dreptul internaţional delegitimând uzul de forţă, fără ca cineva să facă apel la această 6

Idem.

24

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

de-legitimare, din cauza lipsei unei instanţe eficiente care să medieze în conflictele dintre state." Conceptul de violenţă Revenind la continuumul război-pace, în care cursul violent al conflictelor se găseşte pe partea stângă, iar cel nonviolent, pe partea dreaptă, în "jumătatea păcii", observăm că violenţa este criteriul central de diferenţiere. Dar ce înţelegem, de fapt, când vorbim despre cursul violent al conflictelor? Atunci când cursul conflictului ia forma unui război, lucrurile sunt relativ clare. Mai dificilă este situaţia în acel segment al continuumului dintre război, ca formă extremă (pe partea stângă), şi punctul de turnură, de civilizare a conflictelor (din mijloc). Violenţa este un fenomen care nu a fost definit sau delimitat în mod clar nici de către ştiinţă şi nici în uzul cotidian al limbii. Atunci când mass-media foloseşte acest termen, de obicei este vorba despre următoarele aspecte ale violenţei7: - criminalitate (furturi şi crime); - vandalism, distrugere de bunuri; - scandaluri; - violenţă xenofobă; - violenţele dintre bande; - violenţă motivată politic. Violenţa devine evidentă atunci când este exprimată ca agresiune fizică directă – de exemplu, atunci când un om îl omoară sau îl răneşte pe altul. În schimb, dacă obiceiurile consumatorilor din statele industrializate, susţinute de un consum enorm de energie, duc la încălzirea atmosferei, la creşterea nivelului apelor mării, care ajung să inunde insule ai 7

Günther Gugel, Seminar Gewaltprävention, Institut für Friedenspädagogik Tübingen, 2003.

25

Ioan CRĂCIUN

căror locuitori îşi pierd astfel sursele de existenţă, oamenii nu mai vorbesc de violenţă. De aceea, cercetarea din domeniul păcii şi conflictelor a încercat să elaboreze un înţeles mai larg pentru termenul „violenţă”. "Violenţa", definind o situaţie socială cuprinzând o serie de posibilităţi diverse de acţiune, trebuie înţeleasă ca un concept-cheie aflat în toate discuţiile ce vizează războiul şi pacea (pentru că prin „război“ înţelegem uzul de forţă militară organizată între diferite grupuri sociale, iar prin "pace", absenţa acestuia, ca definiţie minimală). Violenţa despre care vorbim aici reprezintă însă doar un segment din spectrul contextual mult mai larg al conceptului de violenţă: vorbim aici doar despre violenţa fizică, care vizează rănirea unor persoane sau distrugerea unor bunuri. Situaţia socială care defineşte conceptul de violenţă directă sau fizică este cea în care există o relaţie clară între subiect şi obiect. Violenţa este exercitată de un autor (subiect), violenţa este suferită de o victimă (obiect). În uzul mai nou al limbii, violenţa este din ce în ce mai mult înţeleasă ca violenţă fizică. Acest lucru este valabil însă numai atunci când interpretăm „violenţa“ ca pe o acţiune care presupune utilizarea directă de forţă fizică sau psihică, ca pe un concept care defineşte acţiunile unor persoane identificabile la modul concret. Dar violenţa poate fi şi rezultatul unor contexte sociale, violenţa penetrează, în formă manifestă sau latentă, anumite ordini statale şi sociale, toate relaţiile politice şi sociale. Violenţa care nu mai poate fi redusă la acţiunile unor indivizi concreţi, care reprezintă mai degrabă totalitatea violenţelor instituţionalizate dintr-o societate, poate fi identificată cu violenţa structurală. Conceptul de violenţă se schimbă, din această perspectivă, dintr-un concept de acţiune într-unul de structură (social), care, în funcţie de starea de agregare, se poate numi conflict minor, criză sau război. "La finele anilor '60, Johan Galtung a adus în discuţie diferenţierea între violenţa personală şi cea structurală, la 26

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

aceste două tipuri de violenţă adăugându-se, la începutul anilor '90, violenţa culturală. În cazul violenţei personale, victimele şi autorii pot fi identificaţi fără nici o ezitare. Violenţa structurală produce şi ea victime, dar acestea nu sunt persoane, ci structuri specifice organizatorice sau sociale, în acest caz condiţiile de viaţă fiind cele care stau la baza violenţei. Prin violenţa culturală înţelegem ideologiile, convingerile, tradiţiile, sistemele de legitimare care fac posibilă şi justifică, legitimează violenţa directă sau structurală. Galtung era de părere că nu putem vorbi despre violenţă decât atunci când oamenii sunt influenţaţi într-o asemenea măsură, încât se realizează – fizic şi spiritual – mai puţin decât s-ar putea de fapt."8 Noţiunea lui Galtung de violenţă structurală este punctul central de referinţă în discuţia privind violenţa, demarată la nivel mondial de cercetarea în domeniul păcii şi conflictelor. Această noţiune s-a bucurat de o largă recunoaştere, deschizând spre cercetare conceptul de violenţă şi permiţând astfel şi analizarea rezultatelor violente (subnutriţia din lumea a treia) înregistrate de structuri anonime. Ea a făcut însă şi obiectul unor critici înverşunate, pentru că a condus la o utilizare inflaţionistă a conceptului de violenţă: tot ceea ce credem că nu este în regulă pe tot cuprinsul acestei lumi poartă mai nou numele de violenţă structurală. Una dintre cele mai complete definiţii ale violenţei este prezentată de OMS (Organizaţia Mondială a Sănătăţii), în World report on violence and health, Geneva, 2002, p. 5: "The intentional use of physical force or power, threatened or actual, against oneself, another person, or against a group or community, that either results in or has a high likelihood of

8

Günther Gugel, Seminar Gewaltprävention, Institut für Friedenspädagogik Tübingen, 2003.

27

Ioan CRĂCIUN

resulting in injury, death, psychological harm, maldevelopment or deprivation". Formele de violenţă directă sunt recunoscute întotdeauna ca atare. Există însă şi forme mai ascunse de violenţă, este de părere cercetătorul în domeniu păcii, Johan Galtung: "De aceea, cercetarea în domeniul păcii necesită dezvoltarea unei tipologii a violenţei, aşa cum este patologia pentru domeniul sănătăţii."9 Galtung înţelege violenţa după cum urmează: "Eu înţeleg violenţa ca pe o deteriorare a nevoilor fundamentale omeneşti ce poate fi evitată sau, la modul mai general, o deteriorare a vieţii, care scade gradul la care oamenii sunt capabili să-şi îndeplinească nevoile la un nivel potenţial posibil. Şi ameninţarea cu violenţa este tot violenţă."10 Acest înţeles dat violenţei depăşeşte cu mult violenţa directă exercitată de o persoană sau mai multe asupra altor persoane. Pe lângă violenţa directă, Galtung atrage atenţia asupra unei alte forme de violenţă, violenţa structurală, care nu este exercitată de către persoane şi care este ascunsă într-o oarecare măsură în spatele unor structuri. Să ne gândim aici, de exemplu, la nedreptăţile din sistemul mondial al schimbului de mărfuri, care fac ca mulţi oameni să moară de foame în fiecare an. Autorii unui articol enciclopedic încearcă să explice la rândul lor mult-discutatul concept de "violenţă structurală": "Violenţa este parte constitutivă a sistemului social şi iese la lumină atunci când apar raporturi inegale de forţă şi, implicit, şanse inegale de viaţă (de exemplu, inechitatea distribuirii veniturilor, a şanselor de educaţie etc.). Galtung foloseşte termenul de violenţă structurală în mod sinonim cu termenul de „nedreptate socială“. În acest sens, analiza lui Galtung se 9

Johan Galtung, Kulturelle Gewalt;în: Der Bürger im Staat 43, 2/1993, p. 106. 10 Idem.

28

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

potriveşte cu critica adusă capitalismului în ţările în curs de dezvoltare. Ea legitimează lupta împotriva unor sisteme sociale nedrepte (gherilă etc.), chiar dacă acestea renunţă în mare măsură la mijloace directe de oprimare."11 În anii '90, Galtung a mai adăugat o categorie tipologiei sale, introducând conceptul de violenţă culturală: "Prin violenţă culturală înţelegem acele aspecte ale culturii care pot fi folosite pentru a justifica sau legitima violenţa directă sau structurală. Stelele şi dungile, secerile şi ciocanele, crucile, steagurile, imnurile şi paradele militare, precum şi omniprezentul portret al conducătorului, discursurile aprinse şi posterele – toate sunt incluse în această categorie."12 Conceptul de criză Cuvântul „criză” este utilizat extrem de frecvent. Unii oameni îl folosesc cu atâta entuziasm, încât ajung în situaţia hilară de a nu mai simţi nevoia de a fi sensibili la semnificaţii. Şi acest lucru se întâmplă deoarece termenul a fost şi este folosit pentru a desemna evenimente extrem de diferite. De foarte multă vreme cuvântul “criză” se repetă cu obstinaţie pe parcursul aceleiaşi lucrări, în contexte ce-i induc semnificaţii diferite, fără să se încerce clarificări conceptuale. După o adevărată hiperutilizare, cuvântul “criză” a devenit un clişeu, un cuvânt folosit cu uşurinţă, un abuz în exprimare chiar şi în cercetările “ştiinţifice” ale fenomenului. Fiind percepută îndeosebi ca o „dramă relativă”, cum spunea Jean-Lores Dufor, criza începe să ne preocupe cu adevărat când ne priveşte personal. Altfel, ca noţiune, continuă 11

Dieter Nohlen (ed.): Lexikon Dritte Welt, Länder, Organisationen, Theorien, Begriffe, Personen, Reinbek 1991, pp. 621-622. 12 Johan Galtung, Kulturelle Gewalt; în: Der Bürger im Staat 43, 2/1993, p. 106.

29

Ioan CRĂCIUN

să plutească pe undeva, în zona neclară dintre concret şi abstract, stârnind preocupări analitice doar când apar situaţii interesante. Considerăm relevant faptul că în ultimul deceniu, în lume, din zece manifestări cu tematică politico-socială mai mult de jumătate au în centrul preocupărilor “crizele” şi necesitatea unui “management” eficient al acestora. Cu toate acestea însă, persistă dilema la care oamenii secolului XXI vor trebui să răspundă: pot fi analizate, monitorizate şi gestionate crizele cu o eficienţă care să permită centrului de decizie luarea unor măsuri coerente pentru supravieţuirea sistemului social sau ele vor continua să fie atât consecinţe, cât şi surse ale multor situaţii insecurizante? De-a lungul vremii, abordarea fenomenului “criză” a cunoscut numeroase interpretări, în deplin acord cu gradul de evoluţie a sistemului relaţiilor internaţionale şi cu aspiraţiile istorice ale actorilor acestuia. În 1968, McClelland a definit criza ca fiind, în perspectivă sistemică, “o mutaţie în funcţionarea statutului în contextul fluxurilor de acţiuni politice internaţionale”, iar din perspectiva decizională, o situaţie aparte, cu proprietăţi distinctive, deosebite, în raport cu ocaziile decizionale. Simplificând la maximum, se poate spune că perspectiva decizională reconstruieşte procesul ca pe un mecanism de stimuli şi răspunsuri. Charles Herman13 considera criza drept “o situaţie care: (1) ameninţă obiectivele cu prioritate ridicată pentru unitatea decizională; (2) restrânge timpul disponibil pentru un răspuns, înainte ca situaţia să fie modificată; (3) când se produce, surprinde pe membrii unităţii decizionale”. Michael Brecher14 arăta că o criză este o “situaţie caracterizată de patru condiţii 13

Charles F. HERMAN, Crises in Foreign Policy. A Simulation Analysis, Indianapolis, 1969. 14 Michael BRECHER, Studies in crisis behavior Special Issue The Ierusalim of International Relations, 1978.

30

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

necesare şi suficiente, aşa cum sunt ele percepute de către decidenţii de la nivelul maxim al actorilor implicaţi: a) o mutaţie în ambientul extern sau intern; b) o ameninţare a valorilor de bază; c) o probabilitate înaltă de implicare în ostilităţi cu caracter preponderent militar; d) un răspuns la ameninţarea valorilor.” Richard Lebow15 semnalează trei proprietăţi ale unei crize internaţionale: a) percepţia din partea decidenţilor că acţiunile, în curs sau invocate ca ameninţare, ale unui actor internaţional afectează interesele naţionale concrete, reputaţia de negociator de pace sau propria capacitate de a rămâne la putere; b) percepţia din partea decidenţilor că, indiferent de acţiunea menită să înfrunte această ameninţare (excluzând capitularea), se amplifică probabilitatea izbucnirii conflictului armat; c) percepţia de a acţiona sub presiunea timpului. În schimb, Karl Deutsch16 defineşte criza ca pe un “fapt care are patru caracteristici: a) constituie un punct de dezvoltare în fluxul evenimentelor; b) impune necesitatea luării unei decizii; c) pune în joc valorile fundamentale ale cel puţin unui actor; d) luarea deciziei în timp foarte scurt”. Studiile de specialitate relevă că o criză este, întradevăr, o combinaţie a tuturor celor patru factori descrişi mai sus. În plus, s-au formulat observaţii şi chiar critici legate de 15

Richard LEBOW, Between Peace and War. The Nature of International Crisis, Baltimore, 1981. 16 Karl DEUTSCH W, Crisis Decision-Making The Information Approach, 1982.

31

Ioan CRĂCIUN

cele patru caracteristici ale crizelor internaţionale formulate de Deutsch: eveniment, decizie, ameninţare, timp. Legătura şi intercondiţionările acestor patru elemente au fost abordate în mod explicit de către Charles Herman, căruia i se datorează şi cea mai răspândită (şi acceptată) definiţie a crizei internaţionale prezentate mai sus. Astfel, el a descoperit cu surprindere că ameninţarea şi timpul necesar luării unei anumite decizii nu are efecte prea mari asupra celorlalte două caracteristici de bază ale crizei. Aceste clasificări însă, în accepţiunea noastră, corespund parţial realităţii prezente, deoarece crizele mileniului III sunt tot mai complicate, iar monitorizarea lor este extrem de delicată. Actorii relaţiilor interstatale şi transnaţionale se vor diversifica şi, în acelaşi timp, acţiunile vor include subversiuni tot mai periculoase, iar capacităţile lor de reacţie vor deveni tot mai imprevizibile. Din punct de vedere sociologic, criza se poate defini drept o perioadă în dinamica unui sistem în care acumularea accentuată a dificultăţilor şi exprimarea conflictuală a tensiunilor fac dificilă funcţionarea normală a acestuia, declanşându-se puternice presiuni spre schimbare. Criza reprezintă manifestarea unor dificultăţi temporare sau cronice ale modului de organizare a unui sistem, exprimând incapacitatea sa de a funcţiona în modalitatea existentă. Ieşirea din criză se face fie prin schimbarea structurală a sistemului, fie prin importante modificări adaptative ale structurii sale17. Revenind la definiţiile clasice ale crizei, la nivelul strategiilor naţionale ea este definită în moduri diferite. Astfel: - în SUA: un incident sau o situaţie ce implică existenţa unei ameninţări la adresa Statelor Unite ale Americii, a teritoriilor sale, cetăţenilor, forţelor militare, posesiunilor sau intereselor vitale 17

ZAMFIR, Cătălin, „Criză”, în: Dicţionar de sociologie, coord.: Cătălin ZAMFIR şi Lazăr VLĂSCEANU, Editura Babel, Bucureşti, 1998, p. 144.

32

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

americane, ce se dezvoltă rapid şi creează condiţii de o asemenea importanţă diplomatică, economică, politică sau militară, încât determină angajarea forţelor armate şi a resurselor SUA pentru a realiza obiectivele naţionale18; - în Danemarca: o situaţie în care ţara se confruntă cu o tensiune surprinzătoare şi acută ce poate conduce la izbucnirea unui război19; - în Franţa: situaţie în care indivizii, grupurile şi/sau instituţiile îşi manifestă dezacordul faţă de normele, regulile şi valorile sociale şi se organizează pentru a modifica ordinea socială existentă20; - în Germania, politica externă are ca principale obiective prevenirea crizelor şi gestionarea crizelor, despre care se afirmă că sunt două concepte ce nu pot fi abordate separat21. Există o largă varietate de definiţii ale crizei: de la cele elaborate de specialiştii în studii de securitate, la cele enunţate în documentele oficiale ale instituţiilor de securitate. De exemplu, Organizaţia Tratatului Atlanticului de Nord a convenit asupra următoarei definiţii: criza poate fi înţeleasă drept o situaţie manifestată la nivel naţional sau internaţional, ce este caracterizată de existenţa unei ameninţări la adresa

18

US Department of Defense, Joint Publication 1-02. DoD Dictionary of Military and Associated Terms, 2004. 19 Headquarters of Chief of Defence Denmark, the National Commissioner and the Emergency Management Agency, Denmark. Total Defence, 1993. 20 BRÉMOND, J.; GÉLÉDAN, A., Dictionnaire économique et social, Ed. Hatier, Paris, 1990. 21 German Foreign Policy, http://www.auswaertiges-amt.de/www/ en/aussenpolitik/ friedenspolitik/ziv_km/konfliktpraev-1_html.

33

Ioan CRĂCIUN

valorilor, intereselor sau scopurilor principale ale părţilor implicate22. În acest context, şi UE doreşte clarificarea conceptuală a termenului de criză. În raportul EU Crisis Response Capability23 se consideră că, la o primă analiză, este evidentă limitarea folosirii conceptului de criză numai la sensul de situaţii preconflict, în care mediul este volatil, pacea – foarte fragilă, iar decidenţii politici se află în situaţia de a răspunde la criză, nu de a o preveni. Problema pare a fi mult mai complicată: se vorbeşte despre prevenirea conflictelor nu numai în contextul prevenirii răbufnirii violenţei, ci şi în escaladarea şi revenirea ulterioară24. De asemenea, realitatea se complică şi în sensul că, atât la nivelul cunoaşterii comune, cât şi în uzul formal, conceptul de criză, în special în sintagma „gestionarea crizelor”, tinde să se refere la situaţiile preconflictuale, la cele conflictuale, dar şi la cele postconflictuale. Conceptul de război O definiţie tipică a războiului, aşa cum apare ea în ştiinţele politice, este următoarea: "Războiul este un conflict armat de masă care are următoarele trăsături: - două sau mai multe forţe armate participă la lupte, unde cel puţin una dintre forţe dispune de o armată regulată sau de alte trupe guvernamentale; 22

George C. Marshall European Center for Security Studies, Conflict Prevention and Management of Crisis and Conflict, http://www.marshallcenter.org/site-text/lang-en/page-coll-ep1/xdocs/coll/ep-syllabus-04-01/module-10.htm. 23 International Crisis Group Report no. 2, EU Crisis Response Capability. Institutions and Processes for Conflict Prevention and Management, 2001. 24 Ibidem.

34

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

- demersurile celor doi participanţi se desfăşoară într-o formă organizată, condusă de la centru, chiar dacă ele nu sunt mai mult decât o defensivă armată sau atacuri planificate (operaţiuni de gherilă, război de partizani); - conflictul armat nu este constituit din confruntări spontane şi sporadice; - ambele părţi acţionează în mod sistematic."25 Enumerarea mai multor condiţii în această definiţie, necesare pentru a putea vorbi despre existenţa unui război, subliniază faptul că o delimitare a războiului de alte conflicte armate este extrem de dificilă. Dacă luăm în considerare acest lucru, atunci bilanţul războaielor purtate după cel de-al doilea război mondial ni se va părea şocant: - din 1945, lumea a cunoscut doar 26 de zile fără război; - incidenţa războaielor a crescut constant: 1945: 3 războaie, 1955: 15 războaie, 1975: 21 de războaie, 1985: 33 de războaie, 1995: 43 de războaie; - durata războaielor a crescut: 41 de războaie au durat mai mult de 10 ani, 26 de războaie, mai mult de 5 ani; numărul morţilor şi dimensiunile distrugerilor au crescut; mai mult, numărul victimelor de război din rândul civililor a crescut şi el: existenţa populaţiei civile în rândul victimelor de război a crescut de la aprox. 50% până la sfârşitul anilor '70, la 75% în anii '80 şi la aproape 90% în anii '90; în total, războaiele de după 1945 au făcut între 25 şi 35 de milioane de vieţi omeneşti; - între 1945 şi 1992 s-au sfârşit 124 de războaie, dintre care 28 prin victoria atacatorului, şi 36 prin 25

Istvan Kende, Kriege nach 1945. Eine empirische Untersuchung, Frankfurt/Main, 1982.

35

Ioan CRĂCIUN

înfrângerea acestuia, 7 prin întreruperea luptelor, 16 prin împăcarea părţilor implicate fără ajutorul unui mediator, 37 cu ajutorul medierii unor terţe părţi.26 Aceste cifre indică şi faptul că epoca războaielor "clasice", adică inter-statale, s-a sfârşit. Nu în ultimul rând, din cauza atentatelor teroriste de la New York şi Washington, de la 11 septembrie 2001, s-a făcut remarcată o discuţie cu privire la război şi la adaptarea dreptului internaţional la această situaţie nouă. De multe ori s-a vorbit chiar de "noile războaie": "Noile războaie, în care sunt implicaţi aşa numiţii warlords şi bandele de terorişti, nu sunt totuşi atât de noi. A existat o forţă războinică „privatizată”, şi chiar una dezvoltată, încă dinaintea epocii statalităţii. Din războaiele purtate după 1945 pe tot cuprinsul lumii, o treime au fost războaie interstatale tradiţionale. Restul de două treimi a reprezentat războaie în interiorul societăţilor şi războaie transnaţionale, în cadrul cărora au luptat miliţii locale, forţe de gherilă recrutate din mediul internaţional, reţele teroriste la nivel mondial, precum şi warlords regionali. Aşadar, nu mai putem vorbi despre faptul că statele deţin monopolul legitim şi în fapt asupra războiului, aşa cum s-a întâmplat în Europa de la jumătatea secolului al XVII-lea şi până în secolul al XX-lea. Războiul s-a dezbărat de lanţurile statale, care i-au fost atârnate o dată cu pacea din Westfalia, el s-a de-statalizat, ba chiar s-a privatizat. Cel care deţinea odinioară monopolul asupra războaielor – statul – concurează cu actori parastatali şi privaţi, cu warlords, mercenari şi grupări de terorişti adunate în reţele, care luptă unii împotriva celorlalţi, dar şi împotriva statelor."27

26

Idem. Herfried Münkler, Das Ende des "klassischen" Krieges. Warlords, Terrornetzwerke und die Zukunft kriegerischer Gewalt, în: Neue Zürcher Zeitung din 14.09.2002, p. 73. 27

36

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Chiar dacă războaiele clasice, interstatale sunt pe cale de dispariţie, lumea nu a devenit mai paşnică, iar în practica internaţională continuă să se facă uz de violenţă. "La o primă vedere se pare că războiul şi pacea sunt două stări politice clar diferite între ele: atunci când domneşte pacea, nu poate fi vorba de război şi viceversa. (...) Războiul şi pacea, două concepte separate de declaraţii de război şi tratate de pace, sunt prin urmare două stări politice care se exclud reciproc: doar una dintre ele poate exista la un moment dat – doar războiul sau doar pacea, nu există o a treia stare. Să ne gândim însă la „războiul rece“: acest concept arată că realitatea politică este mult mai complexă decât construcţia binară război-pace”.28 Dacă luăm în considerare conflictele de după cel de-al doilea război mondial vom vedea că diferendele de sub limita unui război „propriu-zis“ au devenit din ce în ce mai multe. În schimb, „războaiele clasice“, precum cele din Orientul Apropiat, dintre Israel, Siria, Egipt şi Iordania, au devenit din ce în ce mai rare. Din punctul de vedere al cercetării comportamentale, „războiul şi pacea sunt aşadar concepte mai degrabă metaforice pentru două stări care nu pot fi delimitate în mod clar una de cealaltă, aflate pe o axă reprezentând agresiunea ca metodă de prezervare şi ameliorare a speciei. Dezvoltarea tehnicii armamentului (şi instrucţia militară, care a venit să elimine instinctul de „fugă de la locul faptei”) a redus inhibiţiile instinctive şi au făcut din războaie o formă de conflict eliberată

28

Herfried Münkler, Das Ende des "klassischen" Krieges. Warlords, Terrornetzwerke und die Zukunft kriegerischer Gewalt; în: Neue Zürcher Zeitung vom 14.09.2002, S. 73.

37

Ioan CRĂCIUN

de orice presiune instinctuală, la care iau parte grupuri din aceeaşi specie".29 Competiţie – criză – conflict Diversificarea naturii componentelor care alcătuiesc operaţiile de sprijin al păcii, situaţiile neprevăzute cărora acestea trebuie să le răspundă ridică în permanenţă probleme noi pentru decidenţii politici, planificatorii militari, executanţi, organizaţii internaţionale, societate civilă etc. În aceste condiţii, era firesc să se pună în discuţie şi concepte care aparent sunt de multă vreme clarificate şi, bineînţeles, nu putea lipsi cele de „criză” şi altele asociate cu acesta. Dezbaterile asupra relaţiilor dintre competiţie – criză – conflict impuneau în mod deosebit definiri şi actualizări. Competiţia reprezintă o formă a interacţiunii dintre persoane, grupuri, unităţi sociale mari, constând din eforturile acestora de a atinge un scop (a avea un beneficiu), ce este indivizibil sau despre care se crede că este ca atare. Competiţia, spre deosebire de criză şi conflict, nu presupune elaborarea unei strategii din partea competitorului care doreşte să limiteze acţiunile celorlalţi. Conflictul constă într-o opoziţie deschisă, o luptă între indivizi, grupuri, clase sociale, partide, comunităţi, state cu interese economice, politice, religioase, etnice şi rasiale divergente sau incompatibile, cu efecte negative asupra interacţiunii sociale. Crizele sunt evenimente caracterizate prin probabilitate redusă şi consecinţe importante, care ameninţă o organizaţie în scopurile ei cele mai profunde. Din cauza probabilităţii lor 29

Herfried Münkler, Krieg und Frieden; în: Iring Fetscher/Herfried Münkler (ed.), Politikwissenschaft. Begriffe - Analysen - Theorien, Ein Grundkurs, Reinbek 1985, pp. 280-281.

38

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

reduse, aceste evenimente sfidează orice interpretare şi cer un efort susţinut de înţelegere şi adaptare a reacţiilor. Conform lui K.E. Weick30, pentru rezolvarea unei crize în curs de desfăşurare se cere acţiune care, în mod simultan, generează şi materialul brut din care rezultă cunoaşterea, dar afectează şi desfăşurarea crizei. Există un echilibru firav între acţiune şi inacţiune: acţiunea poate avea consecinţe periculoase, însă produce cunoaştere, în timp ce inacţiunea este o cale sigură, dar generează confuzie. Crizele care afectează grupurile sociale diferă prin cauzele şi durata lor. Evident, din cauza multitudinii tipurilor de crize, raţiunea umană poate juca numai un rol limitat în desfăşurarea lor. Cu toate acestea, ele antrenează acţiunea umană, ceea ce poate transforma micile deviaţii în crize majore. Acelaşi K.E. Weick susţine că acţiunile desfăşurate în sensul înţelegerii joacă un rol central în geneza crizelor şi, în consecinţă, trebuie înţelese, dacă se doreşte stăpânirea şi prevenirea lor. Se poate vorbi de asemenea, şi despre alte două concepte: starea de criză şi situaţia de criză. Conceptul de stare poate fi definit ca o poziţie specifică identificabilă într-un continuum sau o serie a unui proces. Aceasta înseamnă că nu orice deviaţie ori disfuncţionalitate poate fi criză. Intervine aici şi percepţia celor din jur, a comunităţii faţă de evenimente şi eventuale consecinţe. Situaţia de criză reprezintă rezultatul combinării unor circumstanţe într-un anumit moment31. Identificarea şi monitorizarea evoluţiei acestor circumstanţe fac posibilă proiectarea naturii răspunsurilor, stabilirea momentelor favorabile stingerii situaţiei de criză, menţinerea stării de criză într-un echilibru care să permită viitoare dezamorsări. În acest 30

WEICK, K.E., Enacted Sensemaking in Crisis Situations, în: Journal of Management Studies, 1988, vol. 25, pp. 305-317, reprodus în PUGH, S. Derek (ed.), Organization Theory. Selected Readings, Penguin Books, London, 1997. 31 World Dictionary, http://www.wordiq.com/dictionary/stage.htm şi http://www.wordiq.com/ dictionary/situation.htm..

39

Ioan CRĂCIUN

context, într-un algoritm al sensului intensificării unei situaţii conflictuale, criza este o stare ce precede conflictul puternic: competiţie → rivalitate incipientă → rivalitate declarată → dispută intensă → conflict incipient → criză → conflict puternic declarat. Teoretic, mediul înconjurător, în cazul unei crize, poate fi caracterizat astfel: - neîncredere; - polarizarea diferenţelor sociale şi politice; - folosirea armelor; desfăşurarea unor acţiuni provocatoare, a unor acţiuni sporadice, neorganizate, cu un nivel scăzut de violenţă; - perceperea intereselor părţilor ca fiind incompatibile; - ostilitate intergrupală; - represiune, insurgenţă, violarea sistematică a drepturilor omului; declinul percepţiei asupra legitimităţii guvernului naţional; - mobilizare naţională ş.a.m.d. Timpul de acţiune într-un astfel de caz este scurt, iar răspunsul este format practic dintr-un set de reacţii condiţionate, vizând drept obiective primare: - reducerea şi controlul mijloacelor specifice de coerciţie ce pot fi folosite în conflicte violente; - blocarea acţiunilor violente; - reducerea tensiunilor; - îngheţarea ostilităţilor; - rezolvarea disputelor politice; - menţinerea nivelului primar de securitate; - crearea unor mijloace nonviolente pentru rezolvarea crizei. Aceste obiective pot fi atinse cu ajutorul instrumentelor de natură diplomatică, militară, economică, socială şi politică adaptate fiecărui caz.

40

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

II CONFLICTUL. DINAMICA CONFLICTULUI. PREVENIREA CONFLICTULUI Conflictul. Delimitări conceptuale Statisticile arată că în ultimii 5 600 de ani de existenţă umanitatea s-a confruntat cu peste 14 500 de războaie32, iar în ultimii 3 400 de ani ai istoriei ai existat doar 286 de ani de pace33. Din 1945 şi până în prezent au avut loc peste 165 de războaie, numai în 1994, spre exemplu, desfăşurându-se 3134, iar dacă luăm în considerare şi conflictele armate minore, atunci numărul acestora este şi mai mare. Dar, mai mult decât aceste cifre, ceea ce produce cu adevărat îngrijorare sunt costurile cu care aceste conflicte violente au loc. Aceleaşi statistici arată că în perioada 1945 – 1989, războaiele au produs 21,8 milioane de victime, majoritatea acestora fiind civili şi nu militari35. În ceea ce priveşte numărul conflictelor de după anul 1989 statisticile sunt prezentate în graficul următor. 32

Montagu, A, The Nature of Human Aggression, în Shaw, Paul R, Wong, Yuwa, Genetic Seeds of Warfare: Evolution, Nationalism and Patriotism (London Unwin Hyman, 1989) p.3. 33 Burke, C, Aggression in Man, in Shaw, Paul R, Wong, Yuwa, Genetic Seeds of Warfare: Evolution, Nationalism and Patriotism (London Unwin Hyman, 1989) p.3. 34 Stockholm International Peace Research Institute, SIPRI Yearbook 1995 (Oxford: OUP, 1995), pp. 21-36, 393-419. 35 Idem.

41

Ioan CRĂCIUN

intrastatale

intrastatale cu implicare externă

interstate

Orientul Mijlociu America Europa Asia Africa

Numărul conflictelor

Fig. 4. Tipurile de conflicte şi zonele de desfăşurare a lor în perioada 1989 - 2003

“Numărul morţilor reprezintă doar o fracţiune din totalul pierderilor umane, numărul celor răniţi sau care rămân fără locuinţe fiind mult mai mare. Doar 5 ani de război, în anii '80, au afectat 17 milioane de oameni (în Uganda, Mozambic, Angola, Afganistan şi Iran/Irak), din care peste 7 milioane au fost nevoiţi să-şi părăsească locuinţele sau să se refugieze în alte state. Unele state practic s-au dezintegrat ca societăţi funcţionale, iar altele fiind pe punctul de a se dezintegra”36. Am prezentat aceste statistici (fig. 4) nu doar pentru a produce îngrijorare, ci şi pentru a semnala necesitatea adoptării unor măsuri radicale îndreptate spre combaterea violenţei, menţinerea păcii şi evitarea războaielor. La ce bun atâtea suferinţe umane, când există numeroase alte căi de rezolvare a diferendelor ce stau la baza acestor conflicte violente?

36

Doucet, Ian, Wars, Met Report (London: Medical Educational Trust, 1991).

42

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Pentru a rezolva însă în mod constructiv un conflict, trebuie mai întâi să îl şi înţelegem. Conflictul trebuie să transpară nu doar în dinamica sa, cu forma şi efectele sale, ci şi în comportamentele, interesele şi nevoile părţilor implicate în el. Dar ce este conflictul? Care sunt cauzele, dinamica şi cum poate fi el rezolvat? Iată premisele de bază de la care plecăm. Dificultăţile formulării unor răspunsuri simple la aceste întrebări apar evidente o dată cu meditaţia celei dintâi: ce este conflictul? Folosim deseori cuvântul conflict, fără să realizăm cât de larg este sensul lui sau cât de fluid şi ambiguu poate fi. În contexte diferite, el poate avea înţelesuri diverse. Spre exemplu, el se poate referi la o dispută aprinsă, o contestaţie virulentă, la o luptă, o bătălie sau o confruntare armată, la haos sau dezordine politică etc. Toate acestea pot fi folosite pentru a caracteriza situaţiile existente în diferite medii sociale referitoare la relaţiile dintre indivizi sau grupuri sociale sau organizaţionale distincte. De obicei cuvântului conflict i se atribuie conotaţii negative, fiind interpretat ca opus al cooperării, armoniei, acordului sau chiar opus păcii. Printr-o folosire abuzivă el este uneori substituit violenţei şi de aceea nu surprinde înţelegerea cuvântului conflict în sens distructiv, indezirabil, ca o aberaţie socială ce trebuie evitată, stopată sau eliminată. Aceasta este însă o înţelegere îngustă şi omnidirecţională a noţiunii şi de aceea putem spune nefolositoare, pentru că nu ne permite să distingem între diferitele niveluri ale conflictului, între formele lui de manifestare şi cauzele ce îl determină şi nu ne ajută în identificarea celei mai potrivite forme de răspuns. Conflictul trebuie interpretat aşadar ca un fenomen social multidimensional, un factor de transformare şi schimbare, o caracteristică esenţială a existenţe umane de-a lungul istoriei. Privit în acest fel, conflictul devine ceva comun, o prezenţă constantă, naturală, un fapt social cu efecte directe asupra experienţei noastre de zi cu zi. Sintetizând definiţiile prezentate 43

Ioan CRĂCIUN

în primul capitol, putem afirma că toate conflictele apar atunci când părţile implicate au interese incompatibile şi acţionează în termenii acestei incompatibilităţi. Interesul părţilor poate fi diferit în ceea ce priveşte: - resursele şi modul de distribuire a acestora – teritorii, resurse energetice, alimente, fonduri etc; - distribuţia de putere – cine participă la luarea deciziilor politice şi cum sunt acestea controlate; - păstrarea identităţii comunităţii de apartenenţă a indivizilor – identitate culturală, socială, politică etc. - păstrarea statutului social – chiar dacă oamenii cred că sunt trataţi cu deferenţă şi chiar dacă tradiţiile şi poziţia lor socială este respectată; - păstrarea valorilor – în particular, cele reprezentate de sistemul de guvernământ, religie sau ideologie. Afirmaţia de mai sus impune totuşi câteva observaţii. În primul rând ea ne arată cele două aspecte ale conflictului: latura perceptivă şi latura comportamentală. Indivizii şi grupurile sociale percep incompatibilitatea şi influenţa acesteia pentru comportamentul lor viitor care nu va fi neapărat şi inevitabil exprimat prin violenţă. Violenţa este numai una din multiplele forme de exprimare a conflictelor. În al doilea rând, dacă admitem că incompatibilităţile sunt subiective, atunci formularea de mai sus identifică un mecanism-cheie pentru soluţionarea conflictelor, transformând sensul în care oamenii gândesc şi acţionează. În al treilea rând, ne face să percepem conflictul ca pe un fenomen generic, care nu face distincţie de nivelul social la care acesta se produce. Şi, dacă aşa stau lucrurile, înseamnă că atât structura, cât şi dinamica conflictului sunt aceleaşi, oricare ar fi natura conflictelor. În al patrulea rând, conflictul ne este prezentat mai mult decât o stare sau un eveniment, el este un proces interactiv şi 44

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

dinamic. Acesta este un aspect important, deoarece ne conduce la ideea că un ciclu conflictual va avea mai multe etape, de evoluţia cărora depinde însăşi rezolvarea conflictului în ansamblu. Alte dificultăţi în formularea răspunsurilor la întrebările enunţate în debutul acestui capitol apar din folosirea ambiguă a unor concepte precum managementul conflictului, rezoluţia conflictului, prevenirea conflictului, menţinerea păcii, întărirea păcii, construirea păcii, impunerea păcii, operaţii pe timp de pace, pentru a numi doar câteva dintre acestea. Din cauza faptului că aceşti termeni au fost insuficient definiţi, există dificultăţi în utilizarea lor, uneori făcându-se confuzii majore în ceea ce priveşte înţelesul. Din acest motiv, nu se face o legătură corectă între stadiul de evoluţie al conflictului şi modalitatea sau metoda de intervenţie pentru soluţionarea constructivă a acestuia. Menţinerea păcii, spre exemplu, descrie dislocarea unei forţe armate într-o situaţie de conflict, iar acest lucru se petrece adesea după izbucnirea violenţelor. Din punct de vedere analitic însă, metoda intervenţiei cu o forţă armată externă poate fi folosită la fel de bine şi pentru a elimina tensiunile în faza previolentă a conflictului. Pornind aşadar de la ideea existenţei unei legături indisolubile între metodele de intervenţie pentru soluţionarea conflictelor şi fazele de desfăşurare a acestora, suntem de părere că trebuie să se opereze cu următoarele definiţii de bază: Prevenirea conflictului (conflict prevention) reprezintă un ansamblu de măsuri, acţiuni şi proceduri, organizate şi executate de instituţii/persoane abilitate, în scopul evitării ameninţării cu forţa sau folosirii efective a acesteia, al evitării constrângerilor de orice natură la care pot recurge unele state sau grupuri sociale, precum şi a consecinţelor politice, economice şi sociale derivate din acestea. Prevenirea conflictului se referă, de asemenea, la acţiunile şi măsurile

45

Ioan CRĂCIUN

întreprinse în urma desfăşurării violente a unui conflict, în scopul evitării reizbucnirii violenţelor. Managementul crizelor (crisis management) reprezintă un ansamblu de măsuri, acţiuni şi proceduri, organizate şi executate de instituţii/persoane abilitate, în scopul împiedicării transformării situaţiilor de maximă tensiune sau confruntărilor deschise dintre părţi în conflicte armate violente. Managementul conflictului (conflict management) reprezintă un ansamblu de măsuri, acţiuni şi proceduri, organizate şi executate de instituţii/persoane abilitate în scopul menţinerii sub control şi, în măsura posibilităţilor, al reducerii intensităţii conflictelor violente şi angajării dialogului pentru soluţionarea paşnică a diferendelor dintre părţile în conflict. Impunerea păcii (peacemaking) – conceptual, este deseori asociat cu întărirea păcii (peace enforcement) şi reprezintă folosirea forţei armate de către o a treia parte, în scopul determinării sau constrângerii uneia sau a ambelor părţi în conflict să procedeze la încheierea ostilităţilor. Terminarea conflictului (conflict termination) reprezintă încetarea ostilităţilor dintre părţi. Menţinerea păcii (peacekeeping) reprezintă totalitatea eforturilor de menţinere a interdicţiei de încetare a focului sau a altora prin separarea forţelor armate ale părţilor aflate în conflict. Rezoluţia conflictului (conflict resolution) – concept asociat cu termenul de construcţia păcii postconflict (postconflict/ peacebuilding), reprezintă totalitatea eforturilor îndreptate spre îmbunătăţirea cooperării dintre părţile aflate în conflict, prin abordarea de pe poziţii reciproc avantajoase a problemelor în dispută, creşterea încrederii şi stabilirea unui cadru favorabil reconcilierii. Rezoluţia conflictului trebuie folosită pentru prevenirea violenţelor sau pentru consolidarea stării de încetare a violenţelor şi pentru prevenirea reescaladării. 46

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Tipologia conflictelor Pentru a caracteriza situaţiile conflictuale, putem formula câteva criterii de bază, ca punct de plecare în fixarea unei tipologii a conflictelor: esenţa conflictelor, subiecţii aflaţi în conflicte, poziţia ocupată de actorii implicaţi, gradul de intensitate, forma, durata şi evoluţia, respectiv, efectele pe care le generează conflictele. 1. Din punct de vedere al esenţei lor, putem evidenţia conflicte de substanţă şi conflicte afective. Primele se manifestă cu o mai mare intensitate atunci când indivizii urmăresc atingerea propriilor scopuri prin intermediul unor grupuri. Conflictele de substanţă sunt puternice în sistemele de conducere autoritare, în care cei care deţin posturi-cheie de decizie îşi impun propriile raţionamente, având drept argument experienţa îndelungată. Reducerea stărilor conflictuale se realizează prin orientarea spre acele obiective care permit realizarea unui consens. De cealaltă parte, se află conflictele afective, care se referă la relaţiile interpersonale, fiind generate de stări emoţionale. Starea de suspiciune, ostilitatea, tensiunea socială, explozia emoţională sunt modalităţi de manifestare a unor asemenea conflicte. În timp ce conflictele de substanţă sunt specifice structurilor şi raporturilor ierarhice, conflictele afective fac parte din sfera valorilor, a relaţiilor sau a intereselor. Conflictele afective sunt însoţite de emoţii negative puternice, de receptarea stereotipă a celor aflaţi de cealaltă parte a baricadei şi de un comportament adesea revanşard. 2. O altă clasificare a situaţiilor conflictuale poate fi realizată în funcţie de nivelul la care se manifestă sau subiecţii care sunt antrenaţi în conflict. Astfel, pot exista: conflicte intrapersonale, conflicte interpersonale, conflicte intragrupale, conflicte intergrupale, şi conflicte între organizaţii/state.

47

Ioan CRĂCIUN

La nivelul intrapersonal sau intrapsihic, conflictul apare la nivelul personalităţii unui individ. Sursele de conflict pot include idei, gânduri, emoţii, valori, predispoziţii sau obiective personale care intră în conflict unele cu altele. În funcţie de sursa şi originea conflictului intrapsihic, acest domeniu este studiat în mod tradiţional de diferite domenii ale psihologiei: de la psihologia cognitivă, psihanaliză, teoria personalităţii, la psihologia clinică şi psihiatrie. Un al doilea nivel major apare în relaţiile dintre persoane, deci conflictul interpersonal. Conflictele între şefi şi subordonaţi, soţi, colegi de muncă etc, sunt cele în care o persoană o frustrează pe alta de atingerea obiectivului propus. În cadrul conflictelor interpersonale putem delimita alte două tipuri majore: cel consensual (când opiniile, ideile, credinţele părţilor aflate în conflict sunt incompatibile) şi competiţia pentru resurse limitate (când actorii percep că doresc aceleaşi resurse, iar acestea sunt limitate). Conflictul intragrup apare în interiorul unui grup, pe fondul presiunii pe care acesta o exercită asupra membrilor săi. După cum precizează şi Panaite C. Nica, efectele unor performanţe reduse ale grupului se pot răsfrânge în mod direct asupra individului, prin prisma recompenselor sau aprecierilor generale pe care le primeşte. Cu un caracter mai complex se manifestă conflictele intergrupuri, care apar adesea între subdiviziunile funcţionale ale organizaţiei. Aceste conflicte duc, în general, la creşterea coeziunii grupului şi a loialităţii între membrii acestuia. Importanţa care este acordată muncii în echipă propune angajatului o identificare puternică cu echipa din care face parte, iar identificarea cu un anume grup, aşa cum s-a mai arătat, pregăteşte terenul pentru conflictele organizaţionale. 3. Poziţia ocupată de actorii implicaţi în conflict ne ajută să facem o distincţie între conflictele simetrice şi conflictele asimetrice. Conflictele apar frecvent între părţi care 48

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

au pondere diferită, cum ar fi o majoritate şi o minoritate, un guvern legitim şi un grup de rebeli, un patron şi angajaţii săi. Aceste conflicte sunt asimetrice, iar rădăcina lor se găseşte nu atât în probleme sau aspecte fireşti, care pot diviza părţile, ci chiar în structura părţilor. Hugh Miall şi colaboratorii (2000) susţin că, fără izbucnirea unui conflict, se pare că o structură dată de roluri şi relaţii nu poate fi schimbată. În conflictele asimetrice structura este astfel constituită, încât „peştele mare îl înghite întotdeauna pe cel mic”. Singura soluţie este schimbarea structurii, dar aceasta nu este niciodată în interesul „peştelui mare”. Prin urmare, nu există rezultate de tip câştig-câştig, iar partea a treia nu poate decât să-şi unească forţele cu „peştele mic” pentru a se ajunge la o soluţie. În caz contrar, „peştii mari” fac eforturi să se menţină la putere şi să-i menţină sub control pe cei mici. 4. După gradul de intensitate, putem menţiona disconfortul, neînţelegerea, incidentele, tensiunea, criza şi războiul. Disconfortul este un sentiment intuitiv că lucrurile nu sunt normale, chiar dacă nu poate fi definită precis starea conflictuală. Incidentul irită în timp şi stă la baza unor conflicte mai intense, dacă nu sunt uitate. Un incident poate fi, în sine, o problemă simplă, dar dacă este greşit înţeleasă poate escalada în tensiune. Neînţelegerea este o formă de conflict cauzată de percepţii greşite, lipsa de legături între părţi şi o comunicare defectuoasă. În fine, tensiunea, criza şi războiul sunt forme extreme ale conflictelor: oamenii întrec măsura şi se lasă dominaţi de sentimente. 5. În ceea ce priveşte forma conflictului, putem deosebi conflicte latente şi conflicte manifeste. Uneori se poate observa că interesele părţilor sunt incompatibile, dar ele nu sunt îngrijorate de aceste incompatibilităţi. Motivele pot fi multiple: triumful raţiunii, autocontrol, lipsa informaţiilor etc. Acestea sunt denumite conflicte latente.

49

Ioan CRĂCIUN

Alteori, conflictele se manifestă vizibil, având forme mai mult sau mai puţin violente. Există unele conflicte care se desfăşoară chiar fără violenţă sau constrângere, incompatibilităţile de interese fiind abordate într-o manieră pacifistă. Acest tip de conflict manifest poate avea chiar efecte pozitive. Societăţile pot progresa când nevoia de schimbare este recunoscută de părţi, chiar dacă aceasta serveşte mai mult unora dintre minorităţi. Conflictele pacifiste sau paşnice, urmează modelul autoreglării incompatibilităţilor părţilor, folosind drept criterii de autoreglare factori precum constituţia şi legile naţionale, regulile de drept internaţional, structura familială, de clasa sau de clan, codurile religioase, datinile şi obiceiurile, dezbaterile sau discursurile etc. Aceste mecanisme pot fi informale – conştiinţă socială sau tradiţie, sau pot fi instituţionalizate formal sau statuate. Un exemplu clasic de abordare pacifistă a conflictului este reprezentat de alegerile electorale libere. Chiar dacă există incompatibilităţi între diferitele grupuri sociale participante la actul electoral, decizia finală este totuşi respectată de toţi. Mecanismele de soluţionare a conflictelor pacifiste pot fi tradiţionale sau moderne, locale, naţionale sau internaţionale. Asemenea mecanisme operează eficient în diverse zone din lume, cunoscute ca fiind “zone de pace”, menţinându-le în afara conflictelor distructive sau violente. Conflictele pot deveni violente atunci când părţile adoptă mijloace nepacifiste de atingere a propriilor scopuri, încercând să domine sau să distrugă interesul părţii adverse. Prezenţa pe scară largă a violenţei în lume face să ne gândim dacă nu cumva violenţa sau ameninţarea cu violenţa reprezintă starea naturală a lucrurilor: comportamentul uman este inerent agresiv, iar războaiele şi conflictele violente sunt inevitabile. Şi totuşi violenţa nu este prezentă întotdeauna, iar conflictele 50

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

violente nu sunt inevitabile. Violenţa este prezentă numai în anumite circumstanţe. Iată câteva exemple: - părţile implicate ridică probleme esenţiale, care ameninţă compatibilitatea intereselor lor: competiţia pentru resurse naturale, controlul guvernamental sau teritorial, ideologia de guvernare etc.; - părţile implicate reprezintă comunităţi regionale, grupuri etnice, religioase sau facţiuni politice extremiste; - părţile implicate folosesc forţa sau ameninţă cu folosirea forţei: violarea drepturilor omului, ciocniri etnice, represiuni, genocid, lovituri de stat, terorism, război nuclear, război convenţional etc.; - interesul părţilor pentru supunerea sau controlul asupra anumitor zone geografice: conflicte regionale, internaţionale, state-sponsor pentru terorism etc. Aceste circumstanţe sunt esenţiale pentru a înţelege dimensiunile şi caracteristicile conflictelor şi pentru a compara particularităţile acestora pe diferite etape ale desfăşurării lor. 6. Din punct de vedere al duratei şi evoluţiei, avem conflicte spontane, acute şi cronice. Conflictele spontane apar brusc, sunt greu de prevăzut, sunt de scurtă durată şi se manifestă la nivel interpersonal. Conflictele acute au o evoluţie scurtă, dar sunt deosebit de intense, în timp ce conflictele cronice au cauze ascunse, greu de identificat, cu evoluţie lentă şi de lungă durată. După acelaşi criteriu, Conflict Research Consortium de la Universitatea din Colorado propune dihotomia conflicte de termen scurt şi conflicte de termen lung. Conflictele de termen scurt pot fi soluţionate relativ uşor, căci implică interese negociabile. Aceasta înseamnă că este posibil să se găsească o soluţie care să satisfacă interesele fiecărei părţi, cel puţin parţial. Conflictele de termen lung rezistă soluţionării şi 51

Ioan CRĂCIUN

implică de obicei probleme intangibile, care nu pot fi negociate (ca, de exemplu, diferenţe valorice fundamentale). Nevoile fundamentale de securitate, identitate şi recunoaştere declanşează deseori astfel de conflicte, pentru că nici unul din aceste aspecte nu este negociabil. 7. Ideea dezirabilităţii unor conflicte pozitive conduce la clasificarea conflictelor în funcţie de efectele sau rezultatele pe care le au în organizaţii. Distingem, astfel, conflicte funcţionale şi conflicte disfuncţionale. Perspectiva interacţionistă nu consideră că toate conflictele sunt bune. Unele conflicte însă susţin obiectivele şi îmbunătăţesc performanţele – aceste conflicte sunt funcţionale, eficiente – iar altele blochează activităţile – conflicte disfuncţionale, distructive. Incompatibilităţile între părţi pot apărea atât în circumstanţe obiective (nivel scăzut de viaţă, schimbări demografice sau mişcări ale populaţiei, nivel tehnologic scăzut etc.), cât şi în circumstanţe subiective – cultivarea resentimentelor sociale, rasiale, cultivarea noilor ideologii etc., iar timpul este un factor important. Cauzele conflictelor violente Conflictele violente sunt determinate de cauze multiple şi interconectate, care pot fi clasificate ca fiind indirecte sau de structură (provocate de sistem) şi directe (provocate de evenimentele în curs). De asemenea, factorii care generează conflictele violente pot avea caracter intern sau extern în raport cu arealul aflat în conflict. Cauzele indirecte sunt determinate de deteriorarea mediului, creşterea numărului populaţiei, competiţia pentru resurse, moştenirea lăsată de războiul rece, sărăcia, apartenenţa etnică. Acestea sunt unele exemple de cauze de sistem ce pot 52

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

produce conflicte violente. Cauzele de sistem ale conflictelor sunt omniprezente şi afectează comunităţi largi de oameni. Ele afectează în timp evoluţia conflictului şi pot fi combătute prin programe internaţionale sau politici guvernamentale îndreptate în această direcţie. Rezultatele însă apar pe termen lung. Cauzele directe sunt provocate de problemele din sistemul social şi politic, problemele din procesul de comunicare instituţională, activitatea instituţiilor angrenate în ameliorarea efectelor indirecte asupra populaţiei. Politicile guvernamentale, organizaţiile sociale, programele de reforme economice, problemele generate de liberalizarea politică, militarizarea şi ajutorul militar extern pot fi surse directe ale conflictelor violente. Cauzele interne şi externe reprezintă o altă dimensiune majoră ce influenţează poziţia unei ţări în spectrul pace – conflict. Factorii interni şi cei regionali pot încuraja sau ajuta adoptarea acelor măsuri reduc tensiunile şi elimină posibilitatea unui conflict violent (spre exemplu, prin implicarea celei de-a treia părţi). Aceste cauze pot fi, la rândul lor, directe sau indirecte. Unele conflicte pot avea cauze imediate, fiind produse direct de acţiuni sau evenimente cu o evoluţie imprevizibilă şi care devin rapid violente (de exemplu, prăbuşirea unui guvern, urmată de o rebeliune a unui grup care vrea să preia puterea prin forţă). Dinamica conflictelor Aşa cum am arătat anterior, putem distinge diferite forme de manifestare a conflictului în funcţie de gradul de cooperare sau de gradul de ostilitate arătat de părţi. De asemenea, ştim că aceste grade de interacţiune a părţilor în conflict pot fi ordonate pe un continuum pace – violenţă 53

Ioan CRĂCIUN

structurală, care pleacă de la armonia totală a intereselor şi ajunge la susţinerea totală a războiului. Acest continuum arată însă că există unele suprapuneri între pace şi război, suprapuneri care au generat apariţia unor concepte precum “război rece”, “război fierbinte”, “rivalitate”, “bună vecinătate”, “alianţe”, “relaţii speciale” etc. Diferitele stări ale continuumului armonie - război total reprezintă aşadar un fel de barometru al păcii şi conflictului şi pe care ne propunem să îl analizăm în continuare. Armonia poate fi definită ca o relaţie între comunităţi şi naţiuni în care nu există nici un conflict virtual de interese sau valori. Un exemplu în acest sens poate fi considerat sentimentul de solidaritate pe care membrii unor grupuri sociale distincte sau cetăţenii unei ţări îl nutresc atunci când împărtăşesc o cauză comună. Pacea durabilă/puternică/pozitivă sau, pur şi simplu pacea implică un înalt nivel de cooperare, având conştiinţa existenţei conflictului de interese. Părţile consideră bunele relaţii mai presus decât propriul interes. Interesele separate sunt îndeplinite prin mecanisme instituţionalizate, pacifiste, statuate între părţi, nefiind necesare mecanisme militare pentru asigurarea securităţii lor. Cooperarea are la bază valori şi idealuri comune, respectul faţă de instituţiile statului, faţă de dreptul la opinie şi faţă de procesul de luare a deciziilor. Manifestările violente sau represiunile sunt virtual imposibile. Cele mai bune exemple în acest sens pot fi considerate dezbaterea politică şi interesul general la nivel naţional în relaţiile dintre SUA şi Canada sau procesul de reunificare a Germaniei. Pacea stabilă sau “pacea rece” este caracterizată de respectul reciproc al părţilor şi de absenţa violenţei, dar comunicarea este limitată la strictul necesar şi numai în cadru oficial. Fiecare parte îşi promovează propriile valori şi urmăreşte îndeplinirea propriilor scopuri şi idealuri. Naţiunile 54

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

pot intra în competiţie în multe moduri, dar competiţia dintre ele urmează reguli de comun acord acceptate, iar disputele, în general, nu degenerează în manifestări violente. Conflictele violente nu sunt total excluse, însă sunt foarte puţin probabile. Exemple în acest sens pot fi considerate relaţiile dintre SUA şi Uniunea Sovietică din perioada de sfârşit a anilor '60, cunoscută ca perioada “detent”, relaţiile dintre SUA şi Rusia şi SUA şi China de la începutul anilor '90, relaţiile dintre Israel şi OEP de la sfârşitul anului 1996 etc. Pacea instabilă, sau “războiul rece” implică existenţa unor tensiuni şi suspiciuni vizibile între părţi, cu izbucniri violente sporadice, spre exemplu relaţiile dintre SUA şi Iran. Aceasta este ceea ce am numit anterior ”pacea negativă“ caracterizată de un nivel scăzut de violenţă şi de absenţa relaţiilor prieteneşti, amiabile între părţi, motiv pentru care ele nu pot garanta nefolosirea forţei sau a ameninţării cu folosirea forţei pentru atingerea obiectivelor şi idealurilor proprii. Pacea este tensionată, având o evoluţie sinuoasă, iar forţele armate sunt menţinute ca factor de intimidare. Acordurile mutuale între părţi sunt foarte puţine sau lipsesc cu desăvârşire. Când una din părţi este cu mult mai puternică decât cealaltă, violenţa nu apare decât în măsura în care partea mai slabă face faţă nivelului presiunilor părţii mai puternice. Pe acest fond este posibilă apariţia unor crize sau chiar a unor războaie. Represiunile guvernamentale asupra unor grupuri sociale reprezintă principalul conflict intern de acest tip. Criza este tipul de conflict caracterizat de confruntări tensionate între grupuri armate mobilizate. Aceste forţe sunt totuşi de dimensiuni reduse şi pot fi angajate în ciocniri violente ocazionale, pe fondul unor relaţii extrem de tensionate între părţi. Exemple edificatoare în acest sens pot fi considerate relaţiile dintre SUA şi Uniunea Sovietică de la sfârşitul anilor '50, relaţiile dintre Taiwan şi China sau Coreea de Nord şi Coreea de Sud din zilele noastre. Probabilitatea unui război 55

Ioan CRĂCIUN

este foarte ridicată, aşa cum a fost pe timpul celebrei crize a rachetelor din Cuba, în 1962. În context naţional, crizele înseamnă existenţa condiţiilor pentru un război civil iminent sau pentru o stare de dezordine generală sau colaps social. Războiul este starea lui “totul pierdut”, susţinută de confruntarea militară dintre armate organizate. Poate include războaie locale de mică intensitate, războiul de guerilă, războiul civil, anarhia, războiul interstate. Analizând această delimitare graduală pe continuumul pace – conflict, observăm că ea are o serie de implicaţii practice. Astfel, analiza ne sugerează că atât pacea, cât şi conflictul – rareori, dacă nu niciodată! – nu apar dintr-o dată, printr-o schimbare rapidă şi bruscă dintr-o stare în alta, ci se află într-o dinamică continuă. Relaţiile nu evoluează de la pacea totală la războiul total, fără o trecere prin stări intermediare; până şi războiul rece a cunoscut perioade de tensiune ridicată, de ostilitate declarată, dar şi perioade de relaxare (détente). O altă sugestie se referă la conflictele pacifiste care nu sunt de natură să producă îngrijorare decât în măsura în care ele evoluează spre conflicte violente. De aceea, de maximă importanţă în studiul nostru vor fi conflictele violente. Acest barometru al păcii şi conflictelor, aşa cum a fost el prezentat, este în măsură să ne ofere prima idee asupra stopării conflictelor şi împiedicarea transformării lor în conflicte violente. Conflictele sunt, aşadar, într-o dinamică continuă: violenţa poate să apară, să crească, pentru ca apoi să scadă în intensitate. Figura nr. 2 prezintă stadiile de evoluţie a conflictelor – început, apogeu şi sfârşit – şi nivelurile la care acestea devin violente. Axa orizontală exemplifică stadiile de evoluţie a conflictelor în timp, începând cu cele incipiente, continuând cu cele de apogeu şi încheind cu cele finale. Axa verticală măsoară nivelul conflictului, folosind drept unitate de 56

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

măsură gradul de cooperare dintre părţile în dezacord. Graficul în sine descrie modul în care violenţa creşte şi scade pe durata conflictului. Conflictele sunt compuse din faze specifice. În faza premergătoare sunt sesizate conflictele latente sau chiar manifeste, fără a fi însă evaluate ca fiind negative încă. În faza de escaladare se pune în mişcare o dinamică specifică, care acutizează conflictul. În faza de “lămurire“ interesul se concentrează pe redefinirea şi reorganizarea convieţuirii. Toate aceste faze mai sunt cunoscute şi sub numele de "arc al conflictului". Iar pentru a înţelege toate aceste faze sunt necesare competenţe specifice în ceea ce priveşte preocuparea cu conflictul, restrângerea acestuia, respectiv activităţile de reconciliere. Această imagine a ciclului de viaţă al conflictului simplifică foarte mult realitatea. În multe cazuri conflictele revin de la stadii avansate la stadii anterioare, spre exemplu unele conflicte aflate în stadiul de restrângere pot reveni, în anumite circumstanţe, foarte uşor la stadiul de violenţă ridicată. Dar, oricum ar evolua, conflictele cunosc un stadiu incipient, unul de evoluţie maximă a tensiunilor şi a intensităţii violenţelor şi un stadiu final, de stingere. Chiar dacă simplifică realitatea, aceasta diagramă are o importanţă mare, pentru faptul că ne ajută să facem diferenţierea între diferitele stadii şi niveluri ale conflictului şi, astfel, să discernem corect asupra modalităţilor de intervenţie pentru soluţionarea acestora. Analizând dinamica proceselor comportamentale interactive, atât la nivel individual, cât şi la nivel colectiv, se pot face aprecieri asupra momentului în care acestea devin antagoniste, iar violenţa poate creşte sau nu. Escaladarea conflictului poate fi verticală, atunci când comportamentul ostil creşte în intensitate, sau orizontală, atunci când comportamentul ostil rămâne la acelaşi nivel, dar îşi extinde aria de cuprindere. În evoluţia lui, un conflict poate urma 57

Ioan CRĂCIUN

ambele forme de escaladare simultan sau succesiv. Aceasta poate fi cauzată atât de părţile aflate în conflict, cât şi de acţiunile unei a treia părţi, interesată de evoluţia conflictului în sens pozitiv sau în sens negativ. Spirala evolutivă a conflictului este alimentată de o serie de fenomene sociopsihologice derivate din comportamentul şi modul de acţiune a părţilor. Oamenii devin mai mult motivaţi, decât implicaţi în luptă, o stare de îngrijorare continuă se instalează, iar timpul începe să preseze asupra sistemului decizional. Părţile încep să-şi studieze reciproc acţiunile şi comportamentul, propria cauza fiind apreciată ca fiind cea dreaptă, în timp ce cauza părţii adverse este apreciată ca fiind principala sursă a conflictului. Uneori chiar actele de brutalitate sunt apreciate ca fiind justificate. Liderii pot deveni mult mai angajaţi în poziţiile lor, de îndată ce acest lucru este adus la cunoştinţa opiniei publice: ei devin mult mai puţin dispuşi să bată în retragere şi, dacă există o competiţie pentru poziţia de lider, atunci aceasta va fi câştigată de cel care va arăta mai multă determinare şi va fi perceput a fi mai capabil să conducă lupta. Leadership-ul va ceda în faţa militantismului, iar angajamentul pentru luptă creşte. O dată ce conflictul ia proporţii, creşte influenţa specialiştilor în folosirea forţei asupra politicilor guvernamentale sau a conducerii organizaţiilor. Lupta armată va extinde discuţiile, datorită noilor probleme apărute, precum şi implicaţiilor derivate din acestea. Părţile în conflict se vor strădui, în general, să caute soluţii pentru continuarea luptei şi mai puţin soluţii pacifiste. Constrângerile şi violenţa vor descuraja comunicarea între părţile aflate în conflict, limitând oportunităţile de compromis. Chiar lipsa reacţiei unei părţi poate fi percepută ca o slăbiciune, care poate încuraja cealaltă parte să continue lupta. 58

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Escaladarea conflictului poate afecta o a treia parte, care simte că implicarea ei în conflict poate fi folosită pentru atingerea propriilor interese. Acest fapt va atrage după sine implicarea şi a altor părţi, fapt ce poate afecta negativ sau pozitiv evoluţia conflictului, în funcţie de atitudinea acestora. Prevenirea conflictelor Posibilele efecte nedorite ale conflictelor necesită intervenţia rapidă pentru prevenirea, evitarea şi stoparea violenţelor. De aceea este foarte importantă recunoaşterea germenilor unui conflict şi, în acelaşi timp, adoptarea măsurilor şi alocarea resurselor necesare stopării acestuia. A anticipa un conflict nu înseamnă a preciza cu exactitate când, unde şi la ce nivel se vor produce anumite evenimente cu caracter conflictual. A anticipa un conflict înseamnă a aprecia probabilitatea ca anumite evenimente să degenereze în violenţă sau să producă o criză. Pentru aceasta însă, este nevoie de un set de informaţii valide despre modul de desfăşurare a evenimentelor – abuzuri în respectarea drepturilor omului, mişcări ale refugiaţilor, crize de frontieră, falimentul politic al unor regimuri, crize, războaie – şi de estimarea evoluţiei viitoare a acestora. Prevenirea conflictului se referă la acţiunile care au loc înainte ca disputele politice dintre părţi să intre în criză sau să lase locul violenţelor. Prevenirea conflictului presupune, aşadar, eforturi susţinute pentru a determina părţile să nu recurgă la ameninţarea cu folosirea forţei sau la folosirea efectivă a forţei. Aceasta înseamnă că prevenirea conflictului se poate face în două etape din ciclul normal al unui conflict: înainte ca acesta să atingă cote violente sau după încetarea violenţelor, pentru a exclude reizbucnirea lor. Există metode specifice de intervenţie pentru prevenirea conflictului şi 59

Ioan CRĂCIUN

construire a păcii în fiecare din aceste faze. Acestea constau în politici, programe, proiecte, proceduri sau mecanisme menite să influenţeze evoluţia conflictului în sens pozitiv şi, de regulă, sunt sprijinite de actori din afara zonei de conflict: persoane, grupuri sociale, guverne naţionale, organizaţii guvernamentale, nonguvernamentale sau de securitate etc. Implementarea oricărei metode de intervenţie pentru prevenirea conflictelor trebuie făcută cu mare atenţie, deoarece fiecare în parte prezintă avantaje şi slăbiciuni; succesul aplicării depinde de contextul şi circumstanţele de evoluţie ale conflictului. De aceea, fiecare metodă trebuie mai întâi înţeleasă foarte bine şi abia apoi să se recurgă la implementarea ei. Conceptul de prevenire a conflictelor, ca şi cel de management al conflictelor, s-au impus în ultimul timp din cauza costurilor materiale şi umane deosebit de ridicate cu care se soldează conflictele actuale, precum şi cele posibile în viitor. Organizaţiile internaţionale şi regionale, cele guvernamentale sau nonguvernamentale, guvernele statelor încearcă să dezvolte şi să implementeze diferite strategii de evitare a conflictelor sau de minimizare a costurilor violenţelor. Organizaţia Naţiunilor Unite, Uniunea Europeană, Organizaţia Unităţii Africane, NATO, OSCE, guvernele unor state au lansat diverse iniţiative diplomatice, operaţii de menţinere a păcii (peacekeeping) sau acţiuni umanitare menite a stopa violenţele pe toate continentele lumii. Toate aceste acţiuni preventive au însemnat mai mult decât evitarea violenţelor de frontieră, ele fiind îndreptate spre detectarea germenilor unor posibile crize, cum ar fi încălcarea flagrantă a drepturilor omului, ciocniri etnice, colapsul politic al unor state, ameninţări la adresa instituţiilor democratice şi militare, războaie civile etc. S-au făcut, de asemenea, eforturi pentru crearea şi consolidarea sistemelor de avertizare timpurie şi specializarea acestora pe anumite zone de interes. În acelaşi timp, cercetători 60

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

din toată lumea analizează concluziile rezultate din conflictele trecute, în speranţa unei corecte previziuni a celor viitoare. Toate eforturile sunt îndreptate spre realizarea unei legături temeinice între sistemele de avertizare timpurie şi cele de luare a deciziilor. În acest sens trebuie remarcat faptul că noile tehnologii din domeniul comunicaţiilor au permis unui număr tot mai mare de state accesul şi participarea la crearea unor baze de date comune, de mare importanţă pentru sistemul decizional. Astfel, sisteme precum Humanitarian Early Warning System (HEWS), “Reliefnet” sau United Nations Department of Humanitarian Affairs sunt exemple edificatoare de distribuire online a informaţiilor pentru averizarea timpurie în domeniul conflictelor. Prevenirea conflictelor este o activitate deosebit de complexă, care presupune o largă participare a comunităţii internaţionale, nemaiputând fi lăsată doar în grija unui singur stat sau în grija Organizaţiei Naţiunilor Unite. Ca atare, toate organismele internaţionale, organizaţiile guvernamentale şi nonguvernamentale, guvernele statelor, agenţiile militare şi civile sunt chemate să-şi aducă contribuţia la prevenirea violenţelor de orice natură. După 1990, dar mai ales o dată cu începutul secolului XXI, prevenirea conflictelor şi asigurarea păcii mondiale au fost şi continuă să rămână priorităţile forumurilor Organizaţiei Naţiunilor Unite, ale Grupului G-8, ale Uniunii Europene sau ale Organizaţiei pentru Securitate şi Cooperare în Europa. Oportunităţile de definire a unui cadru stabil şi paşnic de dezvoltare a statelor lumii în cadrul economiei mondiale sunt susţinute de mai multe procese de reaşezare a raporturilor de forţe pe plan mondial: – procesul de cristalizare şi manifestare a Europei ca un centru de putere şi stabilitate; – definirea unor noi dimensiuni ale relaţiilor de asigurare a securităţii dintre Uniunea Europeană 61

Ioan CRĂCIUN

şi NATO, pe de o parte, şi între aliaţii europeni şi SUA în cadrul NATO, pe de altă parte; – interdependenţele intereselor vitale ale statelor democratice din întreaga lume, care nu pot prospera decât într-o lume lipsită de violenţă şi conflicte. În acest context, devine tot mai evident faptul că interesele şi obiectivele de securitate ale statelor pot fi realizate doar prin cooperare internaţională, care să se manifeste nu numai în situaţii limită, precum cele create în urma atacurilor teroriste din 11 septembrie 2001 şi 11 martie 2004, ci şi în modul de desfăşurare curentă a relaţiilor economice, sociale şi financiare. Contracararea noilor ameninţări presupune o nouă resolidarizare a statelor lumii în toate domeniile, prin stabilirea unor forme de acţiune conjugată a tuturor naţiunilor care împărtăşesc interese şi valori comune. În acest sens, deja există o serie întreagă de programe în derulare, care contribuie la prevenirea conflictelor prin acţiuni diplomatice, programe de dezvoltare economică, de educaţie, sănătate, dezvoltarea agriculturii, întărirea sau construcţia instituţiilor democratice, respectarea drepturilor omului, umanitare, în domeniul apărării sau al dreptului internaţional. Cu toate acestea însă, conflictele sunt foarte prezente în lume, iar acesta este semnul că mai sunt multe de făcut în domeniul prevenirii lor. Soluţionarea constructivă a conflictelor Intenţiile de rezolvare a conflictelor se traduc în decizii de a acţiona într-un anumit mod în cadrul unei situaţii conflictuale. Pentru a putea fi pregătit să reacţionezi la comportamentul celeilalte părţi, trebuie cunoscute mai întâi 62

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

intenţiile pe care aceasta le are. Multe conflicte intră în faza de escaladare pentru că nu se cunosc intenţiile celeilalte părţi. Pe de altă parte, poate interveni şi o dedublare, deoarece comportamentul nu reflectă întotdeauna intenţiile unei persoane. Taxonomia intenţiilor de abordare a conflictelor se poate realiza prin folosirea a două dimensiuni: gradul de cooperare sau dorinţa de satisfacere a dorinţelor celuilalt (cât de cooperantă este fiecare parte în a satisface interesele celeilalte părţi) şi gradul în care o parte încearcă să-şi satisfacă propriile interese (cât de determinată este fiecare parte în urmărirea propriilor interese). Practic, cele două dimensiuni creează cadrul distributiv şi integrativ al rezolvării conflictelor. Nici una din aceste intenţii de abordare a conflictelor nu este mai performantă în sine, ci fiecare are rolul ei, în conformitate cu situaţia în care se desfăşoară episodul conflictual. De fapt, acest model, cunoscut sub denumirea Thomas-Kilmann, defineşte câteva opţiuni de management al conflictului, care pot varia din punct de vedere al utilităţii, în funcţie de contextul în care sunt folosite. Modelul nu trebuie văzut ca normă de comportament, deşi autorii dovedesc o oarecare înclinaţie spre colaborare. Susan Schneider şi JeanLouis Barsoux propun cazul ideal, al unei echipe de manageri compusă din persoane din diverse părţi ale lumii, care ar putea să gestioneze conflictele. De exemplu, un manager dintr-o ţară unde există un dezechilibru în distribuirea puterii (cultul puterii) ar putea fi tentat să evite conflictul şi să-l transfere spre vârful ierarhiei, unde până la urmă se poate transforma în confruntare. Un alt manager, dintr-o ţară în care primează cultura orientată spre relaţii, va fi înclinat mai degrabă spre o poziţie de acceptare a conflictului. Totuşi, înclinăm să credem că există anumite constante în alegerea intenţiei de abordare a conflictelor, în funcţie de variabilele individuale şi situaţionale ale organizaţiilor implicate, descrise în continuare. 63

Ioan CRĂCIUN

Stilul competitiv descrie o dorinţă de a-şi satisface propriile nevoi, fără a lua în considerare impactul asupra celeilalte părţi din conflict – una din părţi este foarte determinată şi nu ţine seama de efectul acţiunilor sale asupra celorlalţi. Cu alte cuvinte, se maximizează interesul propriu şi se minimizează interesul celuilalt, conflictul fiind încadrat în termenii stricţi de câştig – pierdere. Când puterea este folosită, apare elementul coercitiv, posesiunea puterii fiind un determinant al tipului de decizie utilizate pentru a rezolva un conflict. Stilul colaborant reflectă o situaţie în care toate părţile implicate în dispută încearcă să satisfacă total interesele tuturor părţilor. Atât impunerea interesului propriu, cât şi cooperarea sunt maximizate în speranţa obţinerii unui acord în care nimeni nu trebuie să piardă. Accentul se pune pe o situaţie de tip câştig – câştig, în care se presupune că soluţionarea conflictului poate aduce ambele părţi într-o situaţie mai bună. Stilul ocolitor descrie dorinţa de a suprima un conflict sau de a se retrage din el. Deşi conflictul este recunoscut, un asemenea stil implică dorinţa retragerii sau politica struţului – „ascunderea capului în nisip”. Eficienţa stilului este limitată, pentru că problema de fond nu se schimbă, ci, cel mult, este amânată. Stilul îndatoritor este un act voluntar al uneia dintre părţi, care consideră necesar a pune imediat capăt conflictului prin acordarea celeilalte părţi a ceea ce doreşte. Credem că un asemenea stil este mai rar întâlnit şi presupune cooperarea cu cealaltă parte pe fondul nesusţinerii interesului propriu; reprezintă o situaţie în care o parte este dispusă să se autosacrifice. Stilul concesiv apare când fiecare parte este dispusă să cedeze ceva, să facă unele compromisuri necesare. În această abordare nu există învingători sau învinşi în mod clar, căci impunerea interesului propriu şi cooperarea se combină cu 64

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

jumătăţi de măsură şi se acceptă o soluţie care afectează raţionalitatea conflictului. Das Institut für Friedenspädagogik Tübingen a formulat 10 reguli pentru soluţionarea constructivă al conflictelor. 1. Renunţarea la uzul de forţă. Când un conflict ameninţă să escaladeze sau a escaladat deja, părţile trebuie să renunţe la actele ce ameninţă integritatea corporală sau la ameninţarea adversarului. 2. Schimbarea de perspectivă. Atribuirea unilaterală a vinei împiedică o prelucrare constructivă a conflictelor. În momentul în care conflictul este recunoscut ca fiind o problemă comună, se deschid şi noi perspective. 3. Disponibilitatea de a discuta. Lipsa contactelor cu cealaltă parte conflictuală duce la închiderea căilor de aplanare a conflictului. Discuţiile pot face posibilă o primă definire a obiectului conflictului. Ocazie importantă: pericolul unor neînţelegeri scade. 4. Capacitatea de a dialoga. Prin dialog, adversarii învaţă să se înţeleagă unul cu celălalt, ca parteneri în conflict. Abia atunci creşte şi disponibilitatea de a găsi o soluţie comună. 5. Medierea. Nici atunci când nu se poate ajunge la un dialog situaţia nu este încă disperată. Deseori aceasta ajută ca într-o asemenea situaţie să apară o " terţă parte " care să medieze. 6. Încrederea. Aplanarea unui conflict presupune încredere. De aceea, orice acţiune unilaterală trebuie să înceteze, propriile demersuri trebuind să fie transparente.

65

Ioan CRĂCIUN

7. Fairplay-ul. Pentru aplanarea conflictelor trebuie să existe reguli comune. Aceste reguli vor viza toate aspectele cooperării. Este nevoie de încredere. Încrederea creşte atunci când partenerii de conflict acţionează în spirit de fairplay. 8. Empatia. Dialogul sau medierea sunt proceduri prin intermediul cărora se descoperă atitudinile, nevoile şi interesele partenerului. Descoperindu-le, toate acestea vor fi luate în seamă în propriile acţiuni. Mai mult, va creşte şi disponibilitatea de acceptare a răspunderii pentru propria parte din conflict. 9. Aspectele comune. Aspectele comune, şi nu doar cele diferite, vor fi recunoscute din ce în ce mai mult de partenerii de conflict. Va avea loc o apropiere de convingerile şi valorile celuilalt. 10. Echilibrarea intereselor şi concilierea. Se dezvoltă o nouă relaţie între părţile implicate în conflict. În cazul ideal, se va găsi o soluţie care va satisface, măcar parţial, interesele ambelor părţi şi concilierea va fi astfel posibilă. Ca să concluzionăm, putem afirma că intenţiile sunt variabile în timp, căci schimbarea desfăşurării evenimentelor poate impune alte reacţii şi reconceptualizarea poziţiilor. Practica ne dovedeşte că, într-o confruntare, unele persoane doresc să câştige cu orice preţ, unele doresc atingerea unei soluţii optime, altele sunt curtenitoare, iar unele sunt mulţumite dacă împart, prin compromis, rezultatele procesului conflictual, chiar dacă nu sunt cele mai bune.

66

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Transformarea conflictelor În pofida intenţiilor tradiţionale de rezolvare a conflictelor, pe care deja le-am detaliat, în ultimul timp se impune tot mai mult un nou termen, transformarea conflictului. Deşi această noţiune o întâlnim mai întâi la Johan Galtung, creatorul metodei Transcend, care propune pace prin abordarea transformativă – Conflict Transformation by Peaceful Means, John Paul Lederach descrie poate cel mai bine evoluţia acestei abordări, care urmăreşte obţinerea păcii în organizaţii. Termenul de transformare acordă o înţelegere mai cuprinzătoare, care poate fi evidenţiată la mai multe niveluri. Ideea de transformare nu sugerează faptul că eliminăm pur şi simplu sau controlăm conflictul, ci mai degrabă arată natura lui dialectică: conflictul social trece prin anumite faze previzibile, care transformă relaţiile şi organizarea socială. Conflictul schimbă schemele de comunicare, afectând astfel relaţiile şi organizarea socială, transformă percepţiile despre sine, despre ceilalţi, precum şi problemele aflate în dispută. Modelul lui Lederach se bazează pe un proces participativ, care urmăreşte crearea schemelor de transformare a conflictului, incluzând etape cum ar fi: 1. descoperirea: participanţii se angajează şi interacţionează cu propria lor înţelegere asupra modului în care funcţionează conflictul; 2. recunoaşterea şi structurarea în categorii: pune participanţii în situaţia de a crea propria lor teorie, pe baza experienţei trecute şi pe înţelegere, fiind importantă contribuţia procesului de învăţare; 3. evaluarea: o dată ce participanţii au descoperit ce este conflictul şi cum se rezolvă, ei pot începe să evalueze ce ia ajutat şi ce nu din modul cum au gestionat conflictul; 4. adaptare/re-creare: aceasta este ocazia de a adapta modalităţile curente de gestionare a conflictului sau de a 67

Ioan CRĂCIUN

explora noi strategii, prin analizarea practicilor din culturi şi contexte diferite; 5. aplicarea practică: stadiul final al învăţării rezolvării conflictelor implică exerciţii, prin care se experimentează noile idei şi opinii; membrii organizaţiei sunt capabili să folosească noile cunoştinţe şi aptitudini în situaţii de confruntare. Faptul că organizaţiile care acceptă compromisul şi colaborarea creează o „coaliţie” dominantă în rezolvarea conflictelor ne face să credem că abordarea transformativă îşi va găsi mai repede terenul de manifestare în acest tip de organizaţii şi nu în cele „închise”, plafonate şi sortite, în cele din urmă, eşecului. Obiectivul-cheie în cazul unui proces de rezolvare a conflictelor prin abordarea transformativă este un acord care dă satisfacţie reciprocă părţilor şi îmbunătăţeşte situaţia ambelor părţi. În abordarea transformativă, obiectivul principal este chiar „schimbarea în bine” a părţilor. Practic, abordarea transformativă are succes atunci când părţile experimentează succesul atât în capacitatea de a se întări pe sine, cât şi în capacitatea de relaţionare cu ceilalţi. Prezentăm în continuare câteva metode de rezolvare a conflictelor prin abordarea transformativă: 1. Intervenţia pacifistă - poate avea loc în orice stadiu de evoluţie a conflictului. Trebuie menţionat însă faptul că unele metode intervenţioniste pot fi mult mai eficiente în soluţionarea conflictelor decât altele, în funcţie de etapa de evoluţie a acestora. Intervenţia pacifistă nu trebuie văzută doar din perspectiva implicării constructive a unei a treia părţi, aflată în afara conflictului (negociatori, experţi în gestionarea conflictelor), ci şi din perspectiva implicării directe chiar a părţilor aflate în conflict. Intervenţia trebuie efectuată cu persoane sau structuri autorizate de organizaţiile 68

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

internaţionale, regionale sau nonguvernamentale. Uneori, pentru creşterea eficienţei intervenţiei pot fi implicate chiar şi persoane şi structuri particulare, interesate în soluţionarea constructivă a conflictului. 2. Avertizarea timpurie şi acţiunile preventive sunt destinate să atenţioneze asupra faptului că o anumită situaţie conflictuală poate evolua către un curs violent şi sunt necesare acţiuni preventive pentru stoparea acestei evoluţii. Avertizarea timpurie necesită existenţa unor structuri specializate în monitorizarea anumitor zone şi transmiterea informaţiilor utile despre evoluţia evenimentelor, pe baza cărora să se poată execută acţiunile preventive în timp util. Momentul cel mai potrivit pentru o intervenţie preventivă este atunci când conflictul este încă latent. 3. Managementul crizelor – reprezintă un set de măsuri şi acţiuni destinate a opri în ultimul moment evoluţia conflictului către un curs violent sau a stopa extinderea violenţelor către război. Dacă violenţele nu au izbucnit, intervenţia în sensul gestionării crizei poate schimba cursul acesteia spre unul pacifist. Însă dacă violenţele sunt principalul mod de exprimare între părţile în conflict, atunci managementul crizei devine unul foarte dificil. Organizaţiile umanitare şi nonguvernamentale, alături de unele grupuri de cetăţeni, pot juca un rol esenţial în acordarea de ajutor victimelor violenţelor, iar publicitatea făcută evenimentelor poate duce la reducerea intensităţii violenţei. Intervenţia pe scară largă pentru managementul eficient al crizelor necesită acţiuni de tipul peacekeeping, peacemaking, peace enforcement sau peacebuilding. Acest lucru trebuie însă realizat cu 69

Ioan CRĂCIUN

mult discernământ, pentru a evita criticile venite din multe direcţii, în special cu privire la legalitatea intervenţiei. 4. Consultările, medierea şi arbitrajul reprezintă modalităţile de intervenţie pentru schimbarea cursului conflictului, atunci când acesta a atins cotele violenţei extreme. Contactele cu părţile în conflict sunt foarte dificile într-o astfel de situaţie, din cauza faptului că acestea sunt extrem de neîncrezătoare în alternativele la soluţia militară. Pe de altă parte, avansarea unei soluţii nonviolente de către una din părţi poate fi interpretată de cealaltă parte ca o slăbiciune şi o poate încuraja în continuarea acţiunilor militare. Chiar dacă pe termen scurt rezultatele contactelor de tipul consultărilor, medierii sau arbitrajului sunt puţin vizibile, ele trebuie promovate, pentru că pe termen lung pot contribui la creşterea încrederii şi confidelităţii părţilor într-o soluţie nonviolentă. 5. Negocierile, concilierea, rezolvarea problemelor – reprezintă modalităţi de intervenţie pentru soluţionarea conflictului, o dată ce acesta a intrat în faza destinderii. De îndată ce acordul de încetare a violenţelor a fost acceptat, părţile sunt invitate la negocierea neînţelegerilor. Acestea se pot desfăşura în două faze: prenegocierea şi negocierea propriuzisă, fiecare dintre ele necesitând strategii şi metode distincte. În faza de prenegociere, spre exemplu, strategiile trebuie să urmărească convingerea părţilor de a se angaja în procesul de negociere, iar negocierile propriu-zise trebuie să urmărească găsirea unor soluţii concrete pentru soluţionarea conflictului. Concilierea este definită ca implicare a unei a treia părţi, a cărei credibilitate este dovedită – 70

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

de regulă o echipă specială, în scopul facilitării contactelor dintre părţile în conflict, al identificării problemelor majore ce stau la baza acestuia şi încurajarea iniţierii de negocieri în acest sens. Rezolvarea problemelor înseamnă organizarea unor sesiuni speciale de lucru, cu angajarea unei a treia părţi, înalt calificată şi în cunoştinţă de cauză, în care sunt dezbătute şi analizate aspectele care fac obiectul conflictului în curs, în scopul găsirii unor soluţii creative. În abordarea transformativă a conflictului prin una din metodele prezentate pot fi adoptate trei strategii: - strategii de tip pas-cu-pas (step by step); - strategii de tip procedural (procedural framework); - strategii de final (end picture). Strategiile de tip pas-cu-pas se referă la adoptarea unor planuri de acţiune graduală, care, plecând de la substanţa conflictului, să ducă la modificarea treptată a comportamentului dintre părţi. Strategiile de tip procedural se referă la adoptarea unor planuri de acţiune ce ţin cont de anumite proceduri, ignorând substanţa reală a conflictului. Această strategie este într-un fel similară strategiei pas-cu-pas, descrisă anterior, doar că schimbarea atitudinii părţilor nu se face ţinând cont de substanţa conflictului, ci de anumite cerinţe de procedură. Strategiile ce ţin cont de final sunt diferite faţă de primele două prin aceea că îşi propun schimbarea atitudinii părţilor prin confruntarea lor cu cerinţele de soluţionare pe termen lung a conflictului. Aceste metode şi strategii de intervenţie pentru soluţionarea transformativă a conflictelor se pot aplica la toate nivelurile (personal, local, naţional, regional şi internaţional sau global) şi în toate stadiile de evoluţie a conflictelor. Politica diplomatică este cea care caracterizează relaţiile dintre părţi în cazul păcii durabile, iar diplomaţia preventivă sau prevenirea 71

Ioan CRĂCIUN

conflictului sunt cele mai potrivite pentru a preîntâmpina escaladarea tensiunilor şi pentru evitarea confruntărilor. Managementul crizelor devine necesar în cazul în care conflictul a atins cotele unei crize, adică tensiunile au erupt în violenţă, fără ca aceasta să devină generalizată. Operaţiile de impunere a păcii (peacemaking) sau managementul conflictului se impun în cazul în care violenţele au atins cote maxime, adică s-au transformat în război, iar operaţiile de întărire a păcii (peace enforcement), la fel ca cele de impunere a păcii, au menirea de a muta conflictul din zona de extremă violenţă în zona nonviolentă, în timp ce acţiunile de terminare a conflictului (conflict termination) descriu operaţiunile pentru înlăturarea condiţiilor de reluare a violenţelor. Dacă există riscul reaprinderii violente a conflictului, atunci devin necesare operaţiile de menţinere a păcii (peacekeeping), pentru ca în cele din urmă operaţiile de construcţie a păcii postconflict sau de rezoluţie a conflictului (conflict resolution/post-conflict peacebuilding) să asigure intervenţia în stadiul final al conflictului, atunci când acesta se îndreaptă către reconciliere. Medierea şi conflictele Termenul "mediere" provine din latinescul mediare. El a fost introdus în SUA ca termen de specialitate în 1970 şi a fost preluat ca atare din limba engleză în cea germană. Medierea este necesară într-un conflict şi se face de către terţe persoane, nepărtinitoare şi neutre, cu scopul de a găsi o soluţie acceptată de toate părţile implicate. Experienţa a arătat că, de la un anumit punct din dinamica escaladării, un conflict nu mai poate fi soluţionat de către părţi. Acesta este momentul în care trebuie să intervină o terţă parte, acceptată de toţi cei implicaţi. Este situaţia în care o persoană/echipă specializată sau, în cel mai rău caz, o persoană în care părţile au încredere 72

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

gestionează procesul de comunicare şi ajută la găsirea unor soluţii care să conducă la rezolvarea problemei. Astfel, putem deduce că există întotdeauna două sau mai multe părţi care participă la negociere, există mereu un conflict de interese între părţile sau scopurile urmărite de cineva, iar părţile doresc mai degrabă, cel puţin pe moment, să caute o înţelegere, decât să lupte deschis sau să forţeze o parte să capituleze. Desigur, atunci când negociem ne aşteptăm la o situaţie de tip „oferă – primeşte”. Ne aşteptăm ca ambele părţi să-şi modifice într-un fel cererile sau solicitările şi să cedeze din punctele şi argumentele lor de plecare. În schimb, negocierile cu adevărat creative pot să nu se bazeze doar pe compromis, pentru că părţile pot să inventeze o soluţie care să satisfacă obiectivele tuturor. Din punctul nostru de vedere, negocierea apare cel puţin din două motive: 1) să creeze ceva ce nici o parte nu poate realiza individual, prin mijloace proprii şi 2) să se rezolve disputa între părţi. O asemenea explicaţie rezultă şi din definiţia pe care o propune academicianul Mircea Maliţa (1972) pentru acest proces: „negocierile sunt procese competitive desfăşurate în cadrul unor convorbiri paşnice de către două sau mai multe părţi, ce acceptă să urmărească împreună realizarea în mod optim şi sigur a unor obiective, fixate în cuprinsul unei soluţii explicite, agreată în comun.” Literatura de specialitate menţionează că succesul în negociere nu stă neapărat în modul în care se desfăşoară jocul disputei, în dramatismul prezentării argumentelor, cât mai ales în procesul de planificare, care are loc înainte de începerea dialogului. Din păcate, foarte mulţi negociatori nu sesizează nevoia unei planificări riguroase şi atente şi nu pot realiza adevărata miză a negocierii, nu-şi definesc propriile poziţii şi rămân descoperiţi în faţa părţii adverse. Strategiile folosite în cadrul procesului de negociere sunt similare stilurilor de abordare a conflictelor şi includ: 73

Ioan CRĂCIUN

colaborarea (negocierea integrativă), competiţia (negocierea distributivă), şi acomodarea (negocierea îndatoritoare) cu interesele părţii opuse. Urmărind calitatea relaţiilor dintre părţi, Roy Lewicki şi colaboratorii săi prezintă pe larg fazele procesuale ale strategiilor enunţate (tabelul 1). TABELUL 1 Aspect

Structura resurselor

Scopuri urmărite

Relaţii

Motivaţie esenţială

Cunoaşterea nevoilor

Negociere distributivă De obicei o cantitate fixă, limitată de resurse care va fi împărţită Urmărirea propriilor scopuri în detrimentul celor ale părţii opuse

Negociere integrativă De obicei o cantitate variabilă de resurse care vor fi împărţite Urmărirea scopurilor se realizează cooperativ, împreună cu ceilalţi

Accent pe relaţia pe termen scurt, părţile nu vor mai negocia în viitor

Accent pe relaţia de termen lung, părţile presupun că vor mai lucra împreună în viitor

Maximizarea propriilor rezultate

Maximizarea rezultatelor comune

Părţile îşi cunosc propriile interese, dar le ascund sau le prezintă deformat, pentru manipularea celorlalţi

Părţile îşi cunosc reciproc nevoile şi încearcă să le atingă pe cele proprii, respectîndu-le totodată pe ale părţii opuse

Negocierea îndatoritoare De obicei o cantitate fixă, limitată de resurse care va fi împărţită Subordonarea scopurilor proprii în favoarea celor ale oponentului Pot să fie pe termen scurt (pentru întărirea relaţiei) sau pe termen lung (pentru încurajarea reciprocităţii în viitor) Maximizarea rezultatelor celuilalt, pentru întărirea relaţiei O parte este foarte atentă cu nevoile părţii opuse, reprimîndu-le pe cele proprii

Adaptat după: Roy Lewicki, David Sauders, John Minton, Negociation, McGraw-Hill, Boston, 1999.

74

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Procedurile de mediere se bazează de regulă pe principiul echilibrării intereselor. Conform acestui principiu, conflictele vor putea fi soluţionate într-un mod mai eficient şi mai "ieftin" atunci când dreptatea sau puterea se află într-un plan secund. Această metodă a fost dezvoltată la Universitatea Harvard, fiind cunoscută şi sub numele de “modelul Harvard”. Ea stipulează: "Există trei căi principale de soluţionare a conflictelor: echilibrarea intereselor, determinarea poziţiilor de drept şi determinarea poziţiilor de putere. Negocierile menite să rezolve problemele existente ilustrează calea orientată după interesele partenerului de conflict; apelul la curţile de justiţie este exemplar pentru calea care vizează determinarea poziţiilor de drept; grevele şi războaiele pot fi echivalate cu procedura prin intermediul căreia pot fi determinate poziţiile de putere. Noi credem că, în general, echilibrarea intereselor este mai puţin costisitoare şi, astfel, mult mai eficientă decât un proces care, la rândul lui, este mai puţin costisitor şi mai eficient decât confruntările în vederea dobândirii unei poziţii de putere”. Modelul prezintă şase reguli pentru implementarea unui sistem eficient de soluţionare a conflictelor: 1. plasaţi interesele părţilor implicate în conflict în centrul negocierilor; 2. elaboraţi proceduri menite să încurajeze părţile implicate în conflict să se aşeze din nou la masa negocierilor; 3. ţineţi la îndemână proceduri necostisitoare, bazate pe principiul justiţiei sau al puterii, pentru cazul în care metodele dezvoltate de dumneavoastră. nu dau roade; 4. oferiţi consultanţă celor afectaţi, pentru a preîntâmpina izbucnirea altor conflicte; 5. ordonaţi diversele proceduri în funcţie de costuri, de la cele mai ieftine, la cele mai costisitoare; 75

Ioan CRĂCIUN

6. luaţi notă de motivarea participanţilor, de capacităţile lor şi de instrumentele care vă stau la dispoziţie în cadrul procedurii. Un conflict este soluţionat mult mai eficient atunci când sunt detectate interesele şi nu poziţiile de drept sau de putere. Dacă părţile vor pune la rândul lor întrebări, fie ele şi mai puţin importante, toţi participanţii vor profita de pe urma soluţionării conflictului lor. În general, echilibrarea intereselor aduce ambelor părţi implicate o mai mare satisfacţie decât determinarea poziţiilor de drept sau de putere. Gradul de satisfacţie al părţilor se va reflecta într-un mod pozitiv şi de durată asupra relaţiei dintre ele şi va diminua pericolul izbucnirii unor noi conflicte. În ciuda avantajelor prezentate mai sus, nu este posibilă – şi nici de dorit – soluţionarea tuturor conflictelor prin metoda echilibrării intereselor. Pentru a vedea care sunt limitele în cadrul cărora poate fi găsită o soluţie viabilă, poate fi necesară şi o procedură legală. Necunoaşterea poziţiilor de drept poate constitui o stavilă la fel de mare în cadrul negocierilor ca şi necunoaşterea poziţiilor de putere. Atunci când una dintre părţi doreşte să demonstreze că raportul de putere s-a modificat în avantajul ei, ea va gândi că doar o luptă pentru putere va putea să ducă la clarificarea situaţiei. Este, într-adevăr, mai "ieftin" să echilibrezi interesele, decât să determini poziţiile de drept sau de putere; totuşi, numai o sentinţă juridică poate soluţiona o problemă de interes public. Din punct de vedere social, în anumite cazuri, o procedură de ordin juridic este de preferat uneia care vizează echilibrarea intereselor. Majoritatea conflictelor trebuie soluţionate prin echilibrarea intereselor. O parte din ele, prin determinarea poziţiilor de drept. Cele mai puţine, prin determinarea poziţiilor de putere. Sistemul ideal de soluţionare a conflictelor ar trebui 76

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

să fie creat astfel încât să reducă costurile disputei şi să găsească soluţii satisfăcătoare şi de durată"37. Soluţionarea conflictelor prin mediere este o procedură larg răspândită, mai larg decât s-ar crede. Ea este folosită în cazul disputelor de familie sau maritale, ca mediere la divorţuri sau moşteniri, în domeniul justiţiei penale, ca mediere între autori şi victime, în domeniul mediului ambiant, în politica comunală, sub forma unor "mese rotunde", sau în şcoli, sub forma unor programe de soluţionare a conflictelor.

37

William L. Ury, Jeanne M. Brett, Stephen B. Goldberg: Konfliktmanagement. Wirksame Strategien für den sachgerechten Interessenausgleich. Frankfurt/New York 1991, p. 13, p. 35, p. 95.

77

Ioan CRĂCIUN

III PREVENIREA ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR Criza. Delimitări conceptuale Acest început de mileniu este afectat deja de mai multe tipuri de crize, definite şi clasificate într-o mare varietate de moduri. Nu este zi în care cuvântul “criză” să nu apară în massmedia şi nu numai din setea de senzaţional a presei. Crize avem la tot pasul şi de tot felul: politice, economice, sociale, culturale, ecologice, demografice; dar care este oare domeniul în care nu există crize?! Se vorbeşte despre crize alimentare sau de crize ale ostaticilor, despre criza energetică mondială sau criza naţională a medicamentelor. Trăim, într-adevăr, într-o “lume a crizelor”, a situaţiilor-limită, ce solicită din plin atenţia forurilor naţionale şi internaţionale. Avem o polifonie de crize, dacă putem să spunem aşa. Din fericire, nu avem o criză majoră, de tip “război rece” sau “cald”, care să împartă lumea în două tabere beligerante şi agresive una faţă de cealaltă, ci avem o mulţime de crize minore. Acceptând existenţa acestor situaţii de impas şi chiar perspectiva ca ele să fie tot mai numeroase şi mai diverse, nu putem să nu ajungem la următoarele întrebări: crizele de diferite feluri pot fi gestionate şi cum? ce modificări s-au produs în tentativele de soluţionare a crizelor, pentru a nu fi lăsate la voia întâmplării?; care sunt principalii factori implicaţi, în condiţiile în care chiar organizaţiile şi organismele create în scopul soluţionării sau chiar prevenirii crizelor, de pildă, ONU, trec, la rândul lor, printr-o criză de identitate? Găsirea răspunsurilor la aceste întrebări constituie premizele de bază ale acestui capitol. 78

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Aşa cum am arătat, nu există definiţii unanim acceptate ale conceptului de criză. Ştim deja că, într-o accepţie largă, criza poate fi înţeleasă ca o situaţie naţională sau internaţională în contextul căreia se creează o ameninţare la adresa valorilor, a intereselor sau obiectivelor prioritare ale părţilor implicate. Prin urmare, putem afirma că despre conceptul de “criză” şi efectele sale asupra calităţii procesului decizional s-a scris şi se va mai scrie; ceea ce trebuie însă reţinut este faptul că aria de cuprindere a problematicii acestui concept poate fi organizată pe trei pachete de probleme: a) cum se poate identifica o criză? cum poate fi caracterizată o criză în raport cu alte evenimente şi situaţii decizionale? b) ce fel de efecte produce o criză la nivel internaţional? dar al unui singur stat? c) cum se gestionează criza la nivel naţional şi internaţional? cum pot fi garantate ca raţionale deciziile luate pe timpul desfăşurării unei crize. În primul caz problema este de ordin descriptiv şi conceptual; în al doilea caz, problemele se pun teoretic şi explicativ, iar în al treilea pachet modalitatea de rezolvare este prescriptivă, bazată pe sugestii în legătură cu modul în care se poate gestiona o criză. Problema cea mai dificilă rămâne însă interacţiunea între cele trei grupuri menţionate, întrucât rezultatele analizei explicative şi sugestiile prescriptive nu pot fi asamblate în mod automat, iar rezultatele analizei la nivel conceptual şi empiric nu pot fi imediat transferate în ansamblul activităţilor de gestionare a unei crize. Cel care îşi propune gestionarea unei crize are la dispoziţie şi trebuie să aibă în vedere o serie de mijloace, cum ar fi: serviciile de informaţii (intelligence); măsuri ce pot fi luate; planurile; forţele; regulile de angajare. 79

Ioan CRĂCIUN

Caracteristicile generale ale crizelor Crizele se manifestă diferit, în funcţie de caracteristicile situaţiei care le determină şi de domeniul de manifestare. Astfel, o criză politică nu seamănă cu una militară, după cum nici o criză economică nu seamănă cu una socială, deşi acestea au legături, interconexiuni, stări şi momente de simetrie. Şi totuşi, crizele au câteva caracteristici generale comune: orice criză poate reprezenta o surpriză pentru una sau pentru toate părţile implicate în conflict; evenimentele, pe timpul crizei, se desfăşoară cu o viteză mult mai mare decât reacţia organismelor implicate în gestionarea ei; progresivitatea evenimentelor, în sensul că orice criză ajunge să parcurgă gradual anumite etape, are o scară proprie de escaladare; poate exista o lipsă de informare sau o informare unilaterală între instituţiile responsabile; există interese în joc, care pot fi de natură economică, diplomatică, politică, militară, socială, religioasă, etnică etc; orice criză internă, regională sau zonală este urmărită, monitorizată din exterior, iar instituţiile implicate în gestionarea crizelor îşi concentrează atenţia, de regulă, spre planificarea acţiunilor pe termen scurt; intervenţia mass-media este concentrată pe aspecte de interes propriu. Indiferent de natura lor, crizele actuale sunt fenomene extrem de complexe, iar acest lucru provine, în principal, din considerentele analizate în continuare. În primul rând, multe conflicte care au apărut sunt motivate de rivalităţi etnice şi religioase, ce nu pot fi soluţionate foarte repede, aşa cum o dovedesc crizele din fosta Iugoslavie sau din fostul spaţiu sovietic. Pentru a realiza gestionarea acestor crize este necesar mai mult timp decât în cazul unei crize tradiţionale. În al doilea rând, majoritatea conflictelor au loc în ţări sau regiuni în care nu există tradiţia de reconciliere a 80

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

conflictelor. Conceptul de compromis, ca o balanţă între interese, de care pot beneficia toate părţile, nu este familiar. În al treilea rând, aceste conflicte implică şi mulţi alţi actori, cum ar fi agenţii neguvernamentale, internaţionale etc., de care trebuie să se ţină seama şi în colaborare cu care să se lucreze, în absenţa mecanismelor tradiţionale dintre state, ceea ce reprezintă o provocare specială pentru gestionarea crizelor. De asemenea, crizele actuale sunt caracterizate de un mare grad de incertitudine. Acest lucru face ca, în etapa de stare, criza să nu aibă diagnostic; se acumulează o cantitate mare de informaţii, pe diverse canale, în care adesea este greu de făcut diferenţa între cele reale, cele false, bârfe, zvonuri şi ceea ce cred despre criză grupurile de decizie, de analiză sau populaţia. Politicienii trebuie să reacţioneze, dar nu ştiu cu exactitate ce se întâmplă. Decizia este cu atât mai bună, cu cât decidentul este legitim, cunoaşte orizontul populaţiei şi este credibil în deciziile sale din primele momente. Legitimitatea va oferi greutate şi suport oricărei eventuale măsuri preventive ori de neutralizare. Decidentul trebuie să neutralizeze lipsa de certitudine a publicului, să-i ofere motivaţie, să-i traseze activităţile importante, care să-l mobilizeze şi să-l menţină întro formă organizată şi pregătită pentru reacţii formalizate după decriptarea indicatorilor de stare şi modelarea unui răspuns la criză. Conştientizarea se realizează prin mijloacele de avertizare timpurie (early warning) sau prin efecte; principalele elemente care ţin din experienţa anterioară arată ce trebuie şi ce nu trebuie făcut într-un asemenea caz. Decizia este luată plecând de la ierarhia inversă, iar clasificările ce se fac în această etapă vizează următoarele aspecte: dacă bunurile materiale sunt în primejdie sau sunt afectate, dacă este vorba despre un caz foarte grav, dacă poate fi afectată stabilitatea sistemului politic, a democraţiei, a regiunii ş.a.m.d. Principala preocupare pentru reacţie, în această fază a analizei, este 81

Ioan CRĂCIUN

echilibrul între eficienţă, legitimitatea reacţiei şi estimarea efectelor inacţiunii. Urgenţa în adoptarea unei decizii reflectă lipsa timpului necesar pentru evaluare şi reacţie: este necesară adoptarea unei soluţii cu atât mai rapid cu cât este mai gravă criza. Chiar dacă este previzibilă, situaţia de criză apare prin surprindere, provocată de motive care cu greu îi pot justifica violenţa în alte condiţii. Urgenţa se referă la necesitatea de a salva oamenii, bunurile, dar şi de a îndepărta pericolul destabilizării sau prăbuşirii sistemului. Tipologia crizelor Crizele pot fi caracterizate şi clasificate în multe moduri. Cel mai adesea acestea sunt interpretate la modul general, ca fiind crize de securitate, crize de interese sau crize de conştiinţă. Gheorghe Nicolaescu, în lucrarea sa Gestionarea crizelor politico-militare le numeşte pe acestea crize pentru supravieţuire pe niveluri înalte, raportate la ameninţări de natură economică, financiară, politică şi chiar culturală. Alţi autori raportează crizele la mediul de securitate din cadrul statelor, dar mai ales la cel extern, clasificând crizele ca fiind interne, respectiv, internaţionale. Analiza crizelor interne este una dintre cele mai complicate provocări ştiinţifice, deoarece presupune o înţelegere cuprinzătoare a genurilor de determinări ce guvernează organizările şi procesele sociale. Analiza crizelor externe reprezintă, o provocare ştiinţifică dificilă şi pentru că presupune atât cunoaşterea mediului internaţional de securitate, cât şi a modului de interacţiune dintre actorii prezenţi în arena internaţională. Apariţia şi evoluţia situaţiilor de criză au la origine cauze de natură obiectivă. Ca urmare, ele nu se rezolvă şi nu pot fi rezolvate de la sine. 82

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Diminuarea în intensitate a factorilor care determină fenomenul de criză sau înlăturarea acestora se poate realiza doar prin intervenţia instituţiilor politice, economice, militare, diplomatice, prin voinţa şi acţiunea dirijată a oamenilor. Fără a avea în vedere o clasificare exhaustivă, vom încerca o delimitare a tipurilor de crize în funcţie de factorii care le determină şi de domeniile în care acestea se manifestă. Astfel, după domeniul în care se manifestă şi cauzele care le determină, crizele pot fi, în principal, de natură politică, diplomatică, economică, socială, financiară, militară, informaţională, psihologică şi ecologică, în cele ce urmează procedând la relevarea lor succintă. Criza politică este o situaţie nou creată, naţională sau internaţională, caracterizată prin existenţa unei ameninţări la adresa obiectivelor sau a intereselor politice şi a valorilor prioritare ale partidelor politice implicate. Criza de natură politică este pusă în evidenţă de apariţia unor elemente, indici sau factori, cum ar fi: implicarea partidelor politice în dispute prelungite, care pot duce la apariţia unor reacţii externe faţă de politica internă a statului; manifestarea publică a lipsei de înţelegere şi de consens politic în rezolvarea problemelor fundamentale ale statului; manifestări destabilizatoare desfăşurate de unele grupări etnice; creşterea în amploare şi în virulenţă a manifestărilor şi acţiunilor unor forţe politice aflate în opoziţie, în vederea obţinerii puterii; implicarea partidelor politice în problemele sindicale, în vederea obţinerii de avantaje sau de capital politic; reacţia unor categorii sociale sau grupuri mari de cetăţeni faţă de unele măsuri luate de guvern, măsuri considerate dure, antipopulare. Criza diplomatică este caracterizată prin situaţia care poate apărea în relaţiile internaţionale, ca urmare a unei conjuncturi create la nivel naţional sau internaţional, prin declaraţii, măsuri sau activităţi de natură diplomatică, ce 83

Ioan CRĂCIUN

afectează interesele sau obiectivele diplomatice, politice, economice, militare ori de altă natură, iar valorile prioritare ale diplomaţiei unui stat sunt puse în pericol de către una dintre părţile sistemului diplomatic, naţional sau internaţional. Altfel spus, o criză diplomatică apare atunci când o serie de evenimente, derulate rapid sau lent, măreşte posibilitatea recurgerii la mijloace violente şi a renunţării la calea tratativelor. Criza diplomatică este caracterizată, de regulă, de întreruperea comunicării, a medierii şi monitorizării unor stări conflictuale. Astfel, o criză diplomatică poate începe ca urmare a negăsirii formulei optime de soluţionare a altor tipuri de crize, ori ca urmare a luării unor măsuri de către una dintre părţi, măsuri care încalcă flagrant obiectivele şi interesele alteia/altora părţi aflate în conflict. Criza economică reprezintă o situaţie negativă din viaţa unei societăţi, determinată de manifestări, măsuri sau reforme care afectează valorile fundamentale ale dezvoltării economice. Criza economică este o stare complexă, apărută, de cele mai multe ori, ca rezultat al unor combinaţii de crize de naturi diferite – politice, diplomatice, militare, sociale. Elementele principale ale unei crize economice sunt date de o serie de factori, cum ar fi: declinul economiei naţionale şi înrăutăţirea condiţiilor de viaţă pentru majoritatea populaţiei; devalorizarea monedei naţionale şi creşterea necontrolată a inflaţiei; pierderea controlului statului asupra resurselor strategice; erodarea bazei economice a securităţii naţionale prin declinul producţiei; dezechilibrul balanţei comerciale; deficitul bugetar; eşecul reformelor economice etc. Criza socială este o situaţie apărută ca urmare a unor manifestări şi ameninţări la adresa obiectivelor sau a intereselor sociale ale unui stat, care afectează valorile fundamentale ale acestuia sau unele valori prioritare de natură socială. În principal, o criză socială nu se manifestă numai în domeniul 84

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

social, ci este, de regulă, combinată cu alte crize – de natură politică, economică, sindicală etc. O criză socială care să conţină numai elemente sau manifestări în domeniul socialului este mai rar întâlnită, afirmându-se numai la nivelul unor grupuri mici, pe când, la nivel macrosocial, apare combinată cu alte crize, latente sau manifeste. Principalii indici ai unei crize sociale sunt date de: creşterea nemulţumirilor în rândul populaţiei, determinată de costurile sociale ridicate ale dezvoltării economico-sociale şi ale tranziţiei, de insecuritatea cauzată de nivelul de trai scăzut şi asigurarea cu dificultate a zilei de mâine, precum şi de diminuarea gradului de ocupare a forţei de muncă, de creşterea şomajului şi insuficienta protecţie socială; neînţelegerile şi tensiunile dintre patronat şi sindicate; apariţia unor manifestări sociale de amploare – marşuri, mitinguri, adunări publice; creşterea fenomenului infracţional şi a insecurităţii cetăţeanului; tendinţa de impunere prin forţă a intereselor comune ori specifice ale unor categorii sau grupuri sociale şi profesionale; manifestările ostile ale populaţiei autohtone faţă de emigranţi. Criza financiară este reprezentată de o situaţie care apare, în special într-o instituţie financiar-bancară, dar şi economică, ori administrativă, de stat şi/sau particulară, ori chiar la nivel statal, fiind determinată de managementul ineficient, de conjuncturile neprevăzute ce apar în domeniul financiar-bancar, ameninţând obiectivele şi/sau interesele unui grup social sau, uneori, pe cele ale societăţii, în ansamblu. Criza militară este o situaţie creată prin trecerea de la starea de pace – caracterizată însă de anumite condiţii tensionale (criză latentă) – la starea de conflict, în cadrul căreia una sau toate părţile implicate au folosit violenţa pentru impunerea prin forţă a obiectivelor sau a intereselor proprii, cu scopul de a-şi apăra valorile fundamentale. Criza de natură militară este “anunţată” de următorii indici: concentrarea de forţe în apropierea frontierelor naţionale; realizarea de alianţe 85

Ioan CRĂCIUN

militare cu scop nedeclarat sau mascat; reorganizarea sistemelor militare ale unor ţări vecine; redislocările de comandamente ale marilor unităţi în apropierea frontierelor; pregătirile intense ale marilor unităţi de aviaţie; concentrările în baze militare, exerciţiile, simulările şi antrenamentele mascate sub diferite acţiuni; folosirea, pe timpul aplicaţiilor statelor majore, a scenariilor tactice ce vizează părţi din teritoriul naţional; penetrarea reţelelor de comunicaţii militare, în scopul procurării de informaţii şi date despre starea unităţilor militare dintr-o anumită zonă; apariţia şi proliferarea grupurilor organizate ilegal, care desfăşoară acţiuni de tip terorist. Criza informaţională se referă, în principiu, la lipsa informaţiilor, a datelor necesare luării unei decizii rapide şi eficiente într-un domeniu de activitate; poate fi totală sau parţială. Criza totală se produce atunci când sistemul de comunicaţii civile sau militare nu este operant sau poate fi operabil cu întreruperi care depăşesc 60% din emisii sau/şi recepţii. De regulă, principalele caracteristici sunt: bruierea sistemului militar de transmisiuni; distrugerea unor centre, noduri, staţii şi alte mijloace de transmitere şi recepţionare a datelor; dezinformarea prin comunicarea de date false; interceptările de mesaje şi documente; spargerea sistemelor de codificare şi cifrare a datelor. Criza tehnologică, mai rar întâlnită, apare şi se manifestă prin lipsa de tehnologie necesară rezolvării unei stări tensionate, ce se creează ca urmare a folosirii unor tehnologii uzate sau depăşite. Criza psihologică descrie starea unei persoane (a unor grupuri) care, într-o anumită situaţie şi într-un anumit interval de timp, fie nu reacţionează, fie este neutralizată ori determinată să acţioneze contrar obiectivelor sau intereselor proprii, prin aceasta aducând atingere valorilor fundamentale proprii sau celor colective. 86

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Criza ecologică (catastrofa ecologică) este caracterizată prin afectarea parametrilor de normalitate ai florei, faunei, atmosferei, solului, subsolului şi ai reţelei de apă, pe un anumit teritoriu, ca urmare a modificărilor provocate de factori obiectivi sau subiectivi. După spaţiul în care se manifestă, crizele pot fi: locale, naţionale, regionale, continentale sau internaţionale. Criza locală apare pe un spaţiu limitat şi se manifestă în domeniile economic, politic, social, cultural etc. Criza naţională are ca spaţiu de manifestare suprafaţa unei ţări şi cuprinde unul sau mai multe domenii fundamentale în viaţa socială din acel stat. Criza regională se manifestă pe suprafaţa a cel puţin două state şi în cel puţin un domeniu de interes pentru statele implicate. Criza internaţională poate fi caracterizată printr-o amploare spaţială dezvoltată într-un domeniu de interes, şi poate fi extinsă la nivel internaţional. Ameninţările teroriste, fenomenul de încălzire a planetei, spargerea stratului de ozon reprezintă numai câteva din fenomenele care afectează toate statele planetei. După natura resurselor pe care le implică, o criză poate avea determinări umane, materiale, tehnologice, financiare, bancare etc. În ceea ce priveşte modul de manifestare, crizele pot lua forme latente sau manifeste. Crizele latente au, de regulă, un grad redus de severitate, o urgenţă limitată, iar ameninţările pe care le conţin vizează ţinte aflate într-un viitor mai apropiat sau mai îndepărtat. Întrucât crizele latente nu generează ameninţări extrem de grave şi imediate, pot fi depistate şi prevenite, pentru a evita transformarea lor în crize manifeste. Crizele manifeste sunt manifestări care degenerează în conflicte care necesită folosirea forţei. Ele pot fi spontane şi se pot dezvolta gradual. 87

Ioan CRĂCIUN

După gradul de complexitate, crizele pot fi simple, complexe şi combinate. Criza simplă este mai rar întâlnită, declanşarea ei trebuind să îndeplinească două condiţii: să se manifeste într-un singur domeniu de activitate şi să angajeze numai două părţi. Criza complexă se manifestă în mai multe domenii de activitate, cu implicarea mai multor părţi. În această categorie intră cele mai multe crize economice, politice, sociale etc. Caracteristica fundamentală a unei crize complexe este dată de multitudinea factorilor care o influenţează şi care o determină, de domeniul extins şi de aria mare de manifestare. Severitatea acestor crize este deosebită, manifestarea fiind imediată şi foarte violentă. Criza combinată constă în implicarea mai multor domenii de activitate şi a mai multor părţi interesate, evoluţia în timp şi în spaţiu generând noi crize şi implicând şi alte grupuri. Cauze şi forme de manifestare ale crizelor Există patru niveluri importante de manifestare a crizelor: la nivelul individual, la nivelul organizaţiei, la nivelul societal şi la nivelul sistemului. La nivel individual, criza îşi are sursele în erorile provenite din: lipsa atitudinilor de bază (inexistenţa unor rutine prestabilite sau nerespectarea lor, lipsa atenţiei sau neglijenţa), erori ale regulilor prestabilite (greşeli ale legilor, aplicarea unor reguli/rutine la probleme false, evaluarea greşită a tipului de problemă/criză), lipsa de cunoaştere a problemelor. La nivelul organizaţional, criza este declanşată de: lipsa instrumentelor pentru managementul eficient (imposibilitatea de a descoperi problema, lipsa infrastructurii de reacţie), problemele ergonomice (lipsa indicatorilor), procedurile problematice şi nesigure (lipsa responsabilităţilor, incapacitate de problematizare), problemele 88

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

de informare (fragmente de informaţii ce împiedică privirea de ansamblu asupra situaţiei), existenţa unor scopuri şi interese în competiţie între diferite părţi ale organizaţiei (conflicte, competiţie de interese, costuri mari ale rezolvării crizei). La nivel societal, recesiunea economică, instabilitatea politică, tensiunile intergrupale, degradarea mediului sunt surse ale crizei, în timp ce la nivelul întregului sistem avem de-a face cu complexitatea interacţiunilor şi efectul domino. Este necesar să facem distincţie între tipurile de criză enumerate şi cele care se manifestă în ţările aflate în procesul tranziţiei, întrucât şi sistemele de management trebuie să reflecte anumite particularităţi. O caracteristică importantă a crizelor din aceste state o reprezintă faptul că majoritatea reprezintă crize de sistem, generate de controversate procese de reformă. Cauzele acestora sunt profunde şi se propagă, se combină şi acţionează pe un orizont de timp nedefinit. O altă trăsătură este accentuarea crizei de autoritate la toate nivelurile societăţii, atât în relaţiile individuale, cât şi în raporturile cu structurile instituţionale interne şi internaţionale. Mai precis, aşa cum remarcă sociologii, relaţiile dintre cei care exercită autoritatea şi cei care reacţionează la exercitarea autorităţii se transformă la toate nivelurile, dând naştere unor împrejurări în care supunerea nu mai poate fi necondiţionată. Analizele sociologice scot în evidenţă faptul că autorităţile sunt acum contestate în toate domeniile existenţei umane. Instituţiile nu mai sunt respectate. Biserica, şcoala, familia, armata, statul – bastioane tradiţionale ale autorităţii – au pierdut o mare parte din respectul ce le era acordat altădată în mod automat. Pornind de la definiţia pe care Dicţionarul enciclopedic român o dă “autorităţii”, aceasta fiind acea forţă, acea influenţă, acel drept de a da dispoziţii, de a dispune cuiva ascultare, în virtutea unei calităţi sau împuterniciri, apreciem că tocmai nerealizarea acestor atribute, de către o persoană aflată 89

Ioan CRĂCIUN

în funcţie de decizie sau o instituţie a statului, generează o criză de autoritate. Cea mai gravă situaţie într-o criză de autoritate este atunci când puterea investită democratic nu reuşeşte să îşi exercite atribuţiile consfinţite prin constituţie şi sarcinile primite prin investirea sa ca putere legitimă. Se apreciază că într-o situaţie de acest gen se ajunge, în majoritatea cazurilor, la disoluţia, dizolvarea, dezagregarea, blocarea sau aducerea în stare de nefuncţionare a instituţiilor statului. Criza autorităţii este mai mult decât o reconsiderare a modului în care trebuie exprimată autoritatea, este ea însăşi o sursă de crize. Fenomenul este cu mult mai pronunţat în statele în care natura sistemului social este în schimbare. Complicatele procese din sfera politică, economică, socială, culturală şi din celelalte domenii ale existenţei statale, precum şi unele accidente sau dezastre care se produc fac deosebit de dificile revederea şi structurarea unui management eficient al crizelor. Un tablou care să surprindă cauzele particulare ale crizelor din aceste ţări ar putea să includă: erodarea structurilor tradiţionale de autoritate; restructurarea relaţiilor, de la statul totalitar la cel democratic; îngustarea competenţei guvernelor în rezolvarea problemelor de reformă; erodarea suveranităţii, percepută ca un şoc, ca urmare a presiunilor tot mai mari generate de fenomenul globalizării; răsturnări frecvente ale situaţiei politice, scandaluri de corupţie ori evenimente politice care compromit segmente ale clasei politice; declinul economic produs prin trecerea la economia de piaţă; alte cauze de natură endogenă şi exogenă care iau naştere prin combinarea unor factori. Toate aceste cauze generează criza generală a societăţilor în tranziţie, din care se desprind, în funcţie de evoluţiile degenerative: crizele politice guvernamentale, constituţionale ori subminarea democraţiei; crizele economicosociale, manifestate prin demonstraţii de amploare însoţite de violenţă, blocarea căilor de acces, ocuparea sediilor 90

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

societăţilor, greve ale foamei etc.; crizele financiar-bancare, determinate de mari extorcări şi deturnări de fonduri sau devalizări de bănci; crizele etnice, reprezentate de mişcări ori conflicte în rândul minorităţilor etnice, în încercarea de separare sau de dobândire a unei mai mari autonomii. În funcţie de moştenirile istorice sau culturale, ori de alte evenimente care au influenţat zonele în care sunt situate statele, crizele îmbracă forme diferite de manifestare. Caracteristic pentru ţările care traversează o perioadă de tranziţie de la un regim la altul este faptul că, din cauza fragilităţii sistemelor politice, economico-financiare şi sociale, unele situaţii pot apărea brusc şi pot evolua rapid, degenerând dintr-o criză locală într-una zonală sau chiar internaţională. Pe măsură ce dificultăţile prin care trec aceste societăţi se vor atenua, ca urmare a reformelor, mecanismele şi procedurile de management vor trebui adaptate potrivit situaţiilor concrete din fiecare ţară. Nu pot exista structuri birocratice standard, cu aceleaşi priorităţi şi aceleaşi funcţii peste tot. Perfecţionarea proceselor decizionale are ca scop aducerea organizaţiei în reţeaua de relaţii, în mediul căruia trebuie să îi facă faţă şi căruia toţi actorii scenei politice şi sociale trebuie, de asemenea, să îi facă faţă. Dinamica situaţiilor de criză Aşa cum am arătat deja, continuumul armonie - război total, acest barometru al păcii şi conflictului, cunoaşte diferite stări de agregare în funcţie de nivelul de exprimare al violenţei, în care criza ocupă un loc central. De asemenea, am arătat care este dinamica conflictului şi care este locul crizei în cadrul acestei dinamici. Reanalizând dinamica conflictului, putem aprecia criza ca fiind un conflict care nu atinge nivelul războiului, prin urmare vom distinge numeroase asemănări 91

Ioan CRĂCIUN

între dinamicile celor două situaţii. Specialiştii de la Centrul Internaţional de Prevenire a Conflictelor38 apreciază dinamica crizei conform graficului prezentat în figura următoare.

Fig. 5. Grafic de apreciere a dinamicii crizei Sursa: http://www.caii-dc.com.

Aşa cum lesne se poate observa, distingem cinci faze în dinamica unei crize, astfel: - faza de provocare a crizei – în care o serie de evenimente şi întâmplări conduc la cristalizarea cadrului şi la apariţia germenilor crizei; - faza de escaladare – în care incompatibilităţile între părţi se accentuează, criza apare şi evoluează către un punct culminant, ce poate însemna reducerea totală a posibilităţilor de reconciliere sau chiar apariţia violenţelor; - faza de desfăşurare propriu-zisă a crizei – în care criza atinge punctul culminant, ceea ce înseamnă ruperea totală a relaţiilor dintre părţi şi chiar încercări de impunere a voinţei părţilor prin folosirea violenţei; 38

http://www.caii-dc.com.

92

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

-

faza de relaxare sau de destindere – apare ca urmare a încetării violenţelor sau a reducerii tensiunilor; este semnul că începe etapa de rezolvare a crizei; aceasta însă, trebuie tratată cu foarte multă atenţie, pentru că oricând cursul evenimentelor poate reaprinde flacăra violenţei; - faza depresiei postcriză – care presupune refacerea relaţiilor dintre părţi în urma desfăşurării crizei. Analiza evoluţiei situaţiilor conflictuale arată că declanşarea conflictelor presupune acumularea treptată de tensiuni în timp. În acest sens, pot fi puse în evidenţă mai multe stadii ale situaţiilor conflictuale: starea tensională (în care există toate premisele declanşării conflictului), recunoaşterea stării conflictuale, accentuarea stării conflictuale (când se acumulează starea tensională fără a se declanşa însă conflictul), declanşarea conflictului, încetarea conflictului. Dinamica stării conflictuale, reprezentată în figura alăturată, poate cunoaşte forme diferite, uneori neţinând cont de etapizarea amintită. Cert este că fiecare din fazele menţionate se caracterizează printr-o serie de provocări, cărora părţile implicate în conflict trebuie să le facă faţă. Declanşarea conflictului

Accentuarea stării conflictuale Recunoaşterea stării conflictuale Existenţa stării tensionale

Stingerea situaţiei conflictuale

timp

Fig. 6. Dinamica stării conflictuale

93

Ioan CRĂCIUN

Starea tensională apare în situaţia existenţei unor elemente care se pot constitui în surse conflictuale: diferenţele dintre departamente, interdependenţele sau folosirea resurselor în comun. Obiectivele divergente nu generează conflictul decât în momentul în care aceste divergenţe sunt sesizate. Acum situaţia conflictuală este recunoscută, iar toţi cei implicaţi îşi focalizează atenţia asupra dinamicii conflictului. Accentuarea stării conflictuale constă în acumularea de tensiuni, dar, deşi conflictul nu s-a declanşat, acesta devine inevitabil. Declanşarea conflictului presupune descătuşarea forţelor conflictuale şi încercarea de afirmare cât mai puternică a intereselor divergente. În fine, starea conflictuală se va încheia prin schimbarea elementelor care au condus la apariţia conflictului. Părţile fac eforturi pentru crearea unor condiţii noi, de cooperare, sau construiesc argumente pentru declanşarea unui nou conflict, mult mai puternic de această dată. Măsuri de prevenire a crizelor. Răspunsul la crize Măsurile referitoare la prevenirea crizelor, reprezintă acele măsuri luate fie când este încă posibilă evitarea agravării problemelor aflate în dispută şi a incompatibilităţilor de interese, fie după izbucnirea acestora. Din această categorie fac parte cele referitoare la realizarea păcii şi construirea păcii. Realizarea păcii presupune căutarea unei soluţii negociate a situaţiilor percepute drept conflicte de interese între părţi şi cuprinde, ca modalităţi de realizare: a) impunerea unei soluţii prin constrângere (prin violenţă sau de pe poziţii de forţă); b) rezolvarea pe cale juridică a crizei; c) rezolvarea pe cale politico-diplomatică. 94

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Sancţiunile cu folosirea forţei armate Articolul 42 din cap. VII al Cartei ONU legitimează un sistem de sancţiuni colective împotriva ameninţărilor contra păcii violării păcii şi actelor de agresiune. Consiliul de Securitate are dreptul de a întreprinde orice acţiune considerată necesară prin folosirea forţelor aeriene, terestre şi navale: demonstraţii, măsuri de blocadă şi alte operaţiuni. Mai departe, art. 51 stipulează că exerciţiul dreptului de autoapărare individuală sau colectivă a părut ca reacţie la o agresiune are caracter de sancţiune. Sancţiunile fără folosirea forţei armate reprezintă răspuns la acte duşmănoase sau ilicite ale altui stat sau altor state. Acestea sunt: retorsiunea, represaliile, embargoul, boicotul, blocada maritimă paşnică. Retorsiunea constă în măsuri de retaliere luate de un stat faţă de actele neprieteneşti, contrare uzanţelor internaţionale, săvârşite de un alt stat: ruperea relaţiilor diplomatice, încetarea comerţului, nerecunoaşterea actelor statului de la care provine actul neamical, reducerea importurilor de la un asemenea stat. Represaliile presupun măsuri de constrângere luate de un stat împotriva altui stat, în scopul de a-l determina să repare dauna rezultată din acte sau omisiuni ilicite, contrare dreptului internaţional, săvârşite de acel stat sau pentru a preveni repetarea unor asemenea acte. Aici se încadrează: sechestrarea unor bunuri aparţinând resortisanţilor unui alt stat, întreruperea relaţiilor comerciale, poştale, telegrafice, expulzarea resortisanţilor unui alt stat, refuzul de a aplica, de a respecta tratate. Un exemplu ar fi blocarea de către SUA a bunurilor iraniene în urma luării ca ostatici a personalului diplomatic din ambasada americană de la Teheran (1979-1980). Embargoul este o formă de represalii prin care un stat reţine navele comerciale ale unui alt stat în porturile sau în marea sa teritorială, împreună cu încărcătura lor. Se foloseşte şi 95

Ioan CRĂCIUN

pentru reţinerea bunurilor de orice fel destinate statului împotriva căruia se aplică. Pot fi menţionate: embargoul tehnic şi retragerea clauzei naţiunii celei mai favorizate în urma măsurilor de represiune din Polonia (1981), embargoul pe cereale împotriva URSS, ca urmare a intervenţiei în Afganistan, măsurile aprobate de Consiliul de Securitate împotriva Irakului în 1991 şi Serbiei, embargoul asupra armelor cu destinaţia Argentina, decis de ţările Comunităţii Europene în criza privind insulele Malvine din 1982. Boicotul constă în întreruperea relaţiilor comerciale dintre state, a comunicaţiilor feroviare, maritime, prin radio. Exemplu în acest sens îl constituie măsurile hotărâte de Adunarea Generală şi Consiliul de Securitate împotriva Republicii Sud-Africane, pentru a o determina să pună capăt politicii de apartheid, sau cele împotriva Irakului. Blocada maritimă paşnică are ca obiectiv împiedicarea de către un stat, cu forţele sale navale militare, a oricăror comunicaţii cu porturile şi litoralul unui alt stat, fără a se afla în stare de război cu acesta. Rezolvarea pe cale juridică a crizei Arbitrajul internaţional constă în rezolvarea unui diferend între state de către o persoană sau o comisie, numite de părţi şi a cărei hotărâre, conform înţelegerii prealabile dintre părţi, este obligatorie (prin Curtea Permanentă de Arbitraj de la Haga). Justiţia internaţională, prin Curtea Internaţională de Justiţie, ca organ principal al ONU. Cauzele aduse în faţa curţii s-au referit la: - problema răspunderii statelor (litigiul dintre Anglia şi Albania privind incidentul din strâmtoarea Corfu, 1947-1949);

96

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

-

-

statutul populaţiei şi protecţia diplomatică (drepturile cetăţenilor americani în Maroc, 19501952); diferende teritoriale (Danemarca şi Olanda contra RFG cu privire la delimitarea platoului continental din Marea Nordului, 1968-1969; Libia şi Malta cu privire la platoul continental în Marea Mediterană, 1985; Libia versus Ciad în 1990; Timorul de Est şi Portugalia versus Australia, 1991); folosirea trecătorilor (diferendul referitor la trecerea prin Beltul Mare, Finlanda versus Danemarca în 1991); extrădare, drepturile omului.

Rezolvarea pe cale politico-diplomatică Metodele tradiţionale, ca negocierile (tratativele), bunele oficii şi medierea, ancheta internaţională şi concilierea internaţională, reprezintă o categorie a măsurilor de natură politico-diplomatică. Negocierile reprezintă unele din cele mai uzitate mijloace de soluţionare, pentru că se află la îndemâna fiecărui stat, sunt cele mai puţin costisitoare şi în desfăşurarea lor părţile vin în contact în mod direct, ceea ce le situează pe baze egale de discuţii, dându-le posibilitatea de a-şi exprima direct opiniile şi a-şi apăra interesele. Bunele oficii şi medierea sunt acţiuni întreprinse de un terţ (stat sau organizaţie) la cerere sau din proprie iniţiativă, în scopul de a ajuta părţile pe calea negocierilor. Acţiunea terţei părţi, menită a crea condiţiile favorabile pentru ca statele în litigiu să ajungă la rezolvarea diferendului pe calea tratativelor, constituie bunele oficii. Medierea este participarea aceluiaşi terţ la organizarea negocierilor, pe care, de regulă, le conduce, examinând fondul diferendului şi făcând propuneri pentru soluţionarea lui. Un exemplu în acest sens este succesul CE în 97

Ioan CRĂCIUN

medierea conflictului politic în curs de escaladare dintre Ungaria şi Slovacia asupra problemei extrem de sensibile a barajului de pe Dunăre (care ameninţa să înrăutăţească problemele privind minoritatea maghiară din Slovacia). Ancheta internaţională are ca scop stabilirea exactă a faptelor şi lămurirea împrejurărilor care au dus la apariţia diferendului. Concilierea internaţională face trecerea de la mijloacele politico-diplomatice la cele jurisdicţionale, de care se deosebesc prin acea că soluţia propusă nu este obligatorie. Comisiile de conciliere îmbină elementele de anchetă cu cele de conciliere. Metodele alternative, spre deosebire de primele, se concentrează mai curând asupra procesului interacţiunii, decât asupra conţinutului poziţiilor negociate. Se consideră că ar trebui utilizate resursele unei diplomaţii de rang secund de tip neguvernamental, menită a stabili un stadiu anterior negocierilor, în care să fie încurajate progresele „analitice" ale părţilor aflate în conflict. Construirea păcii reprezintă procesul de creare a legăturilor între oameni, ea încearcă să evite sau să reducă escaladarea crizelor prin „contacte plus disponibilitatea de a uita, contacte plus urmărirea unor ţeluri superioare, contacte plus măsuri de întărire a încrederii şi contacte plus educaţia pentru înţelegerea reciprocă”. Este un proces care susţine „diplomaţia dezvoltării” şi în care se recurge la metode şi măsuri de natură atitudinală, socio-economice, politice (monitorizarea alegerilor) sau la cele destinate întăririi procesului de democratizare şi protejării drepturilor omului. O altă categorie de măsuri la care se poate recurge sunt cele referitoare la posibilităţile de acţiune. Pentru a preveni escaladarea unei crize, poate fi avută în vedere forţa pe care o au la dispoziţie părţile aflate în conflict, precum şi factorii care constrâng sau permit folosirea acesteia. 98

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Măsurile de natură nemilitară presupun intervenţii de natură politico-diplomatică, legală, economică, informativeducaţională, normativ-ideologică. În acest sens se poate recurge la: ameninţarea cu retragerea misiunilor diplomatice ale unei ţări sau ale unui grup de state; dezaprobarea de către Consiliul de Securitate a anumitor atitudini; hotărâri pronunţate de către CIJ împotriva unei ţări; punerea în aplicare a boicotului economic, expunerea actelor de violare a legilor internaţionale oprobiului opiniei publice internaţionale. În gama măsurilor de natură militară se încadrează: descurajarea nucleară; sistemele de securitate colectivă; sistemele de apărare colectivă; măsurile de întărire a încrederii şi securităţii; impunerea păcii şi menţinerea păcii. Forţele de impunere a păcii sunt folosite în situaţia în care violenţa este încă manifestă, misiunea fiind comparabilă cu cea a unei campanii militare. Pentru menţinerea păcii, forţele se folosesc în situaţia în care s-a ajuns la un acord de încetare a focului şi când principalele părţi aflate în conflict solicită ajutorul în menţinerea unei păci încă instabile. Măsurile referitoare la procesul de decizie presupun şi urmăresc: reducerea riscului de percepţie eronată; crearea unui proces de luare a deciziilor mai puţin greoi; căutarea unor strategii mai eficiente de prevenire a crizelor. Activitatea în sfera politico-militară a comunităţii internaţionale într-o situaţie de criză constă în identificarea şi aplicarea instrumentelor necesare rezolvării crizei. Comunitatea internaţională dispune de instrumentele legale – precum Carta Naţiunilor Unite, care oferă cadrul politic pentru o asemenea acţiune – dar şi de mijloacele diplomatice, politice, economice şi militare necesare pentru a lua decizii importante atunci când este nevoie. Scopul principal al acţiunilor politicomilitare ar trebui să fie întotdeauna restabilirea legii şi ordinii, ceea ce ar avea un impact pozitiv şi asupra activităţii organizaţiilor umanitare. Trebuie recunoscut şi faptul că 99

Ioan CRĂCIUN

operaţiile militare sunt subordonate autorităţii politice cu referire la direcţie şi control. Spre deosebire de agenţiile umanitare, forţele militare nu pot să aleagă nici destinaţia şi nici scopul operaţiei vizate. Aşa cum a arătat experienţa din Bosnia-Herţegovina, eficienţa intervenţiei militare depinde de fermitatea soluţiilor politice şi de definirea clară a mandatului. Într-o lume sfidată de provocări vechi şi noi, este tot mai dificilă proiectarea unui model standard de răspuns la crize, apropiat de ceea ce s-ar dori la nivel global. În asemenea condiţii este normal ca îngrijorările provocate de evoluţia mediului de securitate să se accentueze, câtă vreme organizaţii precum O.N.U., al cărei scop declarat este „să menţină pacea şi securitatea internaţională...“, şi O.S.C.E., a cărei destinaţie este evidentă chiar din denumire, sunt în multe cazuri ineficiente. Dincolo de jocurile politice ale marilor actori în cadrul acestor organizaţii, rămâne firească şi întrebarea: va putea Consiliul de Securitate să gestioneze toate riscurile şi ameninţările la adresa securităţii globale? Comunitatea internaţională, în ciuda bunelor intenţii şi declaraţii, este mai puţin eficientă, decât îşi închipuie, în prevenirea crizelor şi modelarea răspunsurilor la noile riscuri. În aceste condiţii, organizaţii care şi-au demonstrat în timp vitalitatea şi eficienţa, cum sunt NATO şi UE, nu puteau rămâne indiferente la noile realităţi, chiar dacă obiectivele lor iniţiale corespundeau unei logici stabilite în urmă cu 50 de ani. Ca urmare, în lungul lor proces de adaptare la realităţi emergente, se observă tot mai evident înscrierea pe agenda lor de lucru identificarea şi modelarea de soluţii pentru probleme de securitate şi răspuns la crize. Spectrul desfăşurării unei crize, în concepţia NATO, include următoarele etape: pace – escaladare (inclusiv dezacord, confruntare, conflict armat) – destindere (inclusiv reconstrucţia şi realizarea unei noi stabilităţi). Un elementcheie al sistemului de gestionare a crizelor constă în capacitatea 100

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

de a răspunde tuturor acestor tipuri, de la perioada de stabilitate şi precriză, până la toate stadiile enumerate anterior. La fel de importantă, în această dezbatere conceptuală, este şi definiţia dată de NATO gestionării crizelor: acţiunile coordonate iniţiate cu scopul de a evita o criză, a preveni escaladarea sa într-un conflict armat şi de a stopa ostilităţile, dacă acestea apar39. Aceste acţiuni includ, printre altele, şi: strângerea şi evaluarea informaţiilor, analiza situaţiei, stabilirea scopurilor, dezvoltarea opţiunilor de acţiune şi compararea lor, implementarea opţiunii selectate (inclusiv a acţiunii militare) şi analiza reacţiei (feedback). Astfel, în procesul de gestionare a crizelor, NATO a identificat cinci faze: Faza 1: observarea indicatorilor şi avertizarea asupra unei crize potenţiale sau actuale; Faza 2: evaluarea situaţiei de criză în ceea ce priveşte dezvoltarea şi potenţialul său şi stabilirea implicaţiilor pentru securitatea alianţei; Faza 3: dezvoltarea opţiunilor de răspuns recomandate, pentru a ghida procesul decizional NAC/DPC; Faza 4: planificarea şi execuţia deciziilor şi directivelor NAC/DPC; Faza 5: revenirea la stabilitate. Obiectivele gestionării crizelor, stabilite de către alianţă, sunt următoarele40: - contribuirea la reducerea tensiunilor şi prevenirea transformării lor în crize; - gestionarea crizei ce se manifestă, pentru a preveni escaladarea ei într-un conflict; 39

US Department of Defense, Joint Publication 1-02. DoD Dictionary of Military and Associated Terms, 2004. 40 KRIENDLER, John, NATO Crisis Management and Conflict Prevention, în: „Conflict Prevention: Is the European Union Ready?”, George C. Marshall European Center for Security Studies, 2003.

101

Ioan CRĂCIUN

-

asigurarea, din timp, a pregătirii civile şi militare pentru crize de diferite grade; - în cazul izbucnirii ostilităţilor, controlul răspunsului, prevenirea escaladării şi determinarea oricărui agresor să înceteze atacul şi să se retragă de pe teritoriul alianţei. Evident, acest obiectiv nu este aplicabil crizelor tehnologice, umanitare şi naturale; - destinderea, cu scopul restabilirii normalităţii, după ce escaladarea sau ostilităţile au fost stopate sau sunt sub control; - aplicarea „lecţiilor învăţate” din alte experienţe similare. Există, de asemenea, şi o serie de principii pentru gestionarea crizelor, care sunt aplicate şi în procesul decizional din alte domenii de activitate ale Alianţei Nord-Atlantice41: 1. Consiliul Nord-Atlantic (NAC) şi, în unele cazuri, Comitetul pentru Planificarea Apărării (DPC), în care Franţa nu este reprezentată, indiferent de nivelul reuniunii (şefi de state şi de guverne, miniştri, ambasadori şi reprezentanţii acestora), sunt cele mai înalte autorităţi ale alianţei şi pot lua decizii pentru acţiuni comune. 2. Toate deciziile luate în cadrul NAC sau DPC, precum şi în alte organe ale NATO, reprezintă expresia suveranităţii naţionale şi sunt luate prin consens. 3. Naţiunile deleagă reprezentanţilor lor din NAC sau din DPC, după caz, responsabilitatea reprezentării tuturor elementelor componente ale guvernelor, inclusiv economic, politic, de apărare, de planificare a urgenţelor civile etc. 4. La fiecare pas al procesului se manifestă controlul eficient al sferei politice asupra celei militare: nici 41

Ibidem.

102

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

o decizie referitoare la planificarea formală, desfăşurarea sau folosirea forţelor nu va putea fi luată fără autorizarea politică necesară a membrilor NAC sau DPC. După războiul rece, NATO şi-a concentrat atenţia asupra prevenirii şi gestionării crizelor cu rădăcini în: tensiunile şi antagonismele de natură etnică, naţionalismul extremist, lupta politică internă, schimbarea politică inadecvată, problemele economice interne etc. Din momentul 11 septembrie 2001, interesul s-a orientat pe terorism şi armele de distrugere în masă, ca surse ale crizelor, dar şi pe cooperarea interinstituţională, în special cu Uniunea Europeană. Modelul de răspuns la criză pe care îl propune Uniunea Europeană şi care se poate vedea în figura alăturată42 porneşte de la constatarea că atât conceptul de criză în sine, cât şi uzul formal, în special, în sintagma „gestionarea crizelor”, tinde să se refere la situaţiile preconflictuale, la cele conflictuale, dar şi la cele postconflictuale.

42

Ibidem.

103

Ioan CRĂCIUN

CONSTRUCŢIA PĂCII POSTCONFLICT

PRECONFLICT

Prevenirea conflictului prin măsuri structurale pe termen lung: - regim internaţional de construcţie a păcii; - construcţia păcii în interiorul ţării.

IMPUNEREA PĂCII

MENŢINEREA PĂCII

Gestionarea conflictului prin măsuri coercitive:

Prevenirea conflictului prin scurtarea perioadei măsurilor operaţionale:

-

răspuns la agresiunile din afara graniţelor; menţinerea păcii „plus”; intervenţie de protecţie.

- diplomaţie preventivă; - desfăşurare preventivă.

RESTABILIREA PĂCII Gestionarea conflictului prin măsuri noncoercitive: -

restabilirea păcii pe căi diplomatice; menţinerea tradiţională a păcii.

Fig. 7. Modelul european pentru răspunsul la criză

104

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

În ansamblu, se încearcă delimitarea a două strategii ce compun răspunsul la criză, adică gestionarea crizelor şi rezolvarea conflictelor. Referitor la gestionarea crizelor, Uniunea Europeană defineşte acest concept astfel: acţiuni iniţiate pentru a preveni escaladarea pe verticală (intensificarea violenţelor) şi pe orizontală (răspândirea teritorială) a conflictelor violente existente43. Rezolvarea conflictelor are în vedere acţiunile întreprinse, pe termen scurt, pentru a stopa un conflict violent44. Managementul crizelor Managementul crizelor reprezintă, aşa cum am arătat deja un set de măsuri şi acţiuni destinate a stopa în ultimul moment evoluţia conflictului către un curs violent sau a stopa extinderea violenţelor către război. Dacă violenţele nu au izbucnit, intervenţia în sensul gestionării crizei poate schimba cursul acesteia într-unul pacifist. Dacă însă violenţele sunt principalul mod de exprimare dintre părţile în conflict, atunci managementul crizei devine unul foarte dificil. Organizaţiile umanitare şi nonguvernamentale, alături de unele grupuri de cetăţeni, pot juca un rol esenţial în acordarea de ajutor victimelor violenţelor, iar publicitatea făcută evenimentelor poate duce la reducerea intensităţii lor. Intervenţia pe scară largă pentru managementul eficient al crizelor necesită acţiuni de tipul peacekeeping, peacemaking, peace enforcement sau peacebuilding. Acest lucru trebuie însă realizat cu mult discernământ, pentru a evita criticile venite din multe direcţii, în special pe motiv de legalitate a intervenţiei.

43 44

http://europa.eu.int/comm/development/prevention/definition.htm. Ibidem.

105

Ioan CRĂCIUN

În ultimii ani s-au concretizat o serie de dezvoltări referitoare la gestionarea crizei: prevenirea crizei, pregătirea, învăţarea (crisis learning) şi cercetarea cu scopul influenţării. Principala sarcină a prevenirii crizelor şi a avertizării timpurii este evitarea sau soluţionarea rapidă a problemelor la nivel local, pentru a evita escaladarea acestora şi transformarea lor în conflicte deschise. Sunt obiective ce vizează îndeosebi starea de criză. Pregătirea pentru o reacţie adecvată în cazul unei situaţii de criză ţine de două aspecte: pe de o parte, construcţie şi capacitate instituţională, iar pe de altă parte, pregătirea. Primul element vizează existenţa unor instituţii capabile să perceapă, să analizeze şi să ofere soluţii în cazul unei crize în derulare, în timp ce al doilea termen se referă la posibilitatea de a pregăti capacitatea de a reacţiona a politicienilor aflaţi în funcţii de decizie, prin simulări şi exerciţii. Învăţarea explică tendinţa politicului de a lua măsuri ad-hoc pentru crize diferite; politicienii creează şi distrug instituţii, le reorganizează sau le schimbă conducerea, experienţa arătând că nu numai oamenii învaţă, ci şi instituţiile sociale. Cercetarea cu scopul influenţării este una dintre principalele surse pentru instituţiile şi decidenţii politici de a dobândi experienţă în primele momente ale construcţiei instituţionale şi lansării domeniului. Activitatea de management al crizelor presupune angajarea responsabilităţii faţă de corpusul social care legitimează poziţia de decident şi cooperarea cu toate structurile societăţii, de la cercuri de putere şi influenţă pînă la instituţiile societăţii civile. În cazul confruntării cu violenţă armată, trebuie urmărite două obiective principale: în primul rând, stabilirea unui acord politico-militar, în timp ce sunt analizate cauzele crizei şi, în al doilea rând, scăderea efectelor crizei şi ajutorarea victimelor. Gestionarea crizei include mai mult decât ajutorul umanitar. Dacă acesta din urmă nu este secondat de acţiunea politică, are tendinţa de a se transforma cel mult într-o modalitate de a stăpâni superficial conflictul sau situaţiile 106

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

instabile. Pacea nu înseamnă doar absenţa războiului. Pacea durabilă presupune restabilirea justiţiei şi a respectului pentru drepturile fundamentale ale individului şi, printre altele, are drept caracteristică şi stabilitatea durabilă. De aceea, gestionarea crizei ar trebui direcţionată spre găsirea şi aplicarea unor soluţii durabile, abordând o viziune holistică asupra factorilor implicaţi. Un răspuns eficient la criză necesită o atitudine comprehensivă a actorilor politici, militari şi a celor cu scopuri umanitare, acordând importanţa cuvenită responsabilităţilor, mandatelor şi sferelor de competenţă specifice fiecărei părţi. Este o provocare pentru militari, care, în calitate de „gestionari ai violenţei armate”, cum i-a denumit Huntington, trebuie să gestioneze la fel de eficient şi instrumentele dialogului. Relaţiile de dialog şi de complementaritate dintre actori ar trebui să urmărească stabilirea şi menţinerea sprijinului comun pentru rezolvarea crizei.

107

Ioan CRĂCIUN

IV ORGANIZAŢIA NAŢIUNILOR UNITE CA FUNDAMENT AL STRATEGIEI PENTRU PACE Organizaţia internaţională al strategiei de evitare a războaielor

ca

fundament

În lucrarea sa Friedensstrategien, Systemwandel durch Internationale Organisationen, Demokratisierung und Wirtschaft Ernst-Otto Czempiel afirmă că „printre strategiile ale căror obiectiv este de a instaura pacea prin implicarea directă în modul de interacţiune al componentelor sistemului internaţional, strategia de instituire a organizaţiilor internaţionale a fost nu doar prima, ci şi cea mai bună“45. De fapt, ideea modificării structurii sistemului internaţional prin constituirea unei organizaţii internaţionale făcând astfel ca aceasta să conţină o strategie importantă pentru pace, a apărut încă de la începutul secolului al XIII-lea. De-a lungul istoriei europene, teoreticienii s-au preocupat de acest concept, dar materializarea practică a strategiei de evitare a războaielor sub forma constituirii unei organizaţii internaţionale avea să vină abia după primul, iar mai apoi după cel de-al doilea război mondial. Constituirea Organizaţiei Naţiunilor Unite în anul 1945 trebuie văzută ca una dintre acele înlocuiri a modelelor de gândire care a provocat transformări de durată în istoria culturii. Organizaţia a conferit principiului nonviolenţei statutul unei norme legale şi a creat, în plus, şi contextul în care această 45

Ernst-Otto Czempiel, Friedensstrategien, Systemwandel durch Internationale Organisationen, Demokratisierung und Wirtschaft, Paderborn 1986, pp. 81-87.

108

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

normă putea fi supravegheată. Ea a urmărit scopul, după cum spunea Cordell Hull în 1944, de a (elimina) „necesitatea creării unor sfere de influenţă, a unor alianţe, echilibre de putere sau orice alt fel de aranjamente speciale, prin intermediul cărora statele au încercat, în nefericitul trecut, să îşi asigure securitatea sau să îşi promoveze interesele“. Această idee era cu totul corectă, însă nu duce la slăbirea sau eliminarea totală a conflictelor. Ceea ce se schimbă este felul în care aceste conflicte apar în conştiinţa oamenilor. În lipsa unei organizaţii internaţionale, ele ar părea absolute; îi separă pe adversari, aceştia nutrind, fiecare în parte, să îl distrugă pe celălalt. Tocmai acest lucru este preîntâmpinat de organizaţia internaţională. Comunicarea şi cooperarea permanentă sunt simboluri ale existenţei continue valorilor comune. Conflictul se desfăşoară astfel în exclusivitate prin întrebuinţarea unor mijloace nonviolente. Totodată, conflictele sunt relativizate: felul în care se încheie acestea nu mai constituie o ameninţare la adresa existenţei adversarului, marcând doar abilităţile acestuia de a se dezvolta. “Organizaţia internaţională nu poate garanta securitatea colectivă, soluţionarea neagresivă a conflictelor şi nici eliminarea tuturor formelor de violenţă din lume. Ea poate însă contribui la atingerea acestor scopuri prin intermediul actorilor statali, inaugurând o lume în care renunţarea la orice act de violenţă să pară varianta corectă şi potrivită de a acţiona. Un conflict între state care sunt membre ale unei organizaţii internaţionale, care cooperează în cadrul acesteia şi care încearcă să-şi rezolve diferendele sub acoperişul ei, dobândeşte stimuli importanţi şi eficienţi în vederea reducerii gradului de violenţă. Substanţa conflictului nu se va schimba, dar modul de soluţionare al acestuia va fi influenţat decisiv de organizaţia internaţională. Efectele vor fi şi mai mari, dacă organele şi instituţiile organizaţiei vor fi, şi ele, implicate în procesul de

109

Ioan CRĂCIUN

soluţionare - vezi în cazul Naţiunilor Unite reglementările prevăzute de capitolul VI, în special art. 33 şi art. 37“46. În termeni pozitivi, influenţa reală a organizaţiei internaţionale asupra interacţiunii dintre naţiuni este creată în primul rând prin integrarea ei în conştiinţa comunităţii, o conştiinţă în care se reflectă contextul modificat al sistemul internaţional. Acest lucru face ca metodele de tratare a conflictelor să devină cu mult mai eficiente atunci când sunt instituţionalizate la nivelul organizaţiei. Prin aplicarea practică a acestor principii, statele se deprind cu un anumit comportament, care se transformă astfel într-o normă universal acceptată. Instituţionalizarea acestei norme duce mai apoi, în cazul celor care o respectă, la identitate şi încredere, acestea înţelegându-se de pe acum ca parte dintr-un sistem comprehensiv şi unilateral acceptat de cooperare. Apariţia şi evoluţia Organizaţiei Naţiunilor Unite Istoria Naţiunilor Unite a început cu mult înainte de înfiinţarea organizaţiei mondiale, la data de 26 iunie 1945, la San Francisco. Rădăcinile ideilor exprimate în documentele acesteia se sprijină pe teoriile unor gânditori însemnaţi, precum Hugo Grotius (întemeietorul dreptului modern al popoarelor, 1584-1645), Abbé de Saint-Pierre (1658-1743) sau pe lucrarea lui Immanuel Kant, apărută în 1795, Despre pacea veşnică. "Noi, popoarele Naţiunilor Unite, hotărâte să izbăvim generaţiile viitoare de flagelul războiului care, de două ori în cursul unei vieţi de om, a provocat omenirii suferinţe de nespus, să ne reafirmăm credinţa în drepturile fundamentale ale omului, în demnitatea şi valoarea persoanei umane, în egalitatea în drepturi a bărbaţilor şi a femeilor, precum şi a naţiunilor mari şi mici (...), să promovăm progresul social şi 46

Ibidem, pp. 103-105.

110

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

condiţii mai bune de trai într-o mai mare libertate, şi în aceste scopuri (...) să ne unim forţele pentru menţinerea păcii şi securităţii internaţionale, să acceptăm principii şi să instituim metode care să garanteze că forţa armată nu va fi folosită decât în interesul comun, să folosim instituţiile internaţionale pentru promovarea progresului economic şi social al tuturor popoarelor, am hotărât să ne unim eforturile pentru înfăptuirea acestor obiective..."47. Cu aceste cuvinte începe Carta ONU, documentul de înfiinţare prin care 51 de state au aderat, în anul 1945 la San Francisco, la Organizaţia Naţiunilor Unite. Între timp, această organizaţie cuprinde 191 de state membre, adică aproape toate statele lumii. Aşteptările uriaşe care au însoţit constituirea organizaţiei mondiale s-au năruit curând. Conflictul est-vest care a apărut cel mai târziu în 1947 a îngreunat desfăşurarea unor activităţi constructive în cadrul forurilor ONU în primele decenii de existenţă ale organizaţiei. "Acordul dintre marile puteri care se aflau în aceeaşi tabără pe timpul celui de-al doilea război modial s-a evaporat încă de la împărţirea câştigurilor – şi astfel s-a evaporat şi speranţa de a crea o lume nouă, pe care ONU urma să o reprezinte şi apere la nivel instituţional. Dacă Naţiunile Unite reuşiseră să repurteze unele succese până în 1947, printre altele retragerea Uniunii Sovietice de pe teritoriul Iranului, reglementarea problemei Triest-ului şi retragerea trupelor franco-britanice din Liban şi Siria, fosta asociere armată dintre puterile occidentale şi Uniunea Sovietică a degenerat cel mai târziu în 1947 într-un conflict care a durat, după cum se ştie, 40 de ani şi care a marcat relaţiile internaţionale şi activităţile Naţiunilor Unite.

47

Carta ONU.

111

Ioan CRĂCIUN

Conflictele ideologice şi de putere politică dintre cele două blocuri au dominat din acest moment dezbaterile şi negocierile din toate forurile ONU şi, evident, mai ales în cadrul Consiliului de Securitate. Funcţia de menţinere a păcii a organizaţiei a fost practic desfiinţată, ba mai mult: marile puteri iubitoare de pace, care, conform statutului, purtau răspunderea principală pentru pace, au comis în curând, în lupta pentru dobândirea sferelor de influenţă în lumea a treia, cele mai periculoase acte de încălcare a păcii"48. Blocada Consiliului de Securitate instituită de războiul rece nu trebuie să ne facă să credem că primele patru decenii ar fi fost timp pierdut pentru ONU, istoria acestei organizaţii începând abia o dată cu răsturnarea de situaţie din anii 1989/90. O asemenea apreciere ar trece cu vederea unele realizări ale organizaţiei mondiale, precum cele din domeniul protecţiei drepturilor omului, a dezvoltării drepturilor popoarelor sau al decolonizării. Cu toate că în realitate, sâmburele sistemului colectiv de securitate (capitolul VII al Cartei ONU) nu a putut fi transpus, organizaţia a găsit alte domenii asupra cărora să-şi concentreze activitatea. În ciuda – sau tocmai datorită – blocadei, organizaţia a reuşit să repurteze succese notabile în anumite domenii, care au făcut astăzi ca ONU să fie recunoscut ca un for al problemelor globale. Pe baza rezoluţiei Uniting-for Peace din 1950, Naţiunile Unite au dezvoltat, la mijlocul anilor cincizeci, un instrument cu totul nou şi neprevăzut de cartă: aşa-numitele operaţiuni de menţinere a păcii (peacekeeping missions). Spre deosebire de măsurile de “forţare a păcii”, prevăzute în capitolul VII, aceste operaţiuni nu se bazau pe uzul de forţă, servind la stabilizarea principiului de renunţare la violenţe prin instalarea unei zone-tampon între părţile aflate în conflict. 48

Günther Unser/Michaela Wimmer, Die Vereinten Nationen. Zwischen Anspruch und Wirklichkeit, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1995, p. 37.

112

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Motivul pentru prima intervenţie a "căştilor albastre" a fost criza din Suez din anul 1956. Aici trupele ONU au avut rol de tampon între cele două părţi conflictuale. Au urmat mai apoi şi alte intervenţii, sarcinile „căştilor albastre” fiind extinse în mod continuu. Bilanţul în ceea ce priveşte sarcina principală a Naţiunilor Unite, menţinerea păcii şi securităţii internaţionale, este, pentru primele decenii, ambivalent. În timp ce în criza de la Berlin, din Suez şi din Cuba putem spune că organizaţia şi-a îndeplinit misiunea, în Congo ea a fost suprasolicitată, fapt care a prefigurat problemele ce aveau să fie întâmpinate în cadrul misiunilor de menţinere a păcii de mai târziu. Evenimentele epocale din anii 1989/'90 "au adus Naţiunile Unite, după decenii de paralizie, din nou în centrul politicii internaţionale. Consiliul de Securitate a dobândit o capacitate de decizie şi acţiune necunoscută până atunci"49. Extinderea treptată a competenţelor Consiliului de Securitate asupra unor procese, care cu doar puţini ani înainte ar fi căzut sub incidenţa prevederilor cartei, care interziceau implicarea ONU, a fost urmarea şi, în acelaşi timp, şi premisa pentru crearea unei noi generaţii de misiuni de menţinere a păcii. Între anii 1988 şi 1992 au fost constituite 14 noi misiuni, mai multe decât în toate cele patru decenii de existenţă a organizaţiei. Doar în anul 1993 au existat şase intervenţii de menţinere a păcii şi, în ciuda unui moratoriu de la mijlocul anilor '90, numărul misiunilor ONU de menţinere a păcii a crescut, până în 2001, la 54. Şi pentru această etapă din dezvoltarea Naţiunilor Unite bilanţul este unul amestecat în ceea ce priveşte misiunea principală – menţinerea păcii şi a securităţii internaţionale. Succeselor iniţiale amintite mai sus – şi mai ales succesul 49

Sven Gareis/Johannes Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003, p. 125.

113

Ioan CRĂCIUN

operaţiunii din Namibia, când această ţară şi-a dobândit autonomia – li se opun eşecuri de proporţii, vezi mai ales cele din Somalia şi Bosnia, care au afectat negativ imaginea organizaţiei. La fel ca în misiunea din Congo din 1960, „căştile albastre” au fost însărcinate din ce în ce mai mult cu activităţi pentru care nu fuseseră create şi pe care, din această cauză, nici nu au putut să le ducă la bun sfârşit: "Dacă misiunile clasice de menţinere a păcii (...) au însemnat în primul rând îndeplinirea funcţiei de tampon între părţile – de obicei statale – aflate în conflict, mandatele din generaţia a doua au fost marcate de un spectru din ce în ce mai larg de sarcini. Ajutorul pentru statele aflate în proces de tranziţie sau de conciliere naţională, susţinerea proceselor de consolidare a democraţiei, dezarmarea şi reintegrarea armatelor implicate în războaiele civile, repatrierea refugiaţilor şi, în fine, preluarea temporară a competenţelor semi--autoritare pentru o întreagă ţară s-au numărat printre noile atribuţii ale misiunilor de menţinere a păcii"50. Astfel de misiuni, din cea de-a doua generaţie, nu au fost întreprinse doar în Namibia, ci, cu un oarecare succes, şi în Nicaragua, El Salvador, la graniţa Kuweitului cu Irakul după eliberarea acestuia – acţiune mandatată de Consiliul de Securitate şi în Cambogia unde, în cea mai mare şi mai costisitoare misiune de până la acea vreme, a fost constituită o administraţie complet provizorie. Aceste intervenţii au avut în comun faptul că urmau tradiţia acţiunilor de peacekeeping clasic, având loc nu în, ci după epuizarea conflictelor armate. Dezvoltarea doctrinei de peacekeeping în a doua generaţie a fost mai degrabă de natură graduală, misiunile având loc în situaţii post-conflict, adică în contexte mai degrabă paşnice şi pornind de la premisa existenţei unor acorduri prealabile de pace, respectiv a unui consens între 50

Ibidem, p.127.

114

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

părţile aflate în conflict. Unele intervenţii de menţinere a păcii de după 1992 au intrat însă în conflict cu principiile fundamentale ale conceptului de „căşti albastre”. În ciuda strădaniilor intensificate de reformare şi a unor concepte inovatoare (vezi mai ales Agenda pentru Pace a lui BoutrosGhali), această criză a făcut până la urmă ca centrul de greutate să se concentreze, în cazul misiunilor de menţinere a păcii iniţiate de Naţiunile Unite şi de Consiliul de Securitate al acestei organizaţii, asupra unor acorduri regionale şi între grupe de state. Această tendinţă a devenit foarte clară în războiul din Kosovo şi s-a amplificat în "războiul împotriva terorismului" dus de SUA. Dar, astfel nu doar organizaţia se află în pericol, ci şi ideea de bază a răspunderii colective a tuturor statelor în ceea ce priveşte pacea, aşa cum o subliniază şi următorul bilanţ realizat de Gareis şi Varwick: "Pretenţia Naţiunilor Unite de a construi un sistem global de menţinere a păcii, cu competenţe cuprinzătoare şi pretenţii legitime de respectare internaţională a normelor şi regulilor sale ancorate în cartă, au fost puse sub semnul întrebării. S-au făcut auzite reproşuri, conform cărora naţiunile industrializate ar instrumenta Naţiunile Unite în mod selectiv pentru a-şi impune propriile interese. Naţiunile Unite sunt astfel ameninţate să fie marginalizate în domeniul sarcinilor centrale, pentru a căror realizare au fost create în 1945. Îngrijorarea exprimată nu vizează însă numai potenţialul sfârşit al unei organizaţii internaţionale. Mai mult, aici este vorba despre întrebarea fundamentală dacă problemele păcii mondiale şi ale securităţii internaţionale vor mai rămâne şi pe viitor în răspunderea unui sistem colectiv de menţinere a păcii sau dacă acestea vor fi trecute la nivelul statelor, respectiv a sistemelor de alianţe regionale. Dacă această variantă ar rămâne la latitudinea exclusivă a statelor s-ar ajunge – mai devreme sau mai târziu – la o întoarcere de la ordinea de drept internaţională care s-a dezvoltat de la sfârşitul celui de-al doilea război mondial şi 115

Ioan CRĂCIUN

asupra necesităţii căreia există totuşi, în ciuda oricărei fragilităţi, un consens larg între state"51. Sistemul instituţional al ONU Pentru ca un stat să devină membru al organizaţiei este necesară o recomandare din partea Consiliului de Securitate şi o hotărâre a Adunării Generale a ONU. Statele membre care încalcă prevederile cartei pot fi suspendate sau excluse din ONU, la recomandarea Consiliului de Securitate, prin hotărâre a Adunării Generale. În cadrul sistemului instituţional al ONU (anexa 1) intră: - Adunarea Generală; - Consiliul de Securitate; - Consiliul Economic şi Social; - Consiliul de Tutelă; - Curtea Internaţională de Justiţie; - Secretariatul; - organele subsidiare. Adunarea Generală a ONU În compunerea Adunării Generale intră toate statele membre, fiecare având cel mult 5 reprezentanţi. Secretarul general, cu asentimentul Consiliului de Securitate, va aduce la cunoştinţa Adunării Generale, în fiecare sesiune, toate problemele referitoare la menţinerea păcii şi la securitate care se află în atenţia Consiliului de Securitate. Adunarea Generală iniţiază studii şi face recomandări în scopul: - de a promova cooperarea internaţională în domeniul politic şi de a încuraja dezvoltarea progresivă a dreptului internaţional; 51

Ibidem, p. 132.

116

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

- de a promova cooperarea internaţională în domeniul economic, social, cultural, educativ şi sanitar şi de a sprijini respectarea drepturilor omului, libertăţilor fundamentale pentru toţi, fără deosebire de rasă, sex, limbă sau religie. Adunarea Generală primeşte şi examinează rapoartele anuale şi speciale ale Consiliului de Securitate care vor cuprinde o dare de seamă asupra măsurilor pe care consiliul le-a hotărât sau le-a luat pentru menţinerea păcii. Hotărârile Adunării Generale sunt luate cu majoritatea de voturi (de 2/3 din membrii prezenţi şi votanţi) în problemele importante precum: recomandări cu privire la menţinerea păcii şi securităţii internaţionale; alegerea membrilor nepermanenţi ai Consiliului de Securitate; alegerea membrilor Consiliului Economic şi Social; alegerea membrilor Consiliului de Tutelă; admiterea de noi membri în organizaţie; suspendarea drepturilor şi privilegiilor membrilor; excluderea de membri; problemele bugetare. Adunarea Generală se întruneşte anual în sesiuni ordinare şi, când împrejurările o cer, în sesiuni extraordinare. Sesiunile extraordinare sunt convocate de secretarul general, la cererea Consiliului de Securitate sau a majorităţii membrilor ONU. Consiliul de Securitate al ONU Consiliul de Securitate este format din 15 membri, din care 5 sunt membri permanenţi, iar 10 nepermanenţi, aleşi din rândul statelor membre pe o durată de doi ani. Hotărârile Consiliului de Securitate în probleme de procedură sunt adoptate cu votul a 9 membri, iar în celelalte probleme cu votul a 9 membri, în care sunt cuprinse voturile concordante ale tuturor membrilor permanenţi. Orice conflict trebuie rezolvat prin tratative, anchetă, mediere, conciliere, arbitraj pe cale judiciară, recurgerea la organizaţii sau acorduri regionale sau prin orice mijloace paşnice la îndemâna părţilor. Consiliul de Securitate poate să 117

Ioan CRĂCIUN

ancheteze diferendul sau orice situaţie care ar pune în primejdie pacea şi securitatea internaţională şi să recomande procedurile sau metodele de aplanare hotărâte. În cazuri de agresiune, Consiliul de Securitate poate hotărî ce măsuri, care nu implică folosirea forţei armate, trebuie luate pentru a fi aplicate hotărârile sale, care pot fi: întreruperea totală sau parţială a relaţiilor economice, comunicaţiilor, precum şi ruperea relaţiilor diplomatice. Dacă se consideră că aceste măsuri nu sunt adecvate, Consiliul de Securitate poate întreprinde, cu forţe aeriene, maritime sau terestre, orice acţiune pe care o consideră necesară pentru menţinerea sau restabilirea păcii şi securităţii internaţionale. Acţiunile pot cuprinde demonstraţii, măsuri de blocadă şi alte operaţii executate de forţele aeriene, maritime sau terestre ale membrilor Naţiunilor Unite. Planurile de acţiune ale forţelor armate vor fi elaborate de Consiliul de Securitate, ajutat de Comitetul de Stat Major. Comitetul de Stat Major include şefii statelor majore ale armatelor membrilor permanenţi ai Consiliului de Securitate. Comitetul de Stat Major este sub autoritatea Consiliului de Securitate şi răspunde de conducerea strategică a oricăror forţe puse la dispoziţie. Nici o dispoziţie din cartă nu va aduce atingere dreptului inerent de autoapărare individuală sau colectivă în cazul unui atac împotriva unui membru al organizaţiei, care trebuie să aducă la cunoştinţă Consiliului de Securitate starea creată, iar acţiunile sale nu trebuie să afecteze în nici un fel puterea şi îndatoririle Consiliului de Securitate. Consiliul de Securitate încurajează existenţa unor organisme regionale destinate a se ocupa cu menţinerea păcii, cu condiţia ca aceste acorduri sau organizaţii să fie compatibile prin acţiunile lor cu scopurile şi principiile ONU. În unele situaţii. Consiliul de Securitate va folosi asemenea acorduri sau organizaţii regionale pentru aplicarea 118

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

acţiunilor de constrângere sub autoritatea sa. Nici o acţiune de constrângere nu va fi întreprinsă de organismele regionale fără autoritatea Consiliului de Securitate. În scopul creării condiţiilor de stabilire şi bunăstare necesare unor relaţii paşnice între naţiuni, întemeiate pe principiul egalităţii în drepturi a popoarelor şi al dreptului lor de a dispune de ele însele, ONU va favoriza: - ridicarea nivelului de trai, folosirea forţei de muncă şi condiţii de progres şi bunăstare; - rezolvarea problemelor internaţionale în domeniile economic, social, sanitar şi a altor probleme conexe; - respectarea universală şi efectivă a drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale pentru toţi cetăţenii. În vederea rezolvării unei situaţii de criză, Consiliul de Securitate întreprinde acţiunile: - preia iniţiativa, stabileşte concepţia, forţele ce se angajează şi costurile; - numeşte reprezentantul (trimisul special); - stabileşte şi realizează acordul de încetare a focului; - realizează acordul de pace; - aprobă mandatul; - numeşte comandantul forţei; - desfăşoară forţele; - conduce acţiunile pentru rezolvarea crizei; - asigură ieşirea forţelor din teatrul de operaţii. Consiliul Economic şi Social Consiliul este compus din 27 de membri aleşi de Adunarea Generală. Alegerea se face anual pentru durata a trei ani, în grupuri de câte 9 membri. Hotărârile Consiliului Economic şi Social se adoptă cu majoritatea de voturi a membrilor prezenţi şi votanţi. În cadrul consiliului se înfiinţează comisii pentru problemele economice şi sociale şi pentru promovarea drepturilor omului. La dezbateri pot participa fără drept de vot statele 119

Ioan CRĂCIUN

vizate, instituţiile specializate, precum şi membrii săi. Consiliul de Tutelă Consiliul de Tutelă este compus din următorii membri ai ONU: - membrii care administrează teritorii sub tutelă; - membrii Consiliului de Securitate; - alţi membri ai organizaţiei, aleşi de Adunarea Generală pe o perioadă de trei ani. Hotărârile Consiliului de Tutelă sunt adoptate cu majoritatea de voturi a membrilor prezenţi şi votanţi. În situaţii deosebite, Consiliul de Tutelă va apela la asistenţa Consiliului Economic şi Social şi la alte instituţii de specialitate. Curtea Internaţională de Justiţie Curtea Internaţională de Justiţie este organul judiciar principal al ONU şi funcţionează în conformitate cu statutul anexat, stabilit pe baza statutului Curţii Permanente de Justiţie Internaţionale. Secretariatul Secretariatul cuprinde un secretar general şi personalul numit de Adunarea Generală, la propunerea Consiliului de Securitate, fiind cel mai înalt funcţionar administrativ al organizaţiei. Secretarul general ia parte la lucrările Adunării Generale şi ale celorlalte instituţii ale ONU în calitate de înalt funcţionar. El prezintă Adunării Generale un raport anual despre activitatea organizaţiei. Prevenirea conflictelor în viziune ONU Prevenirea conflictelor reprezintă un complex de măsuri şi activităţi organizate şi executate cu scopul de a preveni suferinţele umane şi a oferi o alternativă mai puţin costisitoare operaţiilor politico-militare pentru rezolvarea conflictelor 120

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

înainte ca acestea să devină violente. În acest sens, diplomaţia preventivă, promovată sub forma medierii, concilierii sau negocierii, reprezintă metoda de bază promovată de Organizaţia Naţiunilor Unite pentru prevenirea conflictelor. Emisarii sau reprezentanţii speciali ai secretarului general al ONU sunt angajaţi în acţiuni de diplomaţie preventivă oriunde în lume, iar în majoritatea cazurilor aceştia acţionează în strânsă cooperare cu reprezentanţii organizaţiilor regionale. Deşi diplomaţia preventivă este metoda consacrată de prevenire şi rezolvare a conflictelor, care şi-a dovedit din plin valabilitatea, experienţa Organizaţiei Naţiunilor Unite din ultimii ani ne arată că există multe alte forme de acţiune cu efect preventiv ridicat. Printre acestea se numără: dezvoltarea de proiecte în contextul unor strategii preventive, acţiuni umanitare, dislocarea preventivă şi dezarmarea preventivă. Complementar diplomaţiei preventive sunt dislocarea şi dezarmarea preventivă. Structurile militare de menţinere a păcii pot fi dislocate preventiv într-o zonă de potenţial conflict, în scopul menţinerii acestuia pe aşa-numita “linie de plutire”, reducerea tensiunilor şi promovarea încrederii reciproce dintre părţi. Dislocarea preventivă a fost adoptată cu succes în misiunile desfăşurate de ONU în Macedonia, Republica Central Africană sau cu alte ocazii şi rămâne o opţiune importantă în prevenirea conflictelor. Dezarmarea preventivă urmăreşte reducerea cantităţii de armament uşor în zonele cu risc ridicat de conflict. El Salvador, Mozambic sau unele regiuni sunt exemple edificatoare, în care trupele ONU au fost angajate în colectarea şi distrugerea armamentului uşor, ca parte a întregului proces de pace. Dezvoltarea unor proiecte în contextul strategiilor preventive, denumite şi “prevenire structurală a conflictelor”, se referă la activităţi desfăşurate exclusiv înainte de începerea conflictului. Aşa cum practica a demonstrat, sărăcia, 121

Ioan CRĂCIUN

dezechilibrele socio-economice, subdezvoltarea, lipsa unei guvernări adecvate, nerespectarea drepturilor omului sunt surse potenţiale de conflict, care nu pot fi combătute decât prin dezvoltarea unor programe adecvate, pe termen lung, care să ducă la eradicarea cauzelor acestor fenomene. Aceste programe iniţiate şi îndeplinite de Secretariat sau de diferite agenţii şi departamente ONU fac parte din aşa-numita strategie de prevenirea structurală a conflictelor. La nivelul ONU, Departamentul pentru Afaceri Politice (Department of Political Affairs) este organismul responsabil cu promovarea strategiilor de prevenire a conflictelor. Acesta este asistat de Unitatea de Planificare Politică (Policy Planning Unit) şi sprijinit de divizii regionale. De asemenea, pentru îmbunătăţirea eficienţei acţiunilor preventive, diferite departamente şi agenţii ONU au dezvoltat strategii comune de lucru, dintre care fac parte: - UN Interdepartmental Framework for Coordination on Early Warning and Preventive Action, care este un program de coordonare a activităţilor unor departamente, agenţii şi oficii ONU în domeniul acţiunilor de prevenire timpurie; - UNDP/DPA Programme on Building National Capacity for Conflict Prevention, iniţiat în noiembrie 2003 cu scopul de a sprijini implementarea programelor ONU de prevenire a conflictelor în diferite ţări şi în care potenţialul acestora este ridicat; - DPA Prevention Team oferă cadrul intradepartamental de dezvoltare a opţiunilor privind prevenirea conflictelor; - discuţii şi dezbateri la nivelul Comitetului Executiv pentru Pace şi Securitate (Executive Committee on Peace and Security); 122

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

- programe de instruire în domeniul prevenirii timpurii, organizate de Colegiul Naţiunilor Unite (United Nations College) şi Departamentul pentru Afaceri Politice; - High-Level Panel on Threats, Challenges and Change (dezbaterea la nivel înalt ameninţări, provocări şi schimbare), iniţiată de secretarul general al ONU în noiembrie 2003, în scopul examinării ameninţărilor şi provocărilor la adresa păcii şi securităţii, inclusiv a celor economice şi sociale ce au legătură cu pacea şi securitatea şi formularea recomandărilor pentru un răspuns colectiv adecvat la acestea. Aşadar, prevenirea conflictelor, înscrisă în Carta ONU ca una din obligaţiile principale ale statelor membre, implică o gamă variată de acţiuni în domenii diverse, precum buna guvernare, drepturile omului, dezvoltare economică şi socială, în scopul rezolvării disputelor înainte ca ele să devină violente sau pentru împiedicarea extinderii violenţelor, dacă acestea deja au apărut. De asemenea, avertizarea timpurie este o componentă esenţială a prevenirii cu ajutorul căreia Naţiunile Unite monitorizează foarte atent evoluţiile politice şi de altă natură din întreaga lume, în scopul detectării ameninţărilor la adresa păcii şi securităţii internaţionale, oferind astfel expertiza necesară Consiliului de Securitate şi secretarului general al ONU pentru promovarea acţiunilor preventive. În 1992, secretarul general al ONU a prezentat Adunării Generale documentul intitulat Agenda pentru Pace (Agenda for Peace), din care rezultă clar că promovarea păcii şi securităţii colective va constitui preocuparea esenţială a Naţiunilor Unite în secolul al XXI-lea, iar prevenirea conflictelor va fi direcţia principală de acţiune. În 1995 a fost creată echipa-cadru (The Framework Team) pentru coordonarea activităţii tuturor departamentelor 123

Ioan CRĂCIUN

din cadrul Secretariatului General (politic, umanitar şi de peacekeeping) implicate în misiuni de prevenire şi menţinere a păcii. Cadrul de coordonare astfel creat a evoluat continuu, echipa-cadru coordonând în prezent activitatea a 23 de agenţii, departamente şi programe ONU, printre care se numără: DDA, DESA, DPA, DPKO, FAO, ILO, OCHA, OHCHR, UNDP, UNESCO, UNFPA, UNHABITAT, UNIFEM, UNICEF, UNHCR, WFP, WHO, World Bank şi IMF. DPI şi Departamentul Executiv al Secretarului General participă ca observator, iar UNEP şi UNODC în funcţie de situaţie. Echipa-cadru acţionează ca un catalizator pentru avertizarea timpurie şi propune organismelor abilitate ale ONU iniţierea de acţiuni preventive sau preemptive pentru înlăturarea tensiunilor apărute la un moment dat. De regulă, propunerile sunt avansate către Comitetul Executiv pentru Pace şi Securitate (Executive Committee on Peace and Security) sau Departamentului pentru Afaceri Umanitare (Humanitarian Affairs). La iniţiativa secretarului general, secretariatul ONU a fost reorganizat în 1997, în scopul unei mai bune cuprinderi a celor cinci domenii principale de activitate ale organizaţiei: pace şi securitate, afaceri umanitare, dezvoltare şi cooperare, afaceri sociale şi economice şi drepturile omului. Procesul de reorganizare a implicat participarea tuturor departamentelor şi programelor ONU şi a însemnat un important pas în reforma organizaţiei. Totodată, Comitetului Executiv pentru Pace şi Securitate i s-au lărgit competenţele în primele patru domenii, drepturile omului fiind considerat complementar acestora. Comitetul s-a dezvoltat treptat, iar în anul 2002 a fost restructurat, având în prezent în compunere 21 de membri. În iulie 2003 Adunarea Generală a adoptat prin consens Rezoluţia 57/337, referitoare la prevenirea conflictelor armate, care a însemnat un nou pas important făcut de Naţiunile Unite în lupta pentru prevenirea conflictelor. Această rezoluţie 124

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

subliniază că pentru prevenirea conflictelor armate va fi promovat dialogul şi cooperarea continuă dintre statele membre, dintre Naţiunile Unite şi organizaţiile subregionale şi regionale, sectorul privat şi societatea civilă. Misiunile ONU de peacemaking şi peacebuilding Conceptul de peacemaking se referă la folosirea mijloacelor diplomatice pentru a convinge părţile să înceteze ostilităţile şi să treacă la negocierea condiţiilor de soluţionare paşnică a conflictului. Promovând toată gama acţiunilor preventive, Naţiunile Unite pot juca un rol important în determinarea părţilor să înceteze ostilităţile, dar acest lucru nu se poate face decât cu acordul acestora. Din acest motiv acţiunile de peacemaking exclud în totalitate folosirea forţei împotriva uneia dintre părţi, cu scopul de a pune capăt ostilităţilor; conceptul este folosit în cadrul ONU cu scopul de a semnala întărirea păcii (peace enforcement). Consiliului de Securitate şi secretarul general joacă rolurile-cheie în luarea deciziei Naţiunilor Unite de a se implica în gestionarea unui conflict. La propunerea Consiliului de Securitate, secretarul general se poate implica atât la nivel personal, cât şi prin intermediul emisarilor sau al misiunilor speciale ONU în acţiuni de negociere sau mediere a conflictelor. De asemenea, în conformitate cu prevederile Cartei ONU, secretarul general este obligat să supună atenţiei Consiliului de Securitate orice problemă care aduce atingere păcii şi securităţii internaţionale şi poate demara acţiuni de diplomaţie preventivă, beneficiind de avantajul imparţialităţii oferit de poziţia sa. În multe cazuri rolul secretarului general al ONU a fost unul crucial în determinarea unei evoluţii pozitive a conflictului. Asemenea cazuri, care reflectă paleta largă de modalităţi în care secretarul general se poate implica în 125

Ioan CRĂCIUN

gestionarea conflictelor ca un veritabil peacemaker, pot fi considerate Afganistan, Cambodgia, America Centrală, Cipru, Orientul Mijlociu, Mozambic sau Namibia. Pentru executarea cu succes a acţiunilor de peacemaking, Naţiunile Unite, în temeiul capitolului VIII al Cartei ONU, au intensificat cooperearea atât cu organizaţiile regionale, cât şi cu alţi actori ai arenei internaţionale. ONU a conlucrat până în prezent cu organizaţii precum Organization of American States în Haiti, European Union în fosta Iugoslavie, The Economic Community of West African States în Liberia şi Sierra Leone, şi The African Union în Sahara de Vest, regiunea Marilor Lacuri, Sierra Leone, Etiopia şi Eritreea. Observatorii militari ai ONU au cooperat foarte bine cu forţele de peacekeeping ale organizaţiilor regionale în Liberia, Sierra Leone, Georgia şi Tadjikistan. În contrast cu acţiunile de peacemaking, conceptul peacebuilding se referă la toate acele acţiuni externe destinate a asista o ţară sau o regiune din lume în tranziţia acesteia de la perioada de război la cea de pace. Eforturile ONU sunt în general îndreptate către implementarea acordurilor de pace prin toată gama de mijloace avute la dispoziţie: militare, diplomatice, politice, economice, sociale, umanitare. Aria de cuprindere a acestor acţiuni începe cu demilitarizarea şi se încheie cu constituirea şi asigurarea bunei funcţionări a instituţiilor naţionale (reactivarea poliţiei şi a sistemul juridic, promovarea drepturilor omului, monitorizarea alegerilor, încurajarea procesului politic, acordarea de ajutor combatanţilor demobilizaţi şi refugiaţilor, programe de reactivare a activităţilor economice şi a serviciilor sociale, stimularea dezvoltării economice etc.). Conceptul de peacebuilding a fost pentru prima dată promovat de secretarul general ONU Boutros-Ghali în documentul intitulat Agenda pentru Pace prezentat Adunării Generale în anul 1992. Obiectivul central al acţiunilor de 126

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

peacebuilding, spune documentul amintit, este construirea legitimităţii noului stat, stat care în viitor trebuie să fie capabil să gestioneze de o manieră pacifistă viitoarele dispute, să poată asigura protecţia populaţiei civile şi să asigure respectarea temeinică a drepturilor omului. Peacebuilding implică acţiunea ONU în cooperare cu toate organizaţiile regionale, inclusive cu Banca Mondială (World Bank), organizaţiile economice regionale, organizaţiile nonguvernamentale sau grupările sociale constituite la nivel local. Acţiunile de tip peacebuilding au jucat un rol proeminent în intervenţia ONU în Cambodgia, El Salvador, Guatemala, Mozambic, Liberia, Bosnia-Herţegovina şi Sierra Leone, precum şi în mai recentele conflicte din Kosovo, Timorul de Est sau Etiopia-Eritreea. Departamentul Afacerilor Politice (DPA) este organismul care îndeplineşte rolul principal în acţiunile ONU de peacebuilding. Sub directa îndrumare a secretarului general, DPA pune în mişcare întregul mecanism ONU de răspuns la situaţiile postconflict, lucrând strâns cu diviziile regionale (Geographical Divisions) şi cu Unitatea de Planificare Politică (Policy Planning Unit). Un aspect considerabil al activităţii DPA îl reprezintă susţinerea activităţilor desfăşurate în zonele de conflict de către reprezentanţii şi emisarii speciali ai secretarului general, precum şi sprijinul misiunilor ONU în aceste zone. În acest sens, DPA a decis deschiderea unor oficii teritoriale, în scopul unei mai bune susţineri a misiunilor din zonele de conflict. Aceste oficii lucrează direct cu guvernele locale, cu partidele politice şi cu societatea civilă, precum şi cu alţi actori locali, pentru sprijinul eforturilor de tranziţie. În anul 2002 Grupul de Dezvoltare a Naţiunilor Unite (United Nations Development Group – UNDG) şi Comitetul Executiv pentru Afaceri Umanitare (Executive Committee on Humanitarian Affairs – ECHA) au constituit un grup de lucru 127

Ioan CRĂCIUN

comun pe probleme de tranziţie, pentru a asigura integrarea strategiilor de peacekeeping, umanitare şi de dezvoltare în vederea asigurării unui cadru unitar de asistenţă a statelor aflate în tranziţie de la starea de război la cea de pace. Consiliul Economic şi Social (UN Economic & Social Council – ECOSOC) a creat, de asemenea, două grupuri adhoc de lucru pe probleme de asistenţă a ţărilor africane aflate în perioada postconflict (Ad Hoc Advisory Groups on African Post-Conflict Countries), având drept scop evaluarea necesităţilor umanitare şi economice ale acestora şi înaintarea propunerilor pentru un sprijin adecvat din partea comunităţii internaţionale. Implicarea ONU în misiuni de peacekeeping În conformitate cu principiile înscrise în Carta ONU, în cadrul Naţiunilor Unite a fost creat Departamentul pentru Operaţii de Menţinere a Păcii (Department of Peacekeeping Operations – DPKO), destintat să sprijine statele membre şi să ofere asistenţă secretarului general în eforturile sale de promovare şi menţinere a păcii şi securităţii internaţionale. Sarcina principală a DPKO este să planifice, să pregătească şi să gestioneze direct misiunile ONU de menţinere a păcii, asigurând condiţiile de îndeplinire deplină a mandatului acestora, sub autoritatea directă a Consiliului de Securitate şi Adunării Generale ONU şi cu sprijinul secretarului general în ceea ce priveşte acţiunile. DPKO urmăreşte integrarea eforturilor ONU cu cele ale tuturor entităţilor guvernamentale şi nonguvernamentale în susţinerea comună a operaţiilor de menţinere a păcii. DPKO asigură orientarea politică şi executivă a operaţiilor de menţinere a păcii, menţinând în acest scop legătura directă cu Consiliul de Securitate, cu părţile în 128

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

conflict, cu contributorii financiari şi cu trupele ONU dislocate în zonele de conflict, şi urmărind îndeplinirea deplină a mandatului acestora. De asemenea, preocupările DPKO sunt îndreptate spre identificarea forţelor (personal pregătit şi echipamente adecvate) necesare îndeplinirii misiunilor de peacekeeping precum şi asigurarea suportului logistic şi financiar al acestora pe întreaga perioadă de desfăşurare. În acelaşi timp, DPKO oferă consultanţă şi sprijin administrativ şi altor iniţiative ONU, precum şi misiunilor de construire a păcii (peacebuilding). În cadrul Adunării Generale a ONU activează alte şase comitete speciale cu atribuţii în domeniul operaţiilor de menţinere a păcii şi care întocmesc în acest sens rapoarte periodice pe care le prezintă plenului adunării. Deşi fiecare misiune de menţinere a păcii are specificul ei, toate urmăresc aceleaşi scopuri: înlăturarea suferinţelor umane şi crearea şi susţinerea instituţiilor de promovare a păcii. Prezenţa forţelor de menţinere a păcii are ca efect direct influenţarea evoluţiei procesului politic din zonele de conflict, contribuind activ la implementarea soluţiilor pacifiste, ca alternative la conflict, şi beneficiind de avantajul imparţialităţii pe care ONU îl impune. În cadrul operaţiilor de menţinere a păcii, componenta militară joacă rolul principal, ea fiind susţinută de numeroase componente civile. În funcţie de mandat, operaţiile de menţinere a păcii pot fi organizate pentru: - prevenirea escaladării sau internaţionalizării conflictului; - stabilizarea situaţiei în zona de conflict, după încetarea focului şi susţinerea procesului de pace; - asistenţa în implementarea prevederilor acordurilor de pace;

129

Ioan CRĂCIUN

- ajutorul în tranziţia statelor către o guvernare stabilă, bazată pe principii democratice, către o bună guvernare şi dezvoltare economică. Evoluţii majore în sistemul operaţiilor ONU de menţinere a păcii Cea mai semnificativă evoluţie în domeniul operaţiunilor ONU de menţinere a păcii o constituie amploarea fără precedent a parteneriatului Naţiunilor Unite cu organismele regionale şi subregionale de securitate, concretizată în stabilirea a două misiuni, în Timorul de Est (UNTAET) şi Kosovo (UNMIK), şi în revizuirea misiunilor de observare stabilite anterior în spaţiul african: Republica Democratică Congo (UNMOC) şi Sierra Leone (UNOMSIL/UNAMSIL), toate având mandate complexe, în cadrul cărora ponderea forţelor au constituit-o componentele civile. Aceasta a determinat o schimbare de fond a imaginii acestor operaţiuni care – obligate să facă faţă crizelor intrastatale complexe cu care se confrunta comunitatea internaţională – şi-au accentuat caracterul multidisciplinar: politic, umanitar, de afaceri civile, asistenţă electorală, poliţie civilă, refacerea administraţiilor, dezvoltare economică, deminări ş.a. Componenta militară ONU continuă să asigure, în special, misiuni de observare, de legătură cu forţele organizaţiilor de securitate din spaţiul geografic respectiv, de protecţie, de monitorizare a aplicării acordurilor de încetare a focului şi a măsurilor de dezarmare, de demobilizare şi de reîncadrare a foştilor combatanţi. În acest context, definirea legitimităţii intervenţiilor umanitare, intrarea în vigoare a Convenţiei privind securitatea personalului Naţiunilor Unite şi asociat (ianuarie 1999) şi aplicarea în operaţiunile de menţinere a păcii a normelor de drept umanitar internaţional au 130

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

dominat tematica dezbaterilor din Consiliul de Securitate, precum şi în Comitetul special pentru operaţiuni de menţinere a păcii. În cadrul Departamentului pentru operaţiuni de menţinere a păcii a început procesul de constituire a unui proiect de principii şi linii directoare privind rolul şi funcţiile poliţiei civile în operaţiunile de menţinere a păcii, având în vedere tocmai rolul-cheie jucat de poliţia civilă în noile misiuni (Kosovo, Timorul de Est). La data de 21 august 2000, printr-o scrisoare adresată preşedintelui Adunării Generale a ONU şi preşedintelui Consiliului de Securitate, secretarul general al ONU, Kofi Annan, a lansat un program ambiţios de reforma a sistemului operaţiunilor de menţinere a păcii. Programul are la bază raportul întocmit de un grup de experţi condus de fostul ministru de Externe algerian, Lakhdar Brahimi. Raportul „Brahimi” prefigurează un program complex de reformă, menit să transforme operaţiunile de menţinere a păcii dintr-o activitate cu caracter provizoriu, desfăşurată la limita minimă a resurselor şi cu o organizare precară, într-o funcţie principală a ONU, îndeplinită în condiţii de coerenţă organizatorică şi eficientă. Este avută în vedere instituţionalizarea unor proceduri complexe cu caracter preventiv şi de asistenţă a statelor implicate în conflicte pentru a trece de la starea conflictuală la pace, cuprinzând: a) prevenirea crizelor, b) operaţiunile de menţinere a păcii, c) operaţiunile de consolidare a păcii. Raportul propune organizarea de misiuni de pace credibile, cu mijloace adecvate, capabile să-şi îndeplinească mandatul eficient şi cu succes. Sunt proiectate mecanisme pentru desfăşurarea rapidă a forţelor de pace (în termen de 30 de zile, respectiv 90 de zile pentru operaţiuni mai complexe), astfel încât să se intervină oportun şi să se prevină reizbucnirea conflictului armat. Raportul prefigurează restructurarea şi mărirea aparatului Secretariatului ONU, în special a Departamentului 131

Ioan CRĂCIUN

pentru Operaţiuni de Menţinere a Păcii (DPKO), pentru a-l face apt să conducă eficient operaţiuni de pace. Se solicită modificarea sistemului şi a procedurilor logistice, de achiziţii şi de finanţare, pentru a permite desfăşurarea rapidă a forţelor în zona noii misiuni. Statele membre ale ONU sunt solicitate să constituie brigăzi multinaţionale gen SHIRBRIG şi să pregătească specialişti şi forţe pentru desfăşurarea rapidă, în baza aranjamentelor stand-by. Statele care vor participa cu forţe vor fi invitate pentru consultări în cadrul Consiliului de Securitate pe durata pregătirii misiunii şi adoptării mandatului sau când apare necesitatea modificării mandatului. Aplicarea programului este dependentă de două elemente principale: voinţa politică a statelor membre ONU de a promova schimbarea şi disponibilitatea lor de a aloca resursele necesare pentru transformarea sistemului operaţiunilor de menţinere a păcii. Opinia generală este că există voinţa politică din partea multor state de a sprijini transformarea sistemului. Această opinie se bazează pe următoarele considerente: • raportul foarte bine articulat care a fost lansat întrun context politic favorabil – Summit-ul Mileniului (7-9 septembrie 2000); • voinţa politică clară a statelor ca operaţiunile de pace ONU să fie mai bine conturate, în vederea evitării eşecurilor precum cele din Rwanda (1994) şi Srebeniţa (1995); • interesul celor 89 de state participante la operaţiunile de pace ca acestea să fie mai temeinic organizate, să beneficieze de resursele necesare; • interesul unor state puternic dezvoltate, tradiţional ataşate procesului de menţinere a păcii (Canada, Marea Britanie, Suedia, Olanda, Finlanda, Franţa etc.); • atitudinea – în principiu, favorabilă – a membrilor permanenţi ai Consiliului de Securitate, care nu au avut motive să se opună adoptării raportului. 132

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Cooperarea ONU cu organizaţiile regionale Cooperarea Organizaţiei Naţiunilor Unite cu organizaţiile regionale are la bază capitolul VIII, art. 52-54 al Cartei ONU. Articolul 52, paragraful 1 stipulează că “nimic din prezenta cartă nu interzice existenţa aranjamentelor sau a organizaţiilor regionale care activează în scopul menţinerii păcii şi securităţii internaţionale, atâta timp cât activitatea acestora nu contravine scopului şi principiilor Naţiunilor Unite”. Raportul secretarului general Boutros Ghali, prezentat Adunării Generale în anul 1992 şi intitulat Agenda pentru Pace, recomandă creşterea rolului şi implicării organizaţiilor regionale în activităţi de menţinere a păcii, numeroase organizaţii regionale răspunzând pozitiv acestei iniţiative. În anul 1994, secretarul general s-a întâlnit pentru prima dată cu liderii organizaţiilor regionale în scopul îmbunătăţirii colaborării dintre acestea şi ONU, pe agenda de lucru aflându-se subiecte precum: pregătirea personalului organizaţiilor regionale pentru misiuni comune de menţinere a păcii, coordonarea, comanda şi controlul operaţiilor comune de menţinere a păcii, coordonarea/verificarea implementării sancţiunilor impuse conform capitolului VII din Carta Naţiunilor Unite etc. Din 1994 şi până în prezent au avut loc mai multe asemenea întâlniri, toate având ca obiectiv unirea eforturilor pentru o mai bună cooperare în domeniul menţinerii păcii şi securităţii (îmbunătăţirea schimbului de informaţii, îmbunătăţirea coordonării activităţilor comune, creşterea nivelului implicării în cadrul operaţiilor de menţinere a păcii). Discutarea problemelor principale cu care se confruntă pacea şi securitatea internaţională în prezent (terorismul internaţional, sărăcia, conflictele intra şi interstatale, proliferarea armelor de distrugere în masă, crima organizată, încălcarea drepturilor omului) au devenit o practică curentă a acestor întâlniri. De asemenea, participanţii au realizat impactul

133

Ioan CRĂCIUN

pe care îl au acţiunile comune asupra mediului de securitate actual. Printre organizaţiile guvernamentale şi regionale participante la ultima întâlnire, care a avut loc în perioada 2930 iulie 2003, s-au aflat: African Union (AU), Association of Southeast Asian Nations (ASEAN), Caribbean Community (CARICOM), Collective Security Treaty Organization (CSTO), Commonwealth of Independent States (CIS), Commonwealth Secretariat, The Community of Portuguese Speaking Countries (CPLP), Council of Europe, Economic Community of West African States (ECOWAS), European Union (preşedinţia şi secretariatul UE şi Comisia Europeană), Interpol, League of Arab States (LAS), North Atlantic Treaty Organization (NATO), Organization Internationale de la Francophonie (OIF), Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE), Organization of American States (OAS), Organization of the Islamic Conference (OIC), Pacific Islands Forum (PIF), Shanghai Cooperation Organization (SCO). Implementarea deciziilor adoptate la nivel înalt a fost analizată în cadrul întâlnirilor ce au avut loc la nivelul Departamentului pentru Afaceri Politice în 1999 şi 2002. În afară de aceste întâlniri, Consiliul de Securitate a iniţiat în anul 2003 o dezbatere publică cu tema “Consiliul de Securitate şi Organizaţiile Regionale: Confruntarea cu noile ameninţări la adresa păcii şi securităţii internaţionale”, în scopul îmbunătăţirii cooperării acestui for cu organizaţiile regionale şi subregionale ce activează în domeniul menţinerii păcii şi securităţii.

134

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

V PREVENIREA CONFLICTELOR ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR ÎN VIZIUNEA ORGANIZAŢIEI PENTRU SECURITATE ŞI COOPERARE ÎN EUROPA Apariţia şi evoluţia OSCE Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE) a apărut în anii '70, iniţial sub numele de Conferinţa pentru Securitate şi Cooperare în Europa. Cunoscută ulterior drept "procesul de la Helsinki", CSCE a constituit un forum de dialog şi negocieri multilaterale între Est şi Vest. Dar, originile CSCE se situează în anii 1950, o dată cu ideea convocării unei conferinţe general-europene pentru securitate. Eforturile pentru realizarea acestei idei – intensificate într-o perioadă caracterizată drept "destindere în relaţiile Est-Vest", când o politică de "acomodare între state având interese divergente" era preferabilă războiului – au reprezentat un proces îndelungat şi complex, constituit din acţiuni desfăşurate în diferite foruri sau de diferite grupuri de ţări. Un rol deosebit în cadrul acestor acţiuni au jucat ţările mici şi mijlocii, printre care şi România. Conferinţa era văzută de unii ca o cale pentru a depăşi divizarea Europei, rezultată după cel de-al doilea război mondial, iar de alţii – pentru a consacra status-quo-ul postbelic. Oricum, mesajul principal al celor care au acţionat pentru convocarea ei a fost "asigurarea securităţii printr-o politică de deschidere". Aceste eforturi au dus la convocarea, la 22 noiembrie 1972, la Dipoli (lângă Helsinki), a reprezentanţilor statelor europene, SUA şi Canadei, pentru consultări în vederea 135

Ioan CRĂCIUN

pregătirii conferinţei. Consultările multilaterale pregătitoare sau prelungit până la 8 iunie 1973, iar rezultatele acestora au fost cuprinse în Recomandările finale de la Helsinki (Cartea bleu), adoptate de către miniştrii de externe ai statelor participante. Acestea au stat la baza negocierilor propriu-zise ale Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în Europa, concepută iniţial a se desfăşura în trei faze: a) la nivel de miniştri de externe; b) la nivel de experţi; c) la nivel înalt. La 18 septembrie 1973, la Geneva, experţii statelor participante au început activitatea de elaborare a Actului Final, care a durat până în vara anului 1975. La 1 august 1975, la Helsinki, a fost semnat la nivel înalt Actul Final al Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în Europa, cunoscut şi sub denumirea de Acordurile de la Helsinki. Cuprinzând principiile de bază (decalogul de principii) care guvernează relaţiile dintre statele participante şi atitudinea guvernelor respective faţă de cetăţenii lor, precum şi prevederi de cooperare în diferite domenii, Actul Final a pus bazele viitoarei evoluţii a procesului CSCE. Documentul nu conţine obligaţii juridice, ci politice, împărţite în trei mari categorii (cunoscute, iniţial, sub denumirea de "coşuri", iar ulterior "dimensiuni"): a. probleme privind aspectele politico-militare ale securităţii în Europa; b. cooperarea în domeniul economic, tehnico-ştiinţific şi al mediului înconjurător; c. cooperarea în domeniul umanitar şi alte domenii; d. un al patrulea capitol – „Urmările CSCE” - se referă la reuniuni şi acţiuni de continuare a procesului început. În anii '70 şi '80, asemenea reuniuni au avut loc la Belgrad (1977-1978), Madrid (1980-1983), Stockholm (19831986) şi Viena (1986-1989). Ele au fost marcate de evoluţiile sinuoase ale climatului politic internaţional, în special de 136

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

confruntările ideologice între Est şi Vest, precum şi de raporturile tensionate dintre SUA şi URSS. Carta de la Paris, semnată la nivel înalt în noiembrie 1990, a marcat un punct de cotitură în istoria CSCE, deschizând calea transformării sale într-un forum instituţionalizat de dialog şi negocieri, cu o structură operaţională. Fiind prima conferinţă la nivel înalt după adoptarea Actului Final de la Helsinki, summit-ul CSCE de la Paris a deschis o pagină nouă în raporturile dintre statele europene, punându-se oficial capăt războiului rece şi fiind adoptate documente de importanţă majoră în domeniul dezarmării – Tratatul privind reducerea armelor convenţionale în Europa, Declaraţia statelor membre ale NATO şi ale Tratatului de la Varşovia privind nerecurgerea la forţă şi la ameninţarea cu forţa, Acordul asupra unui pachet de măsuri de creştere a încrederii şi securităţii (Documentul de la Viena – 1990). Carta de la Paris pentru o nouă Europă pune bazele instituţionalizării procesului CSCE prin întâlniri regulate la nivel înalt (din doi în doi ani), reuniuni ale miniştrilor de externe şi ale Comitetului Înalţilor Funcţionari. Sunt create, totodată, Secretariatul Permanent (cu sediul la Praga), Centrul pentru Prevenirea Conflictelor (Viena) şi Biroul pentru Alegeri Libere (Varşovia). A fost definit obiectivul edificării unei Europe a democraţiei, păcii şi unităţii, constând în asigurarea securităţii, dezvoltarea unei cooperări largi între toate statele participante şi promovarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului. Un nou impuls pentru acţiunea concertată în cadrul OSCE a fost dat de Conferinţa la nivel înalt de la Helsinki, 1992. Documentul adoptat cu acea ocazie – Declaraţia de la Helsinki, denumita simbolic Sfidările schimbării – conţine prevederi vizând întărirea contribuţiei şi rolului CSCE în asigurarea drepturilor omului, gestionarea crizelor şi tensiunilor. Documentul prevede asumarea unui rol activ al 137

Ioan CRĂCIUN

CSCE în alerta timpurie, prevenirea conflictelor şi gestionarea crizelor. Noul instrument – înaltul comisar pentru minorităţi naţionale – este însărcinat să se ocupe, într-o fază cât mai timpurie, de tensiuni etnice care pot escalada într-un conflict. Tot prin documentul de la Helsinki a fost creat un nou organ – Forumul de Cooperare în domeniul Securităţii - care se întruneşte, la Viena, pentru a se consulta şi negocia măsuri concrete vizând întărirea securităţii şi stabilităţii în regiunea euroatlantică. Consiliul Ministerial al CSCE, întrunit la Stockholm, în decembrie 1992, a creat funcţia de secretar general, iar Consiliul Ministerial de la Roma, din decembrie 1993, a stabilit o structură consolidată şi unificată a Secretariatului CSCE, cu sediul la Viena. Prin crearea, în aceeaşi perioadă, a Comitetului Permanent (transformat ulterior în Consiliul Permanent), au fost lărgite şi instituţionalizate posibilităţile de dialog, consultări şi decizie politică. Pe baza hotărârilor şi posibilităţilor create prin documentul de la Helsinki, CSCE şi-a adăugat un nou profil, operaţional, având capacitatea de a înfiinţa misiuni de lungă durată pentru prevenirea conflictelor şi gestionarea crizelor în zone de conflict sau potenţial conflictuale. Pentru a conferi un nou impuls politic CSCE, summit-ul de la Budapesta, 1994, a hotărât schimbarea denumirii procesului început la Helsinki în Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa, care a devenit, totodată, primul instrument pentru prevenirea conflictelor şi gestionarea crizelor, exprimându-se voinţa politică a statelor membre de a se trimite o misiune OSCE de menţinere a păcii în NagornoKarabah. Tot la Budapesta a fost adoptat Codul de Conduită privind Aspectele Militare ale Securităţii, conţinând principiile care să guverneze în manifestarea rolului şi folosirea forţelor armate în societăţi democratice. Documentul de la Budapesta prevedea, totodată, începerea discuţiilor în cadrul OSCE 138

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

privind modelul comun şi atotcuprinzător de securitate pentru Europa secolului XXI, bazat pe principiile şi angajamentele OSCE, materializat prin adoptarea la summit-ul de la Istanbul a Cartei pentru securitate europeană. Aşadar, istoria CSCE se împarte în două perioade. a. Între anii 1975-1990 (semnarea Actului Final de la Helsinki şi a Cartei de la Paris pentru o nouă Europă), în care CSCE a funcţionat ca un proces de conferinţe şi reuniuni periodice. b. Evoluţiile în planul securităţii europene apărute în anii '90 au impus schimbări fundamentale atât în ceea ce priveşte structura şi caracterul instituţional al procesului început la Helsinki, cât şi rolul acestuia. Conferinţa la nivel înalt de la Budapesta, 1994, a hotărât adoptarea denumirii de Organizaţie pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE). După semnarea Acordurilor de pace de la Dayton, OSCE şi-a asumat responsabilităţi importante în aplicarea acestora. Prin misiunea sa din Bosnia-Herţegovina şi prin alte instrumente specifice (biroul de la Varşovia, reprezentanţi personali sau speciali ai preşedintelui în exerciţiu ş.a.), OSCE a jucat un rol important în organizarea şi desfăşurarea alegerilor prezidenţiale, parlamentare şi municipale în BosniaHerţegovina, asigurarea respectării drepturilor omului, edificarea instituţiilor specifice unui stat de drept, realizarea dezarmării, stabilităţii şi securităţii regionale. Priorităţile actuale ale OSCE sunt: • consolidarea valorilor comune şi asistarea statelor membre în edificarea unor societăţi democratice, civile, bazate pe statul de drept; • prevenirea conflictelor locale, restaurarea stabilităţii şi păcii în zone de tensiune; • eliminarea unor deficite reale şi perceptibile de securitate şi evitarea creării de noi diviziuni politice, 139

Ioan CRĂCIUN

economice sau sociale, obiectiv ce se realizează prin promovarea unui sistem de securitate prin cooperare. În prezent, OSCE cuprinde 55 de state de la Vancouver până la Vladivostok, incluzând toate statele europene, SUA, Canada şi toate republicile din fosta URSS. Toate statele membre au statut egal, iar regula de bază în adoptarea deciziilor este consensul. OSCE, asemenea altor structuri de securitate regională, a cunoscut transformări substanţiale, ca urmare a faptului că a devenit tot mai evident că nici o instituţie europeană nu-şi poate asuma de una singură gestionarea întregului complex de probleme cu care se confruntă continentul. În etapa actuală, OSCE se află în faza de definire a identităţii de securitate europeană, bazată pe patru domenii: geopolitic, funcţional, normativ şi operaţional. Avantajele OSCE în această privinţă rezidă în: abordarea atotcuprinzătoare a securităţii (militară, politică, economică şi umană); participarea, pe bază de egalitate, a tuturor ţărilor participante; principii, norme, valori şi standarde comune, instrumente, mecanisme şi experienţă unică în domeniul diplomaţiei preventive. Datorită capacităţii şi experienţei sale unice în domeniul diplomaţiei preventive, al prevenirii conflictelor şi gestionării crizelor, al consolidării respectării drepturilor omului, a democraţiei şi statului de drept şi promovării tuturor aspectelor societăţii civile, OSCE va continua să joace un rol important în promovarea unui spaţiu comun de securitate. Ea va contribui la consolidarea încrederii în domeniul militar şi promovarea securităţii prin cooperare. OSCE ocupă un loc unic în sistemul organizaţiilor internaţionale. Caracteristicile principale ale OSCE se referă la numărul de membri, abordarea atotcuprinzătoare a securităţii, instrumente şi mecanisme specifice pentru prevenirea conflictelor, procesul decizional, bazat pe consens, realizat în urma consultărilor intense, dialog politic constant şi deschis, 140

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

normele şi valorile comune asumate de state prin documentele adoptate, precum şi un sistem de contacte şi cooperare cu alte organizaţii şi instituţii internaţionale. Sistemul instituţional al OSCE Pe măsură ce Conferinţa pentru Securitate şi Cooperare în Europa a evoluat spre forma instituţionalizată, reprezentată de organizaţie, în cadrul său s-au dezvoltat mai multe instituţii şi structuri (anexa 2), care permit luarea măsurilor necesare implementării şi dezvoltării măsurilor stabilite de statele participante. Preşedintele executiv. Preşedintele executiv este investit cu responsabilitatea generală pentru măsurile executive şi pentru coordonarea activităţilor curente ale OSCE. Aceste responsabilităţi includ: coordonarea activităţii structurilor şi instituţiilor OSCE, reprezentarea organizaţiei în exterior, supervizarea activităţilor referitoare la prevenirea conflictelor, managementul crizelor şi aplicarea măsurilor necesare pentru trecerea de la faza de conflict la cea postconflictuală (respectiv la starea de pace). Postul de preşedinte executiv este deţinut prin rotaţie de unul din miniştrii de Externe ai statelor membre, acesta schimbându-se în fiecare an. Preşedintele executiv este asistat în îndeplinirea obligaţiilor şi atribuţiilor sale de preşedintele executiv precedent, precum şi de cel care îi va succeda. Aceste trei persoane oficiale constituie un triumvirat, denumit oficial troika, utilizând un termen rusesc ce se referă, în sensul propriu, la atelajul specific rusesc cu trei cai înhămaţi în linie. Preşedintele executiv formează comitete şi grupuri de lucru ad-hoc şi poate numi reprezentanţi personali pentru a se ocupa de soluţionarea unor crize sau situaţii conflictuale. Originea instituţiei preşedintelui executiv trebuie căutată în Carta de la Paris pentru o nouă Europă, din 1990, care prevede că ministrul de externe al ţării gazdă a lucrărilor OSCE 141

Ioan CRĂCIUN

va prezida Consiliul de Miniştri (ulterior denumit Consiliul Ministerial). Documentul final al summit-ului de la Helsinki din 1992 a consacrat în mod oficial funcţia de preşedinte executiv. Secretarul general şi Secretariatul. Secretarul general acţionează în calitate de reprezentant al preşedintelui executiv şi îl sprijină pe acesta în toate activităţile ce au drept scop îndeplinirea obiectivelor organizaţiei. Atribuţiile secretarului general includ: • managementul structurilor şi activităţilor desfăşurate de OSCE; • pregătirea, împreună cu preşedintele executiv, a reuniunilor organizaţiei; • asigurarea punerii în aplicare a deciziilor luate de OSCE; • aducerea la cunoştinţa opiniei publice şi a mass media a politicii şi a activităţilor desfăşurate de organizaţie; • menţinerea contactului cu alte organizaţii internaţionale; • în calitate de şef al administraţiei OSCE, avizează în legătură cu implicaţiile financiare ale tuturor proiectelor OSCE şi asigură luarea unor măsuri de economie, de personal şi de resurse de natură logistică, la nivelul tuturor structurilor şi instituţiilor componente ori subordonate; • ia măsuri ca toate misiunile şi instituţiile OSCE să acţioneze în conformitate cu regulile proprii ale organizaţiei; • raportează organelor de conducere politică ale OSCE despre activităţile desfăşurate de Secretariat şi misiunile stabilite de organizaţie şi pregăteşte raportul anual al acesteia. 142

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Postul de secretar general a fost înfiinţat la reuniunea Consiliului OSCE de la Stockholm în 1992. Secretarul general este numit de către Consiliul Ministerial pe termen de trei ani. Secretariatul, sub conducerea secretarului general, asigură sprijinul operaţional pentru organizaţie şi are sediul la Viena, fiind asistat de un birou cu sediul la Praga. Atribuţiile secretariatului implică: sprijinul activităţilor practice, desfăşurate în teren de către OSCE; menţinerea contactului cu alte organizaţii internaţionale, atât inter-, cât şi neguvernamentale; asigurarea, din punct de vedere tehnic, a desfăşurării tuturor reuniunilor, conferinţelor şi şedinţelor OSCE, inclusiv în ceea ce priveşte serviciul de translaţie; asigurarea serviciilor administrative, financiare şi de personal necesare tuturor structurilor OSCE. Secretariatul, imediat după constituire în 1991, a fost stabilit la Praga şi ulterior mutat la Viena, în 1993. Secretariatul OSCE are în structura sa organizatorică entităţile care urmează: 1. Biroul secretarului general – îl sprijină pe secretarul general în îndeplinirea atribuţiilor sale de manager general şi administrator. Biroul oferă asistenţă în domeniile: sprijin executiv, informaţii publice şi presă, asistenţă juridică şi audit intern. 2. Centrul pentru Prevenirea Conflictelor este responsabil pentru sprijinirea preşedintelui executiv în îndeplinirea sarcinilor sale specifice în domeniul avertizării timpurii, al prevenirii conflictelor, managementul crizelor şi revenirea la normalitate în faza postconflictuală, precum şi urmărirea zilnică a îndeplinirii deciziilor luate la toate nivelurile ierarhice ale organizaţiei. Pe baza orientărilor stabilite de secretarul general, Centrul pentru Prevenirea Conflictelor asigură asistenţa de specialitate atât preşedintelui executiv, cât şi structurilor funcţionale ale OSCE. El este însărcinat şi cu menţinerea legăturilor cu alte organizaţii inter143

Ioan CRĂCIUN

şi neguvernamentale. Este de asemenea responsabil de asigurarea personalului necesar şi pregătirea corespunzătoare a acestuia pentru toate misiunile din teren ale organizaţiei. Ţine o evidenţă clară a tuturor misiunilor în curs de execuţie ale OSCE. Ţine, de asemenea, evidenţa schimburilor de informaţii în domeniul militar şi asigură sistemul de comunicaţii necesar organizaţiei. Sprijină din punct de vedere tehnic organizarea unor seminarii şi mese rotunde. 3. Departamentul pentru Administraţie şi Operaţii răspunde de politica de personal, de serviciile administrative, de organizarea reuniunilor şi conferinţelor, inclusiv în domeniul translaţiei, de activitatea de documentare şi protocol, incluzând biroul din Praga şi arhivele organizaţiei. Este responsabil de probleme bugetare şi financiare şi de implementarea informaticii. Asigură sprijinirea acţiunilor desfăşurate în teren, din toate punctele de vedere, a misiunilor OSCE 4. Coordonatorul Activităţilor OSCE din Domeniile Economic şi al Protecţiei Mediului, acţionează împreună cu Secretariatul OSCE în sprijinul preşedintelui executiv, fiind abilitat în domeniul activităţilor economice, sociale şi de mediu, precum şi în cel al securităţii. Secretariatul se compune dintr-un număr de aproximativ 180 de persoane din toate statele organizaţiei. Cea mai mare parte a personalului este angajată direct de către Secretariat, o parte însă fiind propusă de către guvernele statelor membre. 5. Biroul din Praga al Secretariatului asigură asistenţa în domeniul informaţiilor publice, adăposteşte o parte importantă a arhivelor OSCE şi acţionează în domeniul diseminării documentelor şi informaţiilor oficiale ale OSCE, găzduieşte o parte din cercetătorii aflaţi temporar la sediul organizaţiei, asigură asistenţă în organizarea reuniunilor ţinute la Praga, în special a celor ale Forumului Economic. 144

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Biroul pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului are ca atribuţii principale: • promovarea alegerilor democratice, în special prin monitorizarea procesului electoral; • asigurarea sprijinului practic în consolidarea instituţiilor democratice şi a drepturilor omului şi în întărirea instituţiilor societăţii civile şi a domniei legii; • contribuţia la avertizarea timpurie şi la prevenirea conflictelor, în special prin monitorizarea aplicării angajamentelor asumate de state în domeniul drepturilor omului, precum şi la alte obligaţii referitoare la dimensiunea umană a securităţii regionale. Biroul pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului îşi are rădăcina în Biroul pentru Alegeri Libere, înfiinţat în 1990 prin Carta de la Paris pentru o nouă Europă. În 1992 Consiliul Ministerial al OSCE a hotărât transformarea acestei instituţii conform configuraţiei sale actuale. Înaltul Comisar pentru Minorităţi Naţionale. OSCE a creat postul de înalt comisar pentru minorităţi naţionale în 1992 prin Actul Final al summit-ului de la Helsinki, în scopul de a asigura un răspuns adecvat şi cât mai curând posibil tensiunilor etnice care pot să se transforme într-un conflict (chiar într-un conflict armat) într-o zonă din regiunea statelor membre. Înaltul comisar pentru minorităţile naţionale funcţionează ca un instrument al diplomaţiei preventive: el acţionează spre a identifica şi a lua măsurile necesare detensionării unor situaţii conflictuale generate de tensiuni interetnice, care pot pune în pericol pacea, stabilitatea unor subregiuni şi a unor state membre ale organizaţiei, precum şi a relaţiilor dintre aceste state. Sediul înaltului comisar pentru minorităţi naţionale este la Haga, în Olanda. Fostul prim-ministru al Olandei, Max van 145

Ioan CRĂCIUN

der Stoel, a fost numit primul înalt comisar pentru minorităţi naţionale în decembrie 1992. La Consiliul Ministerial din decembrie 1995 mandatul său a fost prelungit pentru o perioadă de încă trei ani. Reprezentantul pentru libertatea mass media. Misiunea reprezentantului pentru libertatea mass media este de a acorda asistenţă guvernelor statelor membre în domeniul asigurării pentru opinia publică a unor surse de informare libere, independente şi pluraliste, ceea ce este esenţial pentru însăşi existenţa unei societăţi libere şi deschise, într-un cuvânt, pentru modelul democratic al oricărei forme de guvernământ. Pentru a-şi îndeplini sarcina, reprezentantul pentru libertatea mass media este autorizat să monitorizeze situaţia şi evoluţia acesteia în statele membre şi să solicite guvernelor naţionale să respecte întru totul principiile şi obligaţiile specifice OSCE. Înfiinţarea acestui post a fost solicitată în 1996, la summit-ul de la Lisabona, şi a fost stabilit oficial de către Consiliul Permanent al Organizaţiei la 5 noiembrie 1997. Primul reprezentant pentru libertatea presei a fost numit, la 1 ianuarie 1998, Freimut Duve din Germania. Adunarea Parlamentară a OSCE. Adunarea Parlamentară a OSCE este constituită din mai mult de 300 de parlamentari din statele participante, având scopul de a promova implicarea mai activă şi mai profundă în procesul paneuropean, cu obiectivul declarat de a realiza în viitor o structură interparlamentară. Adunarea Parlamentară este găzduită la Copenhaga. Curtea pentru Conciliere şi Arbitraj. Acest organism a fost înfiinţat prin Convenţia referitoare la Conciliere şi Arbitraj în cadrul OSCE, semnată în decembrie 1992 şi care a intrat în aplicare în decembrie 1994, după depunerea a douăsprezece instrumente de ratificare de către statele membre. Ea a fost constituită cu scopul de a găsi o rezolvare disputelor care îi sunt supuse spre analiză de către statele OSCE. 146

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Procedura de bază este concilierea, dar la nevoie se utilizează şi arbitrajul. Curtea de Conciliere şi Arbitraj prezintă câteva caracteristici unice, ce nu mai sunt întâlnite la alte structuri ale OSCE. În primul rând ea este mai curând o structură adiacentă a OSCE, decât o instituţie a acesteia, deoarece la ea nu participă toate statele membre ale organizaţiei, ci numai acelea care au depus instrumentele de ratificare şi au agreat soluţia de a deveni membre ale curţii şi de a contribui financiar la cheltuielile aferente funcţionării acesteia. În al doilea rând, contrar procedurilor standard ale OSCE, dar respectându-le pe cele ale tuturor curţilor internaţionale de justiţie, funcţionarea sa se bazează pe un tratat internaţional în formă juridică completă. În al treilea şi ultimul rând, curtea nu este o structură permanentă, ci mai curând o listă de nume de arbitri şi persoane cu rol de conciliatori, la care se apelează atunci când o dispută este supusă curţii, ocazie cu care se constituie o comisie ad-hoc de conciliere sau un tribunal de arbitraj. Comisia de conciliere audiază cazul adus în faţa sa prin decizia comună a două sau mai multe state. După ce trage concluziile necesare în urma audierilor, comisia prezintă un raport părţilor implicate, după care acestea au la dispoziţie treizeci de zile pentru a se hotărî dacă acceptă sau nu concluziile comisiei. Dacă după această perioadă de treizeci de zile părţile nu agreează concluziile comisiei de conciliere, raportul acesteia, împreună cu poziţiile exprimate de părţi, sunt înaintate tribunalului de arbitraj, ale cărui decizii sunt definitive. Membrii curţii sunt personalităţi eminente, cu o bogată experienţă în relaţiile internaţionale şi în dreptul internaţional. Părţile aflate în dispută au dreptul de a selecţiona arbitrii sau conciliatorii aflaţi pe listele curţii şi menţinuţi în registratura acesteia.

147

Ioan CRĂCIUN

Experienţa OSCE în domeniul prevenirii conflictelor şi al managementului crizelor Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa este o organizaţie paneuropeană de securitate, ale cărei 55 de state membre se situează, din punct de vedere geografic, între Vancouver, în vestul Canadei, şi Vladivostok, în extremul orient al Rusiei. Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa se încadrează, din punct de vedere funcţional, în prevederile capitolului VIII din Carta ONU, cel referitor la aranjamentele regionale de securitate. În această viziune, OSCE a fost stabilită ca prim-instrument responsabil, în zona sa de responsabilitate, de avertizarea timpurie, prevenirea conflictelor, managementul crizelor şi restabilirea situaţiei în perioada postconflict. Abordarea securităţii în viziunea OSCE este extensivă şi bazată pe cooperare. Ea include o gamă foarte largă de probleme, precum controlul armamentului, diplomaţia preventivă, măsurile de sporire a încrederii reciproce dintre state, drepturile omului, monitorizarea alegerilor, securitatea economică şi securitatea mediului înconjurător. Toate statele membre ale OSCE au un statut egal, iar deciziile sunt luate pe bază de consens. OSCE a dezvoltat o gamă variată de mecanisme pentru soluţionarea conflictelor sau a situaţiilor potenţiale de conflict, din categoria cărora fac parte: - vizitele şi misiunile de informare; - misiuni în zonele de conflict; - reprezentanţii personali ai secretarului general; - grupurile de lucru ad-hoc; - mecanisme de soluţionare paşnică a conflictelor; - operaţii de menţinere a păcii (Peacekeeping Operations). 148

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Vizitele şi misiunile de informare reprezintă acţiuni pe termen scurt ale experţilor şi personalităţilor din statele membre OSCE în zonele potenţiale de conflict cu scopul stabilirii exacte a situaţiei, informării şi formulării recomandărilor către organismele de decizie ale organizaţiei. Misiunile în zonele de conflict reprezintă instrumentul principal al OSCE de prevenire a conflictelor pe termen lung, managementul crizelor, rezoluţia şi reabilitarea postconflict. Acest instrument a fost promovat la începutul anilor '90 şi s-a dezvoltat ca urmare a necesităţii soluţionării conflictelor interne declanşate în statele aflate în tranziţia postcomunism. Mandatul şi tipurile de activităţi desfăşurate în cadrul misiunilor în zonele de conflict diferă de la caz la caz, ceea ce evidenţiază flexibilitatea acestui mecanism. Misiunile OSCE se află în prim-planul activităţilor pe care această organizaţie le desfăşoară. Ele oferă posibilitatea unei prezenţe active în ţările care au nevoie de asistenţă şi reprezintă mijlocul de punere în practică a tuturor deciziilor politice. Misiunile pot fi activate în toate fazele ciclului conflictual, pentru: avertizarea timpurie, diplomaţie preventivă, managementul conflictului şi reabilitarea postconflict, iar obiectivul central este reprezentat de promovarea dimensiunii umane, a democraţiei şi a statului de drept. Decizia privind deschiderea unei misiuni OSCE aparţine Consiliului Permanent, cu acordul ţării gazdă şi se desfăşoară în cooperare cu diferite organizaţii internaţionale sau neguvernamentale, în funcţie de tipologia conflictului pe care îl instrumentează. Iniţial misiunile sunt desfăşurate pentru o perioadă de timp cuprinsă între şase luni şi un an de zile (după care situaţia este reanalizată), şi sunt conduse de un şef al misiunii (o personalitate dintr-un stat membru OSCE) numit de secretarul general. Activitatea misiunii este supervizată şi sprijinită de Secretariatul OSCE, prin Centrul de Prevenire a Conflictelor, Departamentul pentru Administraţie şi Operaţii şi preşedintele executiv. 149

Ioan CRĂCIUN

Sud-estul Europei nu reprezintă doar zona în care a fost deschisă prima misiune OSCE (Kosovo, Sandjak, Voivodina, în septembrie 1992), ci şi zona în care au fost deschise cele mai ample misiuni OSCE (Kosovo, Croaţia, Bosnia-Herţgovina, Albania). Alte misiuni OSCE au activat, unele fiind active şi în prezent, în Caucaz, Europa de Est, Ţările Baltice şi Asia Centrală. De-a lungul vremii, OSCE a desfăşurat misiuni în: Albania, Armenia, Belarus, Bosnia-Herţegovina, Croaţia, Estonia, Georgia, Kazahstan, Kîrgîzstan, Kosovo, Lituania, Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei, Moldova, Federaţia Rusă, Tadjikistan, Turkmenistan şi Uzbekistan. Reprezentanţii personali ai secretarului general sunt personalităţi din statele OSCE destinate pentru a-i oferi secretarului general sprijinul necesar în probleme legate de prevenirea conflictelor sau managementul crizelor, în baza unui mandat special emis. Grupurile de lucru ad-hoc reprezintă grupuri speciale de lucru, constituite în funcţie de situaţie, şi care au aceeaşi funcţionalitate ca şi reprezentanţii personali ai secretarului general; ele oferă sprijin şi consultanţă acestuia în domeniul prevenirii conflictelor şi managementului crizelor. Mecanismele de soluţionare paşnică a conflictelor reprezintă proceduri speciale (Valleta Mechanism) promovate în scopul facilitării contactelor directe şi oportune dintre părţile aflate în conflict şi mobilizării resurselor OSCE într-o acţiune eficientă de prevenire sau management al crizelor. Aplicarea acestor mecanisme prezintă marele avantaj că nu necesită o decizie adoptată prin consens şi nici participarea tuturor ţărilor membre la aplicarea lor. Operaţiile de menţinere a păcii reprezintă, conform documentului de la Helsinki, adoptat în 1992, un important element operaţional, care mobilizează aproape în totalitate resursele OSCE de prevenire a conflictelor şi management al 150

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

crizelor, folosit pentru menţinerea păcii atât în interiorul statelor, cât şi în cazul conflictelor interstatale şi sprijinul proceselor politice de soluţionare paşnică a acestora. Mecanismele OSCE de soluţionare a conflictelor Cheia succesului mecanismelor de soluţionare eficientă a oricărui conflict constă în abilitatea acestora de a face trecerea de la prevenirea timpurie la acţiuni de intervenţie imediată. Acest lucru pare a fi într-o uşoară contradicţie cu procesele decizionale bazate pe consens, dezvoltate de majoritatea organizaţiilor internaţionale, din care şi OSCE face parte. De aceea OSCE s-a preocupat de dezvoltarea unor mecanisme şi proceduri care să permită facilitarea oportună a contactului dintre părţile în conflict sau intervenţia rapidă, în caz de necesitate, unele dintre ele neavând nevoie de o decizie adoptată prin consens pentru a fi aplicate. Aceste mecanisme au fost catalogate ca fiind mecanisme ce privesc dimensiunea umană52 a prevenirii conflictului, mecanisme de soluţionare paşnică a disputelor, alte mecanisme. Din categoria mecanismelor dimensiunii umane fac parte: Mecanismul Viena şi Mecanismul Moscova. Mecanismul Viena adoptat la întâlnirea la nivel înalt de la Viena din 1989, defineşte cadrul pentru schimbul de 52

Termenul de dimensiune umană se referă la angajamentul OSCE de asigurare a respectului deplin a drepturilor omului şi a libertăţii de mişcare, promovarea statului de drept, a principiilor democraţiei, toleranţei, întărirea respectului pentru instituţiile democratice. Din 1990 OSCE a dezvoltat instituţii şi mecanisme care să transpună în practică acest angajament. Astfel, au fost create Biroul pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului (Office for Democratic Institutions and Human Rights), înaltul comisar pentru minorităţi naţionale (High Commissioner on National Minorities), reprezentantul pentru libertatea mass media (Representative on Freedom of the Media), misiunile în zonele de conflict şi alte tipuri de prezenţă.

151

Ioan CRĂCIUN

informaţii în domeniul uman. În conformitate cu Mecanismul Viena, statele membre sunt obligate să răspundă cererilor de informaţii în cadrul organizaţiei, să organizeze întâlniri bilaterale şi să aducă în atenţia tuturor situaţiile speciale din domeniul uman. Mecanismul Moscova defineşte cadrul în care misiunile de experţi OSCE sunt trimise să asiste statele în implementarea rezoluţiilor speciale cu privire la domeniul uman. Misiunile de experţi pot fi cerute de către statele interesate sau pot fi iniţiate de un alt grup de cel puţin şase state membre şi vor acţiona în baza unui mandat OSCE, folosind ca metode principale bunele oficii şi medierea în scopul promovării dialogului şi cooperării între statele implicate. Din categoria mecanismelor de soluţionare paşnică a disputelor fac parte: Mecanismul Valletta, Convenţia de Conciliere şi Arbitraj a OSCE, Previziunile pentru o Comisie de Conciliere a OSCE şi Previziunile pentru o Conciliere Directă. Mecanismul Valletta subliniază previziunile pentru Mecanismul OSCE de Soluţionare a Disputelor, menit să asigure soluţionarea paşnică a conflictelor dintre statele membre. Mecanismul constă în selectarea uneia sau mai multor persoane dintr-un registru special de candidaţi, care va iniţia contactul cu părţile în conflict, separat sau în cadrul unor întâlniri comune. Aceştia vor oferi consultanţă şi sprijin părţilor în conflict, fără a favoriza pe vreuna dintre ele. Convenţia de Conciliere şi Arbitraj a OSCE priveşte doar statele membre care sunt parte şi contribuie la fondurile Curţii de Conciliere şi Arbitraj. Convenţia a fost stabilită cu scopul de a facilita rezolvarea disputelor dintre statele parte prin mijloace de conciliere şi arbitraj, prin intermediul Comisiei de Conciliere sau a Tribunalului de Arbitraj ad-hoc constituite. Comisia de Conciliere analizează cazurile şi întocmeşte un raport cu propunerile de soluţionare a disputelor 152

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

pe care îl prezintă statelor implicate. Dacă în termen de 30 de zile nu se va ajunge la nici o înţelegere, atunci se va constitui Tribunalul de Arbitraj, a cărui decizie este obligatorie pentru statele în cauză. Previziunile pentru o Comisie de Conciliere a OSCE au fost adoptate de statele membre cu scopul de a completa Mecanismul Valletta. Comisia de Conciliere are rolul de a clarifica problemele aflate în dispută şi de a adopta o înţelegere comună între părţi. Previziunile pentru o Conciliere Directă reprezintă mecanismul în temeiul căruia Consiliul Ministerial OSCE sau Consiliul Superior OSCE se poate adresa direct statelor membre implicate direct într-o situaţie de conflict, în scopul concilierii sau sprijinului acestora în rezolvarea disputei pe care nu au fost în măsură să o soluţioneze într-o perioadă rezonabilă de timp. Consiliul Ministerial sau Consiliul Superior poate recomanda implicarea Comisiei de Conciliere a OSCE în rezolvarea conflictului dacă părţile agreează acest lucru. Alte mecanisme promovate de OSCE sunt: Mecanismul de Consultare şi Cooperare Privitor la Activităţile Militare Neobişnuite, Cooperarea cu privire la Incidente Întâmplătoare de Natură Militară, Previziuni referitoare la Avertizarea Timpurie şi Acţiuni Preventive şi Mecanismul de Consultare şi Cooperare cu privire la Situaţii de Urgenţă (Mecanismul Berlin). Mecanismul de Consultare şi Cooperare Privitor la Activităţile Militare Neobişnuite stipulează obligativitatea statelor membre de a aduce la cunoştinţa celorlalte state OSCE activităţile de amploare desfăşurate de structurile militare proprii în afara garnizoanelor de dislocare pe timp de pace. Ca şi în cazul Mecanismului Viena, statele nu sunt doar obligate să transmită aceste informaţii, ci trebuie să şi răspundă cererii de informaţii şi să accepte participarea la întâlniri, bi- sau

153

Ioan CRĂCIUN

multilaterale, în cadrul cărora să ofere explicaţiile necesare în acest sens. Cooperarea cu privire la Incidente Întâmplătoare de Natură Militară solicită statelor membre să informeze şi să coopereze cu toate statele OSCE în caz de incidente de natură militară produse în mod accidental. Aceasta trebuie să ducă la clarificarea situaţiei şi să înlăture neînţelegerile generatoare de confuzii nedorite între state. Mecanismul stipulează că în caz de incidente de natură militară produse în mod accidental se va stabili un punct de contact prin intermediul căruia se vor transmite informaţiile necesare în timp oportun, din proprie iniţiativă sau la cererea oricărui stat afectat de asemenea incidente. Previziunile referitoare la Avertizarea Timpurie şi Acţiunile Preventive sunt menite să asigure avertizarea timpurie în cadrul OSCE, în vederea mobilizării potenţialului de răspuns la conflict al organizaţiei, inclusiv la conflicte de natură militară. Statele membre au dreptul şi obligaţia de a atrage atenţia Consiliului Superior OSCE despre o anumită situaţie tensionată creată. Acest lucru poate fi făcut prin intermediul preşedintelui executiv, al oricărui stat implicat în situaţia dată, al unui grup de cel puţin 11 state neimplicate direct, al înaltului comisar pentru minorităţi naţionale sau Consiliul Permanent, stabilit special pentru a oferi statelor membre posibilitatea semnalării în orice moment a situaţiilor potenţiale de conflict. Mecanismul de Consultare şi Cooperare cu privire la Situaţiile de Urgenţă (Mecanismul Berlin) subliniază măsurile ce trebuie aplicate în cazul situaţiilor grave, de urgenţă, care pot apărea ca urmare a încălcării flagrante a principiilor Actului Final de la Helsinki, cu impact direct asupra menţinerii păcii, securităţii şi stabilităţii. Mecanismul arată că, dacă un stat membru ajunge la concluzia că există pericolul apariţiei unei situaţii grave de urgenţă, el poate cere lămuriri tuturor statelor implicate în situaţia dată. Dacă situaţia rămâne fără răspuns, 154

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

atunci statul respectiv poate solicita preşedintelui executiv întrunirea Consiliului Superior, care, ca în cazul Previziunilor privitoare la Avertizarea Timpurie şi Acţiuni Preventive, joacă un rol important în soluţionarea situaţiilor grave de urgenţă. Sistemul OSCE de prevenire a conflictelor şi al managementului crizelor Prin intermediul instituţiilor şi reţelei proprii de informaţii, OSCE monitorizează îndeaproape toate situaţiile tensionate din cadrul statelor membre care pot duce la apariţia unui conflict şi întreprinde acţiunile preventive necesare cât mai devreme posibil. OSCE este o organizaţie activă atât prin intermediul acţiunilor de avertizare timpurie şi negociere a conflictului pe care le întreprinde, cât şi prin acţiuni de reabilitare postconflict în zona Balcanilor, în Caucaz şi Asia Centrală. De asemenea, OSCE cooperează cu ONU, precum şi cu alte organizaţii internaţionale implicate în managementul crizelor şi prevenirea conflictelor. Componentele sistemului organizaţional OSCE active în acest domeniu sunt: - înaltul comisar pentru minorităţi naţionale; - Centrul de Prevenire a Conflictelor; - Unitatea Strategică pentru Probleme de Poliţie. Instituţia înaltului comisar pentru minorităţi naţionale a fost creată de cea de-a X-a Conferinţă de Securitate şi Cooperare Europeană, din anul 1992, cu scopul identificării soluţiilor de rezolvare paşnică a conflictelor etnice care ameninţă pacea şi stabilitatea statelor membre OSCE. Aşadar, înaltul comisar pentru minorităţi naţionale reprezintă un instrument de prevenire a conflictelor etnice încă din cele mai incipiente stadii. Acesta trebuie să fie în măsură să asigure avertizarea timpurie şi să iniţieze acţiuni preventive 155

Ioan CRĂCIUN

pentru detensionarea situaţiei conflictuale create, în care sunt implicate minorităţile naţionale din statele membre. Înaltul comisar pentru minorităţi naţionale îşi îndeplineşte dublul său rol: de avertizare şi de mobilizare a resurselor OSCE pentru declanşarea acţiunilor preventive, în baza unui mandat care îi conferă atât libertate de acţiune, cât şi independenţă şi iniţiativă personală. Centrul de Prevenire a Conflictelor sprijină preşedintele executiv, precum şi alte organisme OSCE, în rezolvarea problemelor ce privesc avertizarea timpurie, prevenirea conflictelor, managementul crizelor şi reabilitarea postconflict. Centrul de Prevenire a Conflictelor este principalul organism de susţinere a misiunilor OSCE în zonele de conflict, asigurând implementarea şi executarea deciziilor politice ale organizaţiei. Totodată, pe lângă sprijinul îndeplinirii sarcinilor misiunii, Centrul de Prevenire a Conflictelor asigură cooperarea tuturor organismelor OSCE în zona de conflict şi legătura acestora cu celelalte organisme de negociere, precum şi cooperarea cu alte organizaţii internaţionale implicate în soluţionarea conflictului respectiv. De asemenea, Centrul de Prevenire a Conflictelor oferă asistenţă preşedintelui executiv, Consiliului Permanent şi Forumului pentru Securitate şi Cooperare în implementarea propriilor decizii. Prin intermediul reţelei de comunicaţii OSCE, Centrul de Prevenire a Conflictelor asigură legătura între capitalele ţărilor membre, sprijinind participarea statelor în implementarea măsurilor de confidenţă şi securitate sporită (Confidence and Security-Building Measures), convenite în documentul de la Viena, semnat în anul 1999. În afară de aceasta, Centrul de Prevenire a Conflictelor este implicat şi în derularea unor activităţi şi proiecte cu privire la educaţie, securitatea frontierelor, probleme de securitate în ţările partenere sau aflate în regiunile adiacente OSCE. 156

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Totodată, Centrul de Prevenire a Conflictelor organizează şi sprijină reuniuni, seminarii şi ateliere de lucru pe probleme de securitate şi asigură asistenţa necesară preşedintelui executiv în organizarea conferinţei anuale de securitate. Centrul de Prevenire a Conflictelor a fost înfiinţat ca entitate distinctă la 21 noiembrie 1990, ca urmare a deciziei summit-ului CSCE la nivel de şefi de stat şi de guvern ce a avut loc la Paris şi a devenit operaţional la 18 martie 1991 la Viena. O dată cu mutarea Secretariatului CSCE de la Praga la Viena, la 1 ianuarie 1994, redenumit la 1 ianuarie 1995 Secretariatul OSCE, Centrul de Prevenire a Conflictelor a fost integrat în cadrul acestuia. În prezent, Centrul de Prevenire a Conflictelor este unul dintre cele mai importante departamente ale Secretariatului OSCE. În compunerea centrului se află: - Unitatea de Planificare Operativă (Operations Planning Unit); - Compartimentul Programe Misiuni (Programme Mission Section); - Centrul de Comunicaţii/Situaţie (Situation/ Communication Room). Unitatea de Planificare Operativă are rolul de planificare a misiunilor şi operaţiilor pe care OSCE urmează să le desfăşoare şi de executare a avertizării timpurii. Această unitate lucrează în strânsă legătură cu Compartimentul Programe Misiuni şi este sprijinit de Centrul de Comunicaţii/Situaţie. La nivel operaţional, Unitatea de Planificare Operativă asigură legătura, prin intermediul unui ofiţer de legătură, cu alte organizaţii internaţionale cu care OSCE cooperează pe timpul îndeplinirii misiunilor. În baza Platformei pentru Securitate şi Cooperare (Platform for Co-operative Security) Unitatea de Planificare Operativă participă la exerciţiile de management al crizelor organizate în cadrul NATO şi al Uniunii Europene. Aceasta 157

Ioan CRĂCIUN

contribuie la întărirea cooperării operaţionale şi a legăturilor ambelor organizaţii, în scopul unei rapide şi eficiente acţiuni comune de management al crizelor şi prevenire a conflictelor. Compartimentul Programe Misiuni este organismul care coordonează activităţile în cele 4 regiuni în care OSCE are deschise misiuni: Caucaz, Asia Centrală, Sud-estul Europei şi Europa de Est. De asemenea, Compartimentul Programe Misiuni este principalul coordonator dintre misiunile active, Secretariatul OSCE şi preşedintele executiv asigurând fluxul informaţional şi comunicarea necesară acestora. Centrul de Comunicaţii/Situaţie asigură serviciul operativ 24 de ore din 24, 7 zile pe săptămână, fiind punctul de contact dintre organizaţie şi misiunile active şi asigurând totodată şi prelucrarea informaţiilor primite din diferite zone, pentru a pune la dispoziţie elementele necesare executării avertizării timpurii. Centrul de Comunicaţii/Situaţie face parte din reţeaua de comunicaţii a OSCE, înfiinţată în baza documentului de la Viena. Sistemul asigură legătura dintre organizaţie şi capitalele statelor membre, în scopul informării operative reciproce şi implementării deciziilor. Această reţea reprezintă un mediu securizat de comunicaţii, fiind administrată de o unitate specială şi supervizată de Grupul de Comunicaţii OSCE (OSCE Communication Group). Pentru stimularea cooperării regionale, Centrul de Prevenire a Conflictelor organizează şi coordonează o serie de programe şi activităţi atât în zonele în care se desfăşoară misiuni, cât şi în cadrul departamentelor organizaţiei, în strânsă cooperare cu alte organizaţii internaţionale şi regionale. Domeniile de cooperare vizează în principal securitatea frontierelor, educaţia, neproliferarea în domeniul armamentelor, crime de război etc. 158

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Astfel, în cadrul Centrului de Prevenire a Conflictelor activează o echipă de experţi în domeniul securităţii frontierelor (Border Experts Team), un grup informal de lucru (Informal Working Group) pentru elaborarea conceptului de securitate şi management al OSCE şi o echipă de experţi tehnici (Technical Experts). De asemenea, o importanţă deosebită o prezintă Programul Sud-Est European de Cooperare în Domeniul Transfrontalier (SEE Cross-border Co-operation Programme). Unitatea Strategică pentru Probleme de Poliţie a fost înfiinţată în decembrie 2001, când cele 55 de state membre OSCE au convenit asupra implicării organizaţiei în domeniul activităţilor desfăşurate de poliţie. Scopul acestei implicări este de a asigura protecţia populaţiei din cadrul statelor membre împotriva noilor riscuri şi ameninţări reprezentate de criminalitatea transnaţională, traficul de arme, droguri, fiinţe umane, violarea drepturilor omului etc. Astfel a luat fiinţă Unitatea Strategică pentru Probleme de Poliţie, ca departament special în cadrul Secretariatului OSCE de la Viena funcţionând ca o reţea de consiliere pentru misiunile din zonele de conflict sau la cererea statelor membre. Această unitate joacă un rol important în prevenirea conflictelor, în menţinerea stabilităţii sociale pe timpul crizelor politice, precum şi în sprijinul activităţilor desfăşurate pe timpul reabilitării postconflict. Unitatea colaborează cu ministerele de profil din ţările membre, agenţiile speciale cu activitate în domeniu, societatea civilă şi academică, pentru a fi în măsură să pregătească soluţii credibile şi oportune în domeniul său de asistenţă. Unitatea Strategică pentru Probleme de Poliţie dispune de o bază de date proprie şi de programe adecvate, cu ajutorul cărora organizează atât sprijinul misiunilor în zonele de conflict şi al statelor care solicită acest lucru, cât şi activităţi de pregătire, exerciţii sau seminarii cu tematică specifică. 159

Ioan CRĂCIUN

Activităţile din domeniul poliţiei reprezintă aspecte esenţiale pentru misiunile OSCE din Croaţia, Serbia şi Muntenegru, Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei. Activităţile acestor misiuni sunt cu preponderenţă în domeniul pregătirii poliţieneşti, protecţiei drepturilor omului, implementării conceptelor de poliţie comunitară şi etică poliţienească şi dezvoltarea codului de conduită al poliţiei. Cooperarea OSCE cu alte organizaţii internaţionale În timpul procesului Helsinki din perioada anilor '70 – '80, CSCE a avut relaţii limitate cu organizaţiile internaţionale. Fiind mai mult un proces decât o organizaţie, CSCE a oferit organizaţiilor internaţionale doar un cadru informativ şi numai rareori a iniţiat contacte cu acestea. După încheierea războiului rece însă, a început procesul de instituţionalizare şi transformare a CSCE în OSCE, aceasta devenind o organizaţie recunoscută în plan internaţional, care joacă un rol determinant atât în avertizarea timpurie şi prevenirea conflictelor, cât şi în managementul crizelor şi reabilitarea postconflict. De asemenea, OSCE s-a afirmat în cadrul instituţiilor cu preocupări în domeniul securităţii europene, drepturilor omului şi problemelor economice. În contextul actualului mediu de securitate european, este mai mult decât necesară cooperarea dintre toate organizaţiile şi instituţiile internaţionale cu preocupări în acest domeniu. De aceea preocupările OSCE s-au îndreptat spre stabilirea contactului cu acestea atât la nivelul consultărilor politice, cât şi la nivelul misiunilor organizate în zonele de conflict. În cadrul Declaraţiei Comune de la Lisabona cu privire la modelul de securitate europeană pentru secolul XXI, se arată că “securitatea europeană necesită cea mai bună cooperare şi 160

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

coordonare între statele membre şi organizaţiile europene şi transatlantice”53. Mai departe, declaraţia afirmă că “OSCE reprezintă o organizaţie comprehensivă de consultanţă, cooperare şi decizie în probleme de securitate europeană, care acţionează în temeiul capitolului VIII al Cartei Naţiunilor Unite”54, şi va acţiona în parteneriat cu “toate organizaţiile şi instituţiile pentru a fi în măsură să răspundă tuturor provocărilor şi ameninţărilor la adresa securităţii din spaţiul european”55. Pornind de la aceste considerente, OSCE acţionează în parteneriat cu organizaţii şi instituţii constituite la nivel internaţional, regional, subregional sau nonguvernamental. La Summit-ul de la Budapesta din 1994, statele membre OSCE au convenit că este necesară o definire mult mai clară a relaţiilor externe ale organizaţiei, elaborând Documentul Cadru al Securităţii Europene (Document-Charter on European Security), care stă la baza acestor relaţii, şi documentul intitulat Către un parteneriat real într-o nouă eră (Towards a Genuine Partnership in a new Era) şi care marchează de fapt începutul discuţiilor pentru un model comun de securitate europeană în secolul XXI, bazat pe principiile şi angajamentul OSCE. Procesul de cooperare a fost reafirmat în cadrul Declaraţiei de la Lisabona privind Modelul de Securitate Comună pentru secolul XXI (Lisbon Declaration on a Common and Comprehensive Security Model for the twenty-first Century), adoptat în 1996. Parametrii reali ai unei viitoare Platforme pentru cooperare în domeniul securităţii (Platform for Co-operative Security), destinată extinderii şi îmbunătăţirii relaţiilor de cooperare externă ale OSCE, au fost incluşi în cadrul 53

Lisbon Declaration on a Common and Comprehensive Security Model for Europe for the twenty-first century (decembrie 1996). 54 Ibidem. 55 Ibidem.

161

Ioan CRĂCIUN

Documentului Cadru privind Securitatea Europeană (Document Charter on European Security), adoptat de către Consiliul Ministerial de la Copenhaga în 1997 şi care prezintă conceptul comun de dezvoltare şi îmbunătăţire a cooperării mutuale instituţionalizate. Ulterior, platforma a fost adoptată la Summit-ul de la Istanbul din 1999 şi stipulează că organizaţia va conlucra strâns cu toate organizaţiile şi instituţiile care aderă atât la principiile Cartei ONU, cât şi la principiile şi angajamentele OSCE şi care manifestă deschidere şi dorinţă în acest sens. Astfel, OSCE dezvoltă relaţii de cooperare în primul rând cu Naţiunile Unite, a căror bază a fost stabilită de către Consiliului Ministerial al OSCE de la Stockholm din 1992. Cu această ocazie a fost stabilit cadrul de coordonare şi cooperare dintre ONU şi CSCE, devenit operaţional un an mai târziu. Din acel moment problemele de cooperare dintre cele două organizaţii s-au regăsit permanent pe agendele lor de lucru, iar secretarul general OSCE prezintă anual un raport în faţa Adunării Generale ONU, în timp ce secretarul general ONU se adresează cu regularitate summit-urilor OSCE. OSCE a dezvoltat relaţii de cooperare şi cu Consiliul Europei. Din 1993 are loc întâlnirea anuală la nivel înalt (2+2) a secretarilor generali şi executivi ai celor două organizaţii. Uneori la întâlnire iau parte şi înaltul comisar pentru minorităţi naţionale şi directorul Biroului pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului (Director Office for Democratic Institutions and Human Rights). În afara acestei întâlniri, cele două organizaţii organizează numeroase alte întâlniri comune, ateliere de lucru, conferinţe etc. De asemenea, au avut loc şi întâlniri trilaterale OSCECE-ONU (instituţiile şi oficiile ONU din Geneva), iar din 1996 la aceste trilaterale participă şi înaltul comisar pentru minorităţi naţionale, directorul Biroului pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului, înaltul comisar ONU pentru refugiaţi, 162

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

înaltul comisar ONU pentru drepturile omului, secretarul executiv ONU al Comisiei Economice Europene, reprezentantul secretarului general ONU pentru afaceri politice, precum şi Comitetul Internaţional al Crucii Roşii şi reprezentanţi ai Organizaţiei Internaţionale pentru Migraţie. Cooperarea cu Uniunea Europeană este un alt domeniu de maxim interes pentru OSCE, organizaţie care sprijină Politica Externă de Securitate Comună promovată de UE. De asemenea, OSCE menţine contacte cu NATO şi cu Commonwealth of Independent States. Din 1996, OSCE s-a angajat într-un amplu proces de cooperare cu NATO. În acest sens au avut loc numeroase contacte între oficialii OSCE şi cei ai NATO, iar la nivelul celor două organizaţii există deja un schimb de informaţii deschis şi constant. De asemenea, OSCE a stabilit o serie de contacte cu mai multe grupuri de cooperare regională, cum ar fi Iniţiativa Central Europeană (CEI), Consiliul Statelor Mării Baltice (CBSS), Consiliul de Cooperare Economică al Mării Negre (BSEC), Iniţiativa de Cooperare Sud-Est Europeană (SECI). Deloc lipsite de importanţă sunt şi contactele iniţiate de OSCE cu organizaţiile nonguvernamentale, cum ar fi Democratic Institutions and Human Rights, precum şi contactele cu instituţiile academice, în special prin intermediul programului “Researcher-in Residence”.

163

Ioan CRĂCIUN

VI PREVENIREA CONFLICTELOR ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR ÎN VIZIUNEA NATO Experienţa NATO în domeniul conflictelor şi al managementului crizelor

prevenirii

În decursul anilor, NATO a dobândit o experienţă aparte în domeniul prevenirii conflictelor şi al managementului crizelor. Ea a fost nevoită să facă faţă unor diversităţi de crize de mai multe tipuri. Însă, pentru membrii Alianţei, crizele apăreau şi se abordau din perspectiva „războiului rece”. Prevenirea crizelor de către alianţă se baza pe crearea unor mecanisme instituţionale care „făceau ca ameninţările deliberate la adresa sistemului bipolar să devină potenţial foarte costisitoare”56. În epoca nucleară, prevenirea conflictelor a ajuns să fie de o importanţă deosebită pentru managementul crizelor. O lecţie pe care au învăţat-o toţi în urma crizei rachetelor cubaneze a fost faptul că managementul crizelor actuale este, în mod inevitabil, însoţită de incertitudini. Saturată de ostilitate ideologică şi însoţită de un arsenal convenţional şi nuclear formidabil, managementul crizelor a căpătat o dimensiune caracterizată prin descurajare şi intimidare. Şi cum crizele apăreau aproape întotdeauna pe scena Europei Centrale – Berlin (1953 şi 1961), Budapesta (1956), Praga (1968), Varşovia (1956 şi 1981) – NATO avea la dispoziţie doar

56

Phil WILLIAMS, “Crisis Management in Europe; Old Mechanism and New Problems”, în: Alexander L. GEORGE (ed.), “Avoiding War: Problems of Crisis Management”, Oxford Westview Press, 1991, p. 503.

164

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

mijloace limitate de răspuns57. Confirmată prin strategia NATO de "răspuns flexibil" (care a apărut în anii 1960 şi care, într-un fel, încă mai stă la baza poziţiei strategice a NATO), descurajarea se putea realiza pentru a acoperi o gamă largă de acţiuni de agresiune, pornind de la provocări de nivel redus şi mergând până la un atac la scară largă împotriva Europei Occidentale din partea forţelor armate ale statelor Pactului de la Varşovia. Tocmai această trecere de la prevenirea conflictelor la managementul crizelor a creat probleme pentru teoreticieni şi analişti. A „gestiona” o criză putea însemna o încrucişare diplomatică de săbii, încheierea unei crize printr-o combinaţie de purtare a războiului şi limitare a daunelor, elemente care puteau treptat dobândi un caracter de prevenire. Totul depindea de gradul în care erau percepute incertitudinile, o dată ce se trecea pragul dintre prevenirea conflictelor (descurajare) şi managementul crizelor (conflict cert). Însă din cauza schimbărilor suferite pe plan mondial în ultimii ani şi apariţiei de noi tipuri de riscuri şi ameninţări la adresa alianţei, abordarea iniţială, deşi nu total depăşită, a fost necesar să fie supusă unor adaptări şi completări. Mecanismele alianţei de management al crizelor trebuiau să fie adaptate noului climat internaţional, pentru a putea rămâne relevante şi eficiente. Urmau să acopere întreaga gamă de eventualităţi, de la crize de intensitate scăzută până la confruntarea majoră şi agresiune pentru respingerea adversarului. Deşi vor exista întotdeauna teritorii naţionale ale membrilor NATO care vor trebui apărate, faţă de cine va mai trebui să se practice descurajarea? Un atac împotriva teritoriilor naţionale – cel puţin din partea unor forţe potenţial superioare din punct de vedere al echipamentelor majore şi al categoriilor 57

Vasile POPA, „Integrarea euro-atlantică şi europeană şi proiecţia stabilităţii în plan regional”, în: Impact Strategic, CSSAS, nr. 2/2004 (11), Editura Universităţii Naţionale de Apărare „Carol I”, Bucureşti, pp. 47-53.

165

Ioan CRĂCIUN

de resurse, operând sub forma unui atac surpriză – este considerat a fi foarte puţin probabil acum, când s-a încheiat războiul rece. În schimb, un termen vehiculat în ultima perioadă este acela de „răspuns la criză” sau managementul crizelor, unde, pe lângă rolul său tradiţional de apărare prin descurajare, alianţa ar trebui să-şi asume noi roluri în zona Europei Centrale şi de Est, mergând de la prevenirea şi managementul războaielor civile la monitorizarea controlului armamentelor sau a acordurilor de dezarmare58. Este meritul alianţei de a fi reacţionat la schimbările condiţiilor politico-militare. Prin declaraţiile şefilor de stat şi guvern NATO au fost adoptate o serie de principii, pornind de la Conceptul cuprinzător privind controlul armamentelor şi dezarmarea (mai 1989); Declaraţia de la Londra privind o Alianţă Nord-Atlantică în schimbare (iulie 1990); Noul Concept Strategic şi Declaraţia de la Roma privind pacea şi cooperarea (Roma 1991); Conceptul Strategic şi Declaraţia de la Washington din 1999; Declaraţia Summit-ului de la Praga din 2002. Toate acestea reflectă preocupările alianţei de a crea punţi de legătură între capacităţile militare încă robuste ale alianţei şi încercarea sa de a se adapta, din punct de vedere politic, militar şi instituţional, la mediul politico-militar în schimbare, despre care s-a vorbit anterior. Concluzia la care se ajunge este că: - abordarea prevenirii conflictelor de către NATO depăşeşte în mod esenţial funcţiile de bază de apărare şi descurajare; - rămâne să fie definită limita implicării alianţei în prevenirea conflictelor; - indiferent cum se defineşte această limită în viitorul 58

David ABSHIRE, James WOOLSEY, Richard BURT, “The Atlantic Alliance Transformed”, Center for Strategic and International Studies, Washington, 1992.

166

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

apropiat şi ţinând cont de dezbaterile care încă se desfăşoară pe această temă în cadrul alianţei, aceasta va avea un rol de sprijin faţă de alte instituţii în ceea ce priveşte implicarea sa în prevenirea conflictelor. În acest capitol vom analiza aspectele de bază pentru rolul Alianţei Nord-Atlantice în managementul crizelor şi prevenirea conflictelor şi modul cum acestea au evoluat în epoca post război rece. De asemenea, vom prezenta unele aspecte ale cooperării NATO în cadrul EAPC şi PfP, precum şi cooperarea alianţei cu principalele organizaţii internaţionale cu rol important pentru pacea şi securitatea mondială, managementul crizelor şi prevenirea conflictelor şi, în mod special, recentele evoluţii ale relaţiei NATO-EU pe aceste teme. Managementul crizelor şi prevenirea conflictelor, inclusiv operaţiile de răspuns la crize de tip non-Art. 5, au constituit preocupări majore în continua adaptate a alianţei la mediul de securitate din perioada post război rece. Noul Concept Strategic adoptat la Roma la data de 8 Noiembrie 1991, sublinia importanţa managementului crizelor, stipulând: “succesul politicii alianţei va necesita o concepţie coerentă a autorităţilor politice pentru coordonarea măsurilor potrivite de management al crizelor, bazată pe o gamă largă de instrumente politice sau de altă natură, inclusiv militară ”59. De asemenea, Conceptul Strategic lansat la Roma subliniază importanţa prevenirii conflictelor: “în condiţiile noului mediu de securitate din Europa, succesul politicii alianţei de menţinere a păcii şi de prevenire a războiului depinde, chiar mai mult decât în trecut, de eficienţa diplomaţiei preventive şi de succesul managementului crizelor care 59

“The Alliances’s New Strategic Concept”, adoptat de şefii de stat şi de guvern la Roma, la data de 09 Noiembrie 1991, para. 32.

167

Ioan CRĂCIUN

afectează securitatea propriilor membri... În aceste noi circumstanţe există oportunităţi sporite pentru succesul stopării crizelor încă din primele faze”60. Mai mult, Conceptul Strategic adoptat în 1991 reiterează necesitatea dialogului cu OSCE, precum şi cu alte instituţii, pentru prevenirea conflictului deoarece: “securitatea alianţei este inseparabil legată de toate statele din Europa”61. Conceptul Strategic adoptat la Washington la data de 24 Aprilie 1999, la capitolul “Misiuni Fundamentale de Securitate”62, prevede noi măsuri pentru managementul crizelor şi prevenirea conflictelor, astfel: “pentru îmbunătăţirea securităţii şi stabilităţii în zona euroatlantică, managementul crizelor înseamnă a fi gata, de la caz la caz, prin consens, în conformitate cu articolul 7 al Tratatului de la Washington, pentru a contribui efectiv la prevenirea conflictelor şi angajarea activă în managementul crizelor, inclusiv în operaţii de răspuns la crize”63. Acelaşi Concept Strategic reafirmă necesitatea “capacităţilor militare complete, ca mijloace de bază pentru abilitatea alianţei de a contribui la prevenirea conflictelor şi managementul crizelor prin operaţii de tip non-art. 5 de răspuns la crize”64. Aliaţii au fost de acord că pregătirea NATO pentru astfel de operaţii sprijină obiectivele de întărire şi extindere a stabilităţii implicând chiar şi participarea partenerilor. Acest lucru face posibilă promovarea totală a parteneriatului, cooperării şi dialogului, precum şi a legăturilor NATO cu alte organizaţii cu rol în prevenirea conflictelor şi managementul crizelor. 60

Ibidem, para. 31 şi 32. Ibidem, para. 33. 62 “The Alliances’s New Strategic Concept”, adoptat de şefii de stat şi de guvern la Washington la data de24 aprilie 1999, capitolul “Fundamental Security Tasks”. 63 “The Alliances’s New Strategic Concept”, Press Release NAC-S(99)65, 24 Apr. 1999, para. 10. 64 Ibidem, para 29. 61

168

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Fundamentele prevenirii conflictelor şi managementului crizelor în viziune NATO Carta ONU reprezintă documentul de bază pentru actele constitutive ale multor organizaţii internaţionale. Articolul 1 al acesteia subliniază clar principalul rol al ONU – “menţinerea păcii şi securităţii internaţionale”, de la crearea sa, organizaţia fiind chemată să prevină disputele ce s-ar fi putut transforma în conflicte armate, să convingă părţile opozante să folosească masa de discuţii şi nu forţa armată sau să ajute la restabilirea păcii în cazul declanşării vreunui conflict. De la principiile Cartei ONU a pornit şi crearea Tratatului de la Washington. În baza acestuia, NATO s-a implicat în prevenirea conflictelor şi managementul crizelor încă de la început. Deşi această terminologie nu era folosită la acea vreme, exista ideea consultărilor în spiritul articolului 4, atunci când o ţară aliată recepţionează o ameninţare la adresa securităţii, suveranităţii sau integrităţii teritoriale, şi în spiritul articolului 5, referitor la faptul că un atac împotriva uneia sau mai multor state aliate va fi perceput ca un atac împotriva tuturor. Acestea reprezintă, de fapt, fundamentele pentru actualul sistem NATO de management al crizelor. Şefii de stat şi de guvern aliaţi au declanşat explicit consultări importante, în spiritul articolului 4, în cadrul Conceptului Strategic din 1999, care identifică procesul consultărilor ca fiind a doua sarcină fundamentală a alianţei. Acelaşi articol 4 se reflectă şi în cadrul invitaţiei la Parteneriatul pentru Pace, care stipulează: “NATO se va consulta cu fiecare participant activ în cadrul PfP care percepe o ameninţare directă la adresa integrităţii sale teritoriale, a independenţei politice şi securităţii proprii”65. 65

NATO Partnership for Peace: Framework Document, adoptat la întâlnirea ministerială a Consiliului Nord Atlantic, Brusseles, 10-11 ianuarie 1994.

169

Ioan CRĂCIUN

Articolul 5, al doilea element esenţial pentru managementul crizelor NATO, conţine două părţi: 1. angajamentul de a interpreta atacul împotriva unuia ca atac împotriva tuturor; 2. angajamentul de a sprijini în comun asemenea acţiuni, când este necesar. Articolul 5 poate fi cel mai bine înţeles ca o declaraţie de descurajare pentru asemenea atacuri, o declaraţie credibilă, în ciuda lipsei de consistenţă despre existenţa capabilităţilor necesare (reflectate în structura militară integrată, angajamentul forţelor şi nivelul pregătirii de luptă) şi voinţa politică de a răspunde la asemenea atacuri. În viziunea NATO nu există o definiţie clară a conceptului de „criză”, aşa cum de altfel am menţionat deja. Există totuşi încercări privind clarificarea acestui concept. Astfel, un subcomitet NATO însărcinat cu probleme de cercetare în domeniul operaţiilor, a dezvoltat o definiţie a crizei, care, deşi nu este în totalitate acceptată, s-a dovedit a fi totuşi utilă. Această definiţie sugerează că o criză poate fi înţeleasă ca “o situaţie internă sau internaţională în care există o ameninţare la adresa intereselor, valorilor sau ţelurilor fundamentale”66. Această definiţie este suficient de cuprinzătoare pentru a acoperi toate categoriile de crize la care NATO ar trebui să răspundă: apărare colectivă, securitate colectivă (pentru care pot fi necesare operaţii de răspuns la crize), sau crize umanitare, tehnologice sau naturale. Unul din aspectele pozitive pe care definiţia îl sugerează este că, în mod obişnuit, crizele se află în atenţia NATO, iar complexitatea procesului de management al 66

Această definiţie a fost dezvoltată de către “Ad Hoc Working Group” în cadrul panelului VII al “Defence Research Group” – NATO’s role in Conflict Prevention;

170

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

acestora rezidă în interpretarea lor; ceea ce pentru un stat aliat poate fi interpretat ca fiind o stare de criză, pentru un alt stat aliat poate fi interpretat ca nefiind stare de criză. De aceea procesul consultărilor dintre aliaţi este unul foarte important, cu implicaţii majore în prevenirea conflictelor şi managementul crizelor67. Referitor la “conflict”, atenţia NATO se concentrează pe prevenirea şi stingerea celor armate, percepute ca parte a unui spectru mai larg al crizelor, pornind de la escaladare până la detensionarea situaţiei, de la pace la dispute, de la conflicte armate şi până la construirea noii stabilităţi. Pentru managementul crizelor este foarte important să se înţeleagă organizarea, procedurile şi aranjamentele de control al crizei şi influenţarea evoluţiei acesteia. De aceea considerăm că elementele-cheie ale definiţiei prezentate mai sus sunt: 1. plasarea crizelor sub controlul sistemelor de management al crizelor; 2. posibilităţile sistemelor de management al crizelor de influenţare a evoluţiilor acestora. Managementul crizelor cuprinde o gamă largă de activităţi, de la informare, evaluare şi analiză a situaţiei de criză la stabilirea scopurilor, dezvoltarea opţiunilor de răspuns şi compararea, selectarea şi implementarea opţiunilor de răspuns, inclusiv opţiunile militare când este necesar şi, desigur, analiza postacţiune a acestor opţiuni.

67

Nicolae DOLGHIN, “Răspunsul la crize – noua responsabilitate a NATO”, în “România – membru al Alianţei Nord-Atlantice”, CSSAS, Editura Universităţii Naţionale de Apărare, Bucureşti, 2004, pp. 92-96;

171

Ioan CRĂCIUN

Evoluţia al crizelor

procesului

NATO

de

management

Ca urmare a schimbării mediului de securitate, a tipurilor de criză pe care aliaţii au convenit să le gestioneze şi tipurile de conflicte care trebuie prevenite, NATO a dezvoltat instrumentele necesare în acest sens. De asemenea, modalităţile de cooperare a NATO cu alte organizaţii internaţionale cu rol în asigurarea păcii şi securităţii mondiale şi regionale, în special ONU, UE şi OSCE, s-au diversificat. În perioada războiului rece, tipurile de crize cu care alianţa s-a confruntat au fost diversificate şi nu au fost doar de natură militară şi, ca urmare, sistemul NATO de management al crizelor a fost pe măsură. Ceea ce se înţelegea însă prin procesul NATO de management al crizelor s-a transformat radical ca urmare a faptului că atât sursele, cât şi natura crizelor s-au transformat. În perioada post război rece, atenţia s-a concentrat pe crizele rezultate din tensiuni şi antagonisme generate de conflictele etnice, naţionalismul extremist, conflictele politice dintre state, schimbările politice neadecvate sau falimentare şi problemele economice majore, iar după 11 septembrie 2001, terorismul şi ameninţarea armelor de nimicire în masă. O nouă viziune a fost promovată încă din 1991 la Roma, ca parte a Conceptului Strategic lansat atunci. Noua concepţie cuprindea o viziune mai largă asupra securităţii şi oportunităţi mai mari de îndeplinire a obiectivelor pe termen lung cu mijloace preponderent politice. Aspectele esenţiale ale noii concepţii au cuprins: - folosirea mai largă a mijloacelor politice şi diplomatice; - o cooperare mai strânsă cu alte organizaţii internaţionale; 172

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

-

schimbări semnificative în structura de comandă şi în structura forţelor NATO. Următoarele schimbări semnificative în domeniul prevenirii conflictelor şi managementului crizelor au avut loc la Summit-ul de la Washington, în aprilie 1999. Conceptul Strategic şi Declaraţia de la Washington au cuprins măsuri politice şi militare suplimentare şi au subliniat importanţa cooperării cu alte state şi organizaţii internaţionale care promovează aceleaşi valori ale păcii şi securităţii regionale şi mondiale. Unul dintre aspectele esenţiale l-a constituit, fără îndoială, dezvoltarea ESDI în cadrul NATO. S-a apreciat că: “o concepţie coerentă a managementului crizelor, ca şi folosirea forţei, de altfel, va necesita ca autorităţile politice NATO să aleagă şi să coordoneze un răspuns potrivit, cuprinzând întreaga gamă de măsuri politice şi militare şi controlul politic al tuturor etapelor crizelor”68. Aliaţii au stabilit de asemenea că, ţinând cont de natura specifică prevenirii conflictelor, caracteristicile operaţiilor de răspuns la crize, şi de necesitatea realizării coeziunii forţelor, alianţa va folosi aceeaşi structură de comandă şi aceleaşi proceduri ca în cazul operaţiilor de tip art. 5, pentru managementul situaţiilor de tip non-art. 5. Ei au căzut de acord asupra unui număr de măsuri, pentru a se asigura că NATO va avea capabilităţile militare pentru îndeplinirea tuturor misiunilor, inclusiv a celor de prevenire a conflictelor şi de management al crizelor. Măsurile adoptate la Summit-ul de la Praga privitoare la lărgirea NATO, PCC, NRF şi restructurarea sistemului de comandă pot fi interpretate ca noi instrumente, ce definesc

68

“The Alliances’s New Strategic Concept”, adoptat de şefii de stat şi de guvern la Washington la data de 24 aprilie 1999, para 32.

173

Ioan CRĂCIUN

capacitatea NATO de a contribui la prevenirea conflictelor şi managementul crizelor. Aliaţii au acordat, de asemenea, o atenţie deosebită îmbunătăţirii cooperării cu UE în domeniul managementului crizelor, precum şi în alte domenii, precizând că: “evenimentele de la 11 septembrie 2001 şi cele ulterioare subliniază importanţa unei mai bune şi mai transparente cooperări între organizaţiile noastre, în interesul nostru comun referitor la securitate, apărare şi managementul crizelor, deci pentru asigurarea celui mai potrivit management sau celui mai potrivit răspuns militar”69. Obiectivele, principiile şi organizarea sistemului NATO de management al crizelor În ciuda lipsei unei definiţii clare a conceptului de criză, NATO a fixat totuşi obiectivele pentru managementul crizelor. În general, aceste obiective urmăresc: 1. reducerea tensiunilor şi înlăturarea cauzelor pentru care acestea ar putea deveni crize; 2. managementul crizelor şi înlăturarea cauzelor pentru care acestea ar putea deveni conflicte armate; 3. asigurarea timpului necesar pentru intervenţia civilă sau militară în diferite etape ale crizei; 4. adoptarea măsurilor de răspuns, dacă ostilităţile au degenerat, prevenirea escaladării conflictului şi convingerea oricărui agresor să înceteze atacul declanşat şi să se retragă de pe teritoriul aliat; 5. detensionarea şi restabilirea situaţiei normale, când escaladarea conflictului sau desfăşurarea ostilităţilor au încetat sau sunt sub control. 69

Prague Summit Declaration, 21 noiembrie 2002, para. 11.

174

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

În plus, un alt obiectiv, mai puţin subliniat de documentele alianţei, este acela de a analiza orice criză sau exerciţiu de management al crizelor din perspectiva lecţiilor ce trebuie învăţate pentru îmbunătăţirea sistemului NATO de management al crizelor. În conformitate cu obiectivele fixate, NATO a stabilit principiile pentru prevenirea conflictelor şi managementul crizelor, principii aplicate, de altfel, şi în alte domenii ale procesului decizional. În primul rând, Consiliul Nord Atlantic (North Atlantic Council – NAC) sau, în unele cazuri, Comitetul de Planificare a Apărării (Defence Planning Commitee – DPC), în care Franţa nu este reprezentată, indiferent de nivelul întâlnirilor (şefi de state sau guvern, miniştri, ambasadori, înalţi reprezentanţi), este autoritatea cea mai înaltă a alianţei care poate lua decizii pentru acţiunea în comun. Al doilea principiu se referă la faptul că toate deciziile luate în NAC sau DPC (ca de altfel toate deciziile luate în toate organismele NATO) sunt expresie a suveranităţii naţionale şi, de aceea, sunt luate prin consens. În al treilea rând, naţiunile au delegat responsabilităţi de natură politică, economică, de apărare şi planificare a urgenţelor civile etc. reprezentanţilor din NAC sau DPC. În sfârşit, dar nu în cele din urmă, controlul politic asupra factorului militar completează, ca un corolar, setul de principii NATO referitoare la managementul crizelor şi prevenirea conflictelor. Nici o decizie referitoare la planificarea formală, dislocarea sau folosirea forţelor militare nu poate fi luată fără acordul NAC sau DPC. Pentru a înţelege cum funcţionează sistemul NATO de management al crizelor, este necesar să aruncăm o privire asupra rolului principalelor comitete şi a stafului NAC sau, în unele situaţii, implicarea structurii militare integrate, în care DPC joacă rolul cel mai înalt. 175

Ioan CRĂCIUN

Pentru implementarea măsurilor efective de management al crizelor, NAC/DPC îndeplinesc patru funcţiuni distincte, dar înrudite. Prima funcţiune este dată de existenţa în cadrul alianţei a unui punct central de schimb de date şi informaţii. Între aliaţi, procesul de informare reciprocă este continuu, iar cele mai sensibile sau ultimele informaţii sunt analizate frecvent în Consiliul Nord Atlantic sau în Comitetul de Planificare a Apărării, uneori în sesiuni restrânse, cu participarea limitată a delegaţilor, a stafului internaţional (International Staff – IS) sau a celui militar. O altă funcţiune este dată de funcţionarea NATO ca un adevărat forum pentru consultări, în care aliaţii pot exprima şi compara propriile viziuni referitoare la evoluţiile viitoare ale situaţiilor de criză sau potenţiale de criză. Chiar dacă aliaţii au la dispoziţie aceleaşi date şi informaţii, ceea ce nu întotdeauna este valabil, situaţia lor geostrategică şi interesele lor diferite le pot conduce la concluzii diferite în ceea ce priveşte evoluţia situaţiei într-o anume criză, ceea ce poate avea urmări asupra crizei respective, evoluţiei situaţiei viitoare sau modului de management al ei. Prin compararea diferitelor puncte de vedere trebuie să rezulte un punct de vedere comun, care va fi cu siguranţă mai convingător, mai bine argumentat şi cu şanse de reuşită mai bune. Cea de-a treia funcţiune este cea decizională pentru acţiuni comune. Întâlnirile NAC/DPC servesc, de asemenea, pentru alinierea politicilor aliaţilor şi sprijinul reciproc. În final, NAC/DPC servesc drept forum pentru armonizarea punctelor de vedere sub forma deciziilor comune referitoare la măsurile ce trebuie luate atunci când există voinţa politică pentru asta. Pentru îndeplinirea acestor funcţiuni în domeniul managementului crizelor, NAC/DPC sunt sprijinite de alte comitete, dintre care cele mai importante sunt: 176

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

-

-

-

Grupul de Coordonare Politică (Policy Coordination Group – PCG), care este un organism de consiliere politico-militară; Comitetul Politic (Political Committee – PC), care cuprinde, în majoritatea cazurilor, consilierii politici ai delegaţiilor ţărilor membre, ce oferă consultanţă referitor la evoluţiile şi opţiunile politice, inclusiv strategia în domeniul relaţiilor publice, cu referire la o situaţie de criză anume; Comitetul Militar (Military Committee – MC), compus din ofiţerii cu rang superior, care reprezintă şefii apărării statelor membre; acesta este sursa primară de consultanţă militară şi de stabilire a politicii militare şi este responsabil în faţa NAC/DPC cu afacerile militare ale alianţei; Comitetul Militar nu este o structură de comandă a alianţei; conducerea operaţiilor militare actuale este în responsabilitatea recentului înfiinţat Comandament Aliat pentru Operaţii (Allied Command Operations – ACO,) care este strict direcţionat de autorităţile politice; Comitetul de Planificare a Urgenţelor Civile (Senior Civil Emergency Planning Committee – SCEPC), responsabil în faţa NAC/DPC cu managementul crizelor de natura urgenţelor civile; acesta asigură pregătirea pentru soluţionarea urgenţelor civile şi oferă sprijinul civil operaţiilor militare şi pentru toate celelalte probleme de planificare în domeniul urgenţelor civile.

177

Ioan CRĂCIUN

Spectrul crizelor şi procesul consultărilor O cerinţă de bază pentru sistemul NATO de management al crizelor este capacitatea acestuia de a gestiona crizele în întregul lor spectru, adică perioada precriză, caracterizată prin pace şi stabilitate, precum şi toate etapele crizei. Luând în considerare cel mai complex caz al unei crize potenţiale, care implică operaţii militare şi pentru managementul căreia sunt necesare atât controlul, cât şi influenţarea cursului ei viitor, NATO a identificat următoarele faze: - pace; - escaladare; - confruntări şi dispute, violenţă; - detensionare; - construirea noii stabilităţi. Aceste faze sunt similare şi pentru crizele umanitare, tehnologice sau pentru dezastrele naturale, deşi uneori sistemul crizelor de acest tip poate fi mult mai complicat. Sfârşitul războiului rece şi nevoia de a face faţă diferitelor tipuri de riscuri şi ameninţări generate de schimbarea radicală a mediului de securitate au determinat schimbări semnificative pentru intensitatea şi durata consultărilor, precum şi pentru procesul de luare a deciziilor. În timpul războiului rece ameninţarea era clară şi bine înţeleasă şi de aceea răspunsul s-a putut baza pe planuri dinainte stabilite şi exersate. Aceasta a făcut ca procesul decizional să se desfăşoare rapid, având la bază o gamă variată de exerciţii în cadrul cărora aceste probleme erau invocate. Mai mult, o dată ce decizia de angajare a forţelor militare era luată, problema modului de îndeplinire a misiunilor era exclusiv una militară. În perioada post război rece riscurile sunt însă mult mai complexe, mai greu de anticipat, şi, de asemenea, beneficiază 178

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

de o sensibilitate ridicată, devenind puternic mediatizate şi dezbătute public. Comparativ cu perioada războiului rece şi ţinând cont de dificultăţile procesului de management al crizelor din fosta Iugoslavie (Bosnia-Herţegovina, Kosovo, FYROM), Afganistan şi, posibil, Irak, aliaţii insistă pe angajamentul mult mai intens, precum şi pe dinamizarea procesului de planificare şi aprobare a planurilor de operaţii, concomitent cu creşterea gradului de implicare politică. Acest lucru este reflectat, în primul rând, de frecvenţa şi durata întâlnirilor Consiliului Nord Atlantic, care uneori au loc zilnic, iar alteori chiar şi de mai multe ori pe zi. În plus faţă de cele prezentate, NATO a dezvoltat o serie de elemente esenţiale pentru sprijinul procesului de management al crizelor şi prevenire a conflictelor, dintre care amintim: - stafuri şi facilităţi fizice; - aranjamente şi proceduri stabilite de comun acord; - măsuri concrete pentru prevenire sau răspuns la crize. Recentul reorganizat staf internaţional (International Staff – IS) şi staful militar internaţional (International Military Staff – IMS) asigură suportul managementului crizelor şi prevenirii conflictelor, aşa cum fac de altfel pentru toate problemele alianţei. Fără a intra în detalii, de altfel disponibile în documentele alianţei, este necesar să subliniem că unele aspecte ale restructurării IS, declanşate în august 2003, au fost special destinate îmbunătăţirii sistemului NATO de management al crizelor şi de prevenire a conflictelor. Obiectivul fundamental al restructurării este adaptarea Cartierului General NATO din Brusseles pentru a răspunde mai bine noilor misiuni şi priorităţi ale alianţei şi a face posibilă

179

Ioan CRĂCIUN

buna funcţionare a IS în condiţii diferite faţă de perioada războiului rece. În acest sens, o importanţă aparte o prezintă înfiinţarea Diviziei pentru Operaţii (înainte de restructurarea IS aceste sarcini erau îndeplinite de Divizia pentru Planuri de Apărare şi Operaţii (Defence Plans and Operations Division – DPOD) pentru: “a oferi capabilităţi operaţionale NATO necesare descurajării, apărării şi managementului crizelor. În responsabilitatea acestei divizii intră sistemul NATO de management al crizelor, activităţile de menţinere a păcii, planificarea în domeniul urgenţelor civile şi exerciţiile ”70. În plus faţă de suportul oferit de IS şi IMS există o forţă militară, Forţa pentru Managementul Crizelor (Crisis Management Task Force – CMTF) şi două state majore de tip joint, care au o contribuţie semnificativă la prevenirea conflictelor şi managementul crizelor. CMTF coordonează consilierea secretarului general al NATO şi elaborează propunerile şi recomandările, inclusiv cele pentru planurile de operaţii, prin intermediul comitetelor principale şi, ulterior, prin intermediul NAC. Necesitatea unei consilieri coordonate a secretarului general al NATO şi a Consiliului Nord Atlantic a fost identificată în 1995, când IFOR a fost dislocată în Bosnia, şi sa materializat în stabilirea unei forţe multidisciplinare de management al crizelor, numită la acel moment Bosnia Task Force – BTF. Această forţă multidisciplinară a devenit parte integrantă a Sistemului NATO de Management al Crizelor şi este întâlnită adesea când se face referire la operaţiile de management al crizelor în derulare sau la cooperarea NATO cu alte organizaţii internaţionale.

70

“Restructuring NATO HQ” NATO http//www.nato.int/issues/restructuring/index.htm.

180

Issue,

disponibil:

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Infrastructura, aranjamentele şi procedurile NATO pentru prevenirea conflictelor şi managementul crizelor Infrastructura reprezintă o componentă importantă a Sistemului NATO pentru Managementul Crizelor. Infrastructura alianţei include piste aeriene, instalaţii de telecomunicaţii, sisteme de comandă, control şi informare, cartiere generale militare, conducte pentru combustibil şi mijloace de stocare radar şi instalaţii pentru coordonarea navigaţiei, instalaţii portuare, locuri de înmagazinare pe teren şi facilităţi de asistenţă pentru forţe suplimentare. Instalaţiile de acest tip, înfiinţate la cererea principalilor comandanţi NATO (MNCs), în strânsă colaborare cu autorităţile militare naţionale, pot fi desemnate ca reprezentând „infrastructura comună NATO”. Instalaţiile şi echipamentele astfel desemnate sunt finanţate în comun de către guvernele statelor participante, în cadrul unor limite convenite de finanţare. Ele pot fi utilizate de una sau mai multe state NATO, însă achiziţia localurilor şi asigurarea anumitor utilităţi locale sunt o responsabilitate a „ţării gazdă”. Comunicaţiile rapide, sigure şi de încredere sunt esenţiale, de aceea sistemul comunicaţiilor NATO, substanţial îmbunătăţit şi modernizat, oferă posibilităţile schimbului de informaţii clasificate, reţele integrate de date şi comunicaţii vocale secretizate şi nesecretizate. Acestea se bazează pe două sisteme purtătoare majore: - un sistem spaţial, folosind sateliţii de comunicaţii proprii NATO; - sistemul de comunicaţii terestru, care acoperă spaţiul de interes din Europa. Un alt element de infrastructură este Centrul pentru Situaţii NATO (SITCEN), înfiinţat în 1968 prin decizia NAC, pentru: 181

Ioan CRĂCIUN

-

a sprijini NAC, DPC şi MC în îndeplinirea funcţiilor specifice în domeniul consultărilor; - a servi ca punct central în cadrul alianţei pentru recepţionarea, schimbul şi diseminarea datelor şi informaţiilor de natură politică, militară şi economică; - a asigura legătura cu facilităţile similare ale naţiunilor membre ale alianţei şi cu comandamentele principale NATO. SITCEN serveşte, printre altele, şi ca punct central pentru prevenirea conflictelor şi managementul crizelor, asigurând schimbul continuu de date şi informaţii între Cartierul General NATO şi comandamentele militare, respectiv Cartierul General NATO şi capitalele statelor membre. SITCEN este, aşadar, destinat şi pentru acţiuni în cazul prevenirii conflictelor şi managementului crizelor, dar această funcţie nu a fost testată până în prezent decât în cadrul exerciţiilor organizate în perioada post război rece. Pe lângă elementele de stat major şi facilităţile fizice, NATO a dezvoltat aranjamente şi proceduri pentru: - identificarea şi monitorizarea situaţiilor de criză; - schimbul de date şi informaţii; - realizarea evaluărilor în sprijinul consultărilor şi luării deciziilor comune; - relaţii publice şi cu mass media; - urgenţe civile; - comunicaţii. În esenţă, aranjamentele şi procedurile au fost dezvoltate, promovate, testate, puse în practică şi îmbunătăţite de către structurile specifice cu sarcini în domeniul managementului crizelor. Experienţa actuală în domeniul crizelor şi a operaţiilor de răspuns la crize, precum şi amplele exerciţii desfăşurate în acest sens, uneori cu implicarea ţărilor partenere PfP sau a altor 182

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

organizaţii internaţionale, au oferit învăţăminte importante, pe baza cărora aranjamentele şi procedurile specifice sunt continuu revizuite. Pentru declanşarea unei acţiuni de răspuns la o criză potenţială sau în derulare, NATO a învăţat că este esenţial să existe o varietate de măsuri posibile de răspuns, pentru ca sistemul de răspuns al alianţei să nu fie unul ad-hoc. Astfel, pentru luarea deciziei care priveşte o situaţie anume, NAC/DPC dispune de o largă paletă de măsuri, convenite în prealabil cu toate ţările membre. Aceste măsuri convenite sunt prezentate în numeroase documente şi sunt continuu revizuite şi adaptate la schimbările mediului de securitate. Trebuie totuşi precizat faptul că numai simpla lor folosire nu asigură succesul total; dimpotrivă, aplicarea lor necesită consideraţii specifice fiecărui caz în parte. Măsurile specifice pentru managementul crizelor includ: - măsuri preventive cu caracter diplomatic, economic şi militar; - o gamă largă de opţiuni de răspuns cu caracter militar; - un spectru larg de măsuri preventive. Aceste măsuri sunt concretizate efectiv în două documente: Catalogul de Măsuri Preventive (Inventory of Preventive Measures – IPM) şi Catalogul cu Opţiunile de Răspuns Militar (Catalog of Military Response Options – CMRO). Ambele documente sunt destinate folosirii de către autorităţile politice încă din primele faze ale crizelor şi reprezintă, în opinia noastră, mai degrabă liste sau meniuri de opţiuni decât sisteme de măsuri, de aceea pot fi interpretate mai mult ca amendamente decât drept garanţii. În plus, aplicarea acestor măsuri depinde foarte mult de modul în care ele sunt percepute pentru o criză în desfăşurare.

183

Ioan CRĂCIUN

Măsurile preventive pot include: mesaje, restricţionarea comerţului, exprimarea sprijinului pentru statele ameninţate, închiderea porturilor, aeroporturilor sau adoptarea de programe speciale în sprijinul statelor ameninţate. Măsurile de răspuns militar pot include: întreruperea cooperării militare, consultări militare confidenţiale, vizite de inspecţie şi evaluare, supraveghere, creşterea capacităţii de luptă şi activarea forţelor. De asemenea, există o multitudine de planuri operaţionale alternative ce pot fi folosite în cazul în care este nevoie de o planificare detaliată a operaţiilor militare. În afara acestor liste sau meniuri de măsuri, NATO dispune, de asemenea, de un sistem propriu pentru asigurarea pregătirii şi declanşării răspunsului gradual la crize, prin intermediul structurilor de comandă civile şi militare, a agenţiilor şi a altor structuri militare naţionale. Sistemul NATO de prevenire (NATO Precautionary System – NPS) oferă un mecanism de iniţiere a acţiunilor de pregătire a alianţei pentru sprijinul acţiunilor militare, ce constă într-o gamă largă de măsuri de natură civilă şi militară, menite să asigure că răspunsul la orice criză este potrivit şi coordonat. NPS asigură un control politic cuprinzător şi elimină secvenţele şi delegarea puterii în avans, aşa cum se întâmpla în perioada războiului rece. Asemenea măsuri solicită naţiunilor şi comandanţilor direct subordonaţi să desfăşoare anumite acţiuni, iar alteori solicită implicarea directă a unor agenţii NATO. Acestea acoperă întregul spectru de operaţii NATO care cuprinde printre altele: operaţii generale, ridicarea capacităţii de luptă, informaţii, logistică etc. O dată ce decizia de implementare a unei decizii a fost luată, autorităţile naţionale şi comandanţii direct subordonaţi dispun de o listă detaliată a etapelor ce trebuie parcurse, prezentată în Manualul NATO de Prevenire (NATO Precautionary System Manual – NPSM). Sistemul de prevenire NATO este strâns legat de sistemele naţionale de 184

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

prevenire ale fiecărui stat membru şi este actualizat, de regulă, anual, pe baza lecţiilor învăţate de către NATO din desfăşurarea propriilor operaţii şi din exerciţiul anual de management al crizelor organizat de alianţă. Sistemul NATO de răspuns la crize Deşi măsurile şi sistemul de prevenire descris anterior sunt o realitate, ele au fost folosite sporadic şi selectiv în timpul operaţiunilor NATO în Balcani, iar în urma atacurilor teroriste de la 11 septembrie 2001 au fost implementate un număr redus de noi măsuri de prevenire. În consecinţă, aliaţii au decis că este nevoie de un nou sistem integrat de răspuns la întreaga gamă de crize mai cuprinzător şi mai viabil. În august 2001, NAC a emis liniile directoare pentru dezvoltarea Sistemului NATO de Răspuns la Crize (NATO Crisis Management System – NCRS), care, în momentul de faţă, a fost deja creat, dar nu pe deplin implementat. NCRS este destinat pentru a oferi cadrul pregătirilor necesare şi sprijin pentru operaţiile de prevenire şi management al crizelor, precum şi pentru operaţii de tip art. 5 sau non-art. 5. Odată implementat, NCRS va fi destinat pentru creşterea abilităţilor NATO, iar în unele situaţii şi a altor state nemembre, să se pregătească pentru a putea răspunde tuturor tipurilor de criză cu care alianţa se va putea confrunta. NCRS cuprinde o gamă largă de măsuri destinate punerii în practică de către alianţă, independent sau în cooperare cu alte naţiuni nemembre NATO, a unui răspuns potrivit şi coordonat. Acesta are un număr de componente, dintre care cele mai importante sunt opţiunile preventive şi măsurile de răspuns la crize. Opţiunile preventive sunt destinate pentru îmbunătăţirea managementului crizelor şi prevenirii 185

Ioan CRĂCIUN

conflictelor prin asistarea NAC în interpretările acestuia cu privire la existenţa pericolului unei crize. Măsurile de răspuns la crize au scopul de a asigura pregătirea reacţiei alianţei la întreaga gamă de crize potenţiale. NCRS este destinat să acţioneze complementar şi interactiv cu Sistemul NATO de Informare şi Avertizare (NATO Intelligence Warning System – NIWS), pe care îl vom prezenta în continuare, Sistemul Operaţional de Planificare (Operational Planning System – OPS), precum şi Sistemul de Planificare a Urgenţelor Civile (Civil Emergency Planning – CEP). O dată ce NCRS va fi implementat, va fi necesară adaptarea tuturor sistemelor naţionale ale ţărilor partenere după modelul NATO, pentru ca acestea să fie în măsură să lucreze împreună. Implementarea deplină a NCRS a fost planificată pentru sfârşitul anului 2004, moment în care Inventory of Preventive Measures, Catalogue of Military response Option şi NATO Precautionary System au fost abandonate. NCRS reprezintă, aşadar, varianta mult îmbunătăţită a sistemului de management al crizelor NATO, care pune la un loc diferite elemente într-un sistem nou, atotcuprinzător şi interconectat, destinat a fi mult mai uşor de folosit. Acesta necesită o perioadă de testări şi readaptări, dar îşi va aduce o importantă contribuţie la îmbunătăţirea sistemului consultărilor (acestea vor fi mult mai rapide, mai bune şi mai bine documentate), luării deciziilor şi implementării acestora. Sistemul de informare şi avertizare NATO Una dintre multele lecţii învăţate de către NATO în operaţiile conduse în Balcani a fost aceea a importanţei existenţei unui sistem propriu de avertizare timpurie despre posibilităţile de prevenire a conflictelor şi de management al 186

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

crizelor. Avertizarea timpurie oferă mai mult timp pentru analiză, planificare şi pregătire a unui răspuns, iar, în cazul unei intervenţii, măreşte probabilitatea de succes. Avertizarea timpurie poate contribui, de asemenea, la îmbunătăţirea întregului ciclu decizional privind managementul crizelor, începând cu stabilirea obiectivelor de îndeplinit, dezvoltarea cursurilor de acţiune şi compararea acestora, eventual implementarea unuia dintre acestea şi în final analiza acţiunii şi readaptarea ei când este cazul. Datorită importanţei NIWS, în primele faze ale managementului crizelor şi prevenirii conflictelor, procedurile se vor concentra pe culegerea datelor, evaluarea şi analiza acestora. Ca în multe alte domenii NATO, schimbările petrecute în cadrul mediului de securitate internaţional au determinat schimbări radicale în cadrul Sistemului de Avertizare Timpurie şi a metodologiei de avertizare timpurie. Sistemul de Avertizare Timpurie din perioada războiului rece, bazat pe principalii paşi făcuţi de adversar în perspectiva declanşării acţiunilor militare, nu mai este relevant în prezent. De aceea, în locul lui s-a dezvoltat un sistem care se concentrează pe evoluţia situaţiei în domeniul politic, economic, al dezvoltării sociale, dar şi în domeniul militar. Mai întâi a fost nevoie de identificarea unei game mai mari de surse pentru potenţiale crize şi apoi adoptarea unei metodologii de răspuns pe măsura acestor circumstanţe. O altă schimbare a fost determinată de nevoia luării în considerare a interacţiunii din ce în ce mai mari dintre diferitele organizaţii internaţionale cu atribuţii în domeniul păcii şi securităţii. De aceea a fost nevoie de noi metodologii de avertizare, iar NATO a dezvoltat un nou Sistem de Informare şi Avertizare Timpurie – NIWS (NATO Intelligence Warning System), care este destinat să fie mult mai performant decât predecesorul şi care să ia în considerare toată gama de riscuri identificate în Conceptul Strategic adoptat la Washington în 187

Ioan CRĂCIUN

1999. El are la bază aprecierile extrem de bine documentate ale analiştilor şi constituie un adevărat proces analitic, spre deosebire de vechiul sistem din perioada războiului rece, care se baza pe măsuri implementate mecanic, selectate dintr-o listă de opţiuni. Noul sistem acoperă nu numai ameninţările la adresa NATO, ci o gamă mult mai largă de indicatori de risc nemilitar, inclusiv incertitudinea şi instabilitatea din cadrul sau din jurul zonei euro-atlantice, precum şi posibilele crize ce pot să apară la periferia alianţei. Mai mult, el asigură avertizarea despre creşterea instabilităţii, crize, ameninţări, riscuri sau interese care pot avea impact asupra intereselor de securitate ale alianţei şi monitorizează detensionarea situaţiei/crizei. Avertizarea nu este un eveniment, ci este un proces ciclic, în care o criză, risc sau ameninţare este identificată, evaluată, definită şi pentru care se întocmeşte o listă de indicatori critici. Indiscutabil, acest lucru este mai dificil de realizat în prezent, având în vedere caracteristicile mediului de securitate internaţional actual. Indicatorii critici sunt continuu monitorizaţi, iar matricea de evaluare a lor este permanent actualizată. Avertismentul este transmis, iar ciclul se reia. De o importanţă deosebită pentru acest proces este faptul că eficienţa lui depinde de integrarea sa în sistemul de management al crizelor disponibil pentru luarea deciziilor. Strategia de informare publică Un alt domeniu de schimbări esenţiale, ca urmare a lecţiilor învăţate din operaţiile NATO din Balcani, a fost concepţia NATO privind informaţiile publice şi relaţiile cu mass media. În timpul campaniei aeriene din Kosovo, NATO a fost copleşit de întrebări ale mass media cu privire la acţiunea 188

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

desfăşurată, şi la care nu a fost în măsură să răspundă efectiv. Astfel că nevoia de a avea o strategie proprie de informare publică, total integrată sistemului de management al crizelor, a fost foarte clară. S-a recunoscut astfel faptul că modul de comunicare cu mass media poate avea un impact critic asupra opiniei publice. De aceea, ca urmare a experienţei acumulate pe timpul campaniei aeriene din Kosovo, inclusiv din campania media, foarte activă, a preşedintelui Milosevic, NATO a decis înfiinţarea unui Centru pentru Operaţii Media (Media Operations Center – MOC), pentru realizarea expertizei media la nivel înalt, pentru a întâmpina problemele media, a formula răspunsuri şi a coordona eforturile media în capitalele ţărilor partenere. Operaţiile media au fost astfel îmbunătăţite şi acum au fost încorporate în sistemul NATO, devenind parte a Sistemului NATO de Management al Crizelor. Strategia NATO de informare publică are drept principale obiective: asigurarea suportului opiniei publice pentru începutul operaţiilor militare şi prezentarea şi comunicarea misiunilor într-un mod pozitiv, eficient şi consistent în cadrul ţărilor NATO, dar şi în cadru internaţional. Printre altele, au fost considerate necesare următoarele: - o strategie proactivă dezvoltată, ca parte a procesului de planificare operaţională; - coordonarea exactă între NATO şi structurile naţionale specifice; - organizarea unui centru de management al informaţiilor publice pe timpul desfăşurării crizelor; - stabilirea procedurilor de operare standard pentru buna funcţionare a Centrului de Informare Publică (Public Information Center – PIC); - stabilirea unui singur purtător de cuvânt al alianţei sau realizarea unei strânse coordonări a purtătorilor de cuvânt; 189

Ioan CRĂCIUN

-

stabilirea purtătorilor de cuvânt militari şi civili în măsură să răspundă rapid şi cu acurateţe la întrebările mass media.

Activităţile de parteneriat Aşa după cum deja am arătat, aliaţii subliniază importanţa activităţilor de cooperare în cadrul Euro-Atlantic Partnership Council (EAPC), Parnership for Peace (PfP), NATO Russia Council (NRC), NATO Ukraine Commission (NUC), Mediteranean Dialogue pentru prevenirea conflictelor şi managementul crizelor. Atât aceste activităţi, cât şi ţările participante la ele pot contribui la prevenirea conflictelor şi managementul crizelor în diferite moduri. O importantă contribuţie o reprezintă reducerea tensiunilor structurale prin adoptarea normelor şi practicilor democratice, renunţarea la disputele nerezolvate şi realizarea reformelor în domeniul apărării de către statele care aspiră la statutul de membru al alianţei sau participarea în cadrul programului PfP. Acest lucru se poate observa dacă privim modul, uneori dramatic, în care sau realizat reformele în cadrul celor şapte ţări invitate să devină membre ale alianţei la Summit-ul de la Praga din 2002. Activităţile de cooperare NATO contribuie, de asemenea, la managementul crizelor şi prevenirea conflictelor prin discutarea activă a crizelor în desfăşurare sau a celor potenţiale. Aceste consultări permit concentrarea atenţiei asupra problemelor ce pot duce la reducerea tensiunilor. Al treilea aspect al sprijinului prevenirii conflictelor şi managementului crizelor este reprezentat de voinţa politică a ţărilor din cadrul PfP, precum şi a altor ţări participante la operaţiile de răspuns la crize conduse de NATO acordată soluţionării acestora. Acestea sunt reflectate în declaraţiile adoptate de organismele mai sus menţionate, precum EAPC, cu privire la atacurile teroriste din 11 septembrie 2001 sau în 190

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

poziţia adoptată de acestea în cadrul altor organizaţii internaţionale în legătură cu aceeaşi problemă. În final, dar nu cu cea mai scăzută importanţă, ţările partenere şi-au adus contribuţii importante la operaţiile de răspuns la crize conduse de NATO, participând cu forţe sau prin sprijinul naţiunii gazdă (autorizarea folosirii spaţiului aerian sau terestru sau acordarea altor facilităţi). Au fost multe schimbări în domeniul Parteneriatului pentru Pace şi în mod deosebit în domeniul îmbunătăţirii continue a parteneriatului operaţional. Astfel, NATO consideră ca fiind importante: - creşterea rolului ţărilor partenere pentru prevenirea conflictelor şi managementul crizelor; - transformarea relaţiilor NATO cu ţările partenere de la statutul de relaţii PfP noncriză la cel de implicare efectivă a acestor ţări în managementul crizelor; - punerea la dispoziţia partenerilor şi a altor organizaţii internaţionale a informaţiilor adiţionale, considerate clasificate pe timpul crizelor. Unul dintre multele aspecte care s-a schimbat semnificativ a fost acela al gradului în care ţările partenere pot participa la discuţiile referitoare la operaţiile de răspuns la crize. Deşi aliaţii iau decizia finală privind planificarea şi executarea operaţiilor de răspuns la crize, s-au făcut paşi importanţi în ceea ce priveşte cantitatea de informaţii ce poate fi pusă la dispoziţia partenerilor, timpul avut la dispoziţie de către aceştia pentru a reacţiona şi măsura în care părerile lor sunt luate în considerare în cadrul deciziilor adoptate de aliaţi. Importanţa participării ţărilor din cadrul programului PfP la operaţiile de răspuns la crize conduse de NATO este reflectată de Cadrul Politico-Militar pentru Operaţii PfP sub conducerea NATO (Political Military Framework for NATOled PfP Operations – PMF), adoptat la Summit-ul de la Washington, care oferă cadru specific integrării partenerilor în 191

Ioan CRĂCIUN

structurile politice şi de comandă pentru participarea acestora la: - planificarea operaţională; - aranjamentele de comandă; - consultările politice şi luarea deciziilor. Aliaţii şi partenerii au convenit că procesul de informare şi consultare, cu contribuţia partenerilor, facilitează semnificativ desfăşurarea operaţiilor NATO de răspuns la crize. Revizuirea periodică a PMF oferă oportunităţi bune pentru îmbunătăţirea acestui document. Cooperarea cu alte organizaţii internaţionale, care contribuie la menţinerea păcii şi securităţii este o altă faţetă a implicării NATO în prevenirea conflictelor şi managementul crizelor. Deşi Tratatul de la Washington conţine referiri explicite la angajamentul NATO faţă de principiile Cartei ONU şi Cartei Naţiunilor Unite, în timpul războiului rece contactele dintre NATO şi ONU s-au menţinut la un nivel scăzut. Una dintre schimbările importante în acest sens s-a produs încă de la Summit-ul de la Roma din 1991, când în Conceptul Strategic adoptat atunci s-au făcut referiri la nevoia unei concepţii lărgite de securitate, prin lărgirea cooperării dintre NATO şi alte organizaţii internaţionale. Cu respect faţă de rolul alianţei în promovarea păcii şi securităţii internaţionale, Conceptul Strategic lansat în 1991 recunoaşte explicit: “contribuţia valoroasă adusă de alte organizaţii cum ar fi Comunitatea Europeană şi OSCE şi că rolurile acestor instituţii sunt complementare”71. În secţiunea referitoare la prevenirea conflictelor şi managementul crizelor, Conceptul Strategic din 1991 menţionează că: “Dialogul şi cooperarea în cadrul întregii Europe trebuie în totalitate promovat pentru a împiedica 71

Strategic Concept, adoptat la Summit-ul NATO de la Roma, 1991, para. 27.

192

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

apariţia crizelor şi a asigura prevenirea conflictelor odată ce securitatea aliaţilor este inseparabil legată de a tuturor celorlalte state din Europa. În acest sens, aliaţii vor sprijini rolul procesului CSCE şi instituţiile acestuia. Alte organisme cum sunt Comunitatea Europeană, Uniunea Europei de Vest şi Naţiunile Unite pot, de asemenea juca un rol important”72. Aceleaşi puncte au fost atinse şi în Declaraţia de Pace şi Cooperare adoptată la Roma în acelaşi timp, care precizează că: “a fost nevoie de un nou cadru instituţional pentru că NATO a lucrat în sensul unei noi arhitecturi de securitate europene în care NATO, CSCE, WEU, şi Consiliul Europei să fie complementare. Această interacţiune va avea cea mai importantă semnificaţie în prevenirea instabilităţii şi divizărilor ce pot fi rezultatul a numeroase cauze cum ar fi decalajele economice sau naţionalismul violent”73. Eforturile de iniţiere a unei asemenea concepţii coerente au avut un start dificil. ONU a răspuns fără entuziasm eforturilor NATO de a se implica în crizele din fosta Iugoslavie. Ulterior, datorită dificultăţilor întâmpinate de misiunea ONU „UNPROFOR”, contactele NATO – ONU s-au dovedit esenţiale şi benefice la toate nivelele, iar în final o forţă condusă de NATO a fost dislocată în Balcani. Utilitatea unei legături continue s-a materializat prin stabilirea unor echipe de legătură formate din ofiţeri din IMS la sediul central ONU din New York, respectiv oficiali ONU la Cartierul General NATO din Brusseles. Aceste echipe de legătură au avut o contribuţie majoră pentru eficienţa cooperării dintre cele două organizaţii. De asemenea, o legătură strânsă între NATO şi ONU sa stabilit la nivelul Oficiului NATO pentru Planificarea Urgenţelor Civile (NATO Civil Emergency Planning Oficials 72 73

Ibidem, para. 33. Ibidem, para. 3.

193

Ioan CRĂCIUN

NCEPO) respectiv Departamentului pentru Coordonarea Asistenţei Umanitare al ONU (Coordination of Humanitarian Assistance – UNOCHA) Asemenea aranjamente de legătură s-au stabilit şi cu OSCE. Acestea au inclus vizite periodice, conduse de către directorul pentru Managementul Crizelor şi Operaţii din cadrul NATO şi, respectiv, şeful Centrului de Prevenire a Conflictelor OSCE, în scopul schimbului de opinii cu privire la evoluţia situaţiilor actuale sau potenţiale de interes viitor şi căutarea de noi soluţii pentru îmbunătăţirea cooperării dintre cele două organizaţii. Importanţa cooperării cu OSCE în domeniul managementului crizelor şi prevenirii conflictelor se regăseşte şi în Declaraţia Summit-ului de la Praga, care menţionează: “Pentru promovarea păcii şi stabilităţii în spaţiul euro-atlantic, NATO va continua să dezvolte o cooperare rodnică şi deschisă cu OSCE, în special în domenii complementare managementului crizelor şi a reabilitării postconflict”74. Mai mult, NATO a stabilit legături şi cu alte organizaţii internaţionale referitoare la campania aeriană din Kosovo şi apoi la KFOR. Cu toate că aceste contacte cu ONU şi OSCE nu au avut drept scop îmbunătăţirea simultană a planificării civile şi militare a operaţiilor de răspuns la crize, ele şi-au adus contribuţia la îmbunătăţirea cooperării dintre aceste organizaţii. Aceasta a facilitat răspunsul atât la nivel strategic, cât şi la nivel tactic, aşa cum s-a întâmplat în Bosnia-Herţegovina, Kosovo şi Macedonia. Raportul NAC referitor la concluziile NATO cu privire la operaţiile din Balcani notează importanţa legăturii cu ONU şi OSCE, precum şi cu alte organizaţii, şi recomandă întărirea cooperării, pentru o mai bună conlucrare pe timpul viitoarelor operaţii de răspuns la crize. 74

Prague Summit Declaration, para. 12.

194

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Relaţia NATO – Uniunea Europeană Un alt aspect important, dar oarecum complicat pentru contribuţia NATO la managementul crizelor şi prevenirea conflictelor, este progresul făcut în dezvoltarea unui parteneriat strategic cu Uniunea Europeană “pentru punerea în comun a mijloacelor disponibile în scopul întăririi păcii şi securităţii”75. Analizând relaţiile NATO – UE, considerăm că este util să ne reamintim două dintre aprecierile făcute la adresa acesteia de către Jolyon Howorth şi John T.S. Keeler, care arătau că: 1 relaţia NATO – UE “reprezintă un pilon de reechilibrare sau întărire a NATO prin dezvoltarea unui pilon european”; 2 relaţia NATO – UE “reprezintă un număr de inovaţii instituţionale ce arată efortul crescând pentru autonomia europeană”76. În plus, îmbunătăţirea capabilităţilor UE fiind interpretată ca o creştere de ansamblu a eficacităţii NATO, şi sprijinul UE de către NATO este interpretat ca o alternativă pentru acţiunile alianţei. Un alt raţionament al sprijinului NATO pentru UE a fost acela că UE va solicita mijloacele NATO (pentru punctele de comandă dislocabile, mijloace de transport strategic, acces la informaţiile satelit etc.) pentru operaţii militare de intensitate mai mare. În sfârşit, un asemenea sprijin a fost văzut ca benefic pentru întărirea parteneriatului transatlantic. Experienţa în cadrul ONU – NATO şi în cadrul operaţiilor conduse de NATO în Balcani au demonstrat 75

“NATO After Prague: New Members, new Capabilities, New Relations”, NATO Office of Press and Information. 76 Jolyon HOWORTH and John T.S. KEELER (eds), “Defending Europe: The EU, NATO and the Quest for European Autonomy”, Palgrave Macmillan, 2003, p. 4.

195

Ioan CRĂCIUN

dependenţa europeană faţă de SUA şi au declanşat ambiţiile Europei pentru adoptarea unei politici proprii de securitate şi apărare (European Security Defence Policy – ESDP), cu mijloace proprii pentru prevenirea conflictelor şi managementul crizelor. NATO a fost de acord cu sprijinul operaţiilor conduse de UE, atunci când alianţa nu este implicată în alte operaţii, având la bază mecanismele de cooperare dintre NATO şi Uniunea Europei Occidentale (West European Union – WEU). După o lungă perioadă de dezbatere referitoare la participarea aliaţilor care nu sunt membri ai UE la soluţionarea problemelor apărării UE, la 16 decembrie 2002 a fost adoptată o declaraţie comună NATO – UE, care a deschis drumul şi a pus bazele unei cooperări între cele două organizaţii în domeniul prevenirii conflictelor şi managementului crizelor. Documentul subliniază principiile politice ale cooperării NATO – UE şi oferă uniunii accesul la sistemul NATO de planificare şi la alte capabilităţi pentru dezvoltarea operaţiilor militare proprii. De asemenea, documentul subliniază acordul pentru stabilirea unei agende de lucru comune a celor două organizaţii, care cuprinde definirea modalităţilor concrete de consultări comune, cooperare şi transparenţă acţională. Astfel, în primăvara anului 2003 au fost prezentate modalităţi concrete de implementare a acordului “Berlin Plus”, referitor la angajamente şi proceduri pentru: - “asigurarea accesului UE la capabilităţile de planificare ale NATO; - disponibilitatea de preidentificare a capabilităţilor şi mijloacelor comune; - identificarea opţiunilor de comandă europene;

196

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

-

adaptarea Sistemului NATO de Planificare a Apărării la cerinţele operaţionale de care UE are nevoie”77. În plus, acordul face referire la îmbunătăţirea sistemului de schimb de informaţii şi documente clasificate între cele două organizaţii, care este esenţial pentru o cooperare eficientă în domeniul prevenirii conflictelor şi managementului crizelor. Summit-ul de la Praga a dat un nou impuls relaţiilor NATO – UE în domeniul prevenirii conflictelor şi managementului crizelor. S-a convenit că: “Evenimentele de la 11 septembrie 2001 şi cele ulterioare au subliniat importanţa unei mai bune cooperări şi asigurarea unei transparenţe sporite între aceste organizaţii în realizarea scopului comun referitor la securitate, apărare şi managementul crizelor pentru ca acestea să poată fi abordate din perspectiva celui mai potrivit răspuns militar şi al unui management eficient asigurat”78. Concluzii O dată cu încheierea războiului rece, NATO şi-a concentrat din ce în ce mai mult atenţia asupra prevenirii conflictelor şi managementul crizelor şi şi-a perfecţionat structurile, procedurile şi instrumentele de lucru în acest sens. Bosnia-Herţegovina, Kosovo, Macedonia, Afganistan, precum şi sprijinul Poloniei în Irak sunt dovezi clare ce susţin afirmaţia noastră. Am prezentat cu prioritate aspectele civile ale implicării NATO în prevenirea conflictelor şi managementul crizelor; 77

Washington Summit Communique: An Alliance for the 21st Century, 24 aprilie, 1999, para. 11; M. 78 Prague Summit Declaration Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Prague on 21 november 2002, para. 11.

197

Ioan CRĂCIUN

totuşi dorim să subliniem că, aşa cum în repetate rânduri şefii de stat şi de guvern aliaţi şi secretarul general NATO au făcuto, pentru a fi un actor cu adevărat credibil în acest sens, capabilităţile militare sunt esenţiale. Deciziile Summit-ului de la Praga reflectă explicit acest lucru, în special în concepţia de îmbunătăţire a capacităţilor militare NATO. NATO Response Force – NRF, Prague Commitment Capabilities - PCC şi noile aranjamente privind structurile de comandă NATO arată preocupările pentru intensificarea procesului de transformare a capacităţilor militare NATO şi asigurarea structurii de comandă capabile să asigure dislocarea forţelor, executarea operaţiilor de mare intensitate oriunde şi oricând este nevoie. Esenţial pentru succesul NATO în prevenirea conflictelor şi managementul crizelor este voinţa politică a aliaţilor. Chiar dacă NATO dezvoltă instrumente şi proceduri de nivel înalt pentru prevenirea conflictelor şi managementul crizelor, acestea nu vor duce la creşterea eficacităţii în plan acţional fără acordul tuturor aliaţilor în timp util pentru folosirea lor. Aliaţii se pare că au învăţat acest lucru din operaţiile desfăşurate în Balcani, şi anume că angajamentul rapid având la bază voinţa comună este mult mai eficient. Acestea au fost probleme complexe şi uneori destul de sensibile, dar aliaţii au fost în măsură să depăşească situaţiile create, chiar dacă presiunile au fost semnificative. Din păcate, tipurile de misiuni pentru care NRF se pregăteşte ne fac să apreciem că şi pe viitor obţinerea consensului nu va fi o problemă uşoară. Folosirea NRF în sensul în care se construieşte poate face asemenea acorduri greu de realizat şi, de asemenea, va fi mult mai dificil pentru aliaţi să-şi retragă forţele dintr-o operaţie anume, având în vedere unele circumstanţe create. 198

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Un alt factor complicat pentru procesul decizional NATO în sensul prevenirii conflictelor şi managementului crizelor poate fi reprezentat de cerinţele constituţionale ale unor state aliate, care au nevoie de aprobări parlamentare pentru dislocarea forţelor în asemenea structuri. În plus, modul în care procesul decizional NATO se va desfăşura în noul format, cu 26 de membri, va fi mai complex decât atunci când alianţa avea doar 19 membri. Dar mai multe dificultăţi nu înseamnă şi imposibil. Referitor la relaţiile NATO – UE, în ciuda progresului semnificativ înregistrat în prevenirea conflictului în sudul Serbiei şi în Macedonia, există totuşi suspiciuni politice serioase în dezvoltarea acestor relaţii. Tensiunile apărute în toamna anului 2003 cu privire la înfiinţarea unei celule proprii de planificare operaţională în cadrul UE şi schimbarea opiniilor Marii Britanii în sensul includerii a ceea ce se numeşte “cooperarea structurată” au fost reflectate în declaraţia ambasadorului american Nicholas Burns, chemat la o întâlnire a NAC, ocazie cu care a spus că planurile UE reprezintă cel mai mare pericol pentru legătura transatlantică. Rămâne totuşi de văzut cum aceste diferende se vor reflecta în cooperarea pentru prevenirea conflictelor şi managementul crizelor.

199

Ioan CRĂCIUN

VII PREVENIREA CONFLICTELOR ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR ÎN VIZIUNEA UNIUNII EUROPENE Uniunea Europeană – actor al apărării şi securităţii globale Perioada de pace şi stabilitate fără precedent pe care o traversează Europa la sfârşitul secolului al XX-lea şi începutul secolului al XXI-lea se datorează existenţei Uniunii Europene. Ea este cea care a generat nu doar un nivel ridicat de dezvoltare economică pe continent, ci şi o nouă abordare a securităţii, întemeiată pe soluţionarea paşnică a disputelor şi pe cooperarea internaţională multilaterală prin intermediul unor instituţii comune79. Desigur că un rol crucial în asigurarea securităţii europene l-a jucat SUA, atât prin sprijinul acordat integrării europene, cât şi prin angajamentele de securitate faţă de Europa, luate în cadrul NATO. Prin contrast cu aceste evoluţii pozitive din vestul continentului, în alte părţi ale Europei, şi mai ales în Balcani, s-au înregistrat după 1990 o suită de crize, care s-au derulat în contextul reaşezărilor geopolitice ce au urmat sfârşitului războiului rece. O caracteristică esenţială a acestora a fost că ele au avut loc cel mai adesea în interiorul statelor şi mai puţin între acestea. De asemenea, în această perioadă forţe militare provenind din Europa au fost trimise în străinătate mai mult

79

Javier Solana, A secure Europe in a better world, Thessaloniki European Council, June 20, 2003, la http://www.eu.int./oressdata/EN/ reports/ 76255.pdf.

200

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

decât în orice altă perioadă, inclusiv în regiuni precum Afganistan, Republica Democrată Congo sau Timorul de Est. La nivel mondial, încheierea războiului rece a determinat, cel puţin din punct de vedere militar, trecerea la o lume unipolară, în care SUA deţin o poziţie dominantă, la foarte mare distanţă de orice alt stat. Cu toate acestea, experienţa perioadei 1990 – 2004 a arătat că nici un stat, nici măcar o superputere precum SUA, nu poate aborda de unul singur problemele globale de securitate. În acest context, după 1990 şi, mai ales, după 1998, Uniunea Europeană a dat un nou impuls eforturilor de întărire a securităţii şi de definire a dimensiunii de apărare la nivel european. Dezvoltarea unei politici externe şi de securitate comune a inclus şi ideea definirii unei politici comune de apărare, menţionată în mod explicit în Tratatul de la Amsterdam. În acelaşi timp, Uniunea Europeană s-a arătat tot mai mult preocupată de finalizarea propriilor reforme instituţionale interne, mai ales în contextul extinderii, precum şi de finalizarea dezbaterilor pe tema construcţiei politice ce va defini viitorul Europei. Începând cu 1 mai 2004, Uniunea Europeană se defineşte ca o uniune de 25 de state, reunind circa 450 de milioane de locuitori şi producând circa 25% din PIB-ul mondial. Devenită actor economic global, UE va trebui să participe mai substanţial şi la mecanismele de asigurare a securităţii globale, chiar dacă formele concrete ale acestei implicări încă nu sunt pentru moment clar precizate.

201

Ioan CRĂCIUN

Răspunsul Uniunii Europene la noile riscuri şi ameninţări Faţă de noile provocări la adresa securităţii Europa poate aduce, atât direct, cât şi indirect, un plus de stabilitate, deoarece riscurile apariţiei unei confruntări militare tradiţionale pe continentul european s-au diminuat semnificativ. Explicaţia acestei evoluţii rezidă în două aspecte: - interesele şi obiectivele de securitate actuale ale statelor europene nu sunt generatoare de stări conflictuale; dimpotrivă, ele favorizează cooperarea şi solidaritatea; - mediul de securitate internaţional este influenţat pozitiv de procesele de integrare europeană şi euroatlantică, în fapt de extinderea comunităţii statelor care împărtăşesc şi promovează valorile democraţiei şi economiei de piaţă, în contextul adâncirii colaborării regionale. Faţă de ameninţările de tip nou la adresa securităţii, Uniunea Europeană poate răspunde prin trei obiective strategice. - Asigurarea stabilităţii şi bunei guvernări în vecinătatea imediată. Aceasta va implica extinderea zonei de securitate din jurul Europei şi asigurarea că statele din această zonă (Europa de Est, Balcanii de Vest, statele din zona Mediteranei) sunt bine guvernate. Acest obiectiv va implica, totodată, continuarea şi dezvoltarea implicării Europei în soluţionarea conflictului arabo-izraelian. - Crearea unei ordini internaţionale bazate pe un multilateralism eficace. Într-o lume caracterizată de globalizare (ameninţări globale, pieţe globale, mijloace mass media globale), securitatea şi prosperitatea depind de existenţa unui sistem 202

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

multilateral eficace. De aceea, unul dintre obiectivele Uniunii Europene trebuie să fie dezvoltarea unei societăţi internaţionale puternice, caracterizate de existenţa unor instituţii internaţionale eficiente, precum şi de existenţa unei ordini internaţionale bazate pe respectarea legilor, în primul rând a principiilor înscrise în Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite. Calitatea societăţii internaţionale depinde de calitatea guvernelor ce o compun. Cea mai bună apărare pentru securitatea europeană este dată de existenţa unei lumi formate din state democratice bine conduse. De aceea, atotcuprinderea bunei guvernări, combaterea corupţiei şi a abuzului de putere, instaurarea domniei legii şi protejarea drepturilor omului sunt cele mai bune mijloace de a întări ordinea mondială. În acest context, un element important al acestei noi ordini internaţionale este considerată a fi cooperarea transatlantică în cadrul NATO. - Pregătirea unui răspuns la ameninţările de tip nou. Acest răspuns a inclus pachetul de măsuri antiteroriste adoptat după 11 septembrie 2001, sprijinirea măsurilor de neproliferare a armelor de distrugere în masă şi asistarea statelor cu structuri slabe sau instabile din Balcani, Afganistan, Timorul de Est şi Africa (Republica Democrată Congo). Identificarea unor răspunsuri la noile ameninţări trebuie să pornească de la faptul că acestea survin adesea la mari depărtări, sunt mai dinamice şi mai complexe. De aceea liniile de apărare de multe ori vor trebui să se afle în străinătate. Caracterul dinamic va necesita mutarea accentului pe prevenirea crizelor şi a ameninţărilor.

203

Ioan CRĂCIUN

Caracterul complex va necesita şi soluţii pe măsură, care vor include controlul exporturilor, presiuni economice, politice sau chiar militare. Uniunea Europeană dispune de toate instrumentele pentru adoptarea unor astfel de soluţii complexe. Pentru ca politica de securitate şi apărare a Uniunii Europene să devină mai eficace, este necesar ca Uniunea Europeană să devină mai activă în urmărirea obiectivelor sale prin mijloace civile sau militare, mai coerentă prin unirea eforturilor şi prin asigurarea unităţii de comandă în caz de criză, mai capabilă prin alocarea unor resurse mai mari, evitarea duplicatelor, coordonarea mai bună a resurselor existente. Strategia de securitate a Uniunii Europene însăşi nu este un document operaţional care va funcţiona de la sine, ci trebuie urmată de definirea căilor concrete de materializare, care se vor constitui într-un set de alternative politice; utilizarea metodei multidisciplinare/comprehensive, ca abordare generală, s-a dovedit soluţia cea mai eficientă, deoarece determină toate dimensiunile acţiunii externe. Această abordare va fi aplicată în implementarea politicilor privind vecinătatea apropiată, care, din punct de vedere geografic, este definită concret (ca, de exemplu, soluţionarea conflictului arabo-izraelian, ca obiectiv strategic sau, la nivel global, o opţiune strategică se referă la ranforsarea sistemelor multilaterale în cadrul cărora ONU să fie actorul principal); toate aspectele privind aceste opţiuni trebuie transformate în politici comune pentru fiecare dintre domeniile de decizie şi acţiune ale UE, cu referiri atât la statele membre, regiuni şi probleme globale, cât şi la dezvoltările făcute de UE pe linia instrumentelor şi a capacităţilor pe care implementarea strategiei le reclamă. Reţine atenţia faptul că UE duce încă lipsă de un cadru de lucru politic clar şi neambiguu pentru procesele zilnice de decizii politice în domenii ca: guvernarea globală – ca esenţă a obiectivului “multilateralism efectiv” sau ca suport pentru 204

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

definirea mai clară a “calităţii societăţii internaţionale”, domenii în care strategia nu oferă elemente suficiente, care să permită operarea unei priorităţi între domeniile politice şi obiectivele specifice. În cadrul strategiei, NATO este menţionată ca un important “strategic partner” pentru UE, în mod special pentru managementul crizelor şi în procesul de întărire a capacităţilor militare, dar nu sunt oferite încă soluţii sau perspective cu privire la posibile evoluţii ale relaţiilor dintre cele două organizaţii, angajarea separată în diferite zone de conflict, relaţiile dintre NRF şi forţa de reacţie rapidă a UE/BGs; în acelaşi timp, trebuie avute în vedere relaţiile speciale UE – SUA, care sunt “mai mult decât un parteneriat echilibrat”, aşa cum se stipulează în text. OSCE este menţionată ca o organizaţie regională, cu o semnificaţie particulară; relaţiile UE – OSCE sunt foarte apropiate, dar, ca urmare a creşterii implicării UE în zona de vecinătate apropiată, sferele geografice ale celor două organizaţii se suprapun. O diviziune mai clară a muncii, în cadrul căreia fiecare organizaţie să se concentreze pe o anumită arie sau pe un anumit domeniu, ar fi elementul care ar conduce la creşterea valorii adăugate, a influenţei şi rolului celor două organisme. Strategia defineşte “procesul de construcţie a securităţii în vecinătatea apropiată” ca un foarte ambiţios obiectiv strategic, mult peste principiul general al bunei guvernări, asigurând sprijin economic tuturor statelor vecine, creând, astfel, premisele necesare netezirii drumului acestor state spre integrarea europeană. Puţine semnale concrete sunt date despre continentul african, cu toate că abordarea multidisciplinară subliniază poziţia comună asupra prevenirii conflictelor, gestionarea crizelor şi rezoluţiile privind Africa, adoptată în

205

Ioan CRĂCIUN

anul 200480; nu sunt încă definite concret aspecte privind relaţiile cu Japonia, China, Canada şi India. Fundamentele prevenirii conflictelor şi managementului crizelor în viziune UE Uniunea Europeană este un actor global proeminent, care a dezvoltat, într-adevăr, politici într-o mare varietate de domenii. În domeniul managementului crizelor şi prevenirii conflictelor, Strategia de Securitate a UE reprezintă documentul de bază, iar un prim pas în implementarea efectivă a acesteia poate fi creionat după un inventar al politicilor existente în toate domeniile relaţiilor externe; un altul poate consta în reevaluarea politicilor existente, în funcţie de obiectivele trasate de strategie prin întărirea coordonării dintre politici; în fine, sunt domenii care trebuie încă identificate şi elaborate în profunzime. Politica Europeană de Securitate şi Apărare (PESA) reprezintă răspunsul dat de Uniunea Europeană la crizele şi provocările la adresa securităţii şi a intereselor statelor membre, apărute după încheierea războiului rece. Deşi ideea integrării politicilor europene de securitate şi apărare are o istorie de aproape o jumătate de secol, realizarea ei efectivă s-a produs doar recent, în contextul generat de criza din Kosovo. Dificultăţile cu care statele europene s-au confruntat în articularea unei reacţii la o criză în imediata vecinătate a uniunii, precum şi slăbiciunile demonstrate de UE cu acest prilej au constituit principalele argumente care au condus la asumarea necesităţii de realizare şi implementare a unei politici comune de management al crizelor externe. În acest sens, s-a

80

Council Common Position 2004/85/CFSP of 26 January 2004 Concerning Conflict Prevention, Management and Resolution in Africa and Repealing Common Position 2001/374/CFSP. În: Official Journal, 2004, L021, pp. 25-29.

206

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

trecut şi la realizarea mecanismelor autonome de răspuns la crize, prin dezvoltările concrete subsumate domeniului PESA. Aceste evoluţii au început cu ocazia Summit-ului UE de la Salonic (iunie, 2003), la scurt timp după încheierea campaniei din Irak, când înaltul reprezentant al UE pentru PESC şi secretar general al Consiliului UE (HR/SG), Javier Solana, “artizanul” primei Strategii de Securitate Europene, a prezentat un document intitulat A secure Europe in a better world, proiectul conceptului strategic european. Premisa de la care se porneşte este că “UE este, vrând-nevrând, un actor global”; în consecinţă, “ar trebui să fie gata să îşi asume responsabilităţi în domeniul securităţii globale”. În intervalul scurs de la Summit-ul UE de la Salonic şi până la Consiliul European de la Bruxelles (decembrie, 2003), în cadrul căruia a fost adoptată prima Strategie de Securitate Europeană – ESS, documentul nu a suferit modificări de substanţă, fiind doar rafinat şi având loc o restabilire a priorităţilor (reierarhizare) pentru unele obiective sau linii de acţiune. Analizând proiectul strategiei, Fraser Cameron81 afirma că “UE este un actor a cărui influenţă pe scena internaţională este în creştere şi care trebuie să îşi asume mai multe responsabilităţi în domeniul securităţii proprii, dar şi a celei regionale şi globale”. Deşi având interese globale, continua raţionamentul, “relaţiile externe trebuie orientate cu prioritate asupra vecinătăţii imediate a UE (...)”. Şi, poate, cel mai important argument pentru evoluţia şi nevoia de maturizare a uniunii este dat de faptul că, “deşi UE preferă negocierile, dialogul şi convingerea în loc de utilizarea forţei militare, nu poate ignora că forţa poate fi utilizată din când în când pentru apărarea valorilor şi a intereselor sale”, după cum apreciază 81

Cameron, F, Towards an EU strategic concept, în: Romanian Journal of European Affairs, vol. 3, no. 3, Institutul European din România, Bucureşti, septembrie 2003, pp. 20-34. Fraser Cameron este director de studii în cadrul Centrului de Politică Europeană (EPC) de la Bruxelles.

207

Ioan CRĂCIUN

Cameron şi este reflectat şi în textul documentului final. Desigur, acesta va necesita o dezbatere atât în cadru comunitar, dar şi cu partenerii principali ai UE, pentru a se obţine un acord asupra “criteriilor referitoare la utilizarea forţei, în noul mediu de securitate”82. Primul concept de securitate european s-a născut, iar acum se aşteaptă transpunerea în practică a prevederilor acestuia. În momentul adoptării strategiei (decembrie 2003), consiliul a identificat patru domenii de acţiune imediată, şi anume: “multilateralismul efectiv”, care să situeze ONU în centrul sistemului global de gestionare a aspectelor privind securitatea şi care reprezintă motorul abordării multidisciplinare a strategiei, segment pe care s-a instituţionalizat deja noua comisie UE – ONU; “lupta împotriva terorismului”, domeniu în care UE militează pentru creşterea rolului agenţiilor de impunere a legii şi în care cooperarea transatlantică şi cu alte organisme internaţionale a fost dezvoltată în cadrul unor programe şi acţiuni comune, schimbul de informaţii fiind un domeniu în care încă nu se dezvoltă suficiente acţiuni83; o strategie pentru zona Orientului Mijlociu, ca prioritate, pentru că reprezintă o şansă pentru pace în această regiune (UE a adoptat o poziţie clară faţă de rezoluţiile elaborate faţă de acest conflict, acţionând împreună cu SUA, prin toate mijloacele, pentru stabilirea unor platforme comune); o politică adecvată, cuprinzătoare, pentru BosniaHerţegovina, care să conducă la constituirea unei identităţi naţional-statale în această ţară, integrarea acesteia şi, apoi, a 82

Ibidem. În plus faţă de aceste acţiuni, UE crede mai mult în scopul general al politicilor globale şi de vecinătate apropiată decât în folosirea instrumentului militar; terorismul va fi în mod cert o problemă a dialogului politic, a parteneriatului şi acordurilor între UE şi statele lumii a treia/organizaţii; deci, terorismul rămâne o temă importantă pe agenda discuţiilor politice pentru că, între altele, are o semnificaţie deosebită pentru parteneriatul transatlantic şi pentru că nu poate rămâne o problemă a relaţiilor externe ale UE. 83

208

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

restului statelor din Balcani şi continuând cu stabilizarea zonei şi integrarea în programele complexe de dezvoltare democratică şi economică. Preluând misiunea SFOR şi lansând propria operaţie ALTHEA, UE aplică această largă abordare a strategiei sale în domeniul regional; în domeniul armelor de distrugere în masă, UE aplică propriile politici, fiind parte activă, ca uniune, precum, şi prin statele membre, la toate iniţiativele şi acţiunile desfăşurate în acest domeniu. Procesul, aflat în desfăşurare, al definirii obiectivelor în domeniul capacităţilor de apărare (Headline Goals 2010) va servi, la rându-i, la realizarea capitolului privind aspectele militare ale strategiei; nivelul de ambiţie, aşa cum este el definit în strategie, trebuie să determine ce fel de capacităţi vor fi create, în ce cantitate, la ce nivel calitativ, astfel încât capacităţile de apărare să joace un rol definitoriu în stabilizarea vecinătăţii apropiate a UE, să asigure protecţia forţelor, să sprijine politica ONU pentru un “efectiv multilateralism” etc.; în toate cazurile, operaţiile, cu sau fără recurs la capacităţi şi mijloace NATO, trebuie gândite pentru toate tipurile posibile de scenarii care vor avea la bază prevederile strategiei şi pe care Statul Major Militar al UE le va elabora sub coordonarea politică a PSC/Secretariatului General şi supervizarea militară a EUMC. Aceasta presupune o revedere/analiză periodică a strategiei apărării la nivelul UE84, proces care poate asigura realizarea principiului bottom-up în realizarea capacităţilor europene de apărare în sistemul “cooperării consolidate”, aşa cum este menţionat în proiectul Tratatului constituţional85. Proiectul tratatului instituind o constituţie pentru Europa (The Draft EU Constitution), semnat de către şefii de 84

Gerrard Quille, Turning the Rhetoric of European Defence Cooperation into Reality. În: New Defence Agenda (ed.), Fresh Perspectives on European Security, Brussels, NDA, 2004, pp. 27-31. 85 Proiect de Tratat de instituire a unei Constituţii pentru Europa, Editura Convenţia Europeană, 18 iulie 2003, art. 43.4, p. 39.

209

Ioan CRĂCIUN

stat şi de guvern din statele membre şi candidate, la Roma, la 30 octombrie 2004, reprezintă un important pas pentru integrarea politicilor externă, de securitate şi de apărare la nivelul uniunii. Antonio Missiroli apreciază tratatul drept un text “favorizator” pentru PESA (“enabling text”)86 atât prin inovaţiile pe care le aduce, cât şi prin perspectiva diferită asupra domeniului în comparaţie cu tratatele anterioare. Datorită noutăţii procesului şi reţinerilor unor state membre, tratatele adoptate după momentul Maastricht (1992) au fost orientate, în principal, spre limitarea dimensiunilor şi a domeniilor de aplicare a politicilor externă, de securitate şi de apărare. Noul tratat face referiri atât la politica externă şi de securitate comună (PESC), cât şi la politica de securitate şi apărare comună (PSAC), ca parte a PESC. În proiectul Constituţiei Europene, noul concept PSAC (Common Security and Defence Policy – CSDP) înlocuieşte atât vechiul concept PESA, cât şi varianta sa “desfăşurată”, PESAC. Proiectul Constituţiei Europene conţine prevederi distincte cu privire la acţiunile externe ale Uniunii Europene (titlul V). Acestea din urmă cuprind o serie de elemente interdependente, între care politica comercială comună, politica externă comună, politica de securitate şi apărare comună, dezvoltarea cooperării şi asistenţa umanitară. În ceea ce priveşte politica de securitate şi apărare comună, proiectul Constituţiei Europene reiterează faptul că aceasta va include articularea progresivă a unei politici comune de apărare a uniunii, care va conduce la o apărare comună atunci când Consiliul european va decide aceasta în unanimitate. Această evoluţie nu trebuie să afecteze particularităţile politicilor de securitate şi apărare ale statelor membre, trebuie să respecte obligaţiile impuse, anumitor state 86

Antonio Missiroli, The Constitutional Treaty: enabling text for foreign policy and defence, EUROPEAN VOICE, 21-27 october 2004.

210

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

membre, de apartenenţa la NATO şi să asigure compatibilitatea sa cu politica de securitate a Alianţei Nord-Atlantice. Proiectul Constituţiei Europene aduce cinci elemente de noutate, importante în sfera politicii de securitate şi apărare comune: extinderea misiunilor Petersberg; decizia înfiinţării unei agenţii europene de apărare (European Defence Agency), destinată coordonării politicilor în domeniul realizării capabilităţilor militare, aplicării cooperării structurate (structured cooperation) la misiunile internaţionale, analizării posibilităţii cooperării mai strânse (closer cooperation) a statelor Uniunii în sfera apărării reciproce (mutual defence), şi introducerii unei clauze de solidaritate pentru cazurile producerii unor atacuri teroriste şi a unor dezastre naturale sau produse de om. Din această perspectivă, extinderea misiunilor Petersberg de la definirea lor anterioară, din Tratatul de la Amsterdam, la propunerile actuale se referă la: operaţiuni comune de dezarmare; misiuni de salvare şi umanitare; servicii de asistenţă şi consultanţă militare; misiuni de prevenire a conflictelor şi de menţinere a păcii; misiuni ale forţelor combatante în operaţiunile de management al crizelor, incluzând impunerea păcii şi stabilizarea postconflict. În ciuda divergenţelor manifestate pe marginea proiectului Tratatului Constituţional al UE, formulele finale de compromis par a fi fost satisfăcătoare pentru toţi: “conceptual Tervuren” a fost înlocuit cu o simplă celulă de planificare în cadrul EUMS, dublată de o prezenţă NATO în această structură militară a UE şi de o celulă de stat major a UE, la SHAPE; prevederile iniţiale ale unei “apărări colective europene” au fost mult ajustate, urmând a se aplica ansamblului membrilor UE, nu doar unui grup de state gata să participe la o “cooperare mai strânsă”; aşa-numita “cooperare structurată” în domeniul apărării a fost redirecţionată către un proces de îmbunătăţire a

211

Ioan CRĂCIUN

capacităţilor militare europene din domeniul gestionării crizelor. Premise organizaţionale şi politice ale implicării UE în prevenirea conflictelor şi managementul crizelor Implicarea Uniunii Europene în managementul crizelor şi prevenirea conflictelor este strâns legată de evoluţia politicii externe şi de securitate comună, care nu a existat până în anul 1993, când Tratatul de la Maastricht a intrat în vigoare. Înainte, relaţiile externe se rezumau la relaţiile comerciale, la cele privind raporturile cu coloniile unor state membre sau la cele ce priveau ajutorul acordat ţărilor în curs de dezvoltare. Primii paşi în definirea unei politici externe europene au început cu aşa-numitul proces de cooperare politică europeană, care, cu tot caracterul declaratoriu, a reprezentat un moment important, după care, în deceniile recente, UE a construit o reţea multiplă de relaţii internaţionale, al căror domeniu se extinde mult peste relaţiile comerciale, şi de dezvoltare economică, ducând la dezvoltarea unei cooperări care să includă dialogul politic, sprijinul democraţiei şi cooperarea în investiţii. Acest lucru, dublat de o integrare profundă, a conferit UE un nou statut în exercitarea responsabilităţilor, drepturilor şi obligaţiilor ce-i revin ca actor global şi în ceea ce priveşte crearea instrumentelor necesare exercitării acestora. O dată cu crearea politicii externe şi de securitate comună (Common Foreign and Security Policy/CFSP), statele membre pot să-şi coordoneze politicile proprii şi să confere UE o identitate politică proprie, uniunea dispunând de mecanisme şi instrumente necesare realizării acestei identităţi87. 87

Procedurile de elaborare a deciziilor politice în domeniul CFSP sunt interguvernamentale şi, de aceea, diferă de cele care guvernează relaţiile economice externe. Şefii de state şi de guverne convin, în cadrul reuniunilor Consiliului Europei, asupra strategiilor comune şi a obiectivelor care trebuie realizate în domenii în care statele membre au interese importante comune;

212

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Tratatul de la Amsterdam (1997, intrat în vigoare la 01.05.1999) a adus o serie de dezvoltări semnificative în funcţionarea CFSP88, iar în Tratatul de la Nisa (decembrie 2002) se stipulează că o decizie unanimă, care decurge din acordul tuturor statelor membre (sau folosind abţinerea constructivă), este necesară într-o serie de domenii, inclusiv CFSP89. Sub umbrela CFSP, UE a avut o serie de iniţiative în spaţiul ex-iugoslav (ajutor umanitar, trimiterea unor elemente de monitorizare a modului de aplicare a acordurilor şi tratatelor internaţionale, asigurarea de forţe din partea statelor membre pentru misiunile de menţinere a păcii), a contribuit substanţial miniştrii de externe ai statelor membre decid, în cadrul reuniunilor Comitetului Afacerilor Generale şi de Relaţii Externe/CAGRE, asupra aspectelor specifice; Comisia Europeană participă la toate dezbaterile, poate face propuneri şi are dreptul (şi nu numai) să prezinte iniţiativele proprii în domeniu; Parlamentul European este consultat în mod regulat, dar nu are puteri specifice în acest domeniu. 88 Numirea unui înalt reprezentant pentru CFSP (funcţie deţinută, în momentul de faţă, de către dr. Javier Solana), care îndeplineşte şi funcţia de secretar general al Consiliului, la reuniunile în care se dezbat probleme privind CFSP; crearea unei “unităţi politice” care asistă şi sprijină consiliul în elaborarea deciziilor şi care este încadrată cu personal oficial din cadrul consiliului, de la Comisia Europeană şi din statele membre; introducerea votului majoritar pentru deciziile luate în unele domenii CFSP (statele membre care nu doresc să participe la o acţiune de politică externă a UE într-un caz particular pot sta deoparte de acestea fără a afecta acţiunile uniunii, folosind aşa-numitul principiu al “abţinerii constructive”). 89 Pentru a face mecanismul mai flexibil şi mai eficace, Tratatul de la Nisa a înlăturat dreptul de veto al statelor membre, pentru a lansa principiul cooperării întărite, care reclamă votul a minimum opt state membre pentru a se putea stabili cooperarea întărită, ceea ce asigură posibilitatea lansării une acţiuni comune în domeniul CFSP, dar exceptează principiul de a lua deciziile privind apărarea comună; ceea ce asigură ca această cooperare întărită poate să fie aplicată în cadrul UE, cu respectarea rolului instituţiilor europene şi permite statelor membre să nu participe la o acţiune comună atunci când acestea nu doresc.

213

Ioan CRĂCIUN

la realizarea stabilităţii şi lansarea programelor de reconstrucţie statală în Bosnia-Herţegovina, în Kosovo, Serbia şi Muntenegru şi în FYROM, la lansarea şi derularea Programului Pactului de Stabilitate în Europa de Sud-Est, precum şi în definirea unor politici şi strategii concrete privitoare la relaţiile cu Federaţia Rusă, Orientul Mijlociu, Irak şi Afganistan, Africa şi alte regiuni. Beneficiind de o politică comună externă şi de securitate exersată pe parcursul a aproape cinci ani, s-a putut trece la pasul următor, cel al fundamentării unei politici europene de securitate şi apărare. La reuniunea la nivel înalt de la Köln (iunie, 1999), liderii UE au decis să pună în practică o serie de proceduri de adoptare a deciziilor politice pentru o politică europeană de securitate şi apărare în cadrul CFSP şi să dezvolte capacităţi proprii pentru a lansa şi a conduce operaţii de gestionare a crizelor pe continentul european sau în alte regiuni geografice unde UE are interese strategice (Tratatul de la Amsterdam conţine prevederi pentru acţiuni în domeniul securităţii, cum ar fi menţinerea păcii, acţiuni de monitorizare, prevenirea conflictelor, care înainte erau îndeplinite de către UEO şi care, ulterior, au fost asumate de către UE). Reuniunea de la Nisa a completat acţiunile începute la Köln şi continuate la summit-urile de la Helsinki şi Feira/Portugalia pentru crearea ESDP. ESDP însumează misiuni umanitare şi de căutare, de menţinere a păcii şi participă cu forţe combatante în gestionarea crizelor, inclusiv în misiuni de impunere a păcii. Obiective pentru ESDP au fost crearea unei forţe de reacţie rapidă (60.000 de militari), în măsură să se desfăşoare în 60 de zile, şi să se autosusţină în teatre un an de zile90. Tratatul de la 90

Folosirea mecanismelor de reacţie rapidă s-a realizat cu ocazia misiunii de poliţie militară în Bosnia-Herţegovina (EUPM), a primei operaţii militare conduse de UE în FYROM ("Concordia"), operaţia din R.D. Congo ("Artemis") şi în cea mai amplă operaţie de menţinere a păcii şi

214

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Nisa a amendat articolul 17 al Tratatului Uniunii Europene, modificând prevederile care defineau relaţiile dintre UE şi UEO. În plus, Comitetul Politic şi de Securitate/PSC (COPS în limba franceză) poate fi autorizat de către consiliu să gestioneze o criză şi, pe durata crizei, să ia el însuşi măsurile care se impun pentru a asigura conducerea şi controlul politic şi strategic al operaţiilor de gestionare a crizei. Pentru operaţiile specifice securităţii comune, unde NATO, ca organizaţie, nu este angajată, UE poate utiliza mijloace şi capacităţi NATO sau capacităţi militare specifice statelor membre. Relaţiile dintre cele două organizaţii sunt reglementate de mecanisme specifice, care asigură consultări permanente ale UE cu NATO. Drept urmare, la nivelul UE s-a constituit o serie de aranjamente instituţionale care asigură funcţionarea mecanismelor specifice ESDP, astfel: PSC – pentru a asigura consultanţa necesară consiliului în monitorizarea situaţiei internaţionale, propune opţiuni politice, monitorizează procesul de implementare a politicilor comune adoptate de către consiliu şi, cu autorizarea consiliului, adoptă propriile decizii (în domeniul securităţii), în măsură să asigure controlul şi conducerea politică şi strategică pe timpul operaţiilor de gestionare a crizelor; un organism militar compus din şefii apărării din statele membre sau din reprezentanţii acestora; un centru satelitar al UE; un comitet militar al UE şi un stat major militar al UE, compus din personal militar şi civil din statele membre; un institut pentru studii europene de apărare (la Paris). Necesitatea analizării mijloacelor strategice a decurs din procesul care a dus la crearea ESDP, ca dimensiune militară a CFSP91. La o propunere britanică privind reconstrucţie statală ("Althea"), prin preluarea misiunii SFOR în BosniaHerţegovina (la 2 decembrie 2004). 91 Sven Biscop, The UK’s Change of Course: A New Chance for the ESDI, în: European Foreign Affairs Review, vol. 4, 1999, no. 2, pp. 253-268.

215

Ioan CRĂCIUN

coordonarea angajării unor forţe puse la dispoziţia UE de către statele membre, din raţiuni bugetare sau de natură politică, pentru a fi angajate în operaţii conduse de UE apărea ca necesară crearea unor structuri specifice de analiză, avertizare timpurie, planificare şi conducere strategică doar prin cooperarea strânsă în cadrul UE, activitate care se poate rezolva prin crearea unor organisme militare specifice92. În urma reuniunii de la Helsinki a consiliului (decembrie, 1999), au fost elaborate “Helsinki Headline Goals”, începând, astfel, procesul de construcţie militară şi civilă a mijloacelor europene în domeniul militar al ESDP, capacităţi specifice de apărare pentru gestionarea crizelor, fără a fi încă realizat un cadru cuprinzător strategic pentru acţiuni externe în acest domeniu93. Absenţa unei strategii explicite, care să definească problemele concrete referitoare la modul de generare a acestor forţe, la dotarea şi instruirea lor, pentru a se asigura interoperabilitatea în teatrele de operaţii, ar trebui pusă pe seama momentului istoric în care fost elaborată decizia politică respectivă. Motivaţia şi necesitatea imediată a formulării Strategiei de Securitate Europene constau în consecinţele crizei irakiene, care a produs divizare între state membre şi între europeni şi americani, dar se mai poate adăuga o largă preocupare de a defini o nouă abordare a securităţii. Acest document, “O Europă sigură într-o lume mai bună/A Secure Europe in a Better World”, cunoscut şi sub numele de Strategia Solana, era absolut necesar, în condiţiile în care, în secolul al XXI-lea, s-au produs şi se vor produce mutaţii radicale în evoluţia mediului 92

Este vorba, între altele, de Comitetul Militar al UE/EUMC şi Statul Major Militar al UE/EUMS. 93 “Statele membre trebuie să fie în măsură, până în anul 2003, să desfăşoare în 60 de zile şi să susţină în teatru, pentru cel puţin un an, până la 50 000–60 000 de militari apţi să îndeplinească gama întreagă de misiuni Petersberg”. Concluziile preşedinţiei (finlandeze), Helsinki, Consiliul European, 10-11 decembrie 1999.

216

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

internaţional, iar pe plan conceptual are loc o diversitate de dezvoltări în teoria şi practica relaţiilor de putere, a relaţiilor internaţionale, în ştiinţa şi arta militară. La data de 29 octombrie 2004, şefii de state şi guverne ale ţărilor membre şi candidate au semnat la Roma proiectul Tratatului referitor la o Constituţie pentru Europa (The Draft EU Constitution), care face referiri atât la politica externă şi de securitate comună, cât şi la politica de securitate şi apărare comună, ca parte integrantă a PESC. În proiectul Constituţiei Europene, noul concept PSAC înlocuieşte, aşadar, deopotrivă vechiul concept PESA, cât şi varianta sa „desfăşurată”, PESAC. În ceea ce priveşte PSAC, proiectul Constituţiei Europene va include articularea progresivă a unei politici comune de apărare a uniunii, care va conduce la o apărare comună atunci când Consiliul European va decide aceasta în unanimitate. PSAC trebuie să nu afecteze însă particularităţile politicilor de securitate şi apărare ale statelor membre, să respecte obligaţiile impuse de apartenenţa la NATO anumitor state membre şi să asigure compatibilitatea sa cu politica de securitate şi apărare a Alianţei Nord-Atlantice. Evoluţia procesului UE de prevenire a conflictelor şi al managementului crizelor Majoritatea analiştilor dezvoltărilor subsumate PESA remarcă faptul că, în prezent, UE a ajuns la evoluţii semnificativ diferite faţă de intenţiile şi proiecţiile iniţiale ale decidenţilor politici şi politico-militari europeni, legate atât de capabilităţile militare ale UE, cât şi de misiunile de managementul crizelor, conduse de către UE. În urmă cu cinci ani, contextul lansării celor mai importante iniţiative în domeniul PESA, de către Consiliul 217

Ioan CRĂCIUN

European de la Köln, era legat de intervenţia în Kosovo şi de necesitatea de a asigura capacităţile necesare pentru securizarea unor spaţii din vecinătatea imediată a uniunii, cum a fost cazul Balcanilor. În prezent, în prim-planul dezvoltărilor PESA se impun: necesitatea realizării capabilităţilor de reacţie rapidă pentru operaţiuni la mare distanţă, contracararea noilor riscuri şi ameninţări, în special a terorismului şi a fenomenului proliferării armelor de distrugere în masă, precum şi întărirea cooperării şi a parteneriatelor militare cu principalele organizaţii internaţionale, în special cu NATO şi ONU. În acest context, recentele dezvoltări din cadrul PESA – dezvoltarea şi implementarea „Headline Goal 2010” şi a conceptului de grup tactic de luptă, „Battlegroups/BGs”, preluarea operaţiunii militare din Bosnia/ALTHEA, operaţionalizarea Agenţiei Europene de Apărare – reprezintă momentul de maturizare şi consistenţă a eforturilor UE în această politică comunitară, semnificând, în acelaşi timp, un nou momentum în dezvoltarea acesteia. Mult timp, criticii proceselor de integrare europeană în domeniile securităţii şi apărării remarcau ca pe o limitare serioasă incapacitatea de elaborare şi de adoptare a unei strategii de securitate. Necesitatea unui concept strategic european care să-i ghideze pe cei ce iau deciziile cu privire la aspecte legate de oportunitatea intervenţiilor militare – când, unde şi cum să fie sau nu acestea făcute ori cum şi când să se aplice instrumentele nonmilitare pentru gestionarea situaţiilor de criză – era considerată ca un element esenţial în maturizarea PESA. În domeniul realizării capabilităţilor militare, UE se orientează spre o nouă abordare necesară – de la concepte, la contribuţii efective. În acest context, noul “Headline Goal 2010” mută accentul de la aspectele cantitative ale vechiului Helsinki Headline Goal pe elementele calitative, constând în creşterea eficienţei forţelor şi, implicit, a utilităţii lor 218

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

(interoperabilitate, sustenabilitate, mobilitate şi viteză de desfăşurare în teatru). Principala explicaţie a întârzierilor şi a dificultăţilor întâmpinate în realizarea capabilităţilor militare UE a fost legată de existenţa a două “şcoli de gândire” divergente în legătură cu PESA – una care susţine şi proiectează PESA independent de NATO şi, a doua, care este adepta cooperării strânse cu NATO – între care nu a fost realizat încă un consens, necesar de altfel, şi de care depinde evoluţia întregului proces. Documentul privind HG 2010 a fost adoptat în cadrul reuniunii miniştrilor apărării ai UE din 17 mai 2004 şi reprezintă rezultatul adaptării HG 2003 (Helsinki, decembrie 1999) la noua Strategie de Securitate a UE, precum şi la obiectivul principal stabilit de organele decizionale ale uniunii: până în 2010, UE va trebui să aibă capacitatea de a răspunde unei crize în orice punct de pe glob. Potrivit documentului, UE trebuie să fie în măsură să ia o decizie de lansare a unei operaţiuni de management al crizelor în termen de 5 zile de la aprobarea conceptului de către consiliu, iar desfăşurarea trupelor în teatru, în vederea realizării misiunii, să se realizeze în 10 zile de la adoptarea deciziei de intervenţie. În acest context, una dintre cele mai importante dezvoltări o reprezintă iniţierea şi operaţionalizarea conceptului de grup tactic de luptă, ca modalitate concretă de realizare a forţei europene de reacţie rapidă. La Conferinţa ministerială de angajare a capabilităţilor militare din 22 noiembrie 200494, un număr de 22 de state membre şi Norvegia, ca stat terţ, s-au angajat să realizeze şi să pună la dispoziţia UE 13 grupuri de luptă, după cum urmează: 4 Bg naţionale (Franţa, Italia, Spania şi Marea Britanie) şi 9 Bg multinaţionale, realizate în următoarea asociere: Franţa, 94

Vezi Declaration on European Military Capabilities, adoptată cu prilejul Conferinţei din 22 noiembrie; http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/ pressData/en/misc/82761.pdf .

219

Ioan CRĂCIUN

Germania, Belgia, Luxemburg şi Spania; Franţa şi Belgia; Germania, Olanda şi Finlanda; Germania, Cehia şi Austria; Italia, Ungaria şi Slovenia; Italia, Spania, Grecia şi Portugalia; Polonia, Germania, Slovacia, Letonia şi Lituania; Suedia, Finlanda şi Norvegia (ca stat terţ); Marea Britanie şi Olanda. În domeniul operaţiunilor de management al crizelor conduse de către UE, evoluţiile actuale depăşesc din nou proiecţiile din urmă cu cinci ani. Făcând un scurt bilanţ al intervenţiilor de până în prezent, Uniunea Europeană a reuşit să desfăşoare două operaţiuni militare de managementul crizelor (CONCORDIA, în 2003, în Macedonia şi ARTEMIS, în vara lui 2003 în Congo), în prezent, derulându-se ALTHEA, cea mai importantă operaţiune de până acum, prin preluarea SFOR de la NATO, la sfârşitul anului 2004. CONCORDIA şi ALTHEA s-au organizat şi s-au desfăşurat, având acces la mijloacele şi capabilităţile comune ale NATO, în cadrul oferit de Aranjamentele Berlin Plus95, în timp ce ARTEMIS a fost o operaţiune UE în contextul unei naţiuni-cadru, reprezentată de Franţa. Dacă adăugăm operaţiunile civile, de poliţie (EUPM, în Bosnia-Herţegovina, şi PROXIMA, în FYROM) sau în sprijinul statului de drept (EUJUST THEMIS, în Georgia), rezultă un bilanţ care semnifică transformarea UE într-un actor marcant, implicat în managementul crizelor la nivel european şi internaţional. O altă zonă de dezvoltări semnificative vizează relaţiile dintre NATO şi UE în domeniul securităţii şi apărării, prin evoluţiile în curs în cadrul Parteneriatului strategic dintre cele două organizaţii. După criza provocată de intervenţia din Irak, în prezent relaţiile dintre cele două organizaţii esenţiale, pentru 95

Aranjamentele Berlin Plus au fost finalizate în primăvara anului 2003, iar prin intermediul acordurilor realizate, UE are acces la capabilităţile de planificare ale alianţei (SHAPE), logistică, informaţii şi alte mijloace militare pentru acele operaţiuni conduse de UE “în care NATO, ca întreg, nu este angajată”.

220

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

securitatea europeană, traversează o fază de importante oportunităţi, date fiind transferul misiunii din Bosnia, realizarea mecanismelor de legătură permanente dintre ele şi cooperarea în dezvoltarea capabilităţilor militare, în special a forţelor de reacţie rapidă. În baza documentului European Defence: NATO/EU consultation, planning and operations, adoptat de către Consiliul European în decembrie 200396, începând cu a doua parte a anului 2004 s-a trecut la realizarea aranjamentelor permanente de legătură dintre UE şi NATO (Celula de stat major a UE la SHAPE şi Echipa de legătură a NATO la EUMS) şi la operaţionalizarea, în cadrul EUMS, a unei celule cu componente militare şi civile, în cadrul căreia să se organizeze un nucleu de centru operaţional, ca variantă de planificare şi conducere autonomă a unei operaţiuni UE de management al crizelor. Celula civili-militari constituie baza de plecare pentru realizarea obiectivului UE de a-şi îmbunătăţi capacitatea de planificare autonomă şi de conducere a operaţiunilor de managementul crizelor. Până în prezent, UE are la dispoziţie două variante pentru planificarea şi conducerea efectivă a operaţiunilor militare proprii: cu recurs la mijloacele şi capabilităţile NATO, în cadrul Aranjamentelor Berlin Plus, situaţie în care SHAPE joacă rolul comandamentului operaţional UE (CONCORDIA din FYROM – 2003, ALTHEA din Bosnia-Herţegovina, începând cu 2 decembrie 2004) şi prin cele 5 comandamente operaţionale naţionale puse la dispoziţie de către unele state membre (Franţa, Germania, Marea Britanie, Grecia şi Italia) în cadrul mecanismului “lead-nation” (rol asumat de Franţa în operaţiunea ARTEMIS/Congo – 2003). 96

Vezi materialul de la adresa http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/ 78414%20-%20EU-NATO%20Consultation, %20Planning%20and% 20Operations.pdf.

221

Ioan CRĂCIUN

Această nouă structură reprezintă un instrument autonom, la dispoziţia uniunii, de planificare strategică, ce integrează atât elementele militare, cât şi pe cele civile implicate în managementul crizelor. În acest sens, celula şi centrul operaţional răspund direct necesităţii de abordare multidimensională a crizelor, utilizând toate instrumentele şi capacităţile la dispoziţia uniunii, care constituie esenţa şi punctul forte al concepţiei UE de management al situaţiilor de criză. Experienţa UE în domeniul prevenirii conflictelor şi al managementului crizelor Începând cu anul 2003, care se spune că a marcat operaţionalizarea PESA, UE a urmărit o abordare graduală în implicarea sa în operaţii. Astfel, prima operaţie PESA a fost o misiune de poliţie într-un mediu stabil (EUPM). A urmat o misiune de gestionare a crizelor cu recurs la mijloace NATO (tip Berlin Plus97), desfăşurată în imediata vecinătate (CONCORDIA – Macedonia) şi într-un mediu mai puţin permisiv şi, în cele din urmă, o operaţiune autonomă de gestionare a crizelor într-un mediu ostil, dar de mică amploare (ARTEMIS – R.D. Congo). Operaţiile conduse de către UE au fost, în primul rând, utile pentru verificarea procedurilor existente, îndeosebi a procesului de analiză şi de luare a deciziilor – CONCORDIA a reprezentat un succes al implementării Acordului Berlin Plus, 97

Aranjamentele “Berlin Plus” au fost finalizate în primăvara anului 2003 şi se referă la accesul UE la : capacităţile de planificare operaţională ale NATO; disponibilizare, faţă de UE, a mijloacelor militare colective ale NATO; opţiuni pentru o comandă europeană a operaţiilor UE desfăşurate cu recurs la mijloacele NATO (DSACEUR având rolul de comandant operaţional, iar SHAPE pe cel de comandament operaţional).

222

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

iar succesoarea sa, PROXIMA, a demonstrat abilitatea UE de a se adapta la cerinţele operaţionale în teatru (tranzitul de la o misiune militară la o misiune de poliţie) – precum şi pentru a verifica modul de aplicare al tranziţiei cu alţi actori. UE a preluat responsabilităţile altor organisme (ONU şi NATO) în cazul EUPM şi CONCORDIA, în timp ce ARTEMIS a fost iniţiată de către UE pentru a acorda un sprijin indirect unei operaţii în derulare, sub conducerea ONU, care a preluat ulterior responsabilităţi de la UE. Acestea au reprezentat ingrediente valoroase pentru dezvoltarea PESA atât în domeniul capacităţilor (eliminarea deficienţelor constatate), cât şi în ceea ce priveşte desfăşurarea viitoarelor misiuni (planificare, finanţare etc.), având în vedere faptul că operaţia trebuie să determine capacităţile, şi nu invers. ALTHEA98 este prima operaţie militară a UE de anvergură (7 000 de militari din 22 de state membre şi 11 state terţe), fiind o continuare a misiunii NATO – SFOR. Deşi ALTHEA (ce are în principal un rol stabilizator) este condusă de către uniune, NATO menţine la Sarajevo un comandament (aproximativ 150 de militari) cu rol de sprijin operaţional (monitorizarea aplicării Acordului-cadru general de pace), acordând în acelaşi timp expertiza pentru reforma structurilor de apărare centrale ale Bosniei-Herţegovinei. Obiectivele operaţiei ALTHEA constau în realizarea unui “stat multietnic stabil, viabil şi sigur, implicat în relaţii de cooperare cu vecinii săi şi înscris ireversibil pe calea integrării în UE”, ce va contribui la menţinerea unui mediu sigur şi stabil pentru realizarea reformelor politice şi economice, conducând, în final, la realizarea capacităţii de autosusţinere a stabilităţii ţării. Pe măsură ce situaţia de securitate din Bosnia-Herţegovina se va îmbunătăţi, UE intenţionează să reducă progresiv caracterul militar al operaţiei, 98

Operaţie ce a debutat la 02.12.04.

223

Ioan CRĂCIUN

concomitent cu creşterea implicării componentelor civile de management al crizelor. În momentul în care vor fi realizate progrese în domeniul securităţii şi apărării99, operaţia îşi va încheia mandatul, urmând ca toate responsabilităţile EUFOR să fie transferate către autorităţile bosniace. ALTHEA se aseamănă în multe privinţe cu operaţia CONCORDIA. Este o misiune de gestionare a crizelor cu recurs la mijloace NATO (de tip Berlin Plus), desfăşurată în spaţiul ex-iugoslav, prin preluarea responsabilităţilor de la o misiune condusă iniţial de către NATO (SFOR). Nivelul iniţial al forţelor are aceeaşi valoare pe care o are misiunea condusă de către NATO, iar lanţul de comandă este identic cu cel pentru CONCORDIA. Cu toate acestea, ALTHEA se evidenţiază prin complexitatea sa, fiind pentru prima etapă o misiune cu prezenţă preponderent militară, care înglobează însă şi o componentă civilă, de poliţie (IPU). Date fiind premisele utilizate în procesul de planificare (potrivit cărora, în timp, când situaţia din zonă va deveni stabilă şi vor exista condiţii favorabile transferului responsabilităţilor către instituţiile democratice locale), importanţa acestei misiuni se va concentra asupra consolidării statului de drept. Ca urmare, dimensiunea forţei va fi ajustată, componenta civilă urmând să crească din punct de vedere numeric, în detrimentul celei militare (ocazie cu care se va schimba şi caracterul militar al misiunii). Fără îndoială, operaţiile desfăşurate au reprezentat un succes pentru uniune, fiecare în parte marcând o experienţă suplimentară şi contribuind astfel la creşterea credibilităţii PESA. În acelaşi timp însă, acestea au evidenţiat provocări operaţionale, financiare şi de planificare, până atunci percepute doar la nivel ipotetic.

99

Al căror rezultat se va materializa prin crearea unor instituţii viabile ale statului.

224

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Din punct de vedere operaţional, în prezent numai Franţa şi Marea Britanie au capacitatea de a desfăşura o forţă importantă într-un teatru de operaţii îndepărtat şi pe care să fie în măsură să o sprijine inclusiv cu acoperire aeriană. În misiuni de impunere a păcii, succesul este determinat şi de structurile de comandă şi control, dar şi de avizarea politică a ţărilor participante, în măsură să accepte şi eventualele pierderi de vieţi omeneşti. Din acest punct de vedere se poate aprecia că, dacă Anglia sau Franţa nu sunt dispuse să participe în astfel de operaţii (datorită angajamentelor din alte teatre de operaţii) pe termen scurt, UE nu are capacitatea de a interveni rapid pentru a gestiona situaţii de criză în zone îndepărtate. În ARTEMIS şi CONCORDIA a fost folosit conceptul de “framework nation”, Franţa jucând un rol principal în cadrul ambelor operaţii. Franţa ar fi avut capacitatea de a executa independent misiunea din Bunia (sub mandat ONU şi fără a fi sub auspiciile UE). Totuşi, ARTEMIS a devenit operaţie a UE datorită voinţei politice de a demonstra valoarea şi eficienţa capacităţilor europene în menţinerea păcii, ceea ce s-a bucurat de un sprijin politic larg atât din partea altor ţări membre ale UE, cât şi a statelor terţe care au participat în ambele operaţii. Chiar dacă participarea unui număr de 27 de ţări la operaţii de o mică amploare (320 de militari în CONCORDIA) nu aduce beneficii din punct de vedere operaţional, acest lucru este compensat prin valoarea politică a deschiderii manifestate faţă de participarea terţilor, îndeosebi când este vorba de puteri regionale (cazul Rusiei pentru Macedonia şi al Africii de Sud pentru R. D. Congo). Se poate afirma că, până în prezent, acţiunea UE a fost determinată by default de capacităţile de care dispune. Prin mărimea contingentelor din compunerea forţelor, aceste operaţii pot fi apreciate de valoare mică, dar şi desfăşurate într225

Ioan CRĂCIUN

o perioadă limitată, din cauza deficitului înregistrat în domeniul transport strategic (pentru dislocare) şi a incapacităţii de susţinere în teatru pentru un timp îndelungat. Chiar dacă aceste deficienţe stau la baza dezvoltării unor mecanisme precum HG 2010, procesul ECAP, Global Deployability Approach, având ca obiectiv tocmai eliminarea acestora, se pare că şi pentru viitor UE îşi va exprima preferinţa pentru operaţii autonome de scurtă durată (prin utilizarea conceptului BG) sau pentru operaţii de tipul Berlin Plus. Într-adevăr, participarea la operaţii în sprijinul păcii de lungă durată va reduce semnificativ marja de manevră strategică în ceea ce priveşte angajarea în alte misiuni. Dacă la nivelul uniunii nu se vor găsi modalităţi de împărţire a responsabilităţilor (inclusiv financiare), va fi tot mai greu să se găsească ţări care să-şi asume un rol în conducerea operaţiilor, lucru ce va crea dificultăţi în crearea capacităţii de reacţie rapidă din partea uniunii în situaţii de criză. Problema comandamentelor separate, ce urmează a fi create la nivelul EUMS (Military HQ), a dat naştere la controverse în raporturile UE – NATO. Discuţiile iniţiate pe timpul Consiliului European din octombrie 2003 s-au concentrat asupra stabilirii unei celule de planificare autonome (la Tervuren), pentru acele operaţii pe timpul cărora nu se face recurs la mijloacele NATO. Propunerea susţinută în principal de Franţa, Germania, Belgia şi Luxemburg a pornit de la posibilele scenarii în care uniunea ar putea fi solicitată să participe (misiune condusă de NATO, misiune autonomă a UE cu recurs la mijloacele NATO pe bazele acordurilor de tip Berlin Plus şi misiuni ale UE, independente, a căror conducere urmează a fi executată din comandamente operaţionale naţionale). Propunerea a fost primită cu mari rezerve din partea Marii Britanii, dar, la rândul lor, membrii NATO (SUA şi 226

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Polonia) şi-au exprimat un profund dezacord. În timp, aceste poziţii au căpătat nuanţări, ministrul britanic al Apărării avansând ideea dezvoltării unui astfel de comandament la SHAPE100. În prezent, la nivelul celor două organizaţii au loc discuţii pentru stabilirea structurii şi responsabilităţilor Celulei de Stat Major din cadrul SHAPE, al cărei rol va fi de a sprijini comandantul operaţiei în planificarea şi conducerea operaţiilor UE de management al crizelor (atunci când UE face recurs la mijloace şi capacităţi NATO). Din perspectivă britanică, larg susţinută în alte ţări europene, nu este dorită dezvoltarea unor capacităţi militare alternative la cele ale NATO, astfel încât planificarea la nivel operativ să rămână în cadrul NATO. Pe de altă parte, UE a transmis un mesaj potrivit căruia Africa reprezintă o zonă posibilă pentru desfăşurarea forţelor sale. Relaţiile dintre Uniunea Europeană şi NATO Apărarea şi securitatea comună bazată pe cooperare reprezintă un instrument fundamental al politicii internaţionale de securitate. Aplicarea principiului subsidiarităţii în organizarea securităţii europene presupune luarea în calcul a unui sistem de securitate multietajat: UE, OSCE, NATO şi ONU. Angajarea pe unul sau mai multe din aceste niveluri va depinde de specificul sarcinilor de securitate avute în vedere. Necesitatea unei corelări, a optimizării cooperării între diferitele instituţii de securitate devine mai evidentă ca oricând. Evoluţiile în UE, competiţia dintre UE şi NATO, posibilitatea ca interesele naţionale ale unor state occidentale să prevaleze asupra celor comune, evaluarea securităţii de pe poziţii 100

În timp, chiar Peter Struck, ministrul german al Apărării, s-a delimitat de propunerea de la Tervuren, afirmând că ţara sa doreşte întărirea pilierului european din interiorul NATO.

227

Ioan CRĂCIUN

ideologice şi nu financiare, lipsa unei diviziuni corecte a muncii între statele participante sunt principalii factori care influenţează edificarea unui sistem eficient în domeniul securităţii europene. Nivelul de interoperabilitate pe care se întemeiază relaţiile între UE şi NATO dau conţinut capacităţii europene colective de gestionare a crizelor. Realizarea IESA (Identităţii Europene de Securitate şi Apărare) este un proces ireversibil, al cărui cadru instituţional va fi construit prin dezvoltarea relaţiei existente între NATO şi UE, pe măsură ce procesul de constituire a unei politici comune de securitate şi apărare se va dezvolta. Chiar dacă toate statele membre NATO au recunoscut că este necesar ca europenii să dispună de o forţă militară independentă de contribuţia SUA, pentru promovarea politicii externe şi de securitate comună a UE, a existat temerea că aceasta ar putea duce la crearea unei alianţe pur europene şi la discriminarea statelor europene care sunt membre ale NATO, dar nu şi ale UE, precum şi la o dublare a asumării sarcinilor şi alocării resurselor de către NATO şi UE Dezvoltarea IESA în cadrul NATO şi aplicarea principiului creării unei forţe europene „separabile, dar nu separate", afirmat în iunie 1996 la Consiliul Nord-Atlantic de la Berlin, sunt destinate evitării acestor probleme. Formula aprobată la Washington în 1999 oferă europenilor mai multă greutate în luarea deciziilor în cadrul alianţei, iar UE – instrumentele de care are nevoie pentru a-şi îndeplini misiunile asumate. Aceasta se întemeiază pe următoarele elemente: reafirmarea angajamentului de a întări legătura transatlantică, inclusiv starea de pregătire de luptă, pentru a îndeplini obiectivele de securitate comune, prin intermediul alianţei, ori de câte ori va fi nevoie; continuarea procesului de întărire a pilonului european al alianţei, în baza Declaraţiei de la Bruxelles, din 1994, şi a principiilor convenite la Berlin în 1996 (sunt incluse aici şi opţiunile referitoare la selectarea unui 228

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

comandant general european şi a unui cartier general NATO, pentru acţiuni controlate de UE); dezvoltarea sistemului de legătură între cele două organizaţii, inclusiv planificarea, exerciţiile şi consultarea; recunoaşterea faptului că un rol european intensificat va contribui la întărirea Alianţei, constituind temelia apărării colective a membrilor. În noul Concept strategic al Alianţei Nord-Atlantice se consideră că dezvoltarea unei politici externe şi de securitate comună, care include elaborarea progresivă a unei politici comune de apărare, aşa cum s-a cerut în Tratatul de la Amsterdam, este compatibilă cu politica comună de securitate şi apărare, stabilită în cuprinsul Tratatului de la Washington. Creşterea mediului de securitate este direct proporţională cu sporirea responsabilităţilor şi capacităţilor aliaţilor europeni, cu accent pe securitate şi apărare. Concluzii Securitatea europeană şi a aliaţilor reclamă o abordare holistică, civil-militară strategică, aptă să combine scopuri şi mijloace realizabile, în cadrul cărora segmentul pur militar al apărării reprezintă o mică parte a efortului, un scop în sine. Totuşi, pentru ca UE să reprezinte un actor de securitate legitim, efectiv şi credibil, aceasta trebuie să posede şi o componentă militară limitată şi credibilă, ancorată ferm în “multilateralismul efectiv” al responsabilităţilor largi ale uniunii în domeniul securităţii. Strategia Europeană de Securitate, până în momentul în care va fi definită cu claritate, reprezintă un preconcept care, mai departe, trebuie tradus într-un mecanism care statuează când, unde, de ce şi cum va acţiona Uniunea Europeană. Numai un asemenea concept strategic poate genera consensul care, în acţiunea practică, poate să reunească/asambleze toate instrumentele de securitate ale uniunii (ajutor şi dezvoltare, prevenirea acţiunilor teroriste, poliţie activă şi eficace, reguli 229

Ioan CRĂCIUN

de drept, sprijin pentru realizarea unei administraţii eficiente şi forţele armate care să asigure credibilitate etc.) într-un cadru instituţional unic, reclamat de conceptul contemporan de securitate. Strategia de Securitate Europeană trebuie dezvoltată de instituţiile europene abilitate şi de către statele membre spre un veritabil concept strategic, care să reprezinte un alt fel de început în gândirea şi organizarea securităţii transnaţionale, deoarece acesta s-ar putea dezvolta atât într-un cadru unic civil şi militar, cât şi într-un sistem de securitate defensiv şi ofensiv (la nevoie) şi un sistem specific de apărare. Pentru elaborarea acestui concept strategic de securitate, strategia ar trebui “tradusă” în misiuni de securitate şi apărare care să cuprindă şi “o listă de misiuni militare” care, ulterior, pot constitui bazele unei politici de securitate şi apărare la nivel strategic. Aceste misiuni vor putea asigura un cadru propice pentru transformarea şi integrarea forţelor armate europene, pentru planificarea misiunilor, pentru programe de echipare viitoare şi pentru finanţarea cerinţelor apărării. Misiunile de securitate şi apărare reliefate în strategie reclamă dezvoltarea unei politici de securitate şi apărare care să asigure o arie mai largă a misiunilor pe care uniunea şi le poate asuma în teatre aflate la distanţe strategice, la niveluri mai mari de intensitate a conflictelor şi pentru perioade mai mari. Toate acestea, coroborate cu procesul de extindere şi consolidare politică a uniunii, ar trebui să conducă la realizarea unui teritoriu european securizat101. Unii analişti ai Strategiei Europene de Securitate sugerează necesitatea creării unui nou cadru instituţional european, în măsură să asigure punerea în practică a strategiei şi, mai ales, a viitorului concept strategic. 101

Misiunile militare reclamate de Strategia de Securitate Europeană sugerează necesitatea ca şi “forţele armate europene” să opereze progresiv în cadrul unui conflict de mare intensitate, începând cu aspectele specifice diplomaţiei preventive, până la un moment în care desfăşoară operaţii militare robuste, oriunde în lume, acolo unde interesele uniunii o vor cere.

230

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Astfel, se sugerează crearea unui Consiliu de Securitate al UE/EUSC (care ar putea încorpora actualul PSC/COPS şi care ar fi menit să echilibreze eficienţa intervenţiei cu legitimitatea politică, fiind responsabil atât pentru aspectele civile, cât şi pentru cele militare ale securităţii, asigurând direcţionările generale strategice şi controlul politic al operaţiilor conduse de UE în situaţii de criză), a unei Agenţii Interne de Securitate/Homeland Security Agency/EUHSA (menită să asigure securitatea în interiorul continentului european şi să înlăture birocraţia specifică instituţiilor naţionale în domeniu) şi a unei Agenţii de Informaţii pentru Combatere a Terorismului/EU Counter-Terrorism Agency/EUCTIA, ca să folosim doar câteva exemple. Conceptul privind apărarea comună/colectivă ar trebui schimbat; conceptele privind integritatea teritorială şi menţinerea politicilor de frontieră specific naţionale ar trebui abordate prin alte prisme, deoarece cele actuale nu mai pot explica suficient misiunile de apărare a securităţii colective. Un nou concept strategic privind securitatea europeană comună este necesar pentru apărarea infrastructurii europene critice, cum ar fi sursele producătoare de energie, alimentele, sănătatea populaţiei, produsele şi centrele IT, sistemele de transport etc., apărare care trebuie să fie transnaţională, profesionalizată şi armonizată sub aspectul limbajului, instruirii, exerciţiilor şi al doctrinei. În acest sens, o politică de securitate şi apărare europeană va trebui să urmărească, în principal, două obiective majore pentru planificarea forţelor angajate în îndeplinirea noului tip de misiuni, şi anume, creşterea cantitativă a forţelor foarte bine echipate, instruite şi adecvat sprijinite în teatre şi dezvoltarea altor forţe care să fie în măsură să se angajeze în misiuni de mică intensitate, misiuni ulterioare primei categorii, aşa cum sunt cele angajate în misiuni de menţinere a păcii. Necesitatea realizării rapide a eficacităţii militare europene reclamă un concept şi o acţiune distinctă pentru declanşarea unui proces de transformare a forţei europene (la nivelul statelor membre şi/sau la nivel european), similar celui 231

Ioan CRĂCIUN

ce se petrece în NATO în momentul de faţă, a unor sisteme de capacităţi electronice pentru conducerea operaţiilor (de tipul European Network Enabling Capability/ENEC), în măsură să integreze forţele europene de securitate şi apărare, un concept specific european privind interoperabilitatea şi standardizarea, o bază proprie de date pentru generarea forţelor pentru operaţii conduse de UE, în care să fie incluse şi statele nemembre UE care îşi manifestă disponibilitatea de a participa la acest tip de operaţii. Este important de subliniat faptul că, aşa cum observa directorul general al EUMS, generalul Jean-Paul Perruche102, participarea la operaţii a compensat într-o primă etapă lipsa unor documente de referinţă, precum o Cartă Albă a Apărării sau o doctrină strategică a UE, contribuind la dezvoltarea unei culturi strategice în cadrul UE. Aşadar, participarea activă a României la operaţiile PESA prezintă şi beneficiul suplimentar de însuşire a acestei culturi strategice, aflată în stadiu embrionar. În orice caz, va fi necesară elaborarea unui concept strategic de planificare a apărării UE, în scopul armonizării şi coordonării ciclurilor de planificare ale statelor membre. Pentru aceasta trebuie definite misiunile PESA corespunzătoare nivelului de ambiţie stabilit de Strategia de Securitate Europeană şi cuprinse în Tratatul Constituţional (misiuni Petersberg extinse, plus apărarea teritoriului naţional al statelor membre – clauza de solidaritate şi cea de apărare reciprocă), împreună cu o lista detaliată de tipuri de operaţii militare corespunzătoare acestor misiuni (de la diplomaţia apărării până la misiuni de prevenire a atacurilor teroriste, eventual cu ADM, oriunde în lume)103.

102

În cadrul prelegerii sale în faţa noului subcomitet pentru securitate şi apărare al Parlamentului European (28 iulie a.c.). 103 Misiunea a informat despre documentul “Apărarea Europeană. Propunere pentru o Cartă Albă”, care identifică cele mai probabile scenarii generice privind tipul de crize cu care UE s-ar putea confrunta în

232

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

VIII CONTRIBUŢIA ROMÂNIEI LA PREVENIREA CONFLICTELOR ŞI MANAGEMENTUL CRIZELOR Fundamentele prevenirii conflictelor şi managementului crizelor în viziune românească În stabilirea cadrului general al gestionării crizelor, definirea conceptelor de „criză” şi „gestionarea crizelor” ocupă un loc important. În prezent, în literatura românească de specialitate nu există definiţii unanim acceptate ale acestor concepte. Într-o accepţiune foarte largă, prin „criză” se înţelege o situaţie naţională sau internaţională în contextul căreia se creează o ameninţare la adresa valorilor, intereselor sau obiectivelor prioritare ale părţilor implicate. Există un grad mare de subiectivism în aprecierea unei situaţii de criză de către actorii implicaţi (o situaţie de criză pentru una din părţi poate să fie percepută altfel de către cealaltă parte). Gestionarea crizelor implică, în sens larg, organizarea aranjamentelor şi măsurilor care îşi propun: - să aducă situaţia de criză sub controlul gestionarilor crizei; - să permită gestionarilor crizei ca, în urma acţiunilor întreprinse, să poată modela evoluţia acesteia şi să o conducă spre o soluţionare acceptabilă. Aceste proceduri şi activităţi acoperă o gamă foarte largă de măsuri, începând cu obţinerea informaţiilor şi elaborarea evaluărilor, stabilirea obiectivelor, elaborarea următoarele două decenii şi despre raportul Venusberg cu privire la dezvoltarea unui “PESA strategic”.

233

Ioan CRĂCIUN

opţiunilor acţionale şi compararea acestora, implementarea opţiunilor şi terminând cu analiza şi anticiparea posibilelor reacţii ale părţii adverse. În accepţiunea românească, în funcţie de cauzele care le generează, crizele pot fi economice, politice, militare, ecologice, sociale etc. sau pot reprezenta o îmbinare a mai multor cauze. În principiu, situaţiile de criză în sfera geopolitică din spaţiul României pot fi favorizate atât de factori externi, cât şi de factori interni. Dintre factorii externi pot fi amintiţi: - desfăşurarea conflictelor militare zonale ori generarea şi menţinerea de tensiuni în spaţiile apropiate României, situaţii care concentrează atenţia opiniei publice mondiale; - înrăutăţirea relaţiilor politice şi diplomatice cu unele state; - acţiunile unor state sau organisme internaţionale de a forţa includerea României în sfera lor de influenţă, consecinţă a poziţiei geostrategice pe care o are, a posibilităţilor multiple de a fi o bună piaţă de desfacere ori spaţiu de investiţii rentabile; - instituirea de către organizaţiile internaţionale a unor măsuri de embargo pentru ţări legate de România prin schimburi comerciale importante, a căror întrerupere poate provoca însemnate pierderi şi serioase disfuncţii economice; - proliferarea tendinţelor revizioniste şi negarea sau nerecunoaşterea tratatelor prin care sunt stabilite actualele frontiere; - evoluţia incertă a proceselor democratice din ţări vecine sau apropiate României, ori venirea la putere în aceste ţări a unor formaţiuni politice extremiste, naţionaliste, 234

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

cu vădite intenţii de a influenţa spaţiul geografic din centrul şi estul Europei; - realizarea unor alianţe zonale, politice, militare sau economice, de la care România este exceptată, şi care, în viitor, ar putea contribui la înrăutăţirea relaţiilor cu vecinii; - alimentarea artificială a unor bănuite tensiuni între cetăţenii României în ceea ce priveşte minorităţile naţionale; - ofensiva catolicismului şi islamismului în zonele unde predominant este elementul tradiţional ortodox. Din multitudinea factorilor interni, ne vom opri doar la cei cu o contribuţie mai mare la declanşarea situaţiilor de criză: - declinul economiei naţionale şi înrăutăţirea condiţiilor de viaţă ale populaţiei, în comparaţie cu situaţia din ţările dezvoltate; - pierderea controlului statului asupra resurselor energetice; - erodarea organismului social ca urmare a deprecierii criteriului de valori naţionale; - devalorizarea monedei naţionale şi creşterea necontrolată a inflaţiei; - reducerea nivelului siguranţei civice ca urmare a creşterii criminalităţii, într-un ritm greu de controlat de organele de ordine; - lipsa de fermitate în aplicarea legii, manifestată de instituţiile fundamentale ale statului; - neconcordanţa dintre pericolul social al infracţiunilor comise şi sancţiunile prevăzute de legislaţie; - crearea de capital politic din conflicte de muncă existente în diverse regii ori societăţi comerciale; - colaborarea deficitară între instituţiile cu atribuţii în domeniul securităţii naţionale, îndeosebi la nivel local,

235

Ioan CRĂCIUN

precum şi între unităţile teritoriale în care se manifestă intoleranţa şi primează orgoliile personale; - încercarea de a crea confuzie şi nesiguranţă în structurile cu atribuţii în domeniul apărării, siguranţei naţionale şi ordinii publice, pentru a fi mai uşor de influenţat de factorul politic. O soluţie posibilă în abordarea managementului crizelor este considerată adoptarea unor principii general valabile care să fie fundamentate pe următoarele reguli: - crizele sunt inevitabile; - gestionarea crizelor trebuie planificată, în sensul că anumite proceduri pot fi convenite anticipat şi aplicate în momentul apariţiei crizei; - gestionarea crizei face parte integrantă din responsabilitatea fiecărui gestionar. Gestionarea efectivă a oricărui tip de criză depinde, într-o măsură importantă, de eficienţa legăturilor stabilite atât în interiorul organizaţiei respective, cât şi cu grupurile interesate din exterior (modul în care o criză este tratată de la debutul ei poate sugera dacă aceasta va dura, de exemplu, doar o săptămână sau va produce ulterior pagube pentru mai mulţi ani). Conceptul strategic al alianţei, pe care trebuie să ni-l însuşim şi să-l aplicăm în calitatea noastră de membru NATO, identifică procesul de gestionare a crizelor ca o misiune fundamentală, care obligă toate statele membre, în conformitate cu art. 7 al Tratatului de la Washington, să contribuie eficient la prevenirea conflictelor şi să se angajeze activ în managementul crizelor. Însă pentru abordarea corespunzătoare a prevenirii crizelor, în managementul acestora România trebuie să ţină cont şi de faptul că este membră şi a altor organizaţii internaţionale (Organizaţiei Naţiunilor Unite, OSCE), este un candidat serios pentru admiterea în Uniunea Europeană şi este, 236

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

de asemenea, parte a unor aranjamente regionale de securitate, toate acestea atrăgând pentru ţara noastră responsabilităţi importante în domeniul managementului crizelor şi prevenirii conflictelor. De asemenea, pentru abordarea corespunzătoare a prevenirii crizelor, managementul acestora necesită dezvoltarea şi parcurgerea, în mod discret, dar ferm, a unor etape în procesul de răspuns la crize. Acesta trebuie să fie susţinut de structuri adecvate de management al crizelor, de proceduri şi aranjamente, precum şi de capabilităţi militare eficiente în întreg spectrul de circumstanţe imprevizibile. Contribuţia României la prevenirea conflictelor şi managementul crizelor Evoluţia mediului de securitate a cunoscut profunde transformări prin lărgirea celor două organizaţii internaţionale, NATO şi UE, precum şi prin redimensionarea şi reconsiderarea rolului şi locului acestora în economia şi managementul securităţii şi stabilităţii regionale şi globale. Securitatea şi stabilitatea internaţională nu mai pot fi considerate apanajul exclusiv a unor state şi nu se mai limitează la un număr restrâns de probleme, precum războiul şi pacea. Acestea constituie preocuparea organizaţiilor internaţionale şi a unor actori statali şi nonstatali care împărtăşesc valori şi idealuri comune. În condiţiile favorabile procesului general de integrare, evidenţiate de demersurile pentru edificarea unei noi arhitecturi de securitate şi de reevaluarea relaţiilor dintre state şi consacrarea dialogului politic şi parteneriatului ca elemente esenţiale ale soluţionării situaţiilor sensibile, asistăm la recrudescenţa ameninţărilor asimetrice. Între acestea, neoterorismul capătă valenţe globale prin gradul tot mai înalt de periculozitate şi aria sa de manifestare, iar, alături de crima 237

Ioan CRĂCIUN

organizată şi de proliferarea armelor de distrugere în masă, constituie o ameninţare majoră la securitatea regională şi globală. Persistenţa în continuare a unor zone instabile din punct de vedere al securităţii, favorizată de existenţa unor regimuri politice dictatoriale şi grefată pe adâncirea unor inegalităţi socio-economice, determină activarea unor crize latente şi generarea altora noi, cu impact local şi regional. Aceste stări de lucruri, coroborate cu noile ameninţări şi provocări, relevă situaţii de criză pe care comunitatea internaţională şi, în mod particular, Alianţa Nord-Atlantică le identifică, analizează, monitorizează. În acest context, sunt dezvoltate strategii, modalităţi, capacităţi şi instrumente adecvate pentru asigurarea unui management eficient al acestora. Din această perspectivă, România acţionează ca un actor statal important, având în acelaşi timp statutul de membru al Organizaţiei Naţiunilor Unite, a Consiliului Europei, a NATO şi a unui număr de alte organizaţii internaţionale. Este, de asemenea, un promotor activ al cooperării regionale prin participarea la o serie de organizaţii sau grupări regionale, precum Organizaţia de Cooperare Economică la Marea Neagră (OCEMN), Iniţiativa Central Europeană (ICE), Zona Central Europeană de Liber Schimb (CEFTA), Procesul de Cooperare a Statelor din Sud-Estul Europei (SEECP), Procesul Royaumont, Iniţiativa de Cooperare Sud-Est Europeană (SECI), Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est. România se află într-un stadiu avansat al procesului de rezolvare a tuturor aspectelor legate de relaţiile cu vecinii, pe baza dreptului internaţional, şi s-a implicat într-o reţea de acorduri trilaterale cu vecinii, menite a asigura pacea şi stabilitatea în Europa Centrală şi de Sud-Est. În acest context, în iunie 2003, România şi Ucraina au semnat un tratat privind regimul frontierei de stat şi au căzut de acord să continue negocierile pentru a găsi o soluţie reciproc 238

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

acceptabilă pentru delimitarea platoului continental. De asemenea, relaţiile României cu Federaţia Rusă s-au îmbunătăţit simţitor, în iulie 2003 fiind semnat un tratat bilateral de prietenie şi cooperare. România a continuat să-şi dezvolte relaţiile cu Republica Moldova prin propunerea unui „Parteneriat pentru Europa”, iar relaţiile economice cu Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei (FYROM), Bosnia şi Herţegovina şi Croaţia au fost îmbunătăţite. În timpul conflictului din Kosovo, poziţia României a avut în vedere susţinerea securităţii şi stabilităţii la nivel regional şi european. Această poziţie a fost susţinută şi în cadrul Pactului de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est şi în ceea ce priveşte sprijinul acordat eforturilor UE şi NATO de a integra ţările fostei federaţii iugoslave în sistemul predominant de valori europene. Obiective şi principii similare au fost promovate în timpul Preşedinţiei României a SEECP (martie 1999 – martie 2000), precum şi pe perioada Preşedinţiei României a OSCE, în 2001. România a continuat să aplice sancţiunile internaţionale şi măsurile restrictive impuse de Naţiunile Unite, Uniunea Europeană, OSCE şi altele, rezultate din Acordul de la Wassenaar privind controlul exporturilor de arme convenţionale şi de produse cu dublă utilizare. În acest context, România, consecventă opţiunilor politice declarate, participă în mod activ la soluţionarea crizelor majore specifice începutului de mileniu, inclusiv la campania antiteroristă. Încă de la declanşarea „războiului împotriva terorismului”, în 2001, România şi armata sa au acţionat ca membru de facto şi în prezent de jure al alianţei, angajând în coaliţia antiteroristă efective şi mijloace importante. Participarea Armatei române la operaţiuni în sprijinul păcii este un alt element care subliniază viabilitatea organismului militar românesc în plan internaţional. 239

Ioan CRĂCIUN

Rezultatele şi aprecierile partenerilor de coaliţie la adresa profesionalismului şi devotamentului militarilor români, dovedite pe timpul îndeplinirii misiunilor pe teatrele de operaţii din Irak şi Afganistan, constituie nu numai elemente de satisfacţie, ci şi dovezi ale angajamentului plenar şi total al ţării noastre la eforturile comunităţii internaţionale pentru combaterea ameninţărilor şi provocărilor începutului de mileniu. Începând din anul 1991, România a participat la mai multe operaţiuni de acest tip, respectiv în IFOR/ KFOR conduse de NATO în Bosnia şi Herţegovina (203 militari), ALBA şi MAPE în Albania (un poliţist), UNMIK în Kosovo (46 de politişti, 4 experţi civili, un ofiţer de legătură). Totodată, România a participat la misiunile de poliţie ale Uniunii Europene (EUPM), şi ulterior, la misiunea ALTHEA din Bosnia şi Herţegovina şi la operaţiunea militară CONCORDIA a Uniunii Europene din Macedonia. Comisia Europeană a apreciat104 drept „considerabile” eforturile făcute de România pentru a susţine misiunile internaţionale de menţinere a păcii. Astfel, România a contribuit cu trupe la Forţa Internaţională de Asistenţă pentru Securitate şi la operaţiunile ENDURING FREEDOM din Afganistan şi Irak. Totodată, România a participat şi la o serie de operaţiuni de menţinere a păcii şi de observare ale ONU, KFOR, SFOR şi OSCE. Cuantumul forţelor ce pot fi angajate în misiuni de menţinere a păcii este relevant pentru credibilitatea acţiunii militare a României în afara graniţelor: patru batalioane de infanterie, un batalion de geniu, un spital militar de campanie şi alte subunităţi luptătoare şi de asigurare. 104

European Commission, 2003 Regular Report on Romania’s progress towards accession, Brussels, 5 noiembrie 2003, la: http://www.infoeuropa.ro/docs/2003%20Regular%20Report%20on%20Ro manias%Progress% 20Towards%20Accession.pdf.

240

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Pentru România, perioada 2004-2005 a fost una specială, a certitudinilor: platforma pluridimensională reprezentată de mandatul de membru ales în Consiliul de Securitate, obţinerea calităţii de membru NATO, semnarea Tratatului de Aderare la UE în 2005, Preşedinţia din 2004 a celui mai important format de cooperare politică sud-est europeană – SEECP. Toate acestea sunt de natură a plasa România la confluenţa celor mai importante procese de pe scena politică europeană şi globală. România şi Organizaţia Naţiunilor Unite Deşi dorinţa României de a face parte din ONU a fost exprimată oficial încă din 1946, aderarea noastră a fost blocată până în 1955. La 14 decembrie 1955, Adunarea Generală a ONU a decis, prin rezoluţia nr. 995(X), primirea României în ONU, alături de alte 15 state. Încă de la primirea sa în cadrul ONU, România a participat activ într-o serie de comitete, organe şi programe derulate de organizaţia mondială în domeniul prevenirii şi soluţionării paşnice a conflictelor. Printre organismele ONU în care activitatea României este remarcabilă se numără: Conferinţa asupra Dezarmării (cu sediul la Geneva), Comitetul pentru folosirea paşnică a spaţiului extraatmosferic, Comitetul special pentru operaţiunile ONU de menţinere a păcii, Comitetul ad-hoc pentru Oceanul Indian, Comitetul pentru Informaţii, Conferinţa pentru Dezarmare, Comitetul pentru eliminarea discriminării rasiale, Comitetul pentru drepturile economice, sociale şi culturale, Comisia de Drept Internaţional, Comitetul ONU pentru Programe şi Coordonare, Comitetul pentru probleme administrative şi bugetare (ACABQ), Comisia Economică a ONU pentru Europa, Subcomisia pentru prevenirea discriminării şi protecţia minorităţilor, Comisia 241

Ioan CRĂCIUN

ONU pentru droguri, Comisia ONU pentru Justiţia Penală, Programul Naţiunilor Unite pentru Mediul Înconjurător. România, prin prezenţa sa în diferite organe ale ONU, are posibilitatea de a participa la procesul decizional din cadrul organizaţiei mondiale, cu influenţe asupra situaţiei internaţionale la nivel global şi în zone geografice apropiate. De asemenea, participarea României la operaţiuni ONU de menţinere a păcii (vezi anexa 4) a evidenţiat eficienţa Armatei române şi disponibilitatea politică a României de a se implica în activităţi militare multinaţionale pentru menţinerea stabilităţii internaţionale, managementul crizelor şi prevenirea conflictelor. ONU reprezintă totodată, prin multiplele sale organisme specializate din România, o sursă de susţinere a eforturilor ţării noastre, într-o perioadă de transformări sociale şi economice definitorii. În ceea ce priveşte raportarea la priorităţile de maximă actualitate ale ONU, România se alătură eforturilor generale de a găsi formule eficiente pentru reformarea sistemului Naţiunilor Unite. Anul 2005 a reprezentat o etapă-cheie de cristalizare productivă a tendinţelor înregistrate în domeniu şi, totodată, de opţiune. La 2 decembrie 2004, a fost prezentat Raportul Panelului personalităţilor eminente privind ameninţările, provocările şi reforma ONU, conţinând ample recomandări în direcţia adaptării organizaţiei la contextul internaţional al începutului de mileniu, marcat de o dinamică şi o complexitate fără precedent. România participă activ la procesul de consultări declanşat o dată cu publicarea raportului. De asemenea, România urmăreşte cu atenţie evoluţiile conceptuale ale operaţiunilor de menţinere a păcii, în vederea intensificării şi diversificării implicării ei în aceste operaţiuni. Astfel, România figurează în grupul de state care au manifestat disponibilitate de a participa la aranjamentele stand-by ale ONU, având ca obiectiv creşterea operativităţii intervenţiei 242

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

ONU în situaţii de conflict şi urgenţe umanitare. În acelaşi context, este de menţionat că România a asigurat, în 2005, Preşedinţia Comitetului Director SHIRBRIG. În această calitate, beneficiind şi de statutul de membru ales al Consiliului de Securitate, România a acţionat pentru accentuarea dimensiunii de cooperare operaţională ONU-SHIRBRIG, în vederea creşterii capacităţilor de răspuns rapid şi integrat la evoluţiile situaţiilor din zonele de interes. De la intrarea în organizaţia mondială, în 1955, România a deţinut trei mandate în Consiliul de Securitate: 1962, 1976-1977, 1990-1991. În perioada ianuarie 2004 - decembrie 2005, România a exercitat cel de-al patrulea mandat de membru nepermanent al Consiliului de Securitate al ONU, principalul organism din cadrul organizaţiei mondiale cu atribuţii în menţinerea păcii şi securităţii internaţionale. În calitate de membru nepermanent (ales) al Consiliului de Securitate (CS), ţara noastră şi-a propus ca linie principală de conduită coerenţa prestaţiei în cadrul acestui organism şi consolidarea profilului României ca partener responsabil şi eficient al structurilor europene şi euroatlantice. Demersurile de consolidare şi afirmare a profilului european al României au trebuit să valorifice atât potenţialul de convergenţă a priorităţilor UE cu cele ale CS, cât şi oportunităţile oferite de însăşi agenda consiliului, prin promovarea unei abordări pragmatice şi constructive a dosarelor europene (ţara noastră fiind un partener de încredere şi furnizor de expertiză în soluţionarea paşnică a conflictelor în proximitatea geografică: Balcanii de Vest, Caucaz, Cipru). Mandatul de membru nepermanent în Consiliul de Securitate, obţinut de România într-o perioadă deosebit de dinamică, cu evoluţii determinante pentru destinul său european şi euroatlantic, a presupus responsabilităţi sporite în domeniul păcii şi securităţii mondiale şi a oferit oportunităţi 243

Ioan CRĂCIUN

deosebite de dialog şi conlucrare cu celelalte state partenere. România a fructificat în acest exerciţiu politic şi diplomatic complex experienţa dobândită prin participarea la operaţiunile de pace ale ONU şi la acţiunile internaţionale pentru asigurarea stabilităţii şi reconstrucţiei democratice. Totodată, acţiunea României în cadrul consiliului s-a bazat pe experienţa deţinerii Preşedinţiei OSCE şi a construirii unei societăţi democratice, factor de stabilitate regional deschis pentru acţiunea la nivel global. România si Organizaţia şi Cooperare în Europa

pentru

Securitate

OSCE reprezintă un mecanism credibil pentru promovarea dialogului, solidarităţii, parteneriatului şi cooperării, folosind instrumente de prevenire a conflictelor, gestionare a crizelor şi reconstrucţie postconflict. Secolul XXI a consacrat formula “securitate europeană egal structuri de securitate interconectate”. În cadrul abordării securităţii prin cooperare, România, deţinând în 2001 Preşedenţia OSCE, a depus eforturi substanţiale pentru folosirea potenţialului OSCE în reglementarea tensiunilor şi conflictelor, prin implicarea în acţiunile OSCE în BosniaHerţegovina, Albania, R.F. Iugoslavia, FYROM etc. O serie de reprezentanţi români au fost sau sunt membri ai misiunilor OSCE sau au participat ca supraveghetori la alegeri. România consideră deciziile Summit-ului OSCE de la Istanbul (1999) un document de referinţă pentru dezvoltarea şi adaptarea organizaţiei la noile realităţi politico-militare de pe continent. În acest sens, ţara noastră s-a implicat în negocierile privind adaptarea Tratatului CFE, controlul armelor mici şi al armamentelor uşoare, precum şi în cele privind îmbunătăţirea şi dezvoltarea documentului de la Viena. 244

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Responsabilitatea asigurării preşedinţiei în exerciţiu a OSCE a oferit României o oportunitate deosebită de afirmare ca partener credibil, o şansă de a contribui la formarea şi consolidarea unei comunităţi de state prospere şi paşnice, bazată pe respectul valorilor democratice comune. Preşedinţia română a acţionat, în principal, pentru: - consolidarea rolului OSCE ca for de dialog politic şi de cooperare în problemele securităţii; - sporirea eficienţei OSCE în domeniul diplomaţiei preventive, al gestionării crizelor şi în reconstrucţia postconflict; - realizarea unor progrese pe linia soluţionării conflictelor care ameninţă stabilitatea şi pacea în spaţiul euroatlantic; - întărirea cooperării OSCE cu alte organizaţii cu atribuţii în domeniul securităţii (ONU, NATO, UE). De asemenea, România sprijină dezvoltarea capacităţilor acţionale ale OSCE, incluzând structurile de reacţie rapidă prevăzute la Summit-ul de la Istanbul. Ca deţinătoare a Preşedinţiei OSCE, România a participat în mod direct la negocierile pentru soluţionarea crizei din Fosta Republică Iugoslavă a Macedoniei şi consideră necesară o participare susţinută şi în continuare, de la aspectele politice la cele operaţionale, incluzând creşterea numărului de observatori OSCE în zonă. România şi Uniunea Europeană Ca ţară care a început negocierile de aderare la UE, România sprijină deciziile Consiliului European de la Helsinki, care au stabilit elementele esenţiale pentru înfăptuirea Politicii Europene de Securitate şi Apărare (ESDP). În acelaşi timp, 245

Ioan CRĂCIUN

consideră că dezvoltarea politicii amintite este de natură să întărească capabilităţile UE în ceea ce priveşte managementul crizelor. România consideră că Uniunea Europeană posedă o serie de instrumente politico-economice ce îi permit o abordare globală a noilor tipuri de riscuri şi ameninţări la adresa securităţii, în special în ceea ce priveşte diplomaţia preventivă şi aspectele civile ale managementului crizelor. România are şansa unică de a participa la un proces de anvergură europeană, PESA, încă de la lansarea sa. Aceasta reprezintă o oportunitate de a contribui la consolidarea stabilităţii şi securităţii în spaţiul european şi subregional, prin includerea ţării noastre într-un proces complex de prevenire şi gestionare a crizelor. În acest context, legitimitatea demersurilor noastre este justificată, în primul rând, de interesele securităţii naţionale, cât şi de experienţa acumulată prin participarea la misiuni şi operaţiuni de sprijin al păcii în diverse zone de conflict, în special cele din spaţiul fostei Iugoslavii. Progresele înregistrate în planul implementării obiectivelor asumate de către Uniunea Europeană la Helsinki – definirea aranjamentelor privind rolul statelor candidate în cadrul PESA şi crearea structurilor politico-militare din cadrul Consiliului UE – sunt de natură să ateste determinarea Uniunii Europene în a-şi asuma responsabilităţi sporite în domeniul asigurării securităţii continentului european. Contribuţia la edificarea politicii europene de securitate se poate realiza prin implicarea candidaţilor atât în mecanismele de analiză şi reflexie a dinamicii mediului de securitate internaţional, precum şi în procesul de evaluare a capacităţilor. O condiţie necesară este participarea statelor candidate la activitatea organismelor militare şi la subgrupurile de lucru existente la nivelul UE. În egală măsură, este util ca statele candidate să fie implicate în cadrul activităţilor desfăşurate de Uniunea Europeană în plan militar – exerciţii, aplicaţii etc., având în 246

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

vedere experienţa acumulată de către acestea în urma participării la astfel de activităţi derulate sub egida ONU, NATO sau OSCE. Având în vedere-elementele cheie pe care implementarea obiectivelor stabilite la Helsinki le impune, România consideră cooperarea europeană în domeniul industriei de apărare ca având un rol esenţial în cadrul procesului de implementare a PESA. În acest sens, experienţa unora dintre statele candidate, printre care şi România, poate fi utilizată în amplul efort de constituire a unei agenţii europene în domeniu. Cu prilejul Conferinţei de Angajare a Capacităţilor de Apărare, desfăşurată în noiembrie 2000, la Bruxelles, România a pus la dispoziţia Uniunii Europene un pachet de forţe rezultat în urma reevaluării capacităţilor sale militare, puse anterior la dispoziţia Uniunii Europei Occidentale (UEO). Oferta românească s-a bucurat de aprecierea organismelor europene cu atribuţii în domeniul securităţii şi apărării, atât pe parcursul diferitelor reuniuni ale acestor structuri, cât şi în cadrul discuţiilor bilaterale UE – România. Expresie a disponibilităţii de a participa la viitoarea structură europeană de apărare, România şi-a propus să eficientizeze contribuţia sa cu forţe şi mijloace la Forţa de Reacţie Rapidă a UE. Aceasta presupune un pachet de forţe îmbunătăţit, pus la dispoziţia UE pentru crearea Forţei de Reacţie Rapidă (FRR), contribuţia ţării noastre în cadrul FRR urmând să fie în concordanţă cu oferta de forţe puse la dispoziţie pentru operaţiuni în sprijinul păcii conduse de NATO. Contribuţia României presupune un număr de 3500 de militari, din cadrul tuturor categoriilor de forte armate, precum şi o serie de capabilităţi militare (nave si aeronave), care să contribuie la constituirea capacităţilor strategice ale FRR. Prin creşterea ofertei sale la FRR, România contribuie într-o manieră mai eficace la realizarea Headline Goal, precum 247

Ioan CRĂCIUN

şi a “obiectivelor colective de capacitate” – domenii-cheie pentru a oferi UE o capacitate credibilă de acţiune în situaţii de criză – şi la întărirea poziţiei României ca furnizor de securitate şi factor de stabilitate în regiune, în perspectiva creşterii rolului UE în gestionarea crizelor din Bosnia-Herţegovina, Kosovo, FYROM. România şi NATO Alianţa Nord-Atlantică, la 50 de ani de la înfiinţare, a devenit, prin întreaga sa activitate, un pilon central al securităţii şi stabilităţii ariei euroatlantice. Aderarea României la NATO reprezintă modalitatea optimă de asigurare a securităţii naţionale, precum şi o consacrare a continuităţii şi profunzimii eforturilor naţionale în această direcţie. În prezent, atât alianţa, cât şi întreaga comunitate internaţională trec printr-o perioadă de reconceptualizare a principiilor şi mijloacelor de acţiune în promovarea stabilităţii şi securităţii, incluzând o reevaluare a riscurilor şi provocărilor în plan global. Obiectivele României, ca stat membru al NATO, răspund intereselor naţionale ale ţării şi se pot defini astfel: - o alianţă robustă şi relevantă, bazată pe un parteneriat transatlantic solid; - consolidarea parteneriatului NATO cu statele din Balcani, Europa de Est, Caucaz şi Asia Centrală, în sprijinul stabilităţii şi dezvoltării lor democratice; - succesul procesului de transformare al NATO şi a misiunilor alianţei; - un aliat activ şi valoros în combaterea terorismului. România s-a implicat activ în acţiunile alianţei în domeniul combaterii terorismului (vezi anexa 4), încă din perioada de preaderare, având convingerea importanţei 248

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

cooperării şi a eforturilor conjugate ale aliaţilor şi partenerilor de a lupta împotriva acestui flagel. Ţara noastră a sprijinit îmbunătăţirea pachetului de măsuri, adoptat la 2 aprilie 2004, în vederea sporirii contribuţiei alianţei la efortul comunităţii internaţionale de combatere a ameninţărilor teroriste, prin promovarea unei abordări cuprinzătoare şi adaptate fiecărei situaţii în parte. Pachetul de măsuri împotriva terorismului, adoptat în cadrul Summit-ului de la Istanbul, prevede dezvoltarea unor capacităţi destinate apărării civililor şi militarilor împotriva atacurilor teroriste. Acestea includ: - apărarea împotriva armelor de distrugere în masă; - protecţia aparatelor de zbor împotriva rachetelor; - protecţia elicopterelor împotriva ameninţărilor terestre; - protecţia porturilor şi a flotelor civile şi militare; - detectarea minelor. Aceste măsuri nou adoptate au rezultat din analiza experienţei desfăşurate de alianţă prin intermediul operaţiunilor sale, inclusiv patrulare în Marea Mediterană, operaţiuni împotriva grupurilor teroriste afiliate reţelei Al-Qaeda în Balcani, precum şi din cooperarea cu partenerii. Deocamdată, la orizontul anului 2006, România îşi propune, în conformitate cu angajamentele asumate în cadrul NATO, realizarea unei capacităţi de reacţie şi proiecţie a forţelor care să permită angajarea a şase brigăzi luptătoare, cu sprijinul de luptă şi logistic aferent, a două-trei escadrile de luptă, a unei escadrile de transport, a patru-cinci nave de luptă de tip fregată multi-rol şi desfăşurarea simultană a 5.000 de militari. Se apreciază că, în acest an, România va fi în măsură să deplaseze în afara teritoriului naţional o brigadă aeromobilă, o flotilă de transport aerian, unităţi de infanterie, vânători de munte şi paraşutişti, precum şi structuri de sprijin de luptă şi logistice. 249

Ioan CRĂCIUN

La început de secol XXI, România face acum parte dintr-o alianţă care îşi continuă misiunea fundamentală de apărare colectivă, cu instrumente noi, adaptate noilor riscuri de securitate. Calitatea de membru al Alianţei consolidează capacităţile României de protejare a securităţii sale, într-un mediu în care “securitatea naţională” înseamnă mai mult decât putere militară sau apărare, înseamnă şi cooperare, valori comune, capacităţi noi, implicare activă a tuturor palierelor societăţii (structuri guvernamentale, societatea civilă). Participarea României la cooperarea subregională şi regională Politica de cooperare şi bună vecinătate reprezintă un obiectiv prioritar al politicii externe a României, fiind concepută ca o dimensiune complementară demersurilor diplomatice pentru aderarea la NATO si UE. Situată într-o regiune cu potenţial ridicat de risc, ţara noastră continuă să reprezinte un reper în creşterea zonei de stabilitate democratică a continentului european, având relaţii bune cu toate statele vecine. Politica regională promovată de România poate facilita identificarea unor formule de reconciliere şi cooperare. În acest sens, România va acţiona la nivel bilateral şi multilateral pentru: - dezvoltarea unei politici coerente, care să susţină aspiraţiile ţării noastre de a exercita un rol de autoritate subregională; - întărirea relaţiilor de colaborare cu ţările din spaţiul geografic proxim şi participarea la structurile militare multinaţionale constituite la nivel regional; - promovarea proiectelor de interes regional şi naţional în cadrul Pactului de Stabilitate; 250

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

- intensificarea demersurilor în cadrul diplomaţiei preventive, insuficient exploatate până în prezent în stabilitatea sud-estului Europei; - îndeplinirea angajamentelor internaţionale ce revin României în domeniul neproliferării şi controlului armamentelor; - continuarea participării la operaţiunile în sprijinul păcii sub egida ONU, OSCE şi NATO, în primul rând la cele din zona de interes a României; - optimizarea capabilităţilor de participare a României la managementul crizelor şi operaţiuni în sprijinul păcii; - continuarea participării la exerciţiile de management al crizelor şi în sprijinul păcii organizate în cadrul NATO/PpP; - armonizarea legislaţiei interne privind participarea la operaţiunile în sprijinul păcii cu cea a ţărilor membre NATO. Cooperarea regională reprezintă o dimensiune semnificativă a diplomaţiei româneşti, complementară procesului de integrare europeană şi euroatlantică. Structurile regionale existente, între care: Procesul de Cooperare în Europa de Sud-Est (SEECP), Organizaţia Cooperării Economice a Mării Negre (OCEMN), Iniţiativa de Cooperare în Europa de Sud-Est (SECI), Iniţiativa Central Europeană (ICE) şi Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est (PSESE) ş.a. au fost create cu scopul de a întări cadrul de stabilitate economică şi politică din zonă, pentru a asigura dezvoltarea statelor într-un climat de pace, securitate, bună vecinătate şi cooperare. Ca parte a demersurilor de consolidare a poziţiilor sale în procesul de integrare europeană şi euroatlantică, România s-a implicat activ în promovarea politicii şi programelor de cooperare regională, printr-o participare dinamică în toate 251

Ioan CRĂCIUN

organizaţiile din Europa de Sud-Est şi a contribuit constant la dezbaterea problemelor de interes pentru statele din zonă. Procesul de Cooperare în Europa de Sud-Est (SEECP) La Summit-ul SEECP din 12 februarie 2000, care a avut loc la Bucureşti, şefii de stat şi de guvern din Albania, Bulgaria, Grecia, Macedonia, România şi Turcia au adoptat Carta Bunei Vecinătăţi, Stabilităţii, Securităţii şi Cooperării în Europa de Sud-Est. Carta de la Bucureşti reiterează dorinţa statelor participante la SEECP de a dezvolta relaţii de bună vecinătate şi de a înfăptui reformele democratice şi economice. În timp, SEECP s-a consolidat ca forum de cooperare politică, în cadrul căruia statele participante au încheiat o serie de înţelegeri, cum ar fi: Declaraţia comună privind lupta împotriva terorismului sau cele referitoare la lupta împotriva criminalităţii organizate şi corupţiei, eliminarea armelor mici şi a armamentului uşor, precum şi la promovarea investiţiilor şi crearea pieţei regionale a energiei. În perioada aprilie 2004 – aprilie 2005, România a deţinut Preşedinţia în exerciţiu a SEECP. Preşedinţia română în exerciţiu a SEECP şi-a propus să dinamizeze cooperarea regională în cadrul SEECP, astfel încât această structură să devină, cu adevărat, “vocea regiunii”. Obiectivele principale urmărite de ţara noastră pe durata exercitării acestui mandat au vizat: promovarea unei solidarităţi sporite a ţărilor din Balcanii Occidentali cu ţările învecinate; consolidarea şi coordonarea eforturilor de integrare europeană a ţărilor din Balcanii de Vest, în conformitate cu principiile stabilite în Agenda de la Salonic; utilizarea eficientă a oportunităţilor oferite de diferenţele în statut şi experienţă ale statelor din Europa de Sud-Est în procesul integrării europene, în vederea obţinerii unui transfer cât mai punctual de knowhow către ţările din Balcanii de Vest; întreprinderea unor măsuri concrete în implementarea conceptelor de regional 252

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

ownership şi regional leadership, prin conturarea unor strategii şi a unor acţiuni conforme nevoilor specifice ale ţărilor din regiune; amplificarea cooperării interparlamentare, prin găzduirea unei conferinţe regionale parlamentare; lansarea unui punct de reflecţie la nivel academic, în scopul elaborării unui model geopolitic regional, care ar putea fi util şi zonelor învecinate (Marea Neagră, Caucaz), şi organizarea unor seminarii şi conferinţe pe teme privind sprijinirea întreprinderilor mici şi mijlocii, a democraţiilor locale şi a cooperării transfrontaliere în vederea susţinerii dezvoltării unor euroregiuni viabile, securizarea frontierelor, combaterea crimei organizate, a terorismului şi a corupţiei în zonă; sprijinirea procesului privind crearea Comunităţii Energiei în Europa de Sud-Est, fapt care constituie o premisă pentru dezvoltarea durabilă şi integrarea europeană a regiunii. O atenţie deosebită va fi acordată cooperării regionale în domeniul combaterii criminalităţii organizate şi a corupţiei, prin lansarea unei campanii ample în acest sens, precum şi prin lansarea iniţiativei adoptării unei Carte Anticorupţie în Europa de Sud-Est. SEDM (Reuniunile Ministrilor Apărării din Sud-Estul Europei) şi Forţa Multinaţională de Pace din Sud-Estul Europei (FMPSEE) Scopul acestor reuniuni este de a realiza un schimb de informaţii şi experienţă în domeniul militar, având ca finalitate pregătirea comună pentru integrare în structurile de securitate europene şi euroatlantice, în conformitate cu înţelegerile din cadrul reuniunilor miniştrilor Apărării din ţările sud-est europene participante la PpP. La FMPSEE participă: Albania, Bulgaria, Grecia, Italia, Macedonia, România şi Turcia. SUA, Slovenia şi Croaţia participă ca observatori. Iniţiativa se înscrie în seria de acţiuni de cooperare militară pentru materializarea Aranjamentelor ONU Stand-by privind sprijinul organizaţiilor de securitate 253

Ioan CRĂCIUN

internaţionale. România este hotărâtă să acţioneze în conformitate cu principiul regional ownership şi să contribuie la cooperarea în plan regional prin realizarea unor structuri de securitate regională şi a capacităţilor de acţiune necesare în acest sens, facilitând astfel integrarea în structurile euroatlantice, precum şi procesul de modernizare, profesionalizare, reformă şi conducere a forţelor armate. Atât iniţiativa SEDM, cât şi FMPSEE au un caracter deschis şi transparent pentru intensificarea cooperării cu alte instituţii regionale şi internaţionale din Europa de Sud-Est. România participă la constituirea FMPSEE cu 1 batalion de infanterie în structură modulară; 1 pluton de cercetare; 1 pluton de transport; o grupă de ofiţeri şi subofiţeri de stat major. În cadrul acestei iniţiative, România a propus extinderea proiectelor SEDM, pentru a aborda şi modalităţile de contracarare a noilor riscuri la adresa securităţii (o iniţiativă pe contraterorism, contraproliferare a armelor de distrugere în masă şi securitatea frontierelor). Priorităţile Preşedinţiei României au vizat: - asigurarea unei contribuţii reale la procesul de creştere a stabilităţii şi securităţii în sud-estul Europei, în contextul continuării eforturilor României, concretizate anterior în elaborarea SEECAP (South East European Common Assesment Paper); - asigurarea unei capacităţi credibile de gestionare a problematicii complexe circumscrise în iniţiativa SEDM; - menţinerea caracterului transparent şi deschis al iniţiativei, în perspectiva includerii de noi membri în SEDM; - crearea condiţiilor necesare pentru participarea FMP/SEE la operaţiuni de sprijin al păcii şi 254

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

umanitare, în conformitate cu acordul de înfiinţare a forţei; - pregătirea transferului în condiţii optime a comandamentului FMP/SEE la Constanţa. Batalionul româno-ungar de menţinere a păcii Această formă de colaborare reprezintă un proiect comun româno-ungar, supervizat de Franţa şi Germania, menit să conducă la sporirea încrederii şi apropierii dintre cele două armate, concomitent cu asigurarea compatibilităţii şi interoperabilităţii la nivelul subunităţilor din compunerea acestei unităţi mixte. Comanda acestui batalion aparţine succesiv celor două ţări, iar 30% din programul de pregătire în comun al personalului unităţii este alocat operaţiunilor de menţinere a păcii şi umanitare. Iniţiativa de Cooperare Central Europeană (CENCOOP) Această iniţiativă a fost lansată de Austria, în 1998. La ea participă: Austria, Elveţia, Ungaria, Slovacia, Slovenia şi România. CENCOOP reprezintă o iniţiativă importantă, datorită caracterului său unic – este singurul proiect militar dezvoltat în cadrul cooperării central-europene şi include atât state membre NATO şi UE, cât şi parteneri şi candidaţi la aderarea în aceste organizaţii sau state neutre. Varietatea aranjamentelor de securitate în care sunt angajate statele participante poate reprezenta un catalizator al cooperării regionale atât politice, cât şi militare, sprijinind dezvoltarea parteneriatelor interinstituţionale, care reprezintă în prezent esenţa arhitecturii securităţii europene. Brigada Multinaţională cu Capacitate de Luptă Ridicată a Forţelor ONU în Aşteptare (SHIRBRIG) Această iniţiativă a fost lansată de Danemarca, în 1995, şi vizează constituirea unei brigăzi multinaţionale cu capacitate 255

Ioan CRĂCIUN

de luptă ridicată, în măsură să fie desfăşurată rapid (15-30 de zile) pentru îndeplinirea unei misiuni de menţinere a păcii sub mandat ONU. Ţările care au semnat toate documentele SHIRBRIG sunt: Argentina, Austria, Canada, Danemarca, Olanda, Norvegia, Polonia, Italia, Suedia şi România. Disponibilitatea forţei a fost declarată începând cu 1 ianuarie 2002. Misiunile forţei s-au materializat în cadrul misiunii ONU de menţinere a păcii din Etiopia şi Eritreea (UNMEE). Contribuţia României cu forţe şi mijloace constă în: 1 companie de infanterie; 11 ofiţeri şi subofiţeri de stat major. În prezent, România deţine, în cadrul SHIRBRIG, 4 posturi: un post permanent şi trei posturi nepermanente. Forţa navală multinaţională din Marea Neagră (BLACKSEAFOR) Ideea constituirii acesteia este inspirată din cooperarea militară regională la Marea Baltică. Ţările participante sunt: Ucraina, Federaţia Rusă, Georgia, Turcia, Bulgaria şi România. Scopul este constituirea unui grup de cooperare navală în Marea Neagră, în vederea participării la operaţiuni comune de căutare-salvare. BLACKSEAFOR reprezintă o iniţiativă importantă pentru creşterea încrederii şi securităţii în zona Mării Negre, spaţiu de tranzit dinspre Caucaz spre Europa Centrală şi de Vest, precum şi un element de susţinere a iniţiativelor politicomilitare existente în regiune. Forţa Multinaţională de Geniu Pe data de 15 ianuarie 1999, la întâlnirea trilaterală a miniştrilor Apărării din România, Ungaria şi Ucraina, de la Ujgorod (Ucraina), s-a propus constituirea unei unităţi militare de geniu, în scopul participării la operaţiuni internaţionale de menţinere a păcii şi umanitare, dar şi pentru limitarea şi înlăturarea efectelor unor calamităţi în zona bazinului râului Tisa. Colaborarea – iniţial trilaterală – a devenit o colaborare 256

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

cu patru state membre: România, Ungaria, Ucraina şi Slovacia. Misiunea principală a modulului românesc ar urma să fie supravegherea, intervenţia în regim de urgenţă în cazul revărsărilor râului Tisa şi participarea la înlăturarea efectelor unor astfel de evenimente. România poate participa la constituirea unei unităţi multinaţionale de geniu de nivel batalion cu o companie având până la 200 de militari. Cooperarea multinaţională în domeniul menţinerii păcii, a urgenţelor civile şi misiunilor umanitare s-a dovedit esenţială într-o regiune expusă adesea calamităţilor naturale şi crizelor interne. Iniţiativa Central Europeană (ICE) Alături de alte 16 state, România participă la activitatea ICE, sprijinind consolidarea rolului acestei iniţiative, de liant între Estul şi Centrul Europei şi, totodată, de partener solid în dialogul instituţional cu UE, Consiliul Europei şi NATO. România a aderat la ICE la 1 iunie 1996, cu ocazia reuniunii de la Viena a miniştrilor Afacerilor Externe ai ţărilor membre ale acestei organizaţii. ICE este o formă flexibilă şi pragmatică de cooperare regională, creată în anul 1989, care reuneşte 17 state: Albania, Austria, Belarus, Bosnia şi Herţegovina, Bulgaria, Republica Cehă, Croaţia, Italia, Macedonia, Republica Moldova, Polonia, România, Serbia şi Muntenegru, Slovacia, Slovenia, Ucraina şi Ungaria. În cadrul ICE, România acţionează pentru promovarea unor proiecte de formare profesională a viitorilor funcţionari publici, conform criteriilor UE, precum şi de împărtăşire a celor mai bune practici şi a experienţei în materie de management postprivatizare şi de acces la fondurile de dezvoltare. În perspectiva integrării sale în UE, România consideră creşterea competitivităţii economice ca fiind o prioritate 257

Ioan CRĂCIUN

decisivă atât pentru guvernul român, cât şi pentru toate statele membre ICE, manifestând un interes deosebit în: dezvoltarea reţelei de infrastructuri de energie şi de transport, mai cu seamă că ţara noastră va avea un rol important în viitorul coridor european Nord – Sud, care va lega Marea Adriatică de Marea Neagră; urgentarea redeschiderii cursului superior al Dunării, pentru care este necesară găsirea de fonduri la nivel european şi internaţional. O preocupare deosebită a guvernului român o constituie combaterea criminalităţii, a migraţiei şi a traficului ilegal, văzute ca obligaţii comun asumate de toate statele membre ICE, iar întărirea colaborării între ICE şi Centrul Regional pentru Combaterea Crimei Transfrontaliere de la Bucureşti în acest domeniu, concretizată în semnarea Înţelegerii de cooperare în cadrul centrului, reprezintă un pas important în eforturile de aliniere la reglementările UE în materie. Reprezentanţii României coordonează Grupul de lucru pentru minorităţi şi Grupul de lucru pentru informaţii şi mass media. Activităţile şi proiectele realizate în cadrul diferitelor grupuri de lucru şi Task Force-uri ale ICE, în diverse domenii, plasează ţara noastră în poziţia dublă, de beneficiar, dar şi de furnizor de experienţă şi asistenţă în Balcanii de Vest, în ceea ce priveşte integrarea euroatlantică şi europeană, de interes efectiv pentru alte ţări ICE. Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est Prin declaraţia privind “Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est (PSESE)”, adoptată la 10 iunie 1999, la Koln, peste 40 de state-partenere şi organizaţii internaţionale sau angajat să sprijine ţările din Europa de Sud-Est (Albania, Bosnia-Herţegovina, Bulgaria, Croaţia, Macedonia, Republica Moldova, România şi Serbia şi Muntenegru) în eforturile lor de promovare a păcii, democraţiei, respectului drepturilor omului 258

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

şi prosperităţii economice, în vederea asigurării stabilităţii întregii regiuni. PSESE reprezintă cea mai ambiţioasă încercare a comunităţii internaţionale, îndeosebi a Uniunii Europene şi SUA, de a contribui la stabilizarea fostei Iugoslavii şi, în general, a Balcanilor. Comisia Europeană şi Banca Mondială au fost desemnate să coordoneze măsurile de asistenţă economică pentru regiune. În cadrul unor foruri de cooperare, statele beneficiare şi donatoare se manifestă critic la adresa Pactului de Stabilitate, apreciind că potenţialul enunţat în 1999 nu a fost folosit la nivelul aşteptat în folosul regiunii, iar fondurile de compensare alocate Bulgariei, României şi Macedoniei pentru daunele suferite ca urmare a intervenţiei armate în fosta Iugoslavie sunt mult sub aşteptări. România, în calitate de co-preşedinte al „Mesei de lucru III”, care are în atenţie probleme de securitate, apărare, afaceri interne şi justiţie, urmăreşte cu prioritate: • punerea în aplicare a convenţiei ONU privind criminalitatea organizată transnaţională; • consolidarea sprijinului politic acordat SEECAP (South East Europe Common Assessment Paper on Regional Security Challenges and Opportunities); • sporirea rolului Centrului Regional pentru Combaterea Crimei Transfrontaliere, ca un proiect major al cooperării regionale în domeniul aplicării legii împotriva riscurilor asimetrice, în special în lupta împotriva terorismului; • încurajarea unei cooperări mai strânse între ţările din Europa de Sud-Est, precum şi consolidarea coordonării între iniţiativele din această zonă; • implementarea proiectelor în cadrul „Mesei de lucru III”; 259

Ioan CRĂCIUN • sporirea

vizibilităţii publice şi politice a obiectivelor şi a realizărilor obţinute la „Masa de lucru III”. Iniţiativa de Cooperare în Europa de Sud-Est (SECI) A fost lansată în decembrie 1996, după semnarea Acordurilor de pace de la Dayton, la propunerea comună a Uniunii Europene şi Statelor Unite, cu scopul dezvoltării unei strategii economice şi de mediu viabile în regiune. SECI este o structură subregională care încurajează cooperarea între statele participante şi facilitarea integrării lor în structurile europene. SECI urmăreşte coordonarea planurilor de dezvoltare regională, asigură o mai bună prezenţă a sectorului privat în economia zonei, încurajează transferul de know-how şi realizarea de investiţii în sectorul privat. Statele participante la SECI sunt: Albania, Bosnia-Herţegovina, Bulgaria, Croaţia, Macedonia, Grecia, Moldova, România, Slovenia, Turcia şi Ungaria. Statele observatoare sunt Austria, Azerbaidjan, Belgia, Franţa, Germania, Spania, SUA şi Ucraina. Există propunerea de acordare a statutului de observator permanent şi Georgiei. Cu ocazia reuniunii Comitetului de Agendă al SECI, din 26 ianuarie 1998, România a propus înfiinţarea la Bucureşti a unui Centru Regional SECI pentru combaterea infracţionalităţii transfrontaliere. În cadrul reuniunii de la Geneva, din 15 aprilie 1998, a fost acceptat proiectul ţării noastre privind instituirea centrului. La 26 mai 1999, a avut loc la Palatul Parlamentului din Bucureşti reuniunea dedicată ceremoniei de semnare a Acordului de cooperare pentru prevenirea si combaterea infracţionalităţii transfrontaliere, având ca parte integrantă Carta de organizare şi funcţionare a Centrului Regional SECI. Statele semnatare sunt Albania, Bosnia-Herzegovina, Bulgaria, Grecia, Macedonia, Republica Moldova, România, Turcia şi Ungaria. România a ratificat Acordul de cooperare 260

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

pentru prevenirea şi combaterea infracţionalităţii transfrontaliere prin Legea nr. 208 din 1999. Acordul a intrat în vigoare la 1 februarie 2000. În luna iulie 2001, la Bucureşti, a fost negociat Acordul de sediu (tratat bilateral) cu Centrul SECI privind statutul juridic, regimul oficialilor iniţiativei şi al delegaţiilor la reuniuni, precum şi sprijinul acordat de România. Sistemul naţional de prevenire a conflictelor şi management al crizelor Noul mediu de securitate post război rece a impus noi exigenţe organizării şi funcţionării sistemelor de gestionare a crizelor. Ele vizează, cu prioritate, elemente precum: - elaborarea unor strategii preventive (nu reactive); - promovarea unor sisteme flexibile (nu centralizate), deschise permanent inovaţiilor, care să faciliteze cooperarea orizontală (nu verticală) şi adaptarea cu uşurinţă la specificul şi evoluţia crizelor; - întemeierea deciziilor pe un set de măsuri generice (nu pe soluţii ad-hoc) înscrise într-un plan general predeterminat; - luarea în considerare a dimensiunii politico-militare a crizelor. Dincolo de acest numitor comun, în plan naţional sistemele de prevenire şi gestionare a crizelor se caracterizează printr-o mare varietate. Unele sisteme au o componentă militară foarte dezvoltată, în vreme ce altele pun accentul pe structuri civile. Unele state consideră ca fiind prioritare crizele din afara graniţelor, în vreme ce altele sunt orientate spre cele interne. Din punct de vedere instituţional, unele state au structuri destinate gestionării crizelor cu rang de minister (Federaţia Rusă), în timp ce altele au o structură 261

Ioan CRĂCIUN

interdepartamentală (SUA) sau una în subordinea preşedinţiei. Sunt, de asemenea, state care au structuri separate pentru gestionarea catastrofelor naturale şi, respectiv, a celor produse de om. Uniunea Europeană a dezvoltat un concept integrator privitor la gestionarea crizelor, prin introducerea, în proiectul de Constituţie Europeană, a unei clauze de solidaritate pentru cazurile producerii unor atacuri teroriste şi a unor dezastre naturale sau produse de om. În acelaşi timp însă, propunerea de creare a unui sistem european pentru ajutor umanitar în caz de dezastre (EU-FAST - European Union First Aid and Support Team), avansată de către Germania, Franţa, Belgia şi Luxemburg la Mini-Summit-ul pe problemele apărării europene din aprilie 2003, nu s-a bucurat de acceptul celorlalţi membri ai UE la Summit-ul UE de la Salonic. Gestionarea crizelor se prezintă azi ca unitate a trei momente succesive: prevenirea; gestionarea propriu-zisă; şi gestionarea postcriză. Pentru transpunerea în practică a acestui concept integrator este necesară crearea cadrului instituţional, care să asigure atât execuţia, cât şi planificarea şi asigurarea resurselor necesare gestionării crizelor. În ţara noastră problematica managementului crizelor şi prevenirii conflictelor este abordată secvenţial şi neunitar, iar absenţa unei legislaţii corespunzătoare, care să gestioneze o criză complexă, a făcut ca până în prezent România să nu dispună de un sistem integrat de management al crizelor. Acest fapt a condus întotdeauna la inventarea unor structuri care să gestioneze o situaţie creată sau să facă faţă scenariilor complexe ale unor exerciţii organizate în plan naţional sau internaţional de către NATO sau Uniunea Europeană. De aceea, elaborarea unui act normativ integrator, care să satisfacă cerinţele acestui domeniu, este de o necesitate imediată. În prezent, în România există doar reglementări care vizează parţial aspecte referitoare la situaţiile de urgenţă civilă, precum 262

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

şi aspecte relativ la prevenirea şi combaterea terorismului. Aşadar, e clar că legislaţia existentă este insuficientă; aceasta nu acoperă întreaga problematică a domeniului „criză” iar la nivel naţional nu operează o strategie de acţiune unitară care să se adreseze întregului spectru al crizelor. Contextul ca atare impune, cu caracterul necesităţii imperioase, realizarea unui cadru legislativ şi instituţional unitar, care să integreze sistemic structurile cu atribuţii în domeniul managementului crizelor şi prevenirii conflictelor şi care să asigure gestionarea, în mod coerent şi flexibil, a tuturor situaţiilor de criză. Cadrul instituţional optim de natură să conducă la realizarea acestui deziderat îl constituie cooperarea interagenţii. Conceptul vizează cooperarea pe orizontală între diversele instituţii ale statului cu atribuţii în domeniu, în vederea elaborării unei strategii integrate de prevenire şi gestionare a crizelor. Eficienţa cooperării interagenţii este dată de nivelul operaţionalizării tuturor celor trei planuri de manifestare a acesteia: cooperarea în luarea deciziilor strategice; cooperarea în implementarea deciziilor; şi cooperarea în execuţie. Sunt chemate să participe la transpunerea în practică a acestui concept novator MAE, MApN, Ministerul Administraţiei şi Internelor (Poliţia, Jandarmeria), serviciile de informaţii (SRI, SIE, STS, SIPA, Ministerul Mediului (inclusiv Garda de Mediu), Ministerul Justiţiei, Ministerul Finanţelor şi Secretariatul General al Guvernului. Soluţia deja prefigurată, cel puţin în perspectivă proiecţională, este simplă: constituirea unui sistem naţional integrat de management al crizelor şi prevenire a conflictelor, care prin responsabilităţile conferite să răspundă cerinţelor specifice pregătirii şi gestionării propriilor structuri şi a populaţiei, precum şi exigenţelor planificării, organizării şi conducerii procesului de prevenire şi de răspuns la crize atât pe teritoriul naţional, cât şi în contextul participării la gestionarea 263

Ioan CRĂCIUN

crizelor pe plan internaţional sub egida ONU, NATO, UE, OSCE. În ceea ce priveşte arhitectura acestuia, în principiu, organizarea sa generală trebuie să cuprindă „organisme de conducere, de execuţie, structuri informaţionale de avertizare timpurie, precum şi de comunicaţii şi informatică”105.. Cerinţele la care trebuie să răspundă sistemul se pot formula astfel: să răspundă eficient şi oportun întregului spectru de manifestare a crizelor la nivel naţional; să permită participarea la gestionarea situaţiilor de criză regionale sau internaţionale, sub autoritatea organizaţiilor internaţionale şi regionale; să asigure controlul politic, indispensabil aplicării măsurilor de răspuns la criză; să optimizeze interacţiunea dintre structurile civile şi cele militare angajate cu responsabilităţi în acest domeniu; să asigure interoperabilitatea cu sistemele internaţionale, în primul rând cu sistemul NATO de răspuns la crize şi compatibilitatea cu principiile şi procedeele de management al crizelor şi de prevenire a conflictelor existente la nivelul acestora; să sprijine, în limita resurselor disponibile, statele partenere, potrivit acordurilor promovate în acest sens; să asigure avertizarea oportună a factorilor de decizie privind potenţiale riscuri şi ameninţări din mediul de securitate intern şi internaţional. Sistemul naţional integrat de management al crizelor şi prevenire a conflictelor trebuie să gestioneze situaţiile de criză în concordanţă cu natura, tipul, intensitatea şi amploarea acesteia, prin aplicarea unor pachete de măsuri, cu un grad ridicat de interdependenţă, natura acestora prefigurând: - măsuri preventive, ce cuprind opţiuni generale de acţiune, a căror aplicare se decide la nivel politic înalt, de regulă în stadiile incipiente de evoluţie a unei situaţii de criză; 105

Col. dr Marian BUCIUMAN, Comanda şi controlul operaţional în gestionarea situaţiilor de criză, în: Gândirea Militară Românească, nr. 6/2004.

264

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

- măsuri de răspuns la criză, ce vizează acţiuni predefinite, planificate în detaliu, din timp şi disponibile imediat, pentru a fi implementate în vederea îmbunătăţirii gradului de operativitate a sistemului naţional integrat, iniţierii procesului de activare a forţelor şi mijloacelor, creşterii gradului de protecţie a acestora; - măsuri de contracarare a surprinderii, relevate de acţiuni defensive militare şi civile, care trebuie executate cu rapiditate, pentru siguranţa forţelor naţionale sau ale aliaţilor, populaţiei şi/sau obiectivelor strategice atât militare, cât şi civile în cazul unui atac prin surprindere ori în cazul unui atac iminent cu avertizare limitată; - măsuri de contraagresiune, care cuprind acţiuni desemnate pentru implementarea planurilor corespunzătoare pentru apărarea teritoriului naţional, în cazul unei agresiuni directe împotriva României, precum şi pentru participarea, în cadrul Alianţei Nord-Atlantice, la operaţiile de tip art. 5 din Tratatul de la Washington; - măsuri de instituire a stărilor de alertă, aceasta referindu-se la acţiuni care pot fi adoptate în funcţie de amploarea şi intensitatea unei ameninţări sau crize.

265

Ioan CRĂCIUN

IMPLICAREA INSTITUŢIILOR EUROPENE ÎN SOLUŢIONAREA PROBLEMEI TRANSNISTRENE STUDIU DE CAZ∗ La aproape un deceniu şi jumătate de la încheierea ostilităţilor dintre guvernul Republicii Moldova şi autorităţile separatiste din stânga Nistrului, perspectivele unei soluţii politice care ar respecta integritatea teritorială şi independenţa Moldovei rămân neclare. Chişinăul şi Tiraspolul s-au angajat într-un proces îndelungat de negocieri care vizează definirea unui statut al regiunii transnistrene în cadrul unei Moldove unificate. Negocierile sunt mediate de către Rusia, Ucraina şi Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE), iar o Comisie Constituţională lucrează asupra elaborarii unei noi constituţii pentru o Moldovă reunificată. Concretizarea acestor oportunităţi de reintegrare a Moldovei depinde de capacitatea de coordonare a eforturilor interne de soluţionare a conflictului transnistrean cu evoluţiile internaţionale legate de extinderea UE şi NATO şi a relaţiilor acestor instituţii cu Rusia şi Ucraina. Extinderea UE şi NATO constituie un context favorabil reconsiderării atitudinilor Occidentului faţă de problema transnistreană. În condiţiile în care Moldova se află din 2004 la graniţa NATO şi, probabil, în 2007 la cel al UE, problema transnistreană cunoaşte un transfer din categoria unui conflict post-sovietic “eurasiatic” în care Rusia ar avea un rol special, într-un conflict “european” în care UE devine o parte indispensabilă procesului de soluţionare. ∗

Datele de bază sunt preluate din Nicu Popescu, Noile opurtunităţi de soluţionare a problemei transnistrene prin mecanismele Europei moderne, Institutul de politici publice, Chişinău, 2004.

266

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Studiul de faţă se va referi la implicarea instituţiilor europene în soluţionarea crizei transnistrene cu accent pe schimbările de poziţie ale UE vis-à-vis de această problemă, schimbare care nu este un proces autonom, ci se înscrie în cadrul dezvoltării Politicii Europene de Securitate şi Apărare şi a politicii pentru “noii vecini” (Wider Europe – New Neighbourhood). Problema transnistreană şi procesul de negociere În 1992 guvernul de la Chişinău a fost angajat într-un război de scurtă durată cu zona din est a republicii. Printre consecinţele ostilităţilor din acea perioadă poate fi evocată şi incapacitatea Moldovei de a deveni un stat viabil, atâta timp cât problema transnistreană nu este rezolvată. Întreruperea ostilităţilor în vara 1992 a fost urmată de lansarea procesului de negocieri privind soluţionarea conflictului. Negocierile privind definirea unui statut al zonei de est a republicii în cadrul Moldovei sunt purtate între autorităţile separatiste şi guvernul de la Chişinău cu participarea mediatorilor Rusia, Ucraina şi Organizaţia pentru Securitate şi Cooperare în Europa (OSCE). Rusia şi formatul pentalateral de negocieri privind reglementarea transnistreană Unul din aspectele oarecum marginalizate în cadrul discuţiilor privind reglementarea transnistreană este problema durabilităţii şi eficacităţii eventualei soluţii în rezolvarea acestui conflict. Oricare ar fi modelul unei eventuale reglementări – federaţie, stat unitar sau alte forme de organizare adminstrativă – problema cheie este dacă aceste aranjamente vor fi durabile şi într-adevăr vor garanta o întregire a Moldovei, şi nu vor constitui un pas spre o scindare definitivă a republicii. În condiţiile actuale, şi cu formatul

267

Ioan CRĂCIUN

actual de negocieri, pot apărea anumite dubii privind perspectivele acestei reglementări. Unul din factorii care diminuează potenţialul unei reglementări echitabile a problemei transnistrene ţine de faptul că formatul pentalateral de negocieri este dominat de o singură ţară, care este departe de a fi imparţială în conflictul transnistrean. În plus, formatul de negocieri nu ţine cont de interesele UE şi NATO lărgite, chiar dacă Rusia se află la peste o mie de kilometri de Transnistria, şi republica separatistă nu creează nici un fel de probleme de securitate Federaţiei Ruse. În acelaşi timp, Transnistria se va afla la mai puţin de o sută de kilometri de graniţa UE şi NATO, iar problemele de securitate şi stabilitate care îşi au rădăcina în existenţa acestei entităţi separatiste, vor afecta interesele de securitate ale instituţiilor occidentale lărgite. Rusia este considerată un jucător dominant în formatul pentalateral, deţinând putere de veto în cadrul OSCE, posibilitatea de a aplica o gamă largă de pârghii politice şi economice asupra Ucrainei sau Moldovei, iar Transnistria datorează Rusiei însăşi existenţa sa, asigurată cu sprijinul militar, politic şi economic acordat de către Moscova. În aceste condiţii reglementarea strategică a conflictului transnistrean devine dependentă de un singur actor internaţional. Dependenţa excesivă a procesului de reglementare transnistreană de Rusia vine în contradicţie cu necesitatea de a asigura o soluţie durabilă a conflictului. Cu alte cuvinte dacă Moldova doreşte ca Transnistria să nu îşi reactiveze tendinţele separatiste după o eventuală reunificare, atunci trebuie să existe o balanţă a garanţilor în reglementarea transnistreană. Dacă Chişinăul nu doreşte să fie în permanenţă ameninţat de către Tiraspol cu o nouă secesiune, această perspectivă trebuie eliminată. Iar pentru aceasta este nevoie să existe forţe externe care vor fi capabile să aplice suficiente 268

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

presiuni asupra Transnistriei ca aceasta să nu recurgă la argumentul “separatist” atunci când îi va conveni. Până la momentul actual nici Federaţia Rusa, nici OSCE sau Ucraina nu au putut demonstra că deţin pârghiile sau voinţa politică de a presa cu succes Transnistria. Nu există nici un semnal că după o eventuală reunificare, Rusia, OSCE sau Ucraina îşi vor schimba atitudinile. În condiţiile în care nu vor exista şi alţi garanţi în afară de Rusia şi Ucraina (OSCE nu este garant), o eventuală reglementare a conflictului transnistrean ridică două probleme – cea a libertăţii de a alege căile de dezvoltare a Moldovei, şi cea a durabilităţii reglementării transnistrene. Astfel, putem afirma că formatul actual de garanţii nici nu asigură libertatea de a alege căile ulterioare de dezvoltare a Moldovei, nici nu rezolvă cu adevărat problema transnistreană, ci o suspendă. S-a evocat de mai multe ori faptul că menţinerea actualei formule de garanţii va permite implicarea directă a statelor garante în treburile interne ale republicii. În afară de aceste temeri legitime, ar mai exista şi pericolul ca o eventuală rezolvare a conflictului transnistrean nu ar fi decât o soluţionare mimată, care ar putea fi “anulată” prin încurajarea unor noi tendinţe separatiste, atunci când unul din garanţi va considera că aceasta corespunde intereselor sale. În aceste condiţii există pericolul ca o eventuală rezolvare a conflictului ar fi condiţionată de politica externă a guvernului de la Chişinău, astfel politica externă devenind ostatecă a Tiraspolului, şi a statelor garante. O astfel de situaţie ar implica revizuirea unor priorităţi externe, printre care şi integrarea Moldovei în UE. O eventuală soluţie a conflictului transnistrean trebuie să ţină cont de necesitatea minimizării riscului ca odată cu schimbările politice din Moldova, conflictul transnistrean ar putea fi revitalizat de forţe interne sau externe. Introducerea unui element de durabilitate a soluţionării conflictului trebuie 269

Ioan CRĂCIUN

făcută prin implementarea unor noi mecanisme de garanţie a reglementării şi echilibrarea actualului format de mediatori şi garanţi prin implicarea unor instituţii occidentale. În caz contrar, chiar şi în condiţiile unei soluţionări formale a conflictului, problema transnistreană nu ar fi rezolvată, ci suspendată, atâta timp cât aceasta îi va conveni Federaţiei Ruse sau Tiraspolului. Pentru rezolvarea conflictului transnistrean este nevoie de introducerea unor garanţii şi elemente care ar stabiliza şi echilibra asimetria statelor garante. Stabilizarea formatului de reglementare a conflictului şi de garanţie a integrităţii teritoriale a Moldovei se poate atinge prin implicarea Uniunii Europene în rezolvarea conflictului transnistrean. Posibilităţile de a realiza această opţiune vor fi analizate în continuare. Însă este important să ţinem cont de faptul că implicarea UE în reglementarea transnistreană nu este susţinută de pe poziţiile unei dileme Est – Vest, sau a unei opoziţii dintre Rusia şi Occident. Prezenţa UE în mecanismele de reglementare transnistreană (inclusiv în procesul de negocieri) va limita politica actuală a Rusiei şi Ucrainei. Astfel, Moldovei îi este benefică promovarea ideii că reglementarea transnistreană este unul din testele care demonstrează faptul că Rusia într-adevăr este gata să îşi construiască parteneriatul strategic cu UE pe o comunitate de valori şi principii de conduită internaţională comune. OSCE şi rezolvarea conflictului transnistrean După un deceniu de negocieri, cel mai important rezultat al perioadei scurse de la finalul fazei violente a conflictului este faptul că Transnistria a reuşit să supravieţuiască în calitatea unui stat de facto. Regimul transnistrean a beneficiat de suport politic şi economic din partea Rusiei şi parţial a Ucrainei şi anumitor actori politici şi economici din Chişinău. În acelaşi timp realizările statului 270

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Republica Moldova au fost extrem de modeste, aceasta fiind incapabilă să devină un stat viabil politic şi economic. Din perspectiva comunităţii internaţionale, conflictul transnistrean constă din câteva probleme. Prima este problema retragerii trupelor ruse din stânga Nistrului conform angajamentelor asumate de către Federaţia Rusă la Summit-ul OSCE de la Istanbul în noiembrie 1999. A doua problemă ţine de negocierile privind soluţionarea politică a conflictului şi identificarea unui statut pentru Transnistria în cadrul Moldovei reîntregite. O a treia problemă se referă la cine vor fi garanţii reglementării transnistrene şi care vor fi statele sau organizaţiile ce vor garanta implementarea şi durabilitatea aranjamentelor privind reintegrarea Republicii Moldova. Până la momentul actual problema “garanţiilor” este legată de un set de măsuri, printre care şi asigurarea unei forţe militare de menţinere a păcii. OSCE a jucat un rol cheie în setul de probleme sus menţionate. Una din funcţiile implicite ale OSCE era reprezentarea viziunii comunităţii internaţionale în rezolvarea conflictului transnistrean. Totuşi, ar fi exagerat să se afirme că OSCE ar fi putut asigura rolul unei contrabalanţe sprijinului acordat de către Rusia autorităţilor din stânga Nistrului. După un deceniu de negocieri cu rezultate modeste, capacitatea OSCE de a contribui la un rezultat pozitiv al negocierilor privind soluţionarea conflictului este tot mai des sub semnul întrebării. Situaţia este specifică nu numai Moldovei, ci şi altor conflicte din spaţiul de responsabilitate al OSCE. Scepticismul faţă de capacitatea OSCE de a juca un rol decisiv în reîntregirea Moldovei este cauzat de o serie de factori. În primul rând OSCE nu are un mecanism care ar asigura implementarea deciziilor sale. În al doilea rând OSCE este prea dependentă de interesele tactice ale statelor membre.

271

Ioan CRĂCIUN

Orice stat membru al OSCE are drept de veto în deciziile acestei organizaţii. Aceasta reduce capacitatea OSCE de a dezvolta o autonomie mai mare de acţiune, care s-ar baza pe interesele întregii comunităţi de state OSCE şi al valorilor declarate în Actul Final de la Helsinki. Cu atât mai mult cu cât OSCE a devenit ostateca intereselor unor state membre, capabile să blocheze întregul proces de luare a deciziilor în OSCE prin dreptul lor de veto. Chiar negocierile de constituire a Conferinţei pentru Securitate şi Cooperare în Europa au fost blocate în 1974 de către Malta. Acest neajuns “orginar” marchează şi acum activitatea OSCE. În al treilea rând, politicile externe ale statelor membre OSCE se bazează pe valori (şi bineînţeles interese) diferite, accentuând şi mai mult incapacitatea Organizaţiei de a-şi justifica denumirea, şi anume de a asigura securitatea în spaţiul de la Vancouver la Vladivostok. Prin acest set de factori se explică de ce în toate conflictele rezolvate măcar parţial, primul rol le-a revenit NATO şi UE, iar OSCE juca un rol complementar foarte important, dar nu hotărâtor. Problema ineficienţei OSCE nu se referă numai la rolul său în Moldova, deşi cazul Moldovei confirmă o tendinţă generală. Intervenţia OSCE nu a fost suficientă pentru prevenirea conflictelor din Kosovo sau Macedonia, unde a fost nevoie de implicarea altor instituţii – NATO, UE, ONU – pentru ca OSCE să revină abia în faza post-conflict. Securitatea europeană de după războiul rece este edificată pe baza principiului complementarităţii instituţiilor de securitate. În această arhitectură, OSCE îi revin roluri legate de prevenirea conflictelor, democratizarea societăţilor, reconstrucţia postconflictuală, dar niciodată rezolvarea conflictelor per se. Acelaşi principiu al complementarităţii instituţiilor de securitate trebuie aplicat şi în cazul Moldovei, pentru că este singurul principiu care a dat rezultate pozitive. 272

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Amploarea conflictelor din Balcani a fost limitată doar la intervenţia decisivă a altor organizaţii, precum NATO sau UE. Rolul OSCE în crizele din Bosnia, Albania, Kosovo sau Macedonia a fost foarte diferit de activităţile OSCE în unele din conflictele post-sovietice. În Balcani a fost aplicat principiul complementarităţii instiţutiilor de securitate, în care NATO, UE, OSCE şi ONU colaborau pentru rezolvarea unor conflicte, fiecare din aceste structuri fiind implicată în mod diferit la diverse etape ale crizelor. Principala preocupare a OSCE în stabilizarea acestor conflicte ţinea de promovarea normelor democratice, monitorizarea alegerilor, facilitarea dialogului între diverse comunităţi etnice sau religioase, reforma sistemului educaţional, elaborarea unor măsuri de întărire a securităţii şi încrederii dintre părţile implicate în conflict, elaborarea recomandărilor pentru detensionarea relaţiilor dintre diverse comunităţi etc. Fără îndoială rolul OSCE în Balcani este foarte important, însă trebuie să se ţină cont de segmentele unde OSCE poate contribui pozitiv la atenuarea sau prevenirea, dar nu rezolvarea, unor crize sau conflicte secesioniste. OSCE nu a avut niciodată nici capacitatea politică proprie şi nici mecanismele necesare pentru a rezolva anumite situaţii de conflict. OSCE însă poate facilita realizarea deciziilor, şi acesta este lucrul pe care îl poate face cel mai bine, după cum a demonstrat experienţa din Balcani. În Balcani, OSCE nu s-a ocupat de rezolvarea crizelor propriu-zise. OSCE a fost implicată în etapele de prevenire a crizelor, şi în fazele ulterioare unei crize. Tentativa de a rezolva criza din Kosovo în 1998-1999 prin mecanismele OSCE (Kosovo Verifying Mission) a eşuat. Pentru stabilizarea Macedoniei în 2001, a fost necesară implicarea Secretarului General al NATO, George Robertson, şi a Înaltului Reprezentant al UE pentru Politica Externă şi de Securitate Comună, Javier Solana. Nici experienţa Bosniei sau Albaniei nu confirmă existenţa unor mecanisme proprii ale OSCE de 273

Ioan CRĂCIUN

stabilizare a unor ţări, fără sprijinul decisiv al altor organizaţii sau state. Mecanismele politice, economice şi de securitate pentru stabilizarea Europei de Sud-Est sunt asigurate de NATO (Kosovo, Macedonia), UE (Macedonia, Bosnia) sau unele state membre ale acestor organizaţii acţionând la cererea guvernelor din regiune (Italia şi Grecia acţionând la cererea guvernului albanez în 1997). În aceste crize, rolul OSCE se rezumă la asistenţă în implementarea deciziilor luate într-un alt cadru politic, în care resursele politice ale NATO sau UE sunt principalele mecanisme care asigură stabilitatea. Cu alte cuvinte NATO şi UE se ocupau de stabilizarea situaţiei, medierea între părţile aflate în conflict, aplicarea presiunilor politice necesare pentru atingerea unor înţelegeri, garantarea înţelegerilor. În cazul conflictelor post-sovietice din Moldova, Georgia (Abhazia, Osetia de Sud) şi Azerbaijan (Karabah), ideea complementarităţii instituţiilor de securitate europene a fost aplicată într-o măsură mult mai limitată. OSCE i-au fost atribuite roluri centrale în soluţionarea acestor conflicte (mai puţin în Abhazia) nu din convingerea că OSCE va rezolva aceste probleme, ci pentru că interesele occidentalilor în regiune erau prea mici ca UE sau NATO să intre într-un conflict de interese cu Rusia. Totodată nici monopolul rus în reglementarea acestor conflicte nu ar fi fost acceptabil. De aceea s-a ales soluţia intermediară reprezentată de către OSCE. Lipsa de progres în rezolvarea crizelor din spaţiul postsovietic contrastează cu efectele stabilizatoare ale implicării NATO şi UE în Albania şi Macedonia, şi într-o anumită măsură în Bosnia şi Kosovo, chiar dacă situaţia rămâne incertă. Deciziile politice importante erau adoptate cu concursul NATO sau UE şi a statelor membre. În acelaşi timp, OSCE se ocupă de facilitarea realizării deciziilor luate la un alt nivel. OSCE, o instituţie interguvernamentală prin excelenţă, manifestă o dependenţă sporită de poziţiile statelor membre 274

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

comparativ cu instituţiile europene. Spre deosebire de UE, OSCE nu are o sinergie şi o identitate instituţională bine definită atunci când se cere soluţionarea conflictelor. În plus, spre deosebire de NATO sau chiar Organizaţia Tratatului privind Securitatea Colectivă/OTSC (Rusia, Armenia, Belarus, Kazahstan, Kirghzistan, Tajikistan), OSCE nu are un statut de lider care ar contribui prin statutul său la mărirea credibilităţii OSCE. Faptul că OSCE nu beneficiază de sprijinul unor state membre cheie (SUA, Marea Britanie, Franţa, şi chiar Rusia), şi nu posedă capacitatea de a-şi promova agenda în lipsa susţinerii statelor membre, subminează capacitatea sa de a fi un factor decisiv în dezamorsarea focarelor de instabilitate în Europa, printre care se numără şi Transnistria. În condiţiile în care OSCE pare a fi mai degrabă “un ansamblu de state mici”, această organizaţie nu se mai bucură nici de sprijinul Rusiei, nici de cel al UE, iar scepticismul SUA faţă de OSCE este şi mai vechi. Or dacă organizaţia nu beneficiază de sprijinul actorilor internaţionali-cheie, nu este clar de ce Moldova trebuie să-şi menţină ataşamentul faţă de formatul de negocieri în care OSCE nu are capacitatea şi sprijinul politic necesar de a promova o reglementare transnistreană durabilă, nu de conjunctură. Marginalizarea OSCE este şi mai evidentă în condiţiile în care: (1) UE şi NATO îşi lărgesc spectrul funcţiilor, asumându-şi responsabilităţi largi legate de gestionarea crizelor; (2) NATO şi UE se extind. În 2004 la NATO au aderat 7 noi membri (Bulgaria, Estonia, Letonia, Lituania, România, Slovacia, Slovenia), iar la UE – 8 membri (Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Republica Cehă, Slovacia, Slovenia, Ungaria). Bulgaria, Croaţia şi România urmează să adere la UE în 2007; (3) NATO şi UE creează noi mecanimse de cooperare în sfera securităţii cu Rusia. Acum câţiva ani, unul din avantajele OSCE în gestionarea crizelor faţă de NATO şi UE era considerată 275

Ioan CRĂCIUN

participarea Rusiei şi a statelor din Europa Centrală şi de Est, de vocea cărora trebuia să se ţină cont în anumite probleme. Astăzi, acest presupus avantaj nu mai este valabil din câteva motive. În cazul Rusiei s-a văzut că implicarea sa în soluţionarea anumitor crize poate fi realizată şi ad hoc (fără ca OSCE să joace un rol central într-o criză), aşa cum s-a întâmplat în Bosnia şi Kosovo, unde Rusia a făcut parte din trupele de menţinere a păcii în baza unor înţelegeri separate cu NATO. Crearea Consiliului Rusia – NATO în mai 2002, care prevede şi cooperarea în operaţiuni de menţinere a păcii şi gestionare a crizelor, reduce şi mai mult funcţia OSCE de a angaja Rusia într-un dialog. În acelaşi timp, există şi un mecanism de consultări regulate între Comitetul Politic şi de Securitate (COPS) al UE şi Rusia, la nivel ambasadorial, care asigură un schimb de păreri pe probleme de securitate între Moscova şi Bruxelles. Astfel, instituţionalizarea relaţiilor dintre Rusia pe de o parte, şi UE sau NATO pe de altă parte, reduce din importanţa OSCE atunci când e necesar dialogul între Vest şi Est. În lumina evoluţiilor sus-menţionate apare nevoia de a reconsidera rolul OSCE în soluţionarea conflictului transnistrean. Dacă Moldova doreşte o soluţionare durabilă a conflictului transnistrean, Chişinăul trebuie să susţină o modificare a aranjamentelor de soluţionare a conflictului. Este în interesele Chişinăului ca OSCE să îşi asume în Moldova acele sarcini pe care le-a implementat cu un anumit succes în alte state afectate de conflicte. OSCE s-ar putea concentra mai mult pe promovarea normelor democratice şi a drepturilor omului, monitorizarea alegerilor, facilitarea dialogului între minorităţile naţionale şi populaţia majoritară, promovarea şi monitorizarea reformei structurilor de securitate în Transnistria etc. OSCE s-ar ocupa de lucruri pe care le realizează cu eficacitate şi în alte societăţi afectate de tensiuni şi conflicte. Rolul OSCE în Moldova trebuie să fie determinat de experienţa 276

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

pozitivă a acestei organizaţii în alte state Sud-Est Europene, şi să ţină cont de segmentele pe care OSCE poate contribui pozitiv la atenuarea sau prevenirea, dar nu rezolvarea, unor crize. Astfel de interpretări ale rolului OSCE în soluţionarea crizelor sunt confirmate şi de înalţi oficiali OSCE. De exemplu, Ambasadorul Gerard Stoudmann, Directorul Centrului pentru Politici de Securitate din Geneva, fost director (1997-2002) al Biroului OSCE pentru Instituţii Democratice şi Drepturile Omului din Varşovia afirma: “În mai multe state din Europa centrală şi de est “valoarea adăugată” a OSCE s-a redus foarte mult în contextul extinderii NATO şi UE. În Balcani, OSCE nu mai este instituţia principală care se ocupă de gestionarea crizelor. Acest rol revine din ce în ce mai mult NATO…iar UE se dotează cu propriile capacităţi operaţionale … pentru a-şi spori capacităţile de acţiune pe teren. Aceasta nu înseamnă că OSCE devine irelevantă. Zona eurasiatică – Asia Centrală şi Caucazul – devin mai importante din perspectiva problemelor de securitate, şi OSCE are un rol esenţial în această regiune. În plus, OSCE are un rol de necontestat în chestiunile electorale în zona statelor membre OSCE, nu doar prin monitorizarea alegerilor, dar şi prin elaborarea cadrului legal electoral şi îmbunătăţirii administrării alegerilor.” Implicit, fostul oficial OSCE recunoaşte că organizaţia este importantă predominant pentru ţările care nu pot conta pe contribuţia NATO sau UE în rezolvarea crizelor (Caucaz şi Asia Centrala), şi că OSCE este importantă şi utilă prin contribuţia sa la democratizare mai mult decât la rezolvarea crizelor în derulare. Pentru rezolvarea problemei transnistrene e nevoie de alte mecanisme şi instituţii decât OSCE – lucru confirmat atât la Bruxelles, cât şi la Moscova. În aceste condiţii este în interesul Chişinăului să invite UE şi SUA în calitate de garanţi 277

Ioan CRĂCIUN

ai unei eventuale soluţionări a problemei transnistrene. UE şi SUA, alături de Rusia şi Ucraina ar garanta şi sprijini reintegrarea Moldovei, iar OSCE ar facilita realizarea garanţiilor, aşa cum o face în Macedonia, Bosnia sau Kosovo. Un astfel de rol pentru OSCE ar fi perfect legitim şi ar corespunde funcţiei şi experienţei OSCE în alte conflicte. OSCE poate contribui la elaborarea unor decizii, dar nu poate garanta realizarea lor, aşa cum s-a demonstrat şi în cazul neretragerii trupelor ruse de pe teritoriul Moldovei sau Georgiei. Această retragere şi astăzi depinde numai de bunăvoinţa Rusiei şi presiunile UE şi SUA asupra Rusiei, dar nu de capacitatea OSCE, care poate doar să “monitorizeze” nu şi să asigure retragerea trupelor străine de pe teritoriul unor state ca Moldova sau Georgia. În aceste condiţii, Republica Moldova trebuie să caute oportunităţi de “modernizare” a mecanismelor de soluţionare a conflictului transnistrean, ţinând cont de experienţa altor conflicte din Europa de Sud-est. O atenţie deosebită trebuie acordată contribuţiei UE la reglementarea unor conflicte. Implicarea UE în soluţionarea conflictului transnistrean ar fi binevenit din patru motive fundamentale: 1. UE deţine întregul spectru de pârghii politice, economice şi de securitate pentru a impulsiona negocierile dintre Moldova şi Transnistria, inclusiv utilizând cadrul de relaţii UE – Rusia şi UE-Ucraina. OSCE din păcate nu are aceste capabilităţi; 2. implicarea directă a UE în soluţionarea conflictului transnistrean ar putea constitui un mecanism de asociere, iar apoi de integrare în UE pentru Moldova; 3. UE este singura organizaţie europeană cu experienţă în domeniul gestionării civile a crizelor. O dimensiune de care trebuie să se ţină cont în eforturile de reîntregire a Moldovei ţine de aspectele non-militare de garanţie a soluţionării conflictului. O forţă de menţinere a păcii în Transnistria, 278

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

indiferent de componenţa sa, nu va putea asigura întreg spectrul de acţiuni menite să reîntregească Moldova, şi să garanteze viabilitatea statului. Moldova va avea nevoie de o operaţiune internaţională civilă care ar facilita reîntregirea ţării prin asigurarea unei forţe de poliţie internaţională în Transnistria, şi a unei forţe de control a frontierei cu Ucraina; 4. UE are interese clare şi “urgente” ce ţin de soluţionarea conflictului transnistrean fără întârziere. Contextul politic internaţional favorizează o conectare a UE la eforturile de soluţionare a problemei transnistrene. O astfel de evoluţie corespunde intereselor Moldovei, care doreşte o reîntregire şi stabilizare a ţării, întărirea statului şi integrarea ulterioară în UE. Uniunea Europeană şi conflictul transnistrean: poziţii, acţiuni şi perspective Poziţia Uniunii Europene faţă de conflictul transnistrean Extinderea UE şi a NATO constituie un context favorabil reconsiderării atitudinilor Occidentului asupra problemei transnistrene. În condiţiile în care Moldova se va afla în scurt timp la graniţa UE şi NATO, iar ţara mai rămâne un factor de instabilitate regională, problemele interne ale Moldovei legate de existenţa regiunii separatiste din est capătă o nouă dimensiune internaţională. Instituţiile europene nu mai percep conflictul transnistrean conform vechii paradigme în care Rusiei i se recunoşteau anumite “drepturi speciale” în gestionarea crizelor din Comunitatea Statelor Independente. Acest lucru este valabil în special în cazul conflictului transnistrean, care afectează mai mult securitatea Uniunii Europene lărgite, decât securitatea Rusiei. Procesul de reglementare transnistreană cunoaşte un transfer din categoria unui conflict post-sovietic “eurasiatic” în care Rusia ar avea un 279

Ioan CRĂCIUN

rol special, într-un conflict “european” în care UE ar trebui să joace un rol mai activ pentru că interesele sale sunt afectate direct. În condiţiile în care formatul pentalateral de negocieri nu a reuşit să contribuie decisiv la rezolvarea problemei transnistrene, Uniunea Europeană s-a arătat tot mai interesată să contribuie la rezolvarea conflictului transnistrean. Problema transnistreană preocupă statele şi instituţiile de securitate occidentale. Comisarul UE pentru relaţii externe, Chris Patten, declara că UE nu doreşte să aibă la graniţele sale un stat împotmolit în conflict. Este recunoscut şi faptul că Transnistria constituie o problemă de securitate pentru Uniunea Europeană lărgită. Transnistria este o sursă directă de sfidări la adresa securităţii regionale. Începând cu luna decembrie 2002, a devenit evidentă o schimbare de poziţie a UE faţă de problema transnistreană, prin care UE doreşte să contribuie la stabilizarea unei regiuni care pe viitor ar putea afecta securitatea Uniunii lărgite. Schimbarea de poziţie a UE se referă nu numai la rezolvarea propriu zisă a conflictului, dar şi la rolul Rusiei, Ucrainei şi OSCE în reglementarea transnistreană. UE a ridicat problema transnistreană de o manieră tot mai categorică în dialogul său cu Ucraina şi Rusia, şi a sugerat că nu mai consideră OSCE relevantă pentru rolul care îi revine în reglementarea transnistreană. O analiză comparativă a declaraţiilor şi acţiunilor UE de până şi după iarna 2002/2003, indică o schimbare de atitudine a UE în problema transnistreană. O retrospectivă a poziţiei şi acţiunilor UE de până în 2003 faţă de problema transnistreană relevă o serie de caracteristici. UE era gata să sprijine eventualele progrese în reglementarea transnistreană, dar nu era gata să contribuie decisiv pentru a impulsiona procesul de reglementare. Uniunea recunoştea formatul pentalateral de negociere drept unul 280

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

adecvat, sprijinea rolul OSCE şi demonstra dorinţa de a-şi promova viziunea asupra reglementării transnistrene prin intermediul OSCE. În plus, UE ridică problema transnistreană în cadrul relaţiilor sale cu Ucraina şi Rusia, “îndemnând” aceste state să contribuie la soluţionarea conflictului, însă abordarea UE era mai curând formală. Unul din cazurile care ilustrează atitudinea reticentă a UE faţă de problema transnistreană ţine de includerea Moldovei în Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-est (PSESE). Una din condiţiile pentru a accepta Moldova în PSESE era ca guvernul de la Chişinău să nu ceară includerea problemei transnistrene în lucrările Pactului de Stabilitate. În 2001 UE dorea să evite chiar şi o implicare indirectă în problema transnistreană. La începutul anului 2002, într-un document UE despre politica faţă de Moldova, se afirma că prin intermediul OSCE, Uniunea ar trebui să măreasca sprijinul pentru reglementarea transnistreană, şi să “menţină Moldova printre priorităţile OSCE”. De asemenea, UE ridica problema transnistreană în relaţiile sale cu Rusia şi Ucraina. În mod normal, UE “accentua” importanţa OSCE în reglementarea transnistreană şi “încuraja” mediatorii - Rusia, Ucraina şi OSCE - în procesul de negocieri. Către sfârşitul anului 2002, UE şi-a modificat vizibil atitudinea faţă de reglementarea transnistreană. Instituţiile europene au ajuns la concluzia că fără o impulsionare din partea UE şi o implicare mai activă în procesul de reglementare transnistreană, rezolvarea problemei nu va fi atinsă, astfel fiind periclitată securitatea Uniunii lărgite. UE a mai concluzionat că voinţa politică a Rusiei de a rezolva conflictul transnistrean este insuficientă pentru a realiza o stabilizare durabilă a Moldovei. Realizarea acestor fapte a fost condiţionată şi de procesul de elaborare a unei politici UE pentru noii vecini din “Europa lărgită”. 281

Ioan CRĂCIUN

Uniunea Europeană şi sistemul de garanţii în conflictul transnistrean Eventualitatea unei soluţii în conflictul transnistrean ridică problema garanţilor acestei soluţii. Rusia, Ucraina şi OSCE sunt atât mediatori în negocierile privind reglementarea conflictului cât şi presupuşii viitori garanţi ai soluţiei. Conform asumpţiilor curente, mecanismul de garanţii al reglementării transnistrene va avea, probabil, şi o dimensiune militară care va presupune existenţa unei forţe de pace în Transnistria. Într-un fel sau altul se subînţelege că o astfel de forţă ar fi sub mandatul OSCE, şi că Rusia ar asigura partea covârşitoare a acestei forţe de menţinere a păcii. Aceste asumpţii nu mai sunt atât de incontestabile în condiţiile extinderii UE şi NATO, şi al interesului crescând faţă de problema transnistreană. Acum percepţia viitoarei operaţiuni de menţinere a păcii este diferită atât în UE şi OSCE, cât şi în Moldova. Un model de reglementare a conflictului transnistrean în care Rusia ar juca un rol dominant, chiar quasi-monopolist, nu ar asigura o soluţie durabilă fără implicarea constantă a actorilor din exterior în afacerile interne ale noului stat. În fond nici la Chişinău, nici la Bruxelles, nu se doreşte ca Republica Moldova reunificată să devină un nou protectorat în Europa (de tipul Kosovo sau Bosnia) cu diferenţa că ar fi un protectorat al Rusiei şi Ucrainei, fără perspective de integrare europeană. Totodată, situaţia în care Rusia ar fi principalul garant (pe fundalul slăbiciunii OSCE şi Ucrainei) în reglementarea transnistreană ar ignora o serie de factori indispensabili stabilizării reale a Moldovei. Criteriul de bază al analizei evoluţiilor în reglementarea conflictului transnistrean trebuie să fie eficacitatea şi durabilitatea soluţiei. Este în interesul Moldovei ca reglementarea transnistreană, oricare ar fi forma sa, să fie durabilă. Însă, durabilitatea reglementării ar fi sub semnul întrebării atât timp cât mecanismul de garanţii nu ar 282

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

ţine cont de: (1) interesele Uniunii lărgite, care spre deosebire de Rusia va avea graniţă comună cu Moldova, şi va fi afectată în primul rând de instabilitatea regională; (2) necesitatea de a asigura o independenţă reală a Moldovei, inclusiv capacitatea de a promova o politică externă independentă; (3) necesitatea de a ajunge la o soluţie “durabilă” a conflictului, nu la “îngheţarea” problemei. Toţi aceşti factori susţin necesitatea reconsiderării formatului de reglementare a conflictului şi în special a mecanismului de garanţii. Procesul de Stabilizare şi Asociere La şedinţa Consiliului de Cooperare Moldova – UE din 18 martie 2003 a fost lansată ideea unei eventuale contribuţii a UE la rezolvarea problemei transnistrene conform modelelor testate în Bosnia şi Macedonia. Posibilitatea implicării UE în reglementarea transnistreană prin trupe de menţinere a păcii nu este nouă. Într-un mod sau altul această eventualitate s-a discutat atât în Moldova cât şi în cadrul UE. În ianuarie 2003 şeful Misiunii OSCE din Moldova, William Hill, declara că nu exclude participarea nici unei ţări membre OSCE la operaţiunea de menţinere a păcii în Transnistria, şi că această operaţiune “trebuie să fie realmente una internaţională, să fie asigurată de un contingent cu adevărat internaţional, care să difere esenţial de formula actuală”. În plus, reprezentantul special al Preşedinţiei în Oficiu al OSCE deţinută de Olanda, în 2003, Adriaan Jacobovits, declara că “trebuie să ne gândim chiar astăzi la componenţa şi la statutul viitoarelor forţe de pace din regiune”. În 2002, în cadrul Secretariatului General al Consiliului UE condus de Înaltul Reprezentant pentru PESC, Javier Solana, s-a discutat problema unei eventuale participări a UE cu trupe de pace în Transnistria. Atunci aceste discuţii au fost 283

Ioan CRĂCIUN

suspendate din cauza unor divergenţe de ordin birocratic din cadrul UE. Însă în perspectiva evoluţiilor politice ale UE faţă de problema transnistreană, problema a revenit pe agenda Consiliului. La momentul actual discuţiile din cadrul UE nu se mai axează pe necesitatea unei implicări în reglementarea transnistreană, ci asupra modalităţilor concrete de implicare. Preşedinţia greacă a UE a propus Transnistria drept unul din conflictele din “Europa lărgită” în care UE trebuie să se implice. Problema transnistreană a fost discutată şi în Comitetul Politic şi de Securitate al UE în mai 2003. În plus, Declaraţia Finală a Comitetului de Cooperare Parlamentară Moldova – UE din 11 iunie 2003 semnată de către copreşedinţii Jan Marinus Wiersma şi Victor Stepaniuc saluta “o participare mai activă a UE în implementarea unui acord (în problema transnistreană - n.a.), inclusiv prin posibilitatea de a trimite trupe de pace. Ţinând cont de aceste evoluţii, Republica Moldova are tot interesul să ridice problema mecanismelor exacte de garanţie a unei eventuale soluţii a conflictului transnistrean, şi a contribuţiei principalelor instituţii europene. În general experienţa anterioară în gestionarea conflictelor a actualilor mediatori în problema transnistreană indică necesitatea ca eforturile OSCE, Rusiei şi Ucrainei să fie plasate într-un context mai larg al acţiunilor comunităţii internaţionale. De ce e nevoie de implicarea UE în procesul de reglementare transnistreană? Dov Lynch, expert la Institutul de Studii de Securitate al UE menţiona că: “Reglementarea acestui conflict necesită un impuls politic major. Aici se observă avantajul UE faţă de OSCE. Bruxelles poate întreprinde un set de măsuri politice şi economice care nu sunt accesibile OSCE-ului. În plus, problema este mult mai urgentă pentru UE decât pentru OSCE. 284

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Scopul UE trebuie să fie lansarea unei noi dinamici în regiune”. Un mecanism care ar facilita rezolvarea şi garantarea durabilităţii reglementării conflictului transnistrean, ar putea fi atragerearea UE, prin Politica Externă şi de Securitate Comună/PESC (pilonul II), şi Cooperarea în domeniul Justiţiei şi a Afacerilor Interne/JAI (pilonul III). Începând cu 2003 UE deţine “capacitatea necesară pentru a întreprinde operaţiuni de tip Petersberg” (printre care şi menţinerea păcii) în cadrul Politicii Europene de Securitate şi Apărare (PESA). După o perioadă de câţiva ani în care a fost definitivat cadrul politic şi juridic al PESA, în 2003 Uniunea Europeană pentru prima dată s-a angajat direct în gestionarea unor crize de la periferia sa. La 1 ianuarie 2003 a fost lansată Misiunea de Poliţie a Uniunii Europene în Bosnia-Herţegovina, drept dovadă a faptului că UE deţine capabilităţile operaţionale civile de gestionare a crizelor prin PESA. La 1 aprilie 2003, UE a preluat de la NATO operaţiunea de menţinere a păcii în Macedonia, aceasta marcând prima acţiune internaţională de ordin militar a UE. Astfel, UE deţine şi capacitatea operaţională, şi voinţa politică de a fi implicată în acţiuni de stabilizare a crizelor din Europa. Un următor pas ar putea fi implicarea UE în procesul de reconstrucţie a regiunii afectate de conflict (Moldova, inclusiv Transnistria), aşa cum se întâmplă în Bosnia, Kosovo, Macedonia, şi chiar Orientul Mijlociu. UE ar avea o contribuţie importantă în mecanismele de “motivare” politico-economică a Tiraspolului şi Chişinăului pentru a menţine împreună viitorul stat Moldova. Factorii care înclină balanţa în favoarea implicării UE în reglementarea transnistreană sunt: a) interesul UE în eliminarea riscurilor de securitate ce proliferează în condiţiile instabilităţii ce are drept sursă regiunea transnistreană; 285

Ioan CRĂCIUN

b) UE este singurul actor ce deţine întregul spectru de capacităţi economice, politice şi de securitate pentru a susţine o reglementare pe termen lung a conflictului transnistrean. În cazul stabilizării situaţiei din Macedonia, dar şi pentru a menţine aparenţa integrităţii teritoriale în cazul Serbiei şi Muntenegru, UE a recurs la mecanisme politice şi financiare pentru a menţine integritatea acestor state. Este vorba de promisiunea de asociere la UE, prin includerea în Procesul de Stabilizare şi Asociere (care îi este refuzat Moldovei în etapa actuală), şi de asistenţă economică. Nu există raţiuni evidente care ar exclude şi pentru o Moldovă reîntregită aplicarea aceleiaşi strategii – asocierea la UE - care implică atât facilităţi economice, cum ar fi fonduri de dezvoltare şi comerţ asimetric; cât şi politice – perspectiva integrării europene. Un astfel de rezultat va servi interesele ambelor părţi aflate acum în conflict; c) UE are voinţa politică de a-şi asuma misiuni de securitate în Europa, inclusiv în Transnistria, fapt reiterat de către Consiliul UE, Comitetul Politic şi de Securitate şi de Comisia Europeană, inclusiv în Comunicarea privind relaţiile cu noii vecini din 11 martie 2003 unde se face referinţă la o “responsabilitate comună pentru prevenirea conflictelor dintre UE şi vecinii săi”, şi la contribuţia UE la realizarea mecanismelor de stabilizare internă a statelor prin mecanismele UE de gestionare a crizelor; d) prin Forţa de Poliţie (Police Action Plan), declarată operaţională, UE are capabilităţile civile necesare pentru asigurarea securităţii în regiunile afectate de conflicte. Moldova este mult mai expusă riscurilor non-militare (crima organizată, lipsa de facto a frontierelor, traficul de droguri, arme şi persoane etc.) la adresa securităţii decât celor militare (pericolul unui război). De aceea, e nevoie de o operaţiune civilă de amploare care ar urma să lupte cu crima organizată, traficul de persoane, arme şi droguri, contrabanda şi proasta 286

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

gestionare a frontierei. Trupele militare sub egida OSCE nu ar putea face acest lucru. Numai UE are experienţa necesară acumulată în administrarea civilă a oraşului Mostar în Bosnia (1994), în Albania (1998) prin “Elementul multinaţional de Consiliere a Poliţiei” şi prin Misiunea de Poliţie a UE în Bosnia (din 1 ianuarie 2003). În plus, există şi experienţa atragerii statelor terţe în aceste operaţiuni civile. Rusia şi Ucraina iau parte la operaţiunea civilă din Bosnia sub comandament UE; e) perceperea UE în calitate de putere civilă, nu ar trezi asociaţii atât de negative în rândul populaţiei din stânga Nistrului sau al clasei politice ruse, precum în cazul NATO. În plus, Rusia a avut tradiţional o atitudine favorabilă faţă de dezvoltarea capacităţilor militare şi civile de gestionare a crizelor a UE, chiar dorindu-şi o cooperare mai intensă cu UE în domeniul gestionării crizelor. Transnistria ar trebui să fie un prim test în acest sens; f) nu poate fi neglijată nici preocuparea UE de democratizare, pe care o va promova şi o va susţine odată cu o eventuală implicare în susţinerea reunificării Moldovei. Rusia şi Ucraina nu vor promova a priori democraţia în Transnistria, iar OSCE a avut un deceniu pentru a promova această cauză în Transnistria şi progresele sunt ca şi inexistente. Dacă se doreşte o democratizare a Transnistriei e nevoie de alte forţe internaţionale capabile să promoveze democratizarea nu doar prin presiuni asupra Transnistriei, dar şi asupra altor mediatori. Un aparent dezavantaj este lipsa unor mecanisme instituţionale UE de cooperare în probleme de securitate cu Rusia şi Ucraina. Însă o implicare a UE în reglementarea transnistreană ar fi acel impuls care ar dezvolta un cod de cooperare în domeniul securităţii dintre UE, Rusia şi Ucraina, astfel realizând dorinţa mai veche a Rusiei de a crea instituţii comune cu UE responsabile de probleme de securitate în Europa. În plus, o cooperare în problema transnistreană dintre 287

Ioan CRĂCIUN

UE şi Rusia poate mări încrederea reciprocă între părţile implicate, şi ar contribui la cristalizarea unor mecanisme de cooperare în sfera securităţii, de care până acum s-a vorbit doar, şi pe care şi Rusia şi le doreşte. Cazul Transnistriei trebuie să devină o realizare în practică a intenţiilor de cooperare în sfera securităţii dintre UE şi Rusia. O implicare a UE în reglementarea transnistreană cu Forţa de Reacţie Rapidă, dar mai ales cu corpul de poliţie se va face în strânsă cooperare cu Federaţia Rusă şi Ucraina. În noua conjuctură internaţională de după Praga şi Copenhaga (unde s-a anunţat extinderea NATO şi respectiv UE), atât Rusia, cât şi Ucraina pot testa viabilitatea aranjamentelor de securitate în cooperare cu UE şi NATO (prin Consiliul Rusia - NATO), iar Vestul poate testa sinceritatea partenerilor săi din Est, în special al Rusiei. Moldova are tot interesul ca reglementarea tranistreană să devină una din sferele de cooperare mai intensificate dintre Rusia şi Occident, fapt care va contribui la o reunificare durabilă a Moldovei. Mecanisme de soluţionare în reglementarea transnistreană

şi

garanţii

Soluţionarea conflictului cuprinde problema formatului de negocieri, a retragerii trupelor ruse, rezolvarea problemei frontierei moldo-ucrainene şi exercitarea influenţei asupra Tiraspolului. Problema garanţiei este compusă din chestiunile legate de viitorul statut şi funcţionarea Moldovei reîntregite, reabilitarea şi reconstrucţia post-conflict, viitorul formaţiunilor para-militare şi militare ale Tiraspolului, democratizarea Transnistriei etc. Întregul complex de probleme legate de conflictul transnistrean nu pot fi rezolvate exclusiv în cadrul formatului pentalateral. Reîntregirea Moldovei nu se va face prin semnarea unor documente, ci prin realizarea unui complex 288

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

întreg de acţiuni de ordin politic, militar, economic, financiar, social şi cultural. Capacitatea politică şi experienţa anterioară a Rusiei, Ucrainei şi OSCE sugerează că acestea nu vor putea garanta integral un rezultat pozitiv al eforturilor de reîntregire a Moldovei. Actualii mediatori sunt părţi indispensabile, dar prezenţa lor nu este suficientă pentru soluţionarea definitivă a problemei transnistrene. Numai OSCE a fost implicată în reintegrarea unor state (Bosnia, Macedonia), dar şi atunci OSCE a jucat rolul de susţinător secund al eforturilor întreprinse de către NATO şi UE. Rusia şi Ucraina au participat tehnic la implementarea unor operaţiuni de menţinere a păcii în Bosnia şi Kosovo, însă acestea nici pe departe nu au avut responsabilităţi politice de prim plan, ci au acţionat sub comandament politic şi militar NATO. În decursul ultimului deceniu Europa de Sud-est a trecut printr-o serie întreagă de conflicte mai mult sau mai puţin violente. Totuşi, datorită implicării actorilor occidentali situaţia din Balcani cunoaşte o ameliorare graduală. Ţări ca Albania, Bosnia, Croaţia, Macedonia, Serbia-Muntenegru, care au trecut prin conflicte acum au perspective clare de aderare la UE fiind parte în Procesul de Stabilizare şi Asociere (PSA). O simplă comparaţie a situaţiilor de conflict din Europa de Sudest cu cele din spatiul post-sovietic indică de ce Moldova trebuie să tindă spre un model de soluţionare a conflictului transnistrean după un model sud-est european, aceasta presupunând în primul rând participarea UE şi NATO în calitate de garanţi în soluţionarea unor conflicte. În Bosnia, după semnarea acordurilor de la Dayton în 1995, comunitatea internaţională, prin NATO, UE, ONU şi OSCE este implicată politic şi economic în edificarea unui stat cât de cât stabil. Prezenţa militară internaţională este în scădere, iar accentul trece pe aspectele civile de gestionare a crizei – edificarea instituţiilor (poliţie, vamă, sistemul

289

Ioan CRĂCIUN

judecătoresc etc), controlul frontierelor, lupta cu crima organizată şi traficul de droguri, arme şi persoane. În Albania, implicarea Greciei, Italiei şi altor state UE în 1997 au înlăturat pericolul unui război civil în această ţară, permiţând acestui stat, considerat altădată cel mai sărac din Europa, să se angajeze în procesul de integrare europeană şi euro-atlantică. Macedonia, după ce a fost zguduită de ciocniri violente între comunităţile slavă şi albaneză în 2001, a supravieţuit ca stat numai datorită presiunilor politice ale NATO şi UE asupra ambelor părţi aflate în conflict şi promisiunilor de apropiere de NATO şi UE condiţionate de flexibilitatea părţilor. Eforturile NATO şi UE au constat în vizitele frecvente ale Secretarului general NATO George Robertson şi a Înaltului Reprezentant pentru PESC Javier Solana la Skopje, o operaţiune de demilitarizare şi monitorizare a situaţiei condusă de NATO, iar din aprilie 2003 de către UE. Un rol cheie în eforturile de stabilizare a situaţiei în Macedonia a fost promisiunea unor perspective europene pentru acest stat. În cazul Macedoniei, pentru prima dată a fost folosită perspectiva aderării la UE prin semnarea unui acord de stabilizare şi asociere în calitate de instrument politic de rezolvare/gestionare a conflictelor. Pe viitor este posibilă o transformare a funcţiilor forţei de menţinere a păcii UE din Macedonia pentru a face faţă riscurilor non-militare din regiune. UE şi-ar putea asuma un rol în gestionarea frontierei dintre Macedonia şi Kosovo, care este insuficient de sigură pentru a limita traficul de droguri, arme şi persoane, reţelele transnaţionale de crimă organizată. În cazurile problemelor secesioniste, în Macedonia şi Serbia-Muntenegru perspectiva de aderare la UE a fost utilizată drept instrument care a împiedicat, sau cel puţin suspendat, dezintegrarea unui stat. UE a condiţionat acordarea statutului de membri asociaţi pentru Beograd şi Podgorica prin 290

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

menţinerea unei forme de asociere statală. În acelaşi mod UE acţionează în prezent şi în Bosnia-Herţegovina. În toate aceste state afectate de conflicte, UE a fost implicată în calitate de actor politic cheie în ameliorarea situaţiei. Pârghiile utilizate au fost economice şi politice reconstrucţie post-conflictuală, edificarea unor instituţii democratice, perspectiva de integrare europeană ca factor unificator al ţării şi al bunelor relaţii cu vecinii. Astăzi în Europa de Sud-est situaţia rămâne dificilă, însă tendinţele politice şi economice sunt destul de pozitive. Procesele pozitive din Europa de Sud-Est se datorează în mare parte perspectivei de integrare europeană a statelor afectate de conflict, fapt ce a avut un efect stabilizator asupra evoluţiilor regionale. Prin contrast cu tendinţele pozitive din Europa de SudEst situaţia conflictelor din spaţiul post-sovietic rămâne în cel mai bun caz “îngheţată”. Situaţia din jurul Karabah-ului rămâne la fel de tensionată. Prezenţa militară rusă în Armenia creşte. Azerbaijanul investeşte o parte considerabilă a veniturilor provenite din extragerea şi tranzitul de petrol în modernizarea armatei. Sistemele politice rămân la fel de nedemocratice. Aceste evoluţii nu contribuie deloc la demilitarizarea Caucazului de Sud, şi nici la stabilizarea situaţiei pe termen lung. Situaţia din Abkhazia este o sursă permanentă de tensiuni dintre Georgia şi Rusia ajungându-se până la acuzaţii reciproce de agresiune. Georgia suspectează Rusia de “anexarea” graduală a Abkhaziei prin acordarea masivă a cetăţeniei ruse şi achiziţionarea obiectivelor economice. Pe termen mediu şi lung, tendinţele rămân negative. În Transnistria există anumite tendinţe pozitive, însă şi acestea sunt într-o bună parte efecte ale evoluţiilor externe legate de extinderea NATO şi UE. În plus, când este vorba de conflictele post-sovietice se subestimează importanţa reconstrucţiei post-conflictuale şi a dimensiunii non-militare de 291

Ioan CRĂCIUN

gestiune a crizelor, care ar viza democratizarea, controlul frontierelor şi lupta cu crima organizată. Ţinând cont de comparaţia dintre situaţia conflictelor din Europa de Sud-Est cu cele din spaţiul post-sovietic, Moldova trebuie să ţină cont de limitele OSCE, Rusiei şi Ucrainei în soluţionarea conflictelor. Aceasta este valabilă în special în condiţiile necesităţii unor mecanisme internaţionale de garanţie a soluţionării conflictului. Modele de garanţie a reglementării transnistrene Mecanismele internaţionale de garanţii pentru soluţionarea unui conflict presupun de cele mai multe ori o dimensiune supranaţională. Prin urmare, subscrierea la un anumit mecanism de garanţii în problema transnistreană va însemna cedare de suveranitate din partea Moldovei în favoarea garanţilor. Modelele expuse în continuare sunt analizate din perspectiva necesităţii de a asigura o reglementare transnistreană complexă şi de durată. Un al doilea punct de pornire pentru analiză ţine de dimensiunile de securitate, politică şi economică al mecanismului de garanţii. Este important să se realizeze faptul că soluţionarea definitivă a conflictului transnistrean nu poate fi atinsă exclusiv prin semnarea unor documente şi desfăşurarea unei forţe de pace. Chiar mai importante sunt aspectele non-militare ale soluţionării – reconstrucţia economică, integrarea spaţiului vamal, controlul frontierelor din est, reforma şi demilitarizarea structurilor de forţă din Transnistria, democratizarea întregii Moldove etc. Modelele analizate au fost lansate deja în circuitul de discuţii de către OSCE, Federaţia Rusă şi Institutul de Studii de Securitate al Uniunii Europene.

292

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Modelul OSCE - Operaţiune de pace “multinaţională” Modelul de garanţii pentru reglementarea transnistreană promovat de misiunea OSCE în Moldova presupune o operaţiune de pace “multinaţională” sub mandat OSCE, fără dominarea trupelor ruseşti. Garanţiile politice ar veni din partea Rusiei şi Ucrainei. Dimensiunii economice a reglementării, care este extrem de importantă, nu i se acordă atenţia cuvenită. Aspectele civile ale reglementării transnistrene sunt şi ele practic absente. a) Dimensiunea de securitate În viziunea şefului misiunii OSCE în Moldova, William Hill, în Moldova va fi necesară o operaţiune “realmente internaţională… asigurată de un contingent cu adevărat internaţional, care să difere esenţial de formula actuală”, adică formula dominată de trupe ruseşti. Mandatul acestei operaţiuni trebuie să fie limitat în timp, şi foarte concret. Trupele ruse ar asigura doar o parte din aceasta operaţiune, şi nu ar fi majoritare. Totodată misiunea OSCE în Moldova accentuează necesitatea unui mandat de operaţiune militară limitat în timp. Problema este că limitele mandatului vor putea fi stabilite numai cu acordul Rusiei, care ar putea fi interesată în prelungirea nejustificată a operaţiunii militare. Astfel, nu sunt deloc clare mecansimele care ar face mandatul operaţiunii de pace cu adevărat limitat în timp. În plus, modelul de garanţii de securitate promovat de OSCE nu ne spune suficiente despre aspectele civile ale reglementării transnistrene. Cine şi cum se va ocupa de securizarea graniţei de est al republicii, de crearea unui sistem de gestionare a frontierelor unificat, de reformele democratice în Transnistria, de reforma şi controlul structurilor de securitate transnistrene, de reforma sistemului juridic, implementarea unui sistem de control civil al armatei etc. Răspunsul pe care ar 293

Ioan CRĂCIUN

dori să îl dea OSCE este că de aceste lucruri se va ocupa chiar Misiunea OSCE de la Chişinău. Însă experienţa tuturor conflictelor din Europa din perioada de după sfârşitul războiului rece sugerează că OSCE cel mult poate ajuta UE, NATO şi ONU să rezolve aceste probleme, însă nu le poate rezolva de una singură sau în cooperare cu Rusia şi Ucraina. Din punct de vedere militar operaţiunea “multinaţională” propusă de OSCE pare echilibrată, însă acest echilibru nu este valabil şi pentru dimensiunile civilă, politică şi economică a garanţiilor. După cum s-a mai menţionat, aspectele economice şi politice ale soluţionării crizei sunt mai importante decât cele militare, de aceea modelul susţinut de OSCE poate contribui la soluţionarea doar unei părţi a problemei transnistrene, şi nu a întregului complex de probleme din Transnistria. b) Dimensiunea politică Modelul susţinut de OSCE prevede ca garanţiile politice pentru reglementarea transnistreană şi cadrul politic de control al trupelor de menţinere a păcii vor fi asigurate de Rusia şi Ucraina. Aceasta ar însemna o proiectare a problemelor formatului pentalateral şi în viitor. Problemele acestea, menţionate mai sus, sunt: - dominarea formatului de către Rusia prin veto-ul său din cadrul OSCE şi capacitatea de a influenţa Ucraina; - lipsa clară de voinţă politică şi interes din partea Rusiei de a contribui cu adevărat la rezolvarea problemei transnistrene. Obiectivul principal al Rusiei este prezenţa militară şi politică în regiune, şi nu reglementarea transnistreană; - incapacitatea OSCE şi a Ucrainei de a contrabalansa Rusia şi Tiraspolul în cadrul formatului pentalateral; - lipsa NATO şi UE în formatul de garanţii; aceste organizaţii, alături de Chişinău, fiind tocmai părţile cele mai interesate de soluţionarea definitivă a problemei transnistrene; 294

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

- lipsa de capacitate politică a garanţilor actuali de a promova o democratizare, decriminalizare şi demilitarizare a Transnistriei. Fără atingerea acestor obiective, Moldova nu va rezolva problema transnistreană, chiar dacă se va ajunge la o soluţie formală semnată de către mediatori, Chişinău şi Tiraspol. c) Dimensiunea economică Modelul sprijinit de OSCE subestimează valoarea componentei economice a soluţionării transnistrene. Aceasta se datorează lipsei de capacitate a OSCE de a face ceva consistent pentru reconstrucţia post-conflictuală. Chiar conştienţi de acest fapt, oficialii OSCE nu au ţinut suficient cont de declaraţiile înalţilor oficiali de la Chişinău - preşedintele, primministrul şi ministrul reintegrării – privind implicarea mai activă a Uniunii Europene în soluţionarea conflictului, în special la etapa de reabilitare post-conflict. Astfel pentru anumite grupuri de opinie din OSCE rivalităţile instituţionale cu UE sunt mai importante decât eforturile de a rezolva problema transnistreană în toată complexitatea sa, chiar şi atunci când statul vizat - Republica Moldova îşi exprimă clar dorinţa ca UE să joace un rol mai mare în reglementarea transnistreană. După cum s-a mai menţionat, nici OSCE, nici Rusia şi nici Ucraina nu pot asigura şi implementa un plan de reconstrucţie economică a regiunii. Se va conta din nou pe sprijinul UE, însă este lipsit de temei să se creada că UE va fi gata să contribuie prin fonduri importante la reconstrucţia economică în faza post-conflict, fiind exclusă din procesul de garanţii politice în Moldova. Cu alte cuvinte, UE nu va accepta să finanţeze un model de garanţii al reglementării transnistrene în care conducerea politică îi revine OSCE, Rusiei şi Ucrainei, iar UE îi revine simplul rol de finanţator fără drept de decizie politică. Astfel de speranţe sunt rupte de realitate. Dacă se doreşte ca UE să îşi asume responsabilităţi economice în reglementarea transnistreană, atunci UE trebuie să joace şi un 295

Ioan CRĂCIUN

rol cheie în sistemul de garanţii politico-militare în Moldova. Iar modelul de garanţii propus de către OSCE nu prevede nici un rol de prim plan pentru UE. Modelul rus de garanţii – operaţiune de pace “predominant rusească” Modelul propus de Federaţia Rusă presupune o forţă de pace în Transnistria sub mandat OSCE cu o componentă militară “predominant rusească”. Această formulă de garanţii militare urmează a fi pusă sub controlul politic al actualilor mediatori în problema transnistreană – Rusia, Ucraina şi OSCE. Modelul de garanţii rusesc nu presupune o dimensiune clară de reconstrucţie economică, iar garanţiile politice din partea Rusiei, Ucrainei şi OSCE riscă să fie lipsite de eficacitate. a) Dimensiunea de securitate Propunerile Federaţiei Ruse se bazează pe asumpţii mai vechi conform cărora Rusia ar asigura “coloana vertebrală” a forţei de pace în Transnistria. Iniţial aceste asumpţii erau implicit recunoscute de OSCE şi de UE, însă în ultimul an, odată cu dubla extindere a NATO şi UE, instituţiile occidentale şi OSCE au renunţat la ideea conform căreia Rusia ar trebui să fie principalul garant militar al reglementării transnistrene. În condiţiile în care Transnistria este o sfidare la adresa securităţii UE şi NATO extinse, nu este logic ca situaţia să fie controlată integral de către Federaţia Rusă, care nu are interese directe în a elimina focarul de instabilitate din Transnistria. Republica separatistă, aşa cum este astăzi, nu creează nici un fel de probleme Rusiei – nici economice, nici de securitate – şi motivaţia Rusiei de a menţine regiunea stabilă va fi întotdeauna mult mai mică decât dorinţa Moldovei sau a UE de a rezolva această problemă, inclusiv în ce priveşte graniţele din est, contrabanda, crima organizată etc. Astfel o operaţiune de pace “predominant rusească” nu rezolvă problema transnistreană, ci 296

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

va contribui la menţinerea unei republici nistrene puternice, autoritare şi mafiote. Modelul operaţiunii de pace promovat de către Federaţia Rusă nu este un model care să asigure rezolvarea problemelor legate de Transnistria în toată complexitatea lor. Logica propunerilor venite de la Moscova reiese nu din necesitatea de a rezolva definitiv problema transnistreană, ci din necesitatea de a menţine prezenţa rusă în regiune dupa retragerea Grupului Operativ de Trupe Ruseşti. Propunerile ruse intenţionat evită problema numărului şi limitelor în timp a mandatului. Din perspectiva Rusiei este important ca numărul de militari din trupele de menţinere a păcii să fie cât mai mare, şi cu posibilitatea de a extinde cât mai mult mandatul acestora. Însă aceasta nu ţine cont de situaţia reală din Moldova. În Transnistria nu există pericolul unui război, şi nu este nevoie de o operaţiune de pace lungă şi numeroasă. Din contră, Moldova are nevoie de o operaţiune de pace civilă care ar consta dintr-un grup de observatori militari şi forţa de poliţie civilă. Rusia nici nu a luat în consideraţie aspectele civile ale unei operaţiuni de pace, pentru că interesele sale sunt de cu totul altă natură decât simpla rezolvare a problemei transnistrene. Dimensiunea civilă a modelului de reintegrare a Moldovei este mai importantă decât operaţiunea militară însăşi. Problema este că militarii ruşi nu pot contribui cu nimic la securizarea graniţei de est a republicii, integrarea spaţiului vamal, acordarea de sprijin logistic şi de experienţa pentru vame şi grăniceri, reformele democratice în Transnistria, edificarea unui stat de drept, reforma şi controlul structurilor de securitate transnistrene, reforma sistemului juridic, implementarea unui sistem de control civil al armatei etc. Cine se va ocupa de rezolvarea acestor probleme de care va depinde viitorul statului reîntregit? 297

Ioan CRĂCIUN

Modelul de garanţii promovat de Federaţia Rusă nu răspunde la aceste întrebări, care nici nu sunt pe agenda oficialilor ruşi. b) Dimensiunea politică Formatul de garanţii politice ar fi menţinut în actuala componenţă – Rusia şi Ucraina, sprijinite de OSCE. Acesta ar exercita controlul politic asupra forţelor de pace, dar şi asupra procesului de reintegrare a Moldovei. Problema este că un astfel de format nu poate garanta nimic. OSCE nu a putut garanta retragerea trupelor ruseşti conform prevederilor OSCE de la Istanbul; Ucraina nu a putut “garanta” impermeabilitatea graniţei de est a Moldovei; iar Rusia nu are interesul să garanteze nici una nici alta. În plus, Rusia, Ucraina şi OSCE nu deţin capacităţile şi nici dorinţa să exercite presiuni credibile asupra Transnistriei, atunci când Tiraspolul face tentative de a destabiliza situaţia. Un deceniu de negocieri cu aceşti trei mediatori a demonstrat lipsa de viabilitate a acestui format, care nu poate asigura nici motivaţii pozitive (“carrot) şi nici presiuni (“stick”) asupra Tiraspolului. Pe viitor nu este prea clar cum va funcţiona formatul Rusia – Ucraina – OSCE pentru că acesta nu reflectă schimbările politice fundamentale din regiune. Un format care nu include UE şi NATO în reglementarea unui conflict situat chiar la graniţa acestor organizaţii, în timp ce Rusia e la 1000 de kilometri, nu va fi un format credibil pentru că nu ţine cont de interesele noilor actori regionali. c) Dimensiunea economică Modelul de garanţii propus de Rusia nu prevede o dimensiune economică. Cu alte cuvinte, Rusia vrea să îşi asigure rolul de lider militar şi politic în reglementarea transnistreană, fără a contribui financiar la reabilitarea postconflictuală în Moldova. În plus, nici Ucraina, nici OSCE nu pot face nimic pentru reconstrucţia economică a Moldovei. 298

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Desigur se va conta pe instituţiile financiare internaţionale şi europene – Fondul Monetar Internaţional, Banca Mondială, Banca Europeană de Reconstrucţie şi Dezvoltare – şi fondurile din partea UE. Însă fără implicarea acestor instituţii în formatul de garanţii politice şi chiar de securitate (în cazul UE), instituţiile financiare internaţionale şi UE nu vor avea acelaşi nivel de responsabilitate politică şi economică pentru stabilizarea Moldovei, comparativ cu alte state afectate de conflicte în Balcani. Modelul ISS – Garanţii comune UE – Rusia Un al treilea model de garanţii în reglementarea transnistreană a fost propus de către Institutul de Studii de Securitate (ISS) al Uniunii Europene, o agenţie oficială a UE care elaborează recomandări pentru Consiliul UE şi Înaltul Reprezentant pentru PESC, Javier Solana. Propunerile autorului Dov Lynch de la ISS sunt cel mai complex şi credibil model de garanţii în problema transnistreană dintre cele lansate în circuitul public. Soluţionarea transnistreană este văzută ca un proces care necesită garanţii nu doar politico-militare, ci şi economice. ISS se distanţează de abordarea simplistă specifică mediatorilor actuali, şi propune un set de măsuri menite să facă faţă întregului complex de probleme legate de Transnistria. a) Dimensiunea politică În calitate de garant al reglementării transnistrene ar fi creat un mecanism multilateral numit Grupul Regional de Lucru (Regional Task Force/RTF) compus din OSCE, Rusia, Ucraina, Romania şi instituţiile financiare internaţionale. Grupul ar fi co-prezidat de către UE şi Rusia prin intermediul unor trimişi speciali. Printre funcţiile grupului s-ar număra: - exercitarea de presiuni asupra Moldovei, şi în special a Transnistriei pentru atingerea unui numitor comun în procesul de reglementare; 299

Ioan CRĂCIUN

- aplicarea unor presiuni politice asupra Ucrainei pentru a facilita securizarea graniţei de est a Moldovei; - garanţiile de securitate a reglementării conflictului. b) Dimensiunea economică În cadrul politicii UE pentru “noii vecini” trebuie create mecanisme care ar impulsiona reglementarea transnistreană. Aceasta se poate realiza prin implementarea unui instrument asemănător Procesului de Stabilizare şi Asociere (PSA) care permite UE să exercite influenţă asupra statelor din Balcani datorită folosirii explicite a asocierii cu UE prin PSA. Printre altele, PSA prevede perspective clare de aderare la UE, asistenţă financiară sporită şi liberalizarea asimetrică a comerţului dintre statele semnatare şi UE. O apropiere a Moldovei de UE conform modelului de “stabilizare şi asociere” ar crea un cadru favorabil pentru actorii economici şi chiar populaţia din Transnistria ce ar putea fi cointeresaţi de reintegrarea cu Moldova, moment care le-ar aduce şi beneficii de ordin economic, prin acces pe “piaţa unică” şi la fondurile UE. Astfel, în afară de presiuni, vor fi create şi impulsuri pozitive pentru ca Transnistria să accepte reunificarea cu Moldova. c) Dimensiunea de securitate Modelul ISS pune sub semnul întrebării necesitatea unor trupe de pace în Moldova. Acest moment ridică o întrebare fundamentală: mai există pericolul unui război între Tiraspol şi Chişinău? Puţine persoane cred cu adevărat că mai exista pericolul unui nou război pe Nistru. În acest caz chiar nu e nevoie de nici o operaţiune militară de menţinere a păcii în Transnistria. Există indicii care sugerează că pacea poate fi asigurată şi prin garanţii politice şi observatori militari cu participarea UE, iar eforturile comunităţii internaţionale trebuie să se concentreze mai curând pe reconstrucţia economică. 300

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

ISS propune crearea unei misiuni de observatori militari, sub conducerea politică a grupului regional. Misiunea de observatori ar fi compusă din reprezentanţi UE şi ai Rusiei. Mandatul Misiunii ar cuprinde: - sprijin material pentru casarea şi retragerea muniţiilor fostei armate 14; - sprijin pentru Tiraspol în demobilizarea numeroaselor “forţe de securitate”, “grăniceri”, “poliţie de frontieră” şi crearea unei singure forţe neînarmate (numită “Forţa Nistru”) după modelul Forţei de Protecţie din Kosovo; - antrenarea şi sprijinul pentru gestionarea comună a segmentului transnistrean a frontierei moldo-ucrainene de către Chişinău şi Tiraspol; - preluarea funcţiilor Misiunii de observatori OSCE în monitorizarea zonei de securitate; - monitorizarea “Forţei Nistru” şi a posturilor vamale comune la graniţa cu Ucraina; - desfiinţarea Comisiei Unificate de Control şi crearea unei “Comisii de Securitate Comună” care se va reuni săptămânal pentru a monitoriza toate evoluţiile din zona de securitate. Această nouă Comisie ar fi co-prezidată de UE şi Rusia, şi ar include OSCE, Moldova, Transnistria şi Ucraina. Comisia ar fi subordonată Grupului Regional de Lucru. Modelul propus de către ISS este favorabil Moldovei din următoarele considerente: - prin realizarea unei operaţiuni civile de pace în Moldova se elimină incertitudinile (termenul şi componenţa) legate de eventuala forţă de pace, care poate deveni o altă formă de prezenţă militară rusă pe teritoriul Moldovei; - este sugerat un întreg “pachet” de măsuri menite să contribuie la reintegrarea Moldovei. Aceste măsuri sunt de ordin politico-militar şi economic, şi este mai complex şi mai credibil decât modelele promovate de OSCE şi Rusia;

301

Ioan CRĂCIUN

- se propune o apropiere a Moldovei la UE după modelul PSA, care ar crea impulsuri pozitive pentru reglementarea transnistreană. Aceasta este în concordanţă cu eforturile de integrare europeană a Moldovei; - operaţiunea civilă de gestionare a conflictului transnistrean se va ocupa de problema graniţei moldoucraineană, de reforma şi demilitarizarea structurilor de securitate nelegale ale Tiraspolului. În plus, Misiunea de observatori UE-Rusia va sprijini logistic şi financiar măsurile de mai sus. Concluzii Republica Moldova are nevoie de o reglementare transnistreană durabilă. Mecanismul actual de mediatori şi garanţi nu corespunde întru totul acestor exigenţe, şi nici realităţilor regionale în contextul extinderii UE şi NATO. Pentru a obţine o soluţionare durabilă a conflictului e nevoie ca formatul de reglementare a acestuia să ţină cont de lărgirea UE şi NATO, şi al interesului crescând din partea acestor instituţii faţă de problema transnistreană. După cum a demonstrat participarea parţială a UE la soluţionarea problemelor ce ţin de frontiera moldo-ucraineană şi în exercitarea de presiuni asupra Transnistriei, o implicare mai consitentă din partea UE în reglementarea transnistreană va aduce beneficii Moldovei. Dependenţa excesivă a unei eventuale reglementări de vreunul dintre mediatori, vine în contradicţie cu necesitatea de a asigura o soluţie durabilă a conflictului transnistrean. Cu alte cuvinte dacă Moldova doreşte ca Transnistria să nu îşi reactiveze tendinţele separatiste după o eventuală reunificare, atunci trebuie să existe o balanţă a garanţilor reglementării transnistrene. Există temeri că mecanismul actual de garanţii nu va putea asigura rezolvarea durabilă a conflictului, ci 302

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

suspendarea lui. După o eventuală reunificare a Moldovei, între Chişinău şi Tiraspol vor exista suficiente probleme şi tensiuni politice, economice, sociale sau culturale. Este necesară existenţa unor forţe externe care vor fi capabile să aplice suficiente presiuni asupra Transnistriei ca aceasta să nu recurgă la argumentul “separatist” atunci când îi va conveni. Până la momentul actual nici Federaţia Rusă, nici OSCE sau Ucraina nu au putut demonstra că deţin pârghiile sau voinţa politică de a presa cu succes Transnistria. În schimb acest tip de instrumente pot fi aplicate de către UE, inclusiv în cooperare cu SUA, OSCE, Ucraina şi Rusia. Un model de reglementare al conflictului transnistrean în care Rusia ar juca un rol dominant, chiar quasi-monopolist, nu ar asigura o soluţie durabilă fără necesitatea implicării constante a actorilor din exterior în afacerile interne ale noului stat. În fond nici la Chişinău, nici la Bruxelles, nu se doreşte ca Republica Moldova reunificată să devină un nou protectorat în Europa, cu diferenţa că ar fi un protectorat al Rusiei şi Ucrainei, fără perspective de integrare europeană. Totodată, situaţia când Rusia ar fi principalul garant în reglementarea transnistreană ar ignora o serie de factori politico-economici care sunt indispensabili stabilizării reale a Moldovei. Democratizarea, demilitarizarea şi decriminalizarea Transnistriei nu pot fi atinse prin garanţii ruso-ucrainene. În plus, actualii mediatori nu pot veni cu un program economic de reconstrucţie a Moldovei, şi nici garanţiile politice nu sunt suficient de credibile în condiţiile în care nici Ucraina, nici OSCE nu ar putea contrabalansa un eventual sprijin al Federaţiei Ruse faţă de tendinţele centrifuge în Moldova. UE este singurul actor european care poate activiza întreg spectrul de instrumente necesare pentru reglementarea transnistreană – economice, politice şi de securitate. Rusia, Ucraina şi OSCE nu posedă aceste capabilităţi, şi nici un interes clar de a le aplica. 303

Ioan CRĂCIUN

Trebuie reconsiderat şi rolul OSCE în soluţionarea conflictului transnistrean. OSCE va fi foarte utilă în rezolvarea problemei transnistrene, dar nu în calitatea pe care o are astăzi. Dacă Moldova doreşte o soluţionare durabilă a problemei transnistrene, Chişinăul trebuie să susţină o modificare a aranjamentelor de soluţionare al conflictului. Interesul Chişinăului este ca OSCE să se ocupe în Moldova de ceea ce face cu succes şi în alte părţi. Astfel, OSCE ar trebui să se concentreze mai mult pe promovarea normelor democratice, monitorizarea alegerilor (inclusiv în Transnistria), facilitarea dialogului între minorităţile naţionale şi populaţia majoritară, democratizarea Transnistriei, promovarea şi monitorizarea unei eventuale reforme a structurilor de securitate în Transnistria etc. Rolul OSCE în Moldova trebuie să fie determinat de experienţa pozitivă a acestei organizaţii în Balcani, şi să ţină cont de segmentele pe care OSCE poate contribui pozitiv la atenuarea sau prevenirea, dar nu rezolvarea, unor crize. Un astfel de rol pentru OSCE este larg acceptat atât între oficiali ai ogranizaţiei, cât şi între oficiali ruşi şi europeni. În cadrul politicii pentru “Europa lărgită” UE se declară gata de a fi mai activă în soluţionarea crizelor de la periferia sa, inclusiv în Transnistria. Implicarea UE în mecanismul de negocieri va trebui să fie proiectată în special asupra mecanismelor de garantii în conflict. UE este singurul actor capabil să dezvolte o întreagă strategie de garanţii în problema transnistreană, pentru că o astfel de strategie trebuie să cuprindă nu doar elemente politice şi de securitate, dar şi economice. OSCE, Rusia şi Ucraina nu pot activiza întregul set de măsuri necesare reintegrării Moldovei. Chiar dacă din perspectiva Rusiei şi Ucrainei o implicare a UE în reglementarea transnistreană ar putea trezi critici din partea unor actori politici, la nivel oficial Moscova şi Kievul au pregătit demult baza politică pentru implicarea UE în reglementarea transnistreană. Fără a face referiri directe la 304

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Transnistria, Rusia şi Ucraina au făcut suficiente declaraţii politice privind cooperarea în domeniul securităţii şi a gestionării conflictelor din Europa. Toate aceste declaraţii, lansate practic la toate summiturile UE – Rusia şi UE – Ucraina din ultimii ani, pot fi invocate drept o bază politică pentru o cooperare concretă, nu declarativă dintre Bruxelles cu Moscova şi Kiev. În plus, Ucraina s-a asociat unilateral la Politica Externă şi de Securitate Comună a UE în septembrie 2001, şi acest lucru trebuie subliniat atunci când politica Ucrainei faţă de Transnistria nu corespunde întru totul politicii europene. Cooperarea dintre UE şi Rusia în reglementarea transnistreană trebuie prezentată drept un impuls care ar dezvolta un cod de cooperare în domeniul securităţii dintre aceşti actori. Astfel s-ar realiza dorinţa mai veche a Rusiei de a crea instiţutii comune cu UE responsabile de probleme de securitate în Europa. În plus, o cooperare în problema transnistreană dintre UE şi Rusia poate mări încrederea reciprocă între părţi şi ar contribui la cristalizarea unor mecanisme de cooperare în sfera securităţii, de care până acum s-a vorbit doar, şi pe care şi Rusia şi le doreşte. Cazul Transnistriei trebuie să devină o realizare în practică a intenţiilor de cooperare în sfera securităţii dintre UE şi Rusia. Moldova are tot interesul ca reglementarea transnistreană să devină una din sferele de cooperare mai intensificată dintre Rusia şi UE, fapt care ar putea contribui la o reunificare durabilă a Moldovei.

305

Ioan CRĂCIUN

306

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

BIBLIOGRAFIE

1. 2.

3.

4.

5. 6. 7. 8.

Antonio, Missiroli, The Constitutional Treaty: enabling text for foreign policy and defence, EUROPEAN VOICE, 21-27 october 2004; * * * Adunarea generală a Naţiunilor Unite, Raportul Secretarului General A/47/277 - S/24111, “An Agenda for Peace Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping”, 31 Ianuarie 1992; * * * Adunarea Milenară a Naţiunilor Unite, Raportul Secretarului General A/54/2000 “Noi popoarele: rolul Naţiunilor Unite în secolul 21”, 27 martie 2000; * * * Austrian Chairmanship 2000 of the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) Challenges and Tasks, Working on the front line: the OSCE in the conflict regions, disponibil pe http://www.osze.at/seite4_programm_en.html; Brémond, J.; Gélédan, A., Dictionnaire économique et social, Ed. Hatier, Paris, 1990; Badrus, Gh., Globalitate şi management, Editura All Beck, Bucureşti, 2000; Brecher, M., Studies in crisis behavior Special Issue The Ierusalim of International Relations, 1978; Benedikt, von T.; Linus, von C., The Work on a Security Model for Europe for the 21st Century, OSCE Yearbook, 1995/1996; 307

Ioan CRĂCIUN

9. 10. 11. 12. 13. 14.

15.

16. 17. 18.

19. 20.

Charles, Herman, F., Crises in Foreign Policy. A Simulation Analysis, Indianapolis, 1969; Marian, Buciuman, Interviu acordat revistei Gândirea Militară Românească, în Gândirea Militară Românească nr.4/2004; Marian, Buciuman, Comanda şi controlul operaţional în gestionarea situaţiilor de criză, în Gândirea Militară Românească nr.6/2004; * * * Constituţia României; * * * Carta ONU; * * * Centrul de Studii Strategice de Apărare şi Securitate, “Anul 2003. Unicitate, evoluţie, perspective”, coord. DOLGHIN Nicolae, Editura Universităţii Naţionale de Apărare, Bucureşti, 2004; Cameron, F, Towards an EU strategic concept, în: Romanian Journal of European Affairs, vol. 3, no. 3, Institutul European din România, Bucureşti, septembrie 2003; Carpinschi, Anton; Bocancea, Cristian, Ştiinţa politicului, vol. I, Editura Universităţii "Al.I. Cuza", Iaşi, 1998; Corneliu BALTĂ, Managementul riscului în Bazinul Mării Negre, în Gândirea Militară Românească nr.1/2005; * * * Common Purpose: Towards a more effective OSCE, Final Report and Recommendations of the Panel of Eminent Persons On Strengthening the Effectiveness of the OSCE, 27 June 2005; Doucet, Ian, Wars, Met Report, Medical Educational Trust, London, 1991; David, Abshire; James, Woolsey; Richard, Burt, The Atlantic Alliance Transformed, Center for 308

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

21. 22.

23.

24. 25. 26. 27. 28.

29.

Strategic and International Studies, Washington, 1992; Deutsch, Karl, W., Crisis Decision-Making The Information Approach, 1982; Ernst-Otto, Czempiel, Friedensstrategien, Systemwandel durch Internationale Organisationen, Demokratisierung und Wirtschaft, Paderborn 1986; * * * Early Warning, Conflict Prevention, Crisis Management and Post-Conflict Re-habilitation in a Comprehensive Security Framework, disponibil pe http://europa.eu.int/comm/external_relations/osce/ ; * * * European Commission, 2003 Regular Report on Romania’s progress towards accession, Brussels, 5 November 2003; Frunzeti, Teodor, Organizaţiile internaţionale în era globalizării, Editura Academia Forţelor Terestre, Sibiu, 2000; Frans, Timmermans, The Activities of the OSCE High Commissioner on National Minorities in Conflict Prevention, OSCE Yearbook, 1995/1996; Günther, Gugel, Seminar Gewaltprävention, Institut für Friedenspädagogik Tübingen, 2003; * * * George C. Marshall European Center for Security Studies, Conflict Prevention and Management of Crisis and Conflict, http://www.marshallcenter.org/site-text/langen/page-coll-ep-1/xdocs/coll/ep-syllabus-0401/module-10.htm; Gerrard, Quille, Turning the Rhetoric of European Defence Cooperation into Reality. În: New Defence Agenda, Fresh Perspectives on European Security, Brussels, NDA, 2004; 309

Ioan CRĂCIUN

30. Günther, Unser; Michaela, Wimmer, Die Vereinten 31.

32.

33. 34. 35. 36. 37.

38. 39.

Nationen. Zwischen Anspruch und Wirklichkeit, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1995; Herfried, Münkler, Das Ende des "klassischen" Krieges. Warlords, Terrornetzwerke und die Zukunft kriegerischer Gewalt, în: Neue Zürcher Zeitung din 14.09.2002; Herfried, Münkler, Krieg und Frieden, în: Iring Fetscher/Herfried Münkler, Politikwissenschaft. Begriffe - Analysen - Theorien, Ein Grundkurs, Reinbek 1985; H., Miall; O., Ramsbotham; T., Woodhouse, Contemporany Conflict Resolution, Polity Press, Cambridge, 2000; Heinz, Vetschera, Ten Years of the Conflict Prevention Centre - Origins and Development, OSCE Yearbook, 2001; * * * High Commissioner on National Minorities, în OSCE Magazine, Decembrie 2004; * * * Helsinki Final Act, 1975-2005, în OSCE Magazine, Iunie 2005; * * * International Crisis Group Report no. 2, EU Crisis Response Capability. Institutions and Processes for Conflict Prevention and Management, 2001; Ingo, Peters, The Relations of the OSCE to othe International Organizations, OSCE Yearbook, 1995/1996; Ingo, Peters, The OSCE, NATO and the EU within the “Network of Interlocking European Security Institutions”: Hierarchization, Flexibilization, OSCE Yearbook, 1995/1996; 310

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

40. * * * Instruments of the OSCE, disponibil pe

41. 42. 43.

44.

45. 46. 47. 48. 49. 50.

http://www.auswaertigesamt.de/www/en/aussenpolitik/friedenspolitik/osze/i ndex_html; Johan, Galtung, Kulturelle Gewalt, în Der Bürger im Staat 43, 2/1993; Jolyon, Howorth; John T.S. Keeler, Defending Europe: The EU, NATO and the Quest for European Autonomy, Palgrave Macmillan, 2003; Javier, Solana, A secure Europe in a better world, Thessaloniki European Council, June 20, 2003, la http://www.eu.int./oressdata/EN/ reports/ 76255.pdf.; Kriendler, John, NATO Crisis Management and Conflict Prevention, în „Conflict Prevention: Is the European Union Ready?”, George C. Marshall European Center for Security Studies, 2003; Lebow, Richard, Between Peace and War. The Nature of International Crisis, Baltimore, 1981; Lucian Pahonţu, Cristian, Popescu, Gestionarea crizelor în domeniul ordinii publice, în Gândirea Militară Românească nr.6/2004; * * * Legal Aspects of Border Management în Central Asia, disponibil pe http://www.osceacademy.net/en/; Michael, Brecher, Studies in crisis behavior Special Issue The Ierusalim of International Relations, 1978; M., Maliţa, Teoria şi practica negocierilor, Editura Politică, Bucureşti, 1972; Mihaela, Matei, Politica de securitate naţională în ecuaţia integrării euroatlantice, în Gândirea Militară Românească nr.1/2005; 311

Ioan CRĂCIUN

51. Nicolae, Dolghin, Răspunsul la crize – noua

52.

53. 54. 55. 56. 57. 58.

59. 60.

61.

responsabilitate a NATO, în România – membru al Alianţei Nord-Atlantice, CSSAS, Editura Universităţii Naţionale de Apărare, Bucureşti, 2004; * * * NATO Partnership for Peace: Framework Document, adoptat la întâlnirea ministerială a Consiliului Nord Atlantic, Brusseles, 10-11 Ianuarie 1994; * * * NATO After Prague: New Members, new Capabilities, New Relations, NATO Office of Press and Information, 2002; * * * NATO Handbook, Brussels – Belgium, 2001; * * * OSCE Handbook, 1999; * * * Prague Summit Declaration, 21 Noiembrie 2002; Pál, Dunay, Coping with Uncertainty: The "Vienna and Berlin Mechanisms" in Light of the First Decade of Their Existence, OSCE Yearbook, 2000; Reinhard, Meyers, Strukturen und theoretische Perspektiven der Internationalen Beziehungen, în Bundeszentrale für politische Bildung, Ed. Grundwissen Politik, Bonn, 1993; R., Lewicki; D., Sauders; J., Minton, Negociation, McGraw-Hill, Boston, 1999; * * * Report by the colloquium on "The Future of the OSCE", A Joint Project of the OSCE Parliamentary Assembly and the Swiss Institute for World Affairs, Washington, 5-6 June 2005; * * * SIPRI Yearbook 1995, Stockholm International Peace Research Institute, Oxford: OUP, 1995; 312

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

62. S., 63. 64. 65.

66. 67.

68. 69.

70.

J.,Carroll;F.,T.,Paine;J.,B.,Miner,The Management Process. Cases and Readings, Macmillan Publishing Co., 1977; Sava, C., Stările exceptionale, Editura Forum, Bucureşti, 2000; Sven,Biscop, The UK’s Change of Course: A New Chance for the ESDI, în: European Foreign Affairs Review, vol. 4, 1999, no. 2; Sven, Gareis; Johannes, Varwick, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen; Bundeszentrale für politische Bildung Schriftenreihe Band 403, Bonn 2003; * * * The Alliances’s New Strategic Concept, adoptat de Şefii de Stat şi de Guvern la Roma la data de 09 Noiembrie 1991; * * * The Alliances’s New Strategic Concept, adoptat de Şefii de Stat şi de Guvern la Washington la data de 24 Aprilie 1999, capitolul “Fundamental Security Tasks”, Press Release NAC-S(99)65; * * * US Department of Defense, Joint Publication 1-02. DoD Dictionary of Military and Associated Terms, 2004; Valeriu Nicuţ, Armonizări conceptuale în managementul crizelor în contextul apartenenţei României la NATO, Lucrare prezentată în cadrul seminarului cu participare internaţională organizat de Universitatea Naţională de Apărare, prin Centrul de Studii Strategice de Apărare şi Securitate, 3-4 iunie 2004 editura Universităţii Naţionale de Apărare, Bucureşti, 2004; Weick, K.E., Enacted Sensemaking in Crisis Situations, în “Journal of Management Studies”, 313

Ioan CRĂCIUN

71. 72.

73. 74.

75. 76. 77. 78. 79. 80. 81. 82. 83.

1988, vol. 25, reprodus în Pugh, S. Derek, Organization Theory. Selected Readings, Penguin Books, London, 1997; * * * World Dictionary, http://www.wordiq.com/dictionary/stage.htm şi http://www.wordiq.com/dictionary/situation.htm; William, L. Ury; Jeanne, M. Brett; Stephen B. Goldberg, Konfliktmanagement. Wirksame Strategien für den sachgerechten Interessenausgleich, Frankfurt/New York 1991; W., F., Mastenbroek Conflict Management and Organization Development, John Wiley & Sons Ltd., England, 1987; Williams, Phil, Crisis Management in Europe; Old Mechanism and New Problems, în Alexander L. George, Avoiding War: Problems of Crisis Management, Oxford Westview, Press, 1991; Zamfir, Cătălin; Lazăr Vlăsceanu Criză, în Dicţionar de sociologie, Editura Babel, Bucureşti, 1998; http://www.caii-dc.com; http://www.caii-dc.com; http://europa.eu.int/comm/development/prevention/ definition.htm; www.osce.org; http://www.usosce.rpo.at/; www.oscepa.org; www.mapn.ro; www.mae.ro.

314

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

ANEXE Anexa nr. 1 ORGANIZAŢIA NAŢIUNILOR UNITE (ONU) ONU

CARTA

Scop: • menţinerea păcii şi sec.; • dez. relaţiilor prieteneşti; • realiz. cooperării; • centru de armonizare a intereselor. Principii: • egalitatea suverană; • buna credinţă în obligaţii; • nerecurgerea la forţă sau la ameninţare; • abţinerea de la ajutorarea statelor sancţionate de ONU; • neamestecul în treburile interne

ADUNAREA GENERALĂ

Funcţii şi puteri: • recomandări referitoare la principii; • discutarea probl. referitoare la pace şi securitate; • recomandări şi atenţionări asupra Consiliului de Securitate. Hotărârile se iau cu 2/3 din voturi.

CONSILIUL DE SECURITATE

Compunere: • 15 membri din care 5 permanenţi; Funcţii şi puteri: • menţinerea păcii şi securităţii; • supune spre aprobare Adunării Generale rapoarte anuale şi speciale; • Hotărârile Consiliului sunt obligatorii. Hotărârile: se iau cu 9 voturi din care ale celor permanenţi obligatorii

315

CONSILIUL ECONOMIC ŞI SOCIAL

Compunere: • 9 membri Funcţii şi puteri: • iniţiază studii în toate domeniile economicosociale şi face recomandări Adunării Generale; • recomandări privind drepturile omului; • pregăteşte convenţii pentru a fi aprobate de Adunarea Generală; • convoacă conferinţe internaţionale; • face recomandări şi primeşte rapoarte de la instituţiile internaţionale Hotărârile se iau cu majoritate de voturi

CONSILIUL DE TUTELĂ

CURTEA INTERNAŢIONALĂ DE JUSTIŢIE

SECRETARIATUL

Ioan CRĂCIUN

Anexa nr. 2 ORGANIZAŢIA PENTRU SECURITATE ŞI COOPERARE ÎN EUROPA (OSCE)

Sursa: O.S.C.E. Handbook, 1999

316

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Anexa nr. 3

SISTEMUL OSCE DE PREVENIRE A CONFLICTELOR

317

Ioan CRĂCIUN

Anexa nr. 4 Participarea actuală a României în operaţii în sprijinul păcii sub egida ONU, NATO, OSCE şi UE în lupta împotriva terorismului Nr. crt.

Operaţia/Misiunea (Locul)

Organizaţia

Observatori militari

Poliţie

Militari

Jandarmi

Civili

Total

1

KFOR (Kosovo)

NATO

122

122

2

FORŢA DE ASISTENŢĂ PENTRU SECURITATE ÎN AFGANISTAN

NATO

76

76

3

UNMEE (Eritreea)

ONU

8

4

MONUC (Congo)

ONU

27

1

5

UNMIK (Kosovo)

ONU

1

70

6

UNAMA (Afganistan)

ONU

1

1

7

UNOB (Burundi)

ONU

1

1

8

UNOCI (Coasta de Fildeş)

ONU

3

3

9

UNMIL (Liberia)

ONU

3

3

10

UNMISUD (Sudan)

ONU

1

1

11

MINUSTAH (Haiti)

ONU

4

12

Misiunea OSCE "SPILLOVER" la Skopje (Macedonia)

OSCE

1

13

Misiunea OSCE în Georgia

OSCE

14

Misiunea OSCE în Kosovo

OSCE

15

Prezenta OSCE în Albania

OSCE

8 28 115

186

4 1

2

4

2

6

1

7

8

1

1

318

Prevenirea conflictelor şi managementul crizelor

Nr. crt.

Operaţia/Misiunea (Locul)

Organizaţia

16

MISIUNEA OSCE ÎN SERBIA ŞI MUNTENEGRU

OSCE

1

1

17

Misiunea OSCE în Croaţia

OSCE

2

2

18

Misiunea OSCE la Biskek

OSCE

1

1

19

Misiunea de Poliţie a Uniunii Europene (BosniaHerţegovina)

UE

20

MISIUNEA UE ALTHEA (BosniaHerţegovina)

UE

109

109

21

Operaţia ENDURING FREEDOM (Afganistan)

Coaliţie internaţională

466

466

22

Operaţia IRAQI FREEDOM (Irak)

Coaliţie internaţională

771

771

Total general

Observatori Poliţie Militar Jandarmi Civil Total militari i i

9

54

Sursa: http://www.mae.ro

319

85

9

1544

115

15

1813

Ioan CRĂCIUN

EDITURA UNIVERSITĂŢII NAŢIONALE DE APĂRARE ”CAROL I”

Redactor: Tehnoredactare computerizată: Liliana ILIE

Bun de tipar: Hârtie copiator: A3 Coli tipar:

2006 Format: A5 Coli editură:

Lucrarea conţine 320 de pagini. Tipografia Universităţii Naţionale de Apărare “Carol I” Şoseaua Panduri, nr. 68-72, sector 5, Bucureşti e-mail: [email protected] Tel.: 319.48.80/215; 307 Fax: 319.59.69 141/

/06/

C.

320

/06