Propuesta Metodológica Para La Evaluación De La Gobernabilidad Democrática A Partir Del Análisis De Prensa

Documento presentado ante la COESPO en octubre de 2004

Centro de Ciencias Sociales y Humanidades Departamento de Sociología y Antropología Elaborado por: M.A.P.P. Alex Ricardo Caldera Ortega

Propuesta Metodológica para la evaluación de “la gobernabilidad democrática” Esta es una propuesta metodológica que se realiza desde la Universidad Autónoma de Aguascalientes, particularmente desde la Coordinación de la Licenciatura en Ciencias Políticas y Administración Pública para enriquecer el análisis prospectivo por panoramas elaborado en el Consejo Estatal de Población de Aguascalientes (Coespo) a iniciativa de su titular, el Mtro. Eugenio Herrera Nuño. La propuesta tiene como objetivo el “adicionar” al análisis por panoramas la posibilidad de evaluar el estado de gobernabilidad democrática, concepto aglutinador central para el proceso de toma de decisiones públicas. El principal vínculo entre la Licenciatura de Ciencias Políticas y Administración Pública y el Coespo, y el cual se convierte en la principal motivación de la primera para realizar esta propuesta de adición, es la relación entre las dos instituciones que se tiene a partir del proyecto de Servicio Social en el que los estudiantes participan en la elaboración del análisis por panoramas, el cual sirve como una herramienta útil para el proceso de toma de decisiones del Gobierno estatal y en el que los propios alumnos aprenden y aportan conocimientos para el mejoramiento del producto. El análisis por panoramas El análisis por panoramas que se elabora en el Coespo es un esfuerzo realizado por los integrantes de la Secretaría Ejecutiva de esta organización, el cual trata de dotar con una herramienta de análisis para la toma de decisiones a los funcionarios públicos del gobierno estatal que de alguna manera están vinculados con este Consejo.1 El análisis por panoramas consiste en una revisión de los periódicos locales y uno nacional, para a su vez clasificar las notas aparecidas ahí en diez panoramas poblacionales (ítems de selección) que permiten hacer un análisis diferenciado y sistematizado de los acontecimientos políticos, sociales y económicos sucedidos a diario. 1. Desarrollo social y humano

6. Adultos mayores

2. Político electoral

7. Mujer y familia

3. Salud pública

8. Desarrollo urbano y ecología

4. Economía y empleo

9. Desarrollo rural y regional

5. Jóvenes y educación

10. Migración-internacional

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Véase folleto institucional del Coespo (2002), Proyectos de servicio social.

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Una vez seleccionadas las notas que por panorama se consideran más importantes, se recortan, se pegan en hojas y se les da un registro. Este producto es entregado mensualmente a los responsables de cada panorama para que éstos, a su vez, hagan una selección de notas matrices con las cuales se realizará el análisis correspondiente y sus conclusiones. A partir de ahí se realiza un Taller de Análisis de Coyuntura, consistente en una reunión de los “panoramistas” con un analista guía quien coordina los trabajos de integración y reflexión. Este ejercicio se lleva a cabo con base en los panoramas que cada uno de los responsables realiza, y el cual presenta de manera “cruzada” —tanto vertical como transversalmente— con los demás ítems en una pizarra que contiene un resumen de todos los panoramas. No obstante, para tratar de aprovechar la riqueza de la reflexión y conclusiones vertidas en estos talleres, es necesario el diseño de un instrumento que las recoja, y aparte, permita hacer ciertas consideraciones evaluativas del estado que guarda el panorama en general en términos de estabilidad social y política, con la intención adicional de plantear escenarios posibles. Todo ello, con la posibilidad de que se permita a los tomadores de decisiones realizar previsiones para su actuar futuro de manera eficaz. La propuesta de adición La optimización de los resultados del Taller de Análisis de Coyuntura, se propone a partir de la elaboración de un producto (issue paper) en el que se exponga de forma sintética el planteamiento, reflexión y conclusión de cada uno de los panoramas. Además de presentar escenarios a futuro, agregando un análisis que permita medir la potencialidad de inestabilidad política y social. El estado de equilibrio o estabilidad del sistema social es identificado en términos conceptuales con uno de mayor alcance: la gobernabilidad democrática. El por qué ésta se convierte en una condición que el ambiente político debe guardar y ser procurado por parte de quienes tienen la responsabilidad social de tomar decisiones públicas, parte de la idea que las relaciones sociales en los sistemas políticos modernos tienen como prioridad valorativa el ejercicio de la democracia, a partir de formas que fomenten la participación y representación política para la consecución de fines públicos comunes de una manera equitativa, justa, eficiente y eficaz, que procure la legitimidad de las instituciones y los procesos del mismo régimen político. La gobernabilidad hay que entenderla como una relación entre el Gobierno y la sociedad,2 pero agregado a ella un “plusvalor” de eficiencia, eficacia y legitimidad en su actuar y resultados concretos obtenidos a partir de su acción.3 Gobernabilidad en este sentido significa sencillamente, “el conjunto de las aptitudes que aseguran un desempeño superior de la dirección y la autodirección de la sociedad; es decir, un Gobierno que tiene la 2

Gobierno debe ser entendido en su concepción amplia, es decir, no haciendo referencia únicamente a la acción de la administración pública, si no la función gubernativa realizada por otras instituciones (llamados igualmente ‘poderes’) con funciones legislativas y jurisdiccionales. Una definición que ayuda a aclarar esta concepción es la de Omar Guerrero (1995) que dice que el Gobierno es, “dirigir, conducir el rumbo de la sociedad desde el centro del poder hegemónico del conjunto de instituciones del Estado, el régimen político”. 3 Véase una consideración de estos tres elementos como propios de todo “buen gobierno” en Enrique Cabrero y Gabriela Nava (1999).

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capacidad de ofrecer orden y estabilidad, sobre las cuales se finca la calidad del servicio público y el bienestar social en general” (Guerrero, 1995: 37); es así también una cualidad del sistema político, “[…] un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental” (Camou, 1995: 22). Es así, que para proponer una metodología que aterrice estas ideas para un análisis empírico (evaluación) de la gobernabilidad democrática, hay que descomponer el concepto en variables observables en la realidad política específica. Para estos efectos, se tiene el antecedente de la metodología propuesta por el Centro de Política Comparada, A.C. (Cepcom, 2000), el cual trata de medir la gobernabilidad en el país de manera quincenal a partir de los principales acontecimientos políticos, lo cual a su vez es operacionalizado en lo que el Cepcom considera las dimensiones constitutivas del concepto: legitimidad, conflictividad, violencia y descomposición social, y confianza en las instituciones y autoridades políticas. La evaluación del desempeño de cada una de éstas variables se realiza a partir de su consideración de índices cualitativos de nivel ordinal, los cuales de forma ascendente miden su desempeño, desde su consideración como “muy baja” hasta “muy alta”. Una de las limitantes de la metodología realizada por el Cepcom, consiste en que sólo se concentra en el aspecto político, lo cual limita el análisis a partir de acontecimientos eminentemente de esta naturaleza, a pesar de que se sabe que aspectos como los económicos, sociales e incluso culturales y ecológicos condicionan el equilibrio gobernable. 1. Se puede operacionalizar el concepto de “gobernabilidad” a partir de dimensiones y variables más acorde a una visión amplia que no sólo incluya el aspecto político, sino el económico, social, ecológico y tecnológico. Si como se menciona arriba, la gobernabilidad es un estado de equilibrio entre entradas y salidas (inputs-outputs) del sistema político, su estabilidad va a depender de que las instituciones, actores o elementos que lo componen respondan a los estímulos del ambiente. Una respuesta positiva del sistema, de manera evidente, redundará en una creciente confianza de los sujetos sociales hacia las instituciones y actores, los cuales acrecentarán a la vez la legitimidad de los mismos. Por el contrario, una respuesta negativa, tenderá a deslegitimar el sistema y por consecuencia a acrecentar las propensiones e índices de conflictividad, incluso de descomposición social. 1.1. Se identifica por lo tanto, que la gobernabilidad no se puede medir a partir de una mirada a un solo evento o hecho de la realidad social sucedida en un momento específico, sino que el estado que guarda el sistema en términos de gobernabilidad sólo puede determinarse a partir de la conjunción de eventos y hechos que en conjunto se van sucediendo y acumulando en un periodo de tiempo determinado, los cuales son necesarios verlos a la distancia para observar sus relaciones unos y otros, así como identificar sus consecuencias inmediatas e incluso tratar de prever futuros, tal y como es posible hacerlo a partir el análisis por panoramas y el Taller de Coyuntura.

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1.2. El estado de gobernabilidad se configura a partir de las respuestas del sistema político a las demandas del resto del sistema social, en este sentido se identifican cuatro variables que determinan el comportamiento positivo o negativo del mismo. En la dimensión que podría considerarse positiva para un índice de mayor gobernabilidad, se identifican dos variables que la configuran: a. Eficiencia decisional del gobierno. Es el desempeño sustentable del gobierno en su conjunto, atendiendo a su capacidad institucional para: instrumentar políticas o acciones que ayuden a la consecución del proyecto de gobierno, y a satisfacer las demandas de los actores y sujetos del sistema dentro del marco institucional formal vigente. b. Legitimidad y estabilidad institucional. En cierta forma estos dos elementos son el resultado de la configuración tanto del anterior dimensión, es decir, de los resultados efectivos de la acción gubernamental, como de la confianza generada en la ciudadanía y los actores institucionales del sistema político, muchas veces producto de esa capacidad de gobierno. Esta confianza ayuda a generar los apoyos y consensos necesarios entorno al desempeño gubernamental eficiente. En la dimensión negativa o de déficit de gobernabilidad, principalmente se identifican las siguientes dos variables: c. Conflictividad. Son el conjunto de manifestaciones, movilizaciones o hechos de confrontación directa o indirecta contra acciones, políticas, decisiones gubernamentales e incluso a actores institucionales del sistema como lo son los partidos, sindicatos u organizaciones sociales, así como entre estos mismos actores. El grado en ésta varía desde el simple enfrentamiento verbal hasta la misma violencia física. d. Descomposición Social. Es la desarticulación de los patrones asociativos, de solidaridad y de respeto a la dignidad de las personas, a la autoridad, el marco normativo del Estado de derecho y a las instituciones del sistema. 1.3. El estado de gobernabilidad (o ingobernabilidad) no es absoluto, sino que hay matices y un continum de grados en la presencia de ella a partir del comportamiento de las dimensiones (positivas y negativas) y sus respectivas variables que la configuran.4 Este estado equilibrio gobernable puede ser identificado a partir del recuento de los hechos sociales, políticos, económicos, ecológicos y tecnológicos que suceden en el lapso de tiempo analizado, los cuales pueden ser clasificados como positivos o negativos para la configuración del estado del sistema, por lo que su consideración cruzada hará que el estado de equilibro gobernable sea identificado a partir de matices relativos y coyunturales.

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Véase para esta consideración a Camou (1995).

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Los grados de gobernabilidad corresponden a situaciones políticas coyunturales que muestran el clima general producto de los acontecimientos y hechos sociales, políticos y económicos sucedidos en el lapso temporal analizado. Según Antonio Camou (1995: 27-28), el status que muestran los puntos extremos de ésta clasificación son conceptos límite que se refiere a situaciones, en realidad, muy raras, e incluso muy difíciles de que se den. Claramente, los puntos intermedios de estos conceptos serán más útiles y correspondientes a la realidad: Gobernabilidad “ideal” Es un concepto límite que designa el equilibrio puntual entre demandas sociales y respuestas gubernamentales (una respuesta adecuada por cada demanda). El modo de gobernabilidad ideal tendría como correlato una sociedad sin conflictos (o conflictos absolutamente “neutralizados”). Gobernabilidad “normal” Describe una situación donde las discrepancias o diferencias entre demandas y respuestas se encentran en un equilibrio dinámico, esto es, varia dentro de márgenes tolerados y esperables para los miembros de la comunidad política. Ciertamente, esto no significa que no haya conflictos, cuestiones irresueltas e incluso problemas irresolubles; pero el hecho que importa resaltar es que a esas diferencias son aceptadas como tales e integradas en el marco de la relación de gobierno vigente en una sociedad. Déficit de gobernabilidad Designa un desequilibrio entre el nivel de demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental, que es percibido como inaceptable por actores políticamente organizados y que hacen uso eficaz de su capacidad para amenazar la relación de gobierno en una situación dada. Se le llaman a cada uno de estos desequilibrios “anomalías”, las cuales pueden presentarse en diversas esferas de la sociedad. Crisis de gobernabilidad Describe una situación de “proliferación de anomalías”, es decir, una conjugación de desequilibrios inesperados y/o intolerables entre demandas sociales y respuestas gubernamentales. Ingobernabilidad Es, como el concepto de gobernabilidad ideal, un concepto “limite” que designa la virtual disolución de la relación de gobierno que une, por ambos lados, a los miembros de una comunidad política. Según se puede entender más claramente esto a partir de la figura 1, un grado óptimo de gobernabilidad se identifica en la medida en que confluyen positivamente una eficiencia decisional gubernamental y un control eficiente del orden político de manera consensual entre los diferentes actores relevantes del sistema, lo que acrecentará la legitimidad del conjunto de instituciones del régimen político. Por el otro lado, una confluencia negativa de desequilibrios —o anomalías (Camou, 1995: 27)— que hablen de conflictividad entre los actores, y a su vez una descomposición en el ámbito de las relaciones sociales, estarán indicando focos amarillos de crisis de gobernabilidad, e incluso focos rojos de un estado de ingobernabilidad. 5

Figura1. Esquema para el análisis del equilibrio gobernable.

+

Legitimidad y estabilidad institucional

-

Eficiencia decisional del gobierno

+

Descomposición social

G Goobbeerrnnaabbiilliiddaadd

IInnggoobbeerrnnaabbiilliiddaadd

-

+ -

Conflictividad

+

2. A partir de los diez ítems del análisis por panoramas se puede construir un índice único del estado que guarda el panorama general en términos de gobernabilidad democrática. 2.1. Cada uno de los ítems o panoramas son campos de acción de la realidad social en los que de forma directa o indirecta interviene la actividad del Gobierno, y que por lo tanto, los resultados del desempeño de éste afectan el estado de gobernabilidad del general del sistema social. La recomendación es que el análisis de cada una de las variables que se proponen para la evaluación del estado de gobernabilidad democrática se haga de manera conjunta entre todos los analistas en el Taller de Coyuntura, ya que éste es un ejercicio que tiene la virtud de llevarse a cabo a partir de la actividad de reflexión y de enriquecimiento del análisis a profundidad que los participantes hacen de forma colegiada. 2.2. Los ítems tienen un comportamiento propio, pero el análisis del desempeño de cada uno de éstos no es de forma aislada. Evidentemente, la reflexión a partir del cruce entre ellos es el más adecuada para tener una perspectiva del conjunto del funcionamiento del sistema, tal y como considera la propia metodología del análisis por panoramas. Pero también en ese mismo sentido, la naturaleza propia de cada ítem, y la consideración de elementos, hechos y eventos de distinto tipo que le imprimen complejidad a su comportamiento hace necesario que se haga un análisis de forma autónoma por cada uno de ellos.

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El comportamiento de cada uno de los ítems es susceptible de ser medio de forma cualitativa, en una escala de menor (-) a mayor (+), en cuanto a su potencialidad a convertirse en amenaza u oportunidad para la estabilidad social y política del sistema social analizado. El análisis de cada ítem se hace en términos de su desempeño a partir de las variables que se proponen para el análisis del equilibrio gobernable, esto con la intención de evaluar de forma diferenciada el comportamiento de cada campo de acción del sistema social general, es decir, por cada ítem o panorama se presentan elementos observables que pueden alimentar una evaluación diferenciada y autónoma en términos de: Eficiencia decisional del gobierno, Legitimidad y equilibrio institucional, Conflictividad y Descomposición social. El análisis autónomo de cada ítem en términos de las cuatro variables deberá arrojar indicadores de desempeño que permitan evaluar su comportamiento en el lapso de tiempo observado. La escala de medición de éstos indicadores se presenta a partir de índices ordinales que clasifican la incidencia o potencialidad de la variable en términos que van desde “muy baja”, “baja”, “media”, “alta”, “muy alta”. Tabla 1.Variables y su incidencia y potencialidad. Índice Variable

Muy baja

Baja

Media

Alta

Muy Alta

Eficiencia decisional del gobierno Legitimidad y equilibrio institucional Conflictividad

Descomposición social

2.3. La asignación de valores cuantitativos a los índices es necesario para identificar, en términos de la escala ordinal propuesta, la incidencia y potencialidad de cada una de las variables. Recuérdese que las cuatro variables que se han aceptado como constitutivas del concepto de gobernabilidad se han considerado a partir de dos dimensiones que son proporcional y mutuamente contrapuestas, es decir, a una mayor eficiencia gubernamental y equilibrio institucional —colaboración entre actores—, corresponderá una mayor legitimidad y confianza (dimensión positiva), por lo que contrariamente se esperaría menor conflictividad y descomposición social (dimensión negativa), y a la inversa, signos de mayor conflictividad y descomposición estarían hablando de un mal desempeño gubernamental e institucional y por lo tanto de menor legitimidad. En ese sentido se hace necesario asignar valores diferenciados que reconozcan su naturaleza mutuamente proporcional por un lado y excluyente por otra:

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Tabla 3. Valores cuantitativos a asignar a cada uno de los índices de las cuatro variables reconocidas para el concepto de gobernabilidad democrática. Índice

Muy baja

Baja

Media

Alta

Muy Alta

Eficiencia decisional del gobierno

-2

-1

0

1

2

Legitimidad y equilibrio institucional

-2

-1

0

1

2

Conflictividad

2

1

0

-1

-2

Descomposición social

2

1

0

-1

-2

Variable

El ejercicio de asignación de estos valores a cada una de las variables —de cada unos de los ítems o panoramas— lo hacen los analistas de forma conjunta en el taller de análisis de coyuntura. Su asignación evidentemente es subjetiva a partir de la percepción de los analistas, lo que no quiere decir que se desmerite el análisis en cuanto a precisión o profundidad, ya que esto se construye a partir de la discusión colegiada de los problemas, implicaciones y elementos en juego en cada situación analizada en particular, lo que le da una visión amplia a partir de distintos puntos de vista.5 Una vez asignado los valores de cada variable se hace una sumatoria de éstos de forma simple, lo que determinará el índice o nivel de gobernabilidad por cada uno de los ítems o panoramas en particular. 2.4. La construcción del índice único de gobernabilidad democrática se construye a partir de la suma y promedio de todos los índices que resultan de cada uno de los ítems o panoramas. El promedio deberá corresponder a un índice ordinal general de niveles de gobernabilidad:

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Tal y como lo aclara Giovanni Sartori (1995), en ciencias sociales la posibilidad de medición y cuantificación no se hace a partir de una medición de los fenómenos sociales a partir de las atribuciones inherentes de los observado, sino que éstas son asignadas por el observador, por lo que esto es siempre un ejercicio arriesgado, pero que no desmerita la profundidad del análisis.

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Tabla 4. Rangos y valores de los “grados” de gobernabilidad democrática. Rango del índice 2.0 — 1.6

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Grados de gobernabilidad Gobernabilidad “ideal”

15 — 0.5

1

Gobernabilidad “normal”

0.4 — - 0.4

0

Déficit de gobernabilidad

-0.5 — -1.5

-1

Crisis de gobernabilidad

-1.6 — -2.0

-2

Ingobernabilidad

Valores

Tal y como se mencionó arriba, los grados de gobernabilidad (Camou, 1995: 26) son una situación que se le atribuye al contexto general de manera coyuntural, que retrata el status del sistema social en el lapso estudiado. Pero a la vez, se estará en posibilidades de encontrar de forma precisa los focos amarillos o rojos que a futuro se podrían convertir en un problema, o por el contrario en situaciones, hechos o elementos que podrían convertirse en oportunidades para ser aprovechadas. Bibliografía Camou, Antonio (1995); Gobernabilidad y Democracia; Cuadernos de Divulgación Democrática No. 5; México; Instituto Federal Electoral. Centro de Estudios en Política Comparada (2000); “Ventana Metodológica”; en Dossier Político: www.cepcom.com.mx (17 de mayo de 2000). Consejo Estatal de Población del Estado de Aguascalientes (2002); Proyectos de Servicio Social; Aguascalientes, Tríptico de Información. Guerrero, Omar (1995); “Implementación de políticas como gobernabilidad”; en: Instituto de Administración Pública del Estado de México; Revista Democracia y Gobernabilidad en América Latina; no. 26, abril-junio: 38-48.

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