Notitie Inzake Integriteit Van Bestuur Nederlandse Antillen

Eerste rapportages betreffende integriteit van bestuur zoals die door de Nederlandse Antillen en Aruba op 25 maart 2003 aan de Rijksministerraad zijn aangeboden

Nederlandse Antillen Notitie inzake integriteit van bestuur Nederlandse Antillen Bestuurlijke integriteit is een zeer belangrijk element van het beginsel van deugdelijk bestuur. De kwaliteit van het bestuur wordt immers in hoge mate bepaald door de integriteit van de personen die in de publieke sector politieke, bestuurlijke en ambtelijke functies vervullen. Integer bestuur betekent, dat het gezag, de bevoegdheden en de middelen verbonden aan publieke functies, uitsluitend binnen de grenzen van geldende wettelijke regelingen en beginselen van behoorlijk bestuur ingezet wordt. In de Nederlandse Antillen is bestuurlijke integriteit al enige jaren een prioritair beleidsterrein. Integer handelen door politici, bestuurders en ambtenaren wordt bevorderd en tegen tekortschietende integriteit wordt opgetreden op grond van geldende wettelijke regelingen. In februari 1999 verscheen het rapport "Konfiansa". Dit rapport bevat een aantal aanbevelingen met betrekking tot de verbetering van de kwaliteit van het bestuur, met het accent op de bestuurlijke integriteit. Inmiddels zijn in het kader van de uitvoering van dit rapport reeds twee belangrijke landsverordeningen tot stand gekomen, namelijk de Landsverordening Openbaarheid van Bestuur (LOB) en de Landsverordening Administratieve Rechtspraak (LAR). Er is ook een nieuwe landsverordening Algemene Rekenkamer in werking getreden, die de Algemene Rekenkamer meer ruimte en instrumenten biedt ten behoeve van de uitoefening van onafhankelijk toezicht op de besteding van geldmiddelen van het land en de eilandgebieden. Ter versterking van de Algemene Rekenkamer is bovendien een samenwerkingsprotocol met de Nederlandse Algemene Rekenkamer tot stand gekomen. In het vigerende regeerprogramma 2002 -2006 is onder punt 59 opgenomen, dat het integriteitbeleid van de huidige regering conform voormeld rapport "Konfiansa" zal worden uitgevoerd. Daartoe zijn op ambtelijk niveau reeds diverse concrete integriteitbevorderende producten van regelgeving en maatregelen in (ver)gevorderde fasen van voorbereiding. Het gehele integriteitstraject omvat drie componenten, namelijk een juridisch kader, een awareness en training program en de operational audits bij de overheidsbedrijven. Bovendien zijn er onder meer de integriteitsonderzoeken binnen het overheidsapparaat.

I Juridisch kader De volgende onderwerpen, onderverdeeld naar doelgroep, bevinden zich in een fase van ambtelijke voorbereiding:

1

Ambtenaren 1.

Integriteit organisatie landsoverheid

Er is een ontwerp landsverordening in voorbereiding regelende de instelling van een integriteitsautoriteit binnen de organisatie van de landsoverheid. Tevens zal dit ontwerp voorzien in een aanscherping van bestaande regels in de LMA inzake het afleggen van de eed of belofte, verrichten van nevenactiviteiten en aannemen van geschenken en diensten van relaties. 2.

Gedragscode voor ambtenaren

Er is een ontwerp landsbesluit houdende algemene maatregelen in voorbereiding, ter uitvoering van artikel 81, aanhef en onderdeel a van de LMA. Dit ontwerp omvat een regeling met ethische beginselen voor de landsambtenaar. Het is derhalve een middel om aan te geven hoe de landsambtenaar zijn werk moet doen, hoe hij zich houdt aan zijn taak opvatting en wat de samenleving van hem mag verwachting. Ook de eilandgebieden zullen uitgenodigd worden tot vergelijkbare wettelijke regelingen te komen, voor zover dat al niet gebeurd is. Bestuurders l parlementariërs 3.

Voorkomen van onverenigbaarheid van belangen en functies en van ongerechtvaardigde verrijking van politici in openbare functies

Er is een ontwerp landsverordening in voorbereiding, omvattende een meldplicht voor landsbestuurders gedurende hun ambtsperiode en een verplichting omgaan het begin en aan het einde van de ambtsperiode financiële openheid van zaken (financial disclosure) te geven. De meldplicht inzake belangen en functies beoogt ongewenste belangenverstrengeling te voorkomen, terwijl de "financial disclosure" de strekking heeft ongerechtvaardigde verrijking uit hoofde van politieke bestuursfuncties te voorkomen. 4.

Gedragscode voor bestuurders

Een regeling met ethische beginselen voor de bestuurders is een handreiking om aan te geven hoe een bestuurder zijn ambt moet uitoefenen, hoe hij zich houdt aan zijn ambtsopvatting en wat de samenleving van hem mag verwachten. Dergelijke regels vindt men reeds verspreid opgenomen in diverse formele wettelijke regelingen. Thans ligt het in de bedoeling om de gedragscode, die deels zal bestaan uit reeds geldende regels, in heldere niet juridische taal te beschrijven in de vorm van een protocol. De staten van de Nederlandse Antillen en de eilandgebieden zullen worden uitgenodigd tot vergelijkbare wettelijke regelingen te komen. 5.

Civielrechtelijke aansprakelijkheid van bestuurders

Op grond van artikel 37, derde lid, van de Staatsregeling van de Nederlandse Antillen moet de verantwoordelijkheid van ministers geregeld worden bij landverordening. De politieke verantwoordelijkheid vindt zijn grondslag in artikel 11, tweede volzin van de Staatsregeling en de strafrechtelijke verantwoordelijkheid is geregeld in de artikelen 372bis tot en met 372 quinquies van het Wetboek van Strafrecht van de Nederlandse Antillen. De civielrechtelijke verantwoordelijkheid (lees: aansprakelijkheid) is nimmer geregeld. Het aansprakelijk stellen van

2

een bestuurder op grond van het Burgerlijke Wetboek is uitgesloten, aangezien de verhouding tussen bestuurders en de rechtspersonen in al zijn facetten geregeld wordt door het publiekrecht. Alhoewel aan een dergelijke regeling veel haken en ogen kleven, wordt thans op ambtelijk niveau de mogelijkheid onderzocht om dit onderwerp bij landsverordening te regelen. Ambtenaren en bestuurders 6.

Nationale Ombudsfunctie

Er is een ontwerp landsverordening in voorbereiding omvattende de instelling van een onafhankelijk ombudsinstituut. Hierdoor zal op landelijk niveau aan de burger de mogelijkheid worden geboden om een klacht in te dienen tegen onbehoorlijke gedragingen van landsbestuurders en landsambtenaren. Verwacht wordt, dat van de instelling van dit instituut, zowel in de richting van de overheid als de samenleving een louterende werking zal uitgaan. De eilandgebieden zijn reeds uitgenodigd om tot vergelijkbare wettelijke regelingen te komen. Politieke partijen 7.

Registratie en financiën van politieke partijen

De relatief kleine schaal van de Nederlands Antilliaanse samenlevingen met directe interacties tussen kiezer en gekozene heeft ook effecten voor de politieke partijen. In de praktijk worden belangrijke bestuurlijke beslissingen de facto genomen binnen de politieke partijen. De politieke partij heeft binnen ons politiek systeem derhalve een grote invloed. Hiertegenover staat, dat de politieke partijen in ons land, met name voor wat betreft de campagnefinanciering, bijna geheel afhankelijk zijn van particuliere giften en opbrengsten van fundraisingactiviteiten. Voor de integriteitskwestie vormen met name de giften in het kader van campagnefinanciering een reëel gevaar. In verband hiermede is thans een ontwerp landsverordening in voorbereiding, omvattende de regeling van de rechtsvorm en registratie, alsmede de financiën van politieke partijen. Wat betreft de rechtsvorm wordt ter waarborging van het democratisch gehalte gedacht aan de verenigingsvorm. Met betrekking tot de financiën zal de regeling voorshands volstaan met een regeling inzake het openbaar maken van giften.

II "Awareness program" en trainingen Het juridisch kader vormt een noodzakelijke component van het integriteitsbeleid. Wettelijke regelingen zorgen nu eenmaal voor houvast, waardoor alle betrokkenen weten waar zij aan toe zijn. Ook biedt het juridisch kader de mogelijkheid om controle uit te oefenen op de naleving van verplichtingen en om repressief op te treden bij overtreding. Integer bestuur wordt bevorderd met het tot stand brengen van adequate regelgeving, maar niet aIleen hiermee. De Nederlands Antilliaanse regering wenst daarom inzake integriteitsbevordering een tweesporenbeleid te voeren, waarbij naast de nadruk op de naleving van wettelijke regels, ook nadruk wordt gelegd op strategieën die aan het eigen verantwoordelijkheidsbesef van alle betrokkenen appelleren. In het kader hiervan is inmiddels een gedetailleerd plan, het uitvoeringsplan Konfiansa, fase 1, in voorbereiding. Dit plan omvat onder meer:

3

-

verzorgen van integriteitstrainingen voor ambtenaren, bestuurders en statenleden; onderzoek naar kwetsbare functies binnen de overheid, beleidsontwikkeling en implementatie van beleid op dit punt; invoeren van organisatorische maatregelen binnen de overheid, zoals de introductie van een registratiepunt en een vertrouwenspersoon; traject van in- en externe communicatie om bewustwording te bevorderen, waarbij gebruik zal worden gemaakt van een website.

Voorts hebben de regering en de eilandsbesturen voor 2003 jaarplannen opgesteld voor bestuursontwikkeling. Op basis van deze jaarplannen zullen projectdossiers worden opgesteld en uitgevoerd. Dit zal zeker bijdragen aan de verbetering van de kwaliteit van het bestuur. In de eerste helft van dit jaar zal een zogenaamde "baseline study" worden verricht, inhoudende een nul meting van de kwaliteit van bestuur en de vaststelling van indicatoren, die de regering in staat zullen stellen om de verbeteringen te monitoren. Als maatregelen in het kader van de verbetering van het toezicht en controle op het overheidshandelen heeft de regering de versterking van de Stichting Overheidsaccountant Bureau (SOAB) en de versterking van de het secretariaat van de Raad van Advies bewerkstelligd. Voorts zal bij de implementatie van het project Nieuwe Overheid de administratieve organisatie van de landsoverheid opnieuw beschreven worden. Hierbij zal nadruk worden gelegd op de scheiding van functies.

III "Operational audits" bij de overheidsvennootschappen Integriteitsonderzoeken binnen het overheidsapparaat Conform het vigerende regeerakkoord en -programma 2002 -2006 wenst de regering te komen tot een efficiency-slag bij de overheidsbedrijven. De efficiency van de algemene bedrijfsvoering van de overheidsbedrijven zal worden beoordeeld, waarbij de nadruk zal liggen op de volgende aspecten van de bedrijfsvoering: organisatiestructuur, human resources, bedrijfsprocessen, bedrijfsstrategie, management, financiën, informatievoorziening en automatisering. Overheidsbedrijven met rechtspersoonlijkheid naar privaatrecht vallen juridisch niet onder de verantwoordelijkheid van de overheid. In vennootschapsrechtelijke zin zijn de Raad van Commissarissen en de directie aanspreekbaar zijn, ook al betreft het bedrijven die een publieke taak uitvoeren en waarvan het land een aanmerkelijk belang in het aandelenpakket heeft. Maatschappelijk wordt de Regering echter in de hoedanigheid van vertegenwoordiger van het land als aandeelhouder en bewaker van het publieke belang wel verantwoordelijk gehouden voor de gang van zaken binnen deze bedrijven, die doorgaans monopolistisch zijn. De afgelopen jaren geven de jaarstukken van de overheidsbedrijven van het land aanleiding voor twijfel inzake het gevoerde bedrijfsbeleid. De Regering heeft inmiddels de nodige acties ondernomen, om te komen tot een onderzoek naar de oorzaken van de verslechterde bedrijfsresultaten van deze overheidsbedrijven. In het verlengde hiervan zullen adequate Corporate Governance-richtlijnen worden voorbereid en ingevoerd en zal de naleving ervan worden afgedwongen. Het doel hiervan is te bewerkstelligen dat in de overheidsbedrijven van het land sprake zal zijn van goed beheer en bestuur, gepaard

4

gaande met effectief toezicht op basis van gestandaardiseerde rapportage aan de overheid, en van afrekening op basis van ieders verantwoordelijkheid. De eilandgebieden zullen worden uitgenodigd tot het voeren van een concordant beleid met betrekking tot de eilandelijke overheidsbedrijven. Tot slot wordt vermeld, dat in opdracht van de regering reeds integriteitsonderzoeken hebben plaatsgevonden bij de Korpsen van politie, de Gevangenis en de Douane. De resultaten van deze onderzoeken zijn neergelegd in rapporten. In verband met de uitvoering van de rapporten wordt een tweesporenbeleid gevoerd, zowel strafrechtelijk als administratiefrechtelijk. Daartoe zijn twee commissies ingesteld onder het voorzitterschap van de Hoofdofficier van Justitie (strafrechtelijk spoor) en de Direktie Personeel Organisatie en ICT. Er zullen nog meer onderzoeken volgen.

5

Aruba Calidad Goed bestuur staat of valt met de kwaliteit en integriteit van de overheid en deze begrippen zijn daarom ook nauw met elkaar verweven. In Aruba heeft de werkgroep Deugdelijkheid van Bestuur een twintigtal aanbevelingen ontwikkeld om een proces op gang te brengen ter verbetering van de kwaliteit en de integriteit van bestuur. Deze bevindingen zijn neergelegd in het zogenaamde rapport Calidad. Dit rapport verschaft inzicht in de maatschappelijke context binnen welke het proces voor de verbetering van de kwaliteit van het bestuur in Aruba zich hoort af te spelen. De overheid in Aruba moet haar verantwoordelijkheden vervullen in maatschappelijke omstandigheden die worden gekenmerkt door kleinschaligheid, die van grote invloed is op de sociale, politieke en bestuurlijke dynamiek. Het rapport bevat diverse onderdelen, te weten: a. politieke partijen b. integriteit bij politieke en bestuurlijke ambtsvervulling c. administratief apparaat d. relatie burger-overheid Hieronder zal verder ingegaan worden op de diverse onderdelen en de stand van zaken daarvan. a.

Politieke partijen

Allereerst is er de aansprakelijkheid voor de vorming en het functioneren van een politieke partij dat nu wettelijk is geregeld. Voorts wordt voorgesteld om de financiering van politieke partijen sluitend te regelen, maar wetgeving daartoe is nog niet gereed Dit geldt eveneens voor een subsidieregeling naar Nederlands model voor de politieke partijen. b.

Integriteit bij politieke en bestuurlijke ambtsvervulling

Het Reglement van Orde van de ministerraad is aangepast om de besluitvorming in de ministerraad beter te garanderen. Ten aanzien van de openbaarmaking van de nevenfuncties en zakelijke belangen van overheidsfunctionarissen is de nodige wetgeving geconcipieerd. De uitwerking van de bevordering van integere besluitvorming van het openbaar bestuur is aangehouden totdat duidelijk is in welke richting het vergelijkbare Nederlandse wetsvoorstel BIBOB zich zal ontwikkelen. Voorts is wetgeving die de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers regelt in werking getreden terwijl die voor de civielrechtelijke aansprakelijkheid grotendeels gereed is. Tenslotte wordt voorgesteld om de Algemene Rekenkamer ter verdere versterking en waarborging van de onafhankelijkheid en objectiviteit aanvullende taken en bevoegdheden te geven. Momenteel zijn besprekingen in gang gezet met betrekking tot een ontwerp-landsverordening ter zake.

6

c.

Administratief apparaat

Het is met name op dit gebied waar in het samenwerkingsmeerjarenprogramma Fondo Desaroyo Aruba gelden zijn gereserveerd voor de onderscheiden projecten, te weten: ! bewustwordingsprogramma ‘integriteit’ ! verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening ! verbetering van de financieel-personeelsadministratieve processen ! herziening van de bezoldigingsregeling ! uitwisselingsprogramma’s. De ambtelijke integriteit wordt beschouwd als centraal onderdeel van de verbetering van de kwaliteit van het bestuur. Het integriteitstraject beslaat diverse facetten binnen de dienstverlening en gaat samen met een effectieve uitvoering van een integraal rechtshandhavingssysteem en verbetering van de inrichting van de ondersteunende administratieve organisatie voor controle en aflegging van (politieke) verantwoording. Voor diensthoofden is een bewustwordingsprogramma “bewegen in een glazen huis” uitgevoerd, en zal aan het gehele apparaat dienen te worden gegeven alsmede het geven van workshops voor specifieke doelgroepen zoals bestuurders en politici. Voorts wordt in het programma opgenomen het oprichten van een Bureau Integer Handelen en het opstellen van een basis “code of ethics”. Voorts behoeft de relatie politici-ambtenaren een herbezinning: de verantwoordelijke minister is aanspreekbaar voor het doen en laten van de onder hem ressorterende ambtenaren hetgeen inhoudt dat de ambtenaar op zijn beurt verplicht is de minister op een deskundige, loyale en integere wijze te ondersteunen zodat hij zijn verantwoordelijkheid kan dragen. Om te voldoen aan de verwachtingen en eisen van de veranderende samenleving, zal de overheid duidelijke “spelregels” en kwaliteitseisen moeten vastleggen voor de politiek-ambtelijke betrekkingen. In het kader van de professionalisering van het overheidspersoneel wordt daarom ook de nodige aandacht geschonken aan het functioneren van ambtenaren onder de ministeriële verantwoordelijkheid. Voor wat betreft de verhoging van de kwaliteit van de dienstverlening van de overheid zijn aandachtsgebieden: verhoging van de efficiency en effectiviteit van de productie bij de overheid verbetering van de communicatie en informatievoorziening verbetering van de bedrijfscultuur objectivering van het beloningssysteem (prestatie- en beoordelingssystemen) upgrading van het management van de publieke sector. d.

Relatie overheid-burger

Ter bevordering van de controle op het bestuurlijk handelen van de overheid is de Landsverordening openbaarheid van bestuur in werking getreden. Deze verordening is opgesteld naar Nederlands model.

7