Leyes De Acceso A La Información En El Mundo. Lecciones Para Aguascalientes

Leyes de Acceso a la Información en el Mundo: lecciones para Aguascalientes* Alex Ricardo Caldera Ortega Colegio de Ciencias Políticas y Administración Pública de Aguascalientes, A.C.

Desde 2002, México se ha puesto a la vanguardia de las democracias del mundo al poner a funcionar un complejo sistema de procuración de transparencia gubernamental y acceso a la información pública. A partir de la puesta en vigor de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Gubernamental, y de la operación del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública (Ifai) desde ese año y principios de 2003, se han dado pasos importantes para avanzar en la construcción del andamiaje institucional de la democratización del país más allá de las urnas electorales. Aguascalientes fue la segunda entidad del país, después del estado de Jalisco, y antes incluso que en el orden federal, en expedir legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública. Esto en un principio debió de llenarnos de orgullo, pero pronto salió a relucir que la legislación hidrocálida era muy limitada pues nació “desarmada”. Un estudio de la Universidad de Guadalajara llamado “Cuenta Pública en México: Evaluando el laberinto legal de la fiscalización en México” (2005) ubicó a Aguascalientes junto a Sinaloa y a Hidalgo en último lugar de transparencia en México, ya que las tres entidades obtuvieron “0” puntos de 100 posibles en los indicadores propuestos por la metodología del estudio. El propio Ifai ha manifestado que Aguascalientes se encuentra a la zaga en esta materia ya que la ley local adolece de instrumentos básicos para que sea operable y funcional.1 La ausencia de un órgano especializado que garantice la entrega de la información pública, la discrecionalidad que otorga a los funcionarios para decidir qué sí y qué no puede ser divulgado, la limitación de la Ley al ámbito estrictamente de la administración pública, y la obligatoriedad para el demandante para declarar el uso que se hará de la información hace de la Ley de Transparencia estatal sea actualmente la más rezagada del país. La investigación de John M. Ackerman e Irma E. Sandoval que está contenida en el Cuadernillo número 7 “Leyes de Acceso a la Información en el Mundo” (Ifai, 2005) puede ser útil para verter algunas reflexiones en torno a cómo mejorar nuestra propia legislación local. De entrada, una consideración planteada en el texto puede servirnos ahora para entender las razonas por las que tenemos una legislación tan rezagada en Aguascalientes, pero también nos hace ver que tenemos una buena oportunidad para enmendar las fallas en una coyuntura propicia para generar nuevos acuerdos entre las fuerzas políticas locales. Los *

Presentación del Cuadernillo número 7: John Ackerman e Irma E. Sandoval, Leyes de Acceso a la Información en el Mundo, Instituto Federal de Acceso a la Información Pública, México, 2005, 61 pág. Unidad de Estudios Avanzados de la Universidad Autónoma de Aguascalientes, 22 de septiembre de 2005.

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Declaraciones de Ricardo Becerra Laguna, Director de Atención a la Sociedad y Relaciones Institucionales del Ifai, El Hidrocálido, 3 de agosto de 2005.

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autores nos plantean que las condiciones para que las leyes de transparencia y acceso a la información surgieran en los países donde las hay, son esencialmente políticas, más que de desarrollo económico. Más aún, la oportunidad de transformar o modificar las legislaciones existentes también deviene de coyunturas políticas específicas. La gran oleada de leyes de acceso de la información en el mundo se presenta en el lapso ubicado durante toda la pasada década de los noventa y hasta hoy. 51 de las 63 leyes existentes hasta hoy se expidieron no hace más de 15 años, y de las restantes, las más antiguas son primero la de Suecia de 1766 y la de Colombia de 1888, y las otras diez son de mediados del siglo XX y hasta 1987, donde se encuentran las de los países como Estados Unidos, Francia, Canadá y Nueva Zelanda que tienen una tradición democrática reconocida desde entonces.2 Lo que Samuel Huntington (1991) llamó “la tercera ola de democratizaciones en el mundo” —sucedida básicamente en países de Europa del este, Sudamérica y algunos países africanos y asiáticos— fue acompañada de un proceso básico de rediseño institucional en los regímenes políticos, que incluyeron el establecimiento de reglas más claras de competencia electoral y de ‘dinamización’ del sistema de partidos políticos hacía uno más competitivo, la instauración de mecanismos de defensa de derechos humanos, modernización y descentralización de la administración pública, así como los instrumentos para el el acceso a la información y la transparencia gubernamental, que hoy nos ocupa. Así en México, nuestro rediseño institucional ha incluido, en una primera etapa desde principios de los noventa, la creación del IFE y la puesta en marcha del COFIPE en 1991 —y sucesivas reformas en 1993, 1994 y 1996—, la creación de la Comisión Nacional de Derechos Humanos en 1990, reformas al Poder Judicial de la Federación en 1993, políticas de fortalecimiento municipal y estatal en toda la década, pero especialmente a partir en 1999 con nuevas reformas al 115 constitucional, el establecimiento del Servicio Profesional de Carrera del Gobierno Federal en 2003, y claro está, la Ley Federal de Transparencia de Acceso a la Información Pública Gubernamental y el decreto de creación del Ifai en 2002. En Aguascalientes el proceso ha sido similar: reformas electorales a partir de 1991, creación del Consejo Estatal Electoral, después transformado en Instituto en 2000, instauración de la Procuraduría de Protección Ciudadana en 1992, ahora Comisión Ciudadana de Derechos Humanos (2003), reformas al Poder Judicial del Estado en 1995, aprobación de una Ley de Servicio Civil de carrera en el estado también en el 2000, y la Ley de Transparencia de Estado en 2002. Pero para el caso de Aguascalientes, la coyuntura en que se ha dado el diseño de cada uno de estos instrumentos ha sido básicamente, o el de la transferencia desde lo nacional, o el de procesos legislativos dentro de un contexto de gobierno dividido en lo local. Esto lo resalto porque los productos de esas iniciativas comparten la crítica generalizada, por los propios actores sociales y políticos de Aguascalientes, de diseños institucionales ineficientes y de muy poco alcance para lograr los objetivos para los que fueron creadas cada una de las leyes e instituciones mencionadas en lo local.

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Tabla 1: Cronología de las Leyes de Acceso a la Información (Ackerman y Sandoval, 2005: 23).

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Por ejemplo, para el caso del Instituto Estatal Electoral se oyen críticas de altos niveles de discrecionalidad en el uso de los recursos, de procesos poco claros en la toma e decisiones por el órgano colegiado de gobierno, al Tribunal Electoral se le critica su funcionamiento no permanente, y en general al Poder Judicial su controversial proceso para nombrar magistrados, a la Comisión Ciudadana de Derechos Humanos se le critica su poca claridad de actuación y falta e autonomía con respecto al Ejecutivo estatal, al Servicio Civil de Carrera su inoperancia, al igual que la Ley de Transparencia. La explicación de esta baja funcionalidad de la institucionalidad política del estado viene por tres vías: 1) la pluralidad de nuestros órganos legislativos de la década de los noventa hasta hoy ha inspirado efectivamente trasformaciones democratizadores del andamiaje institucional político del estado, pero la falta de experiencia y de profesionalización del Poder Legislativo en Aguascalientes ha llevado a legislar ‘al vapor’ y deficientemente; 2) El Poder Ejecutivo estatal, en todo este tiempo, no ha procurado ‘operativizar’ varias de estas instituciones y dotar a algunas de ellas de la autonomía requerida para un funcionamiento eficaz, y por último; 3) nuestra ciudadanía de baja intensidad no ha sido capaz de articularse para demandar los cambios requeridos. La construcción de un Aguascalientes efectivamente democrático en este momento pasa por consolidar institucionalmente los instrumentos básicos para ello. La idea de que la democracia es un modo de vida que se construye a diario se percibe claramente con este asunto de la transparencia y el acceso a la información pública. En mi opinión estamos en una segunda etapa de democratización en la que ya superamos el debate del establecimiento de reglas para la competencia del poder, ahora nos encontramos en una que debe posibilitar la gobernabilidad democrática a partir del ejercicio cotidiano del poder que permita a sus ciudadanos tener información que les facilite participar en los asuntos públicos particulares que a cada uno le interesa. Una tercera etapa quizá incluya fortalecer las instituciones de participación ciudadana, tales como los partidos políticos, los sindicatos, las organizaciones empresariales y profesionales, y en general las organizaciones de la sociedad civil, para que efectivamente participe en el proceso de toma de decisiones públicas que hoy todavía en mucho sigue siendo un proceso eminentemente intragubernamental. En los últimos meses, se han escuchado voces de especialistas y medios de comunicación local, que han puesto el dedo en la yaga en cuanto al rezago en transparencia y acceso a la información en Aguascalientes, voces que han encontrado eco en las actuales autoridades, tanto ejecutivas como legislativas del estado, para generar una oportunidad de cambio y corrección de los instrumentos que permitan superar el atraso institucional de Aguascalientes en esta materia. La sociedad organizada de Aguascalientes también se ha pronunciado a favor de estas reformas y ha participado activamente e nuevas propuestas. Como se ve, la cuestión eminentemente es de voluntad política, la cual se percibe con los Foros sobre Transparencia que organizó el gobierno del Estado el mes de agosto pasado, y la semana de Jornadas de Transparencia en septiembre en donde el Poder Legislativo del Estado (LIX Legislatura) apoyó al Ifai y al IFE en la organización. Ojalá y esto se traduzca en una legislación complete y funcional en Aguascalientes. Del documento de John Ackerman y de Irma Sandoval (2005) se pueden extraer algunas conclusiones generales acerca de cuál serían las áreas particulares en las que tendríamos que avanzar para un diseño más claro y funcional de nuestra legislación local:

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A) Cobertura La mayoría de las Leyes de Acceso a la Información (LAI) en el Mundo tienen restricciones en cuanto a la cobertura y alcance de la ley, ya que a veces de los sujetos de escrutinio público se dejan fuera entes como paraestatales, fideicomisos o empresas privadas que manejan recursos públicos. Una legislación ideal sería aquella que cubriera todas las instituciones que reciben dinero público, incluyendo los tres poderes del gobierno, los organismos autónomos, las organizaciones no gubernamentales, los individuos, los contratistas privados, las empresas concesionarias y los fideicomisos. Aunque más ideal sería que se incluyera a cualquier entidad que desarrolle funciones cruciales para el interés público (Ackerman y Sandoval, 2005: 24). De esta lógica, tres principios básicos debieran ser observados por la legislación local: 1) Todo acto de autoridad y todo documento de gobierno debe ser considerado público. Los actos de autoridad gubernamental incluyen los actos ejecutivos, judiciales y legislativos. 2) Los funcionarios públicos tienen a obligación de explicar sobre el cumplimiento de su deber. Explicar que hacen, cómo lo hacen, cómo manejan los presupuestos, el impacto de sus decisiones. 3) La obligación de proporcionar información pública también debe aplicar a aquellos organismos privados que prestan servicios públicos o administrarán bienes públicos de manera concesionada, y los fideicomisos.

B) Las Excepciones Uno de los temas más controvertidos sin duda es el de la información clasificada. Las excepciones típicas son las que incluyen la protección de la seguridad pública, secretos comerciales y deliberaciones internas, o incluso las que pongan en peligro la estabilidad económica o financiera (Ackerman y Sandoval, 2005: 26). El problema es el cómo determinar claramente cuándo está en juego cada uno de estos asuntos, cuál es la base sobre la que la autoridad está obligada a argumentar para restringir el acceso a la información. Para ello, la clave puede estar en la obligación de la autoridad en presentar “una prueba de interes”, según la organización internacional Article 19, en la que se argumentarse el cómo está restricción está relacionada con un fin legítimo, que evita un peligro o daño sustancial que en esencia pudiera ser mayor que el propio interés público de acceder a la información. El principio para el diseño de la legislación local podría integrarse de la siguiente manera: 4) La ley debe garantizar un acceso fácil y rápido, homogéneo para todas las dependencias y sujetos obligados a proporcionar el acceso a la información.

C) Supervisión y Seguimiento El impacto y funcionalidad de toda LAI debe estar asegurada eficazmente. La única posibilidad se ha encontrada mediante la encomienda de la supervisión y el seguimiento a una institución procuradora del derecho al acceso a la información y transparencia, aunque

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pocos países contemplan la figura de una institución exclusivamente para esta función, autónoma del estado y con personalidad jurídica propia. Existen otros mecanismos utilizados con diferentes resultados hasta ahora, ya sea a través de los propios Ombudsman o de los tribunales judiciales de los países. Sin supervisión, control y seguimiento la ley de transparencia está encaminada a convertirse en letra muerta. La sugerencia es el establecimiento de un organismo autónomo del estado, que aseguro el buen funcionamiento de la ley. El precepto particular sería: 5) Debe establecer los mecanismos específicos de participación activa de la ciudadanía en la procuración del derecho al acceso de la información. Para ello es necesario la organicidad de la función en un Instituto de Transparencia en Acceso a la Información autónomo del Estado.

D) Facilidad de Acceso La ciudadanía juega un papel crucial para garantizar el derecho positivo de tener acceso a la información pública y a la transparencia del Estado. No basta con un gobierno abierto, sino que las vías sean las correctas para tener acceso a ella principalmente incentiven una ciudadanía proactiva a la rendición de cuentas. Esto exige que haya canales adecuados para pedir y dar la información, que haya obligación de publicar información básica sin que nadie la pida, así como el presentar informes periódicos que informen, expliquen y presenten en lenguaje claro y accesible lo que se está haciendo (Ackerman y Sandoval, 2005: 32). Los principios en este sentido deben ser: 6) Cualquier persona, sin importar condición social, raza o sexo, pueden hacer uso de esta derecho al acceso a la información, sin la necesidad de motivar jurídicamente. 7) Información sobre objetivos, metas, estrategias y medios materiales para lograrlos deben ser publicados por las agencias gubernamentales constante y periódicamente. 8) La ley debe garantizar un acceso fácil y rápido, homogéneo para todas las dependencias y sujetos obligados a proporcionar el acceso a la información. 9) La ley debe procurar que los documentos reservados sean una excepción, por lo tanto se debe partir de una clasificación clara, objetiva y pública. 10) Rapidez, facilidad y gratuidad en el acceso a la información. Los plazo deben ser breves, procedimientos sencillos y sin cobro alguno. 11) También se deben prever una multiplicidad de vías para obtener la información, desde el correo normal, la presencia física del ciudadano, el escrito simple y la Internet. Estas son algunas de las condiciones básicas que se pudieran incluir y procurar la nueva legislación en materia de acceso a la información y transparencia gubernamental del estado de Aguascalientes para hacerla más funcional y operable. Es necesario avanzar en Aguascalientes en este sentido, ya que este es un instrumento básico para consolidar la 5

democracia local, más allá de las urnas. El acceso a la información es para que las personas ejerzan su derecho a participar en los asuntos públicos; para inhibir decisiones arbitrarias, ilegales y discrecionales del Estado y contribuir además a la rendición de cuentas por parte de la autoridad pública, y para reducir la corrupción en las instituciones públicas. El proceso de democratización por el que los mexicanos vivimos hoy, ha llegado a tal punto que ha invertidos los papeles de los agentes del sistema político, donde ahora es la autoridad la que debe encontrar argumentos para seguir conservando algunos privilegios. En una de las citas del documento se nos plantea que Alasdair Roberts escribió que antes, en un contexto de escasa apertura y ejercicio de poder de forma autoritaria, la responsabilidad de plantear argumentos a favor de la transparencia estuvo del lado de los demócratas, es decir, de los defensores de los derechos a la libre información, pero hoy esa responsabilidad está del lado de los gobiernos quienes tienen que argumentar a favor de la conveniencia de la secrecía (Ackerman y Sandoval, 2005: 47).

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