Marco Teórico Interventoría Y Supervisión De Obras.docx

Marco Teórico

Las siguientes son las teorías que enmarcan el desarrollo del presente estduio: 1. Modalidades y formas de contratación para la interventoría y supervisión de obras Dentro del marco de la Constitución Política de 1991 no se advierten elementos determinantes en la configuración de la interventoría en los contratos del Estado. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señaló de manera enunciativa a la interventoría sin definir sus objetivos ni las características (Jiménez, 2007), como si se había precisado en normas precedentes (Cfr. Decreto Ley 150 de 1970 y Decreto 222 de 1983). Tal proceder, según Rincón Salcedo (2011), se debe a la decisión de dar autonomía a las partes para la elaboración del contrato absteniéndose de fijar cualquier tipo de funciones por parte del interventor. Así, el control del contrato, quedó gobernado por las obligaciones fundadas en cada acto en particular; y cuando se contrata la interventoría, en las directrices plasmadas en los manuales, aprobados por las entidades, situación que no se altera con la Ley 1474 de 2011, que si bien realizó la definición del contrato y una descripción de funciones, persiste en vacíos normativos que no solucionan las problemáticas expresadas. De acuerdo al artículo 83 de la Ley 1474 de 2013, se establece la posibilidad que la interventoría sea: 1. Técnica; 2. Administrativa; 3. Financiera; 4. Contable; y 5. jurídica, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, siendo materia no regulada a la fecha, de allí que se acuda a la doctrina (por cierto escasa) para determinar sus clases y forma de cara a celebración del contrato de obra. Para Sánchez, la interventoría es interna y externa (Congreso de Colombia, 2010; p. 7381) la primera se comprende como lo hoy regulado como supervisión, mientras que la externa se identifica como la que se contrata a un tercero ya sea persona natural jurídica para el seguimiento del contrato, aunque para la supervisión de obra es más grande el vació informativo. Ante el vacío

de la determinación, conviene señalar lo establecido por Vargas (2010) para quien la interventoría o la supervisión se concreta en administrativa, técnica, Contable – Financiera y Legal. 1.1. Modalidad Administrativa. Para Vargas (2010) esta modalidad comprende “el seguimiento y evaluación de las condiciones, procesos y procedimientos administrativos que deban cumplirse durante la marcha y realización del compromiso contractual suscrito para la construcción de una obra, a partir de la adjudicación del contrato (extensible a la etapa de formación del contrato es decir desde el diseño del mismo, incluso desde la formulación del proyecto) hasta la terminación y liquidación del contrato” (p. 26) precisando que debe contemplarse la ejecutividad, eficiencia y eficacia de todas las situaciones. Es decir que en este escenario, se encuentra lo precontractual, posición compartida por Jiménez (2007, p. 145) quien refiere que “es conveniente contar en este proceso con el apoyo opinión del equipo interventor” aunque a su juicio no debe tener ninguna intervención o supervisión, sin que la evaluación de las propuestas y adjudicación del contrato, pero que es fundamental la participación para el estudio de documentos y evitar gastos innecesarios. 1.2. Modalidad Técnica Apoyado en Vargas (2010), la misma abarca el control, seguimiento y evaluación de condiciones, procesos, procedimientos que deban ser aplicados dentro de la ejecución de la obra; agrega que el control técnico “hace referencia al cumplimiento de la calidad y cantidad para los materiales y su aplicación, a la calidad y cantidad de los ítems de construcción ejecutados y el seguimiento correspondiente a los procesos y procedimientos correspondientes al sistema constructivo que se aplica en obra y para lo cual debe tener en cuenta los materiales a utilizar, las especificaciones técnicas y normas de calidad, las técnicas de construcción, los ensayos las pruebas técnicas y de laboratorio a materiales y su aplicación, instalaciones técnicas y su instalación” (p.

27), se considera esta definición dada por Vargas (2010), es fundamental a la hora de diferenciar la supervisión de la interventoría, ante la confusión planteada. 1.3. Modalidad Contable – Financiera En lo referente a esta clase Sánchez (2010) señala que “las funciones de orden contable pueden hacer parte de la interventoría administrativa” (p.98) considera que es necesario tratarlas de manera separada. Para Vargas (2010), acá se contempla el seguimiento y evaluación de las condiciones, procesos y procedimientos contables y financieros que deban ser aplicados dentro de la ejecución de la obra, con el fin de controlar el buen manejo e inversión de los recursos” (p. 27) Para Sánchez (2010), las funciones en esta clase, comprenden el seguimiento en lo relativo a: La disponibilidad presupuestal, la ejecución del registro presupuestal, evaluación del anticipo, las actas de recibo de las obras del contrato, la revisión y evaluación de facturas de pago establecimiento dentro del contrato, los valores pagados y amortizaciones del anticipo, buen manejo de recursos del contrato” (p. 99). Estando limitado el tema de estudio a la interventoría del contrato de obra, conviene precisar de acuerdo a los tipos de contratos las clases de interventoría, de cara a la negociación que se haga respecto del pago del contratista en los casos de administración delegada, precio global fijo 1.4. Contrato de obra por administración delegada Advierte Sánchez que en esta modalidad de contratación el constructor actúa por cuenta y riesgo del propietario de la obra o contratante, por cuanto este último delega la administración y se hace cargo de todos los costos que asume una obra (Sánchez, 2010; p, 60). En relación con esta forma de contratación el Consejo de Estado (2007) advierte que bajo este sistema la administración “paga el costo real de la obra, más determinado porcentaje como retribución al contratista por concepto de honorarios de administración (en los que se incluyen costos de personal, oficinas, vehículos, desplazamientos etc.) y la utilidad”.

Para el caso del contrato de obra en esta modalidad, la interventoría o la supervisión explica Sánchez (2010), deben ser muy exigente por cuanto debe vigilar no sólo los aspectos técnicos, sino también todos aquellos costos y gastos en que incurre el contratista administrador por cuenta del contratante y también, controlar el presupuesto y la programación; con lo que se advierte un control integral respecto de la ejecución que involucre, la parte técnica, administrativa y financiera, siendo uno de los objetivos primordiales del control de la programación solicitando al contratistaconstructor el cumplimiento de los plazos, identificando “con rapidez y facilidad los cambios que pueden presentar en el programa, para entrar a tomar las medidas (preventivas y correctivas) evitando que esta se altere” (Sánchez, 2010; p. 60). Para el arquitecto Sánchez (2010), la labor del interventor o del supervisor de obra, en caso de correcciones debe ser de tres tipos: 1. “Administrativas: En el proceso de contratación, plazos de los contratos, oportunidad en la celebración de los mismo”; 2. “Económicas: En donde se puede verificar si hay flujo mayor o menor de caja”; y 3. De construcción: Se da principalmente en función de los recursos humanos y técnicos” (p. 61). Sin duda, la interventoría o la supervisión cuando el contrato de obra ha sido bajo tal norte, adquiere una relevancia, lo que a la luz del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, comprendería el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico, sobre el cumplimiento del objeto del contrato, luego, en este caso, deberá dada no sólo la complejidad de la delegación que el interventor realice con mayor compromiso y exigencia la labor de inspección del actuar del constructor. 1.5. Contrato de obra por precio global fijo A diferencia del seguimiento que comprende en el caso del contrato de obra por administración delegada, en el de precio global, corresponde realizarla en la forma inicial que describe el artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, esto es, se restringe al factor técnico, pues como lo

precisa Sánchez, la interventoría o la supervisión se limita “a los controles técnicos que deben ser especialmente cuidadosos e intensivos” (Sánchez, 2010, p.62), de cara a la programación de la obra, junto con la revisión de planos, calidad de materiales, de allí que el interventor, advierta el cambio de las especificaciones, como la aprobación de obras extras sin que se afecte por ello el equilibrio del contrato (Sánchez, 2010, p. 64), realizando todo lo necesario para el debido cumplimiento en lo que es resorte exclusivo de los factores técnicos, omitiendo una revisión en torno al factor económico, administrativo y jurídico. 1.6. Contrato por precios unitarios Cuando se adelanta la interventoría o la supervisión de obra en el contrato de obra acordado el pago por precios unitarios, en el seguimiento cobra mayor importancia “las funciones técnicas y las actas de obra”, según Sánchez (2010) “es vital la capacidad de negociación con el contratista general; debe poseer una adecuada solvencia técnica y el control y la vigilancia se centran en el recurso humano, profesional y de mano de obra, así como de los equipos, procedimientos y sistemas constructivos, y en la calidad de materiales y producto final” (p.62). 2. Similitudes entre interventoría y supervisión de obras La responsabilidad de la correcta ejecución de los contratos de obra pública recae sobre las entidades estatales, quienes están obligadas a ejercer vigilancia sobre el manejo de los recursos, y a proteger los derechos de quienes se vean afectados por la ejecución de los contratos, como los usuarios, el contratista y la propia entidad; dentro de este marco se genera el área denominada Supervisión. “La supervisión es el seguimiento técnico, administrativo, financiero y jurídico realizado por la misma Entidad Estatal sobre la ejecución del contrato, cuando para la correcta vigilancia del mismo, no se requieren conocimientos especializados”, (Colombia Compra Eficiente, 2017).

En el ejercicio del control de obras, suelen confundirse las figuras de Supervisión e Interventoría dado que pueden llegar a tener funciones similares o complementarias. La interventoría consistirá en el seguimiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratar el seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría (Congreso de Colombia, 2011). El interventor debe ser imparcial; no puede asumir posiciones a favor o en contra de ninguna de las partes firmantes del contrato. Su posición debe ser objetiva frente al cumplimiento del contrato, para lo cual debe ser mediador entre las partes y siempre a favor del objeto contractual (Fonade, 2015).

No obstante, en la actualidad no existe legislación que direccione estas actividades, se puede decir que inexistente, con la salvedad de algunos apartes de la Ley 1474 de 2011 y los Manuales de Colombia Compra Eficiente, por lo cual se han evidenciado resultados no deseados dentro de las entidades que desarrollan dichas actividades. El interventor es identificado con la persona de derecho privado -natural o jurídica independiente de la entidad pública y que es contratada por (i) la necesidad de contar con conocimientos especializados; (ii) la imposibilidad de la entidad de ejercerla directamente; o (iii) la complejidad o la extensión del contrato, para desarrollar las actividades que implica el seguimiento técnico principalmente. Aunque en determinados casos puede cobijar el seguimiento financiero-contable, administrativo y jurídico del cumplimiento de un contrato (Moreno, 2012). Es decir los interventores tienen la función general de ejercer el control y vigilancia sobre la ejecución contractual de los contratos de obra, dirigida a verificar el cumplimiento de las

condiciones pactadas en los mismos y como consecuencia de ello están facultados para solicitar informes, aclaraciones y explicaciones sobre el desarrollo de la ejecución contractual, impartir instrucciones al contratista y hacer recomendaciones encaminadas a lograr la correcta ejecución del objeto contratado. En cambio, el supervisor de obra es el funcionario-persona natural- de la entidad estatal contratante que es el responsable -por un acto de delegación o por que le es de la naturaleza de su cargo- del seguimiento del contrato en las condiciones antes mencionadas. (Moreno, 2012) Es de anotar que los actos que el supervisor efectúe en ejercicio de las funciones propias de su cargo son limitados, precisamente, por el acto administrativo de delegación o asignación de aquellas o por la atribución efectuada en el contrato mediante el cual asumió las mismas. La redacción del artículo 83 de la Ley 1474 de 2011, norma que define por primera vez a la supervisión y a la interventoría, podría llevar a confusión pues para el legislador ambas figuras pueden comprender el seguimiento: 1. Técnico; 2. Administrativo; 3. Financiero; 4. Contable; y 5. jurídico, sobre el cumplimiento del objeto del contrato (Congreso de Colombia, 2011). Normalmente las funciones de supervisión e interventoría no son concurrentes dentro de un mismo contrato, aunque en algunos casos, la entidad estatal puede determinar que dicha vigilancia será ejecutada conjuntamente, para este caso es preciso que la empresa o entidad estatal designe el supervisor idóneo para realizar el control de la interventoría, entendiéndose que las funciones de vigilancia técnicas, administrativas y financieras de la obra serán desarrolladas por esta última, ya que se contrata los profesionales con conocimiento específico para cada disciplina a desarrollar dentro de la ejecución de la obra, evitando así que las dos partes tengan a cargo las mismas actividades. En estos casos, también es recomendable que en la designación que se haga al supervisor del contrato se especifique el tipo de seguimiento que debe hacer a la ejecución contractual, con el

fin de que sepa que algunas de las actividades propias de la supervisión van a ser ejercidas por la interventoría (Colombia Compra Eficiente, 2017). Es de anotar que de acuerdo a lo previsto en la Ley 80 de 1993, el interventor no debe pertenecer a la entidad contratante, sino ser un tercero, advirtiendo que en la práctica “se designa a un supervisor representante ad hoc de la entidad contratante para los fines del contrato”. Así, se evidencia el adelanto de la perspectiva del contrapeso que la actividad administrativa implementa en el campo jurídico-práctico respecto de sus actuaciones donde incursiona por motivos de carácter técnico y económico un agente privado. De suerte tal que la interventoría se desenvuelve como un andamiaje de control que se soporta en la necesidad técnica del obrar estatal (Congreso de Colombia, 1993). A su vez, hay que tener en cuenta que tanto a los supervisores como a los interventores se les tiene prohibido: a) Adoptar decisiones, celebrar acuerdos o suscribir documentos que tengan por finalidad o como efecto la modificación del contrato sin el lleno de los requisitos legales pertinentes. b) Solicitar y/o recibir, directa o indirectamente, para sí o para un tercero, dádivas, favores o cualquier otra clase de beneficios o prebendas de la entidad contratante o del contratista; o gestionar indebidamente a título personal asuntos relativos con el contrato. c) Omitir, denegar o retardar el despacho de los asuntos a su cargo. d) Entrabar las actuaciones de las autoridades o el ejercicio de los derechos de los particulares en relación con el contrato. e) Permitir indebidamente el acceso de terceros a la información del contrato. f) Exigir al contratista renuncias a cambio de modificaciones o adiciones al contrato. g) Exonerar al contratista de cualquiera de sus obligaciones contractuales. h) Actuar como supervisor o interventor en los casos previstos por las normas que regulan las inhabilidades e incompatibilidades. (Colombia Compra Eficiente, 2017; p. 14)

Además, al supervisor o interventor designado le corresponde según sea el caso, cumplir los deberes generales que se enlistan a continuación, sin perjuicio de aquellos que sean definidos en el contrato para el adecuado cumplimiento del objeto contractual (Jiménez, Jiménez y Poveda, 2017). En estos dos cargos se debe:  Controlar la ejecución contractual para efectos de verificar si ella se ajusta a las prestaciones pactadas en el contrato.  Exigir el cumplimiento de las obligaciones cuando advierta su inobservancia.  Prevenir el incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del contratista, proponiendo alternativas que viabilicen la ejecución del objeto.  Aplicar los correctivos que se estimen pertinentes con miras a garantizar la ejecución del objeto pactado y de las prestaciones, proponiendo soluciones a los problemas que surjan en la ejecución.  Conservar el ámbito de su competencia, procurando abstenerse de atribuirse facultades modificatorias al alcance del contrato o propias del contratista y la entidad.  Elaborar las actas y certificaciones que se requieran durante la ejecución del contrato.  Emitir concepto sobre la conveniencia de modificar el contrato  Certificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales y demás requisitos para efectos de autorizar los pagos que correspondan.  Coordinar el recibo a satisfacción de los bienes o servicios contratados. Solicitar programación de pagos en el PAC de acuerdo con lo establecido en el contrato en la forma de pago.  Verificar y controlar que los recursos públicos se manejen adecuadamente, destinándolos de manera exclusiva al cumplimiento del contrato.

 Informar al Grupo Contractual sobre la materialización de las causales para aplicar las cláusulas excepcionales previstas en el contrato, así como la declaratoria de incumplimiento, la imposición de multas o la terminación de mutuo acuerdo.  Constituir las pruebas con fundamento en las cuales se acredite el incumplimiento del contrato, de modo que sirvan de sustento para iniciar las acciones administrativas que corresponda.  Verificar el cumplimiento de las obligaciones con el Sistema General de Seguridad Social.  Organizar los expedientes correspondientes a la supervisión y realizar su respectiva entrega al Grupo de Gestión contractual conforme a las normas archivísticas y al SIG del Ministerio del Trabajo.  Coordinar con otras instancias del ministerio de trabajo, las actividades necesarias para la correcta ejecución del contrato.  Suministrar al contratista la información que requiera para la ejecución del contrato, así como todos los medios necesarios para la ejecución del contrato.  Responder con oportunidad las peticiones que realice el contratista en relación con la ejecución del contrato, en coordinación con las áreas que resulten involucradas para el efecto.  Solicitar al contratista la presentación de los informes que correspondan en desarrollo de la ejecución del contrato.  Rendir informes sobre la ejecución del contrato cuando así lo solicite el grupo de asuntos contractuales.  Llevar control sobre la información del contrato. (Ministerio del Trabajo, 2014) 3. Profesiones que pueden ejercer la supervisión e interventoría en Colombia Para identificar las profesiones que pueden ejercer la supervisión e interventoría en Colombia el artículo 2 de la Ley 1229 de 2008 da luces al respecto, al definir el interventor como

“el profesional, ingeniero civil, arquitecto o constructor en arquitectura e Ingeniería, que representa al propietario durante la construcción de la edificación…” (Congreso de Colombia, 2008; p. 1). No obstante, Maestre y Londoño (2011) señalan que el interventor seleccionado debe demostrar la debida idoneidad, formación profesional con conocimientos especializados, experiencia específica y perfil adecuado al objeto de la Interventoría y al del contrato de obra. Con respecto a la supervisión de obra Pérez (2009) sostiene que en los proyectos de construcción, la supervisión es ejercida tanto por el constructor, como por el propietario. Además, el propietario también puede ejercer la función de la supervisión por medio de la denominada supervisión externa, siendo este un servicio que el propietario pone dentro de la obra un profesional o un equipo de profesionales independientes del constructor que lo representa, y cuya misión es garantizar que reciba el producto que corresponde a lo que ha contratado y paga, esta debe ser elaborada por un profesional idóneo, sea ingeniero civil, arquitecto o constructor en arquitectura e Ingeniería. 4. Profesiones intervinientes en las etapas de la construcción Para identificar las profesiones intervinientes en las etapas de la construcción es preciso señalar dichas etapas. 4.1. Etapa previa y de trazado. Esta etapa consiste en generar la documentación previa, la cual debe estar completada y aprobada, entre ella se tiene los contratos, cálculo de gastos, planos, entre otra; en esta fase también se determinan las medidas a ejes de la distribución estructural contenido en el plano de cimentación (Pérez, 2009) en esta fase intervienen arquitecto, ingeniero civil, ingeniero calculista, ingeniero geólogo, constructor y afines; además en los trámites pueden intervenir profesionales de la administración de empresas, abogado, contador, ingeniero ambiental, profesional en HSEQ, entre otros, todo depende de la magnitud de la obra.

4.2. Etapa de cimentación. Pérez (2009) manifiesta que las cimentaciones son las que reciben las cargas que vienen de las columnas y las transmiten al suelo; estas deben estar acorde con el suelo sobre el cual va a transmitir las cargas actuantes, como también responder a esfuerzos causados por sismos; por lo que en esta fase intervienen las profesiones de topógrafo, ingeniero civil, ingeniero geólogo, constructor, HSEQ. 4.3. Etapa de estructura. En esta etapa las paredes exteriores, tabiques interiores y el techo se montan. Esto generalmente significa erigir el esqueleto del lugar; por lo cual en esta fase intervienen los profesionales en ingeniería civil, arquitectura, HSEQ, entre otros. 4.4. Etapa de fontanería, mecánica, eléctrica. Etapa en la cual las tuberías de agua, tuberías de residuos, calentadores de agua, sistema de climatización, conductos, cableado eléctrico, iluminación, TV, teléfono, audio y el cableado de seguridad se instalan. Por lo que se requiere profesionales en ingeniería civil, HSEQ, ingeniería hidráulica, Ingeniero Eléctrico, entre otros. 4.5. Etapa de finalización. En esta etapa, todos los detalles finales se terminan, incluyendo la instalación y pruebas de los sistemas eléctricos, mecánicos, y la instalación de techos, puertas, entre otros. Por lo que se requiere profesionales en ingeniería civil, arquitectura, HSEQ, ingeniería hidráulica, Ingeniero Eléctrico, entre otros.

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