Hevia Felipe 2006 Contraloria Social En México

LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS Diagnóstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara

D.R. © 2006, Programa Interinstitucional de InvestigaciónAcción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS) Juárez, 87; 14000 México, D.F. Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico

Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales, Universidad Veracruzana Diego Leño, 8; 91000 Xalapa, Veracruz.

PRESENTACIÓN una colección de ensayos que constituyen los primeros resultados del Programa Interinstitucional de Investigación-Acción sobre Democracia, Sociedad Civil y Derechos Humanos impulsado conjuntamente por el Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales (IIH-S) de la Universidad Veracruzana y por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS), proyecto que además cuenta con el apoyo financiero de la Fundación Ford.a Este proyecto tiene como su principal fin colocar en la agenda nacional los temas de los derechos, la rendición de cuentas y la democratización, con un sólido sustento teórico y una orientación a la acción pública informada, tratando de impulsar al mismo tiempo una red que vincule a académicos, funcionarios públicos y líderes civiles que compartan una perspectiva común para la democratización de la vida pública nacional.

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NTREGAMOS AL PÚBLICO

Esta colección sigue los pasos de una serie precedente, los Cuadernos de la Sociedad Civil, editada por la Universidad Veracruzana, que entre 2001 y 2005 publicó diez ensayos resultantes de dos proyectos coordinados por Alberto J. Olvera desde el IIH-S de la UV: Sociedad Civil y Gobernabilidad Democrática en México y Programa de Investigación Comparativa y de Formación sobre la Sociedad Civil y los Espacios Públicos en América Latina y de Profundización de una Agenda de Investigación sobre la Sociedad Civil en México, ambos apoyados por la Fundación Ford en el marco de un ambicioso programa de investigación comparativa internacional.b Esta nueva colección presentará durante los próximos años los resultados de cada una de las etapas en que está diseñado el proyecto interinstitucional. El proyecto de investigación eje de los tres primeros años se desarrolla en torno del tema: Nuevas instituciones y actores de la democracia en México: interfaz sociedad civil/Estado, derechos humanos, rendición de cuentas y participación ciudadana. En esta investigación se profundiza el trabajo de anteriores esfuerzos que, en esta nueva etapa, requieren ampliar el principio de comparación entre diversas regiones y experiencias en el país con la finalidad de proponer, además de un conocimiento original acerca de temas teóricamente relevantes, un conocimiento socialmente útil que aporte soluciones en estos tiempos de cimentación de instituciones, de normatividades y de formas de relación entre la sociedad civil y el Estado propias de una democracia en construcción. Se desarrollarán estudios de caso de tres tipos: primero, los consejos electorales, tanto federal como estatales; en segundo lugar, los organismos públicos de derechos humanos, que incluyen la Comisión Nacional y las estatales; y, en tercer lugar, las instancias federal y estatales dedicadas a la transparencia y el acceso a la información pública gubernamental. Las dimensiones comunes a los tres tipos de experiencias que permitirán la comparación de las mismas son la descripción de su contexto y génesis, su marco normativo, las formas de interrelación sociedad civil/Estado que se llevan a cabo dentro de cada tipo de

experiencia, la descripción y análisis de las redes (policy netwoks) que configuran cada caso, las trayectorias de los principales actores individuales y las enseñanzas (tanto de éxito como de fracaso) que aportan para la democratización del país. Los Cuadernos para la Democratización proponen una revaloración del papel del conocimiento generado por la investigación académica en el área social. Hay un consenso creciente respecto a que el conocimiento producido debe acompañarse de nuevas formas de vinculación de las universidades (y los centros de investigación en general) con la sociedad. Esta vinculación debe permitir una reflexión sistemática en dos vertientes: por un lado, una autocrítica de la investigación y la docencia por medio de la evaluación continua de sus resultados y de su trascendencia social y, por otro, una crítica de la práctica de los actores sociales en el espíritu de transformar su propio quehacer a la luz de los nuevos paradigmas de democracia, justicia y corrección moral. Uno de los terrenos en que esta relación puede ser más fructífera es precisamente el de la investigación de la emergente sociedad civil y el proceso de democratización que experimenta el país, en una perspectiva integral de los derechos humanos. En efecto, en este caso hay una coincidencia entre el objeto y el sujeto de la investigación. La reflexión sistemática a través de la vinculación entre la academia y la sociedad puede expresarse aquí como un acompañamiento crítico de la práctica de los actores sociales, así como la sistematización de la misma para desarrollar propuestas y políticas viables que contribuyan a la democratización de la vida pública y a la transformación constructiva y participativa de las relaciones entre sociedad y gobierno. Esta es la intención de los Cuadernos para la Democratización: contribuir al ejercicio de un debate orientado a la práctica de la construcción democrática. Ernesto Isunza Vera Alberto J. Olvera Noviembre de 2005.

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Agradecemos a Kimberly Brown la confianza y apoyo que siempre nos brindó desde su puesto como Oficial del Programa sobre Sociedad Civil en la Fundación Ford-México. Asimismo, el continuado interés demostrado por Mario Bronfman, actual representante de la Fundación en México. b Cada proyecto dio lugar a sendos libros: Olvera, Alberto J. (ed), 2003. Sociedad Civil, Espacios Públicos y Democratización en América Latina: México, México, FCE-UV, y Dagnino, Evelina, Alberto J. Olvera y Aldo Panfichi (eds), (en prensa). La Disputa por la Construcción Democrática en América Latina, México, Miguel Ángel Porrúa-UV.

LA CONTRALORÍA SOCIAL MEXICANA: PARTICIPACIÓN CIUDADANA PARA LA RENDICIÓN DE CUENTAS Diagnóstico actualizado a 2004

Felipe Hevia de la Jara*

La principal preocupación de la masa ciudadana no es, pues, la gobernabilidad, sino exactamente, su inversa: la gobernanza, o sea: el poder (y derecho) de mantener a políticos, tecnócratas y militares sujetos a control cívico y a la razón histórica de la ciudadanía. (Gabriel Salazar y Julio Pinto).1

ÍNDICE INTRODUCCIÓN .............................................................................................. 11 1. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LA CONTRALORÍA SOCIAL ......................... 13 1.1. CS como forma de participación ciudadana .................................................................. 14 1.2. CS como forma de rendición de cuentas “vertical/transversal” .................................... 15 1.3. Los orígenes: Modernización y reforma del Estado del sexenio de Salinas .................. 18 1.4. La CS en el orden federal actual: Sistema Integral de Contraloría Social ...................... 20 1.5. Marco legal de la CS ..................................................................................................... 22

2. TIPOLOGÍA DE EXPERIENCIAS DE CS GUBERNAMENTALES ............................ 25 2.1. CS como sistema de atención ciudadana ....................................................................... 25 2.2. CS como control colectivo: comités de vigilancia ......................................................... 33 2.3. CS como participación en órganos colegiados .............................................................. 36 2.4. Otras instancias de participación que no se denominan CS .......................................... 40

3. CS EN SECTOR PÚBLICO NO ESTATAL: LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL .................................................... 42 3.1. Acciones orientadas al seguimiento de políticas específicas ......................................... 42 3.2. Acciones de capacitación .............................................................................................. 46

4.RESUMEN: TIPOS CS .................................................................................. 48 5. ANÁLISIS Y DISCUSIÓN: PARTICIPACIÓN DECORATIVA, NO DELIBERATIVA ......... 48 5.1. Límites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia ..................................................... 49 5.2. Potencialidades: innovación, lógica de derechos, marco legal. Legitimidad ................. 50 5.3. Riesgo: participación decorativa, no deliberativa .......................................................... 51

6. LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................ 55 7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS CITADAS EN EL TEXTO .................................. 57 8. ANEXOS .................................................................................................... 72 SOBRE EL AUTOR ........................................................................................... 79 NOTAS .......................................................................................................... 80

INTRODUCCIÓN

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(CS) se puede definir como una forma innovadora de participación ciudadana orientada al control y la vigilancia de las acciones de gobierno, tiene prácticamente 15 años de presencia en la administración pública mexicana, en los tres órdenes de gobierno y con presencia continua por tres sexenios, incluyendo el de la alternancia. A pesar de ello, sorprende la ausencia tanto de información actualizada y sistematizada sobre las acciones de CS que se están llevando a cabo en el espacio público (estatal y no-estatal) como de análisis sobre sus potencialidades y limitaciones para la innovación democrática. A CONTRALORÍA SOCIAL

Este documento pretende llenar este vacío por medio de un diagnóstico actualizado sobre diversos mecanismos de participación social en el control y la vigilancia de los recursos públicos definidos como “contraloría social” en México. En particular intentamos dar cuenta de cuatro puntos: (1) Identificar los principales mecanismos de contraloría social y otras prácticas de participación ciudadana orientadas al control y la vigilancia de los recursos públicos en los órdenes federal, estatal y municipal, tanto a nivel gubernamental como no gubernamental. (2) Establecer una tipología básica de estos instrumentos como mecanismos para la rendición de cuentas que permitan su análisis y sistematización. (3) Identificar y describir los casos más representativos de los tipos identificados y (4) Analizar el grado de eficacia y de eficiencia de la CS como mecanismo de control y rendición de cuentas (RdC); de participación ciudadana y de innovación democrática. Como se asienta en este documento, la CS se define como un tipo de participación ciudadana orientada al control, vigilancia y evaluación por parte de personas y organizaciones de los programas y acciones gubernamentales, que promueve una rendición de cuentas vertical/transversal. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

La CS se define como un tipo de participación ciudadana orientada al control, vigilancia y evaluación por parte de personas y organizaciones de los programas y acciones gubernamentales, que promueve una rendición de cuentas vertical/transversal.

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Hoy la CS pareciera limitarse principalmente a la administración de sistemas de atención ciudadana.

En sus orígenes tuvo dos vertientes, la primera se refería a las acciones de comunicación entre los gobiernos y sus ciudadanos y mientras que la segunda consistía en acciones específicas de vigilancia y control por parte de los beneficiarios de los programas sociales. Por diversas razones, esta caracterización cambia en el tiempo hasta que hoy la CS pareciera limitarse principalmente a la administración de sistemas de atención ciudadana y dejando prácticamente de lado las formas de organización comunitaria para el control y la vigilancia de las acciones gubernamentales. Sobre la base de esta diferencia original en vertientes (sistema de atención ciudadana/control comunitario de beneficiarios) proponemos una tipología de mecanismos y prácticas existentes en la actualidad (entre 2000 y 2004) en los tres órdenes de gobierno. A esta tipología se le suma una forma especial de acción que realiza la esfera pública no estatal, en particular las Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC). Dentro de esta tipología clasificamos las experiencias tanto reseñadas en la bibliografía como identificadas en el trabajo de campo. Finalmente postulamos que la diversidad de mecanismos de CS representa una de sus potencialidades, junto con el fortalecimiento de una lógica de ampliación y ejercicio de derechos y marcos legales que permiten su desarrollo, y que se orientan a construir legitimidad para las acciones de gobierno. Sin embargo encontramos también limitaciones muy importantes, como son la invisibilidad y el poco impacto que estas acciones tienen, junto con una polisemia que no ayuda a hacer estas instancias eficientes. De ahí que el principal riesgo que corre la CS es sumarse a los mecanismos de participación decorativa, ser usados sólo para avalar las acciones gubernamentales y no como un efectivo contrapeso en el ejercicio del poder. La metodología de esta investigación es cualitativa. La información consistió principalmente en material secundario (artículos, páginas web, informes de investigación, folletos, trípticos, etc.) y entrevistas con actores clave, tanto

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gubernamentales como no gubernamentales, de los tres órdenes de gobierno. Adicionalmente se visitaron las principales experiencias en terreno y se asistió a diversos seminarios y actividades académicas sobre el tema. En total se realizaron 23 entrevistas, 6 visitas a experiencias estatales, se revisaron alrededor de 90 páginas web de diversas instituciones y se participó en diversos seminarios sobre el tema.2

1. DEFINICIÓN Y CARACTERÍSTICAS DE LA CONTRALORÍA SOCIAL

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central de la CS en la actualidad es su polivalencia, la diversidad de significados que adquiere. Por un lado se le piensa como una oficina gubernamental similar a la Secretaría de la Función Pública (SFP) o a la Auditoría Superior de la Federación (ASP) autónoma a los poderes de gobierno. También se asocia a la CS con oficinas de gobierno específicas para recepción de quejas y/o vinculación con la sociedad de los Órganos Estatales de Control (OEC) 3 o más ampliamente, se le considera como un sistema general de participación.4 Por otro lado, se comprende como organizaciones de beneficiarios para la vigilancia de las acciones gubernamentales, 5 o como modelos de formalización media de control social que se basan en los comités y vocales de vigilancia en obra social (Cunill, 2000:287). Es decir, la CS puede definir al mismo tiempo una idea abstracta sobre el control de la sociedad, una oficina de gobierno, un sistema de comunicación entre la ciudadanía y el gobierno, un comité de vigilancia de una obra o una serie de acciones de capacitación. UIZÁ LA CARACTERÍSTICA

A pesar de esta variedad de significados, propongo una delimitación conceptual que nos permita definir a la Contraloría Social como un tipo de participación ciudadana orientada al control, vigilancia y evaluación por parte de personas y/ u organizaciones sobre programas y acciones gubernamentales, que cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

La característica central de la CS en la actualidad es su polivalencia, la diversidad de significados que adquiere

la CS puede definir al mismo tiempo una idea abstracta sobre el control de la sociedad, una oficina de gobierno, un sistema de comunicación entre la ciudadanía y el gobierno, un comité de vigilancia de una obra o una serie de acciones de capacitación

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promueve una rendición de cuentas vertical/transversal. Pasaremos a explicar cada uno de estos componentes. 1.1. CS como forma de participación ciudadana La CS es un tipo de participación ciudadana puesto que busca que los ciudadanos (organizados o no) puedan incidir en la esfera pública, ya sea formalmente, por medio de su inclusión en comités de obra, órganos colegiados, etc. o indirectamente, por medio de la activación de los sistemas de quejas y denuncias. La participación ciudadana se define como un tipo de acción política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas” (Cunill, 1997:74) o, como plantea Ziccardi (2004:10) la participación ciudadana es una: …forma de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios, incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto a determinadas temáticas (…) La idea central es que incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de políticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía.

Ahora, lo que caracteriza y diferencia a la CS de otras formas de participación es que su intervención en lo público se orienta específicamente al control, la vigilancia y evaluación de las acciones y programas de gobierno. Esto le permite trascender en el tiempo a la mera vigilancia sobre la ejecución de la política y poder ampliar su campo de acción a la planeación y evaluación, siempre que su foco se oriente al control y la vigilancia en estas esferas. Una de las causas de la polisemia en el concepto de CS, como veremos, tiene que ver con el esfuerzo de ampliar sus funciones a otras formas de participación ciudadana como la planeación o la inclusión de temáticas específicas en la agenda 14

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pública. Los ejemplos muestran que, para mantener el potencial innovador de la CS como mecanismo de participación ciudadana y su legitimidad como mecanismo de RdC, es preciso limitar las funciones de la CS al ámbito de la vigilancia y el control. Es decir, existe una multiplicidad de mecanismos y formatos por los que la incidencia de los ciudadanos en la acción pública puede llevarse a cabo –inclusión de temáticas específicas, representación de grupos subrepresentados, planeación de políticas públicas, regulación de marcos normativos o ejecución de las políticas públicas.6 Dentro de esta diversidad, la CS se especifica en acciones de vigilancia y control por parte de los ciudadanos y sus organizaciones sobre acciones de los gobiernos.

para mantener el potencial innovador de la CS como mecanismo de participación ciudadana y su legitimidad como mecanismo de RdC, es preciso limitar las funciones de la CS al ámbito de la vigilancia y el control

1.2. CS como forma de rendición de cuentas “vertical/transversal” Pero la CS se define también como un tipo de rendición de cuentas, específicamente como de tipo vertical. El concepto de Rendición de Cuentas, es la traducción de lo que se conoce en el mundo anglosajón, y en la literatura, como Accountability7 y se define como “la acción de computar, es decir, de evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo” (Isunza, 2004:25) Según Schedler (1999:15-17) la rendición de cuentas tiene tres grandes dimensiones: información, justificación y sanción. Las dos primeras se refieren a la petición por parte de los representados y la obligación por parte de los representantes a informar y explicar las decisiones que toman. No sólo a dar cuenta de cuántos recursos se disponen y cómo se distribuyeron, sino también el por qué de estas decisiones; mientras que la tercera se refiere a la capacidad de exigencia [enforcement] por parte de los representados sobre los representantes para definir instrumentos, mecanismos o interfaces de rendición de cuentas. Como plantea Schedler (1999:17): “A rinde cuentas a B cuando está obligada a informar a B sobre sus acciones y decisiones eventuales conductas improcedentes.”8 cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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Una parte importante de la literatura especializada en RdC tiene que ver con el establecimiento de tipologías sobre RdC. 9 La caracterización más utilizada y conocida es la propuesta por O’Donnell diferenciando RdC horizontal y vertical. La primera implica “la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones, que van desde el control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificados como ilícitos”(O’Donnell, 1998:173-174). La RdC vertical, por otro lado, consiste en “elecciones, demandas sociales que se pueden articular sin padecer coerción estatal y medios que por lo menos cubren con regularidad las más visibles de estas demandas y los actos presuntamente ilícitos de las autoridades públicas” (O’Donnell, 1998:162) En la literatura se limita la RdC vertical, principalmente, a las elecciones sin embargo, varios autores han demostrado diversas formas de la misma,10 siendo quizá la más importante la definición de la RdC social, propuesta por Smulovitz y Peruzzotti.11 Teniendo en cuenta estas metáforas espaciales, Isunza establece una cuarta categoría: la RdC transversal a la que define como:

La CS promueve un tipo de RdC esencialmente vertical puesto que son los ciudadanos quienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeño de los funcionarios públicos

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Aquellos mecanismos que, si bien son instituciones del Estado, están diseñados y funcionan de tal forma que hunden sus raíces de manera explícita en la sociedad civil, a través de la presencia especialmente protegida de ciudadanos independientes y autónomos que no representan pero sí ejemplifican las cualidades de un ethos ciudadano” (Isunza, 2004:29).

En este sentido la CS promueve un tipo de RdC esencialmente vertical puesto que son los ciudadanos quienes controlan a las acciones de gobierno y el desempeño de los funcionarios públicos (tanto electos como no-electos).

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Ahora bien, son muchos los mecanismos y actividades de control que podrían ser caracterizados como mecanismos transversales, es decir, como instituciones del Estado donde se asegura la participación de ciudadanos en calidad de tales, en particular en experiencias como la Contraloría ciudadana del Gobierno del Distrito Federal o los consejos consultivos creados recientemente en el marco de las leyes de desarrollo social y de fortalecimiento de las OSC. Finalmente, la CS, producto en parte de su polivalencia, se caracteriza por su flexibilidad sobre quien puede ser el sujeto del control, puesto que encontramos ejemplos tanto de organizaciones (es el caso dede Fundar o Equipo Pueblo, con sus acciones de seguimiento a la transparencia presupuestaria o a los compromisos de la cumbre social mundial), comités (como en los Cocicovis del Estado de México o los comités de promoción comunitaria de Oportunidades), como de ciudadanos que en su calidad de tales ejercen acciones de control y vigilancia (como los Contralores ciudadanos del Gobierno del Distrito Federal (GDF) o los investigadores del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, CONACYT) o personas (que activan los sistemas de quejas y denuncias) así como los mecanismos o formatos de control que pueden ejercer (la aprobación de una obra específica, la voz y/o voto en órganos colegiados o consultivos de gobierno, la generación de quejas o sugerencias ante instancias gubernamentales, etc.). La tipología de experiencias que se presentan en la segunda parte de este documento da cuenta de esta tremenda flexibilidad de sujetos y acciones de control.

La CS se caracteriza por su flexibilidad sobre quien puede ser el sujeto del control

Como mostraremos a continuación, los orígenes de la CS se encuentran en la administración de Carlos Salinas (1988-1994) y, después de un aparente abandono en el sexenio de Ernesto Zedillo (1994-2000), retoma importancia en el actual sexenio de Vicente Fox (2000-2006) por medio de la Dirección General de Operación Regional y Contraloría Social y la Dirección General Adjunta de Participación Social y Contraloría Social, dependiente de la SFP, que es la encargada de elaborar los lineamientos para los programas federales, firmar convenios de colaboración con los órganos de control interno de los Estados y prestar asesoría a los demás órdenes estatales. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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1.3. Los orígenes: Modernización y reforma del Estado del sexenio de Salinas La CS, definida ampliamente como acciones específicas de vigilancia y control que ejercen los beneficiarios de programas sociales sobre el desarrollo de los mismos, tiene más de 14 años de implementación, siendo acuñada por primera vez en el sexenio de Salinas, en particular en el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y bajo el alero de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo (SECODAM). 12 Según altos funcionarios de dicha administración, la CS se inscribe dentro de un proyecto mayor de modernización y reforma del Estado donde se enfatiza el cambio de relación entre gobierno y sociedad dando mayores espacios para la participación ciudadana (Vázquez Nava, 1994:15; Vázquez Cano, 1994: 68 y ss.; Salinas, 2000: 560). El concepto de Contraloría Social tiene su nacimiento “oficial” el 5 de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL

El concepto de Contraloría Social tiene su nacimiento “oficial” el 5 de febrero de 1991 en el contexto del PRONASOL, cuando se toma protesta a los vocales de control y vigilancia del programa Solidaridad. (SECODAM y PRONASOL, 1992:23; Vázquez Nava, 1994:31, Salinas, 2000:560) y se define de la siguiente manera: La contraloría social constituye una nueva forma de control administrativo ejercido por los ciudadanos sobre la actuación de quienes tienen la responsabilidad del quehacer gubernamental. Se trata pues de una forma avanzada de participación ciudadana en las tareas de vigilancia y fiscalización de los recursos públicos y en la evaluación del desempeño de los funcionarios y empleados al servicio del Estado. (Vázquez Cano, 1994:74-75)

La CS se organizó en esa época en dos grandes vertientes: atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones y, por otro lado, control colectivo de obras y servicios

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La CS se organizó en esa época en dos grandes vertientes: atención ciudadana de quejas, sugerencias y recomendaciones y, por otro lado, control colectivo de obras y servicios. Según Vázquez Nava (1994:26):

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La primera de ellas ha sido instrumentada para poner al alcance de la población en general medios de interlocución que puede utilizar para expresarse libremente sobre aciertos y errores o para identificar problemas en los servicios que recibe, o bien, para solicitar orientación sobre especificaciones relacionadas con dichos servicios. La segunda vertiente –donde la Contraloría Social encuentra su expresión más acabada, puesto que hay recursos públicos que vigilar- es aquella que ha incorporado a las comunidades y los propios beneficiarios de obras y acciones emprendidas para elevar sus niveles de bienestar y su productividad, en la supervisión del proceso que implica su realización.

Los ejemplos más claros de la primera vertiente de la CS son los módulos de atención ciudadana y el Sistema de Orientación Telefónica a la Ciudadanía (SACTEL), mientras que los comités de control y vigilancia de PRONASOL son de la segunda. Junto con SACTEL, la acción de la CS en el orden federal durante el sexenio de Salinas abarcó, en la primera vertiente, los programas Paisano, Vecinos de Centroamérica, los Módulos de Atención y Participación Ciudadana del sector salud del entonces Departamento del Distrito Federal (DDF), la oficina de quejas y denuncias contra abusos de la policía y el Módulo de Participación Ciudadana del Centro de Verificación de Vehículos de Transpor te Público de combustión a gas, mientras que su acción –en la segunda vertiente- incluyó, además del PRONASOL y sus programas (Fondos municipales y regionales, fondos para la producción, mujeres y niños con Solidaridad, etc.) otros programas federales como Procampo, Escuela Digna, Hospital Digno, Cocinas Populares y Unidades de Servicios Integrales, Diconsa, Desarrollo y Fomento Agropecuario, Apoyo a los productores de Café (Vázquez Cano, 1994: 143-170).

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La información sobre CS durante el sexenio de Zedillo es prácticamente nula. A pesar de que sigue existiendo en el interior de la SECODAM una Dirección General de Contraloría Social, sus acciones fueron relativamente secundarias en lo que se refiere a programas federales. En la bibliografía sólo se habla de la CS en el programa del ramo 26 y de continuidad de algunos programas del sexenio anterior, como el Instituto Nacional Indigenista (INI), IMSSsolidaridad; Diconsa, Procampo, etc. (López, 1998: 341) Posiblemente es en esta época cuando comienza a surgir la confusión entre las vertientes de CS, lo que se agudiza en el sexenio actual, como veremos a continuación. El desarrollo de la estrategia de CS a nivel estatal y municipal está mucho menos reseñado en la bibliografía, aunque sabemos que en los estados esta estrategia se incorpora también después del sexenio de Salinas, como es el caso del Estado de México (EDOMEX) o de Tamaulipas.13 1.4. La CS en el orden federal actual: Sistema Integral de Contraloría Social

En 2000, la Dirección General Adjunta de Contraloría Social de la SFP desarrolla el Sistema Integral de Contraloría Social, modelo de acción que busca implementarse en programas federales, estatales y municipales

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Con la alternancia, en el orden federal se advierten una serie de cambios positivos para impulsar la CS. Además de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (LFTAIPG), que entrega un marco general y facilita las acciones de la CS, ésta se desarrolla en todo un capítulo de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS) y en artículos de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (LFFAROSC), promulgada el 9 de febrero de 2004. A comienzos del sexenio actual, en 2000, la Dirección General Adjunta de Contraloría Social de la SFP desarrolla el Sistema Integral de Contraloría Social (SICS),14 modelo de acción que busca implementarse en programas federales, estatales y municipales por medio de diversas acciones.15

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Dentro de este sistema, la CS se define como “El conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas, de manera organizada o independiente, en un modelo de derechos y compromisos ciudadanos, con el propósito de contribuir a que la gestión gubernamental y el manejo de los recursos públicos se realicen en términos de transparencia, eficacia y honradez.” (SECODAM, 2001). Sus objetivos se orientan a garantizar el acceso de información a los ciudadanos, a impulsar la participación, corresponsabilidad y la autogestión, mejorar la eficiencia, eficacia y confiabilidad de las acciones gubernamentales e incorporar a la ciudadanía en el combate a la corrupción. El SICS consiste en la articulación de seis componentes: • • • • • •

Programas de información a la ciudadanía Formas de organización social para el control y vigilancia Espacios de comunicación gobierno-sociedad Programas de capacitación y asesoría Sistemas de Atención y resolución a quejas y denuncias Programas de evaluación social del gobierno

La mecánica de operación para la implementación de este sistema consta de diversas acciones. En el orden federal se orienta al fortalecimiento y operación de la CS en programas federales de alto impacto como Oportunidades, Microregiones, Escuelas de Calidad, Programa de Apoyo al Empleo, Atención a Jornaleros Agrícolas, en la Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, etc.16 Junto con esto, se firman convenios de cooperación con las entidades federativas, en particular con los Órganos Estatales de Control para el desarrollo de componentes de CS (como el programa “A los ojos de todos”, programas de capacitación, control en programas federales, etc.) donde las oficinas regionales trabajan en el control y vigilancia de la operación local de los programas federales. Por último, en el orden municipal, la estrategia del SICS se desarrolla por medio de acciones de capacitación y cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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acompañamiento del programa “municipios por la transparencia” que incluye acciones en más de 300 municipios entre 2001 y 2004 correspondientes a 14 entidades federativas.17 La idea central es que en cada uno de los programas federales que posean CS pueda desarrollarse integralmente este sistema abarcando no sólo las vertientes originales de la CS –atención ciudadana y control colectivo- sino también incorporando acciones como la evaluación de los programas o los mismos programas de información a la ciudadanía así como ampliar la CS a la totalidad del ciclo de la política (planeación-ejecución- seguimiento y evaluación). Antes de describir los diversos programas federales, estatales y municipales donde se encuentra presente la CS pasaremos a revisar el marco legal que rige su acción. 1.5. Marco legal de la CS La participación ciudadana para el control y la rendición de cuentas por medio de la CS está garantizada en general por múltiples mecanismos legales en los ámbitos nacional e internacional

La participación ciudadana para el control y la rendición de cuentas por medio de la CS está garantizada en general por múltiples mecanismos legales en los ámbitos nacional e internacional. En un nivel constitucional se basa en los siguientes derechos: El derecho de información, artículo 6 constitucional, está garantizado, en el ámbito federal y en 28 Estados, por medio de las leyes de acceso a la información. El derecho de petición, definido en el artículo 8 constitucional, está garantizado por la existencia de reglas de operación en programas federales que definen mecanismos de atención ciudadanos y recepción de quejas y denuncias y por la existencia de mecanismos y acciones de contraloría social en políticas sociales de impacto directo en la población, como veremos en el siguiente apartado. El derecho a participar en la planeación, definida en el disposiciones legales, por medio de la LFFAROSC, que regula la creación, financiamiento y actividades de las mismas. A nivel internacional, México firmó la Convención Interamericana Contra la Corrupción, en el marco de la Organización

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de Estados Americanos (OEA), donde se obliga, en el Art.3 fr. 11 a establecer mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción. Así mismo, es Estado Parte firmante de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción(2003), la que incluye, en su Art.13, la obligación de fomentar …la participación activa de personas y grupos que no pertenezcan al sector público, como la sociedad civil, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones con base en la comunidad, en la prevención y la lucha contra la corrupción, y para sensibilizar a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción, así como a la amenaza que ésta representa. Esa participación debería reforzarse con medidas como las siguientes: a) Aumentar la transparencia y promover la contribución de la ciudadanía a los procesos de adopción de decisiones; b) Garantizar el acceso eficaz del público a la información; c) Realizar actividades de información pública para fomentar la intransigencia con la corrupción, así como programas de educación pública, incluidos programas escolares y universitarios; d) Respetar, promover y proteger la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir información relativa a la corrupción

El derecho a la participación para el control en políticas sectoriales, está, en términos normativos, garantizado por múltiples leyes. Las más importantes son la Ley General de Desarrollo Social, publicada el 20 de Enero de 2004, donde el Capítulo VIII trata sobre Contraloría Social18. Para el caso de las organizaciones de la sociedad civil, la Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil (2004) establece en su artículo 6º, fracción IV el derecho a “Participar en los mecanismos de contraloría social que establezcan u operen dependencia (sic) y entidades, de conformidad con la normatividad jurídica y administrativa aplicable.” De manera cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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menos explícita, leyes como la Ley General de Educación, en su capítulo VII, define mecanismos tales como los consejos de participación social (municipales y estatales) o la Ley General de Salud, que en su capítulo IV del título II garantiza la posibilidad de la comunidad en general de formular sugerencias y informar irregularidades (Art.58) y por medio de la inclusión de vocales de control y vigilancia en las asociaciones ganaderas, los ejidos, etcétera. Junto con esto, el fortalecimiento de la participación ciudadana para el control social es una estrategia del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 y es parte de las líneas estratégicas del Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento de la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006. (En particular la línea 4.1.6.) Finalmente, existen Reglamentos interiores y Reglas de Operación donde la CS tiene apartados específicos. Sobre el primero, la SFP establece, en el Art.36 Fr.VI de su reglamento interior, que dicha secretaría tiene como atribuciones “Promover la participación ciudadana en la instrumentación de programas federales y en la vigilancia de su ejecución y asesorar en los términos de la legislación aplicable y a petición expresa de los gobiernos locales en la implantación de la Contraloría Social en programas estatales y municipales”. En torno al segundo, como veremos adelante, en 2005, de las 130 reglas de operación publicadas de la administración pública federal, 83 incorporan en su contenido un apartado específico de promoción de la Contraloría Social.19

Existe en la legislación mexicana una serie de derechos específicos orientados a garantizar la participación ciudadana en el control y la decisión de los recursos públicos, en general, y las acciones de Contraloría Social, en particular .

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En síntesis, existe en la legislación mexicana una serie de derechos específicos orientados a garantizar la participación ciudadana en el control y la decisión de los recursos públicos, en general, y las acciones de Contraloría Social, en particular. La constitución, leyes generales y federales, reglas de operación y acuerdos internacionales incluyen elementos específicos que, en términos normativos, permiten y fortalecen la existencia de mecanismos de control y vigilancia donde participen ciudadanos y organizaciones.

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A continuación presentamos un recuento sobre las acciones de CS existentes en el presente en los tres órganos de gobierno. Para facilitar su análisis, se propone una tipología de estas experiencias sobre la base de las acciones y funciones centrales que llevan a cabo. En ese sentido nos resulta útil retomar las vertientes de la CS: atención ciudadana y control colectivo por parte de beneficiarios, para describir el ámbito de acción de la CS en la actualidad a la que sumamos dos tipos más: la participación de ciudadanos en órganos colegiados de decisión y las acciones de vigilancia de las OSC.

2. TIPOLOGÍA DE EXPERIENCIAS DE CS GUBERNAMENTALES

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N EFECTO, LO QUE SE ENTIENDE por CS desde el sector

público gubernamental puede ordenarse en tres grandes tipos: 1) Como sistemas de atención ciudadana –en particular como buzones de quejas/sugerencias-, 2) como acciones de control colectivo por parte de los beneficiarios-por medio de la constitución de comités para la vigilancia de obras específicasy 3) como participación en los órganos colegiados de decisiónya sean estos consultivos o resolutivos.

Lo que se entiende por CS desde el sector público gubernamental puede ordenarse en tres grandes tipos: 1) Como sistemas de atención ciudadana; 2) como acciones de control colectivo por parte de los beneficiarios; y 3) como participación en los órganos colegiados de decisión.

Es importante notar que en el orden federal predomina el primer significado, sobretodo en su definición en reglas de operación, mientras que en el orden estatal existen experiencias orientadas a la segunda definición. En los tres niveles encontramos órganos colegiados (tanto consultivos como resolutivos). Por último, en el ámbito municipal la CS se asocia más que nada a acciones de participación que van más allá de la vigilancia y el control como fines en sí mismos, ciudadana y como acciones de transparencia en la gestión municipal. Pasemos a revisar entonces las experiencias encontradas. 2.1. CS como sistema de atención ciudadana Existen múltiples programas que comprenden a la CS como el nombre genérico de los sistemas de recepción de quejas y cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

Existen múltiples programas que comprenden a la CS como el nombre genérico de los sistemas de recepción de quejas y sugerencias.

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sugerencias, ya sea por parte de los beneficiarios directos de los programas sociales o por la población en general. A continuación revisaremos las experiencias más significativas en los diversos órdenes de gobierno: 2.1.1

CS en el Orden federal.

Al interior de este tipo encontramos dos subtipos importantes: por un lado aquellos programas federales que, si bien definen la CS como la acción de los beneficiarios para control y vigilancia, en la práctica se limitan a servir de sistemas de difusión de información y recepción de quejas y, por otro lado, los programas que en sus reglas de operación la CS se entiende directamente como sinónimo de sistema de atención de quejas. La mayoría de los programas sociales de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) (incluyendo al Programa de Desarrollo Humano Oportunidades) son ejemplo del primer subtipo, mientras que programas como los de CONACYT o el Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda (FOVI) son ejemplos del segundo. 2.1.1.1 CS como participación de los beneficiarios en el control de programas sociales.

En el sitio Internet de la SEDESOL, en cumplimiento con la LFAIPG, se describen los mecanismos de participación ciudadana que tienen sus programas. A la CS se le define así: “La participación social en actividades de vigilancia del Programa está a cargo de los beneficiarios apoyados con los proyectos, así como de las organizaciones de la sociedad civil que suscriban convenios de concertación, quienes se constituyen en instancias de contraloría social.”20 Según esa página, los programas de SEDESOL que operan con mecanismos de CS son: Atención a jornaleros agrícolas; Jóvenes por México; Desarrollo de los Pueblos y Comunidades Indígenas; Opciones productivas; Incentivos Estatales; Microregiones; Empleo Temporal; Iniciativa Ciudadana 3x1 y Hábitat. A esta lista podemos agregar 26

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programas como Oportunidades, Programa de Abasto Social de Leche (Liconsa) y Comisión para la Regularización y Tenencia de la Tierra (CORETT).21 Las características centrales de este subtipo son las siguientes: los sujetos sociales son principalmente los beneficiarios de los programas y las OSC que hayan firmado convenios de cooperación con SEDESOL para la vigilancia de los programas sociales.22 El objeto de vigilancia y control es el correcto funcionamiento de los programas sociales por lo que los responsables municipales, estatales y federales son los encargados de ejecutarlos, es decir, los actores gubernamentales controlados. La metodología de control, sin embargo, se limita a la recepción de información, capacitación y eventual presentación de quejas, sugerencias y aclaraciones a los organismos estatales o federales de control, utilizando para ello los sistemas de atención ciudadana y las acciones gubernamentales de apoyo a la misma, que consisten en el aseguramiento de la entrega de información y eventual capacitación de los beneficiarios sobre los mecanismos de quejas/sugerencias. Es decir, en términos de acciones la CS se reduce a recibir la información que todos los beneficiarios reciben y utilizar los sistemas de recepción de quejas/sugerencias habilitados para la población en general. El sistema de CS de Oportunidades es un buen ejemplo de ésto.23 La guía operativa de Atención Ciudadana y Contraloría Social se dedica a describir las acciones del sistema de atención ciudadana (recepción y seguimiento de demandas ciudadanas, que para el año 2004 llegaron a 78,837 casos de demandas ciudadana (Oportunidades, 2005:3), dejando de lado el establecimiento de funciones y atribuciones de los comités de promoción y de los vocales de control y vigilancia. Dichos comités (que según las reglas de operación son los encargados de realizar las acciones de CS) no tienen atribuciones específicamente identificadas en dichos manuales, y en la práctica, según nuestra observación en terreno en el sur de Veracruz, los vocales funcionan más como extensiones cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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voluntarias de las acciones burocráticas del programa (orientar a los titulares a hacer trámites; entregar la información que el programa difunde-sobre fechas de pago, ayudar a pasar la asistencia en las pláticas de salud, etc.) que como una contraparte ciudadana de vigilancia sobre el correcto funcionamiento del programa, aunque según las reglas de operación, parte de las atribuciones de los comités es poder solicitar reuniones con los encargados territoriales del programa.24 Es decir, en términos estrictos, los “vigilantes” de la CS en Oportunidades son los comités y los vocales, aunque cualquier titular puede presentar demandas ciudadanas tanto al programa como a las contralorías estatales. Lo que vigilan es el correcto funcionamiento del programa en sus tres vertientes (educación, alimentación y salud), la entrega de apoyos económicos y que todos los involucrados sigan las reglas de operación. Los “vigilados” son, por un lado, los funcionarios federales del programa (operadores territoriales, pagadores, etc), y por otro, los funcionarios estatales (profesores, médicos, enfermeras) y municipales (enlaces). También vigilan el correcto funcionamiento de los comités y de los propios vocales (que no cometan abusos, cobren cuotas, etc.) Las acciones (el cómo vigilan) se limita a la presentación de denuncias vía telefónica, personal o por escrito, lo que no es exclusividad de los comités o los vocales. También pueden solicitar reuniones especiales con los coordinadores territoriales o estatales; sin embargo, no participan en los órganos responsables del seguimiento del programa como los comités regionales, estatales o los subcomités de CS existentes en el programa.25 Junto con la recepción y seguimiento de demandas, producto de los procesos electorales estatales de 2004, se realizaron importantes campañas de “blindaje electoral” consistentes en capacitación a las beneficiarias sobre sus derechos y en la vigilancia del uso de los programas de gobierno 28

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para fines electorales, siendo quizá la parte más exitosa de participación ciudadana para la vigilancia por parte de dicho programa.26 En Veracruz, por ejemplo, se llevaron a cabo jornadas de información a titulares y la entrega de “buzones móviles” a los funcionarios del programa que atienden en los Módulos de Atención (MAPs) por parte de la oficina de Contraloría Social del Estado quien tiene las llaves y es la encargada de hacer los seguimientos de las demandas que ahí se plasmen. Otros programas de la Administración Pública Federal (APF) también pertenecen a este subtipo, como el programa Escuelas de Calidad (SEP); los programas de IMSS-SolidaridadOportunidades y el programa de fondos regionales de la CDI (exINI) así como el Programa de Empleo Temporal de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y el Seguro Popular de la Secretaría de Salud y Asistencia (SSA), cada uno con diferencias y particularidades, pero siguiendo el mismo patrón. 2.1.1.2 CS como sistemas de atención ciudadana en programas de gobierno

Dentro del segundo subtipo se encuentran una buena cantidad de programas federales que incluyen en sus reglas de operación apartados especiales de CS. Un ejemplo de ello es CONACYT y sus reglas de operación. En el Programa de Beca Crédito, en el del Sistema Nacional de Investigadores y en los demás programas se incluyen apartados como el siguiente (del programa becacrédito). I.10 Contraloría Social Los interesados y la población en general pueden asistir a la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, a cualquier Delegación Regional u oficinas centrales del CONACYT a presentar sus quejas, denuncias o sugerencias al programa que contribuyan a una mejor operación, así también pueden presentarlas en la página electrónica del CONACYT (http:// www.conacyt.mx). (CONACYT, 2004) cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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En este sentido pueden encontrarse diversos programas referidos en el anexo final de este documento. 2.1.2 En el orden estatal la CS comprendida como sistema de recepción de quejas y sugerencias tiene que ver por un lado, con su caracterización organizacional y por otro lado, con el tipo de acciones que realiza.

CS en los ámbitos estatal y municipal

En el orden estatal la CS comprendida como sistema de recepción de quejas y sugerencias tiene que ver por un lado, con su caracterización organizacional y por otro lado, con el tipo de acciones que realiza. Sobre el primer punto la CS en los estados se comprende en parte como una oficina de gobierno, por lo tanto, las acciones de CS se conciben como acciones gubernamentales (de las contralorías estatales) de control sobre los programas federales que se llevan a cabo en dichas entidades y/o el lugar físico para presentar las quejas o sugerencias. En todos los OEC existen oficinas de diferente rango con presupuesto y personal denominadas “CS” o que cumplen sus funciones. Según la SFP (2005), existen 4 Direcciones Generales, 13 Direcciones, 2 Subdirecciones, 2 Coordinaciones y 3 instancias inferiores.27 En 8 entidades otras oficinas son las responsables de la coordinación con la SFP sobre acciones de CS.28 Las funciones que llevan a cabo estas oficinas tienen que ver principalmente con la promoción de acciones de información a los ciudadanos, de capacitación a los funcionarios públicos y a OSC sobre los componentes del SICS y con la coordinación de actividades de seguimiento y control de quejas y sugerencias de los beneficiarios de programas sociales (principalmente de SEDESOL) y de obra pública (vía las acciones de control sobre el Ramo 033 – municipios para la creación de obra pública y desarrollo municipal).29 Dentro de las acciones de formación y capacitación destacan los programas “A los Ojos de Todos” y “Municipios por la Transparencia” (SFP, 2004b). El primero incluye acciones de información a los beneficiarios sobre las características de los programas sociales, mientras que el segundo se refiere, sobretodo, a acciones de capacitación y concertación para promover acciones de transparencia e integrar acciones del SICS en los municipios.30

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Algunas de las instancias estatales de CS desarrollan programas propios ampliando el control y la vigilancia a programas con recursos estatales. Por ejemplo, en Tamaulipas se establecieron cartas ciudadanas para explicar y difundir el programa de CS para programas federales -como Escuelas de Calidad y Seguro Popular-, pero también para la regularización y mejoramiento de la vivienda, responsabilidad del Instituto Tamaulipeco de Vivienda y Urbanización; para auditar el transporte público de pasajeros, dependiente de la Dirección General de Transporte y Vialidad, para apoyar al contralor ciudadano (observando la vigilancia de las obras del ramo 033 y de otros servicios gubernamentales como trámites, licencias, placas, etc.) y para la creación de los comités de consulta y participación de la comunidad en seguridad pública.31 Este trabajo se vio facilitado por la creación y modificación reciente de leyes estatales que dieron sustento legal a las acciones de participación. Así, por ejemplo, la Ley Estatal de Planeación, de 1996, establece artículos (Arts.10 y 51) que posibilitan la participación social (y en específico acciones de control). Esto mismo sucede con la Ley Orgánica de la APE, de 1999 (Art.13); el Plan Estatal de Desarrollo 1999-2004; la Ley de Educación para el estado, de 1999, la Ley de Seguridad Pública, de 2000, la Ley de Participación Ciudadana de 2001, la Ley de Salud de 2001, la Ley Orgánica del Ministerio Público de 2002 y la Ley de transportes de 2002. Gracias a estas modificaciones, las diversas figuras de CS (consejos de desarrollo municipal, auditores ciudadanos del transporte, vigilantes de seguridad pública, etc.) fueron objeto de difusión por parte de la oficina estatal de CS.32

Algunas de las instancias estatales de CS desarrollan programas propios ampliando el control y la vigilancia a programas con recursos estatales.

En el nivel municipal, desde la literatura, vemos una asociación de la CS a dos grandes temas: por un lado, está asociada a acciones de transparencia y, por otro, a procesos de participación más amplios. Sobre el primer tema (transparencia), sobresalen las acciones de capacitación implementadas por el programa “Municipios por la Transparencia” (SFP 2004f). Según la SFP, entre 2000 y 2004, habían participado alrededor de 300 municipios en 11 entidades federativas recibiendo capacitación sobre acciones

En el nivel municipal vemos una asociación de la CS a dos grandes temas: a acciones de transparencia y a procesos de participación más amplios.

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de transparencia municipal. Sobresale en este sentido el estado de Sonora que, entre 2001-2003, logró que los 72 municipios (el 100%) integraran 8 redes de “municipios amigos por la transparencia” y lograran sistematizar sus acciones en cada uno de los 6 componentes del SICS (SFP y Gobierno de Sonora, 2003).33 Sin embargo, la mayoría de las acciones reseñadas remiten también a la función de información y recepción de quejas y sugerencias en los OEC o en las contralorías municipales.34 También en el nivel municipal se han creado lineamientos denominados 14 Acciones por la Transparencia, en coordinación con el Proyecto Atlatl,35 la Agencia de Cooperación para el Desarrollo de los Estados Unidos (USAID), la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados (ICMA) (SFP, ICMA, INAFED, ATLATL, 2004). Estas acciones son: 1) garantizar el acceso a la información pública municipal, 2) crear y poner en acción los Consejos Municipales, 3) procurar que el Cabildo funcione con criterios de transparencia, 4) actuar con transparencia en la contratación, despido y promoción del personal, 5) reglamentar los mecanismos de participación ciudadana, 6) publicar un manual ciudadano de corresponsabilidad, 7) brindar atención de calidad a la ciudadanía, 8) difundir los reglamentos municipales, 9) difundir información sobre trámites, permisos, licencias, concesiones y servicios municipales, 10) informar sobre ingresos municipales y la deuda pública, 11) informar sobre los ingresos totales del alcalde, de los regidores y funcionarios, 12) informar sobre los proveedores del municipio, 13) informar sobre las obras de infraestructura y los programas sociales y 14) publicar los gastos de comunicación social y representación.36 Sobre el segundo tema, participación ciudadana en general, sobresalen acciones llevadas a cabo en el DF, como el presupuesto participativo en Tlalpan entre 2001-2003 (Díaz, 2003), o las acciones de los comités vecinales (Zermeño, 2004), con ejemplos paradigmáticos en Cuquío, Jalisco y en Zaragoza, Veracruz. Lo mismo que acciones que, si bien no tienen el rótulo de “Contraloría Social”, llevan a cabo funciones de la CS, como son los casos de las instancias 32

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de comunicación denominadas “miércoles ciudadanos”, las audiencias públicas(Cf.§2.4.1.) o las acciones de seguimiento y capacitación en municipios específicos. 2.2. CS como control colectivo: comités de vigilancia Un segundo tipo de CS tiene que ver con la constitución de comités de vigilancia formados por beneficiarios directos de la obra o del ser vicio, que es como históricamente se comprendió la CS. La metodología de los comités de vigilancia se aplica más fácilmente a la construcción de obras públicas (pavimentación, construcción de banquetas, escuelas, etc.) y las acciones de control no sólo incluyen la presentación de quejas, sino también la posibilidad de no recepcionar la obra si en ella se cometieron irregularidades.

Un segundo tipo de CS tiene que ver con la constitución de comités de vigilancia formados por beneficiarios directos de la obra o del servicio, que es como históricamente se comprendió la CS.

Como vimos anteriormente, en el ámbito federal, programas como Oportunidades incluyen dentro de sus reglas de operación la constitución de comités de promoción con la inclusión de un vocal de control y vigilancia, donde las atribuciones que poseen para la vigilancia y el control están limitadas al establecimiento de demandas ciudadanas y/o reuniones con los responsables operativos de los mismos. Sin embargo, encontramos acciones de control y funciones más complejas de los comités en otros programas federales, como en la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT). Según su Manual de Contraloría Social, forman comités para la regularización de la tenencia de la tierra, quienes cumplen las funciones de vigilancia y acciones de titulación, así como, quienes presentan quejas y denuncias y firman convenios de cooperación con autoridades municipales y federales (CORETT, 2000). En este tenor se encuentra también la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), que forma “comités de vigilancia participativa” donde se pretende involucrar a ejidatarios y dueños de bosque para la denuncia oportuna de la tala clandestina y notificar a las autoridades. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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De manera aún más específica, según la guía operativa del Programa de Construcción, Equipamiento y Rehabilitación de Infraestructura Física de Educación Superior (CAPFCE), dependiente de la SEP, desarrolla una estrategia de CS que consta de 5 pasos: el primero, es información de la obra (donde se obliga al contratista, como parte de sus funciones, a colocar el rótulo de obra); el segundo, es la conformación de un comité (que puede ser la asociación de padres de familia u otra instancia) con funciones de supervisión de la obra, tercero, para ello recibirán una capacitación por parte de CAPFCE ; el cuarto paso, es poner a disposición los mecanismos de quejas y denuncias; y el quinto paso, es certificar la recepción de obra, donde el comité tiene que avalar el acta. Otros programas, como los fondos regionales de la CDI o la operación de las acciones de obra que comprenden el ramo 33, se supone, funcionan de manera similar. Por ejemplo, en los municipios de Veracruz se constituyen Consejos de Desarrollo Municipal, presididos por el alcalde, donde también participa un vocal de control y vigilancia electo entre los diferentes comités de control y vigilancia que existen (uno por cada obra que se desarrolle en el municipio) financiados por el ramo 033 –vía Fondo de Inversión Social Municipal (FISM). Estos comités tienen la función explícita de controlar la ejecución de la obra, así como, de recepcionarla. Es decir, los sujetos del control en este caso son comités formados por beneficiarios de la obra o del programa específico. Lo que vigilan es el cumplimiento de las especificaciones técnicas de la obra o del programa y los vigilados no sólo son los servidores públicos, sino también los contratistas o las empresas encargadas de realizar las obras. Aquí las acciones de control no sólo se limitan a la presentación de quejas, sino que poseen mayor capacidad de presión, por lo menos en un nivel teórico, puesto que tienen que firmar el acta de recepción de las obras, requisito formal para dar por terminada una obra. El modelo del Estado de México, basado en la creación de Consejos Ciudadanos de Control y Vigilancia 34

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Social (COCICOVIS) es el mejor ejemplo de este tipo, aunque sistemas similares funcionan en toda la república.37 En el Estado de México, según sus autoridades, el programa de CS en obra pública opera desde 1995 buscando incorporar la participación organizada de la población beneficiaria en la vigilancia, control y evaluación preventiva de las obras y servicios que realiza el estado con recursos federales, estatales y municipales. La metodología de la CS en el Estado de México consiste en la creación de un COCICOVI por cada obra, formado por tres vocales denominados “contralores sociales” (Gobierno del Estado de México, s/f). Además de los programas federales (microregiones, empleo temporal, Oportunidades, Escuelas de calidad, Capacitación para el trabajo) existen Cocicovis en los siguientes programas estatales: Asistencia alimentaria a menores escolares, del DIF municipal; el Instituto Mexiquense de la Mujer; El Consejo Estatal para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas; el Instituto Mexiquense de la Vivienda Social y en las obras públicas financiadas con recursos federales y estatales. Una diferencia importante con otros estados es el marco jurídico que protege a estos comités puesto que se encuentra resguardado incluso a nivel constitucional. La constitución política del Estado Libre y Soberano de México, en su artículo 15 consagra la figura del contralor social y sus funciones de vigilancia. La Ley orgánica de la administración pública, Art. 38bis, y la Ley Orgánica Municipal (Art.113) dan soporte legal a la acción de estos comités. Las funciones de los Cocicovi en obra pública incluyen la recepción y vigilancia de las obras según el expediente técnico (es obligación de los contratistas entregar un expediente al Cocicovi), la verificación de los materiales, la intervención en los actos de entrega-recepción de las obras y la capacidad de presentar quejas y denuncias. Por otro lado, en los programas sociales los Cocicovis verifican que los programas sean entregados el día y hora determinados, que los productos entregados se hallen en perfecto estado, que los apoyos sean entregados a las personas que se encuentran cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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en la lista de beneficiarios, que el servicio de los servidores públicos sea eficaz, eficiente y transparente, y reportan las irregularidades. Entre septiembre de 1999 y julio de 2004, según la Dirección General de Contraloría Social del Estado de México, se han constituido 63,217 comités, lo que representa la participación de 200,021 contralores sociales. De estos, 23,891 comités corresponden a servicios y 39,326 a obra pública. 38 2.3. CS como participación en órganos colegiados Un tercer tipo entiende la CS como la participación de ciudadanos que en calidad de tales participan en órganos colegiados (consultivos y/o resolutivos) ejerciendo ahí no sólo la capacidad de vigilancia y control, sino también ampliando las esferas de participación.

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Un tercer tipo entiende la CS como la participación de ciudadanos que en calidad de tales participan en órganos colegiados (consultivos y/o resolutivos) ejerciendo ahí no sólo la capacidad de vigilancia y control, sino también ampliando las esferas de participación. Aquí se puede hablar con propiedad de RdC transversal más que vertical, como son los tipos recién descritos. En la administración pública federal, en los estados y en los municipios son incontables la cantidad de consejos consultivos y resolutivos de los más diversos temas (mujer, indígenas, jóvenes, violencia intrafamiliar, pobreza, desarrollo social, seguridad ciudadana, salud, educación, etc.). Por ejemplo, en el orden federal se encuentran los Consejos de Participación Ciudadana de la PGR, 39 los Consejos Consultivo y Social del Instituto Nacional de Mujeres,40 la propuesta de Consejo de Participación en Seguridad Pública de la SSP; el Consejo Consultivo Ciudadano del Consejo Nacional de Población (CONAPO). 41 Los Consejos de Cuencas de Agua de la Comisión Nacional de Agua42 o el Aval Ciudadano de la SSA,43, donde los ciudadanos realizan acciones que van más allá del control y la vigilancia de las acciones gubernamentales y, en algunos casos, abarcan ámbitos como representación de intereses e incidencia en

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políticas sectoriales, es decir, estos consejos no tienen como objeto central la vigilancia ciudadana. Otro ejemplo de esto es el Consejo Consultivo de Auditoria Ambiental de Profepa, donde se convoca a representantes industriales, universidades y centros académicos, representantes de auditores y a colegios de profesionistas, buscando adaptar los procesos de auditorias de grandes a pequeñas y medianas empresas. Son múltiples los ejemplos a nivel estatal y municipal. Reseñados recientemente en la literatura encontramos, entre muchos, al Consejo Municipal contra las Adicciones y al Plan Irapuato Contra las Adicciones en Irapuato, Guanajuato (García, 2003); al Consejo Municipal de la Mujer en Mérida, Yucatán (Poot, 2000); al Consejo Consultivo de Participación Ciudadana en Qro., Qro. (Romero, 2000); al Consejo Municipal de Participación Social en Pabellón de Arteaga Qro. (Reyes, 2000), entre otros. Como es evidente, las acciones de estos consejos sobrepasan las meras acciones de control y vigilancia, y en la mayoría de los casos no tienen explícitamente incluido, dentro de sus funciones o definiciones, realizar acciones de CS. Aunque en la práctica sea parte de sus funciones y, efectivamente, se lleven a cabo acciones de vigilancia y control. Autores como Isunza (2004) han estudiado específicamente la capacidad de consejos y grupos, donde interactúan representantes ciudadanos y gubernamentales, en términos de su potencial y acciones de RdC, como en los casos del Instituto Federal Electoral (IFE) o el Grupo Multisectorial en VIH/SIDA de Veracruz. Recientemente se han creado Consejos Consultivos donde hay “masa crítica” proclive a los temas de transparencia y vigilancia, como el Consejo Consultivo incluido en las leyes de Fortalecimiento a las actividades realizadas por organizaciones de la sociedad civil y el Consejo de Desarrollo Social (bajo el auspicio de la LGDS).44 Inclusive en ámbitos como las universidades se han creado consejos cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

Recientemente se han creado Consejos Consultivos donde hay “masa crítica” proclive a los temas de transparencia y vigilancia

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específicos de contraloría social, como es el caso de la Universidad Autónoma de Sonora.45 Sin embargo, es en el programa de Contraloría Ciudadana (CC) del GDF donde se ha desarrollado más intensivamente la idea de ejercer la participación ciudadana para el control y vigilancia de los recursos por medio de la inclusión de ciudadanos en 120 órganos colegiados de decisión.46 En este programa los actores del control son ciudadanos interesados en participar en él con carácter honorífico y sólo tienen que llenar una solicitud para integrarse en el mismo. Hasta el momento, según la secretaría ejecutiva del programa, han participado 500 ciudadanos (como contralores y candidatos). Estos contralores participan, con voz y voto, en 120 órganos colegiados de 58 dependencias del GDF. Los órganos colegiados son comités y sub-comités de obras y de adquisiciones, así como los consejos directivos, de administración, de financiación y consultivos. Las dependencias corresponden a las 17 áreas del sector central,47 a las 16 delegaciones y a 25 áreas del sector paraestatal 48 subdivididos en 9 grupos: Administración y Finanzas, Desarrollo Sustentable, Progreso con Justicia, Gobierno y Seguridad Pública y en 5 zonas territoriales.49 En cada uno de ellos participan dos ciudadanos. Además de esto los contralores participan, a partir de 2005, en 52 comités de control y evaluación. Por ejemplo, dentro del gabinete Progreso con Justicia se encuentran alrededor de 34 órganos de decisión donde participan contralores sociales con voz y voto.50 Esto quiere decir que controlan y vigilan directamente todos los procesos de adquisiciones, contrataciones y licitaciones de la estructura de gobierno, por medio, no sólo de su presencia, sino también de su voz y voto en dichos órganos, controlando así tanto a los responsables políticos como a los técnicos de las decisiones que impliquen desembolso de recursos por parte del gobierno, tanto en situaciones “cotidianas” (como reparación del parque 38

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vehicular) como mayores (adquisición de nuevos vagones del metro o construcción del segundo piso del periférico).51 A la fecha han participado en 354 licitaciones, adjudicaciones directas que en total suma más de 12 mil millones de pesos. Las acciones de control que desarrollan no sólo se limitan a presentar objeciones o aclaraciones que obligatoriamente deben tomarse en cuenta en los consejos y quedan en actas, sino también pueden solicitar información específica y participar en operativos de vigilancia. A la fecha han participado en 449 visitas de control a obras como escuelas, reparación de banquetas, unidades médicas, etc. y en operativos anticorrupción (como venta ilegal de gasolina, o documentación falsa del registro civil). La elaboración de esta estrategia ha requerido cambios legales que aseguren la presencia y un marco normativo adecuado para que los contralores puedan realizar su labor. De ahí que se hayan modificado las siguientes leyes incluyendo apartados específicos de contraloría ciudadana: Ley de Adquisiciones, de Obras, de Austeridad para el Gobierno del Distrito Federal, de transparencia y de participación ciudadana. Además se han modificado reglamentos de los comités técnicos de órganos como la Red de Transporte Público (RTP) y se han promovido cambios en los decretos de creación de órganos como el Metro o el Heroico cuerpo de bomberos, entre otros. También se incluyen cambios en reglamentos de los consejos de verificación administrativa en organismos como Protección civil, Preservación del medio ambiente, construcciones y edificaciones, entre otros. Finalmente, en términos temporales, la acción ejercida por los CC es constante, puesto que estos diversos órganos tienen reuniones regulares (mensual o bimensualmente) donde se les invita y se les entrega una carpeta informativa con los detalles de las reuniones para que puedan estudiarla con anticipación.

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2.4. Otras instancias de participación que no se denominan CS Junto con estos tipos, encontramos otras instancias de participación que, si bien no se denominan explícitamente de CS, sí cumplen con funciones de vigilancia y control ciudadano,52 entre ellos los que más sobresalen son los sistemas de comunicación entre ciudadanos y gobernantes y las invitaciones de OSC a licitaciones gubernamentales 2.4.1 En los tres ámbitos de gobierno existen acciones de participación ciudadana donde, sin que necesariamente se denominen como “contraloría social”, se llevan a cabo acciones de vigilancia y control.

Mecanismos de comunicación ciudadanos-gobernantes

En los tres ámbitos de gobierno existen acciones de participación ciudadana donde, sin que necesariamente se denominen como “contraloría social”, eventualmente en ellas se llevan a cabo acciones de vigilancia y control. Dentro de estas sobresalen las instancias de interacción directa, definidas aquí como aquellos encuentros cara a cara entre los representantes y representados, que funcionan como instancias de participación, pues en ellos se intercambia no sólo información, sino que también puede servir como instancias de control, aunque no sea su objetivo central. Dentro de estos mecanismos se incorporan las giras de trabajo interno que suelen hacer el presidente, los gobernadores y sus secretarios estatales, los días cívicos. Este tipo de mecanismo es especialmente utilizado en el orden municipal, por su tamaño y composición social, son las instancias de interacción directa. Los más reconocidos en la literatura son los “miércoles ciudadanos” impuestos en varios municipios administrados por el PAN. Pero existen muchos tipos de instancias más o menos formales de interacción directa revisadas en la literatura como los cabildos o las audiencias.53 2.4.2

Invitación a OSC a licitaciones públicas

Otro tipo de mecanismo de participación ciudadana donde se llevan a cabo funciones de control y vigilancia es la invitación a 40

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OSC a las acciones de licitación pública en calidad de testigos sociales muchas veces por su experticia técnica más que por su calidad de usuarios. En el ámbito federal, según la Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción de la Administración Pública Federal (CITCC), durante 2001 organismos como la Comisión Federal de Electricidad (CFE) invitó a Transparencia Mexicana y a otras OSC a licitaciones públicas y procesos de adquisiciones como Observadores de Calidad (CITCC 2002:7,15). La STPS también en 2001 invitó a 25 organizaciones a participar en 17 de 21 licitaciones (CITCC 2002:355). Luz y Fuerza del Centro firmó convenio con el Colegio Mexicano de Ingenieros Mecánicos y Electricistas A.C. para participar como testigo social en sus procesos de adquisiciones (CITCC 2003:62). Petróleos Mexicanos (PEMEX) también contó con 27 participaciones externas en procesos de adquisición (12 testigos y 15 observadores sociales) con representación de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), Instituto Politécnico Nacional (IPN), Instituto Mexicano de Contadores Públicos, Universidad Veracruzana (UV) y del Instituto Tecnológico de Minatitlán (CITCC 2003:108). La SFP instauró un programa de “observadores universitarios en procesos licitatorios de la SECODAM” (CITCC 2003:130). SEDESOL también firmó en licitaciones (CITCC 2003:138). No obstanteen dependencias como el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL), donde también se han realizado estas invitaciones públicas, reportan falta de interés y capacitación de las OSC para poder realizar su trabajo adecuadamente. En resumen, vemos que la CS abarca en el nivel gubernamental varios formatos y significados. Por un lado se refiere a los sistemas de atención ciudadana (tanto de los beneficiarios directos como de la población en general); por otro lado, significa la creación y operación de comités de vigilancia por parte de los beneficiarios directos de la obra o el programa, cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

Otro tipo de mecanismo de participación ciudadana donde se llevan a cabo funciones de control y vigilancia es la invitación a OSC a las acciones de licitación pública en calidad de testigos sociales

La CS abarca en el nivel gubernamental varios formatos y significados. Por un lado se refiere a los sistemas de atención ciudadana; por otro lado, significa la creación y operación de comités de vigilancia por parte de los beneficiarios directos.

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Y finalmente se han desarrollado instancias de participación de los ciudadanos en los órganos colegiados de control para que puedan revisar y controlar que los recursos se empleen adecuadamente y que no se cometan irregularidades. Además de esto, existen mecanismos como la creación de “testigos sociales” o instancias de comunicación entre los ciudadanos y sus gobernantes donde se llevan a cabo acciones de participación ciudadana para el control y vigilancia, aunque no se les denominen explícitamente acciones de “contraloría social”. Ahora pasaremos a ver las acciones de vigilancia y control que se llevan a cabo en el sector no gubernamental.

3. CS EN SECTOR PÚBLICO NO ESTATAL: LAS ACCIONES DE LAS OSC EN EL CONTROL Acciones orientadas al seguimiento de políticas específicas y acciones de capacitación y formación en temas relacionados con la CS como transparencia, vigilancia, participación ciudadana, etc.

A

variedad de acciones y organizaciones que, ya sea como objetivo específico o como acciones menos sistemáticas, realizan acciones de control y vigilancia ciudadana. A pesar de la inmensa variedad, es posible distinguir dos tipos de acciones más específicas: por un lado, acciones orientadas al seguimiento de políticas específicas (muy relacionadas con las áreas temáticas de las propias OSC) y por otro, acciones de capacitación y vigilancia, participación ciudadana, etc. QUÍ ENCONTRAMOS UNA TREMENDA

3.1. Acciones orientadas al seguimiento de políticas específicas Dentro de la diversidad de políticas específicas a las que se hace seguimiento, para efectos de esta investigación sobresalen aquellas que siguen las políticas de transparencia y acceso a la información.54 En este tipo se encuentran experiencias muy amplias como las que realiza Alianza Cívica, Fundar AC, Equipo Pueblo, ACCEDE, VERTEBRA, la Red ciudadana de Chihuahua, CENCOS, etc. en diversos ámbitos de acción, siendo principalmente el municipal donde más experiencias se desarrollan. Dentro de estas actividades sobresale el programa 42

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CIMTRA, formado por varias OSC,55 que ha desarrollado un índice de transparencia municipal aplicándolo en municipios de los Estados de Nuevo León, Morelos, Estado de México, Zacatecas, Chihuahua, Veracruz, algunas delegaciones del DF, y Jalisco.56 Alianza Cívica y Fundar, en conjunto con otras OSC, desarrollan un programa amplio de vigilancia ciudadana elaborando un manual para la participación ciudadana en la vigilancia de los gobiernos locales. Este programa, además de la capacitación, cuenta con la sistematización de experiencias de vigilancia ciudadana en los estados de Coahuila, Yucatán y Estado de México (Alianza Cívica, 2003)57 en las que sobresalen las acciones de vigilancia sobre el sistema de agua de Saltillo, donde pudo desarrollarse a plenitud dicho programa desarrollado en dos partes: la guía para la vigilancia y la encuesta de percepción ciudadana (Alianza Cívica, 2004b). Además, realizaron tres foros regionales 58, donde sobresalen las experiencias de Cajeme 2020, Sonora; la agenda ciudadana impulsada por Poder Ciudadano y ACCEDE59. En el nivel estatal, experiencias como el proceso de redacción de las leyes de transparencia y acceso a la información de Chihuahua (en proceso, con la Red Ciudadana); Jalisco (recientemente modificada, con la participación (con VERTEBRA, A.C.) dan en los ámbitos de gobierno. Ahora bien, la participación de las OSC no asegura, como lo muestra el caso de Veracruz, apoyado por CESEM, una buena legislación.60 A nivel federal, en el seguimiento de políticas de transparencia y rendición de cuentas sobresale el trabajo de Fundar, que ha desarrollado el Índice Latinoamericano de Transparencia Presupuestaria donde se comparan, por medio de una encuesta de percepción de “expertos en cuestiones presupuestarias y usuarios de la información presupuestaria” (legisladores, académicos, medios de comunicación, OSC, etc.), cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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14 variables, como son participación ciudadana, cambios, asignación y fiscalización del presupuesto, etc. Este ejercicio tiene ya dos ediciones y cuenta con presupuesto para ser realizado bianualmente (Fundar 2003).61 Es característica la coordinación de diversas OSC en múltiples proyectos, como se puede ver en los casos hasta aquí reseñados o en el recientemente creado Colectivo por la Transparencia en el que participan, entre otros, la Academia Mexicana de Derechos Humanos, Fundar, Alianza Cívica, Equipo Pueblo, Consorcio e Iniciativa Acceso México. Un segundo ámbito de acción sigue siendo la transparencia electoral, en el que se inscriben las acciones de blindaje electoral y vigilancia de una gran cantidad de OSC a nivel estatal y municipal.

Un tercer ámbito de acción corresponde a las políticas sectoriales, al sector salud, al sector medioambiental, al desarrollo social, a la seguridad ciudadana, al tema de género, a los temas energéticos y de servicios, al desarrollo rural y a los derechos humanos.

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Un segundo ámbito de acción sigue siendo la transparencia electoral, en el que se inscriben las acciones de blindaje electoral y vigilancia de una gran cantidad de OSC a nivel estatal y municipal. Como dijimos arriba, iniciativas como las convocatorias de INDESOL, específicas para que OSC participen de la vigilancia de los programas sociales sobre posibles irregularidades, son centrales. Programas como “1000 mujeres por la Transparencia” de la OSC Centeotl, en Oaxaca, o la experiencia de Radio Teocelo, en Veracruz, que han sido premiados y reconocidos por SEDESOL en este sentido, lo mismo que el trabajo de OSC como CENCOS, Equipo Pueblo o Alianza Cívica que siguen participando como observadores y contralores de los procesos electorales.62 Un tercer ámbito de acción corresponde a las políticas sectoriales propiamente dichas, cuyas acciones rebasan largamente el siguiente listado. Ejemplos exitosos de seguimiento en el sector salud constituye el trabajo de Fundar en el presupuesto de salud y el denominado “caso marca-pazos”, seguimiento a las irregularidades cometidas en el legislativo sobre recursos para prevención de VIH-SIDA (Vallarta y Martínez, 2004). En el sector medioambiental también hay un seguimiento de diversas OSC como las que desarrolla Iniciativa de Acceso-México (Bustillos y Severino, 2004). En desarrollo social sobresale el seguimiento de Equipo Pueblo sobre las

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obligaciones del gobierno mexicano en relación con el Foro Social Mundial, así como su participación en la Red Mexicana Frente al Libre Comercio. En seguridad ciudadana existen diversos grupos, donde el Consejo Ciudadano de Seguridad Pública del DF, encargado de organizar las mega-marchas de junio sobre la inseguridad, es el mejor ejemplo de cómo OSC vigilan y controlan las políticas pectorales, tanto estatales como nacionales. En género son también múltiples las acciones de OSC en la vigilancia de las acciones de gobierno sobre este tema. Mención especial merece la “Red de Mujeres Vigilantes” que auspicia INMUJERES y que consiste en la asociación de diversas OSC y otros grupos para la vigilancia, por un lado, de los programas sociales destinados a mujeres y por otro lado, del seguimiento de indicadores sobre políticas de género a nivel estatal y federal.63 En temas energéticos y de servicios resaltan las experiencias de resistencia civil en múltiples estados (Veracruz, Yucatán, Tabasco, Chihuahua, etc.), donde diversos colectivos se han unido para reclamar por las altas tarifas domiciliarias y por medio de diversos mecanismos legales y de presión han logrado, en algunos casos, la aplicación de otro tipo de tarifas en zonas residenciales, como lo fue en los casos de Tabasco y Yucatán y en Chihuahua, dónde a través de acciones llevadas a cabo por varias organizaciones, entre otras, Mujeres por México, A.C., con reclamos contra Teléfonos de México han logrado la vigilancia y movilización por el mejoramiento de otros servicios. Lo mismo ha sucedido en Coahuila con luchas por la transparencia en el manejo del agua. En Chihuahua también encontramos ejemplos de vigilancia sobre las acciones de desarrollo rural llevadas a cabo por el Frente Democrático Campesino, tanto dentro de los mecanismos oficiales (los consejos consultivos de Sedesol, los consejos de desarrollo rural sustentables -definidos en la Ley General de Desarrollo Sustentable-, los comités de desarrollo rural de cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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Sagarpa) como fuera de ellos, a través de la movilización y el cabildeo con fracciones parlamentarias y la utilización de medios de comunicación popular, principalmente la radio, para denunciar las irregularidades. También es común el seguimiento a las acciones de las comisiones -nacional y estatales- de derechos humanos, por parte de las OSC del ramo. Sin embargo, esta vigilancia no asegura efectividad, como se mostró en la reelección del presidente de la CNDH, a pesar de las acciones implementadas por redes de OSC de derechos humanos que buscaban otras alternativas. Otro ámbito de acción relativamente innovador es el seguimiento al poder legislativo.

Otro ámbito de acción relativamente innovador es el seguimiento al poder legislativo. En este sentido sobresale la acción de la Red Ciudadana de Chihuahua y su experiencia de seguimiento al legislativo, quienes han hecho un seguimiento a tres legislaturas (una al final, una completa y una que inició a fines de 2004) incorporando un análisis tanto de formalidades como asistencia, número de sesiones plenarias y de comisiones, como en términos de fondo, es decir, cambios legislativos efectivos, propuestas de ley, etc.64 . En este ámbito también puede sumarse la propuesta de Equipo Pueblo y del Consorcio para el diálogo parlamentario y la equidad (Consorcio) para modificar la ley orgánica del Senado de la República.65 3.2. Acciones de capacitación Además de las acciones de seguimiento a políticas específicas, las OSC en el ámbito de la CS han desarrollado diversas acciones de capacitación. Dentro de estas instancias sobresale un diplomado realizado en 2004 por CENCOS a los contralores ciudadanos del GDF, donde participaron más de 300 contralores en 12 sesiones de trabajo llevados a cabo por expertos en los temas, y que se repitió en 2005. Otras OSC, como Tendiendo Puentes de Edomex, han trabajado, vía convocatorias de INDESOL, en la capacitación a titulares del programa

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Microrregiones en Oaxaca. Los programas desarrollados por Alianza Cívica sobre vigilancia ciudadana y por el CESEM y otros sobre CIMTRA incluyen acciones específicas de capacitación. En resumen, en el espacio público no estatal existen variadas experiencias de control y vigilancia específicas sobre políticas y acciones gubernamentales, en los tres órdenes de gobierno y casi en toda la gama de temáticas. Este tipo de vigilancia sitúa a OSC como los encargados de hacer la vigilancia. Las acciones de control se dirigen tanto a servidores públicos de elección popular (políticos) como a burócratas (técnicos) siendo los primeros los responsables últimos. Lo que se vigila es tanto la legalidad y el buen desarrollo de los programas como la inclusión de temáticas que para las OSC resulten importantes, en este sentido las OSC realizan RdC tanto legal como política66 utilizando como mecanismos de control principalmente la “voz”, tanto en órganos oficiales como en los medios de comunicación masivos, por lo que se definen más que nada como acciones de RdC de tipo “social” (como lo proponen Peruzzotti y Smulovitz, 2002).

En el espacio público no estatal existen variadas experiencias de control y vigilancia específicas sobre políticas y acciones gubernamentales, en los tres órdenes de gobierno y casi en toda la gama de temáticas.

En menor medida las acciones de control implican procesos de capacitación y educación a diversos actores para potenciar sus propias acciones. Estos procesos, al no pertenecer al ámbito gubernamental, no poseen reglamentos y más bien basan sus acciones en la autonomía que poseen como OSC.

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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4. RESUMEN: TIPOS CS

E

resume los tipos de CS existentes describiendo los ejemplos empíricos detallados anteriormente.

L SIGUIENTE CUADRO

Cuadro Núm. 1. Tipología Contraloría Social Buz ón de que ja s y suge r e nc ia s E jemplo empírico

Quién

A qui é n

Qué

Cómo

Com unic a c ión Soc ie da d-gobie r no

Tipo RdC

Ó r ga nos c ole gia dos

Se guim ie nto polític a s e spe c ífic a s

O portunida des (S E DE S O L)

Miércoles ciuda da no

CO CICOVIS (E domex)

Contra lores Ciuda da nos (GDF)

Índice tra nspa rencia presupuesta ria (FUNDAR)

Titula res de O portunida des 5 '0 0 0 , 0 0 0 titula res +/- 1 '0 0 0 , 0 0 0 v oca les. Voca les de control y v igila ncia Comités de promoción comunita ria (má s de 8 8 , 0 0 0 )

Vecinos colonia y/o municipio

Comités electos democrá tica mente entre los beneficia rios de una obra específica 6 3 , 2 1 7 Comités entre 1 9 9 9 y 2004 2 0 0 , 0 2 1 contra lores socia les

Ciuda da nos v olunta rios sin un sistema de selección cla ra 5 0 0 contra lores ciuda da nos en 1 2 0 órga nos colegia dos de insta ncia s sectoria les y territoria les

OSC profesiona les enca rga dos del seguimiento específico según temá tica

Burócra ta s Voca les y titula res Funciona rios municipa les (enla ce municipa l) E sta ta les (sa lud, ecua ción) Federa les (ATR, pa go)

Políticos Presidente municipa l, jefe delega ciona l y sus funciona rios

Burócra ta s E jecutores de obra s pública s y progra ma s socia les

Burócra ta s y políticos Funciona rios y responsa bles de toma de decisiones en toda la estr uctura de gobierno

Políticos E jecutiv o y legisla tiv o

Progra ma se a pegue a la s regla s de opera ción Pa drón sea depura do Montos y a poyos sea n correctos

Acciones de á mbito municipa l Acuerdos a los que se compromete el presidente municipa l

E jecución de obra s y progra ma s socia les de a cuerdo a la s regla s esta blecida s

Adquisiciones Contra tos Progra ma ción E jecución E v a lua ción

Indica dores de tra nspa rencia en la infor ma ción presupuesta l. (E ncuesta a expertos S eguimiento legisla ción)

S istema de queja s y denuncia s Petición de reunión con los opera dores loca les del Progra ma Módulos de a tención ciuda da na

Comunica ción directa S eguimiento específico

Confor ma ción de comités específicos Aproba ción de obra s (entrega de obra ) Reuniones con responsa bles

Voz y v oto en órga nos colegia dos de toma de decisiones Visita s a obra s O pera tiv os a nticorr upción

" Voz" : pa rticipa ción en consejos for ma les Presenta ción resulta dos opinión pública

Regla s de opera ción

S in regla mento

Constitución E sta do México Leyes orgá nica municipa l y de a dministra ción pública Regla s de opera ción de los progra ma s específicos

Ley de obra s Ley de a dquisiciones Ley pa rticipa ción ciuda da na Ley de a usterida d Regla mentos de los órga nos colegia dos

S in regla mento

Per ma nentemente

Ca lenda riza do

Cua ndo se rea liza una obra

Per ma nentemente

Ca da dos a ños

Vertica l Procesa l Retrospectiv a Administra tiv a

Vertica S ocia l Prospectiv a Procesa l Retrospectiv a Administra tiv a limita da

Vertica l Procesa l Retrospectiv a Administra tiv a

Tra nsv ersa l Prospectiv a Procesa l Retrospectiv a Administra tiv a Política

S ocia l Prospectiv a Política

Ba sa do en

Cuá ndo

Contr ol c ole c tivo

Fuente: Elaboración propia

5. ANÁLISIS Y DISCUSIÓN: PARTICIPACIÓN DECORATIVA, NO DELIBERATIVA

E

los principales límites, potencialidades y riesgos de estos mecanismos en términos de innovación y fortalecimiento democrático. Como se verá, los primeros tienen que ver más que nada con su visibilidad e impacto, los segundos con la lógica de fortalecimiento y ejercicio de derechos y el marco legal favorable y el tercero con el riesgo de limitar la CS a mecanismos de participación decorativa y no deliberativa. Pasemos a revisar cada uno de estos puntos. 48

N ESTE APARTADO SE ANALIZAN

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5.1. Límites: Visibilidad, impacto, polisemia. Eficiencia Tres son los grandes límites que presenta la CS para la innovación y el fortalecimiento democrático. El primero tiene que ver con su invisibilidad. A pesar de contar con una considerable cantidad de años y cierta continuidad y de tener presencia en programas federales, estatales y municipales de alto impacto y alcance ciudadano es muy poco el número de personas que conoce y menor aún el que participa en dichos mecanismos. Estas formas de participación no son conocidas por la mayoría de la población ni por los propios usuarios. En una reciente evaluación sobre el programa de CS en Oportunidades (SFP, 2004d: 6), en el programa de mayor impacto en cuanto al número de familias atendidas, sólo el 31% había recibido algún tipo de información sobre CS y sólo el 36% de ese tercio lo consideraba como “participación de la sociedad para el control y la vigilancia de los recursos” (contra un 50% que lo identificó como “medio para presentar quejas y denuncias”).67

Tres son los grandes límites que presenta la CS para la innovación y el fortalecimiento democrático.

Además de la poca cantidad de participantes directos68 y de las dificultades de las oficinas gubernamentales para dar a conocer estas experiencias69 contribuye a su invisibilidad el desconocimiento del impacto sobre el combate a la corrupción y el fortalecimiento democrático que estos mecanismos generan. Así, no es posible saber, por ejemplo, si existen o no un aumento de denuncias sobre irregularidades en las oficinas de atención ciudadana, si estas denuncias lograron algún cambio en la organización, si la ciudadanía aumentó su percepción de confianza sobre las instituciones que poseen dichos mecanismos o si se lograron anular actos de corrupción.70 Producto y resultado a la vez de dichas limitaciones, junto con el problema que significa ser sujeto de una pugna de proyectos políticos diferentes por su apropiación, como veremos adelante, está la polivalencia y relativa dificultad de definir en términos concretos y operativos lo que es y no es “contraloría social”. La polivalencia no ayuda a hacer conocidas las formas de control cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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social ni a poder medir su impacto, más bien allana el camino a una disputa ideológica sobre lo que es la participación ciudadana para la rendición de cuentas en el contexto de disputa de proyectos políticos. 5.2. Potencialidades: innovación, lógica de derechos, marco legal. Legitimidad Tres son las grandes potencialidades de la CS.

A pesar de ello, vemos tres grandes potencialidades de la CS. Su polivalencia también quiere decir que la participación para el control constituye un espacio de innovación. En los apartados anteriores se comprueba la diversidad y variedad de las acciones y formas de CS, lo que implica un interés por innovar en estas temáticas. Un ejemplo de esto, fue la necesidad que tuvieron los organizadores del premio “Innovación y Gestión Local” de incluir en sus versiones 2003 y 2004 una categoría de “transparencia y rendición de cuentas”. Esto se relaciona con su segunda potencialidad: la CS puede inscribirse dentro de una lógica de ejercicio de derechos, lo que significa un espacio importante para el fortalecimiento democrático.71 Como se ha planteado en diversos documentos (Isunza, 2002, Hevia 2004b) entre RdC y derechos existen dos vínculos, uno directo, que tiene que ver con la capacidad de exigir los derechos civiles y políticos que facultan a los gobernados a controlar a los gobernantes, y uno indirecto, que supone que, gracias al control y vigilancia de las políticas públicas, por medio de la RdC se hacen exigibles otros derechos, como los sociales, económicos, culturales y ambientales. En este sentido, la CS representa un ejemplo concreto de este doble vínculo. Por un lado, con el sólo hecho de participar en alguno de los mecanismos de CS, los ciudadanos ejercen su derecho a la participación, a la información, a la petición, etc. Por el otro, si el objeto de control es un programa de desayunos infantiles, por ejemplo, se asegura el ejercicio del derecho a la salud, a la alimentación, los derechos del niño, de educación, etcétera. La tercera potencialidad se relaciona con las anteriores y es la extensa e intensa red de marcos jurídicos y legales en todos

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DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

los niveles que asegura normativamente la existencia y el ejercicio de estos derechos. Es realmente inmensa la cantidad de normas y marcos legales que protegen y promueven la participación ciudadana, tanto para el control como para las demás formas de incidencia en lo público.72 En el documento se presentan ejemplos de los estados de México, Tamaulipas y el DF, pero en cada estado, y en la federación, existen múltiples mecanismos ya normados que permiten la existencia y le dan un resguardo legal a los mecanismos de CS en prácticamente todas las áreas sectoriales. 5.3. Riesgo: participación decorativa, no deliberativa Sin embargo, a pesar de estas potencialidades, la CS enfrenta su mayor riesgo en el uso político que de ella se haga, el riesgo de ser una forma de participación decorativa, no deliberativa.73 Las potencialidades –innovación, ejercicio de derechos, legalidad- en conjunto convierten a la CS en una muy poderosa fuente de legitimidad. Los gobiernos demuestran el buen uso de los recursos, el combate o la prevención de la corrupción y las prácticas inclusivas por medio de transformar a los gobernados en vigilantes, en incluirlos en un sistema de pesos y contrapesos que, si no se activa, significa que las cosas se están haciendo con eficiencia y transparencia. No es casual que en el sexenio de Salinas, considerados por muchos el más corrupto y poco transparente, sea donde surgen estas formas de legitimar en los hechos un gobierno no legítimo por los votos.

La CS enfrenta su mayor riesgo en el uso político que de ella se haga, el riesgo de ser una forma de participación decorativa, no deliberativa

Pero, ¿dónde reside la legitimidad de la CS? No es en su representatividad, como el sistema político. La CS no pertenece al sistema de pesos y contrapesos propios de la RdC horizontal; (por lo menos en términos normativos). Tampoco es en la autonomía, como las OSC, puesto que los gobiernos, la mayoría de las veces, están obligados a establecer CS aún si la ciudadanía no se auto-organiza para ello. Veamos el caso de Oportunidades, donde necesariamente se crean Comités cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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La fuente de legitimidad de la CS sólo puede estar en su eficiencia, es decir, en lograr por medio de sus acciones constituirse en un efectivo sistema de contrapeso ciudadano ante los gobiernos.

de Promoción Comunitaria, para cumplimiento de las reglas de operación y no por ser una demanda ciudadana. Su fuente de legitimidad de la CS sólo puede estar en su eficiencia, es decir, en lograr por medio de sus acciones constituirse en un efectivo sistema de contrapeso ciudadano ante los gobiernos. Sin embargo, como hemos observado, la CS no aporta en eficiencia: no sabemos si gracias a la CS se han evitado actos de corrupción o de abuso de autoridad. Hemos visto que no existe visibilidad en sus acciones, claridad en su metodología ni una promoción de sus funciones.

El desequilibrio entre legitimidad-eficiencia, la CS corre el riesgo de despolitizarse

La despolitización como desequilibrio entre eficiencia y legitimidad y la polisemia del concepto de CS muestran, la lucha entre diversos proyectos políticos que fortalecen o dificultan la democratización y que se encuentran en “confluencia perversa”.

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Y en este desequilibrio entre legitimidad-eficiencia, la CS corre el riesgo de despolitizarse. Con ésto nos referimos a limitar la capacidad política de los actores para resolver problemas o irregularidades transformando estos mecanismos en espacios restringidos de cooperación. Los problemas o puntos de vista diferentes no pueden resolverse en las instancias previamente acordadas, sino que pasan a estar nuevamente en la arena de los políticos, ya sea en el gobierno o en la oposición. Las CS, son útiles para los gobiernos, al inaugurarlas, para posar en la foto y rendir protesta a sus miembros, pero no para que hagan su trabajo de vigilancia y control, de contrapeso ciudadano. Ante la creciente complejidad del mismo ejercicio del gobierno y las dificultades propias de la participación ciudadana (Font, 2004: 23-28), estas instancias parecen ser para el sistema político actores inofensivos que no tienen real capacidad de vigilancia y control y que al mismo tiempo les entregan una legitimidad como gobiernos transparentes y participativos. Si hay irregularidades, serán los partidos políticos los que harán conferencia de prensa o los que cooptarán a los líderes que organizan los plantones para tomar las oficinas correspondientes y no los mecanismos formales de CS. La despolitización como desequilibrio entre eficiencia y legitimidad y la polisemia del concepto de CS muestran, por último, la lucha entre diversos proyectos políticos que fortalecen o dificultan la democratización y que se encuentran en

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“confluencia perversa”(Dagnino 2002:380), ya que usan, con diferente significado conceptos como participación ciudadana o rendición de cuentas. 74 De ahí que la CS y sus alcances se vean limitados muchas veces a una participación decorativa y despolitizada y que, sin embargo, pueda, en otras situaciones, construirse como espacio efectivo de rendición de cuentas que contribuya al fortalecimiento democrático donde los ciudadanos puedan ser contrapeso del poder. Las potencialidades están ahí, los marcos legales son amplios y existe un proyecto político democrático que defiende la ampliación y el ejercicio de los derechos humanos, incluyendo la vigilancia y el control de los gobernantes, así como la participación o capacidad de incidencia en el desarrollo de nuestra comunidad. Dentro del proyecto democrático la CS se entiende como la operacionalización de los conceptos de participación y rendición de cuentas, como las formas concretas que adquiere el ejercicio de estos derechos y como una forma de ejercicio de los mismos, donde es deber del Estado garantizar su acceso universal y el derecho de los ciudadanos a exigir su cumplimiento, así como, a contribuir responsablemente con sus obligaciones, como pagar impuestos, participar en el sistema de elecciones, etc.

Dentro del proyecto democrático la CS se entiende como la operacionalización de los conceptos de participación y rendición de cuentas, como las formas concretas que adquiere el ejercicio de estos derechos y como una forma de ejercicio de los mismos.

Sin embargo, estos conceptos son usados al mismo tiempo por el proyecto neo-liberal donde, utilizando los mismos significantes adquieren otros significados: la CS se limita para ellos a una acción netamente preventiva, una suerte de participación de baja intensidad donde los ciudadanos colaboran con la autoridad para llevar a cabo la correcta aplicación de las políticas, donde los vigilantes juegan un papel de consumidores (de servicios, de obras) más que de ciudadanos portadores de derechos y deberes.

Estos conceptos son usados al mismo tiempo por el proyecto neoliberal y adquieren otros significados: la CS se limita para ellos a una acción netamente preventiva, una suerte de participación de baja intensidad.

O dicho de otra forma, el derecho se limita al reclamo individual y siempre en calidad de cliente, con dos consecuencias importantes: la acción de control y vigilancia sólo se limita a la cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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implementación de sistemas de información y, la segunda, los actores capacitados para ejercer ese control son sólo los consumidores directos, no la ciudadanía en general, aunque sean bienes/servicios públicos. Sobre el primer punto, con la experiencia de privatizaciones de servicios públicos en los noventa en la región de América Latina, se demostró que, en situaciones de monopolio de dotación de servicios, sean públicos o privados, los servicios de “satisfacción al cliente” no constituyen un contrapeso real ni para mejorar la calidad o disminuir las irregularidades. Sobre el segundo, la capacidad de vigilancia de un tercero se limita y, por lo tanto, puede inhibirse la acción de vigilancia y control por temor a represalias. Es en dentro del proyecto corporativo clientelar (o autoritario, como lo llama Isunza (2005) donde más claramente se usa a la CS como un concepto de participación despolitizada.

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Finalmente, creo que es en dentro del proyecto corporativo clientelar (o autoritario, como lo llama Isunza (2005)) donde más claramente se usa a la CS como un concepto de participación despolitizada. Este proyecto que en México fue hegemónico por décadas, utilizó la participación ciudadana para darle legitimidad a gobiernos no legítimos electoralmente, sobre la base de la movilización autoritaria y de un concepto vacío de participación. Basta recordar que la CS nace dentro del gobierno más ilegítimode los últimos 30 años. Aquí, los mecanismos de CS son cooptados por las mismas estructuras verticales de poder copando los comités de vigilancia de las obras, los sitios de los consejeros ciudadanos, pero siempre respetando las formas, poniendo mamparas de inauguración y saliendo en las fotografías, incorporando en sus discursos el número de comités formados más que las denuncias formuladas, o los miles de pesos ahorrados, en situaciones donde la percepción de la corrupción y la opacidad sigue prevaleciendo entre la población y sigue constituyendo un peligro para la profundización democrática de nuestro país.

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6. LISTA DE ABREVIATURAS AFP. ASP. CAPFCE.

Administración Pública Federal Auditoria Superior de la Federación Programa de Construcción, Equipamiento y Rehabilitación de Infraestructura Física de Educación Superior CDI. Comisión para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas CENCOS. Centro Nacional de Comunicación Social AC. CESEM. Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara AC CFE. Comisión Federal de Electricidad CIMTRA. Ciudadanos por Municipios Transparentes CITCC. Comisión Intersecretarial para la Transparencia y el Combate en la Corrupción de la APF COCICOVIS. Comités ciudadanos de control y vigilancia social CONACYT. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología CONAPO. Consejo Nacional de Población COPLADEMU. Consejo de Planeación Democrática Municipal CORETT. Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra CS. Contraloría Social DDF. Departamento del Distrito Federal EDOMEX. Estado de México FONAHPO. Fondo Nacional de Habitaciones Populares FONART. Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías FOVI. Fondo de Operación y Financiamiento Bancario a la Vivienda GDF. Gobierno del Distrito Federal ICMA. Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados IFAI. Instituto Federal de Acceso a la Información Pública IMSS. Instituto Mexicano del Seguro Social INAFED. Instituto Nacional del Federalismo INDESOL. Instituto Nacional de Desarrollo Social INI. Instituto Nacional Indigenista LFAITPG. Ley Federal de Acceso a la Información y Transparencia Pública Gubernamental LFFAROSC. Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

55

LGDS. LICONSA. OEA. OEC. ONU. OSC. PGR. PND. PROFEPA. PRONASOL. PROSAP. RdC. SACTEL. SECODAM. SEDESOL. SEP. SFP. SSA. SSP. STPS. USAID.

56

Ley General de Desarrollo Social Programa de Abasto Social de Leche Organización de Estados Americanos Órgano Estatal de Control Organización de Naciones Unidas Organizaciones de la Sociedad Civil Procuraduría General de la República Plan Nacional de Desarrollo Procuraduría federal de protección al ambiente Programa Nacional de Solidaridad Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras Rendición de Cuentas Sistema de Atención Telefónica a la Ciudadanía Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Educación Pública Secretaría de la Función Pública Secretaría de Salud y Asistencia Secretaría de Seguridad Pública Secretaría del Trabajo de Previsión Social Agencia de Cooperación para el Desarrollo de los Estados Unidos

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7. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS CITADAS EN EL TEXTO ACKERMAN, JOHN 2004

Transparencia y rendición de cuentas, Presentación en la Comisión Nacional Hacendaria, mesa VII México, 25 de febrero de 2004.

ALIANZA CIVICA A.C. 2003

Foros regionales. Participación ciudadana. Gestión pública local, Descentralización, Alianza Cívica-ICMA, México.

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cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

71

8. ANEXOS 8.1. Anexo 1. Procedimientos metodológicos. Tipo

Institución/ acción

Ámbito específico

Fecha

Entrevista

SFP Federal Dir. Gral Contraloría social

Federal

01-Abr-04

Entrevista

Oportunidades. Dir. Gral Atención ciudadana

Federal

31-May-04

Entrevista

SEDESOL. Dir. Gral Adjunta Transparencia

Federal

01-Jul-04

Entrevista

CESEM-CIMTRA

Municipal

30-Ago-04 19-Ago-04

Entrevista

CDI

Federal

Entrevista

Alianza Cívica

Municipal

19-Ago-04

Entrevista

CENCOS

Municipal

18-Ago-04

Entrevista

Tendiendo puentes

Estatal

26-Ago-04

Entrevista

CEMEFI

General

10-Ago-04

Entrevista

Marcos Leiva Oaxaca

Municipal

18-Ago-04

Entrevista

Dir. CS EDOMEX

Estatal

02-Sep-04

Entrevista

INDESOL

Federal

13-Ene-05 17-Ene-05

Entrevista

FUNDAR

Federal

Entrevista

DECA-Pueblo

Municipal

06-Ene-05

Entrevista

IFAI

Federal

14-Ene-05

Entrevista

Contraloría ciudadana DF

Estatal

14-Ene-05

Entrevista

PROFEPA

Federal

31-Ene-05

Entrevista

Comité ciudadano Tams

Estatal

02-Feb-04

Entrevista

ExCS Tamaulipas

Estatal

01-Feb-05

Entrevista

Frente Democrático Campesino-Chi

Estatal

07-Feb-05

Entrevista

Red Chihuahua

Estatal

08-Feb-05

Entrevista

Mujeres por México-Chi

Estatal

08-Feb-05

Entrevista

Diputado local. Pte. Comisión Participación Ciudadana-Chi

Estatal

09-Feb-05

Observación directa

Creación CS en Opor Qto

Federal

24-Jun-04

Observación directa

Diplomado contraloría ciudadana DF

Estatal

20-Ago-04

Observación directa

COCICOVIS EDOMEX

Estatal

02-Sep-04

Observación directa

Capacitación Cocicovis Ozumba

Estatal

02-Sep-04

Observación directa

Tamaulipas

Estatal

1-2-Feb-05

Observación directa

Red Chihuahua

Estatal

7-9-Feb-05

Observación directa

Veracruz.

Estatal

Jul-04-Mar05 29-30-Abr-04

Participación Seminarios Participación Seminarios Participación Seminarios

72

Contraloría social y transparencia

Federal/Estatal

Segundo Foro programa CIMTRA

Municipal

21-May-04

Taller Transparencia/Vigilancia ciudadana

Federal

10-11-Jun-04

Reunión taller CLACSO

Participación Seminarios Participación Seminarios Participación Seminarios

General

28-Jul-04

CEMEFI

General

19-20-Oct-04

10 años de la política social: retos y perspectivas del programa oportunidades

Federal

15-Nov-04

Participación Seminarios

Tercer Encuentro de Investigación Aplicada sobre Desarrollo Social. INDESOL

Federal

03-Mar-05

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

8.2. Anexo 2. Reglas de operación con CS (a mayo de 2005).

Ramo

Programa

Contraloría social

RAMO 06 HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

06

Programa de Fomento y Desarrollo de las Culturas Indígenas.

06

Programa de Fondos Regionales Indígenas

06

Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas.

06

Programa de las Comunidades Mayas de la Península de Yucatán

06

Programa de Organización Productiva para Mujeres Indígenas.

06

Programa Integral de Formación, Capacitación y Consultoría para Productores e Intermediarios Financieros Rurales (IFR´s)

06

Programa Promoción de Convenios en Materia de Justicia.

06

Programas Albergues Escolares Indígenas

06

Apoyos a la Inversión Financiera

06

Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)

06

Fondo de Capitalización e Inversión del Sector Rural (FOCIR)

06

Fondo de Garantía y Fomento para la Agricultura, Ganadería y Avicultura (FONDO)

06

Fondo de Garantía y Fomento para las Actividades Pesqueras (FOPESCA)

06

Fondo Especial de Asistencia Técnica y Garantía para Créditos Agropecuarios (FEGA)

06

Fondo Especial para Financiamientos Agropecuarios (FEFA)

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

Si Si Si Si Si Si Si Si No No No No No No No

73

RAMO 08 SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERIA, DESARROLLO RURAL, PESCA Y ALIMENTACION (SAGARPA) Si

08

Alianza para el Campo (Alianza contigo 2003)

08

Fondo para atender a la población afectada por contingencias climatológicas (FAPRACC)

Si

08

Programa de Adquisición de Derechos de Uso del Agua.

Si

08

Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras (PROSAP).

Si

08

Programa de Estímulos a la Productividad Ganadera (PROGAN).

Si

08

Programa Integral de Agricultura Sostenible y Reconversión Productiva en Zonas con Siniestralidad Recurrente (PIASRE)

Si

08

Programa de Apoyo para Acceder al Sistema Financiero Rural.

No

08

Programa de Apoyos a la Competitividad por Ramas de Producción

No

08

Programa de Apoyos Directos al Productor (PROCAMPO)

No

08

Programa de Apoyos Directos al Productor por Excedentes de Comercialización para Reconversión Productiva, Integración de Cadenas Agroalimentarias y Atención a Factores Críticos.

No

08

Programa de Promoción Comercial y Fomento a las Exportaciones de Productos Agroalimentarios y Pesqueros Mexicanos (PROMOAGRO).

No

08

Programa del Fondo de Riesgo Compartido para el Fomento de Agro-negocios (FOMAGRO)

No

08

Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario

No

RAMO 10. SECRETARIA DE ECONOMIA (SE)

74

10

Fondo de Micro-financiamiento a Mujeres Rurales (FOMMUER)

Si

10

Fondo Nacional de Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES)

Si

10

Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario

Si

10

Comité Nacional de Productividad e Innovación Tecnológica (COMPITE)

No

10

Fideicomiso de Fomento Minero (FIFOMI)

No

10

Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (Fondo PYME)

No

10

Programa Centro para el Desarrollo de la Competitividad (CETRO) y Centros Regionales para la Competitividad Empresarial (CRECES)

No

10

Programa Marcha hacia el Sur (PMS)

No

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

RAMO 11 SECRETARIA DE EDUCACION PUBLICA (SEP) 11

Activación física y recreación

Si

11

Atención a comunidades mexicanas en el extranjero

Si

11

Atención a jóvenes conscriptos del Servicio Militar Nacional (SEDENA-SEP-INEA)

Si

11

Centros Deportivos Escolares y Municipales

Si

11

Eventos Nacionales y selectivos y atención a federaciones paralímpicas

Si

11

Fondo de apoyo a comunidades para la restauración de monumentos y bienes artísticos de propiedad federal (FOREMOBA)

Si

11

Innovación y calidad en la Administración de Procesos y Proyectos

Si

11

Modelo de educación para la Vida y el Trabajo

Si

11

Primaria para jóvenes de 10 a 14 años

Si

11

Programa Asesor Técnico Pedagógico

Si

11

Programa de Alfabetización a grupos indígenas

Si

11

Programa de Alfabetización en Español

Si

11

Programa de apoyo a la infraestructura cultura de los Estados (PAICE)

Si

11

Programa de Apoyo a las culturas municipales y comunitarias (PACMYC)

Si

11

Programa de fomento educativo

Si

11

Programa de Fomento Musical

Si

11

Programa de fondos estatales, regionales, infantiles y municipales

Si

11

Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP)

Si

11

Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Públicas

Si

11

Programa de Primaria para personas jóvenes y adultas.

Si

11

Programa de Transformación de la Gestión Escolar en la Educación Básica

Si

11

Programa Educación primaria para Niñas y Niños Migrantes

Si

11

Programa Escuelas de Calidad

Si

11

Programa Nacional de Becas y Financiamiento (PRONABES)

Si

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

75

11

Programa Nacional de Fortalecimiento de la Educación Especial y de la Integración Educativa

Si

11

Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en Servicio (PRONAP)

Si

11

Programa para Abatir el Rezago en Educación Inicial y Básica

Si

11

Programas educativos (preescolar, primaria y secundaria)

Si

11

Secundaria para personas jóvenes y adultas

Si

11

Sistema Integral de apoyo al Deporte de Alta Competencia

Si

11

Sistema Nacional de Deporte

Si

11

Apoyo a proyectos juveniles

No

11

Apoyo al Fortalecimiento de las Instancias locales y municipales de Juventud

No

11

Becarios en Servicio

No

11

Causa Joven Radio

No

11

Centros interactivos

No

11

Encuentros internacionales

No

11

Estímulos a la juventud

No

11

Investigación y publicaciones

No

11

Programa Fondo de Inversión de Universidades Públicas con Evaluación de la ANUIES (FIUPEA)

No

11

Programa Fondo para la Modernización de la Educación superior

No

11

Programa Nacional de Becas a la Excelencia Académica y al Aprovechamiento Escolar

No

11

Programa Nacional de Servicios para Jóvenes Creación Joven

No

RAMO 12 SECRETARIA DE SALUD Y ASISTENCIA (SSA)

76

12

Cruzada Nacional por la Calidad de los Servicios de Salud

Si

12

Programa de comunidades saludables

Si

12

Programa IMSS-Oportunidades

Si

12

Programa Salud para Todos (seguro popular)

Si

12

Programa de Atención a Personas con Discapacidad

No

12

Programa de Atención a Población en Desamparo

No

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

RAMO 14 SECRETARIA DEL TRABAJO Y PREVISION SOCIAL (STPS) 14

Programa de Apoyo al Empleo

Si

14

Programa de Apoyo a la capacitación

No

RAMO 14 SECRETARIA DE LA REFORMA AGRARIA (SRA) 15

Fondo para el Apoyo a Proyectos productivo

No

15

Programa de la Mujer en el sector Agrario

No

15

Programa Nacional de Testamento Agrario

No

RAMO 16 SECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE Y RECURSOS NATURALES (SEMARNAT) 16

Programa de Desarrollo Regional Sustentable (PRODERS)

Si

16

Otorgamiento de pagos del programa Servicios Ambientales Hidrológicos

No

16

Programa de Conservación y Restauración de Ecosistemas Forestales

No

16

Programa de Desarrollo Forestal (PRODEFOR)

No

16

Programa de Desarrollo Institucional Ambiental(PDIA)

No

16

Programa de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento a cargo de la CONAGUA. De infraestructura hidroagrícola

No

16

Programa para el Desarrollo de plantaciones Forestales Comerciales (PRODEPLAN)

No

16

Restauración, protección y Conservación del Bosque Natural

No

RAMO 20. SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL (SEDESOL) 20

Programa de Abasto rural a cargo de DICONSA S.A. de C.V.

Si

20

Programa de Abasto Social de Leche a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.

Si

20

Programa de Adquisición de Leche Nacional a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.

Si

20

Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva "Tu Casa"

Si

20

Programa de Apoyo Alimentario a cargo de DICONSA S.A. de C.V.

Si

20

Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas

Si

20

Programa de Coinversión social

Si

20

Programa de Desarrollo Humano Oportunidades

Si

20

Programa de Incentivos estatales

Si

20

Programa de Opciones Productivas. Acompañamiento y Formación Empresarial

Si

20

Programa de Opciones Productivas. Agencias de Desarrollo Local

Si

20

Programa de Opciones Productivas. Ahorrando Contigo

Si

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

77

20

Programa de Opciones Productivas. Apoyo a la Palabra

Si

20

Programa de Opciones Productivas. Crédito productivo para mujeres

Si

20

Programa de Opciones Productivas. Crédito social

Si

20

Programa de Opciones Productivas. Integración productiva

Si

20

Programa de Vivienda Rural

Si

20

Programa Hábitat

Si

20

Programa Iniciativa 3x1

Si

20

Programa Jóvenes por México

Si

20

Programa para el Desarrollo Regional (Microregiones)

Si

20

Programa Tortilla a cargo de Liconsa S.A de C.V.

Si

20

Programas de Atención a Adultos Mayores

Si

20

Programas de la Comisión Nacional de las Zonas Áridas

Si

20

Programas del Fondo Nacional para el Fomento de las Artesanías (FONART)

Si

20

Programa de Apoyo Alimentario

No

RAMO 38 CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGIA (CONACYT) 38

Programa de Apoyos para el Fomento, la Formación, el Desarrollo y la Consolidación de Científicos y Tecnólogos y de Recursos humanos de Alto nivel.

Si

38

Programa de Fomento a la Innovación y al Desarrollo Tecnológico

Si

38

Programa de Fomento a la Investigación Científica

Si

OTROS PROGRAMAS Programa de Empleo Temporal

Si

Fondo de Desastres Naturales

No

Fondo para la prevención de desastres Naturales

No

Fuente: Elaboración propia sobre la base de las reglas de operación publicadas en mayo de 2005 en www.funcionpublica.org

78

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

SOBRE EL AUTOR

F

H EVIA DE LA J ARA (Ciudad de México, 1975). Antropólogo por la Universidad de Chile y maestro en Antropología por el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESASDF) donde también cursa sus estudios doctorales con la investigación Relaciones sociedad-estado: Rendición de Cuentas y otras formas de participación ciudadana en el Programa de Desarrollo Humano Oportunidades en el sur de Veracruz. Ha sido consultor nacional e internacional, profesor de la Universidad de Santiago de Chile, Andrés Bello y Coordinador Académico del Diplomado Contraloría Social: ejerciendo el Derecho a la Rendición de Cuentas, de CIESAS y la Universidad Veracruzana. Sus principales temas de investigación incluyen participación ciudadana, confianza social, transparencia y rendición de cuentas y sistemas políticos indígenas, sobre los que ha escrito artículos y ponencias en México y América Latina. Correo electrónico: [email protected] ELIPE

cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

79

NOTAS 1

Salazar y Pinto, 1999:18. La relación de las actividades se encuentra en el anexo Nº1 3 Como se muestra, en todas las OEC existen oficinas de Contraloría social de diverso rango. Así mismo, algunos programas, como Oportunidades, en algunos trípticos sobre CS fortalecen esta idea con información como “para presentar quejas acude a la Contraloría Social de tu estado” 4 Como en la mayoría de las reglas de operación de los programas federales donde existen apartados específicos sobre CS, como las reglas de operación del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) o del Programa de Apoyo a las Organizaciones Sociales Agropecuarias y Pesqueras (PROSAP) 5 Así se define en la recientemente promulgada Ley General de Desarrollo Social (LGDS) el 20 de enero de 2004, en especial el capítulo VIII. 2

6

De hecho en un reciente estudio se analizan los mecanismos de participación ciudadana existente en las constituciones y leyes específicas de participación en los países de América Latina donde existen alrededor de 57 interfaces socioestatales de participación, además de los mecanismos denominados de democracia directa. (Hevia, en prensa). Cunill (1997) establece una tipología de estos mecanismos, mientras que el Banco Mundial habla de intensidades de participación. Para detalles ver J. Fox, 2002. 7 Isunza (2003:2) afirma que ambos conceptos tienen un origen etimológico común, del latín computare, de ahí en inglés de deriva count, account, accountability, y en español cuentas, rendición de cuentas. En términos gramaticales, el verbo rendir se define como un verbo transitivo –es decir que requiere de dos argumentos para conjugarse-. Es un término polivalente, según el DRAE, “junto con algunos nombre, toma la significación del que se añade” y ejemplifica “rendir gracias: Agradecer”. 8 De hecho para autores como J. Fox (2000:2-4) es esta capacidad de limitar y sancionar al abuso del poder la característica central de la RdC (y su diferencia con conceptos como Transparencia o acceso a la información) “La RdC política limita el uso y sanciona el abuso del poder. La exposición pública (o RdC social) es necesaria pero no suficiente para limitar o sancionar el abuso de poder.” Esto implica, entre otras cosas, que la transparencia sea necesaria pero no suficiente para la RdC. 9 Siguiendo a Isunza (2004: 27-33) además de las metáforas espaciales, la RdC puede ordenarse según su temporalidad (antes, durante, después) y/o su temática (política, legal, administrativa, profesional) 10 Ackerman (2004:9) distingue, entre otras, co-producción; el liberalismo social; la RdC social; la democracia participativa y el co-gobierno. 11 “La accountability social es un mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en operaciones mediáticas. Las iniciativas de estos actores tienen por objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios públicos, exponer y denunciar actos ilegales de éstos y activar la operación de agencias horizontales de control.” (Peruzzotti y Smulovitz, 2002: 32) 12 De hecho es su entonces Secretaria, María Elena Vázquez, quien más escribe sobre las características y potencialidades de la CS, ver bibliografía. 80

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

13

En este último caso asumió como gobernador del estado, en el sexenio 1993-1999, el Lic. Cobazos, quien trabajó en el programa de PRONASOL y de ahí importó la estrategia de obras comunitarias y de los comités. Según nuestros informantes, en ese sexenio se capacitó a, por lo menos, 30.000 ciudadanos en contraloría social. 14 De hecho, la primera vez que se habla de SICS es en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) (pág. 113) aunque, según funcionarios de la dirección, el sistema se viene implementando desde 1998 (con el cambio de ramo 26 a ramos 20 y 33) cambio que, dicho sea de paso, al parecer dificultó el desarrollo de la CS en obra pública puesto que los estados se desentendieron de continuar con acciones de capacitación y acompañamiento en los municipios, que no tienen recursos para difundir o implementar adecuadamente la CS, según nuestros informantes. 15 La información sobre el SICS se obtiene de SEDESOL/Transparencia Mexicana (2003:163 y ss.); SFP, Sec. Contraloría General del Estado de Sonora (2003:15 y ss.), SECODAM (2001), además de las entrevistas con los responsables de la SFP. 16 Las actividades específicas se detallan en www.funcionpublica.gob.mx 17 Los municipios corresponden a los siguientes estados: Baja California Sur, Sonora, Sinaloa, Michoacán, Nayarit, Jalisco, Guerrero, Tabasco, Quintana Roo, Campeche, DF, Puebla, Querétaro y Nuevo León. Sobresalen los Estados de Sonora, con 72, Puebla con 68 y Guerrero con 40 municipios participantes. El programa consiste principalmente en sensibilización y capacitación a servidores públicos y a Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) sobre transparencia y combate a la corrupción. 18 Artículo 69. Se reconoce a la Contraloría Social como el mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social. Artículo 70. El Gobierno Federal impulsará la Contraloría Social y le facilitará el acceso a la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones. Artículo 71. Son funciones de la Contraloría Social: I. Solicitar la información a las autoridades federales, estatales y municipales responsables de los programas de desarrollo social que considere necesaria para el desempeño de sus funciones; II. Vigilar el ejercicio de los recursos públicos y la aplicación de los programas de desarrollo social conforme a la Ley y a las reglas de operación; III. Emitir informes sobre el desempeño de los programas y ejecución de los recursos públicos; IV. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicación y ejecución de los programas, y V. Presentar ante la autoridad competente las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o penales relacionadas con los programas sociales. 19 Para detalles ver anexos. El contenido de las Reglas de operación se encuentran en www.funcionpublica.org.mx 20 http://www.sedesol.gob.mx/transparencia/fraccionXVI.htm 21 Algunos de estos programas, como Oportunidades, Jornaleros Agrícolas, Opciones Productivas, Empleo Temporal y Hábitat trabajan en coordinación con la SFP en la implementación de acciones de CS. Para detalles ver http://www.funcionpublica.gob.mx/ scagp/dgorcs/contraloria_social/index_cs.htm 22 Según SEDESOL, son más de 500 OSC en todo el país que tienen estos convenios firmados aunque varios informantes criticaron la falta de seguimiento de estas acciones de colaboración, así como la falta de una temática que aglutinara las acciones de las OSC como cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

81

antes del 2000 lo fue el tema de la alternancia. Para detalles ver el caso paradigmático de Alianza Cívica analizado por Olvera (2001) 23

Para detalles ver Oportunidades, 2003a, 2003b,2004a, 2004b y s/f.

24

Los ejemplos aquí señalados corresponden a un estudio de caso que tiene representatividad estructural y no estadística. 25 En los comités estatales y regionales quienes asumen la representación de las titulares son los enlaces municipales, funcionarios municipales encargados de la operación del programa en los municipios los que, paradójicamente, representan al programa en sus propios municipios con las titulares. 26

De hecho estas campañas de “blindaje electoral” se llevaron a cabo, tanto por la coordinación nacional como por las coordinaciones estatales, directamente con los titulares (con la campañas de difusión “a los ojos de todos…la tarea continúa” y “en Oportunidades cada quien tiene su tarea” y con la firma de convenios con los titulares) y también, vía fondos concursables de INDESOL, por parte de las OSC, sobretodo en Veracruz, Puebla y Oaxaca. (según entrevistas a personal de INDESOL y visitas de terreno en el estado de Veracruz). En 2004 fueron 15 los proyectos de CS financiados por INDESOL, en los siguientes Estados: Oaxaca, Morelos, Veracruz, Chihuahua, Guerrero, Chiapas, Puebla y DF. Una gran cantidad gira sobre temas de transparencia y observancia electoral, así como vigilancia sobre programas sociales. Para conocer los detalles ver http://www.indesol.gob.mx/indesol/ convocatorias_2004/result_apoyados_trans_contraloria_04.htm, para un análisis de estos proyectos en relación a la CS ver Viveros (2005). Cabe señalar que según su coordinador nacional, Rogelio Gómez-Hermosillo, durante las elecciones federales de 2003 no hubo ninguna denuncia a personal del programa, como lo afirmó en el seminario “Contraloría social y Transparencia” el 29 de abril de 2004, en Puebla, Pue. (Gómez-Hermosillo, 2004) 27 Dirección General: Guerrero, Estado de México, Sonora y DF –que es dirección ejecutiva, pero depende directamente del Contralor; Direcciones: Coahuila, Colima, Durango, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Nayarit, Oaxaca, San Luis Potosí, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala y Zacatecas; Sub direcciones: Aguascalientes y Campeche; Coordinaciones: Baja California y Nuevo León; otras instancias: en Chiapas y Querétaro son Departamentos y en Quintana Roo es Área. 28

Baja California Sur (Dirección de Control de Obras); Chihuahua (Dirección de Auditoría de Programas de Inversión); Guanajuato (Coordinadora de Vinculación Social y Capacitación); Michoacán (Dir. de Auditoría de Obra Pública y Programas Federales); Puebla (Dir. Gral. De Programación y Coordinación); Sinaloa (División de Participación Ciudadana); Veracruz (Coordinación general de Operación Regional) y Yucatán (Unidad de Programas Federales) 29

Por ejemplo, en la Reunión Nacional de Contraloría Social y Transparencia, llevado a cabo en la Ciudad de México el 29 y 30 de abril de 2004 se presentaron testimonios de las oficinas de CS de los estados de Baja California Sur, Nayarit, Querétaro, Yucatán y Sinaloa sobre el funcionamiento de las oficinas en la recepción de quejas/sugerencias de diversos programas federales, en particular de Oportunidades y Microregiones. 30 Según la SFP, al 2004 se habían firmado convenios de coordinación con 23 Estados para el programa “A los Ojos de Todos” y con 19 Estados para el programa “Municipios por la Transparencia”. Además de estos, también se firmaron convenios de trabajo para los

82

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

programas de “capacitación” y “evaluación” entre la federación y los estados. En el 2004 sólo Tamaulipas no firmó convenios de cooperación con la SFP (SFP, 2004). 31

Este caso resulta significativo puesto que la decisión de integrar la CS en los programas estatales resultó del cambio del ramo 26 al 33 y la consiguiente no obligación de los estados sobre esos recursos de obra, de ahí que la dirección de CS, para asegurar su continuidad, se abocara a la difusión y capacitación de los derechos de participación ciudadana en estos programas. 32

Sin embargo la principal acción de dicha oficina consistió, como en la mayoría de las oficinas estatales, en acciones de difusión y capacitación general sobre derechos ciudadanos y cómo ejercerlos. Las acciones propiamente de control (revisión de casos, quejas, etc.) se mantuvo en otra dirección general y, según nuestros informantes, no existía comunicación adecuada entre dichas dependencias. 33

En este texto se detallan acciones de transparencia y participación en los municipios de Álamos, Bácum, Benito Juárez, Caborca, Cajeme, Empalme, Gral. Plutarco E. Calles, Guaymas, Hermosillo, Naco, Puerto Peñasco, Santa Ana y San Luis Colorado. 34 Los ejemplos de los municipios de Naco y Puerto Peñasco (SFP y Gbo. de Sonora 2003: 116-118) son ejemplos paradigmáticos. Las acciones de participación fueron la implementación del “miércoles ciudadano” en Naco y la creación de un sistema de información, quejas, denuncias y sugerencias, por medio de un buzón. Ahora, municipios como Hermosillo incluyeron en sus acciones de CS propuestas de reglamentos de transparencia y participación, así como el establecimiento de Consejos Consultivos Temáticos. 35

El proyecto Atlatl “tiene por objeto colaborar con instancias de gobierno -en el ámbito federal, estatal o municipal- así como con organizaciones de la sociedad civil en el diseño, desarrollo y aplicación de actividades para fomentar la transparencia y combatir la corrupción” y esta financiado por USAID. Para mayor información ver www.atlatl.com.mx 36 En la primera edición del manual (2002) ejemplifican con los municipios de San Pedro Garza García (Nuevo. León) y de Benito Juárez (Quintana Roo) el desarrollo de manuales ciudadanos. El reglamento de adquisiciones municipales del municipio de Guadalajara (Jalisco) donde se asegura la ciudadanización de dicho comité, así como la creación del Comité de Transparencia de Monterrey (Nuevo León) –al momento de la publicación sin reglamentación formal-, también ejemplifican con el municipio de Texcoco, Estado de México, sobre la regularidad de las sesiones de los Consejos de Participación Social. 37 El Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM) obliga a todos los municipios a presentar comités de obra. Los problemas más comunes que se presentan son sobre su implementación y funcionamiento, como veremos más adelante. La información sobre el Estado de México corresponde al documento “Programa integral de Contraloría social”, de la Dirección General de Contraloría y Evaluación Social de la Secretaría de la Contraloría del Gobierno del Estado de México, en 2004 y a visitas de campo realizadas al estado en el mes de agosto de 2004 38

En el rubro “servicios” sobresalen los programas de asistencia alimentaria del DIF estatal con 10,342 comités formados y Oportunidades, con 9,228. En el rubro “obra pública” sobresalen los 34,060 comités de obras ejecutadas con aportaciones del Ramo 033. 39 Este consejo se forma en 2000 y tiene, entre otras funciones expresas, funciones de Transparencia y Combate contra la corrupción. cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

83

40

Para detalles sobre su composición y funciones ver: http://www.inmujeres.gob.mx/ pprincipal/index.html 41

En este consejo se integran académicos y expertos como “representantes” de la ciudadanía.

42

Hasta septiembre de 2002 habían 26 consejos de cuenca. En estos consejos participan representantes de usuarios de las cuencas así como agencias municipales, estatales y federales. 43 El aval ciudadano es un consejo autónomo que colabora con las Cruzada Nacional por la Calidad de Salud. Hay avales a nivel federal, estatal y municipal (SSA, 2004). 44

Según informantes como Daniel Ponce, de INDESOL.

45

Las funciones y conformación de dicho comité se encuentra en: http://infpub.uasnet.mx/ reglamentos/leyorg.htm#capitulo_xvii 46 Los datos se obtuvieron en la presentación “Rendición de Cuentas 2001-2004”, elaborada por la Dirección Ejecutiva de Contraloría Ciudadana del GDF, en entrevista con su titular, y a través de visitas a reuniones de los grupos llevadas a cabo en el mes de enero de 2005. Además se participó como oyente y expositor en el Diplomado sobre Contraloría Ciudadana llevado a cabo con el Centro Nacional de Comunicación Social, AC. (CENCOS) y se utilizaron las presentaciones realizadas en la Reunión Nacional de Contraloría Social, llevada a cabo en abril de 2004 por la SFP. 47

Las Secretarías de Gobernación, de Obras y Servicios, de Seguridad Pública, de Desarrollo Económico, de Desarrollo Social, de Turismo, de Salud, de Cultura, de Desarrollo Urbano y Vivienda, de Medio Ambiente, de Transportes y Vialidad. Además las siguientes dependencias: Contraloría General, Procuraduría General de Justicia, Oficialía Mayor, Consejería Jurídica y Servicios Legales y la Oficina del Jefe de Gobierno. 48 Caja de Previsión de la Policía Preventiva, Caja de Previsión para la Policía Auxiliar, Caja de Previsión para Trabajadores a Lista de Raya, Corporación Mexicana de Impresión S.A. de C.V. (COMISA), Fideicomiso Central de Abastos, Fideicomiso de Recuperación Crediticia del Distrito Federal, Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación FIMEVIC, Fondo de Desarrollo Económico del D.F., Fondo Mixto de Promoción Turística del Distrito Federal, Fondo para el Desarrollo Social de la Ciudad de México, Heroico Cuerpo de Bomberos, Instituto de Educación Media Superior, Instituto de la Juventud, Instituto de las Mujeres, Instituto de Vivienda, Planta de Asfalto del D.F., Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de D. F., Procuraduría Social, Red de Transporte de Pasajeros, Servicios de Salud Pública del Distrito Federal, Servicios de Transportes Eléctricos, Sistema de Aguas del D.F., Sistema de Transporte Colectivo «METRO», Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia -DIF- y Universidad de la Ciudad de México. 49 Con estos grupos la dirección ejecutiva tiene reuniones de seguimiento regulares para capacitar y analizar casos específicos por zonas o áreas y establecen una serie de charlas y eventos educativos para fortalecer la capacidad fiscalizadora de sus contralores, que incluyen diplomados, cursos y charlas. 50 Entre los que se cuentan los sub-comités de adquisiciones de Sedeso, DIF estatal, Instituto de la Mujer, Instituto de la Juventud, Prosoc, Secretaría de Turismo, Sedeco, cultural y de los fondos de desarrollo económico y social. Así mismo, participan contralores en los consejos consultivos de Sedeso, DIF, Secretaría. de Cultura y la Universidad de la Ciudad de México. También en este grupo están los contralores del Fideicomiso para la promoción

84

DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

del turismo de la ciudad, los comités de adquisiciones de la Secretaría de Salud y sus dependencias, etc. 51

Según la información de la dirección ejecutiva de la CC, en el segundo caso se logró ahorrar más de $3.200 millones de pesos en la adquisición de varillas de acero, gracias a la participación de contralores ciudadanos en los órganos encargados de realizar dichas adquisiciones. 52

La diferenciación entre denominar explícitamente o no acciones de vigilancia y control ciudadano no es tan banal como puede parecer, puesto que, como veremos en las conclusiones, existe una lucha de proyectos políticos por la apropiación del concepto, cada uno defendiendo diversos significados sobre el mismo significante. 53 Algunas experiencias reseñadas en la literatura son: Cabildo abierto, Mérida, Yucatán (Poot, 2000); Audiencia pública DF (VVAA, 2000); Audiencia pública San Juan del Río, Qro. (Díaz, 2000); Miércoles ciudadanos, Mérida Yucatán (Poot, 2000); Miércoles ciudadano, León, Guanajuato Local se encuentran ejemplos de este tipo de mecanismos en la delegaciónde Miguel Hidalgo, DF y en los municipios de León, Gto; Monterrey, Nuevo León; Paso de Macho, Veracruz (en la versión CIDE/INDESOL/F.FORD, 2002) y Aguascalientes, Guadalupe, Sonora; Cd. Guzmán, Jalisco; Benito Juárez, Quintana .Roo (en la versión CIDE/BANOBRAS/F.FORD, 2003) 54 La serie de 6 experiencias recopiladas en el libro El derecho de acceso a la información en México: un diagnóstico de la sociedad que edita el IFAI ,en 2004, presenta 6 experiencias concretas de control social. 55 CESEM, Heriberto Jara, VERTEBRA, Equipo Pueblo, Locallis, Alianza Cívica e ICMA conforman el programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA). 56 Los municipios son: Chihuahua, Delicias, Ciudad Juárez (Chihuahua); San Nicolás de los Garza, San Pedro Garza García, Guadalupe, Allende, Linares, Montemorelos, Escobedo, Sta Catarina, Apodaca, García, Juárez y Monterrey (Nuevo León) Guadalajara, Amacueca y Saluya (Jalisco); Tlalpan, México) (CIMTRA, 2004). 57 La experiencia incluye los municipios de Saltillo y Monclova (Coahuila); Peto (Yucatán); Valle de Bravo, Nezahualcóyotl y Toluca (Estado de México) Alianza Cívica, 2003. 58

Uno en Saltillo el 26 de abril de 2003; otro en Querétaro, Querétaro. El 17 de mayo de 2003 y en Calakmul, Campeche el 31 de mayo de 2003 (Alianza Cívica, 2003). 59

Para mayor referencias sobre Poder Ciudadano, ver Bautista, 2003 y Almeida et.al., 2001.

60

Para detalles ver CESEM-Veracruz, 2004.

61

Entre los resultados, sobresale por mucho la poca capacidad de participación ciudadana en todos los países de la región (Fundar, 2003:13 y ss.) 62

A principios de 2005 la directora de CENCOS, Eréndida Cruzvillegas fue objeto de represiones por sus actuaciones en los comicios regionales de Oaxaca en 2004. 63

En la inauguración de la Red de Mujeres Vigilantes Ciudadanas participó el presidente Fox (El Universal 13 de octubre 2004, pág. 8 sección A) 64

Para mayor información ver www.redchihuahua.org o Red Ciudadana Chihuahua, 2004.

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Ver www.equipopueblo.org.mx para la propuesta completa, para un resumen ver Agenda afirmativa año 5 Nº 26, julio-septiembre 2003 cuadernos para la DEMOCRATIZACIÓN

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O, como plantea Cunill, 2000, realizan tanto accountability como responsivess (esta última como la coherencia entre las campañas y las acciones de los políticos) 67 En este mismo documento se muestra que en programas como jornaleros agrícolas, la proporción de “conocimiento” sobre CS asciende al 63% y su relación con la vigilancia, a un 31% de los que sí conocían la CS. 68 Tomando como ejemplo Edomex, en 5 años sólo ha participado en Cocicovis el 1,3% de su población asumiendo que no se repitieron los mismos ciudadanos en los mismos, en el DF hay 500 contralores en una población de 8 millones (el 0.006%) 69 Por ejemplo, en Tamaulipas la dirección para todo el estado era de 4 funcionarios. La Dirección Ejecutiva de la Contraloría ciudadana del DF tiene el 1% del presupuesto de la Contraloría General del DF (varias veces menor que el presupuesto destinado a participación de cualquier delegación) 70 Con la excepción de la CC del GDF no encontramos ningún intento de gobiernos, disminución de actos de corrupción u otro indicador de impacto. 71 Asumiendo una definición amplia de democracia como esa “gramática de organización de la sociedad” en el sentido que le dan Santos y A vritzer (2004:45) 72 Esto no es exclusivo de México. En un análisis reciente únicamente de las constituciones y las leyes nacionales de participación ciudadana identificamos, además de los mecanismos de democracia directa (referéndum, iniciativa legislativa popular, referéndum revocatorio), 57 inferfaces socio-estatales, en forma de consejos, comisiones, juntas, etc., donde los ciudadanos tienen espacios específicos de incidencia. Para detalles ver Hevia (2005). 73

Esta oposición decorativa/deliberativa la retomamos de Elio Villaseñor, de Equipo Pueblo AC. 74 En otro lugar (Hevia, 2005) se desarrolla la caracterización de tres proyectos políticos en pugna en lo que respecta al uso de los conceptos de transparencia y rendición de cuentas: el proyecto democrático donde la RdC es un derecho; el proyecto neoliberal donde la RdC es un antídoto contra el fracaso de las políticas y el proyecto corporativo-clientelar donde la RdC es un obstáculo para mantener los privilegios patrimonialistas. Isunza (2004a) también caracteriza estos proyectos políticos agregando y distinguiendo otras categorías.

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DEMOCRACIA, SOCIEDAD CIVIL Y DERECHOS HUMANOS

Este segundo número de cuadernos para la

DEMOCRATIZACIÓN

se terminó de imprimir y encuadernar en el mes de julio de 2006 en Documaster, Av. Coyoacán, 1450; 03220 México, D.F.

La edición consta de 500 ejemplares.

Diseño y tipografía: Eduardo Isunza Vera Diseño de Portada: María Enriqueta López Andrade

cuadernos de la

SOCIEDAD CIVIL

Títulos de la colección 1.- SOCIEDAD CIVIL, GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA, ESPACIOS PÚBLICOS Y DEMOCRATIZACIÓN: los contornos de un proyecto. Alberto J. Olvera. 2.- NUEVAS FORMAS DE ASOCIACIONISMO EN LA CAFETICULTURA MEXICANA: el caso de la CNOC. Fernando Celis. 3.- SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD EN MORELOS. Morgan Quero. 4.- CIUDAD DE MÉXICO: INSTITUCIONES Y SOCIEDAD CIVIL. Experiencias de una ciudad en transición. Carlos San Juan. 5.- CONSERVADURISMO, SOCIEDAD CIVIL Y GOBERNABILIDAD. Nuevas grupalidades en Guadalajara. Reneé de la Torre y Juan Manuel Ramírez. 6.- MOVIMIENTOS SOCIALES PRODEMOCRÁTICOS, DEMOCRATIZACIÓN Y ESFERA PÚBLICA EN MÉXICO: el caso de Alianza Cívica. Alberto J. Olvera. 7.- WELCOME TO TIJUANA. JÓVENES EN LOS ESPACIOS CIVILES DE LA FRONTERA NOROESTE DE MÉXICO. Alejandro Monsiváis. 8.- EL RETO DE LA CONFLUENCIA. LOS INTERFACES SOCIOESTATALES EN EL CONTEXTO DE LA TRANSICIÓN POLÍTICA MEXICANA. (Dos casos para la reflexión). Ernesto Isunza Vera. 9.- LOS NUEVOS INTERMEDIARIOS ÉTNICOS, EL MOVIMIENTO INDÍGENA Y LA SOCIEDAD CIVIL: dos estudios de caso en el occidente mexicano. Guillermo de la Peña. 10.- DEL MOVIMIENTO FEMINISTA A LA INSTITUCIÓN: ¿UNA HISTORIA QUE AÚN NO PUEDE CONTARSE? Florinda Riquer.