農地使用管制對農地產權侵害
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農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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農地管制下對農地財產權之保障與侵害 吳珮瑛*
摘
陳 瑞 主 **
要
本文逐一對台灣有關農地使用管制法令的內容及精神作一檢視，由中歸納 出土地使用管制的目的，並探討現行法規與制度在財產權界定方面之混淆與不 足，以彌補過去文獻在探討農地外部效益之保障與產權界定之闕如。此外，透 過財產權理論，檢討現行農地管制制度在產權界定上的缺失，並提出產權界定 及補償機制所能發揮的補救功能。進而，以桃園縣觀音鄉農地砂石盜濫採事 件，透過對此地區詳細的個案分析，深入了解如何藉產權之界定與保障，找出 解決農地盜濫採砂石的問題。 由現行法令的檢討得知，相關法令對農地外部效益財產權，未能有明確的 界定與有效的保障，是造成現今農地問題的重要根本原因之一。若透過管制方 式限制了地主的使用權，在土地私有制度之下，可依據「準徵收」原則給予地 主適當的產權損失補償。此外，在進行補償制度制定之時，必須做到「正名」 的工作，才能讓民眾了解補償的理由，以助制度的推行。台灣在農地農用管制 制度下發生農地非法濫採砂石事件，事實上證明了政府採禁制法則管制農地外 部效益，未必能達成保護資源的目標。在現行法律規定下，我們使用了一項似 乎較「便宜」的方式保護農地資源，然而，在土地產權私有的 體制下，這項管 制已侵害了地主的使用權。我們期望藉由這樣的分析過程，能讓立法者及政策 制定者能重視農地根本的產權問題。
關鍵詞：農地外部效益、財產權、補償、準徵收、交易成本
*作者為台灣大學農業經濟學系教授 **作者為建華銀行企金業務專員
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經社法制論叢
第 33 期
壹、前言
中華民國 93 年元月
肆、農地外部效益產權界定與保障的
貳、市場機制下農地外部效益財產權
可行做法
界定與保障之概念基礎
一、管制準徵收
參、農地管制相關法令對農地與農業
二、補償理論
外部性財產權界定之檢討
三、回饋、救助、救濟、補助、
一、憲法
補貼與補償的關係
二、民法
伍、桃園縣觀音鄉農地濫採砂石案例
三、土地法
解析
四、區域計畫法及其相關子法規
一、桃園縣觀音鄉砂石盜濫採概況
五、都市計畫法及其相關子法規
二、農地盜濫採砂石之誘因
六、農業發展條例
三、地方政府的處理方式與檢討
七、土石採取法
四、透過產權界定解決農地盜濫
八、對農地管制相關法令之綜合 檢討
採砂石問題的做法 陸、結語
壹、前言 近年來，台灣各地陸續傳出農地破壞事件，最早始於 1991 年左右，在桃 園縣沿海的觀音鄉大潭村發生盜濫採農田砂石事件。之後，桃園縣的復興鄉、 大溪鎮、龜山鄉、平鎮市、中壢市和新屋鄉、苗栗縣的卓蘭鎮、台中縣大甲鎮、 后里鄉及烏日鄉、彰化縣花壇鄉、二林鎮和芳苑鄉、雲林縣口湖鄉、四湖鄉與 二崙鄉、高雄縣美濃鎮、屏東縣的潮州鎮及高樹、里港、鹽埔、內埔、新園、 新埤及宜蘭縣等地，都曾陸續傳出農地盜挖砂石回填垃圾或廢土的案例。 造成農地盜濫採砂石事件的發生，除了農作產值低落之外，砂石價格大漲 亦是主要的誘因。農地受到破壞之所以引起注意，是因為此一現象與一般認定 在私有制之下，土地產權所有人有誘因保護其財產，使資源不致被破壞的認知 相互矛盾。由此，乃誘發想進一步探討，究竟農地破壞是少數地主的不理性行 為，或是台灣的現行法令上，對於土地制度在財產權之界定與保障上有著根本 的問題？
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目前，台灣農地的使用，實際上是受到了政府實施土地使用分區管制措施 的限制，將農地限制為農用的主要目的在於維護農業生產環境、保障糧食安 全、資源保育及國土保安，然而農地維持農用所產生的這些難以衡量的效益， 是由所有社會大眾所共同享受，未能直接反映在地主的決策考量中，要求受益 者付費是很困難的事，因為農地所帶來的這些外部效益具公共財性質，因此， 這些外部效益在沒有財產權的保障下，土地所有權人自然不會因農地遭受破壞 而有任何權益的損失。另一方面，由於使用權受限，使得地主無法獲得改變土 地使用方式可能獲得的更高收益，在產權私有制下，即產生了地主財產權受損 但未能得到合理補償的問題。 而過去在探討管制對財產權的侵害問題之文獻，多著重於地主產權的損失 賠償問題及損失補償制度的探討，顯少有深入探討背後財產權根本界定與保障 問題。比如，毛育剛（1998）認為，實施土地使用分區管制對保護農地雖有正 面之成效，但土地價值也因劃定使用分區之不同，而決定了土地之財產價值， 此將造成社會極大的不公平。陳明燦（2000）認為，以土地財產權的「社會義 務」為由限制，不能違反「過當禁止」原則，否則應給予適當補償。張泰煌（1998a） 則建議保障財產權以「管制準徵收」（regulatory takings）的方式，補償財 產權受限制所受到的損失。而認為在地主權益受到重大損害及受害者確定的情 況下，政府需給予地主補償的建議亦出現於林國慶（1992a；1992b）探討農地 管制，及黃書禮等人（2000）探討「限制發展地區」內，土地使用受到限制的 研究中。 在農地使用管制對農地產權侵害之議題上，林國慶（1998）認為政府應擬 定保障財產權，方有利於發揮市場機能與有效利用土地資源。進而，關於土地 財產權問題及土地所衍生具公共財性質之外部性問題的探討，邊泰明（1994） 認為對於已開發的土地應賦予財產法則保障 ，而不能開發的土地變更使用時， 則應賦予責任法則才能將土地開發之外部效果內部化。雖然，這些研究已考慮 到產權問題與外部性問題的重要性，然而並未深入探討外部性問題的產權本 質，同時，也未全面檢討台灣現行土地管制的相關法令，對於農地財產權之管
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制與保障彼此間的一致性與相容性。我們以為如能對所有可提供效益的「財產」 給予明確的產權界定與保障，就可將外部性內部化，以解決外部性的問題。因 此，關於農地外部效益的問題，解決方法亦是如此。 台灣有關農地使用管制的法令包括：憲法、民法、土地法、區域計畫法與 都市計畫法及其和農地利用相關的子法規與農業發展條例等，在這些法令當 中，有許多是對農地使用、移轉方面的限制規定，其立法基礎主要來自「平均 地權」的理念。然而現行法令中，對於農地地主財產權保障的相關法令極少， 至於產權受政府管制而造成損害的補償辦法更是付之闕如。而目前法令對於農 地外部效益的財產權，未有條文予以明確的界定與保障，只將之視為一種「公 共效益」，而政府得以保障此「公共效益」為理由限制人民的財產權，但對於 這項「公共效益」本身則完全沒有相關的產權賦予與界定。 職是之故，本文將逐一對前述這些法令的內容及精神進行檢視，擬由中歸 納出土地使用管制的目的，並探討現行法規與制度在財產權界定方面之混淆與 不足，以彌補過去文獻在探討農地外部效益之保障與產權界定之闕如，亦即， 我們希望以財產權理論，檢討現行農地管制制度在產權界定上的缺失，並提出 產權界定及補償機制所能發揮的補救功能。此外，亦檢討 2003 年初方制訂施 行的土石採取法，檢視對盜採砂石之罰則及刑期的加重，對於在農地上盜採砂 石的可能影響。進而，我們將以桃園縣觀音鄉農地砂石盜濫採事件，透過對此 地區詳細的個案分析，深入了解如何藉產權之界定與保障，找出解決農地盜濫 採砂石的問題。
貳、市場機制下農地外部效益財產權 界定與保障之概念基礎 財產權的完整性，通常經由法律的規定保障之，然而財產權受侵害也經常 是多來自於法令規定之限制。Furuboth 與 Pejovich(1972)即認為財產權的排 他性並非指產權完全不受限制，而是指此權利僅受到法律明文規定的限制。然 而這樣的法律限制也可能造成產權的「稀釋」（attenuation），這些限制包括 財產形式或本質的改變，或對於財產轉移價格或對象的限制，都可能直接或間
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接地改變此財產權的交易價格。另一方面，對於產權過多的限制，可能也同時 限 制 了 產 權 所 有 人 對 資 源 的 有 效 利 用 ，而 降 低 私 人 生 產 的 誘 因 （ 林 國 慶 ， 1992b）。財產權制度越健全的國家，其經濟也通常越能高度發展，原因即在於 制度對產權的保障提供了足夠的誘因，促使每個人努力生產或發明創新，因其 努力的成果將受到法律的保障而不被他人剝奪（朱淑卿，1993）。 以社會在整體而言，不同財產權的授權型態，對土地資源的最適配置結果 之影響亦是不同的。 在一般情況下，地主的最適決策產生的結果通常並不會達 到社會最適的目標，主要原因是由於在地主的考量中，並未包含農用的土地上 由社會大眾所共享的效益，而這些效益都能使因整體社會福利提升。由於這些 效益具有公共財性質，故難以透過「受益者付費」的方式給予地主應得的收益。 然而，若能將農業生產的外部效益給予地主應得之報償，則在可以提高農地作 為農用收入的前提下，或可使地主更有誘因將農地維持農用。但若未能將這些 外部效益納入考慮，則此時均衡產出將低於考慮社會效益下的均衡產出，在極 端的情況下，地主甚至會作出停止農業生產，將農地轉作他用等不利於社會福 利最適化的決策。在地主面臨農業生產利潤不高的情況下，是否讓農地外部效 益納入地主之生產決策中，對農地可否維持農用或至少不變更為他用的影響將 更為顯著。 由於農地屬於自然資源的一種，因此農地的價值和一般資源所具有的「總 價值」（total value）一樣，可分為「使用價值」（use value）與「非使用價 值」（non-use value）兩種（吳珮瑛、蘇明達，2001）。前者來自實際使用該 資源而產生的價值，包括農地作為農業生產投入所獲得的產出所得，享受寧適 環境、農業文化等等所帶來的效用。另一部份則來自資源或生態所孕育之功能 而產生的效益（Boyle & Bishop，1987），例如農地之防災功能、水體功能、 生物性功能、生態調和功能等。另外，則來自於土地作為農用屬於較低度的開 發，因此可確保未來選擇各種用途的機會，這種價值在資源使用具不可回復性 （irreversibility）時特別顯著，糧食安全價值可說是屬於此類的價值。而 所謂的「非使用價值」是指包括維持農業生產環境以供後代子孫享用的價值，
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與了解農地農用之環境保育效益，而願意維持農地於農用所獲得的滿足 （McConnell，1983；Pearce & Moran，1995；Randall ＆ Stoll，1983）。由 於農地具有上述效益，因此當農地發生濫採砂石問題時，對於其他社會大眾而 言，這樣的破壞行為將使他們喪失了部份的糧食安全效益與環境保育效益。 因此，如果我們將農地分為農用與非農用兩種使用方式時，界定並保障農 地外部效益財產權後，擁有農地之地主，在理性的決策過程下乃依照不同使用 方式之成本與效益比較後的淨效益，以追求利潤之極大。依 Calabresi 與 Mdlamed（1972）所提出的財產法則、責任法則與禁制法則，同時結合 Bromley （1991）的各種授權型態，所歸納出來的不同侵權行為與成本負擔關係如表一 得知，在交易成本為零的情況下， 無論透過何種財產權賦予原則將財產權賦予 何人，只要財產權的界定與保障能徹底執行，則只有在兩種情況下會發生無效 率情形（陳瑞主，2002）。一種情況是透過責任法則將農地外部效益財產權賦 予地主，原因在於農地外部效益的本質與一般財產有所不同，由於農地的外部 效益必須透過地主決定將農地作為農用才能產生出來，一般社會大眾並無法在 未事先告知地主的情況下侵害此權利，因此透過責任法則保障地主的財產權是 無效的做法，地主仍舊不會將農地外部效益納入其決策考量之中。
表一 授權類型
財產權授權型態之類別
授權狀況
產權保障法則
侵權與成本之決定與負擔
類型一
A 未得 B 同意前不得侵權
B 受財產法則保護
由 B 決定，由 A 負擔成本
類型二
A 可侵權 B，但必須補償 B
B 受責任法則保護
由 A 決定，由 A 負擔成本
類型三
A 可侵權 B，B 必須付費給 A 方
A 受財產法則保護
由 A 決定，由 B 負擔成本
A 受責任法則保護
由 B 決定，由 B 負擔成本
B 受禁制法則保護
由社會大眾決定，由 A、B
能排除 類型四
B 可阻止 A 的侵權，但必須補 償A
類型五
A 在任何情況下均不得侵權 B
雙方負擔成本 資料來源:修改自 Bromley，1991。
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另一種情況是，當農地作為農用的淨效益低於非農用淨效益時，透過禁制 法則將農地外部效益財產權賦予政府的做法也是無效率的。因為此時符合社會 福利極大的結果應該是將農地變更為非農用，但如果政府強制將農地限為農 用，則無法達到社會福利極大。由此可見，若政府希望透過禁止法則干預農地 的使用，首先必須確定對社會整體而言，農地農用的淨效益高於非農用淨效 益，因而，此時政府必須估計出農地外部效益的社會價值，才能確保其管制措 施符合經濟效率。 進而，實際上在交易成本不為零的世界中，期望藉由產權的界定與交易解 決外部性問題，可能會因過高的市場交易成本存在而無法實現。但相對的，期 望透過政府介入解決外部性問題，則無法避免政治交易成本的存在，因此，在 此一情況下欲比較何者較能有效率地解決外部性問題，則必須完整考量、比較 其交易成本的高低。 雖然在目前農業生產所得低落的情況下，將此外部效益內部化所需付出的 「交易成本」可能相對的高，然在決定選擇何種方式保障這種財產的提供，以 確保社會最適的達成時，也應該對這些交易成本納入考量，以達成真正社會福 利的最適。由於不同的產權授予原則下，發生侵權時的處理方式亦有所不同， 如欲改變現行的土地產權保障型態，在財產法則著重於事前產權的界定與協商 機制之情況下，因此執行時可能產生大量的「協商成本」；而責任法則著重於 事後的補償，事後的「訴訟成本」也可能很高（黃書禮等，2000），透過政府 介入以實施產權保障時，則必須考量「政治成本」的大小。因此在比較效率時， 這些都是必須納入考量的因素。 至於禁制法則的使用，在考慮經濟效率的情況下，若農用淨效益大於非農 用淨效益，則地主將主動維持農用，並不需要禁制法則。而如果農用淨效益小 於非農用淨效益，則使用禁制法則將農地限為農用，將無法達成社會福利極大 的結果。由此可知，若以交易成本甚高為理由，認為使用財產法則或禁制法則 必須付出協商成本或訴訟成本，可能導致交易無法進行，則必須考量透過政府 介入同樣也要付出成本，包括錯估農用淨效益與非農用淨效益大小關係的可
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能、錯估賠償金額的可能，以及執行時所需的一切使用政府機制的成本。若考 慮交易成本過高的情況，則所有必須付出交易成本的行為都可能是不適當的， 透過市場交易是如此，透過政府介入也可能是如此。因此不能只因交易成本的 存在，就認定必須採用政府介入才能解決問題（陳瑞主，2002）。
參、農地管制相關法令對農地與農業 外部性財產權界定之檢討 台灣對農地之保護，主要以實施土地使用分區管制之方式加以規範。有關 農地使用管制的法令包括：憲法、民法、土地法、區域計畫法、非都市土地使 用管制規則與農業發展條例等，而關於土地財產權界定與保障的法令則包括： 憲法、民法、土地法等。以下將逐一對這些法令的內容及精神作一檢視，並由 中歸納出土地使用管制的目的，同時探討現行法規與制度在財產權界定方面之 混淆與不足。
一、憲法 我國憲法中土地的基本政策包括：平均地權、照價納稅、照價收買、漲價 歸公、扶植自耕農及規劃土地利用等，對於農地資源的保護，採用的是土地使 用管制方式，但缺乏原則性之提示，可見憲法制定當時政策偏重地權、地稅及 地用，對於土地資源保護的意識尚未萌芽（毛育剛，1998；殷章甫，1985）。 由表二可知，憲法第 15 條規定人民之財產權應予保障，但 23 條規定「除 為……增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，可見政府可透過法律 為增進公共利益而限制人民的財產權，此時所謂的「公共利益」並未產權化， 因此這項利益的歸屬與保障方式並不明確。而農地外部效益亦屬「公共利益」 之一種，自然也未在憲法中有明確的產權界定與保障法令規定。 我國政府施行土地使用管制的法源，主要來自於憲法第 23 條：「以上各條 列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或
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表二
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憲法對土地財產權的限制與保障
憲法條文摘要（2000 年 4 月 25 日修正公布） 第 15 條
人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。
第 23 條
以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持 社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。
第 142 條
國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計 民生之均足。
第 143 條
中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受 法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。附著於土 地之礦，及經濟上可供公眾利用之天然力，屬於國家所有，不因人民取得 土地所有權而受影響。 土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民 共享之。 國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則， 並規定其適當經營之面積。
第 146 條
國家應運用科學技術，以興修水利，增進地力，改善農業環境，規劃土地 利用，開發農業資源，促成農業之工業化。
資料來源：本研究整理。
增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」及第 143 條：「…人民依法取 得之土地所有權，應受法律之保障與限制」的規定，此即所有權的「社會義務 性」。根據憲法，我國政府對土地擁有「上級所有權」。這樣的立法精神應是來 自於孫中山先生「平均地權」的概念，憲法第 142 條即規定了關於「平均地權」 的實施。平均地權在法制上之涵意，即將私有土地所有權之實質加以變更，使 國家對土地取得「上級土地所有權」，並准許私人在不牴觸上級所有權之原則 下，擁有「下級土地所有權」（來璋，1985；林國慶，1992b）。 而依法學上之研究，完整的所有權應包含支配權、管理權(或合稱「處分 權」)、使用權及收益權四種權利，所謂「平均地權制度」即將這四種權利作
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橫向分割，使這四種權利一部分歸國家，一部分歸 私人，亦即允許「土地國有 權」（上級土地所有權）及「土地私有權」 (下級土地所有權)同時存在，而此 公私地權界限的劃定「可配合時代需要及經濟政策賦予相當彈性」(來 璋 ， 1985) 。這樣的制度設計，來自於「財產權之社會拘束」概念，同時亦希望藉 由政府「公權力」之介入(例如採行課稅、補貼或直接管制等方式)解決土地之 外部性問題，然而這時相關的外部性問題只以「公共利益」的概念稱之，其背 後的產權基礎是相當不明確的。 平均地權的主要宗旨包括：調劑土地分配、達成地盡其利、實現地利共享、 改善財富分配與杜絕土地投機，而其具體做法包括 ：規定地價、照價徵稅、照 價收買及漲價歸公。平均地權基本上是一個相當理想化的政策，其產權根基是 奠定在土地的部份國有制之上，根據此基本精神，以政府與地主間的產權關係 來看，雖然名義上土地為地主所有，也就是土地的「所有權」（ownership）歸 於地主，但政府對於農地財產權，也有部份「使用權」與「受益權」是受到法 律的保護。相較之下，若政府的土地管制政策使地主產權蒙受重大損失，但只 要未損及土地的「所有權」，則法律上對於政府的使用管制對農地地主產權造 成的影響，並沒有任何具體規定以茲保護。 此一現象可說是目前農地管制制度 推行最大的困境，由於現今土地私有制 思想的盛行，平均地權中部份國有制的思想並無法明文規定於法律之中，因為 立法將土地部份所有權收歸國有必然引發強烈的反彈，而這樣的產權結構是否 符合時代轉變後的社會價值觀亦有其爭議。在法律無明文規定此產權配置狀態 之下，卻又實施以此為基礎的管制措施，不僅容易造成產權界定與保障上的困 擾，也是政策執行上最大的問題癥結所在。雖說「公私地權的界限可隨時代變 遷彈性變動」，但這造成了缺乏法律的一致性與可預測性，再加上執行上的拿 捏鬆緊不一，更造成地主無所適從，無法正確預測其土地的價值並做出正確的 使用決策。 此外，當部份農地地主得以變更農地為非農用時，憲法第 143 條關於「土 地增值稅」的規定，即為達成漲價歸公的目的，希望將其變更暴利稅盡，然而
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此時土地的受益權也受到了政府的限制。如果在執行課徵土地增值稅時，能徹 底做到漲價完全歸公，可以避免其他產權受限的農地地主感到不公，但卻同時 犧牲了地主追求利潤進而增進整體社會福利的動機，若其利得未被政府稅盡， 而因此獲得暴利，則將加深其他受限地主的不公之感，這都是在產權不能明確 界定保障之下，可以預見的政策執行困難處。
二、民法 我國民法中也有關於土地財產權相關的規定。第 148 條規定「權利」的行 使，不得違反公共利益，這也是間接對於「公共利益」的保障，以農地而言， 當地主在行使「使用權」時，並不能擅自決定將土地變更非農用，因為這將造 成農地外部效益的損失，違反了「公共利益」。而第 757 條規定，物權，除本 法或其他法律有規定外，不得創設。由此可知，不論是在民法或其他法律，都 未曾將農地外部效益視為一種「財產權」，因此出現一種矛盾的現象，即農地 外部效益具有價值，可視為財產，其效益由社會大眾共享，因此是一種「公共 利益」，理應受到法律保障，然法律並未界定農地外部效益的「財產權」，因此 這項財產並沒有確切的擁有者，其保障法則也未有法律明文規定。 因此，我們只能依現有法律來判斷，農地如果有外部效益「財產權」，並 非依照財產法則保障，因為沒有人有權利進行這項財產的交易，也不是依照責 任法則保障，因為民法 184 條規定，因故意或過失，不法侵害他人之權利者， 負損害賠償責任，但地主變更農地為非農用，社會大眾並不能依此法要求損害 賠償。由此可知，我國法令對「農地外部效益」的保障並不是採用「責任法則」。 因此，農地的外部效益其實可視為是依照禁制法則而賦予社會大眾。民法與土 地產權相關之條文整理如表三所示。
三、土地法 我國有關土地使用管制的法令，早在 1930 年即出現，當時公佈土地法的
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「土地使用」編「通則」章中，即列了有關於土地使用編定的管制條文，土地 法也僅有此部份之規定涉及農地保護，且採取的是使用分區編定與管制的方 式。土地法規定政府可編訂使用地，管制土地的用途，此即對土地使用權的限 制。若欲變更使用，必須經過政府的同意，政府也可主動決定改變土地使用的 方式，而土地使用的編定、變更及其他相關管制的主管機關，為 直轄巿或縣 (巿) 地政機關。將土地荒廢是土地法所不允許的，可見政府有「指導」土地使用的 權利。
表三
民法對土地財產權的限制與保障
民法條文摘要（2000 年 4 月 26 日修正公布） 第 148 條
權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。 行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。
第 184 條
因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以 背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同。 違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任。但能證明 其行為無過失者，不在此限。
第 757 條
物權，除本法或其他法律有規定外，不得創設。
第 765 條
所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物， 並排除他人之干涉。
第 766 條
物之成分及其天然孳息，於分離後，除法律另有規定外，仍屬於其 物之所有人。
第 767 條
所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害 其所有權者，得請求除去之。有妨害其所有權之虞者，得請求防止 之。
第 773 條
土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土 地之上下。如他人之干涉，無礙其所有權之行使者，不得排除之。
資料來源：本研究整理。
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然而，值得注意的是，土地法第 88 條規定： 「凡編為農業或其他直接生產 用地，未依法使用者，為荒地。但因農業生產之必要而休閒之土地，不在此限」， 可見政府將農地限為農用的主要原因，並不是保障土地資源用來從事農業生 產，獲取農業利得，否則應視為荒地處分之，因為將農地「閒置」並無法得到 農業產出。但農地在「閒置」時，無論屬綠地或荒地狀態，仍可提供部份的農 地外部效益，例如空曠環境的維持、保留未來仍可用以耕種的選擇，因此我們 可推知，政府將農地限為農用的主要目的即包括了保障農地外部效益的提供。 土地法於 2001 年修正後，與土地財產權限制與保障相關之規定如表四所示。
表四
土地法對土地財產權之限制與保障
土地法條文摘要(2001 年 10 月 31 日修正公布) 第 81 條
直轄巿或縣 (巿) 地政機關得就管轄區內之土地，依國家經濟政策、 地方需要情形及土地所能供使用之性質，分別商同有關機關，編為各 種使用地。
第 82 條
凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。但經該管直轄巿 或縣(巿) 地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。
第 84 條
使用地之種別或其變更，經該管直轄市或縣 (市 ) 地 政 機 關 編 定，由直轄市或縣 (市) 政府公布之。
第 85 條
使用地編定公布後，上級地政機關認為有較大利益或較重要之使 用時，得令變更之。
第 88 條
凡編為農業或其他直接生產用地，未依法使用者，為荒地。但因 農業生產之必要而休閒之土地，不在此限。
第 89 條
直轄市或縣 (市) 地政機關對於管轄區內之私有空地及荒地，得 劃定區域，規定期限，強制依法使用。 前項私有荒地，逾期不使用者，該管直轄市或縣 (市) 政府得照 申報地價收買之。
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經社法制論叢
第 33 期
中華民國 93 年元月
四、區域計畫法及其相關子法規 1974 年區域計畫法公佈實施，並於 2000 年完成修正，其中規定非都市土 地應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市 土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。 變更之程序亦同。而其管制規則由中央主管機關訂定之，所謂中央主管機關即 內政部。依照第二十一、二十二條規定，違反土地使用管制者，可施以新台幣 六萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其 地上物恢復原狀。這兩條法令規定是發生違反土地使用管制事件時，政府執行 處罰最重要的依循條文。 以上關於違反使用限制之處罰是破壞農地的一項重要「成本」，若能徹底 執行，則具有相當的嚇阻效果，但這些規定本身有相當的爭議性，首先，對未 經申請在私有農地濫採砂石的行為，僅能依據本法在違反土地分區使用時，先 由縣政府限期要求地主恢復原狀，不僅時效上緩不濟急，即使地主置之不理， 也只能處以六個月以下徒刑，即使易科罰鍰，比起盜砂所獲得的暴利，亦不具 嚇阻作用。目前檢方所採取最具嚇阻力量的方法，是將盜砂現場查獲的挖土 機、砂石車等機具視為犯罪工具予以查扣。 在這樣的管制制度之下，亦可明顯看出法律對土地使用權的限制，以及政 府對土地使用決策的「指導」地位。違反規定者必須付出「罰鍰」，不是補償 也不是購買產權的費用，可見農地外部性並不被視為一種財產權，侵害此財產 也不必負「侵權責任」。區域計畫法相關條文詳見表五。 而 1976 年制訂的區域計畫法之子法規「非都市土地使用管制規則」 ，則區 分了不同的使用分區及使用地，並規定由當地鄉 (鎮、市、區) 公所隨時檢查， 有違反土地使用管制者，則應報請直轄市或縣 (市) 政府處理，而直轄市或縣 (市) 政府必須成立聯合取締小組定期查處，並得請目的事業主管機關定期檢 查是否依原核定計畫使用。此外，當土地使用發生違反法令規定的事件時，必 須由各該法令主管機關會同地政機關處理。由此可見農地相關的管理機構包括
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
表五
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區域計畫法中對農地財產權之限制與保障
區域計畫法條文摘要(2000 年 1 月 26 日修正公布) 第4條
區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣 (市（市）為縣（市） 政府。 各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。
第 15 條
區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府， 按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經 上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。 前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標 誌及地籍所載區段以標明土地位置。 區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區 使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰ 一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級 主管機關核定時，逕為辦理分區變更。 二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向 直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。 區域計畫擬定機關為前項第二款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委 員會審議之。
第 15-1 條
第 15-2 條
第 21 條
第 22 條
依前條第一項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰ 一、於國土利用係屬適當而合理者。 二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用 或環境保護計畫者。 三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。 四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公 用設備服務能相互配合者。 五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。 前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。 申請開發者依第十五條之一第一項第二款規定取得區域計畫擬定機關許可後 ，辦理分區 或用地變更前，應將開發區內之公共設施用地完成分割移轉登記為各該直轄市、縣（市） 有或鄉、鎮（市）有，並向直轄市、縣（市）政府繳交開發影響費，作為改善或增建相 關公共設施之用；該開發影響費得以開發區內可建築土地抵充之。 前項開發影響費之收費範圍、標準及其他相關事項，由中央主管機關定之。 第一項開發影響費得成立基金；其收支保管及運用辦法，由直轄市、縣（市）主管機關 定之。 第一項開發影響費之徵收，於都市土地準用之。 違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元 以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。 前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰， 並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上 物所有人、使用人或管理人負擔。 前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。 違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理 外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。
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第 33 期
中華民國 93 年元月
了鄉 (鎮、市、區) 公所、直轄市或縣 (市) 政府成立的聯合取締小組、農地 的目的事業主管機關，即農委會，以及其他地政機關。非都市土地使用管制規 則相關條文詳見表六。
表六
非都市土地使用管制規則中對農地產權之限制與保障
非都市土地使用管制規則條文摘要(2001 年 3 月 26 日修正公布) 第2條
非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地 保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。
第3條
非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建 築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、 遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等使用地。
第4條
非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管 制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。
第5條
非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣 (市) 政府管 制其使用，並由當地鄉 ( 鎮、市、區) 公所隨時檢查，其有違反土地使 用管制者，應即報請直轄市或縣 (市) 政府處理。 鄉 (鎮、市、區) 公所辦理前項檢查，應指定人員負責辦理。 直轄市或縣 (市) 政府為處理第一項違反土地使用管制之案件，應成立 聯合取締小組定期查處。 前項直轄市或縣 ( 市) 聯合取締小組得請目的事業主管機關定期檢查 是否依原核定計畫使用。
第 54 條
非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目 的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計 畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣 ( 市) 聯合取締小組依相 關規定處理，並通知土地所有權人。
第 55 條
違反本規則規定同時違反其他特別法令規定者，由各該法令主管機關會 同地政機關處理。
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農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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五、都市計畫法及其相關子法規 1939 制訂公布施行，至 2000 年為止其間經歷四次修正之都市計畫法，其 中對於都市計畫地區中農業地區的保留與使用均有定義，且對於違反使用規範 者亦有明確的罰則訂定，在表七所列的相關條文中，雖然看不出是特別針對農 業地區，由於農業地區是都市計畫法中各種土地類別中的一種，因此各種使用
表七
都市計畫法中對農地財產權之限制與保障
都市計畫法條文摘要(2000 年 1 月 26 日修正公布) 第4條
本法之主管機關：在中央為內政部，在省 (市)為省(市)政府，在縣(市)(局)為 縣 (市)(局)政府。
第 33 條
都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要 ，保留農業地區 或設置保護區，並限制其建築使用。
第 79 條
都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違 反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用 人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使 用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止 供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。 前項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。 依第八十一條劃定地區範圍實施禁建地區，適用前二項之規定。
第 80 條
不遵前條規定拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，除應依法予以行政強制執 行外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。
第 81 條
依本法新訂都市計畫、擴大都市計畫、變更都市計畫時，得先行劃定計畫地區 範圍，經由該管都市計畫委員會通過後，得禁止在該地區範圍內一切建築物之 新建、增建、改建並禁止變更地形或大規模採取土石。但為軍事、緊急災害或 公益等之需要者，不在此限；其辦法由內政部定之。 前項禁止期限，視計畫地區範圍之大小及舉辦事業之性質定之。但最長不得超 過兩年。 前項禁建範圍及期限，應報請上級政府核定。
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經社法制論叢
第 33 期
中華民國 93 年元月
規範或是罰則的訂定，亦適用於農業地區土地之使用。而對於農業地區土地使 用之詳細規範，則訂定於如表八所列的都市計畫法台灣省施行細則之中，由這 些規範可看出，對於農地使用規範主要是針對建物與設施。
六、農業發展條例 1973 年農業發展條例公布施行，並於 2000 年進行了一次大修正，最近則 在 2003 年對部份條文作了修正。其中關於農地的管制有幾項重點。首先，主 管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配 合「區域計畫法」或「都市計畫法」土地使用分區之劃定，擬訂「農地利用綜 合規畫計畫」，而中央主管機關為維護農業發展需要，應配合「國土計畫」之 總體發展原則，擬定農業用地需求總量及可變更農地數量，並定期檢討。
表八
都市計畫法台灣省施行細則中對農地財產權之限制與保障
都市計畫法台灣省施行細則條文摘要(2003 年 7 月 22 日修正公布) 第1條
本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第八十五條規定訂定之。
第 14 條
都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限 制其使用： 一、住宅區。
二、商業區。
三、工業區： (一) 特種工業區。 (二) 甲種工業區。 (三) 乙種工業區。 (四) 零星工業區。 四、行政區。 五、文教區。 六、風景區。 七、保存區。 八、保護區。 九、農業區。
一○、其他使用區。
除前項使用區外，必要時得劃定特定專用區。 都市計畫地區得依都市階層及規模，考量地方特性及實際發展需要，於 細部計畫書內對住宅區、商業區再予細分，予以不同程度管制。
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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表八（續） 第 27 條
保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定， 經縣 (市) 政府審查核准得為下列之使用： 一、國防所需之各種設施。 二、警衛、保安、保防設施。 三、臨時性遊憩及露營所需之設施。 四、公用事業、社會福利事業及採礦業所必需之設施。 五、營建剩餘土石方資源堆置場及其附屬設施。 六、廢棄物資源回收貯存場及其附屬設施。 七、造林及水土保持設施。 八、為保護區內地形、地物所為之工程。 九、汽車運輸業所需之停車場、客、貨運站及其必需之附屬設施。 一○、危險物品及高壓氣體儲藏、分裝等。 一一、原有合法建築物拆除後之新建、改建、增建。除寺廟、教堂、宗 祠外，其高度不得超過三層或十點五公尺，建蔽率最高以百分之 六十為限，建築物最大基層面積不得超過一百六十五平方公尺， 建築總樓地板面積不得超過四百九十五平方公尺。土地及建築物 除供居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食店外，不得 違反保護區有關土地使用分區之規定。 一二、都市計畫發布實施前，原有作農業使用者，在不妨礙保護區之劃 定目的下，得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農舍及農 業產銷必要設施。 一三、休閒農場相關設施。 前項第一款至第十款及第十三款設施之申請，縣 ( 市) 政府於辦理審查 時，應依據地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護 事項作必要之規定。
第 29 條
農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請建築農 舍，並依下列規定辦理。但經縣 ( 市) 政府審查核准之農業產銷必要設 施、休閒農場相關設施、公用事業設施、營建剩餘土石方資源堆置場、 廢棄物資源回收貯存場、汽車運輸業停車場 ( 站) 、客 ( 貨) 運站與其 附屬設施、社會福利事業設施、幼稚園、加油 ( 氣) 站、運動場館設施 及第三十條所規定者，不在此限： 一、興建農舍之申請人必須具備農民身分，並應在該農業區內有農地或 農場。 二、農舍之高度不得超過四層或十四公尺，建築面積不得超過申請人所 有耕地或農場及已有建築用地合計總面積百分之十，建築總樓地板
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第 33 期
中華民國 93 年元月
表八（續） 面積不得超過六百六十平方公尺，與都市計畫道路境界之距離不得 小於十五公尺。 三、都市計畫農業區內之農地，其已申請建築者 ( 包括百分之十農舍面 積及百分之九十之農地 ) ，主管建築機關應於都市計畫及地籍套
繪圖上著色標示之，嗣後不論該百分之九十農地是否分割，均不 得再行申請建築。 四、農舍不得擅自變更使用。 前項農業產銷必要設施不得擅自變更使用，其種類由中央目的事 業主管機關定之。 第一項經縣 (市) 政府審查核准之社會福利事業設施、幼稚園、加 油 (氣) 站，其建蔽率不得超過百分之四十。 第一項經縣 (市) 政府審查核准屬農業產銷必要設施之作物栽培設 施，以供栽培農作物之溫室、網室、育苗室、水平棚架設施、管理 室、菇類栽培設施及水稻育苗中心作業室使用為限，不得供為居室、 工廠及其他非農作物栽培之使用，其建蔽率不得超過百分之六十。 第一項但書規定設施之申請，縣 (市) 政府於辦理審查時，應依據 地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護事項作 必要之規定。 第 30 條
農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之 建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者，其建築物及使 用，應依下列規定辦理： 一、建築物簷高不得超過十四公尺，並以四層為限，建蔽率不得大於百 分之六十，容積率不得大於百分之一百八十。 二、土地及建築物除作居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食 店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定。 三、原有建築物之建蔽率已超過第一款規定者，得就地修建。但改建、 增建或拆除後新建，不得違反第一款之規定。
第 32 條
各使用分區之建蔽率不得超過下列規定。但本細則另有規定者外，不在 此限： 一、住宅區：百分之六十。二、商業區：百分之八十。 三、工業區：百分之七十。四、行政區：百分之六十。 五、文教區：百分之六十。六、風景區：百分之二十。 七、保護區：百分之二十。八、農業區：百分之十。 九、保存區：百分之六十。但古蹟保存區內原有建築物已超過者，不在
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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表八（續） 此限。 一○、車站專用區：百分之七十。一一
加油 ( 氣) 站專用區：百分之
四十。 一二、郵政、電信、變電所專用區：百分之六十。 一三、港埠專用區：百分之七十。 一四、醫療專用區：百分之六十。一五
露營區：百分之五。
一六、青年活動中心區：百分之二十。一七 一八、旅館區：百分之六十。一九 二○、倉庫區：百 分之七十。二一
出租別墅區：百分之五十。
鹽田、漁塭區：百分之五。 漁業專用區、農會專用區：百分之
六十。 二二、其他使用分區：依都市計畫書規定。 前項各使用分區之建蔽率，當地都市計畫書或土地使用分區管制規則另 有較嚴格之規定者，從其規定。 第 39 條之 1 都市計畫風景區、保護區或農業區內之合法建築物，經依行政院專案核 定之相關公共工程拆遷處理規定獲准遷建，或因地震毀損並經全部拆除 而無法於原地重建者，得按其原都市計畫及相關法規規定之建蔽率、容 積率、建築物高度或總樓地板面積，於同一都市計畫風景區、保護區或 農業區之自有土地，辦理重建。重建後之增建、改建或拆除後新建，亦 同。 資料來源：本研究整理。
由此可見，政府對於農地的使用，採取的是直接管制措施，由政府決定土 地的使用方式。雖然訂定計畫時必須依據「農民意願」，但這項規定的實質意 義並不大，因為根據過去執行的結果，土地分區的劃設多依當時的「現況」編 訂，農民實質參與、影響計畫的力量並不大。此外，農發條例規定，完成農地 利用綜合規劃計畫的地區，應至少每五年通盤檢討一次，並依據當地發展情況 作必要之修正。由於計畫必須定期檢討，因此理想上可維持政府管制相當的彈 性，然而實質效果要視政策執行的程度而定。 而農業用地於劃定或變更為非農業 使用時，應以不影響農業生產環境之完 整，並先徵得主管機關之同意，其變更之條件、程序，另以法律定之。然而， 在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法 令之規定辦理。由這項規定可見，政府已希望訂定一針對農地特殊性而設計的
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第 33 期
中華民國 93 年元月
法令，管制農地的變更事宜。但這項法律的制定將影響農地財產權甚鉅，勢必 經過相當的協商的過程才可能產生，至於結果是否能解決目前的農地外部性問 題，首先要視其是否能正視農地產權界定與保障問題而定。唯有明確界定並保 障農地產權與農地外部效益產權，才能使農地地主對未來農地的使用與收益有 正確的預期，並制定符合經濟效率的使用決策。即使透過政府管制，這項產權 界定與保障也有其必要，至少可確定地主不會預期獲得土地變更的暴利，而訂 定不適當的短期使用決策。 農發條例第 12 條規定， 「第十條第一項用地之變更，應視其事業性質，繳 交回饋金」，採用所謂的「回饋金」，事實上其法理是相當不明確的。若在農地 外部效益產權歸社會大眾所有的情況下，農地變更時地主應該繳交的是「購買 農地外部效益產權的費用」，或「侵害農地外部效益產權的補償」，若依禁制法 則保護農地外部效益產權，則地主變更時應受到處罰，但若這項變更是經過政 府同意的，則等同於取消對此產權之保護，並沒有處罰的必要。 所謂的「回饋金」，其出發點是以「受益者付費」的觀點，使接受某種利 益的人就其獲利部份，提出某一比例給予成就此獲利但未能直接獲取利益的 人。要求因土地變更獲益的地主繳交回饋金，即假設這項獲益並非由於地主的 努力而得來。在土地財產權部份歸於國有的假設下，這是一項合理的措施，但 此時並非依農地外部效益的考量而要求這項費用，因此這項制度並未將外部性 納入考量。在假設農地外部效益歸社會大眾所有的前提下，要求地主付出一筆 「補償」費用，才是合理的做法。 然而，在土地私有制之下，對於使用權受限的地主，政府理應給予地主一 筆「補償」費用。此時若同時要求變更農地使用須繳交回饋金，又針對受限者 給予補償，則將造成產權賦予的矛盾情形，一方面將部份農地受益權歸社會大 眾，因此要求農地變更非農用時繳交回饋金，一方面又認為農地限為農用使地 主的使用權受到限制而應給予補償，這或許是由於「平均地權」的理念，所採 行的是將部份產權歸於國有，部份產權歸於私有的制度，因而造成此特殊現象 的出現。
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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產權界定的不明確，雖然有可「因時制宜」的好處，但也將造成地主難以 正確預測其農地財產權的完整性，因此無法做出正確的使用決策，甚至容 易產 生受限者感到產權受損的不公情況發生。這顯示目前法律對產權的界定與保障 都不夠明確，也因此造成產權保障與農地管制政策執行上的困擾。 關於農地違規使用的事件，農發條例規定主管機關對農業用地之違規使 用，應加強稽查，並應設農地違規使用稽查單位，且為加強農地違規使用之稽 查，中央主管機關除了訂定「農地違規使用檢舉獎勵辦法」外，對於農業用地 違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，主要則依照區域計畫法或 都市計畫法的規定來處罰，然這樣的規定又回到了限制農地使用權的產權狀 況，此外，此種處罰是否有嚇阻違規使用的效果，則視農用與非農用利差和處 罰金額之比較而定。農業發展條例中與農地管制相關之規定如表九所示。
七、土石採取法 為了遏止農地砂石之盜採，經濟部相關主管部門已於 2003 年初公布「土 石採取法」，此一法令對於盜採砂石之罰金與刑期的相關規範如表十所示，這 些大幅提高的罰金與刑期的目的，主要是為了能有效抑制砂石的不法採取行 為，然是否能發生效果，當然尚有待時間的考驗。理論上而言，加重罰則與刑 期乃增加盜採所需付出的成本，因此，如果農地所有者對於農地合法留做農 用，與盜採砂石的不法使用的權衡，仍是以何者所能獲取的淨效益較大為取捨 標準時，未能涵蓋農業所衍生之外部效益在內的農業使用，恐怕仍會低估農地 農用的淨效益。
八、對農地管制相關法令之綜合檢討 綜合上述分析，我們發現現行的農地管制基礎，在於政府以「增進公共利 益」(中華民國憲法第 23 條)為理由，明定法律限制了人民的土地財產權。一 般法律學者認為，所謂「公共利益」乃「不確定法律概念」，因此須透過「比
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例性原則」的檢驗。比例性原則是指當國家以公權力限制人民財產權時，其目 的與所採取的手段間，是否存在一相當的比例，這個原則強調的是一種「利益 衡量」（或稱「法益權衡」）的方式，用以檢視目的與人民權利損失兩者是否成 比例（王文宇，2000），也就是經濟學中「成本效益分析」的概念。 在此概念下，對於農地問題之管理，必須明確衡量農地外部效益的價值， 並比較不同統制機制下所需付出的交易成本，才可能做出正確的「成本效益分 析」。由此可見經濟學與法學在某些層面上是有共識的。若政府不打算從根本 改變對土地財產權的界定方式，對於私有地仍欲保有部份土地財產權公有，同 時卻又執行與社會普遍認同的產權有所衝突的管制政策，必然將面對的巨大的 執行成本，由目前管制政策出現種種政策失靈的現象，就足見由此可能衍生之 問題。 另一方面，立法者也須考量到產權界定的「相互性本質」，必須讓社會大 眾在進行決策時也能考慮到補償的支出。因此雖然此補償是由政府代理支付， 但可透過課稅或其他手段讓社會大眾重視這項費用的支出，以避免決定農地保 護面積時，因未考慮這項管制成本而有保護過量之嫌。將土地限制為農用的管 制數量若不合理，所須付出的社會成本亦相當可觀。此時付出的成本是否和管 制下所得效益相稱，需要藉由實證分析才能確定。 由目前農地問題可看出，目前的農地管制制度的確有從根本檢討的必要， 亦即需從對農地外部效益產權及土地使用權的界定與保障開始做起。無論管制 政策的執行是否有效率，政府當前處理農地問題，進而解決土地管制政策失靈 時的首要任務，仍是應立法明確界定農地外部效益產權與土地產權、確定土地 產權的授予原則，並對管制政策造成的人民財產損失給予適當的補償，如此不 但能顧及施政的效率性，也可做到公平性的要求。
肆、對農地外部效益產權界定與保障的可行做法 由前述農地管理相關法令的回顧得知，各法令並未針對農地外部效益給予 應有的重視。首先，是未能針對此重新賦予財產權，其次則是這項「公共效益」 的保障並未使用市場機制來執行，而偏向完全由政府來決定農地的變更與否，
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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表九 農業發展條例中對農地產權之限制與保障 農業發展條例條文摘要（2003 年 2 月 7 日修正公布） 第2條 第3條
第8條
第9條 第 9-1 條
第 10 條
第 12 條 第 22-1 條 第 32 條
第 55 條 第 69 條
第 73 條 第 74 條
本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。 本條例用辭定義如下（註一）︰ 十、農業用地︰指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土 地︰ （一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。 （二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、 灌溉、排水及其他農用之土地。 （三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍 (藏) 庫、農機中心、 蠶種製造 (繁殖) 場、集貨場、檢驗場等用地。 十一、耕地︰指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區 之農牧用地。 十二、農業使用︰指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育設置相關之農 業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、 休養、停養或有不可抗力等事由而 未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。 主管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域 計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規畫計畫，建立適地 適作 模式。 前項完成農地利用綜合規劃計畫地區，應至少每五年通盤檢討一次，依據當地發展情況 作必要之修正。 中央主管機關為維護農業發展需要，應配合國土計畫之總體發展原則，擬定農業用地需 求總量及可變更農地數量，並定期檢討。 為促進農村建設，並兼顧農業用地資源有效利用與生產環境之維護，縣（市）主管機關 得依據當地農業用地資源規劃與整體農村發展需要，徵詢農業用地所有權人意願，會同 有關機關，以土地重劃或區段徵收等方式，規劃辦理農業用地開發利用。 前項農業用地開發利用之規劃、協調與實施方式及其他相關事項，由中央主管機關會商 有關機關定之。 農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主 管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。 在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定 辦理。 第十條第一項用地之變更，應視其事業性質，繳交回饋金，撥交第五十四條中央主管機 關所設置之農業發展基金，專供農業發展及農民福利之用。 主管機關為促進農地流通及有效利用，得輔導農民團體辦理農業用地買賣、租賃、委託 經營之仲介業務，並予以獎勵。 直轄市或縣（市）政府對農業用地之違規使用，應加強稽查及取締，並得併同依土地相 關法規成立之違規聯合取締小組辦理。 為加強農業用地違規使用之稽查，中央主管機關得訂定農業用地違規使用檢舉獎勵辦法。 為確保農業生產資源之永續利用，並紓解國內農業受進口農產品之衝擊，主管機關應對 農業用地做為休耕、造林等綠色生態行為予以獎勵。 農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計 畫法規定處理。 農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構依本條例許可承 受之耕地，違反第三十六 條規定，擅自變更使用者，除依前項規定辦理外，對該農民團體、農業企業機構或農業 試驗研究機構之負責人，並處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。 本條例所定之罰鍰，由主管機關處罰之。 依本條例所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。
資料來源：本研究整理。
註
一：用辭定義只摘錄與農地財產權限制與保障相關之內容。
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表十
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土石採取法中罰則與刑期之相關規範
土石採取法條文摘要（2003 年 2 月 6 日公布施行） 第 36 條
未經許可採取土石者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，直 轄市、縣 (市) 主管機關並得限 期令其辦理整復及清除其設施，屆期 仍未遵行者，按日連續處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行 為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣 (市) 主管機 關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。
第 37 條
經直轄市、縣 (市) 主管機關依第三十四條第一項規定通知全部或一 部停工而不遵行者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。 未依第二十六條或第二十七條規定辦理整復者，處新臺幣五十萬元以 上二百五十萬元以下罰鍰，並命其限期整復；屆期不辦理整復或整復 不完整者，得按次連續處罰至遵行為止。必要時，得由直轄市、縣 (市) 主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由土石採取人負擔。
第 38 條
第 39 條
第 40 條
第 41 條
第 42 條
有下列情形之一者，處新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰： 一、未依第二十條規定核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保 持、環境維護、整復及防災措施者。 二、未依第三十條規定採行安全措施或為安全措施設計、管理及維護 者。 因違反前項規定導致災變或影響環境者，主管機關得不受理同一 土石採取人爾後之土石採取許可證申請。 有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰： 一、土石採取場發生災變，未依第三十一條第一項規定速報直 轄市、縣 (市) 主管機關者。 二、拒絕、規避或妨礙依第三十四條第一項規定之檢查者。 有下列情形之一者，處新臺幣三千元以上三萬元以下罰鍰： 一、土石採取人未依第三十二條第一項規定申報採取及銷售數 量者。 二、土石採取場負責人未依第三十五條第一項規定開具出貨三 聯單者。 三、運送人未依第三十五條第一項規定隨車攜帶出貨三聯單者。 四、土石採取場負責人未依第三十五條第二項規定，將土石裝 載於專用車輛或專用車廂外運者。 違反本法規定所得之利益，超過本法所定罰鍰最 高額者，得於所得利 益之範圍內就罰鍰金額酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。
第 43 條 第 44 條
違反本法之案件，涉及其他刑事責任者，移送司法機關處理。 違反本法所定之處罰，除本法另有規定者外，由直轄市、縣 (市) 主 管機關為之。
第 45 條
依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍不繳納者，依法移送強制執 行。
資料來源：本研究整理。
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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而間接決定此財產的保障程度。這樣的管制措施一方面未能將農地外部效益有 效率地內部化，另一方面對此外部效益財產也未有明文的產權保障。若能立法 創設這項財產權，並透過立法界定保障，使得市場機制將外部效益內部化更具 可行性，也才能在顧及經濟效率下徹底解決外部效益問題。而此時即使採行土 地較完全的私有制，也不會產生太大的「公共利益」損失，是產權較明確界定 保障且符合經濟效率的做法。 而當我們擁有了農地外部效益價值的資訊，並完成農地使用權與外部效益 產權的界定，且可透過市場機制解決資源的配置，則在土地私有制之下，將這 兩項產權均歸於地主所有，此時可選擇透過政府代理社會大眾，向地主購買這 項產權，維持農地外部效益的提供，或給予地主適當的補償。其次，也可透過 「國民環境信託」機制，以民間的公益信託或公益法人之形式，對於需要保護 的農地以購買、接受捐贈、簽訂信託契約等方式，達成保護的目標（黃書禮等， 2000）。 在前述的概念架構下，我們知道只要農地外部效益的產權界定清楚，在交 易成本為零的假設下，無論將此產權賦予誰，最後都可透過自願的交易完成資 源最適的配置，而在交易成本不為零的情況下，則決定產權賦予對象的立法機 構則必須考量交易成本的大小，於決定產權賦予時，致力於降低資源配置交易 所需花費的成本。然而，不論透過政府機制或市場機制解決問題，都必須付出 成本，因此在完整分析比較所有成本、效益前，我們無法確知政府的介入管制 一定優於透過市場機制處理的結果。 我們所能確定的是，農地維持農用可提供許多外部效益，這些外部效益會 為人們帶來效用的提高，因此可視為一種財產，若希望保障這些財產，則必須 透過財產權的清楚界定，才能確立其擁有者與其他非擁有者之間的社會關係， 保障這項「效益」有效率地提供，並達到最終社會效用極大的目標。因此未來 法令制度的改進，若其目標在於追求社會效用極大，欲有效率地保障我們現有 的農地外部效益資源，則立法明確界定、保障農地外部效益的財產權是最根本
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的首要之務。 如果在既有的制度之下，徹底改變現行的產權制度必須付出極大的成 本， 則我們的考量成為：如何在不對現行體制進行大規模修改的前提下，使制度改 變方向接近我們的理想，朝向更明確的產權界定保障方向進行，以利於外部性 的內部化，使受益者付費，受損者得補償。
一、管制準徵收 以目前社會普遍重視私有財產權的共識下，不只在我國平均地權的政策下 出現管制與產權私有制的衝突，即使是以民主法治著稱，一般人認為對私有產 權保障最周全的美國，也有政府管制與產權私有衝突的困擾。美國雖然屬於實 行土地私有制度的國家，但也有土地使用管制的規定存在，然而保護產權的呼 聲在美國也有越來越高的趨勢，過去只有在土地所有權被剝奪的情況，例如徵 收，政府才須對土地所有人給予補償， 其後因有感於國家興辦公共建設取得用 地之困難，故於十九世紀初期發展出警察權的概念，藉以限制私有土地之使 用，因此，如今法院也開始重視土地產權受到使用管制政策損害時的補償問題 (Sherry，1996)，此即「準徵收」（taking）的概念。因此，準徵收可視為針 對警察權之行使的一種限制，但其功能不在於宣佈政府執行警察權的行為是無 效的，而是在於強調政府有義務支付財產所有人公平的補償（張泰煌，1998a； 張泰煌，1998b）。 然而，並非所有的管制措施都會被視為「準徵收」而必須由政府給予補償， 對於公害（public nuisance）的管制，並不構成準徵收，且政府施政造成的 土地貶值也不必然等同於準徵收，只有在管制規則過於嚴苛或使私有財產變成 完全無用時，才會被視為準徵收，必須給予補償。因此，給予適當補償應是土 地管制政策推行必然要負起的財務責任。而台灣卻完全沒有類似的補償制度保 障地主產權，故相較於美國對於產權的界定與保障，台灣土地政策下的產權界 定顯得較不明確。未來我們的制度改進時，必須在根本上重視產權界定的問
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題，才可能確實解決目前的困境。
二、補償理論 在土地管理上，應基於『受益者付費，受害者得償』之原則，讓被劃為限 制發展區之土地所有權人，可由發展所得許可的利益回饋中得到補償，並對配 合保育目標從事工作者給予獎勵（行政院經濟建設委員會，1995）。由此可見 「發展許可制」是未來土地政策的發展方向，但我們仍舊必須從財產權的角度 來看「受益者付費，受害者得償」的問題，並據以討論什麼是適當的補償制度 及回饋制度。 然實施發展許可制基本上仍是基於將部份產權歸於國家所有的產權基 礎，但已考慮到透過市場機制來決定資源的配置。使土地使用權受限的地主得 到發展許可的利益，是將其受益權部份歸還地主的做法，因此有保障地主產權 的意味。這種措施已相當程度減少了土地公有部份，而賦予地主更完全的土地 財產權，可視為將土地產權的界定較明確地劃分給地主較大的部份，而國家只 佔有較小的部份。然而這並未改變國家對土地財產權佔有的事實，不算是對侵 害地主產權的「補償」。 因此，真正的補償，應該是在產權歸於地主所有的情況下，政府對其管制 造成的侵權，給予地主一筆補償金，所使用的產權保障原則為「責任法則」， 而產權則是地主所有。雖然台灣目前的法令對農地地主產權的保障方式，得申 請不課徵農地土地稅、免徵遺產稅、免徵遺產稅與免徵土地增值稅等，然而， 尚未有法令是以產權之界定來保障農地所產生之外部效益。因此，在涵蓋對外 部效益有保障的補償機制下，現行的農地變更須付「回饋金」措施將必須完全 廢除，因為這兩者的產權基礎是完全不同的。前者是將產權完全賦予地主所 有，而後者則視產權部份歸政府（或社會大眾）所有，因此額外的利得必須「回 饋」給社會大眾。由於回饋是基於「受益者付費」，和補償的原理不同，其產 權基礎也不同，因此，制定政策時必須非常謹慎地選擇使用「回饋」或「補償」
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機制。 目前已有許多專家學者開始注意管制地區地主財產權受損補償的問題，例 如 1998 年，行政院召開 的「全國國土及水資源會議」結論之一為「限制發展 地區之劃設，將直接影響人民權利義務，…，應依其類型，就社會公平原則， 以及居民權益受損情況分別研訂救助、補貼、補償、回饋等辦法」。而根據「全 國國土及水資源會議」中的定義，「救助」是指公部門或民間團體對天然災害 災區居民之金錢或其他物質之援助，以更新其生活和生產環境；「補貼」是政 府對公益性限制發展地區（如基礎糧食生產區）補貼地主使期能獲得合理利 得；「回饋」是土地使用限制放寬地區（如農地釋出）地主所獲之部份利益分 給社會同享；「補償」則是政府對嫌惡性土地影響地區之所受損失 之救濟（行 政院經濟建設委員會，1998）。 由上述定義看出，由於現行法令對財產權界定概念的不清，才會造成補償 的定位不明，也因此學者建議政府對於管制造成人民權利義務的影響，應採取 的辦法包括了補償、回饋、獎勵、救助、救濟、補助、補貼等等名目，事實上 這些做法背後的目的與意義差異是非常大的，因此，在農地外部效益及土地使 用權的產權問題上，如果這些產權是屬地主完全私有的，則只有「補償」是最 合理的作法，而此時所謂的「補償」，並不是一種「對嫌惡性土地影響地區之 所受損失之救濟」，而是基於管制造成的人民產權損失所給予的彌補。然 而， 若將農地外部效益產權與土地使用權完全歸社會大眾所有，則反而是在土地變 更時，地主必須繳付一筆「回饋」社會大眾的費用。
三、回饋、救助、救濟、補助、補貼與補償的關係 在現行的產權界定下，事實上政府並不需要對於地主給予補償，因為政府 是透過其對私有土地所有的部份公有產權的行使，來決定土地的使用方式。但 這與土地私有制的社會共識有所衝突，以致造成執行上的困難，因此，許多學 者乃希望透過「回饋」措施稍微彌補感到產權受限的地主，故而才有農地回饋
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措施的建議。然而，回饋的出發點是「受益者付費」，與在管制制度下財產權 受到限制，以致部份的財產權是歸國家所有乃有所不同。因此「回饋制度」並 未根本改變產權界定，故其實施理由也具有爭議性（林國慶、顏愛靜、楊振榮， 1998）。 而普遍的爭議與可能反對的原因包括，一般人認為許多台北市農民之資產 價值都很高，其實是有錢人，對這些人「回饋」是不公平的，而且目前民間只 要抗爭就有回饋，且所實施的回饋制度相當複雜，未能適切反應政策目的。這 些對回饋制度的批評都相當能反應使用回饋制度可能產生更嚴重的政策混 淆，使民眾更難了解回饋背後的法律依據為何。這也是我們主張從根本產權界 定保障來解決農地問題的原因之一。在明確的產權界定保障之下，實施「補償」 措施一方面具有明確的產權基礎，二方面也可讓民眾了解此「補償」的意義， 避免採「回饋」措施可能遇到的問題。 除此之外，「補償」不是「救濟」或「救助」，不屬於社會福利，因此給予 補償是針對地主的產權損失，地主是否有錢並不在補償考量之中，補償目的也 不是「增加農民收入、改善農民生活」，討論財產權受損補償時，我們談的不 是人道性補償，這些屬於「社會救濟」的範疇，許多人都將之混為一談只會模 糊了問題的焦點。其次，「補償」不是「補助」、「補貼」，使用「補償」機制的 目的並不在於提高農民繼續維持農用意 願，以此減少政府的干預、指導農業生 產，甚至施予恩惠的色彩。「補償」純粹是針對地主的產權受到管制侵害而給 予的一筆金額，是依據「責任法則」保障地主產權下所必須支付的賠償金額， 其背後的產權基礎與法理都相當明確，不會造成民眾的誤解，也可使地主對土 地收益有合理正確的預期。
伍、桃園縣觀音鄉農地濫採砂石案例解析 對政府管制政策進行分析後，我們希望藉由桃園縣觀音鄉農地遭濫採砂石 的破壞事件進行個案解析，以做為前述理論的佐證。選擇此地，一則是這裡為 最早發生農地破壞事件的地區，其問題的處理方式具有相當的示範效果，再
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則，此地所遺留的坑洞至今未能回填，摒除政府行政執行效率問題之外，利用 此一對象，擬用來解釋如何以市場機制，透過農地外部效益產權界定與保障的 方式，解決農地濫採砂石問題可行性的驗證。
一、桃園縣觀音鄉砂石盜濫採概況 觀音鄉居桃園縣沿海中段，為桃園縣沿海四鄉鎮之一，海岸線長約十五公 里，佔全縣位居第四位，為沿海鄉鎮面積最大之一鄉。桃園地區地形以台地為 主，由北而南有桃園台地、中壢台地、平鎮台地、伯公崗台地、及湖口台地等， 主要分佈於桃園縣內與林口台地合稱為「桃園台地群」，本鄉位居桃園台地， 表面有厚積紅土層，河谷深切，在河崁地到處見裸露之底層堆石。 觀音鄉面積 8,799 公頃，其中耕地面積為 5,955.9 公頃，包括水田 5,507.4 公頃、旱地 448.5 公頃，佔全鄉面積的 67.69%，為桃園縣之最大米倉與典型之 農業鄉，而其他 1,315.8 公頃，主要為國有保安林。觀音鄉的農業戶數共 3,190 戶，農業人口有 25,176 人，佔全鄉人口 51.29%。主要種植水稻，又以蓬萊米 為主，但是由於農業耕種收入少、人力不足，農民缺乏資金、技術支援無法轉 作或發展休閒農業，而惡性循環之下農民只能繼續維持低所得的農業生產（桃 園縣綜合發展計畫，1997）。1984 年觀音鄉沿海遭棄的部份農地被改編為台灣 北區最大的工業區，此即觀音工業區，占地 644 公頃，現有廠商三百餘家。而 工業區的成立曾造成附近農田發生多起污染事件，在台 15 線以西部份農地， 就因曾遭受嚴重污染而廢耕多年（環境資訊中心，2002）。 在 1980 年代中期，台塑集團為建五輕，在觀音鄉大肆購買土地，最後則 是六輕在雲林麥寮定案，觀音鄉的土地從此成為外地人生財的工具，一甲土地 從約 200 萬元多次易手到目前已達 2,000 萬以上。土地在農民和在商人手上的 命運是大相逕庭的。六輕決定建在麥寮後，觀音鄉的土地幾經轉手，沿海大部 份農地已成盜採砂石業者牟利之工具，觀音農地裡層的礫石經地質專家勘驗屬 優質砂石級配，從此在砂石車日夜馳騁下遭到盜採與濫採，地表也形成遠近知
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名的「大峽谷」，在幾場陣雨後變為「千島湖」，其中尤以大潭村最為嚴重。 繼而，1990 年代初，全台的環保意識高漲，各地垃圾掩埋場屆齡後，新覓 場址不易，相繼發生垃圾大戰，無處可倒的垃圾交由所謂清運業者轉運，合法 的垃圾場已無容地，便流竄各處。觀音沿海經盜採後的砂石坑，因為地處偏僻， 人跡罕至，成為最佳的非法垃圾場。這種先是在農地上盜採砂石，繼而回填垃 圾、事業廢棄物，末了再以廢土回填掩蓋的手法，是近年來觀音農地遭到汙染 的標準模式（環境資訊中心，2002）。此外， 根據研究調查得知這些坑洞所在 位置的土地所有權歸屬，及其所在土地使用分區，多屬於一般農業區的農牧用 地（中央大學環境研究中心，2001）。
二、農地盜濫採砂石之誘因 農業所得偏低 根據行政院主計處的調查顯示，近年來農家所得相較於非農家所得有 偏低的現象，以戶為單位，農家所得平均而言只有非農家所得的 80%，若 以個人為單位，則農家所得更只佔非農家所得的 70%左右。而農家所得的 來源也僅有 20%左右來自於農業所得（行政院主計處，1966-1993﹔行政院 主計處，1994-2000）。這可顯示由於農業產值的偏低，造成純粹靠務農維 生的困難。 此外，根據桃園縣綜合發展計畫針對桃園縣地區農民所作的農戶問卷 調查顯示，在農業所得偏低的現況之下，部份農民之所以仍願意繼續經營 農場，最主要的原因在於農民已習慣於農場的工作，且保守祖產的觀念使 農民不願將其農地賣給他人，此外這些維持農業生產的農民之兼業情形相 當普遍，亦即這些農民主要是依靠非農業收入來維生。至於不願意繼續經 營農場的理由，則最主要由於農業所得偏低、農產品價格不穩定、農業保 護不夠、農業工資昂貴、耕地受到污染等因素（桃園縣綜合發展計畫， 1997）。
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這些調查結果再次證明，農業所得偏低是將農地維持農用最大的癥 結，而在農地管制措施之下，農地無法變更非農用時，農民將農地維持農 用多感到相當無奈，可能僅是為了保守祖產的考量而已。然而，在變更農 地有利可圖的情況下，保留農地或甚至收購農地還有投機誘因存在之情形 下，很難期望購買或保留農地者，會積極尋求更有效率的農業生產方式， 此時農業只會陷入惡性循環的產值下降困境中。當農民以這種理由擁有農 地時，將無法見到土地私有制下應該具有的生產誘因，此時農地的生產要 素角色顯得薄弱，反而成為一項保值的資產甚至投機的標的。 砂石價格飆漲 而促使在農地盜採砂石的另一可能因素是，近年風災頻仍，每次大雨 過後就會再度凸顯台灣水土保持上的問題，水利單位基於河防安全，為求 遏阻盜採砂，乃祭出一道道禁採令。因此，在河砂不准開採、陸砂進口價 格過高的情況下，砂石價格於是節節攀升。根據礦務局調查顯示，砂石每 立方公尺平均價格由 1987 年的 217.15 元上漲至 2001 年的 253.08 元（經 濟部礦物局，2002），如此乃帶動陸地砂石的需求上揚，此亦是造成農田 被濫挖盜採的主因之一。 又自 1997 年起，政府陸續宣布河砂禁採令，1998 年並在濁水溪、高 屏溪、大安溪、烏溪、大甲溪以及花蓮溪等六條河川實施「聯管制度」， 要求業者籌組聯合管理公司，負責河川砂石開採及管理工作，以減少盜採 河川砂石的問題，因此使合法開採和盜採砂石的數量雙雙大減，而造成砂 石價格飆漲。因此，在農地產值不高，同時又面臨農砂價格上漲之雙重壓 力下，乃成為盜濫採農地砂石的有利誘因。
三、地方政府的處理方式與檢討 當發生農地盜濫採砂石事件時，除了由民眾檢舉之外，目前各縣市政府只 能依照「區域計畫法」、「土石採取規則」查察違法情況，各縣市政府也可依據
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「水土保持法」（註二）第八條對違法農地採砂進行查處。然而依據實際執行 的結果看來，目前的罰則仍無法有效遏止犯罪行為的發生，地方政府在執行上 也感到十分無力。為了遺留下坑洞的處理問題， 桃園縣政府於 2001 年 3 月 27 日制定了「桃園縣處理濫採土石遺留坑洞回填作業要點」，其目的即在於防止 縣內濫採土石所遺留坑洞回填造成環境污染、公共危險及災害發生。 然而，由地方訪談的結果得知，這種回填方式執行上的困難，表面上看來 是來自於政府的效率不彰及處罰不夠重，然其根本原因則來自於現行產權制度 與私有制的衝突，因此，制度上的產權不清，是導致制度推行困難的重要原因 之一。此外，在受到非農業部門之壓力，政府又決定開放農地採砂，如此，也 使得盜濫採農砂的犯罪行為有就地合法的餘地。但政府之所以實施農地管制制 度，主要理由是為維護農地生產、生態保護及糧食安全的考量。而在目前農地 外部效益未能產權化之下，想必政府是認定農地農用對整體社會帶來的淨利高 於非農用淨利，因此才決定採直接管制方式干預農地資源的使用方式，以求達 成資源的有效配置及利用。然而，政府開放農地採砂，此時政府究竟是認為維 持農地農用所產生之生態保護效益較高，還是開採砂石的非農用效益較高？
四、透過產權界定解決農地盜濫採砂石問題的做法 開放農地採砂的矛盾政策，乃顯示政府也認為農地作為農用的淨利低於作 註
二：水土保持法第 8 條：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規 劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：1 . 集水區之治 理。2. 農、林、漁、牧地之開發利用。3. 探礦、採礦、鑿井、採取土石 或設置有關附屬設施。4. 修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。5. 於山 坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場 地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。6.防止海岸、 湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。7. 沙漠、沙灘、沙丘地或風 衝地帶之防風定砂及災害防護。8. 都市計畫範圍內保護區之治理。9. 其 他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水 土保持處理與維護。前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。
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為非農用的淨利，則此時政府還有什麼理由及立場堅持將農地限為農用呢？在 未能有效衡量農地的外部效益之前，我們很難確知農地作為農用或非農用何者 較符合社會福利極大的原則，也很難確定最適的農地數量應該是多少，唯有努 力進行衡量此外部效益的相關研究，並致力於其產權化，使地主及社會大眾能 將這項效益納入決策考量，才可能確實解決農地使用問題。在未能完成這項工 作之前，農業與非農業部門爭地的問題只會陷入一場僵局，或變成以談判力對 決而可能做出錯誤的決定，雙方都沒有有利的支持證據將農地作為農用或非農 用何者較符合資源的最適配置。 由於目前農地的管制制度出現成效不彰、政府政策自相矛盾的情形，導致 保護農地或追求土地資源最適配置的目標無法達成，且土地變更使用制度的不 健全，造成農民對於農地價值的錯誤預期，進一步降低了農民積極從事農業生 產的誘因，甚至導致投機風氣的產生。除非我們能精確估計所需花費的交易成 本，進行成本效益分析，否則我們沒有理由說政府管制的成效會比透過市場交 易要來得好（Coase，1960）。這一切結果，都可歸咎於使用政府機制所必須付 出的交易成本過高，導致其執行效率不 佳。因此，在這種情況下，透過對農地 外部效益的產權界定與保障，並開放此產權之交易，以求透過市場機制來完成 資源的有效配置。 在現行法令體制下，農地的財產權其實有部份歸於國有。但確實執行這樣 的產權制度，在社會普遍認知土地為私有制的情況之下，將引起地主的抗爭行 動，以致形成政府對其產權政策的實際執行無法落實，同時也造成管制不嚴、 懲罰不具嚇阻效果的現況。此顯示在現行產權制度未能改變的情況下，亦即在 產權實際界定與保障不明之下，將產生資源保護執行上的困難。 職是之故，明確衡量出農地外部效益的價值是首要任務，之後則必須將這 部份的財產權清楚地界定並賦予特定對象，並維持這項產權的交易順暢、保障 產權的持有。在此一原則下，有相當多的做法可以考慮，例如可透過學術單位 進行農地外部效益的估計分析，再將此產權賦予農地地主，政府作為社會大眾 的代理人付給地主一筆享受外部效益提供的費用，並透過租稅方式向社會大眾
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收取這項費用。此時地主與社會大眾雙方都可將這項外部效益納入其決策考 量，因此可能達成最有效的產權配置結果。 另一種更極端的方式，即完全放任土地的自由使用與買賣，政府僅負責最 初產權的界定與後續的保障工作。此時社會大眾若希望享受農地外部效益的提 供，必須透過民間自發的力量完成和地主的協商交易，一切交易過程的進行完 全由民眾自行處理，政府不加干涉。這種方式最大的成本可能也在於制度改變 所需付出的成本。此外，若使用財產法則保障產權，則 由於財產法則著重於事 前產權的界定與協商機制，因此執行時可能產生大量的「協商成本」；而透過 責任法則保障產權，則事後的「訴訟成本」也必須納入考量。
陸、結語 農地遭到濫採砂石事件顯示了現行農地管制制度的缺失存在，政府事後補 救、處罰的種種問題及執行上的困難，更凸顯農地產權結構未獲根本的改變， 問題難以根除。而補償法則則必須在補償金額的設定「正確」下才能達成社會 農地資源的最適配置，禁制法則是最不符合經濟效率目標的法則，容易導致最 不符合社會最適的資源配置結果，但其使用通常具有經濟效率以外的考量。 我們藉由對現行法令的檢討，強調其對於農地財產權，尤其是農地外部效 益產權，未能有明確的界定與有效的保障，而如此的產權界定之混淆與不足， 是造成現今農地問題的重要根本原因之一。若透過管制方式限制了地主的使用 權，在土地私有制度之下，可依據「準徵收」原則給予地主適當的產權損失補 償。此外，在進行補償制度制定之時，必須做到「正名」的工作，才能讓民眾 了解補償的理由，方有助於制度的推行。進而，我們透過對桃園縣觀音鄉的個 案分析，探討農地盜濫採砂石的實際情況及政府的處理方法，我們發現制度根 本上的產權不清，是導致制度推行困難的重要原因之一，而政府政策的矛盾更 造成了民眾的無所適從。 由本文之分析發現，私有農地之所以發生破壞事件，首先問題出在所謂的 「私有」制度，在我國的法令界定上與完全私有制有仍有相當的差異。而除了
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產權的界定與保障問題之外，農地外部效益難以估計也是農地問題的關鍵之 一，未能正確估算農地的外部效益，也就無法確知農地作為農用或非農用何者 較符合經濟效率，無論支持農地管制或農地開放的一方，都缺乏有利的證據證 明其主張的適當性。政府更難以用確保農地外部效益之提供為理由，堅持其農 地管制制度的實施。 至今，農地外部效益的重要性仍未受到普遍的認同與接受，在此一背景 下，無怪農地會面臨變更使用的壓力，並發生破壞事件等問題，而在農地變更 非農用高利之吸引下，則產生收購農地投機的事件，並進而降低了一般農民投 資農業生產的意願。這一切問題的產生，都顯示農地產權界定與保障的重要 性，及估算農地外部效益價值的必要性。雖然農業外部效益的評估方法及對評 估結果的解讀，仍存在相當的爭議，然而，在貿易自由化之後，世界各國對自 身農業的保護，轉向著重農業在環境所帶來的效益上之時，對農地外部效益產 權的界定與保障應是一個未來的新走向。 在地主理性自利的假設下，只要能充分考量農地作為農用的所有成本與效 益，將農地外部效益產權與土地使用權給予明確界定與保障，必要時透過政府 代理社會大眾進行必要的補償或產權交易，則在農用總淨效益大於非農用總淨 效益時，地主會主動將農地作為農用，不需要管制即可達到保護農地的目標， 且同時達到社會福利極大。若農用總淨效益小於非農用總淨效益，則作為農用 並不符合社會效率，也不應管制之。若因制度變遷不易或其他因素而必須繼續 實施使用管制，則必須明確界定土地產權的所有者。 由此可知，台灣在農地農用管制制度下發生農地非法濫採砂石事件，事實 上證明了政府採禁制法則管制農地外部效益，未必能達成保護資源的目標。在 現行法律規定下，間接承認了農地外部效益的價值，並將此財產的權利歸於社 會大眾所有，且禁止這項產權的交易（地主不能透過付出一筆費用購買此產權 而將土地變更為非農用），但徹底執行這項法律所需付出的代價過高，使得執 法者選擇在不違反法律規定的原則之下，放鬆對管制的執行以求降低執行的成 本，結果我們使用了一項似乎較「便宜」的方式保護農地資源 ，但同時所得到
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的結果也不盡理想。由有甚者，在土地產權私有的體制下，這項管制已侵害了 地主的使用權。我們期望藉由這樣的分析過程，能讓立法者及政策制定者能重 視農地根本的產權問題。 92.09.03 收件 92.11.03 修改 92.11.20 接受
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Protection and Impairment for Farmland Property Right Regulation under Farmland Control Pei-Ing Wu* and Amy Chen**
Abstract The purpose of this paper is to review and to realize the purposes of the laws related to current agricultural farmland regulation.
And further it intends to
clarify the inadequate constitution of the property rights for the external benefit of farmland embedded in those laws. It is understood that the unclear institution and protection for the property rights of external benefit of farmland creates the major problems of farmland utilization. Taking and compensation are approaches that can be used to compensate the landowner under farmland regulation.
It, however, has to clearly identify the
difference among compensation, subsidy, support, and reimbursement before the approaches implemented. It is also shown that under farmland regulation the purpose of protection of farmland resources may not be achie ved. A relatively low-cost approach seems to be adopted in protecting the farmland resources. The impairment of property right for the farmland owner originates. Keywords: External Benefit of Farmland, Property Rights, Compensation, Taking, Transaction Cost
*The authors are respectively professor at the Department of Agricultural Economics **National Taiwan University and Account Officer at Bank SinoPac, Taipei.
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Content Ⅰ.Introduction Ⅱ.Conceptual Framework for the Definition and Protection of Farmland and External Benefit of Farmland under Market Mechanism Ⅲ.Impacts Clarification of External Benefits of Farmland Property Rights Determination for the Related Farmland Regulation Laws Ⅳ.The Pragmatic Approaches to the Definition and Protection of External Benefit of Farmland Ⅴ.Case Analysis of Farmland Destruction at Guan-Ying Township in TaurYuan County Ⅵ.Concluding Remarks
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農地管制下對農地財產權之保障與侵害 吳珮瑛*
摘
陳 瑞 主 **
要
本文逐一對台灣有關農地使用管制法令的內容及精神作一檢視，由中歸納 出土地使用管制的目的，並探討現行法規與制度在財產權界定方面之混淆與不 足，以彌補過去文獻在探討農地外部效益之保障與產權界定之闕如。此外，透 過財產權理論，檢討現行農地管制制度在產權界定上的缺失，並提出產權界定 及補償機制所能發揮的補救功能。進而，以桃園縣觀音鄉農地砂石盜濫採事 件，透過對此地區詳細的個案分析，深入了解如何藉產權之界定與保障，找出 解決農地盜濫採砂石的問題。 由現行法令的檢討得知，相關法令對農地外部效益財產權，未能有明確的 界定與有效的保障，是造成現今農地問題的重要根本原因之一。若透過管制方 式限制了地主的使用權，在土地私有制度之下，可依據「準徵收」原則給予地 主適當的產權損失補償。此外，在進行補償制度制定之時，必須做到「正名」 的工作，才能讓民眾了解補償的理由，以助制度的推行。台灣在農地農用管制 制度下發生農地非法濫採砂石事件，事實上證明了政府採禁制法則管制農地外 部效益，未必能達成保護資源的目標。在現行法律規定下，我們使用了一項似 乎較「便宜」的方式保護農地資源，然而，在土地產權私有的 體制下，這項管 制已侵害了地主的使用權。我們期望藉由這樣的分析過程，能讓立法者及政策 制定者能重視農地根本的產權問題。
關鍵詞：農地外部效益、財產權、補償、準徵收、交易成本
*作者為台灣大學農業經濟學系教授 **作者為建華銀行企金業務專員
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壹、前言
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肆、農地外部效益產權界定與保障的
貳、市場機制下農地外部效益財產權
可行做法
界定與保障之概念基礎
一、管制準徵收
參、農地管制相關法令對農地與農業
二、補償理論
外部性財產權界定之檢討
三、回饋、救助、救濟、補助、
一、憲法
補貼與補償的關係
二、民法
伍、桃園縣觀音鄉農地濫採砂石案例
三、土地法
解析
四、區域計畫法及其相關子法規
一、桃園縣觀音鄉砂石盜濫採概況
五、都市計畫法及其相關子法規
二、農地盜濫採砂石之誘因
六、農業發展條例
三、地方政府的處理方式與檢討
七、土石採取法
四、透過產權界定解決農地盜濫
八、對農地管制相關法令之綜合 檢討
採砂石問題的做法 陸、結語
壹、前言 近年來，台灣各地陸續傳出農地破壞事件，最早始於 1991 年左右，在桃 園縣沿海的觀音鄉大潭村發生盜濫採農田砂石事件。之後，桃園縣的復興鄉、 大溪鎮、龜山鄉、平鎮市、中壢市和新屋鄉、苗栗縣的卓蘭鎮、台中縣大甲鎮、 后里鄉及烏日鄉、彰化縣花壇鄉、二林鎮和芳苑鄉、雲林縣口湖鄉、四湖鄉與 二崙鄉、高雄縣美濃鎮、屏東縣的潮州鎮及高樹、里港、鹽埔、內埔、新園、 新埤及宜蘭縣等地，都曾陸續傳出農地盜挖砂石回填垃圾或廢土的案例。 造成農地盜濫採砂石事件的發生，除了農作產值低落之外，砂石價格大漲 亦是主要的誘因。農地受到破壞之所以引起注意，是因為此一現象與一般認定 在私有制之下，土地產權所有人有誘因保護其財產，使資源不致被破壞的認知 相互矛盾。由此，乃誘發想進一步探討，究竟農地破壞是少數地主的不理性行 為，或是台灣的現行法令上，對於土地制度在財產權之界定與保障上有著根本 的問題？
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目前，台灣農地的使用，實際上是受到了政府實施土地使用分區管制措施 的限制，將農地限制為農用的主要目的在於維護農業生產環境、保障糧食安 全、資源保育及國土保安，然而農地維持農用所產生的這些難以衡量的效益， 是由所有社會大眾所共同享受，未能直接反映在地主的決策考量中，要求受益 者付費是很困難的事，因為農地所帶來的這些外部效益具公共財性質，因此， 這些外部效益在沒有財產權的保障下，土地所有權人自然不會因農地遭受破壞 而有任何權益的損失。另一方面，由於使用權受限，使得地主無法獲得改變土 地使用方式可能獲得的更高收益，在產權私有制下，即產生了地主財產權受損 但未能得到合理補償的問題。 而過去在探討管制對財產權的侵害問題之文獻，多著重於地主產權的損失 賠償問題及損失補償制度的探討，顯少有深入探討背後財產權根本界定與保障 問題。比如，毛育剛（1998）認為，實施土地使用分區管制對保護農地雖有正 面之成效，但土地價值也因劃定使用分區之不同，而決定了土地之財產價值， 此將造成社會極大的不公平。陳明燦（2000）認為，以土地財產權的「社會義 務」為由限制，不能違反「過當禁止」原則，否則應給予適當補償。張泰煌（1998a） 則建議保障財產權以「管制準徵收」（regulatory takings）的方式，補償財 產權受限制所受到的損失。而認為在地主權益受到重大損害及受害者確定的情 況下，政府需給予地主補償的建議亦出現於林國慶（1992a；1992b）探討農地 管制，及黃書禮等人（2000）探討「限制發展地區」內，土地使用受到限制的 研究中。 在農地使用管制對農地產權侵害之議題上，林國慶（1998）認為政府應擬 定保障財產權，方有利於發揮市場機能與有效利用土地資源。進而，關於土地 財產權問題及土地所衍生具公共財性質之外部性問題的探討，邊泰明（1994） 認為對於已開發的土地應賦予財產法則保障 ，而不能開發的土地變更使用時， 則應賦予責任法則才能將土地開發之外部效果內部化。雖然，這些研究已考慮 到產權問題與外部性問題的重要性，然而並未深入探討外部性問題的產權本 質，同時，也未全面檢討台灣現行土地管制的相關法令，對於農地財產權之管
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制與保障彼此間的一致性與相容性。我們以為如能對所有可提供效益的「財產」 給予明確的產權界定與保障，就可將外部性內部化，以解決外部性的問題。因 此，關於農地外部效益的問題，解決方法亦是如此。 台灣有關農地使用管制的法令包括：憲法、民法、土地法、區域計畫法與 都市計畫法及其和農地利用相關的子法規與農業發展條例等，在這些法令當 中，有許多是對農地使用、移轉方面的限制規定，其立法基礎主要來自「平均 地權」的理念。然而現行法令中，對於農地地主財產權保障的相關法令極少， 至於產權受政府管制而造成損害的補償辦法更是付之闕如。而目前法令對於農 地外部效益的財產權，未有條文予以明確的界定與保障，只將之視為一種「公 共效益」，而政府得以保障此「公共效益」為理由限制人民的財產權，但對於 這項「公共效益」本身則完全沒有相關的產權賦予與界定。 職是之故，本文將逐一對前述這些法令的內容及精神進行檢視，擬由中歸 納出土地使用管制的目的，並探討現行法規與制度在財產權界定方面之混淆與 不足，以彌補過去文獻在探討農地外部效益之保障與產權界定之闕如，亦即， 我們希望以財產權理論，檢討現行農地管制制度在產權界定上的缺失，並提出 產權界定及補償機制所能發揮的補救功能。此外，亦檢討 2003 年初方制訂施 行的土石採取法，檢視對盜採砂石之罰則及刑期的加重，對於在農地上盜採砂 石的可能影響。進而，我們將以桃園縣觀音鄉農地砂石盜濫採事件，透過對此 地區詳細的個案分析，深入了解如何藉產權之界定與保障，找出解決農地盜濫 採砂石的問題。
貳、市場機制下農地外部效益財產權 界定與保障之概念基礎 財產權的完整性，通常經由法律的規定保障之，然而財產權受侵害也經常 是多來自於法令規定之限制。Furuboth 與 Pejovich(1972)即認為財產權的排 他性並非指產權完全不受限制，而是指此權利僅受到法律明文規定的限制。然 而這樣的法律限制也可能造成產權的「稀釋」（attenuation），這些限制包括 財產形式或本質的改變，或對於財產轉移價格或對象的限制，都可能直接或間
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接地改變此財產權的交易價格。另一方面，對於產權過多的限制，可能也同時 限 制 了 產 權 所 有 人 對 資 源 的 有 效 利 用 ，而 降 低 私 人 生 產 的 誘 因 （ 林 國 慶 ， 1992b）。財產權制度越健全的國家，其經濟也通常越能高度發展，原因即在於 制度對產權的保障提供了足夠的誘因，促使每個人努力生產或發明創新，因其 努力的成果將受到法律的保障而不被他人剝奪（朱淑卿，1993）。 以社會在整體而言，不同財產權的授權型態，對土地資源的最適配置結果 之影響亦是不同的。 在一般情況下，地主的最適決策產生的結果通常並不會達 到社會最適的目標，主要原因是由於在地主的考量中，並未包含農用的土地上 由社會大眾所共享的效益，而這些效益都能使因整體社會福利提升。由於這些 效益具有公共財性質，故難以透過「受益者付費」的方式給予地主應得的收益。 然而，若能將農業生產的外部效益給予地主應得之報償，則在可以提高農地作 為農用收入的前提下，或可使地主更有誘因將農地維持農用。但若未能將這些 外部效益納入考慮，則此時均衡產出將低於考慮社會效益下的均衡產出，在極 端的情況下，地主甚至會作出停止農業生產，將農地轉作他用等不利於社會福 利最適化的決策。在地主面臨農業生產利潤不高的情況下，是否讓農地外部效 益納入地主之生產決策中，對農地可否維持農用或至少不變更為他用的影響將 更為顯著。 由於農地屬於自然資源的一種，因此農地的價值和一般資源所具有的「總 價值」（total value）一樣，可分為「使用價值」（use value）與「非使用價 值」（non-use value）兩種（吳珮瑛、蘇明達，2001）。前者來自實際使用該 資源而產生的價值，包括農地作為農業生產投入所獲得的產出所得，享受寧適 環境、農業文化等等所帶來的效用。另一部份則來自資源或生態所孕育之功能 而產生的效益（Boyle & Bishop，1987），例如農地之防災功能、水體功能、 生物性功能、生態調和功能等。另外，則來自於土地作為農用屬於較低度的開 發，因此可確保未來選擇各種用途的機會，這種價值在資源使用具不可回復性 （irreversibility）時特別顯著，糧食安全價值可說是屬於此類的價值。而 所謂的「非使用價值」是指包括維持農業生產環境以供後代子孫享用的價值，
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與了解農地農用之環境保育效益，而願意維持農地於農用所獲得的滿足 （McConnell，1983；Pearce & Moran，1995；Randall ＆ Stoll，1983）。由 於農地具有上述效益，因此當農地發生濫採砂石問題時，對於其他社會大眾而 言，這樣的破壞行為將使他們喪失了部份的糧食安全效益與環境保育效益。 因此，如果我們將農地分為農用與非農用兩種使用方式時，界定並保障農 地外部效益財產權後，擁有農地之地主，在理性的決策過程下乃依照不同使用 方式之成本與效益比較後的淨效益，以追求利潤之極大。依 Calabresi 與 Mdlamed（1972）所提出的財產法則、責任法則與禁制法則，同時結合 Bromley （1991）的各種授權型態，所歸納出來的不同侵權行為與成本負擔關係如表一 得知，在交易成本為零的情況下， 無論透過何種財產權賦予原則將財產權賦予 何人，只要財產權的界定與保障能徹底執行，則只有在兩種情況下會發生無效 率情形（陳瑞主，2002）。一種情況是透過責任法則將農地外部效益財產權賦 予地主，原因在於農地外部效益的本質與一般財產有所不同，由於農地的外部 效益必須透過地主決定將農地作為農用才能產生出來，一般社會大眾並無法在 未事先告知地主的情況下侵害此權利，因此透過責任法則保障地主的財產權是 無效的做法，地主仍舊不會將農地外部效益納入其決策考量之中。
表一 授權類型
財產權授權型態之類別
授權狀況
產權保障法則
侵權與成本之決定與負擔
類型一
A 未得 B 同意前不得侵權
B 受財產法則保護
由 B 決定，由 A 負擔成本
類型二
A 可侵權 B，但必須補償 B
B 受責任法則保護
由 A 決定，由 A 負擔成本
類型三
A 可侵權 B，B 必須付費給 A 方
A 受財產法則保護
由 A 決定，由 B 負擔成本
A 受責任法則保護
由 B 決定，由 B 負擔成本
B 受禁制法則保護
由社會大眾決定，由 A、B
能排除 類型四
B 可阻止 A 的侵權，但必須補 償A
類型五
A 在任何情況下均不得侵權 B
雙方負擔成本 資料來源:修改自 Bromley，1991。
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另一種情況是，當農地作為農用的淨效益低於非農用淨效益時，透過禁制 法則將農地外部效益財產權賦予政府的做法也是無效率的。因為此時符合社會 福利極大的結果應該是將農地變更為非農用，但如果政府強制將農地限為農 用，則無法達到社會福利極大。由此可見，若政府希望透過禁止法則干預農地 的使用，首先必須確定對社會整體而言，農地農用的淨效益高於非農用淨效 益，因而，此時政府必須估計出農地外部效益的社會價值，才能確保其管制措 施符合經濟效率。 進而，實際上在交易成本不為零的世界中，期望藉由產權的界定與交易解 決外部性問題，可能會因過高的市場交易成本存在而無法實現。但相對的，期 望透過政府介入解決外部性問題，則無法避免政治交易成本的存在，因此，在 此一情況下欲比較何者較能有效率地解決外部性問題，則必須完整考量、比較 其交易成本的高低。 雖然在目前農業生產所得低落的情況下，將此外部效益內部化所需付出的 「交易成本」可能相對的高，然在決定選擇何種方式保障這種財產的提供，以 確保社會最適的達成時，也應該對這些交易成本納入考量，以達成真正社會福 利的最適。由於不同的產權授予原則下，發生侵權時的處理方式亦有所不同， 如欲改變現行的土地產權保障型態，在財產法則著重於事前產權的界定與協商 機制之情況下，因此執行時可能產生大量的「協商成本」；而責任法則著重於 事後的補償，事後的「訴訟成本」也可能很高（黃書禮等，2000），透過政府 介入以實施產權保障時，則必須考量「政治成本」的大小。因此在比較效率時， 這些都是必須納入考量的因素。 至於禁制法則的使用，在考慮經濟效率的情況下，若農用淨效益大於非農 用淨效益，則地主將主動維持農用，並不需要禁制法則。而如果農用淨效益小 於非農用淨效益，則使用禁制法則將農地限為農用，將無法達成社會福利極大 的結果。由此可知，若以交易成本甚高為理由，認為使用財產法則或禁制法則 必須付出協商成本或訴訟成本，可能導致交易無法進行，則必須考量透過政府 介入同樣也要付出成本，包括錯估農用淨效益與非農用淨效益大小關係的可
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能、錯估賠償金額的可能，以及執行時所需的一切使用政府機制的成本。若考 慮交易成本過高的情況，則所有必須付出交易成本的行為都可能是不適當的， 透過市場交易是如此，透過政府介入也可能是如此。因此不能只因交易成本的 存在，就認定必須採用政府介入才能解決問題（陳瑞主，2002）。
參、農地管制相關法令對農地與農業 外部性財產權界定之檢討 台灣對農地之保護，主要以實施土地使用分區管制之方式加以規範。有關 農地使用管制的法令包括：憲法、民法、土地法、區域計畫法、非都市土地使 用管制規則與農業發展條例等，而關於土地財產權界定與保障的法令則包括： 憲法、民法、土地法等。以下將逐一對這些法令的內容及精神作一檢視，並由 中歸納出土地使用管制的目的，同時探討現行法規與制度在財產權界定方面之 混淆與不足。
一、憲法 我國憲法中土地的基本政策包括：平均地權、照價納稅、照價收買、漲價 歸公、扶植自耕農及規劃土地利用等，對於農地資源的保護，採用的是土地使 用管制方式，但缺乏原則性之提示，可見憲法制定當時政策偏重地權、地稅及 地用，對於土地資源保護的意識尚未萌芽（毛育剛，1998；殷章甫，1985）。 由表二可知，憲法第 15 條規定人民之財產權應予保障，但 23 條規定「除 為……增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」，可見政府可透過法律 為增進公共利益而限制人民的財產權，此時所謂的「公共利益」並未產權化， 因此這項利益的歸屬與保障方式並不明確。而農地外部效益亦屬「公共利益」 之一種，自然也未在憲法中有明確的產權界定與保障法令規定。 我國政府施行土地使用管制的法源，主要來自於憲法第 23 條：「以上各條 列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
表二
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憲法對土地財產權的限制與保障
憲法條文摘要（2000 年 4 月 25 日修正公布） 第 15 條
人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。
第 23 條
以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持 社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。
第 142 條
國民經濟應以民生主義為基本原則，實施平均地權，節制資本，以謀國計 民生之均足。
第 143 條
中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受 法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。附著於土 地之礦，及經濟上可供公眾利用之天然力，屬於國家所有，不因人民取得 土地所有權而受影響。 土地價值非因施以勞力資本而增加者，應由國家徵收土地增值稅，歸人民 共享之。 國家對於土地之分配與整理，應以扶植自耕農及自行使用土地人為原則， 並規定其適當經營之面積。
第 146 條
國家應運用科學技術，以興修水利，增進地力，改善農業環境，規劃土地 利用，開發農業資源，促成農業之工業化。
資料來源：本研究整理。
增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之」及第 143 條：「…人民依法取 得之土地所有權，應受法律之保障與限制」的規定，此即所有權的「社會義務 性」。根據憲法，我國政府對土地擁有「上級所有權」。這樣的立法精神應是來 自於孫中山先生「平均地權」的概念，憲法第 142 條即規定了關於「平均地權」 的實施。平均地權在法制上之涵意，即將私有土地所有權之實質加以變更，使 國家對土地取得「上級土地所有權」，並准許私人在不牴觸上級所有權之原則 下，擁有「下級土地所有權」（來璋，1985；林國慶，1992b）。 而依法學上之研究，完整的所有權應包含支配權、管理權(或合稱「處分 權」)、使用權及收益權四種權利，所謂「平均地權制度」即將這四種權利作
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橫向分割，使這四種權利一部分歸國家，一部分歸 私人，亦即允許「土地國有 權」（上級土地所有權）及「土地私有權」 (下級土地所有權)同時存在，而此 公私地權界限的劃定「可配合時代需要及經濟政策賦予相當彈性」(來 璋 ， 1985) 。這樣的制度設計，來自於「財產權之社會拘束」概念，同時亦希望藉 由政府「公權力」之介入(例如採行課稅、補貼或直接管制等方式)解決土地之 外部性問題，然而這時相關的外部性問題只以「公共利益」的概念稱之，其背 後的產權基礎是相當不明確的。 平均地權的主要宗旨包括：調劑土地分配、達成地盡其利、實現地利共享、 改善財富分配與杜絕土地投機，而其具體做法包括 ：規定地價、照價徵稅、照 價收買及漲價歸公。平均地權基本上是一個相當理想化的政策，其產權根基是 奠定在土地的部份國有制之上，根據此基本精神，以政府與地主間的產權關係 來看，雖然名義上土地為地主所有，也就是土地的「所有權」（ownership）歸 於地主，但政府對於農地財產權，也有部份「使用權」與「受益權」是受到法 律的保護。相較之下，若政府的土地管制政策使地主產權蒙受重大損失，但只 要未損及土地的「所有權」，則法律上對於政府的使用管制對農地地主產權造 成的影響，並沒有任何具體規定以茲保護。 此一現象可說是目前農地管制制度 推行最大的困境，由於現今土地私有制 思想的盛行，平均地權中部份國有制的思想並無法明文規定於法律之中，因為 立法將土地部份所有權收歸國有必然引發強烈的反彈，而這樣的產權結構是否 符合時代轉變後的社會價值觀亦有其爭議。在法律無明文規定此產權配置狀態 之下，卻又實施以此為基礎的管制措施，不僅容易造成產權界定與保障上的困 擾，也是政策執行上最大的問題癥結所在。雖說「公私地權的界限可隨時代變 遷彈性變動」，但這造成了缺乏法律的一致性與可預測性，再加上執行上的拿 捏鬆緊不一，更造成地主無所適從，無法正確預測其土地的價值並做出正確的 使用決策。 此外，當部份農地地主得以變更農地為非農用時，憲法第 143 條關於「土 地增值稅」的規定，即為達成漲價歸公的目的，希望將其變更暴利稅盡，然而
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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此時土地的受益權也受到了政府的限制。如果在執行課徵土地增值稅時，能徹 底做到漲價完全歸公，可以避免其他產權受限的農地地主感到不公，但卻同時 犧牲了地主追求利潤進而增進整體社會福利的動機，若其利得未被政府稅盡， 而因此獲得暴利，則將加深其他受限地主的不公之感，這都是在產權不能明確 界定保障之下，可以預見的政策執行困難處。
二、民法 我國民法中也有關於土地財產權相關的規定。第 148 條規定「權利」的行 使，不得違反公共利益，這也是間接對於「公共利益」的保障，以農地而言， 當地主在行使「使用權」時，並不能擅自決定將土地變更非農用，因為這將造 成農地外部效益的損失，違反了「公共利益」。而第 757 條規定，物權，除本 法或其他法律有規定外，不得創設。由此可知，不論是在民法或其他法律，都 未曾將農地外部效益視為一種「財產權」，因此出現一種矛盾的現象，即農地 外部效益具有價值，可視為財產，其效益由社會大眾共享，因此是一種「公共 利益」，理應受到法律保障，然法律並未界定農地外部效益的「財產權」，因此 這項財產並沒有確切的擁有者，其保障法則也未有法律明文規定。 因此，我們只能依現有法律來判斷，農地如果有外部效益「財產權」，並 非依照財產法則保障，因為沒有人有權利進行這項財產的交易，也不是依照責 任法則保障，因為民法 184 條規定，因故意或過失，不法侵害他人之權利者， 負損害賠償責任，但地主變更農地為非農用，社會大眾並不能依此法要求損害 賠償。由此可知，我國法令對「農地外部效益」的保障並不是採用「責任法則」。 因此，農地的外部效益其實可視為是依照禁制法則而賦予社會大眾。民法與土 地產權相關之條文整理如表三所示。
三、土地法 我國有關土地使用管制的法令，早在 1930 年即出現，當時公佈土地法的
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「土地使用」編「通則」章中，即列了有關於土地使用編定的管制條文，土地 法也僅有此部份之規定涉及農地保護，且採取的是使用分區編定與管制的方 式。土地法規定政府可編訂使用地，管制土地的用途，此即對土地使用權的限 制。若欲變更使用，必須經過政府的同意，政府也可主動決定改變土地使用的 方式，而土地使用的編定、變更及其他相關管制的主管機關，為 直轄巿或縣 (巿) 地政機關。將土地荒廢是土地法所不允許的，可見政府有「指導」土地使用的 權利。
表三
民法對土地財產權的限制與保障
民法條文摘要（2000 年 4 月 26 日修正公布） 第 148 條
權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的。 行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。
第 184 條
因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。故意以 背於善良風俗之方法，加損害於他人者亦同。 違反保護他人之法律，致生損害於他人者，負賠償責任。但能證明 其行為無過失者，不在此限。
第 757 條
物權，除本法或其他法律有規定外，不得創設。
第 765 條
所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物， 並排除他人之干涉。
第 766 條
物之成分及其天然孳息，於分離後，除法律另有規定外，仍屬於其 物之所有人。
第 767 條
所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。對於妨害 其所有權者，得請求除去之。有妨害其所有權之虞者，得請求防止 之。
第 773 條
土地所有權，除法令有限制外，於其行使有利益之範圍內，及於土 地之上下。如他人之干涉，無礙其所有權之行使者，不得排除之。
資料來源：本研究整理。
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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然而，值得注意的是，土地法第 88 條規定： 「凡編為農業或其他直接生產 用地，未依法使用者，為荒地。但因農業生產之必要而休閒之土地，不在此限」， 可見政府將農地限為農用的主要原因，並不是保障土地資源用來從事農業生 產，獲取農業利得，否則應視為荒地處分之，因為將農地「閒置」並無法得到 農業產出。但農地在「閒置」時，無論屬綠地或荒地狀態，仍可提供部份的農 地外部效益，例如空曠環境的維持、保留未來仍可用以耕種的選擇，因此我們 可推知，政府將農地限為農用的主要目的即包括了保障農地外部效益的提供。 土地法於 2001 年修正後，與土地財產權限制與保障相關之規定如表四所示。
表四
土地法對土地財產權之限制與保障
土地法條文摘要(2001 年 10 月 31 日修正公布) 第 81 條
直轄巿或縣 (巿) 地政機關得就管轄區內之土地，依國家經濟政策、 地方需要情形及土地所能供使用之性質，分別商同有關機關，編為各 種使用地。
第 82 條
凡編為某種使用地之土地，不得供其他用途之使用。但經該管直轄巿 或縣(巿) 地政機關核准，得為他種使用者，不在此限。
第 84 條
使用地之種別或其變更，經該管直轄市或縣 (市 ) 地 政 機 關 編 定，由直轄市或縣 (市) 政府公布之。
第 85 條
使用地編定公布後，上級地政機關認為有較大利益或較重要之使 用時，得令變更之。
第 88 條
凡編為農業或其他直接生產用地，未依法使用者，為荒地。但因 農業生產之必要而休閒之土地，不在此限。
第 89 條
直轄市或縣 (市) 地政機關對於管轄區內之私有空地及荒地，得 劃定區域，規定期限，強制依法使用。 前項私有荒地，逾期不使用者，該管直轄市或縣 (市) 政府得照 申報地價收買之。
資料來源：本研究整理。
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四、區域計畫法及其相關子法規 1974 年區域計畫法公佈實施，並於 2000 年完成修正，其中規定非都市土 地應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市 土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。 變更之程序亦同。而其管制規則由中央主管機關訂定之，所謂中央主管機關即 內政部。依照第二十一、二十二條規定，違反土地使用管制者，可施以新台幣 六萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其 地上物恢復原狀。這兩條法令規定是發生違反土地使用管制事件時，政府執行 處罰最重要的依循條文。 以上關於違反使用限制之處罰是破壞農地的一項重要「成本」，若能徹底 執行，則具有相當的嚇阻效果，但這些規定本身有相當的爭議性，首先，對未 經申請在私有農地濫採砂石的行為，僅能依據本法在違反土地分區使用時，先 由縣政府限期要求地主恢復原狀，不僅時效上緩不濟急，即使地主置之不理， 也只能處以六個月以下徒刑，即使易科罰鍰，比起盜砂所獲得的暴利，亦不具 嚇阻作用。目前檢方所採取最具嚇阻力量的方法，是將盜砂現場查獲的挖土 機、砂石車等機具視為犯罪工具予以查扣。 在這樣的管制制度之下，亦可明顯看出法律對土地使用權的限制，以及政 府對土地使用決策的「指導」地位。違反規定者必須付出「罰鍰」，不是補償 也不是購買產權的費用，可見農地外部性並不被視為一種財產權，侵害此財產 也不必負「侵權責任」。區域計畫法相關條文詳見表五。 而 1976 年制訂的區域計畫法之子法規「非都市土地使用管制規則」 ，則區 分了不同的使用分區及使用地，並規定由當地鄉 (鎮、市、區) 公所隨時檢查， 有違反土地使用管制者，則應報請直轄市或縣 (市) 政府處理，而直轄市或縣 (市) 政府必須成立聯合取締小組定期查處，並得請目的事業主管機關定期檢 查是否依原核定計畫使用。此外，當土地使用發生違反法令規定的事件時，必 須由各該法令主管機關會同地政機關處理。由此可見農地相關的管理機構包括
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
表五
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區域計畫法中對農地財產權之限制與保障
區域計畫法條文摘要(2000 年 1 月 26 日修正公布) 第4條
區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣 (市（市）為縣（市） 政府。 各級主管機關為審議區域計畫，應設立區域計畫委員會；其組織由行政院定之。
第 15 條
區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府， 按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經 上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。 前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標 誌及地籍所載區段以標明土地位置。 區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，符合非都市土地分區 使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰ 一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級 主管機關核定時，逕為辦理分區變更。 二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向 直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。 區域計畫擬定機關為前項第二款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委 員會審議之。
第 15-1 條
第 15-2 條
第 21 條
第 22 條
依前條第一項第二款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰ 一、於國土利用係屬適當而合理者。 二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用 或環境保護計畫者。 三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。 四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公 用設備服務能相互配合者。 五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。 前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。 申請開發者依第十五條之一第一項第二款規定取得區域計畫擬定機關許可後 ，辦理分區 或用地變更前，應將開發區內之公共設施用地完成分割移轉登記為各該直轄市、縣（市） 有或鄉、鎮（市）有，並向直轄市、縣（市）政府繳交開發影響費，作為改善或增建相 關公共設施之用；該開發影響費得以開發區內可建築土地抵充之。 前項開發影響費之收費範圍、標準及其他相關事項，由中央主管機關定之。 第一項開發影響費得成立基金；其收支保管及運用辦法，由直轄市、縣（市）主管機關 定之。 第一項開發影響費之徵收，於都市土地準用之。 違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元 以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。 前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰， 並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上 物所有人、使用人或管理人負擔。 前二項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。 違反前條規定不依限變更土地使用或拆除建築物恢復土地原狀者，除依行政執行法辦理 外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。
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了鄉 (鎮、市、區) 公所、直轄市或縣 (市) 政府成立的聯合取締小組、農地 的目的事業主管機關，即農委會，以及其他地政機關。非都市土地使用管制規 則相關條文詳見表六。
表六
非都市土地使用管制規則中對農地產權之限制與保障
非都市土地使用管制規則條文摘要(2001 年 3 月 26 日修正公布) 第2條
非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地 保育、風景、國家公園、河川、特定專用等使用分區。
第3條
非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建 築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、 遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等使用地。
第4條
非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園主管機關依法管 制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。
第5條
非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣 (市) 政府管 制其使用，並由當地鄉 ( 鎮、市、區) 公所隨時檢查，其有違反土地使 用管制者，應即報請直轄市或縣 (市) 政府處理。 鄉 (鎮、市、區) 公所辦理前項檢查，應指定人員負責辦理。 直轄市或縣 (市) 政府為處理第一項違反土地使用管制之案件，應成立 聯合取締小組定期查處。 前項直轄市或縣 ( 市) 聯合取締小組得請目的事業主管機關定期檢查 是否依原核定計畫使用。
第 54 條
非都市土地依目的事業主管機關核定事業計畫編定或變更編定、或經目 的事業主管機關同意使用者，由目的事業主管機關檢查是否依原核定計 畫使用；其有違反使用者，應函請直轄市或縣 ( 市) 聯合取締小組依相 關規定處理，並通知土地所有權人。
第 55 條
違反本規則規定同時違反其他特別法令規定者，由各該法令主管機關會 同地政機關處理。
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農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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五、都市計畫法及其相關子法規 1939 制訂公布施行，至 2000 年為止其間經歷四次修正之都市計畫法，其 中對於都市計畫地區中農業地區的保留與使用均有定義，且對於違反使用規範 者亦有明確的罰則訂定，在表七所列的相關條文中，雖然看不出是特別針對農 業地區，由於農業地區是都市計畫法中各種土地類別中的一種，因此各種使用
表七
都市計畫法中對農地財產權之限制與保障
都市計畫法條文摘要(2000 年 1 月 26 日修正公布) 第4條
本法之主管機關：在中央為內政部，在省 (市)為省(市)政府，在縣(市)(局)為 縣 (市)(局)政府。
第 33 條
都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要 ，保留農業地區 或設置保護區，並限制其建築使用。
第 79 條
都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違 反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用 人或管理人新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使 用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止 供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。 前項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。 依第八十一條劃定地區範圍實施禁建地區，適用前二項之規定。
第 80 條
不遵前條規定拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，除應依法予以行政強制執 行外，並得處六個月以下有期徒刑或拘役。
第 81 條
依本法新訂都市計畫、擴大都市計畫、變更都市計畫時，得先行劃定計畫地區 範圍，經由該管都市計畫委員會通過後，得禁止在該地區範圍內一切建築物之 新建、增建、改建並禁止變更地形或大規模採取土石。但為軍事、緊急災害或 公益等之需要者，不在此限；其辦法由內政部定之。 前項禁止期限，視計畫地區範圍之大小及舉辦事業之性質定之。但最長不得超 過兩年。 前項禁建範圍及期限，應報請上級政府核定。
資料來源：本研究整理。
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經社法制論叢
第 33 期
中華民國 93 年元月
規範或是罰則的訂定，亦適用於農業地區土地之使用。而對於農業地區土地使 用之詳細規範，則訂定於如表八所列的都市計畫法台灣省施行細則之中，由這 些規範可看出，對於農地使用規範主要是針對建物與設施。
六、農業發展條例 1973 年農業發展條例公布施行，並於 2000 年進行了一次大修正，最近則 在 2003 年對部份條文作了修正。其中關於農地的管制有幾項重點。首先，主 管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配 合「區域計畫法」或「都市計畫法」土地使用分區之劃定，擬訂「農地利用綜 合規畫計畫」，而中央主管機關為維護農業發展需要，應配合「國土計畫」之 總體發展原則，擬定農業用地需求總量及可變更農地數量，並定期檢討。
表八
都市計畫法台灣省施行細則中對農地財產權之限制與保障
都市計畫法台灣省施行細則條文摘要(2003 年 7 月 22 日修正公布) 第1條
本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第八十五條規定訂定之。
第 14 條
都市計畫範圍內土地得視實際發展情形，劃定下列各種使用區，分別限 制其使用： 一、住宅區。
二、商業區。
三、工業區： (一) 特種工業區。 (二) 甲種工業區。 (三) 乙種工業區。 (四) 零星工業區。 四、行政區。 五、文教區。 六、風景區。 七、保存區。 八、保護區。 九、農業區。
一○、其他使用區。
除前項使用區外，必要時得劃定特定專用區。 都市計畫地區得依都市階層及規模，考量地方特性及實際發展需要，於 細部計畫書內對住宅區、商業區再予細分，予以不同程度管制。
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表八（續） 第 27 條
保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定， 經縣 (市) 政府審查核准得為下列之使用： 一、國防所需之各種設施。 二、警衛、保安、保防設施。 三、臨時性遊憩及露營所需之設施。 四、公用事業、社會福利事業及採礦業所必需之設施。 五、營建剩餘土石方資源堆置場及其附屬設施。 六、廢棄物資源回收貯存場及其附屬設施。 七、造林及水土保持設施。 八、為保護區內地形、地物所為之工程。 九、汽車運輸業所需之停車場、客、貨運站及其必需之附屬設施。 一○、危險物品及高壓氣體儲藏、分裝等。 一一、原有合法建築物拆除後之新建、改建、增建。除寺廟、教堂、宗 祠外，其高度不得超過三層或十點五公尺，建蔽率最高以百分之 六十為限，建築物最大基層面積不得超過一百六十五平方公尺， 建築總樓地板面積不得超過四百九十五平方公尺。土地及建築物 除供居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食店外，不得 違反保護區有關土地使用分區之規定。 一二、都市計畫發布實施前，原有作農業使用者，在不妨礙保護區之劃 定目的下，得比照農業區之有關規定及條件，申請建築農舍及農 業產銷必要設施。 一三、休閒農場相關設施。 前項第一款至第十款及第十三款設施之申請，縣 ( 市) 政府於辦理審查 時，應依據地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護 事項作必要之規定。
第 29 條
農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請建築農 舍，並依下列規定辦理。但經縣 ( 市) 政府審查核准之農業產銷必要設 施、休閒農場相關設施、公用事業設施、營建剩餘土石方資源堆置場、 廢棄物資源回收貯存場、汽車運輸業停車場 ( 站) 、客 ( 貨) 運站與其 附屬設施、社會福利事業設施、幼稚園、加油 ( 氣) 站、運動場館設施 及第三十條所規定者，不在此限： 一、興建農舍之申請人必須具備農民身分，並應在該農業區內有農地或 農場。 二、農舍之高度不得超過四層或十四公尺，建築面積不得超過申請人所 有耕地或農場及已有建築用地合計總面積百分之十，建築總樓地板
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表八（續） 面積不得超過六百六十平方公尺，與都市計畫道路境界之距離不得 小於十五公尺。 三、都市計畫農業區內之農地，其已申請建築者 ( 包括百分之十農舍面 積及百分之九十之農地 ) ，主管建築機關應於都市計畫及地籍套
繪圖上著色標示之，嗣後不論該百分之九十農地是否分割，均不 得再行申請建築。 四、農舍不得擅自變更使用。 前項農業產銷必要設施不得擅自變更使用，其種類由中央目的事 業主管機關定之。 第一項經縣 (市) 政府審查核准之社會福利事業設施、幼稚園、加 油 (氣) 站，其建蔽率不得超過百分之四十。 第一項經縣 (市) 政府審查核准屬農業產銷必要設施之作物栽培設 施，以供栽培農作物之溫室、網室、育苗室、水平棚架設施、管理 室、菇類栽培設施及水稻育苗中心作業室使用為限，不得供為居室、 工廠及其他非農作物栽培之使用，其建蔽率不得超過百分之六十。 第一項但書規定設施之申請，縣 (市) 政府於辦理審查時，應依據 地方實際情況，對於其使用面積、使用條件及有關管理維護事項作 必要之規定。 第 30 條
農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之 建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者，其建築物及使 用，應依下列規定辦理： 一、建築物簷高不得超過十四公尺，並以四層為限，建蔽率不得大於百 分之六十，容積率不得大於百分之一百八十。 二、土地及建築物除作居住使用及建築物之第一層得作小型商店及飲食 店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定。 三、原有建築物之建蔽率已超過第一款規定者，得就地修建。但改建、 增建或拆除後新建，不得違反第一款之規定。
第 32 條
各使用分區之建蔽率不得超過下列規定。但本細則另有規定者外，不在 此限： 一、住宅區：百分之六十。二、商業區：百分之八十。 三、工業區：百分之七十。四、行政區：百分之六十。 五、文教區：百分之六十。六、風景區：百分之二十。 七、保護區：百分之二十。八、農業區：百分之十。 九、保存區：百分之六十。但古蹟保存區內原有建築物已超過者，不在
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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表八（續） 此限。 一○、車站專用區：百分之七十。一一
加油 ( 氣) 站專用區：百分之
四十。 一二、郵政、電信、變電所專用區：百分之六十。 一三、港埠專用區：百分之七十。 一四、醫療專用區：百分之六十。一五
露營區：百分之五。
一六、青年活動中心區：百分之二十。一七 一八、旅館區：百分之六十。一九 二○、倉庫區：百 分之七十。二一
出租別墅區：百分之五十。
鹽田、漁塭區：百分之五。 漁業專用區、農會專用區：百分之
六十。 二二、其他使用分區：依都市計畫書規定。 前項各使用分區之建蔽率，當地都市計畫書或土地使用分區管制規則另 有較嚴格之規定者，從其規定。 第 39 條之 1 都市計畫風景區、保護區或農業區內之合法建築物，經依行政院專案核 定之相關公共工程拆遷處理規定獲准遷建，或因地震毀損並經全部拆除 而無法於原地重建者，得按其原都市計畫及相關法規規定之建蔽率、容 積率、建築物高度或總樓地板面積，於同一都市計畫風景區、保護區或 農業區之自有土地，辦理重建。重建後之增建、改建或拆除後新建，亦 同。 資料來源：本研究整理。
由此可見，政府對於農地的使用，採取的是直接管制措施，由政府決定土 地的使用方式。雖然訂定計畫時必須依據「農民意願」，但這項規定的實質意 義並不大，因為根據過去執行的結果，土地分區的劃設多依當時的「現況」編 訂，農民實質參與、影響計畫的力量並不大。此外，農發條例規定，完成農地 利用綜合規劃計畫的地區，應至少每五年通盤檢討一次，並依據當地發展情況 作必要之修正。由於計畫必須定期檢討，因此理想上可維持政府管制相當的彈 性，然而實質效果要視政策執行的程度而定。 而農業用地於劃定或變更為非農業 使用時，應以不影響農業生產環境之完 整，並先徵得主管機關之同意，其變更之條件、程序，另以法律定之。然而， 在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法 令之規定辦理。由這項規定可見，政府已希望訂定一針對農地特殊性而設計的
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法令，管制農地的變更事宜。但這項法律的制定將影響農地財產權甚鉅，勢必 經過相當的協商的過程才可能產生，至於結果是否能解決目前的農地外部性問 題，首先要視其是否能正視農地產權界定與保障問題而定。唯有明確界定並保 障農地產權與農地外部效益產權，才能使農地地主對未來農地的使用與收益有 正確的預期，並制定符合經濟效率的使用決策。即使透過政府管制，這項產權 界定與保障也有其必要，至少可確定地主不會預期獲得土地變更的暴利，而訂 定不適當的短期使用決策。 農發條例第 12 條規定， 「第十條第一項用地之變更，應視其事業性質，繳 交回饋金」，採用所謂的「回饋金」，事實上其法理是相當不明確的。若在農地 外部效益產權歸社會大眾所有的情況下，農地變更時地主應該繳交的是「購買 農地外部效益產權的費用」，或「侵害農地外部效益產權的補償」，若依禁制法 則保護農地外部效益產權，則地主變更時應受到處罰，但若這項變更是經過政 府同意的，則等同於取消對此產權之保護，並沒有處罰的必要。 所謂的「回饋金」，其出發點是以「受益者付費」的觀點，使接受某種利 益的人就其獲利部份，提出某一比例給予成就此獲利但未能直接獲取利益的 人。要求因土地變更獲益的地主繳交回饋金，即假設這項獲益並非由於地主的 努力而得來。在土地財產權部份歸於國有的假設下，這是一項合理的措施，但 此時並非依農地外部效益的考量而要求這項費用，因此這項制度並未將外部性 納入考量。在假設農地外部效益歸社會大眾所有的前提下，要求地主付出一筆 「補償」費用，才是合理的做法。 然而，在土地私有制之下，對於使用權受限的地主，政府理應給予地主一 筆「補償」費用。此時若同時要求變更農地使用須繳交回饋金，又針對受限者 給予補償，則將造成產權賦予的矛盾情形，一方面將部份農地受益權歸社會大 眾，因此要求農地變更非農用時繳交回饋金，一方面又認為農地限為農用使地 主的使用權受到限制而應給予補償，這或許是由於「平均地權」的理念，所採 行的是將部份產權歸於國有，部份產權歸於私有的制度，因而造成此特殊現象 的出現。
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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產權界定的不明確，雖然有可「因時制宜」的好處，但也將造成地主難以 正確預測其農地財產權的完整性，因此無法做出正確的使用決策，甚至容 易產 生受限者感到產權受損的不公情況發生。這顯示目前法律對產權的界定與保障 都不夠明確，也因此造成產權保障與農地管制政策執行上的困擾。 關於農地違規使用的事件，農發條例規定主管機關對農業用地之違規使 用，應加強稽查，並應設農地違規使用稽查單位，且為加強農地違規使用之稽 查，中央主管機關除了訂定「農地違規使用檢舉獎勵辦法」外，對於農業用地 違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，主要則依照區域計畫法或 都市計畫法的規定來處罰，然這樣的規定又回到了限制農地使用權的產權狀 況，此外，此種處罰是否有嚇阻違規使用的效果，則視農用與非農用利差和處 罰金額之比較而定。農業發展條例中與農地管制相關之規定如表九所示。
七、土石採取法 為了遏止農地砂石之盜採，經濟部相關主管部門已於 2003 年初公布「土 石採取法」，此一法令對於盜採砂石之罰金與刑期的相關規範如表十所示，這 些大幅提高的罰金與刑期的目的，主要是為了能有效抑制砂石的不法採取行 為，然是否能發生效果，當然尚有待時間的考驗。理論上而言，加重罰則與刑 期乃增加盜採所需付出的成本，因此，如果農地所有者對於農地合法留做農 用，與盜採砂石的不法使用的權衡，仍是以何者所能獲取的淨效益較大為取捨 標準時，未能涵蓋農業所衍生之外部效益在內的農業使用，恐怕仍會低估農地 農用的淨效益。
八、對農地管制相關法令之綜合檢討 綜合上述分析，我們發現現行的農地管制基礎，在於政府以「增進公共利 益」(中華民國憲法第 23 條)為理由，明定法律限制了人民的土地財產權。一 般法律學者認為，所謂「公共利益」乃「不確定法律概念」，因此須透過「比
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例性原則」的檢驗。比例性原則是指當國家以公權力限制人民財產權時，其目 的與所採取的手段間，是否存在一相當的比例，這個原則強調的是一種「利益 衡量」（或稱「法益權衡」）的方式，用以檢視目的與人民權利損失兩者是否成 比例（王文宇，2000），也就是經濟學中「成本效益分析」的概念。 在此概念下，對於農地問題之管理，必須明確衡量農地外部效益的價值， 並比較不同統制機制下所需付出的交易成本，才可能做出正確的「成本效益分 析」。由此可見經濟學與法學在某些層面上是有共識的。若政府不打算從根本 改變對土地財產權的界定方式，對於私有地仍欲保有部份土地財產權公有，同 時卻又執行與社會普遍認同的產權有所衝突的管制政策，必然將面對的巨大的 執行成本，由目前管制政策出現種種政策失靈的現象，就足見由此可能衍生之 問題。 另一方面，立法者也須考量到產權界定的「相互性本質」，必須讓社會大 眾在進行決策時也能考慮到補償的支出。因此雖然此補償是由政府代理支付， 但可透過課稅或其他手段讓社會大眾重視這項費用的支出，以避免決定農地保 護面積時，因未考慮這項管制成本而有保護過量之嫌。將土地限制為農用的管 制數量若不合理，所須付出的社會成本亦相當可觀。此時付出的成本是否和管 制下所得效益相稱，需要藉由實證分析才能確定。 由目前農地問題可看出，目前的農地管制制度的確有從根本檢討的必要， 亦即需從對農地外部效益產權及土地使用權的界定與保障開始做起。無論管制 政策的執行是否有效率，政府當前處理農地問題，進而解決土地管制政策失靈 時的首要任務，仍是應立法明確界定農地外部效益產權與土地產權、確定土地 產權的授予原則，並對管制政策造成的人民財產損失給予適當的補償，如此不 但能顧及施政的效率性，也可做到公平性的要求。
肆、對農地外部效益產權界定與保障的可行做法 由前述農地管理相關法令的回顧得知，各法令並未針對農地外部效益給予 應有的重視。首先，是未能針對此重新賦予財產權，其次則是這項「公共效益」 的保障並未使用市場機制來執行，而偏向完全由政府來決定農地的變更與否，
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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表九 農業發展條例中對農地產權之限制與保障 農業發展條例條文摘要（2003 年 2 月 7 日修正公布） 第2條 第3條
第8條
第9條 第 9-1 條
第 10 條
第 12 條 第 22-1 條 第 32 條
第 55 條 第 69 條
第 73 條 第 74 條
本條例所稱主管機關︰在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市) 為縣 (市) 政府。 本條例用辭定義如下（註一）︰ 十、農業用地︰指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土 地︰ （一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。 （二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、 灌溉、排水及其他農用之土地。 （三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍 (藏) 庫、農機中心、 蠶種製造 (繁殖) 場、集貨場、檢驗場等用地。 十一、耕地︰指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區 之農牧用地。 十二、農業使用︰指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育設置相關之農 業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、 休養、停養或有不可抗力等事由而 未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。 主管機關得依據農業用地之自然環境、社會經濟因素、技術條件及農民意願，配合區域 計畫法或都市計畫法土地使用分區之劃定，擬訂農地利用綜合規畫計畫，建立適地 適作 模式。 前項完成農地利用綜合規劃計畫地區，應至少每五年通盤檢討一次，依據當地發展情況 作必要之修正。 中央主管機關為維護農業發展需要，應配合國土計畫之總體發展原則，擬定農業用地需 求總量及可變更農地數量，並定期檢討。 為促進農村建設，並兼顧農業用地資源有效利用與生產環境之維護，縣（市）主管機關 得依據當地農業用地資源規劃與整體農村發展需要，徵詢農業用地所有權人意願，會同 有關機關，以土地重劃或區段徵收等方式，規劃辦理農業用地開發利用。 前項農業用地開發利用之規劃、協調與實施方式及其他相關事項，由中央主管機關會商 有關機關定之。 農業用地於劃定或變更為非農業使用時，應以不影響農業生產環境之完整，並先徵得主 管機關之同意；其變更之條件、程序，另以法律定之。 在前項法律未制定前，關於農業用地劃定或變更為非農業使用，依現行相關法令之規定 辦理。 第十條第一項用地之變更，應視其事業性質，繳交回饋金，撥交第五十四條中央主管機 關所設置之農業發展基金，專供農業發展及農民福利之用。 主管機關為促進農地流通及有效利用，得輔導農民團體辦理農業用地買賣、租賃、委託 經營之仲介業務，並予以獎勵。 直轄市或縣（市）政府對農業用地之違規使用，應加強稽查及取締，並得併同依土地相 關法規成立之違規聯合取締小組辦理。 為加強農業用地違規使用之稽查，中央主管機關得訂定農業用地違規使用檢舉獎勵辦法。 為確保農業生產資源之永續利用，並紓解國內農業受進口農產品之衝擊，主管機關應對 農業用地做為休耕、造林等綠色生態行為予以獎勵。 農業用地違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制規定者，應依區域計畫法或都市計 畫法規定處理。 農民團體、農業企業機構或農業試驗研究機構依本條例許可承 受之耕地，違反第三十六 條規定，擅自變更使用者，除依前項規定辦理外，對該農民團體、農業企業機構或農業 試驗研究機構之負責人，並處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。 本條例所定之罰鍰，由主管機關處罰之。 依本條例所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。
資料來源：本研究整理。
註
一：用辭定義只摘錄與農地財產權限制與保障相關之內容。
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表十
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土石採取法中罰則與刑期之相關規範
土石採取法條文摘要（2003 年 2 月 6 日公布施行） 第 36 條
未經許可採取土石者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰，直 轄市、縣 (市) 主管機關並得限 期令其辦理整復及清除其設施，屆期 仍未遵行者，按日連續處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰至遵行 為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣 (市) 主管機 關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。
第 37 條
經直轄市、縣 (市) 主管機關依第三十四條第一項規定通知全部或一 部停工而不遵行者，處新臺幣一百萬元以上五百萬元以下罰鍰。 未依第二十六條或第二十七條規定辦理整復者，處新臺幣五十萬元以 上二百五十萬元以下罰鍰，並命其限期整復；屆期不辦理整復或整復 不完整者，得按次連續處罰至遵行為止。必要時，得由直轄市、縣 (市) 主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由土石採取人負擔。
第 38 條
第 39 條
第 40 條
第 41 條
第 42 條
有下列情形之一者，處新臺幣五十萬元以上二百五十萬元以下罰鍰： 一、未依第二十條規定核定之土石採取計畫採取土石，並辦理水土保 持、環境維護、整復及防災措施者。 二、未依第三十條規定採行安全措施或為安全措施設計、管理及維護 者。 因違反前項規定導致災變或影響環境者，主管機關得不受理同一 土石採取人爾後之土石採取許可證申請。 有下列情形之一者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰： 一、土石採取場發生災變，未依第三十一條第一項規定速報直 轄市、縣 (市) 主管機關者。 二、拒絕、規避或妨礙依第三十四條第一項規定之檢查者。 有下列情形之一者，處新臺幣三千元以上三萬元以下罰鍰： 一、土石採取人未依第三十二條第一項規定申報採取及銷售數 量者。 二、土石採取場負責人未依第三十五條第一項規定開具出貨三 聯單者。 三、運送人未依第三十五條第一項規定隨車攜帶出貨三聯單者。 四、土石採取場負責人未依第三十五條第二項規定，將土石裝 載於專用車輛或專用車廂外運者。 違反本法規定所得之利益，超過本法所定罰鍰最 高額者，得於所得利 益之範圍內就罰鍰金額酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。
第 43 條 第 44 條
違反本法之案件，涉及其他刑事責任者，移送司法機關處理。 違反本法所定之處罰，除本法另有規定者外，由直轄市、縣 (市) 主 管機關為之。
第 45 條
依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍不繳納者，依法移送強制執 行。
資料來源：本研究整理。
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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而間接決定此財產的保障程度。這樣的管制措施一方面未能將農地外部效益有 效率地內部化，另一方面對此外部效益財產也未有明文的產權保障。若能立法 創設這項財產權，並透過立法界定保障，使得市場機制將外部效益內部化更具 可行性，也才能在顧及經濟效率下徹底解決外部效益問題。而此時即使採行土 地較完全的私有制，也不會產生太大的「公共利益」損失，是產權較明確界定 保障且符合經濟效率的做法。 而當我們擁有了農地外部效益價值的資訊，並完成農地使用權與外部效益 產權的界定，且可透過市場機制解決資源的配置，則在土地私有制之下，將這 兩項產權均歸於地主所有，此時可選擇透過政府代理社會大眾，向地主購買這 項產權，維持農地外部效益的提供，或給予地主適當的補償。其次，也可透過 「國民環境信託」機制，以民間的公益信託或公益法人之形式，對於需要保護 的農地以購買、接受捐贈、簽訂信託契約等方式，達成保護的目標（黃書禮等， 2000）。 在前述的概念架構下，我們知道只要農地外部效益的產權界定清楚，在交 易成本為零的假設下，無論將此產權賦予誰，最後都可透過自願的交易完成資 源最適的配置，而在交易成本不為零的情況下，則決定產權賦予對象的立法機 構則必須考量交易成本的大小，於決定產權賦予時，致力於降低資源配置交易 所需花費的成本。然而，不論透過政府機制或市場機制解決問題，都必須付出 成本，因此在完整分析比較所有成本、效益前，我們無法確知政府的介入管制 一定優於透過市場機制處理的結果。 我們所能確定的是，農地維持農用可提供許多外部效益，這些外部效益會 為人們帶來效用的提高，因此可視為一種財產，若希望保障這些財產，則必須 透過財產權的清楚界定，才能確立其擁有者與其他非擁有者之間的社會關係， 保障這項「效益」有效率地提供，並達到最終社會效用極大的目標。因此未來 法令制度的改進，若其目標在於追求社會效用極大，欲有效率地保障我們現有 的農地外部效益資源，則立法明確界定、保障農地外部效益的財產權是最根本
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的首要之務。 如果在既有的制度之下，徹底改變現行的產權制度必須付出極大的成 本， 則我們的考量成為：如何在不對現行體制進行大規模修改的前提下，使制度改 變方向接近我們的理想，朝向更明確的產權界定保障方向進行，以利於外部性 的內部化，使受益者付費，受損者得補償。
一、管制準徵收 以目前社會普遍重視私有財產權的共識下，不只在我國平均地權的政策下 出現管制與產權私有制的衝突，即使是以民主法治著稱，一般人認為對私有產 權保障最周全的美國，也有政府管制與產權私有衝突的困擾。美國雖然屬於實 行土地私有制度的國家，但也有土地使用管制的規定存在，然而保護產權的呼 聲在美國也有越來越高的趨勢，過去只有在土地所有權被剝奪的情況，例如徵 收，政府才須對土地所有人給予補償， 其後因有感於國家興辦公共建設取得用 地之困難，故於十九世紀初期發展出警察權的概念，藉以限制私有土地之使 用，因此，如今法院也開始重視土地產權受到使用管制政策損害時的補償問題 (Sherry，1996)，此即「準徵收」（taking）的概念。因此，準徵收可視為針 對警察權之行使的一種限制，但其功能不在於宣佈政府執行警察權的行為是無 效的，而是在於強調政府有義務支付財產所有人公平的補償（張泰煌，1998a； 張泰煌，1998b）。 然而，並非所有的管制措施都會被視為「準徵收」而必須由政府給予補償， 對於公害（public nuisance）的管制，並不構成準徵收，且政府施政造成的 土地貶值也不必然等同於準徵收，只有在管制規則過於嚴苛或使私有財產變成 完全無用時，才會被視為準徵收，必須給予補償。因此，給予適當補償應是土 地管制政策推行必然要負起的財務責任。而台灣卻完全沒有類似的補償制度保 障地主產權，故相較於美國對於產權的界定與保障，台灣土地政策下的產權界 定顯得較不明確。未來我們的制度改進時，必須在根本上重視產權界定的問
農地管制下對農地財產權之保障與侵害
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題，才可能確實解決目前的困境。
二、補償理論 在土地管理上，應基於『受益者付費，受害者得償』之原則，讓被劃為限 制發展區之土地所有權人，可由發展所得許可的利益回饋中得到補償，並對配 合保育目標從事工作者給予獎勵（行政院經濟建設委員會，1995）。由此可見 「發展許可制」是未來土地政策的發展方向，但我們仍舊必須從財產權的角度 來看「受益者付費，受害者得償」的問題，並據以討論什麼是適當的補償制度 及回饋制度。 然實施發展許可制基本上仍是基於將部份產權歸於國家所有的產權基 礎，但已考慮到透過市場機制來決定資源的配置。使土地使用權受限的地主得 到發展許可的利益，是將其受益權部份歸還地主的做法，因此有保障地主產權 的意味。這種措施已相當程度減少了土地公有部份，而賦予地主更完全的土地 財產權，可視為將土地產權的界定較明確地劃分給地主較大的部份，而國家只 佔有較小的部份。然而這並未改變國家對土地財產權佔有的事實，不算是對侵 害地主產權的「補償」。 因此，真正的補償，應該是在產權歸於地主所有的情況下，政府對其管制 造成的侵權，給予地主一筆補償金，所使用的產權保障原則為「責任法則」， 而產權則是地主所有。雖然台灣目前的法令對農地地主產權的保障方式，得申 請不課徵農地土地稅、免徵遺產稅、免徵遺產稅與免徵土地增值稅等，然而， 尚未有法令是以產權之界定來保障農地所產生之外部效益。因此，在涵蓋對外 部效益有保障的補償機制下，現行的農地變更須付「回饋金」措施將必須完全 廢除，因為這兩者的產權基礎是完全不同的。前者是將產權完全賦予地主所 有，而後者則視產權部份歸政府（或社會大眾）所有，因此額外的利得必須「回 饋」給社會大眾。由於回饋是基於「受益者付費」，和補償的原理不同，其產 權基礎也不同，因此，制定政策時必須非常謹慎地選擇使用「回饋」或「補償」
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機制。 目前已有許多專家學者開始注意管制地區地主財產權受損補償的問題，例 如 1998 年，行政院召開 的「全國國土及水資源會議」結論之一為「限制發展 地區之劃設，將直接影響人民權利義務，…，應依其類型，就社會公平原則， 以及居民權益受損情況分別研訂救助、補貼、補償、回饋等辦法」。而根據「全 國國土及水資源會議」中的定義，「救助」是指公部門或民間團體對天然災害 災區居民之金錢或其他物質之援助，以更新其生活和生產環境；「補貼」是政 府對公益性限制發展地區（如基礎糧食生產區）補貼地主使期能獲得合理利 得；「回饋」是土地使用限制放寬地區（如農地釋出）地主所獲之部份利益分 給社會同享；「補償」則是政府對嫌惡性土地影響地區之所受損失 之救濟（行 政院經濟建設委員會，1998）。 由上述定義看出，由於現行法令對財產權界定概念的不清，才會造成補償 的定位不明，也因此學者建議政府對於管制造成人民權利義務的影響，應採取 的辦法包括了補償、回饋、獎勵、救助、救濟、補助、補貼等等名目，事實上 這些做法背後的目的與意義差異是非常大的，因此，在農地外部效益及土地使 用權的產權問題上，如果這些產權是屬地主完全私有的，則只有「補償」是最 合理的作法，而此時所謂的「補償」，並不是一種「對嫌惡性土地影響地區之 所受損失之救濟」，而是基於管制造成的人民產權損失所給予的彌補。然 而， 若將農地外部效益產權與土地使用權完全歸社會大眾所有，則反而是在土地變 更時，地主必須繳付一筆「回饋」社會大眾的費用。
三、回饋、救助、救濟、補助、補貼與補償的關係 在現行的產權界定下，事實上政府並不需要對於地主給予補償，因為政府 是透過其對私有土地所有的部份公有產權的行使，來決定土地的使用方式。但 這與土地私有制的社會共識有所衝突，以致造成執行上的困難，因此，許多學 者乃希望透過「回饋」措施稍微彌補感到產權受限的地主，故而才有農地回饋
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措施的建議。然而，回饋的出發點是「受益者付費」，與在管制制度下財產權 受到限制，以致部份的財產權是歸國家所有乃有所不同。因此「回饋制度」並 未根本改變產權界定，故其實施理由也具有爭議性（林國慶、顏愛靜、楊振榮， 1998）。 而普遍的爭議與可能反對的原因包括，一般人認為許多台北市農民之資產 價值都很高，其實是有錢人，對這些人「回饋」是不公平的，而且目前民間只 要抗爭就有回饋，且所實施的回饋制度相當複雜，未能適切反應政策目的。這 些對回饋制度的批評都相當能反應使用回饋制度可能產生更嚴重的政策混 淆，使民眾更難了解回饋背後的法律依據為何。這也是我們主張從根本產權界 定保障來解決農地問題的原因之一。在明確的產權界定保障之下，實施「補償」 措施一方面具有明確的產權基礎，二方面也可讓民眾了解此「補償」的意義， 避免採「回饋」措施可能遇到的問題。 除此之外，「補償」不是「救濟」或「救助」，不屬於社會福利，因此給予 補償是針對地主的產權損失，地主是否有錢並不在補償考量之中，補償目的也 不是「增加農民收入、改善農民生活」，討論財產權受損補償時，我們談的不 是人道性補償，這些屬於「社會救濟」的範疇，許多人都將之混為一談只會模 糊了問題的焦點。其次，「補償」不是「補助」、「補貼」，使用「補償」機制的 目的並不在於提高農民繼續維持農用意 願，以此減少政府的干預、指導農業生 產，甚至施予恩惠的色彩。「補償」純粹是針對地主的產權受到管制侵害而給 予的一筆金額，是依據「責任法則」保障地主產權下所必須支付的賠償金額， 其背後的產權基礎與法理都相當明確，不會造成民眾的誤解，也可使地主對土 地收益有合理正確的預期。
伍、桃園縣觀音鄉農地濫採砂石案例解析 對政府管制政策進行分析後，我們希望藉由桃園縣觀音鄉農地遭濫採砂石 的破壞事件進行個案解析，以做為前述理論的佐證。選擇此地，一則是這裡為 最早發生農地破壞事件的地區，其問題的處理方式具有相當的示範效果，再
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則，此地所遺留的坑洞至今未能回填，摒除政府行政執行效率問題之外，利用 此一對象，擬用來解釋如何以市場機制，透過農地外部效益產權界定與保障的 方式，解決農地濫採砂石問題可行性的驗證。
一、桃園縣觀音鄉砂石盜濫採概況 觀音鄉居桃園縣沿海中段，為桃園縣沿海四鄉鎮之一，海岸線長約十五公 里，佔全縣位居第四位，為沿海鄉鎮面積最大之一鄉。桃園地區地形以台地為 主，由北而南有桃園台地、中壢台地、平鎮台地、伯公崗台地、及湖口台地等， 主要分佈於桃園縣內與林口台地合稱為「桃園台地群」，本鄉位居桃園台地， 表面有厚積紅土層，河谷深切，在河崁地到處見裸露之底層堆石。 觀音鄉面積 8,799 公頃，其中耕地面積為 5,955.9 公頃，包括水田 5,507.4 公頃、旱地 448.5 公頃，佔全鄉面積的 67.69%，為桃園縣之最大米倉與典型之 農業鄉，而其他 1,315.8 公頃，主要為國有保安林。觀音鄉的農業戶數共 3,190 戶，農業人口有 25,176 人，佔全鄉人口 51.29%。主要種植水稻，又以蓬萊米 為主，但是由於農業耕種收入少、人力不足，農民缺乏資金、技術支援無法轉 作或發展休閒農業，而惡性循環之下農民只能繼續維持低所得的農業生產（桃 園縣綜合發展計畫，1997）。1984 年觀音鄉沿海遭棄的部份農地被改編為台灣 北區最大的工業區，此即觀音工業區，占地 644 公頃，現有廠商三百餘家。而 工業區的成立曾造成附近農田發生多起污染事件，在台 15 線以西部份農地， 就因曾遭受嚴重污染而廢耕多年（環境資訊中心，2002）。 在 1980 年代中期，台塑集團為建五輕，在觀音鄉大肆購買土地，最後則 是六輕在雲林麥寮定案，觀音鄉的土地從此成為外地人生財的工具，一甲土地 從約 200 萬元多次易手到目前已達 2,000 萬以上。土地在農民和在商人手上的 命運是大相逕庭的。六輕決定建在麥寮後，觀音鄉的土地幾經轉手，沿海大部 份農地已成盜採砂石業者牟利之工具，觀音農地裡層的礫石經地質專家勘驗屬 優質砂石級配，從此在砂石車日夜馳騁下遭到盜採與濫採，地表也形成遠近知
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名的「大峽谷」，在幾場陣雨後變為「千島湖」，其中尤以大潭村最為嚴重。 繼而，1990 年代初，全台的環保意識高漲，各地垃圾掩埋場屆齡後，新覓 場址不易，相繼發生垃圾大戰，無處可倒的垃圾交由所謂清運業者轉運，合法 的垃圾場已無容地，便流竄各處。觀音沿海經盜採後的砂石坑，因為地處偏僻， 人跡罕至，成為最佳的非法垃圾場。這種先是在農地上盜採砂石，繼而回填垃 圾、事業廢棄物，末了再以廢土回填掩蓋的手法，是近年來觀音農地遭到汙染 的標準模式（環境資訊中心，2002）。此外， 根據研究調查得知這些坑洞所在 位置的土地所有權歸屬，及其所在土地使用分區，多屬於一般農業區的農牧用 地（中央大學環境研究中心，2001）。
二、農地盜濫採砂石之誘因 農業所得偏低 根據行政院主計處的調查顯示，近年來農家所得相較於非農家所得有 偏低的現象，以戶為單位，農家所得平均而言只有非農家所得的 80%，若 以個人為單位，則農家所得更只佔非農家所得的 70%左右。而農家所得的 來源也僅有 20%左右來自於農業所得（行政院主計處，1966-1993﹔行政院 主計處，1994-2000）。這可顯示由於農業產值的偏低，造成純粹靠務農維 生的困難。 此外，根據桃園縣綜合發展計畫針對桃園縣地區農民所作的農戶問卷 調查顯示，在農業所得偏低的現況之下，部份農民之所以仍願意繼續經營 農場，最主要的原因在於農民已習慣於農場的工作，且保守祖產的觀念使 農民不願將其農地賣給他人，此外這些維持農業生產的農民之兼業情形相 當普遍，亦即這些農民主要是依靠非農業收入來維生。至於不願意繼續經 營農場的理由，則最主要由於農業所得偏低、農產品價格不穩定、農業保 護不夠、農業工資昂貴、耕地受到污染等因素（桃園縣綜合發展計畫， 1997）。
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這些調查結果再次證明，農業所得偏低是將農地維持農用最大的癥 結，而在農地管制措施之下，農地無法變更非農用時，農民將農地維持農 用多感到相當無奈，可能僅是為了保守祖產的考量而已。然而，在變更農 地有利可圖的情況下，保留農地或甚至收購農地還有投機誘因存在之情形 下，很難期望購買或保留農地者，會積極尋求更有效率的農業生產方式， 此時農業只會陷入惡性循環的產值下降困境中。當農民以這種理由擁有農 地時，將無法見到土地私有制下應該具有的生產誘因，此時農地的生產要 素角色顯得薄弱，反而成為一項保值的資產甚至投機的標的。 砂石價格飆漲 而促使在農地盜採砂石的另一可能因素是，近年風災頻仍，每次大雨 過後就會再度凸顯台灣水土保持上的問題，水利單位基於河防安全，為求 遏阻盜採砂，乃祭出一道道禁採令。因此，在河砂不准開採、陸砂進口價 格過高的情況下，砂石價格於是節節攀升。根據礦務局調查顯示，砂石每 立方公尺平均價格由 1987 年的 217.15 元上漲至 2001 年的 253.08 元（經 濟部礦物局，2002），如此乃帶動陸地砂石的需求上揚，此亦是造成農田 被濫挖盜採的主因之一。 又自 1997 年起，政府陸續宣布河砂禁採令，1998 年並在濁水溪、高 屏溪、大安溪、烏溪、大甲溪以及花蓮溪等六條河川實施「聯管制度」， 要求業者籌組聯合管理公司，負責河川砂石開採及管理工作，以減少盜採 河川砂石的問題，因此使合法開採和盜採砂石的數量雙雙大減，而造成砂 石價格飆漲。因此，在農地產值不高，同時又面臨農砂價格上漲之雙重壓 力下，乃成為盜濫採農地砂石的有利誘因。
三、地方政府的處理方式與檢討 當發生農地盜濫採砂石事件時，除了由民眾檢舉之外，目前各縣市政府只 能依照「區域計畫法」、「土石採取規則」查察違法情況，各縣市政府也可依據
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「水土保持法」（註二）第八條對違法農地採砂進行查處。然而依據實際執行 的結果看來，目前的罰則仍無法有效遏止犯罪行為的發生，地方政府在執行上 也感到十分無力。為了遺留下坑洞的處理問題， 桃園縣政府於 2001 年 3 月 27 日制定了「桃園縣處理濫採土石遺留坑洞回填作業要點」，其目的即在於防止 縣內濫採土石所遺留坑洞回填造成環境污染、公共危險及災害發生。 然而，由地方訪談的結果得知，這種回填方式執行上的困難，表面上看來 是來自於政府的效率不彰及處罰不夠重，然其根本原因則來自於現行產權制度 與私有制的衝突，因此，制度上的產權不清，是導致制度推行困難的重要原因 之一。此外，在受到非農業部門之壓力，政府又決定開放農地採砂，如此，也 使得盜濫採農砂的犯罪行為有就地合法的餘地。但政府之所以實施農地管制制 度，主要理由是為維護農地生產、生態保護及糧食安全的考量。而在目前農地 外部效益未能產權化之下，想必政府是認定農地農用對整體社會帶來的淨利高 於非農用淨利，因此才決定採直接管制方式干預農地資源的使用方式，以求達 成資源的有效配置及利用。然而，政府開放農地採砂，此時政府究竟是認為維 持農地農用所產生之生態保護效益較高，還是開採砂石的非農用效益較高？
四、透過產權界定解決農地盜濫採砂石問題的做法 開放農地採砂的矛盾政策，乃顯示政府也認為農地作為農用的淨利低於作 註
二：水土保持法第 8 條：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規 劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：1 . 集水區之治 理。2. 農、林、漁、牧地之開發利用。3. 探礦、採礦、鑿井、採取土石 或設置有關附屬設施。4. 修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。5. 於山 坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場 地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。6.防止海岸、 湖泊及水庫沿岸或水道兩岸之侵蝕或崩塌。7. 沙漠、沙灘、沙丘地或風 衝地帶之防風定砂及災害防護。8. 都市計畫範圍內保護區之治理。9. 其 他因土地開發利用，為維護水土資源及其品質，或防治災害需實施之水 土保持處理與維護。前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。
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為非農用的淨利，則此時政府還有什麼理由及立場堅持將農地限為農用呢？在 未能有效衡量農地的外部效益之前，我們很難確知農地作為農用或非農用何者 較符合社會福利極大的原則，也很難確定最適的農地數量應該是多少，唯有努 力進行衡量此外部效益的相關研究，並致力於其產權化，使地主及社會大眾能 將這項效益納入決策考量，才可能確實解決農地使用問題。在未能完成這項工 作之前，農業與非農業部門爭地的問題只會陷入一場僵局，或變成以談判力對 決而可能做出錯誤的決定，雙方都沒有有利的支持證據將農地作為農用或非農 用何者較符合資源的最適配置。 由於目前農地的管制制度出現成效不彰、政府政策自相矛盾的情形，導致 保護農地或追求土地資源最適配置的目標無法達成，且土地變更使用制度的不 健全，造成農民對於農地價值的錯誤預期，進一步降低了農民積極從事農業生 產的誘因，甚至導致投機風氣的產生。除非我們能精確估計所需花費的交易成 本，進行成本效益分析，否則我們沒有理由說政府管制的成效會比透過市場交 易要來得好（Coase，1960）。這一切結果，都可歸咎於使用政府機制所必須付 出的交易成本過高，導致其執行效率不 佳。因此，在這種情況下，透過對農地 外部效益的產權界定與保障，並開放此產權之交易，以求透過市場機制來完成 資源的有效配置。 在現行法令體制下，農地的財產權其實有部份歸於國有。但確實執行這樣 的產權制度，在社會普遍認知土地為私有制的情況之下，將引起地主的抗爭行 動，以致形成政府對其產權政策的實際執行無法落實，同時也造成管制不嚴、 懲罰不具嚇阻效果的現況。此顯示在現行產權制度未能改變的情況下，亦即在 產權實際界定與保障不明之下，將產生資源保護執行上的困難。 職是之故，明確衡量出農地外部效益的價值是首要任務，之後則必須將這 部份的財產權清楚地界定並賦予特定對象，並維持這項產權的交易順暢、保障 產權的持有。在此一原則下，有相當多的做法可以考慮，例如可透過學術單位 進行農地外部效益的估計分析，再將此產權賦予農地地主，政府作為社會大眾 的代理人付給地主一筆享受外部效益提供的費用，並透過租稅方式向社會大眾
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收取這項費用。此時地主與社會大眾雙方都可將這項外部效益納入其決策考 量，因此可能達成最有效的產權配置結果。 另一種更極端的方式，即完全放任土地的自由使用與買賣，政府僅負責最 初產權的界定與後續的保障工作。此時社會大眾若希望享受農地外部效益的提 供，必須透過民間自發的力量完成和地主的協商交易，一切交易過程的進行完 全由民眾自行處理，政府不加干涉。這種方式最大的成本可能也在於制度改變 所需付出的成本。此外，若使用財產法則保障產權，則 由於財產法則著重於事 前產權的界定與協商機制，因此執行時可能產生大量的「協商成本」；而透過 責任法則保障產權，則事後的「訴訟成本」也必須納入考量。
陸、結語 農地遭到濫採砂石事件顯示了現行農地管制制度的缺失存在，政府事後補 救、處罰的種種問題及執行上的困難，更凸顯農地產權結構未獲根本的改變， 問題難以根除。而補償法則則必須在補償金額的設定「正確」下才能達成社會 農地資源的最適配置，禁制法則是最不符合經濟效率目標的法則，容易導致最 不符合社會最適的資源配置結果，但其使用通常具有經濟效率以外的考量。 我們藉由對現行法令的檢討，強調其對於農地財產權，尤其是農地外部效 益產權，未能有明確的界定與有效的保障，而如此的產權界定之混淆與不足， 是造成現今農地問題的重要根本原因之一。若透過管制方式限制了地主的使用 權，在土地私有制度之下，可依據「準徵收」原則給予地主適當的產權損失補 償。此外，在進行補償制度制定之時，必須做到「正名」的工作，才能讓民眾 了解補償的理由，方有助於制度的推行。進而，我們透過對桃園縣觀音鄉的個 案分析，探討農地盜濫採砂石的實際情況及政府的處理方法，我們發現制度根 本上的產權不清，是導致制度推行困難的重要原因之一，而政府政策的矛盾更 造成了民眾的無所適從。 由本文之分析發現，私有農地之所以發生破壞事件，首先問題出在所謂的 「私有」制度，在我國的法令界定上與完全私有制有仍有相當的差異。而除了
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產權的界定與保障問題之外，農地外部效益難以估計也是農地問題的關鍵之 一，未能正確估算農地的外部效益，也就無法確知農地作為農用或非農用何者 較符合經濟效率，無論支持農地管制或農地開放的一方，都缺乏有利的證據證 明其主張的適當性。政府更難以用確保農地外部效益之提供為理由，堅持其農 地管制制度的實施。 至今，農地外部效益的重要性仍未受到普遍的認同與接受，在此一背景 下，無怪農地會面臨變更使用的壓力，並發生破壞事件等問題，而在農地變更 非農用高利之吸引下，則產生收購農地投機的事件，並進而降低了一般農民投 資農業生產的意願。這一切問題的產生，都顯示農地產權界定與保障的重要 性，及估算農地外部效益價值的必要性。雖然農業外部效益的評估方法及對評 估結果的解讀，仍存在相當的爭議，然而，在貿易自由化之後，世界各國對自 身農業的保護，轉向著重農業在環境所帶來的效益上之時，對農地外部效益產 權的界定與保障應是一個未來的新走向。 在地主理性自利的假設下，只要能充分考量農地作為農用的所有成本與效 益，將農地外部效益產權與土地使用權給予明確界定與保障，必要時透過政府 代理社會大眾進行必要的補償或產權交易，則在農用總淨效益大於非農用總淨 效益時，地主會主動將農地作為農用，不需要管制即可達到保護農地的目標， 且同時達到社會福利極大。若農用總淨效益小於非農用總淨效益，則作為農用 並不符合社會效率，也不應管制之。若因制度變遷不易或其他因素而必須繼續 實施使用管制，則必須明確界定土地產權的所有者。 由此可知，台灣在農地農用管制制度下發生農地非法濫採砂石事件，事實 上證明了政府採禁制法則管制農地外部效益，未必能達成保護資源的目標。在 現行法律規定下，間接承認了農地外部效益的價值，並將此財產的權利歸於社 會大眾所有，且禁止這項產權的交易（地主不能透過付出一筆費用購買此產權 而將土地變更為非農用），但徹底執行這項法律所需付出的代價過高，使得執 法者選擇在不違反法律規定的原則之下，放鬆對管制的執行以求降低執行的成 本，結果我們使用了一項似乎較「便宜」的方式保護農地資源 ，但同時所得到
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的結果也不盡理想。由有甚者，在土地產權私有的體制下，這項管制已侵害了 地主的使用權。我們期望藉由這樣的分析過程，能讓立法者及政策制定者能重 視農地根本的產權問題。 92.09.03 收件 92.11.03 修改 92.11.20 接受
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Protection and Impairment for Farmland Property Right Regulation under Farmland Control Pei-Ing Wu* and Amy Chen**
Abstract The purpose of this paper is to review and to realize the purposes of the laws related to current agricultural farmland regulation.
And further it intends to
clarify the inadequate constitution of the property rights for the external benefit of farmland embedded in those laws. It is understood that the unclear institution and protection for the property rights of external benefit of farmland creates the major problems of farmland utilization. Taking and compensation are approaches that can be used to compensate the landowner under farmland regulation.
It, however, has to clearly identify the
difference among compensation, subsidy, support, and reimbursement before the approaches implemented. It is also shown that under farmland regulation the purpose of protection of farmland resources may not be achie ved. A relatively low-cost approach seems to be adopted in protecting the farmland resources. The impairment of property right for the farmland owner originates. Keywords: External Benefit of Farmland, Property Rights, Compensation, Taking, Transaction Cost
*The authors are respectively professor at the Department of Agricultural Economics **National Taiwan University and Account Officer at Bank SinoPac, Taipei.
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Content Ⅰ.Introduction Ⅱ.Conceptual Framework for the Definition and Protection of Farmland and External Benefit of Farmland under Market Mechanism Ⅲ.Impacts Clarification of External Benefits of Farmland Property Rights Determination for the Related Farmland Regulation Laws Ⅳ.The Pragmatic Approaches to the Definition and Protection of External Benefit of Farmland Ⅴ.Case Analysis of Farmland Destruction at Guan-Ying Township in TaurYuan County Ⅵ.Concluding Remarks
