Lopez 2000 - Sni Argentina

SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION Y DESARROLLO ECONOMICO: UNA INTERPRETACION DEL CASO ARGENTINO

ANDRES LOPEZ Junio del 2000

Trabajo de tesis preparado para la carrera de Doctorado (área Economía) de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires, bajo la dirección del Dr. Daniel Chudnovsky.

INDICE SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION Y DESARROLLO ECONOMICO: UNA INTERPRETACION DEL CASO ARGENTINO........................................................................................................................... ..1 ANDRES LOPEZ................................................................................................................. ........................1 INDICE................................................................................................................................... ......................2 INTRODUCCION............................................................................................................... ..........................1 CAPITULO I................................................................................................................................... ..............5 INNOVACION, CAMBIO TECNOLOGICO Y DESARROLLO ECONOMICO.............................................5 1) LA CONCEPCIÓN DE LOS PROCESOS DE CAMBIO TECNOLÓGICO...............................................................................6 a) Conocimiento e innovación en los enfoques neoclásico y evolucionista.............................................6 b) El papel de la firma en los procesos de innovación ........................................................... ...............10 c) El modelo interactivo (“chain linked”) de innovación...................................................... ....................14 d) Paradigmas tecno-económicos y ciclos de largo plazo.................................................................. ....17 2) INNOVACIÓN Y CRECIMIENTO: LA VISIÓN DEL MAINSTREAM...................................................................................19 3) INNOVACIÓN, CRECIMIENTO Y DESARROLLO: LOS ENFOQUES ALTERNATIVOS..............................................................26 4) EL CONCEPTO DE SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN........................................................................................32 5) CAMBIO TECNOLÓGICO Y SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN EN LOS PAÍSES EN DESARROLLO.......................................36 6) LA ESPECIFICIDAD DE LOS PROCESOS DE CAMBIO TECNOLÓGICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO....................................48 7) CONCLUSIONES: EL MARCO CONCEPTUAL Y LAS PRINCIPALES PREMISAS E HIPÓTESIS DE TRABAJO PARA ANALIZAR LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN EN LA ARGENTINA.......................................................................51 CAPITULO II................................................................................................................................. .............54 EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA ETAPA AGROEXPORTADORA (1860-1930)............................................................................................................................... .................54 1) LA ECONOMÍA DEL PERÍODO AGROEXPORTADOR: EVOLUCIÓN Y CARACTERÍSTICAS GENERALES.......................................58 a) El contexto internacional............................................................................................................ ........58 b) La creación de las bases institucionales del modelo agroexportador.............................. ..................63 c) La estructura y evolución de la economía...................................................................................... ....66 d) El sector agropecuario........................................................................................................... ............73 e) El sector industrial.................................................................................................. ...........................81 2) POLÍTICAS Y ACTIVIDADES DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA, SISTEMA EDUCATIVO Y SECTOR EMPRESARIO EN LA ETAPA AGROEXPORTADORA.....................................................................................................................................95 a) Las actividades científicas................................................................................................ .................95 b) La política tecnológica y la incorporación de tecnología en los sectores productivos......................101 c) El sistema educativo y la formación de recursos humanos........................................................... ...116 d) El sector empresario............................................................................................................. ...........126 3) EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN DURANTE EL PERÍODO AGROEXPORTADOR: CONCLUSIONES................................134 CAPITULO III............................................................................................................................. ..............139 EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES (1930-1976)................................................................................ .139 1) LA ECONOMÍA DE LA ISI: EVOLUCIÓN Y CARACTERÍSTICAS GENERALES.................................................................142 a) El contexto internacional......................................................................................................... .........142 b) La estructura y evolución de la economía y las instituciones durante la ISI en la Argentina...........148 c) El sector agropecuario................................................................................................... ..................159 d) El sector industrial............................................................................................... ............................166 2) CAMBIO TECNOLÓGICO E INNOVACIÓN EN EL AGRO Y LA INDUSTRIA......................................................................178 a) El sector agropecuario........................................................................................................ .............178

b) El sector industrial............................................................................................... ............................182 3) POLÍTICAS DE CYT Y SISTEMA EDUCATIVO DURANTE LA SUSTITUCIÓN DE IMPORTACIONES...........................................205 a) Una caracterización general de las políticas de ciencia y tecnología durante la ISI........................205 b) Las principales instituciones estatales................................................................................ .............226 d) El sistema educativo y la formación de recursos humanos.......................................... ...................251 4) EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN DURANTE LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES: CONCLUSIONES. . .265 CAPITULO IV....................................................................................................................................... ....271 EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA APERTURA Y REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA (1976-1999)................................................. .....................271 1) LA ECONOMÍA ARGENTINA DE 1976 A FINES DE SIGLO: EVOLUCIÓN Y CARACTERÍSTICAS GENERALES............................274 a) El contexto internacional......................................................................................................... .........274 b) La estructura y evolución de la economía y las instituciones en la Argentina................................ ..283 c) El sector agropecuario................................................................................................... ..................297 d) El sector industrial............................................................................................... ............................301 2) CAMBIO TECNOLÓGICO E INNOVACIÓN EN LA ECONOMÍA LOCAL...........................................................................311 a) Algunos indicadores relativos a ciencia, tecnología e innovación en la Argentina...........................311 b) El sector agropecuario........................................................................................................ .............332 c) El sector industrial....................................................................................................................... .....338 3) POLÍTICAS DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA Y SISTEMA EDUCATIVO DURANTE EL PROCESO DE APERTURA Y REESTRUCTURACIÓN . .348 a) Una caracterización general de las políticas de ciencia y tecnología hasta 1990............................348 b) Las políticas de ciencia y tecnología en los años 1990.............................................. .....................350 c) Las principales instituciones estatales........................................................................... ..................367 d) El sistema educativo............................................................................................................. ...........395 4) EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN DURANTE LA APERTURA Y REESTRUCTURACIÓN DE LA ECONOMÍA: CONCLUSIONES....406 CAPITULO V....................................................................................................................................... .....417 SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO: LAS CONCLUSIONES PARA EL CASO ARGENTINO............................................................................................................ .....417 REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS.......................................................................................... ..............426

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INTRODUCCION Una y otra vez los argentinos, así como muchos extranjeros, se han interrogado acerca de las razones del "fracaso" del país en recorrer un sendero de desarrollo sostenido durante el siglo XX. La Argentina, que alguna vez ocupó un lugar entre las principales economías del mundo en términos de su ingreso per cápita, que disponía de una enorme riqueza natural en su fértil pampa húmeda y que contaba con una población predominantemente de origen europeo y con calificaciones educativas relativamente favorables, estaba, en la primera mitad de este siglo, aparentemente destinada a integrarse al "club" de los países ricos. Sin embargo, su performance en materia de desarrollo económico-social ha sido, luego de la crisis del '30, claramente inferior no sólo a las expectativas previas, sino también a la de una buena cantidad de países que, en principio, no parecían contar con similares ventajas y que, de hecho, estaban muy atrás de la Argentina hasta aquel momento. Así, la Argentina hoy se ubica cómodamente entre las naciones de ingreso medio, muy lejos de los niveles de producto per cápita de los países más avanzados. Las razones dadas para explicar este fenómeno han sido naturalmente variadas. Economistas, sociólogos, politólogos e historiadores han tratado de indagar, desde distintos ángulos, sobre el tema, sin que hoy exista un consenso más o menos significativo al respecto. Más aún, se han propuesto explicaciones absolutamente contradictorias entre sí; sólo como ejemplo, podemos señalar que mientras que para algunos analistas la causa principal del atraso ha sido el excesivo intervencionismo del Estado post-1930, otros lo adjudican a los problemas y limitaciones que hicieron que dicho intervencionismo no fuera tan efectivo como en otros países -Japón, Corea, Taiwan, incluso Brasil-. El área de discrepancias se extiende a la evaluación de los dos grandes períodos en los que suele dividir la evolución de la economía argentina hasta la década de 1980. Mientras que para algunos analistas la etapa agroexportadora fue la más brillante en términos del desarrollo del país, para otros se trató meramente de una gran "burbuja" de crecimiento, basada en la existencia de una significativa renta diferencial, que estuvo desde sus inicios inevitablemente destinada a interrumpirse. En tanto, la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) es vista por muchos como una fase en la cual, si bien de forma trunca, se avanzó por el camino de la modernidad social y productiva, mientras que otros la identifican con la esencia misma de la decadencia argentina. No sorprende que estas mismas discrepancias se repitan al analizar la etapa reciente, en particular en lo que hace a los años 1990, cuando el país sale definitivamente, luego de una transición bastante caótica, de la ISI, para ingresar en una nueva fase, cuyos contornos, si bien no totalmente definidos, incluyen una reducción significativa de la presencia del Estado en la economía, una mayor apertura a los flujos de comercio e inversiones internacionales, y un conjunto de cambios significativos en materia del tipo de actividades productivas y de agentes dominantes en la economía local. Las diferencias respecto de cómo evaluar los años 1990 remiten a que si bien es evidente el hecho de que se ha conseguido estabilizar, ya por casi una década, la economía, y que se ha acumulado un significativo crecimiento del PBI per cápita y de la productividad desde 1991 al

presente -sugiriendo que podría haber comenzado un proceso de cierre de la brecha (catch up) con las economías líderes-1, por otro lado se han agravado seriamente los problemas sociales -desempleo, pobreza, etc.- y se han acentuado las desigualdades regionales y personales en materia de dinámica de crecimiento y distribución del ingreso. En tanto, desde una perspectiva de largo plazo, mientras que algunos analistas confían en que el catch up se sostendrá a través de la preservación y profundización del esquema de políticas market-friendly adoptado a comienzos de los años 1990, otros expresan incertidumbre sobre la sustentabilidad del esquema macroeconómico vigente desde la implementación del llamado Plan de Convertibilidad, a la vez que sugieren que existe una gran fragilidad desde el punto de vista de la competitividad estructural y del patrón de especialización productiva y comercial del país. Desde esta perspectiva menos optimista, la acción del mercado debería ser complementada con algunas políticas más activas dirigidas a resolver los problemas mencionados. Se advierte, en consecuencia, que los desacuerdos no se limitan al pasado sino que también se refieren al futuro del proceso de desarrollo económico de la Argentina. Es notorio que el proceso de evolución histórica de la economía argentina ha sido examinado desde una gran variedad de enfoques, algunos más generales, y otros de orden más específico. Sin embargo, han sido relativamente pocos los que lo han abordado desde la perspectiva de la dinámica del cambio tecnológico y la innovación, pese a que el papel clave de dicha dinámica en los procesos de desarrollo ha sido vastamente destacado por la teoría económica, en sus distintas vertientes, desde mucho tiempo atrás. Este trabajo intenta contribuir al debate sobre el proceso de desarrollo económico argentino empleando un enfoque teórico relativamente nuevo pero ya rápidamente difundido, en particular en los países avanzados: el del “sistema nacional de innovación” (SNI). Consideramos que el uso de dicho enfoque permitirá realizar un fructífero análisis acerca de la evolución de la economía argentina desde la etapa agroexportadora -comenzando aproximadamente en 1860- hasta 1999, desde una perspectiva que otorga un rol central a la influencia de los procesos de cambio tecnológico e innovación sobre el desarrollo económico. No se trata, sin embargo, de proponer una nueva explicación mono-causal en relación con el proceso de desarrollo argentino. Justamente, consideramos que una de las virtudes del enfoque de SNI es que sitúa el examen del papel de la innovación y la tecnología en un contexto analítico amplio, donde se ponen de manifiesto las múltiples interrelaciones sistémicas que existen entre los procesos de innovación, los marcos institucionales, las estrategias y desempeños empresariales y la dinámica macroeconómica de cada país. En este sentido, el objetivo de este trabajo es testear la “potencialidad” explicativa del enfoque del SNI mediante su aplicación al caso argentino. De hecho, son numerosos los trabajos existentes sobre distintos aspectos del SNI en la Argentina -incluyendo las políticas e instituciones de ciencia y tecnología (CyT), la dinámica del cambio tecnológico en distintos sectores, la evolución del sistema educativo, etc.-. Sin embargo, como se dijo antes, son pocos los que intentan plantear una discusión de conjunto 1

. En la literatura recibida, se entiende por catch up al proceso por el cual un país cierra la brecha con las naciones líderes en términos de una determinada variable (usualmente el ingreso per cápita o la productividad).

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sobre el tema en su relación con el proceso general de desarrollo económico-social del país -es decir, yendo más allá del análisis parcial de algunos de los elementos constitutivos del SNI-2. En nuestra opinión, a partir del enfoque del SNI es posible ofrecer una nueva lectura de las distintas etapas y fenómenos clave dentro de la evolución histórica de la economía argentina. En este sentido, cabe señalar algunos de los aportes que se enfatizarán a lo largo del trabajo: i) El análisis de la interacción entre importación de tecnologías y esfuerzos innovativos endógenos se basará en un enfoque que abandona la idea de que existe una inevitable relación antinómica entre ambos elementos, a la vez que enfatiza la posibilidad de que los países de industrialización tardía puedan construir, en determinados contextos, sus propias capacidades innovativas a partir de procesos de aprendizaje activos basados inicialmente en la importación y adaptación de tecnologías extranjeras. ii) Se revalorizará el papel de la estabilidad macroeconómica e institucional como factor clave para favorecer las actividades de innovación, considerando el alto grado de incertidumbre inherente a dicho tipo de actividades. iii) A su vez, se considerará al marco institucional, a la estructura productiva y a los regímenes dominantes de política económica en distintos momentos del tiempo como elementos determinantes de las oportunidades y limitaciones abiertas para el cambio tecnológico. iv) Se hará especial hincapié en la interacción "micro-macro", esto es, en la mutua determinación entre estrategias y desempeños empresariales y "ambiente" macroeconómico e institucional. A la vez que este último define los incentivos y los obstáculos para la evolución de las firmas, la performance de estas últimas tiene una influencia decisiva sobre el patrón de comportamiento de la economía como un todo en el largo plazo. v) El análisis histórico pondrá de relieve la existencia de procesos de path-dependence en la dinámica de los fenómenos de innovación tecnológica y cambio productivo e institucional. Así, a lo largo de los tres capítulos en los que se dividirá el análisis histórico del caso argentino -modelo agroexportador, ISI, reestructuración y apertura (1976-1999)- tendremos ocasión de destacar cómo, en orden a entender el presente de determinados fenómenos (las rutinas de una determinada institución, las estrategias de cierto tipo de firmas, etc.) es preciso remontarse al origen y/o a las trayectorias pasadas de los hechos que se analizan. vi) A partir del enfoque del SNI, presentaremos una interpretación de las tres grandes etapas de la evolución de la economía argentina que va a diferir tanto de la que propone la economía "ortodoxa" o neoclásica, como de las lecturas heterodoxas tradicionales (enfoque de la dependencia, etc.). Así, pondremos de relieve fenómenos que ambos enfoques omiten o tratan superficialmente, a la vez que daremos una nueva interpretación a hechos y tendencias que han sido extensamente tratados en la literatura recibida. Cabe aclarar que estamos conscientes de que la cuestión de la CyT excede el marco de la economía, y de que cualquier discusión sobre sus aportes, objetivos o sobre las políticas con 2

. Probablemente, las excepciones más significativas, en cuanto intentos "abarcadores" de interpretación, sean los trabajos de Katz y Bercovich (1993) y los de Nochteff (1994a y b y 1996).

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ellas relacionadas debe ser planteada en un marco interdisciplinario, ya que están involucrados aspectos culturales, sociales y políticos de la vida de un país, incluyendo cuestiones tales como la salud de su población, las condiciones laborales de su fuerza de trabajo, etc. Sin embargo, creemos, de todos modos, que es pertinente realizar un análisis de las vinculaciones entre ciencia, tecnología e innovación y desarrollo económico en la Argentina, sin que ello presuponga que subordinamos toda política o estrategia en dicho campo exclusivamente a fines puramente económicos. A su vez, desde el punto de vista metodológico, es necesario dejar claramente sentado que no hemos intentado realizar un trabajo de historia económica. En general, y especialmente en los capítulos 2 y 3, nos hemos basado en materiales de historiadores, economistas, sociólogos, etc. que han hecho contribuciones relevantes sobre los distintos temas analizados a lo largo de este trabajo. En el capítulo 4, en cambio, se emplea también evidencia empírica recogida directamente por el autor a través de distintos estudios e investigaciones realizadas tanto antes como durante el proceso de elaboración de la presente tesis. Deseo agradecer especialmente los valiosos comentarios y sugerencias de Daniel Chudnovsky, director del presente trabajo de tesis doctoral, quien, además de aportar su erudición sobre los temas tratados, su espíritu crítico y su amplia experiencia como director de proyectos de investigación, me ha forzado permanentemente a clarificar y depurar mis propios argumentos. De este modo, ha realizado una contribución clave en orden a destacar los aportes originales contenidos en el presente trabajo. También deseo agradecer a mi esposa y a mis hijos, que me han ayudado y también soportado durante los dos años que me llevó desarrollar este trabajo de tesis, y sin cuyo amor, comprensión y tolerancia, nunca hubiera podido finalmente terminar con mi labor. El trabajo se organiza en cinco capítulos. El primero contiene una síntesis de la literatura recibida respecto de la interacción entre innovación y desarrollo económico, con especial énfasis en el enfoque "evolucionista" o "neoschumpeteriano" y en el concepto de SNI. Asimismo, se presentan, tomando como punto de partida al marco conceptual ofrecido por el enfoque del SNI, las principales premisas e hipótesis de trabajo que guiaron nuestra investigación. Los capítulos segundo, tercero y cuarto analizan la evolución del SNI en la Argentina en la etapa agroexportadora, en la ISI y a lo largo del proceso de reestructuración transcurrido durante las dos últimas décadas, respectivamente. El capítulo cuarto se cierra con algunas reflexiones sobre el futuro del proceso de desarrollo económico argentino desde la perspectiva del SNI. En el capítulo final se retoman las premisas e hipótesis presentadas en el capítulo inicial para evaluar en qué medida resultaron fructíferas para analizar el caso argentino. En otras palabras, se tratará de valorar la potencialidad del enfoque del SNI para arrojar nueva luz sobre la evolución del proceso de desarrollo económico argentino desde el punto de vista de la dinámica de la innovación y el cambio tecnológico.

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CAPITULO I INNOVACION, CAMBIO TECNOLOGICO Y DESARROLLO ECONOMICO El propósito de este capítulo es discutir el marco conceptual a ser empleado en el presente trabajo de tesis e introducir las principales premisas e hipótesis de trabajo que guiarán nuestra investigación. En primer lugar, se analiza y critica la concepción del cambio tecnológico tal como se lo trata en la teoría neoclásica, y se argumenta a favor de enfoques alternativos -en particular, de aquellos vinculados con las corrientes "evolucionistas" (ver más abajo)- como forma de entender mejor la dinámica involucrada en la generación y difusión de conocimientos tecnológicos. Asimismo se discute acerca del rol central que juega la firma en los procesos de innovación. Finalmente, se presenta un concepto clave para el análisis histórico de los procesos de desarrollo económico, cual es el de paradigma tecno-económico. En la segunda sección, se discuten los alcances y limitaciones de los enfoques neoclásicos u ortodoxos3 -con especial énfasis en las llamadas "nuevas teorías del crecimiento"- en cuanto a la comprensión del papel de los procesos de innovación y cambio tecnológico en la dinámica del crecimiento y el desarrollo económicos. A continuación, en la sección 3, se argumenta a favor de algunos enfoques "heterodoxos"4 -con énfasis en el "evolucionismo" pero incorporando también contribuciones complementarias de otras corrientes-, que si bien carecen, por el momento, del rigor formal de la teoría neoclásica, permiten, a nuestro juicio, una mejor comprensión de la interacción entre innovación y desarrollo económico. Estos enfoques heterodoxos hacen hincapié tanto en las peculiares características de los procesos de generación y transferencia de tecnología, como en el rol clave que juegan las instituciones y, en general, la sociedad como determinantes tanto de la performance innovativa como de las potencialidades de desarrollo económico de los diferentes países. En la sección 4 se presenta el concepto de sistema nacional de innovación (SNI), el cual va a articular nuestra discusión de la evolución del proceso de desarrollo económico argentino desde el punto de vista de la dinámica de la innovación y el cambio tecnológico. Se discuten tanto los alcances como las limitaciones de este enfoque, y en particular las principales hipótesis conceptuales que pueden derivarse del mismo. 3

. A lo largo de este trabajo emplearemos los términos enfoque neoclásico, ortodoxia o mainstream, indistintamente, para caracterizar las ideas de lo que al presente es la corriente dominante en el campo de la teoría económica. Si bien sería necesario hacer una discusión más precisa del tema, simplificadamente podemos decir que, a nuestro entender, el enfoque neoclásico u ortodoxo no se distingue solamente por la defensa de algunas ideas o principios básicos -el librecambio como régimen comercial óptimo, la confianza en el mercado como asignador de recursos-, sino también por su adhesión a un determinado marco teórico -el del equilibrio general, en la tradición nacida a partir de Walras-, por la defensa de ciertos supuestos altamente controversiales -como el de la racionalidad sustantiva de los agentes económicos-, y por considerar como única forma de argumentación válida la modelización y matematización de los fenómenos con el fin de proceder a la contrastación empírica -econométricade las predicciones derivadas de los modelos propuestos. En este sentido, cabe señalar que algunas corrientes que también adhieren a los principios básicos arriba señalados -librecomercio, primacía de la asignación de recursos vía mercado-, no son ortodoxas en nuestra definición por no compartir las otras características recién mencionadas (es el caso, por ejemplo, de la llamada escuela "austríaca"). 4 . Existe una gran variedad de enfoques heterodoxos en teoría económica, a los cuales los une esencialmente el cuestionamiento, con variados matices, a los argumentos, supuestos y paradigmas teóricos de la ortodoxia neoclásica. De hecho, entre las "heterodoxias" -institucionalistas, neo-keynesianos, evolucionistas, regulacionistas, marxistas, estructuralistas, etc.- las diferencias muchas veces son no de matiz sino de fondo. Tal como precisaremos más adelante, en este trabajo nos concentramos básicamente en una de estas vertientes heterodoxas, el evolucionismo, sin perjuicio de tomar también contribuciones de otros enfoques que son asimismo útiles para arrojar luz sobre los fenómenos bajo estudio.

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La sección 5 está dedicada a discutir las especificidades de los procesos de cambio tecnológico e innovación, y la aplicabilidad del concepto de SNI, al caso de los países en desarrollo. Nuevamente se presenta el debate entre enfoques ortodoxos y heterodoxos, y se hace especial énfasis en la interacción entre insumos tecnológicos extranjeros y actividades innovativas domésticas en los procesos de industrialización tardía5. Considerando el papel clave que ha jugado el sector agropecuario en la dinámica del desarrollo económico en la Argentina, en la sección 6 se hace una brevísima presentación de las principales ideas que surgen de la literatura recibida respecto de las características específicas de los procesos de innovación y cambio tecnológico en dicho sector. Finalmente, se introducen las principales premisas e hipótesis de trabajo en base a las cuales se estructurará nuestro análisis de la evolución del SNI en la Argentina y de la interacción entre este último y el proceso general de desarrollo económico del país desde la etapa agroexportadora hasta el presente.

1) La concepción de los procesos de cambio tecnológico a) Conocimiento e innovación en los enfoques neoclásico y evolucionista Antes de discutir las distintas visiones que analizan las vinculaciones entre innovación6, cambio tecnológico y desarrollo económico es preciso clarificar primero cuál es la lógica que subyace a los procesos innovativos, así como sus fuentes, objetivos y modalidades, tal como han sido entendidos en la teoría económica recibida7. El punto de partida de cualquier teoría del cambio tecnológico debe ser el análisis del proceso que lleva a que surjan y se difundan innovaciones. En particular, la preocupación central remite a las relaciones entre “ciencia” y “tecnología”8, y a las condiciones y características de 5

. Siguiendo a Hikino y Amsdem (1995), por países de industrialización tardía entendemos aquellos que debieron industrializarse tomando en préstamo y mejorando la tecnología que ya habían creado las empresas experimentadas de las economías más avanzadas. 6 . Siguiendo al Manual Frascati (OECD, 1993), por innovación se entiende la transformación de una idea en un producto nuevo o mejorado introducido en el mercado o en un proceso de fabricación nuevo o mejorado utilizado en cualquier rama de la actividad económica. Sin embargo, tal como lo señala Edquist (1997), la idea de innovación no se circunscribe a lo técnico, ya que también existen innovaciones organizacionales, institucionales y sociales. A la vez, Nelson y Rosenberg (1993) interpretan que las actividades innovativas incluyen todos aquellos procesos a través de los cuales las firmas dominan y utilizan en la práctica productos y procesos que son nuevos para ellas, aún cuando no sean nuevos a nivel mundial o nacional. En este trabajo, siguiendo lo observado tanto por Edquist como por Nelson y Rosenberg, utilizaremos una concepción amplia del término innovación. 7 . Ver López (1998) para una revisión de la literatura reciente sobre economía del cambio tecnológico. 8 . No siempre es fácil distinguir de modo tajante entre actividades "científicas" y "tecnológicas". Sin embargo, a los fines de este estudio dicha distinción resulta inevitable y se mantendrá en las próximas secciones. A estos efectos, resultan útiles los conceptos de actividad de “búsqueda” y “exploración”. Entre las diferencias centrales, se cuentan: a) la primera es más “profit-oriented” que la segunda y fundamentalmente tiene lugar en -o es financiada porfirmas privadas; b) la segunda es menos “goal-oriented” que la primera, caracterizándose a menudo por la obtención de resultados impensados y a veces ni siquiera buscados claramente. Podríamos identificar a las actividades de búsqueda -más cercanas a la producción e influenciadas por la lógica del sector empresario- como tecnológicas y a las de exploración -vinculadas a investigación básica en universidades e instituciones similarescomo científicas (Lundvall, 1992). Complementariamente, Bisang (1994) señala que la diferenciación entre ciencia y tecnología adquiere significado cuando se plantean preguntas concretas desde el punto de vista operativo: tiempos de generación de los respectivos acervos, determinación del objeto de investigación, reglas que rigen el dominio y la difusión del bien producido, mecanismos de apropiación de los beneficios, etc..

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los procesos de “generación” y “difusión” de las innovaciones. En este sentido, el enfoque neoclásico no tiene una teoría del cambio tecnológico -Rosenberg (1982) ha afirmado acertadamente que el cambio tecnológico es una "caja negra" para dicho enfoque-. La concepción de la tecnología implícita en la teoría neoclásica la asimila a información aplicable generalizadamente y materializada en una serie de instrucciones (blueprints) que, seguidas con precisión, llevan a un resultado especificado. El conocimiento tecnológico se percibe, entonces, como explícito, articulado, imitable, codificable y perfectamente transmisible. Los agentes económicos pueden, sin importar su historia previa ni su situación específica ni el ambiente institucional en el que se desenvuelven, producir y usar innovaciones a partir de un stock general o pool de conocimiento científico y tecnológico que, según los casos, será o no de acceso gratuito, pero que siempre entregará una información codificada y fácilmente reproducible. Por otro lado, la tecnología es percibida como enteramente realizada con anterioridad a su incorporación a la esfera productiva (no hay retroalimentación proveniente de esta última) y, en general, se ignoran las innovaciones provenientes de actividades no formales, ya que las actividades de innovación se identifican exclusivamente con las de investigación y desarrollo (I&D)9. De hecho, la ciencia y la tecnología se conciben como situadas afuera del proceso económico. Subyacente a esta concepción se encuentra el llamado modelo lineal de innovación, bien caracterizado -y criticado- por Kline y Rosenberg (1986). Allí, el cambio tecnológico se concibe como un proceso unidireccional que va desde la investigación básica (ciencia), al surgimiento de aplicaciones prácticas (innovación), a la producción de nuevos bienes y servicios y finalmente a la comercialización de aquellos. En otras palabras, aquí se supone que la innovación es simplemente ciencia aplicada -idea que responde bastante acabadamente al “saber común” con relación al tema- y que las condiciones que permiten su transformación en productos o procesos comercializables son relativamente sencillas10. El proceso de cambio tecnológico a nivel microeconómico se reduce a un problema de elección racional por parte de los agentes económicos entre un conjunto de alternativas disponibles (expresadas en la llamada "función de producción"), sin que, en general, se explicite de dónde han salido esas alternativas tecnológicas, o las ideas básicas que permiten su creación. Se trata de que esos agentes -que se supone cuentan con información perfecta respecto de todas las tecnologías disponibles, sus propiedades y resultados esperados de su aplicación-, elijan aquella que, según el set de precios vigente en el momento de la elección, maximice sus beneficios. Si por alguna razón cambia el set de precios de la economía en cuestión, se supone que los agentes reprocesarán sus decisiones y elegirán una nueva tecnología -sin importar cuán distinta sea a la que usaban previamente-, que maximice sus beneficios en el nuevo contexto. 9

. Según el Manual Frascati de la OECD (1993), la I&D "comprende el trabajo creativo llevado a cabo de forma sistemática para incrementar el volumen de los conocimientos humanos, culturales y sociales y el uso de esos conocimientos para derivar nuevas aplicaciones". 10 . El "modelo lineal" tuvo gran influencia hasta no hace mucho tiempo sobre los hacedores de política en CyT, en especial a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial. La influencia de dicho modelo se ve especialmente en la creación de consejos científicos en la mayor parte de los países desarrollados, así como también en América Latina y Asia.

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Estas ideas siguen permeando, aún hoy, el grueso de la producción teórica de la corriente neoclásica sobre esta temática. Si bien probablemente muchos de quienes las usan reconozcan su falta de realismo, siguiendo los preceptos de Milton Friedman preferirán continuar empleándolas habida cuenta de que permiten construir modelos analíticamente tratables y que dan lugar a predicciones (supuestamente) contrastables11. Fuera de la corriente principal (mainstream) de la disciplina, encontraremos un consenso bastante extendido sobre la inadecuación del marco neoclásico para entender la dinámica del cambio tecnológico y, como veremos luego, para comprender su interacción con los procesos de desarrollo económico. Siguiendo la tradición abierta por Joseph Schumpeter, quien ya en 1942, en su "Capitalismo, Socialismo y Democracia" (Schumpeter, 1983), afirmaba la imposibilidad de entender los procesos de innovación y la dinámica capitalista en el marco del paradigma del equilibrio general, hoy en día son los llamados economistas "neoschumpeterianos" o "evolucionistas" quienes más certeramente cuestionan dicho paradigma. Si bien no es éste el lugar para formular una reseña general del evolucionismo (al respecto, véase López, 1996), vale la pena realizar una breve introducción para entender las características centrales de dicho enfoque, más allá de que, como hemos señalado en el trabajo recién citado, se trata de un enfoque que conserva cierta heterogeneidad en su interior, producto del diverso origen de los propios autores evolucionistas12. El evolucionismo se plantea, como objeto de estudio central, la cuestión del cambio económico, tanto de corto como, principalmente, de largo plazo. La necesidad de construir una alternativa teórica nueva para analizar este fenómeno deriva de la insatisfacción con el tratamiento que el mismo recibe en la teoría neoclásica u ortodoxa. En particular, desde el punto de vista evolucionista, las mayores deficiencias dentro de la teoría neoclásica se observan en tres campos considerados centrales para explicar el desarrollo de las economías modernas: i) las características y comportamientos de las firmas; ii) la naturaleza del cambio tecnológico; iii) el papel de las instituciones, entendidas en un sentido amplio, como limitantes a la vez que moldeadoras de los patrones de comportamiento de los agentes económicos. Dosi et al (1994a) definen al enfoque evolucionista del siguiente modo: “en una caracterización extrema, los modelos evolucionistas se focalizan en las propiedades dinámicas de los sistemas económicos guiados por procesos de aprendizaje, mientras que ignoran -en una primera aproximación- la asignación óptima de recursos. Este enfoque consta de tres elementos centrales: i) un conjunto de microfundamentos basados en agentes con racionalidad limitada; ii) un supuesto general de que las interacciones entre agentes ocurren fuera del equilibrio; iii) 11

. Aunque no podemos en este trabajo discutir, desde la epistemología, las ideas de Friedman y la metodología dominante entre los economistas neoclásicos, no se puede dejar de apuntar que han sufrido intensas críticas. Para una discusión sobre estos temas, véase Wade Hands (1993), Caldwell (1982, 1991) y Redman (1991), además, por supuesto, del clásico artículo de Friedman (1953) y de la defensa de Popper de la metodología neoclásica (Popper, 1992). 12 . Coriat y Weinstein (1995) señalan el doble origen del evolucionismo: por un lado, los trabajos de Richard Nelson y Sidney Winter, iniciados en la Universidad de Yale y por otro, las investigaciones sobre los procesos de innovación tecnológica realizadas por autores como Giovanni Dosi, Christopher Freeman y Keith Pavitt, nucleados en torno de la Universidad de Sussex. La Universidad de Limburgo es otra base académica del evolucionismo, con autores como Luc Soete o Gerald Silverberg. Asimismo, el enfoque se nutre del aporte de especialistas que han venido trabajando independientemente en el tema del cambio tecnológico desde tiempo atrás (Brian Arthur, Paul David, Stan Metcalfe, Nathan Rosenberg y David Teece, entre otros), así como de autores interesados en la aplicación de las ideas evolucionistas en biología y otras ciencias “duras” al campo de las ciencias sociales (Peter Allen, por ejemplo).

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la noción de que los mercados y otras instituciones actúan como mecanismos de selección entre agentes y tecnologías heterogéneas”. El objetivo último -y ambicioso- del evolucionismo es refundar completamente el aparato teórico empleado convencionalmente en economía. Pese a que sus contribuciones más difundidas son las referidas al cambio tecnológico, los evolucionistas proponen argumentaciones y modelos formales sobre la teoría de la firma, los microfundamentos del análisis macro, los patrones de organización industrial y de la evolución de las estructuras de mercado, los procesos de crecimiento y desarrollo, los determinantes del comercio internacional, los patrones de convergencia/divergencia entre trayectorias nacionales y los ciclos de largo plazo en las economías capitalistas, entre otros temas. A lo largo de este capítulo -y de hecho en todo el trabajo que presentamos- nos apoyaremos en gran medida en conceptos aportados por este enfoque, sin perjuicio de tomar también algunos aportes de otras tradiciones que, a nuestro juicio, contribuyen a una mejor comprensión de los fenómenos sobre los cuales estamos discutiendo. En relación al análisis del cambio tecnológico, el evolucionismo introduce una diferenciación clave con el enfoque neoclásico al distinguir información de conocimiento. En particular, se destaca que mientras algunos elementos de conocimiento pueden ser transferidos fácilmente entre agentes económicos -ello implica convertirlos en información-, otros están incorporados (embodied) en agentes colectivos o individuales y son de naturaleza más bien tácita. A su vez, el conocimiento no se intercambia fácilmente en los mercados y su apropiación privada no es sencilla (no es fácil definir derechos de propiedad sobre el mismo). Asimismo, el conocimiento puede ser poseído y disfrutado conjuntamente, casi simultáneamente, por muchos individuos; esto significa que posee perfecta expansibilidad (o no-rivalidad). Sin embargo, la exclusión es parcialmente posible, por lo cual no se lo puede clasificar como un bien público. Como resultado de este conjunto de características, se argumenta que las fallas de mercado son la regla más que la excepción en cuanto al conocimiento -y, a fortiori, también en lo que hace a los procesos de cambio tecnológico- (David, 1993; Lundvall, 1992a). En base a la distinción entre información y conocimiento, los evolucionistas destacan el carácter muchas veces tácito de las tecnologías. En general, éstas involucran el dominio de habilidades (skills), alcanzadas mediante procesos de aprendizaje activos; por consiguiente, tienden a adquirir un carácter acumulativo y específico a los agentes que las poseen. De aquí surge una primera distinción relativa a diferentes formas de conocimiento tecnológico -articulado vs. tácito- que alude a la imposibilidad general de escribir instrucciones precisas (blueprints) que definan la manera de emplear una determinada tecnología (Dosi, 1988a y b). Hay otras diferenciaciones que también son esenciales para definir la noción de tecnología: i) entre tecnologías “universales” -conocimiento, usualmente científico, difundido y referido a principios generales de vasta aplicación- vs específicas -conocimiento relativo a “maneras de hacer cosas”, muchas veces producto de la experiencia-; ii) entre tecnologías públicas -por ej., aquellas que están descriptas en libros u otro tipo de publicaciones- vs privadas -por su carácter tácito o por estar protegidas a través de patentes, secreto comercial, etc.- (Dosi, 1988a y b).

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En consecuencia, el cambio tecnológico es una actividad fuertemente tácita, acumulativa y “local” 13,14. No sólo la naturaleza de las técnicas en uso determina el rango y la dirección de las posibles innovaciones, sino que generalmente la probabilidad de realizar avances tecnológicos en firmas, organizaciones y aún naciones es función del nivel tecnológico alcanzado por ellas. Las asimetrías o brechas tecnológicas entre firmas -y naciones- surgen como una consecuencia natural de estas tendencias. Obviamente, la noción neoclásica de “función de producción” aparece cuestionada. Las firmas no operan en una función de producción completa sino en algunos, o en un punto específico del set de combinaciones tecnológicas; su progreso técnico está localizado alrededor de ese o esos puntos. La distinción neoclásica entre substitución de factores y cambio técnico se desvanece, dado que para establecer nuevas combinaciones de insumos es necesario dedicar recursos específicos al descubrimiento de nuevas técnicas (Nelson, 1980; Rosenberg, 1976). A su vez, no se puede asumir que las firmas -y menos aún los países- tienen acceso a la misma función de producción, ya que la imitación no es trivial; incluso aún cuando distintas firmas puedan acceder al mismo set de tecnologías, no necesariamente las emplearán con el mismo grado de eficiencia. También la elección de tecnologías es un tema más complejo que lo que supone la ortodoxia, ya que no siempre existe un conjunto bien definido de opciones tecnológicas. Juzgar cómo funcionará una tecnología creada por un tercero es una tarea difícil y necesariamente cada firma desarrollará una versión idiosincrática, con variantes -algunas intencionales y otras no- respecto del original. Esto nos conduce a resaltar el papel de la incertidumbre dentro de los procesos de innovación. Como han señalado una gran cantidad de autores, los resultados de dichos procesos son siempre inciertos, y la incertidumbre inherente a los mismos tiene cuatro dimensiones: técnica (factibilidad de alcanzar el resultado esperado); temporal (tiempo necesario para alcanzar dicho resultado); comercial (éxito o no del producto/proceso en el mercado) y estratégica (reacción de los competidores). Significativamente, la incertidumbre no aparece únicamente cuando se trata de desarrollar innovaciones "originales", sino que también surge al tratar de adoptar tecnologías desarrolladas por otros agentes, por las razones señaladas en el párrafo anterior.

b) El papel de la firma en los procesos de innovación El evolucionismo destaca el hecho de que los procesos innovativos tienen su epicentro en la firma productora de bienes y servicios (y no, como se suponía en el modelo lineal, en las instituciones "especializadas" en I&D). Como señala Teece (1988), el “hogar” natural para las actividades de innovación, desde el punto de vista organizacional, está dentro de la corporación empresaria, donde se desarrollan, además, los procesos de producción y comercialización. Por un lado, esto facilita las interacciones en el proceso de innovación, tanto dentro de la firma -entre sus diferentes divisiones- como con los proveedores y usuarios, ya que, para ser efectiva, la I&D necesita de conocimientos que se adquieren a través de 13

. Estas propiedades también se aplican a las innovaciones organizacionales, las cuales, de hecho, se basan en un conocimiento de naturaleza aún más tácita y local que el de las innovaciones técnicas (Alange et al, 1995). 14 . La idea de cambio técnico “localizado” fue sugerida inicialmente en el propio campo de la teoría neoclásica por Atkinson y Stiglitz (1969).

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interacciones y trabajos complementarios realizados en contacto cercano con las firmas productoras y usuarias, las cuales muchas veces requieren de innovaciones “a medida” de sus necesidades específicas. Asimismo, la “internalización” de las actividades de innovación evita las dificultades -”costos de transacción”- que surgen al tratar de escribir, ejecutar y monitorear el cumplimiento de contratos con organizaciones externas a la firma, teniendo en cuenta las peculiares características ya señaladas de este tipo de actividades (Nelson, 1990; Teece, 1988). Ahora bien, dentro de la tradición neoclásica es difícil entender las diferentes estrategias y modalidades con las cuales las firmas abordan su relación con los procesos de cambio tecnológico e innovación. En dicha tradición, la firma -al igual que el cambio tecnológico- es una "caja negra" dotada de un objetivo invariante: maximizar beneficios. En esta perspectiva, se omite tanto el análisis de la firma como una organización -con estructuras, reglas, habilidades y estrategias diferenciadas- como también su dimensión institucional -por referencia a su inclusión en contextos sociales, históricos, legales y políticos específicos-. En contraste con esta visión, el evolucionismo afirmará no sólo que las firmas son distintas, sino que, además, esas diferencias "importan" (Nelson, 1991). Las firmas difieren tanto en su comportamiento como en su desempeño a partir de las opciones, discrecionales, que eligen. Según Coriat y Dosi (1996), una buena parte de las diferencias inter-firmas se vinculan con la naturaleza y calidad de sus rutinas15, así como con sus competencias organizacionales. Estas competencias surgen como propiedad colectiva de las rutinas de una organización y, como se dijo antes, son difíciles de transferir e imitar. En consecuencia, en cada momento del tiempo habrá una pluralidad de estrategias puestas en juego por parte de las diferentes firmas. A su vez, al quedar confrontadas con un determinado "ambiente selectivo", algunas firmas tendrán un mejor desempeño que sus competidoras (en otras palabras, algunas estrategias demostrarán estar mejor adaptadas a las condiciones ambientales imperantes). Evidentemente, buena parte de las diferencias entre las firmas provienen de fuentes tales como su estructura de propiedad -empresas familiares, sociedades por acciones, etc.-, su tamaño, el origen del capital accionario -nacional o extranjero-, sus formas de gobierno corporativo, etc. A su vez, estos factores repercuten en la posibilidad de las firmas de desarrollar actividades innovativas de significación en cuanto son determinantes del acceso a la información y a los recursos humanos y monetarios requeridos para dichas actividades. Estas diferencias no sólo contribuyen a definir si una firma puede o no ser innovadora "genuina", sino que también repercuten sobre el ritmo y las modalidades con las cuales las empresas adoptan tecnologías generadas por terceros, así como con la utilización que hacen de dichas tecnologías. Las competencias y capacidades tecnológicas de las firmas tienen un fuerte carácter acumulativo. Habitualmente, los procesos innovativos dentro de la firma se realizan en las "cercanías" de los activos tecnológicos previamente acumulados; en otras palabras, las 15

. Las rutinas de las firmas son estructuras previsibles y regulares de comportamiento que conducen a esquemas repetitivos de actividad y constituyen la memoria organizacional que orienta la toma de decisiones en la empresa. Pueden ser entendidas como comportamientos que se estiman apropiados y efectivos para los contextos en donde son empleados. De hecho, son el producto de procesos de aprendizaje "guiado por los beneficios" y sometidos a procesos de selección. Metafóricamente, las rutinas empleadas por una firma en cualquier momento pueden ser vistas como "lo mejor que sabe y puede hacer". Por tanto, su empleo resulta racional, aunque no la firma no proceda a realizar comparaciones en todo el espacio nocional de comportamientos posibles (Nelson, 1995).

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"búsquedas" que emprenden las firmas en respuesta a los "desafíos" u oportunidades que surgen del ambiente en el que se desenvuelven son, en general, "locales". La naturaleza misma de las competencias acumuladas en su seno y su capacidad para desarrollar los aprendizajes necesarios determinan las trayectorias tecnológicas que van a seguir las firmas; el sentido de su evolución, entonces, está predeterminado por la naturaleza misma de sus activos específicos (es path-dependent16). Esto no significa que toda conducta empresaria sigue patrones regulares y predecibles, ya que la teoría también contempla la presencia de elementos estocásticos, tanto en la determinación de las decisiones como en su resultado. A su vez, la existencia de diferentes comportamientos y desempeños empresarios tiene fuertes repercusiones a nivel macroeconómico. Así, se postula que: i) hay una persistente heterogeneidad entre firmas en cuanto a la habilidad para desarrollar, imitar y adoptar innovaciones tecnológicas; ii) existen diferencias similares entre países en cuanto a sus niveles de productividad e ingresos; iii) hay coevolución entre ambos fenómenos a largo plazo. Las competencias específicas para "resolver problemas" definen la capacidad, tanto de firmas como de países enteros, para generar y adoptar nuevas tecnologías. Esas competencias dependen, en buena medida, de las formas de organización corporativa y de los senderos específicos de evolución de las firmas en contextos institucionales determinados (Coriat y Dosi, 1996). De hecho, las firmas están habitualmente involucradas en procesos de aprendizaje interactivo, los cuales están "enraizados" socialmente y no pueden entenderse fuera del contexto cultural e institucional en que se desarrollan (Johnson, 1992; Lundvall, 1992a). En efecto, las firmas no innovan en aislamiento, sino que establecen diferentes clases de relaciones con otros agentes -competidores, proveedores, institutos de I&D, universidades, etc.-, sin las cuales los procesos innovativos serían más lentos y de menor alcance. De hecho, según la OECD (1997a), los flujos de tecnología e información que circulan entre las personas, las empresas y las instituciones son la clave de los procesos innovativos. La performance innovativa de un país depende, entonces, de cómo estos actores se relacionan como elementos de un sistema colectivo de creación y uso de conocimiento. Hay, además, un creciente consenso en torno al hecho de que la pertenencia a redes o los vínculos con otras firmas -así como también con otro tipo de instituciones, como universidades, centros de investigación y asistencia tecnológica, etc.-, son cada vez más importantes para determinar el desempeño y la competitividad de las unidades empresariales17. 16

. Se dice que existe path-dependence cuando la dinámica de un determinado fenómeno o proceso está influenciada fuertemente por las condiciones iniciales o pasadas propias del mismo. Más ampliamente, el término path-dependence se interpreta en el sentido de que la "historia es importante" (history matters) para entender el presente. Por ejemplo, las rutinas de una organización, las estructuras de las instituciones, las conductas de los agentes económicos, etc., tienen un fuerte elemento de inercia y dependencia respecto del pasado, lo que las hace fuertemente path-dependent. 17 . En efecto, la naturaleza interactiva de los procesos de cambio tecnológico parece reforzarse al avanzar hacia la llamada “economía basada en el conocimiento”, donde las firmas desarrollan vínculos para promover el aprendizaje interactivo y buscan socios y redes que les provean de activos complementarios (Rothwell, 1994). Estas relaciones ayudan a las firmas a repartir los costos y riesgos asociados con los procesos de innovación, ganar acceso a nuevos conocimientos, adquirir componentes tecnológicos claves y compartir activos en la manufactura, la comercialización y la distribución (OECD, 1996a). En el mismo sentido, se argumenta que los recientes cambios en el plano tecnológico y organizacional, asociados con la difusión de la microelectrónica y el llamado sistema toyotista de producción, así como las presiones emergentes de la globalización, también incrementan la importancia de la cooperación interfirma: “los costos crecientes de la innovación, la necesidad de un rápido ajuste ante los cambios tecnológicos y el hecho de que las tecnologías se hacen crecientemente sistémicas o genéricas, implican que las firmas necesitan compartir los costos y riesgos de sus actividades de I&D” (Dunning, 1994).

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Otro elemento importante a considerar es que la visión convencional de los procesos de innovación presta atención casi exclusivamente a las actividades “formales” realizadas en universidades, centros de investigación o laboratorios privados de I&D. Ciertamente, la I&D realizada en las firmas privadas ha jugado un rol central a lo largo de la historia del capitalismo (Freeman y Soete, 1997; Mowery y Rosenberg, 1989; Nelson, 1990; OECD, 1992) y es evidente la importancia que han tenido las universidades y otros centros de investigación como generadores de nuevo conocimiento que impulsa el avance de la ciencia y la tecnología. Sin embargo, una creciente literatura enfatiza sobre el papel clave de los procesos de aprendizaje de carácter menos “formal”. Diversos aportes en la tradición evolucionista han refinado no sólo el concepto de “aprender haciendo” (learning by doing) -apuntando que el aprendizaje requiere una inversión específica de recursos, de distinta calidad y magnitud según los casos-18, sino que han construido clasificaciones cada vez más abarcativas de los distintos procesos de aprendizaje -”aprender con el uso” (learning by using), “aprender con la interacción” (learning by interacting), ”aprender a aprender” (learning to learn), etc.-, resaltando su carácter “social” y su enmarcamiento en estructuras institucionales y productivas específicas. Por otro lado, no sólo los procesos de aprendizaje son importantes, sino también los de “olvido”, ya que los hábitos adquiridos pueden “bloquear” la incorporación de nuevos conocimientos (Johnson, 1992). También existen diferencias importantes en cuanto al modo de desarrollo y adquisición de los conocimientos tecnológicos entre los distintos sectores productivos. Las diferencias en las oportunidades tecnológicas, los regímenes de apropiabilidad y los patrones de demanda, contribuyen a determinar las diferencias inter-sectoriales en el ritmo de innovación y, conjuntamente con la naturaleza específica del conocimiento en que se basan las innovaciones, definen las formas organizacionales características para el desarrollo de las actividades innovativas en cada sector (Dosi, 1988a y b). Así, Pavitt (1984) ha establecido una taxonomía, luego profusamente usada en los estudios sobre cambio tecnológico en la industria manufacturera, en donde se distinguen cuatro tipos de sectores: i) supplier-dominated (textiles, calzado, madera, cuero, algunos alimentos, etc.): aquí, el cambio tecnológico -consistente básicamente en innovaciones de proceso- proviene esencialmente de los proveedores de maquinaria y otros insumos. El proceso de innovación consiste en la difusión de los bienes de capital e insumos intermedios de frontera hacia las firmas productoras; ii) scale-intensive (acero, automóviles, vidrio, bienes durables de consumo, cemento): las innovaciones pueden ser tanto de proceso como de producto. Las actividades de producción involucran generalmente el dominio de sistemas complejos y las economías de escala son significativas. Las firmas producen una proporción relativamente grande de su propia tecnología de proceso y destinan un porcentaje significativo de sus ventas a I&D; iii) specialized suppliers (bienes de capital, software, instrumental, etc.): las actividades de innovación consisten básicamente en innovaciones de producto que ingresan a otros sectores como bienes de capital y se caracterizan por una gran interacción usuario-productor; iv) science-based (química, electrónica): la innovación se vincula directamente con los nuevos paradigmas tecnológicos que son posibilitados por los avances científicos. Las firmas tienden 18

. Ya Arrow (1962) trató de endogeneizar el cambio tecnológico vía concepto de learning by doing (que se concebía como proceso automático derivado de la propia acumulación de capital).

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a ser grandes y destinar una significativa cantidad de recursos a I&D, la cual suele estar altamente formalizada en sus propios laboratorios.

c) El modelo interactivo (“chain linked”) de innovación Las consideraciones expuestas a lo largo de esta sección naturalmente llevan a cuestionar al mencionado "modelo lineal" de innovación, al cual se le formulan varias objeciones: i) no necesariamente la ciencia precede a la tecnología; muchas veces la relación es la inversa. Además, el lapso entre los avances tecnológicos y su aplicación científica es muy variable (desde pocos meses hasta siglos); ii) el elemento “iniciador” de las actividades innovativas no se vincula, en general, con la “ciencia”, sino con el “diseño” -procedimientos, especificaciones técnicas y características operativas necesarias para el desarrollo y fabricación de nuevos productos y procesos-; iii) la “ciencia pura” no es algo exógeno a la economía; iv) los procesos innovativos no consisten en etapas claramente separables o en una sucesión de actos bien definidos, sino en procesos continuos (Cimoli y Dosi, 1994; David, 1993; Kline y Rosenberg, 1986; OECD, 1992). Evidentemente, la dinámica de los procesos de innovación, por otro lado, está fuertemente vinculada con las características específicas de los distintos agrupamientos sectoriales definidos por Pavitt y mencionados en el párrafo anterior. Como contraposición al modelo lineal, se ha desarrollado un modelo en cadena (chain-linked) o interactivo del proceso de innovación (Kline y Rosenberg, 1986). Allí el proceso de innovación se caracteriza por la existencia de continuas interacciones y feedbacks entre las distintas etapas y actividades que están involucradas en el mismo (percepción de un mercado potencial y/o de una oportunidad tecnológica, diseño analítico -“invención”-, tests y rediseños, producción, comercialización), en el desarrollo de las cuales puede ser necesario que se recurra tanto al cuerpo existente de conocimientos científicos y tecnológicos, como a investigación “nueva”. A su vez, se pone el acento sobre la información que sube desde los estadios “aguas abajo” (comercialización y distribución) hacia los que están “aguas arriba” (invención y/o concepción analítica del producto o proceso). Asimismo, las relaciones entre “ciencia” y “tecnología” son de doble vía, con retroalimentaciones mutuas en las distintas etapas del proceso de innovación (Burgueño y Pittaluga, 1994; OECD, 1992). Esto no implica una mengua en la valorización del lugar que ocupa la ciencia en los procesos de innovación, sino la búsqueda de una representación más adecuada de la complejidad intrínseca de estos últimos. En este sentido, vale la pena señalar un interesante aporte reciente dirigido a repensar el problema de las vinculaciones entre ciencia y tecnología desde un enfoque neo-schumpeteriano. En efecto, Pavitt (1998) ha tratado de mostrar que los lazos entre investigación básica y práctica tecnológica están geográfica y lingüísticamente concentrados, dada la importancia central del conocimiento tácito en la construcción de dichos lazos. Asimismo, señala que la investigación académica contribuye al desarrollo tecnológico no sólo a través de la producción directa de conocimientos, sino también mediante aportes más indirectos (y en ocasiones más significativos) tales como la capacitación de ingenieros y científicos que luego pueden trabajar para el sector productivo, o el acceso de las firmas a redes de conocimiento e información de las cuales participan o conocen los investigadores.

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Esto implica que no es factible, al menos para los países avanzados, depender totalmente de la investigación básica realizada en el exterior, ya que muchas veces lo más importante no son las ideas y conocimientos en sí mismos, que podrían transmitirse internacionalmente con cierta facilidad, sino los aportes de carácter más tácito y localizados19. A su vez, si bien la investigación académica es, en parte, un bien público, no es un bien libre (sin costo para el usuario). Así, los países se benefician de la investigación básica que se hace en otro lugar sólo si pertenecen a networks profesionales internacionales. A partir de la crítica al modelo lineal, el evolucionismo también cuestiona la clásica distinción schumpeteriana entre invención, innovación y difusión como tres actos claramente separables, a favor de una concepción del cambio tecnológico como un proceso continuo 20. Según Rosenberg (1976), la influencia de Schumpeter ha llevado a identificar cambio tecnológico con innovaciones mayores y ha consagrado la percepción de que la actividad inventiva es un factor exógeno, no influenciado por aspectos económicos. En contraste, los estudios empíricos muestran que la innovación es no un sólo acto bien definido, sino un proceso. Durante el ciclo vital, los inventos experimentan cambios debidos al aprendizaje, de los cuales pueden surgir aumentos de productividad tal vez mayores que los debidos al invento original (OECD, 1992). Esto lleva a enfatizar la idea de que no se puede concebir a la “difusión” de tecnología como un proceso trivial o simple, ya que, como se señaló antes, las innovaciones van siendo transformadas gradual y continuamente a partir de su uso, mediante procesos de aprendizaje generalmente interactivos. La difusión incluye, así, una serie de pasos que toma la firma para adaptar a sus necesidades e incrementar la eficiencia con la cual emplea las tecnologías adquiridas; de hecho, todo acto de adopción de una tecnología involucra ciertas transformaciones y es en sí mismo una innovación incremental (OECD, 1992). A su vez, distintos trabajos han estudiado la diferente dinámica y características de los procesos de difusión de tecnología, que pueden realizarse de forma “incorporada” (a través de la compra de bienes de capital, componentes, insumos, etc.) o “desincorporada”. Esta última, a su vez, puede ocurrir tanto de forma “organizada” -mediante licencias, asistencia técnica, etc.como “no-organizada” -por la generación de externalidades o spillovers a partir de los procesos de innovación que realizan las firmas21, de los cuales siempre surgen “filtraciones” que permiten que el conocimiento generado en dichos procesos sea absorbido por otros agentes -(vía “ingeniería reversa”, solicitudes de patentes, movilidad del personal, etc.)(OECD, 1992).

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. Como señala Pavitt (1998), "los principales beneficios prácticos de la investigación académica no consisten en información fácilmente transmisible o en ideas y descubrimientos disponibles en igualdad de términos para todos en cualquier lugar del mundo. Por el contrario, son elementos de capacidad de resolución de problemas, que involucran la transmisión de conocimiento tácito a través de la movilidad de personal y los contactos ‘cara a cara’”. 20 . En la interpretación schumpeteriana, la invención se concibe como una actividad creativa aislada del proceso productivo y cuyo impacto se deriva de las etapas subsiguientes de innovación y difusión. La innovación consiste en la primera introducción comercial exitosa de una invención, cuyas características técnicas básicas ya se encontraban plenamente definidas. Finalmente, la difusión se entiende como una actividad esencialmente similar a la copia, encarada por los imitadores del empresario que originalmente introdujo la innovación en cuestión. 21 . Se dice que existe una externalidad positiva o spillover cuando la tasa de retorno social de una determinada actividad excede su tasa de retorno privada. En el caso de las actividades de innovación, distintos trabajos han demostrado la existencia de importantes spillovers derivadas de las mismas (ver Jaffe, 1996).

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Como resultado de los cambios en la forma de conceptualizar los procesos de innovación se han ido transformando las propias formas de medición de dichos procesos. Así, el llamado Manual Frascati (OECD, 1993) - concebido originalmente en 1963- se centraba en los procesos formales de I&D, entre los cuales distinguía tres modalidades: i) investigación básica: incluye trabajos experimentales o teóricos que se emprenden fundamentalmente para obtener nuevos conocimientos acerca de los fundamentos de fenómenos y hechos observables, sin pensar en darles ninguna aplicación o utilización determinada; ii) investigación aplicada: consiste también en trabajos originales realizados para adquirir nuevos conocimientos; sin embargo, está dirigida fundamentalmente hacia un objetivo práctico específico; iii) desarrollo experimental: son los trabajos sistemáticos basados en conocimientos existentes, dirigidos a la producción de nuevos materiales, productos o dispositivos, al establecimiento de nuevos procesos, sistemas y servicios o a la mejora sustancial de los ya existentes. Mientras que el Manual Frascati se corresponde con el antes mencionado "modelo lineal", el más reciente Manual de Oslo (OECD, 1997b) -cuya primera versión es de 1992-, ya parte de una comprensión sobre los procesos innovativos en donde se enfatiza su carácter sistémico e interactivo, así como la necesidad de incorporar a la medición de los mismos a las actividades innovativas de carácter más informal. Asimismo, se reconoce que puede haber tanto innovaciones que impliquen la introducción de una "novedad" a nivel mundial, así como otras que constituyan "novedades" a nivel de la nación o de la propia firma. De todos modos, pese a estos esfuerzos, las dificultades para “medir” la “cantidad” de innovación que se genera en una economía son bien conocidas. En varios trabajos se han analizado las ventajas y desventajas de diferentes indicadores -que pueden tener distintos niveles de referencia (la firma, regiones, naciones, etc.)-: patentes, recursos monetarios y humanos destinados a I&D, número de nuevos productos lanzados en los últimos años, etc., sin que exista un consenso acerca de algún indicador o conjunto de indicadores bien definido que permita hacer comparaciones intertemporales o entre distintos países (o firmas) de modo completamente satisfactorio. La OECD (1996a) señala cuatro razones por las cuales los indicadores vinculados con el “conocimiento” no pueden alcanzar el mismo status que otros indicadores económicos tradicionales (por ejemplo, los de las cuentas nacionales): i) no hay fórmulas que permitan pasar de “insumos” para la “creación de conocimientos” a “productos derivados” de esos conocimientos; ii) los insumos para la creación de conocimiento son difíciles de “mapear”, debido a su intrínseca complejidad y carácter sistémico; iii) el conocimiento no puede ser reducido a un agregado a partir del uso de un sistema de precios, ya que cada “pieza” de conocimiento es, en cierto sentido, única; iv) la creación de nuevo conocimiento no necesariamente es una adición al stock de conocimiento existente y la obsolescencia de las unidades de conocimiento “en stock” no puede ser registrada adecuadamente. En este contexto, si bien el recurso a indicadores cuantitativos obviamente sigue siendo importante, resulta clara la necesidad de realizar análisis de tipo cualitativo y que tengan en cuenta las condiciones históricas e institucionales concretas de los fenómenos que se analizan. Sobre esto volveremos más abajo al discutir el concepto de sistema nacional de innovación.

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d) Paradigmas tecno-económicos y ciclos de largo plazo Schumpeter ya había destacado en los años 1940 el carácter evolucionario del capitalismo, haciendo énfasis en las fuerzas endógenas que subyacen detrás del proceso de desarrollo económico. Asimismo, había destacado la importancia fundamental de la innovación, caracterizándola como un proceso de mutación que incesantemente renueva la vida económica desde adentro -la "destrucción creadora"-. El evolucionismo va a retomar estos postulados y a introducir algunas complejidades adicionales al análisis. Así, las economías se perciben como sistemas dinámicos, complejos e interdependientes, que se despliegan en un tiempo histórico e irreversible; los agentes deben tomar decisiones cuya adecuación sólo se revela luego de un tiempo considerable, en contextos de incertidumbre e interacciones holísticas entre los agentes y con las variables agregadas (Silverberg et al, 1988). En lugar de los cambios exógenos con los que opera la economía ortodoxa, las fuentes del cambio son endógenas al sistema y resultan de las acciones creativas de los agentes. La rigidez de los planes (que deriva en falta de experimentación) y la conformidad (que conduce a falta de estímulos para la imitación de las conductas exitosas) son enemigas de la capacidad innovativa del sistema. Lo mismo ocurre con la monotonía de valores y visiones, que impide la diversidad de conductas y exploraciones. A su vez, los factores tecnológicos e institucionales introducen coherencia y “orden” en las conductas de los agentes, cuyo éxito o fracaso se define a través de un mecanismo selectivo que, en las economías capitalistas, se presume que es, en principio, el mercado, aunque obviamente se reconoce que existe una pluralidad de ambientes de selección, que dependen fundamentalmente del esquema institucional vigente a nivel nacional, regional o sectorial22. Por otro lado, si bien no todos los autores evolucionistas están de acuerdo en este punto, se retoma el tema de las ondas largas (long waves) de desarrollo capitalista, postulado por primera vez por Kondratiev y recogido por Schumpeter. En Schumpeter, la explicación básica del fenómeno de ondas largas consiste en que las diferentes épocas económicas estarían asociadas con racimos (clusters) de tecnologías. Una fase de ascenso se caracteriza por la aparición de un nuevo set de tecnologías e industrias, el cual estimula la inversión y la expansión de la actividad económica. A su vez, el agotamiento de cada fase se vincula con la desaceleración del cambio tecnológico y la disminución de las oportunidades de inversión. Dentro del evolucionismo estas nociones han sido recogidas, entre otros trabajos, por Freeman y Pérez (1988). La idea básica es que ciertos tipos de cambio tecnológico extienden sus efectos sobre el conjunto de la economía. Estos cambios (“revoluciones tecnológicas”) no sólo hacen aparecer nuevos productos, servicios, sistemas e industrias, sino que afectan directa o indirectamente a todas las ramas de la economía. Freeman y Pérez emplean, para referirse a estas transformaciones, el concepto de paradigma tecno-económico, dado que no sólo influyen en las trayectorias tecnológicas de determinados productos y procesos, sino que modifican las estructuras de costos y las condiciones de producción y distribución de todo el sistema.

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. Así, por ejemplo, existen sectores donde las presiones políticas o los juicios profesionales juegan un papel clave -defensa, servicios médicos, etc.- (Nelson, 1995).

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Un paradigma tecno-económico es concebido como un tipo ideal de organización productiva, que define el contorno de combinaciones más eficientes y de menor costo durante un período dado y sirve, en consecuencia, como norma implícita, orientadora de las decisiones de inversión y de innovación tecnológica, tanto incremental como radical (Pérez, 1986). En esta perspectiva, a lo largo del capitalismo se asiste a una sucesión de paradigmas tecnoeconómicos, asociados con esquemas institucionales característicos. Freeman y Pérez (1988) construyen una suerte de periodización de la evolución capitalista a partir de la detección de cinco ondas de largo plazo del tipo de las de Kondratiev -de cuarenta a sesenta años de duración-, caracterizadas, en cada caso, por un “insumo clave”, por un grupo de ramas inductoras del crecimiento de la economía, ciertos requerimientos de infraestructura, arquetipos de organización empresaria, patrones de competencia y cooperación, formas de superar las limitaciones de los paradigmas previos y por una determinada configuración jerárquica del sistema económico internacional. Desde un punto de vista puramente técnico, las innovaciones asociadas con una revolución tecnológica -las cuales surgen de modo interrelacionado y explosivo- podrían haberse desarrollado de una forma más gradual. Sin embargo, Freeman y Pérez van a postular que existen fuertes factores económicos y sociales que hacen que la dinámica del mundo real sea otra. Por un lado, cuando aún existe la posibilidad de obtener aumentos de productividad y existen economías externas y de red a ganar a partir de la profundización de un determinado paradigma tecnológico, la difusión de innovaciones que alterarían los fundamentos de dicho paradigma será lenta. Por otro, cuando los indicadores de productividad y rentabilidad comienzan a decaer y dan lugar a crisis estructurales dentro del sistema capitalista, las fuerzas del sistema van a impulsar un redireccionamiento de los esfuerzos hacia el desarrollo de nuevas tecnologías que constituirán, a su vez, la base del paradigma entrante. Es necesario que exista un acoplamiento entre el paradigma tecno-económico y el sistema socioinstitucional en el que aquel se desenvuelve. Para que un nuevo paradigma tecnoeconómico se difunda, es preciso que se produzcan cambios sociales e institucionales tales que se recomponga la correspondencia entre ambas esferas. Si tal correspondencia es alcanzada, se generan patrones de crecimiento estables a largo plazo. Sin embargo, dado que, en general, existe una inercia en la dimensión socioinstitucional de la sociedad (la evolución institucional es fuertemente path-dependent), es posible que, en las etapas tempranas del nuevo paradigma tecno-económico, existan desajustes, hecho que contribuye a explicar la severidad que adquieren los procesos de ajuste estructural en la transición entre dos paradigmas (Freeman y Pérez, 1988)23,24. Se ha sugerido que este tipo de ideas tiene un sesgo de “determinismo tecnológico”. Pérez (1986) toma directamente el punto y señala que la noción de paradigma tecno-económico no 23

. El autor no puede resistir la tentación de señalar el evidente paralelo entre estas ideas y las nociones del materialismo histórico referidas a la relación entre fuerzas productivas, relaciones de producción y superestructura. 24 . Hay una variada literatura que trata sobre la aparente paradoja resultante de que mientras parece configurarse un nuevo patrón tecnológico en las principales economías capitalistas y se asiste a una oleada de innovaciones resultantes de la creciente importancia de los procesos de I&D, paralelamente se registra una desaceleración de las tasas de crecimiento de la productividad que se prolonga ya por más de veinte años. En la misma línea de lo sugerido por Freeman y Pérez, diversos trabajos han hecho hincapié en la necesidad de adaptar las instituciones y las estructuras sociales al nuevo paradigma tecno-económico emergente (ver, por ejemplo, OECD, 1991). En particular, un trabajo de David (1991) ilustra bien este argumento a través de una comparación con el desarrollo de la energía eléctrica a comienzos de siglo.

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implica determinismo tecnológico en la medida en que “un paradigma establece el amplio espacio de lo posible. Dentro de él, las fuerzas sociales escenifican las confrontaciones, experimentos institucionales y arreglos de compromiso o cooperación, cuyo resultado es el marco que en última instancia moldea, orienta, selecciona y regula el curso definitivo que asumirá el nuevo potencial. Esto significa que cada crisis, cada período de transición tecnológica, es un momento de indeterminación en la historia”. Sin embargo, está claro que, en su visión, hay una secuencia que parte del cambio tecnológico y se extiende hacia lo social e institucional. Esto se contrapone a la posibilidad de que en muchos casos la secuencia sea precisamente la opuesta: de los factores sociales e institucionales hacia las elecciones tecnológicas. Más allá de este debate, y de las dudas que sigue suscitando, aún dentro del propio evolucionismo, la idea de "ondas largas" (ver Nelson, 1992), a nuestro juicio el concepto de paradigma tecno-económico aporta un marco útil para entender la evolución de las distintas etapas del sistema capitalista. En particular, su empleo permite una mejor comprensión de los procesos de ascenso, estancamiento y retraso de las distintas naciones, en tanto hay una vinculación entre dichos procesos y la mayor o menor adaptación de las economías nacionales a los sucesivos paradigmas tecno-económicos dominantes. En consecuencia, para el análisis de la evolución histórica de un determinado SNI, resulta imprescindible otorgar un lugar central al modo de inserción del país en cuestión en los paradigmas tecno-económicos dominantes en cada momento del tiempo a nivel internacional.

2) Innovación y crecimiento: la visión del mainstream Desde largo tiempo atrás los economistas han reconocido que el cambio tecnológico es el determinante central de la evolución de las sociedades capitalistas a largo plazo. De hecho, la obra "fundadora" de la economía moderna -la "Riqueza de las Naciones" de Adam Smithcomenzaba justamente, ya en 1776, argumentando sobre la importancia del progreso técnico (que Smith asimilaba a la "división del trabajo") -ilustrado con el famoso ejemplo de los alfilerescomo motor de la acumulación de riqueza en las sociedades más avanzadas de la época. Más tarde, Friedrich List, hoy rescatado por varios economistas como precursor de muchas ideas modernas sobre los procesos de desarrollo tardíos, hacia 1840 comprendía que para que Alemania cerrara la brecha que la separaba del país líder a nivel mundial -Gran Bretañaeran necesarias políticas específicas para acelerar la industrialización y el crecimiento, muchas de las cuales se vinculaban con el aprendizaje y la adopción de nuevas tecnologías25. Por la misma época, justamente la necesidad de “aprender” era para John Stuart Mill, uno de los más importantes defensores de la doctrina clásica del libre comercio, la única razón valedera para

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. Más aún, List reconoció el rol clave de lo que hoy llamaríamos el capital "intangible" de una sociedad como determinante de sus posibilidades de crecimiento: "the present state of the nations is the result of the accumulation of all discoveries, inventions, improvements, perfections and exertions of all generations which have lived before us: they form the intellectual capital of the present human race, and every separate nation is productive only in the proportion in which it has known how to appropriate those attainments of former generations and to increase them by its own acquirements." (List, 1841, citado en Freeman, 1998).

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proteger una “industria naciente”26 (y, de hecho, el argumento de industria naciente era el único válido para conceder protección a una industria). Poco más adelante, Karl Marx, captará con gran lucidez el papel clave que la ciencia y la tecnología desempeñan en la sociedad capitalista, concibiendo al cambio tecnológico como un producto incesante de la propia dinámica del sistema, de la lucha competitiva inter-capitalista y de la presión por la extracción del excedente o plusvalor a partir del proceso de producción. Sin embargo, desde la segunda mitad del siglo XIX hasta mediados del siglo XX el cambio tecnológico jugará un papel cada vez menos relevante dentro de la teoría económica -más allá del ya mencionado problema estático de elección de técnicas-, coincidentemente con el ascenso de la escuela neoclásica. Los modelos de crecimiento -que recién aparecerán luego de 1930-, se centrarán, en tanto, en factores tales como el incremento de la población, la distribución del ingreso y las tasas de inversión y de ahorro. Sólo Schumpeter, cuya obra permaneció al margen del mainstream de la disciplina, se destacará en este período por dar un lugar prominente al cambio tecnológico en el análisis de la lógica y dinámica de los sistemas económicos capitalistas. Será recién en los años 1950 -más precisamente en 1956/57-, de la mano de Robert Solow, cuando el cambio tecnológico ingresa, dentro del mainstream, al escenario de los modelos formales de crecimiento como variable explicativa clave. Esencialmente, lo que Solow constataba era que el progreso tecnológico explicaba 7/8 del crecimiento de la productividad en la economía americana entre 1909 y 1949; en otras palabras, probaba que más que la acumulación de factores -capital y trabajo- el cambio tecnológico era el motor del desarrollo capitalista a largo plazo (Solow, 1979)27. Aunque la demostración de Solow fue luego discutida y criticada severamente, abrió un espacio para desarrollar técnicas y conceptos cada vez más sofisticados para analizar las relaciones entre cambio tecnológico y crecimiento económico. Una de las principales críticas que recibió el enfoque de Solow fue el carácter exógeno que, en su modelo, tenía el cambio tecnológico; en otras palabras, las innovaciones -o al menos las ideas básicas sobre las cuales se apoyan las innovaciones- se concebían, implícita o explícitamente, como proviniendo “desde fuera” del sistema económico, a un ritmo constante. El propio Solow reconocía en su trabajo original las limitaciones de su enfoque, provenientes tanto de la disponibilidad de datos como de la necesidad de contar con un modelo matemáticamente tratable. Asimismo, se cuestionó el hecho de que atribuyera todo el "residuo" de la estimación -lo no explicado por el aumento en las dotaciones de capital y trabajo- al progreso técnico. 26

. “Con frecuencia, la superioridad de un país sobre otro en una rama de la producción se debe tan sólo al hecho de haber empezado antes. Puede no existir ninguna ventaja inherente de una parte, ni desventaja de la otra, sino sólo la superioridad actual de la habilidad y la experiencia adquiridas. Un país que tiene aún que adquirir esta habilidad y esta experiencia, puede, en otros aspectos, adaptarse mejor a la producción en cuestión que otros que se dedicaran a ella antes ... Pero no puede esperarse que los particulares introduzcan a sus propios riesgos, o mejor exponiéndose a pérdidas seguras, una nueva manufactura y soporten la carga de llevarla adelante hasta que los productores hayan adquirido el nivel de conocimientos y de experiencia de aquellos que están de antiguo familiarizados con la misma. Un derecho protector, sostenido durante un tiempo razonable, puede ser muchas veces la forma que presente menos inconvenientes para que la nación contribuya a sostener ese experimento” (Mill, 1848, edición de 1978, p. 788). 27 . De hecho, como señala Nelson (1997), ya existían algunos trabajos que habían alcanzado resultados similares, pero el carácter “seminal” que adquirió el artículo de Solow se debió a que por primera vez el análisis se estructuraba dentro de un modelo y una teoría “formal”.

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A partir del trabajo de Solow se desarrollaron varias líneas de trabajo. Una de ellas corresponde a la llamada "contabilidad del crecimiento" (growth accounting) que, en esencia, se dirige a medir la influencia de distintas variables explicativas sobre la dinámica de crecimiento de largo plazo. En este sentido, los trabajos posteriores a Solow intentaron, por medio de la introducción de nuevas variables -por ejemplo, economías de escala, cambios estructurales, etc.-, la redefinición de los procedimientos de medición de la dotación de factores -en particular, incorporando al factor trabajo los cambios “cualitativos” que se registran a través del tiempo (acumulación de “capital humano”)- y el refinamiento de las técnicas de ajuste y procesamiento de la información, reducir el "residuo" de Solow a una magnitud menor, tarea en la que obtuvieron éxito, aunque en muchas ocasiones a partir de introducir lo que Dosi ha llamado un verdadero "Kama Sutra" de variables (véase, por ejemplo, Denison, 1962 y 1967; Jorgeson y Griliches, 1967). Una parte importante de los trabajos de growth accounting se han vinculado con la cuestión de la convergencia/divergencia entre las trayectorias de crecimiento de los distintos países28. Asimismo, también han estado motivados por la intención de testear la hipótesis que surgía de los modelos neoclásicos “a la Solow”, en el sentido de que, en el largo plazo, el PBI per cápita de todos los países crecería a la misma tasa, determinada exógenamente por el ritmo de acumulación del progreso tecnológico. Más aún, los países más pobres crecerían inicialmente más rápido, ya que en ellos el capital es escaso (o la relación capital/trabajo baja), por lo que en dichos países la tasa de beneficio debería ser superior a la de los más avanzados, lo cual daría lugar a una mayor tasa de acumulación de capital y un mayor crecimiento (más aún si se considera que el capital es móvil internacionalmente), efecto reforzado por la posibilidad de acceder “gratuitamente” a las tecnologías de frontera ya disponibles en el mundo desarrollado. Los trabajos sobre contabilidad del crecimiento de los años 1960 y 1970 se limitaban a los países europeos y Japón, encontrando evidencias de convergencia para ese "club" de países en relación con los EE.UU., aunque sus resultados fueron objeto de intensas críticas. Una de las más habituales es que, como han señalado varios autores, este tipo de trabajos omite el hecho de que existen interacciones entre las variables que se consideran como “independientes” (capital humano, progreso tecnológico, economías de escala, bienes de capital, etc.). Esto es, no puede evaluarse con precisión el “aporte” de cada una al crecimiento económico ya que dicho aporte no puede materializarse efectivamente sin el concurso de una o varias de las restantes variables (ver Fagerberg, 1994). Por otro lado, estos trabajos seguían trabajando con una visión muy simplista de los procesos de cambio tecnológico. Así, Denison (1967), por ejemplo, divide el “residuo solowiano” (ahora reducido por la incorporación de nuevas variables explicativas) en dos elementos: el progreso tecnológico -que supone idéntico en todos los países e igual al de la economía americana (habría libre imitación de la tecnología de ese origen para el resto del mundo)- y el cierre de la brecha con la frontera tecnológica - los EE.UU.- por parte de los países retrasados.

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. Se dice que existe un proceso de "convergencia" cuando hay una reducción en el nivel de dispersión o variación entre un grupo de países en términos de alguna medida de desempeño (productividad, PBI per cápita, etc.). En general, se entiende que hablar de convergencia implica que los países retrasados están creciendo, como un grupo, más rápidamente que los avanzados.

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Más adelante, al calor de la creciente insatisfacción con el modelo “solowiano” -y con sus predicciones en cuanto a los patrones de convergencia de las tasas de crecimiento-, surgieron en el propio seno del mainstream neoclásico las llamadas "nuevas teorías del crecimiento", cuyos representantes más notables son, entre otros, Romer (1986, 1990, 1993 y 1994), Grossman y Helpman (1991), Aghion y Howitt (1992)29 y Lucas (1988)30. A continuación discutiremos, brevemente, los trabajos inspirados en estas nuevas teorías, ya que, por un lado, constituyen un avance importante en cuanto incorporan cuestiones clave que la ortodoxia había ignorado previamente, pero, por otro, todavía presentan limitaciones, especialmente si se intenta, como hacemos nosotros en esta investigación, analizar la trayectoria de desarrollo a largo plazo de un país en particular. Son estas limitaciones las que imponen, tal como veremos más abajo, el empleo de enfoques menos formalizados, pero más ricos en la incorporación de variables y factores que tienen una incidencia central desde el punto de vista de la dinámica del cambio tecnológico pero que, por la dificultad de tratarlos formalizadamente, son excluidos o tratados muy simplificadamente en los análisis del mainstream, aún en sus nuevas versiones. Los modelos de crecimiento endógeno se diferencian internamente, entre otros factores, por la variable que se supone como la fuente principal del crecimiento (el capital humano, las actividades de I&D, el learning by doing asociado a la acumulación de capital físico, la introducción de nuevos bienes de capital, la expansión de la variedad de los bienes producidos, etc.). En cualquier caso, el crecimiento, a diferencia de lo que ocurría en Solow, es explicado por el progreso técnico endógeno y por la presencia de externalidades provenientes tanto de la formación de capital humano como de las propia actividad innovativa. El otro punto esencial es que en buena parte de estas teorías se reconoce que las actividades de I&D son el resultado de decisiones de maximización de beneficios de los agentes privados; por lo tanto, estos modelos trabajan, en general, bajo marcos de competencia imperfecta31. A diferencia de la antigua ortodoxia neoclásica, los modelos de crecimiento endógeno en general producen, a nivel teórico, un cuadro mucho más complejo de resultados en cuanto a los patrones de convergencia/divergencia vis a vis, ya que dichos patrones dependerán del efecto de los procesos de progreso y difusión tecnológica sobre las distintas economías. Asimismo, como dijimos antes, muchas veces incorporan al análisis formal elementos propios de la "heterodoxia" que habían sido previamente ignorados por el mainstream. 29

. De acuerdo con Possas (1999), el modelo de Aghion y Howitt está "a la frontera" (en cuanto a la incorporación de elementos "heterodoxos" dentro del análisis formal) entre los modelos de crecimiento económico del mainstream. 30 . Para un análisis crítico de los avances y limitaciones de las nuevas teorías del crecimiento ver Nelson (1997), Possas, 1999 y Hounie et al (1999). 31 . Por cierto, las investigaciones recientes sobre los determinantes del crecimiento incluyen muchos otros factores más allá de los vinculados estrictamente al aspecto tecnológico. Por ejemplo, los niveles de estabilidad macroeconómica, la distribución del ingreso, las formas de gobierno, la estabilidad política o social, el gasto en infraestructura, el respeto por los derechos de propiedad, las políticas comerciales (o los niveles de apertura comercial), entre otros (ver Temple, 1999). Uno de los temas que se incluye crecientemente como determinante de la performance de crecimiento de las distintas naciones remite a la calidad de las instituciones y la infraestructura o capital social. Si bien las medidas con las cuales se intenta captar estas variables son todavía muy "crudas", varios trabajos han mostrado una significativa influencia de aspectos tales como el resguardo de los derechos de propiedad, la calidad y autonomía de la burocracia, el respeto por los contratos, los niveles de "confianza" interpersonal, la existencia de corrupción, la cohesión/fragmentación étnica o cultural, etc., sobre las trayectorias de crecimiento (ver Rodrik, 1997; Knack y Keefer, 1995; Hall y Jones, 1999; Temple y Johnson, 1998).

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Una de las características que enfatizan las nuevas teorías del crecimiento es el carácter norival del conocimiento, ya que una vez producido, puede ser reproducido casi sin costos adicionales. Esto implica que los países atrasados, tal como se suponía en las teorías ortodoxas más antiguas, pueden beneficiarse del conocimiento desarrollado en las naciones que están en la frontera tecnológica y, consecuentemente, lograr el “catch up” con los líderes. En este sentido, Grossman y Helpman (1991) argumentan que el mayor beneficio que recibe un país por participar en las corrientes de comercio internacional es el acceso al conocimiento tecnológico existente en el resto del mundo. Los autores afirman que aunque los agentes económicos de un país podrían adquirir información vía journals, charlas con expertos extranjeros, inspección de prototipos, etc., el comercio internacional es la vía más importante en términos de difusión del conocimiento. Esto se justificaría considerando que los bienes importados pueden incorporar innovaciones valiosas para la economía local, a la vez que tanto los compradores como los vendedores extranjeros pueden ser una fuente de mejoras tecnológicas para los productores y exportadores domésticos (ver Cameron, 1996). En la misma línea, Coe y Helpman (1995) encontraron que las actividades de I&D de un país pueden generar externalidades al inducir aumentos de productividad en otros países que son socios comerciales, externalidades que tienden a ser mayores para los países más pequeños, En tanto, Eaton y Kortum (1994) han testeado un modelo de difusión internacional de tecnología, encontrando que aún para los EE.UU. cerca de la mitad del crecimiento de su productividad depende de mejoras tecnológicas generadas en el exterior (ver Temple, 1999). También han sido estudiados los spillovers internacionales que pueden beneficiar a los países en desarrollo. Algunos trabajos encuentran que dichos spillovers son mayores en la medida que se incrementa el grado de apertura comercial de un país, su tasa de enrolamiento en la escuela secundaria, la proporción de sus importaciones que proviene de países desarrollados y la participación de las importaciones en el PBI doméstico (ver, por ejemplo, Coe et al, 1995 y Evenson y Singh, 1997 -estos últimos testean la hipótesis de que los países pueden beneficiarse de la I&D de sus socios comerciales para el caso del Este Asiático, obteniendo una confirmación de la misma-). Sin embargo, algunos autores enrolados en las nuevas corrientes contemplan también la posibilidad de que los beneficios que pueden recibir los países en desarrollo de la existencia de conocimientos tecnológicos de frontera en las naciones avanzadas sean menos importantes de lo que suponía la ortodoxia tradicional. Por ejemplo, se ha sugerido que los spillovers tecnológicos internacionales no son completos ni instantáneos, ya que tienden a “agruparse” sectorial y geográficamente -por razones de distancia física y cultural, por la existencia de secretos comerciales, etc.- y, por tanto, aunque pueden ser importantes no pueden dar cuenta de la mayor parte del crecimiento de la productividad a nivel nacional (Cameron, 1996, 1998; Jaffe et al, 1993; Keely y Quah, 1998). Otros trabajos han mostrado, además, que los spillovers son aún más localizados en las industrias tecnológicamente intensivas y que su aprovechamiento requiere esfuerzos importantes de investigación por parte del país receptor. En tanto, algunos estudios no han encontrado, siguiendo metodologías similares a las empleadas por Coe y otros autores citados más arriba, un impacto positivo de las actividades de I&D realizadas en otros países sobre la productividad de las economías nacionales (ver Fagerberg y Verspagen, 1999). Por tanto, como señala Cameron (1996), los

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esfuerzos de las firmas y organizaciones domésticas serían los más importantes, ya que sus spillovers van a beneficiar principalmente a otras firmas locales. Consecuentemente, puede ocurrir que bajo ciertas condiciones y si hay externalidades tecnológicas puramente locales, los países líderes incluso amplíen la brecha que los separa del resto del mundo a lo largo del tiempo. Desde la heterodoxia se añaden algunas consideraciones críticas adicionales respecto de la existencia de spillovers tecnológicos internacionales. Por ejemplo, Langlois y Robertson (1996) señalan que buena parte de los trabajos inspirados por las "nuevas teorías" del crecimiento ignoran las dificultades inherentes a la transmisión de conocimientos -las cuales derivan del carácter muchas veces tácito de estos últimos y de la existencia de altos costos de transacción involucrados en dicha transmisión- y omiten considerar la necesidad de que quienes supuestamente podrían aprovecharse de dichos conocimientos nuevos desarrollen capacidades de absorción endógenas (en otras palabras, se sigue tratando a la tecnología principalmente como información). Asimismo, se prescinde de los aspectos institucionales de los procesos de transferencia, cuando se ha demostrado que los mismos pueden tomar varios años aún dentro de las propias empresas transnacionales (ET) -y más aún si se trata de filiales ubicadas en países en desarrollo-, siendo aún más largas las demoras en la transferencia en el caso de las licencias (Arcangeli y Canuto, 1996). Por otro lado, muchos autores enrolados en el enfoque de las nuevas teorías del crecimiento reconocen que los países en desarrollo no acceden necesariamente a las mejores prácticas tecnológicas internacionales, debido a las dificultades para su obtención o implementación exitosas. Más aún, se rescatan incluso viejas ideas como las de “tecnologías apropiadas”, señalándose que las tecnologías generadas en los países desarrollados pueden no ser adecuadas para los países en desarrollo debido a las diferencias en las dotaciones factoriales (Temple, 1998). Así, los innovadores actuarían pensando en países con ciertas características, tales como una alta dotación capital-trabajo, mercados internos amplios y una buena infraestructura de comunicación y transporte, elementos probablemente ausentes en la mayor parte de los países en desarrollo. En la misma línea, Acemoglu y Zilibotti (1999) sugieren que tecnologías generadas para ser empleadas por trabajadores altamente calificados en los países desarrollados pueden ser usadas en los países en desarrollo por trabajadores de baja calificación, lo cual hará que la productividad sea, en estos últimos, menor al potencial que ofrece la tecnología en cuestión. En esta línea, Temple (1998) señala que los niveles de eficiencia productiva varían entre los distintos países y que sus tasas de crecimiento están correlacionadas positivamente con los ratios capital-trabajo y negativamente con los niveles iniciales de eficiencia. Así, los países más pobres no pueden aprovechar las “ventajas del atraso” hasta que llegan a tener ratios de capital-trabajo o niveles de calificación similares a los de los países más ricos. Esto implica que los países pueden crecer a tasas diferentes y no converger en el largo plazo, aún cuando la tecnología sea de libre acceso. Interesantemente, Temple sugiere que una implicación de este resultado es que los países en desarrollo deberían seguir el camino asiático de invertir fuertemente en activos fijos y capital humano. Otra implicación es que los países en desarrollo deberían estimular la generación de técnicas mejor adaptadas a sus dotaciones factoriales. Otra novedad introducida por las nuevas teorías del crecimiento es que, al contemplar la posibilidad de que la tasa de innovación resulte de decisiones de maximización de beneficios 24

de agentes privados, puede ocurrir que haya diferencias permanentes entre los niveles de productividad y tasas de crecimiento de distintos países (Cameron, 1996). Otra de las derivaciones de estas teorías es que el tamaño del mercado doméstico es un importante determinante del retorno de las actividades de I&D. Así, algunos autores han encontrado que la tasa de retorno de las actividades de I&D es mayor en las economías más grandes (Coe y Helpman, 1995), aunque otros trabajos refutan dicho resultado (Fagerberg y Verspagen, 1999). También dentro de las nuevas teorías del crecimiento en varios modelos se contempla la posibilidad de que los países pobres se especialicen inicialmente, siguiendo sus ventajas comparativas estáticas, en industrias con limitadas posibilidades de aprendizaje, lo cual en el largo plazo los lleva a tener, permanentemente, menores tasas de crecimiento o menores niveles de ingreso, según el caso, que los países ricos (ver Atkeson y Kehoe, 1998). Indudablemente, las conclusiones de este tipo de trabajos se apartan considerablemente de las ideas convencionales sobre el tema, expresadas en la tradición analítica originada a partir de los llamados modelos Hecksher-Ohlin, en la cual están ausentes las preocupaciones respecto de las consecuencias de largo plazo derivadas de la adopción de distintos tipos de patrones de especialización productiva. De hecho, este panorama más complejo presentado a nivel teórico por las llamadas nuevas teorías del crecimiento se corresponde con las conclusiones que surgen de los trabajos más recientes sobre convergencia a nivel global, que muestran que las predicciones de los modelos neoclásicos tradicionales están lejos de verificarse en la realidad. En particular, la idea de que todos los países operan con un nivel similar de eficiencia técnica sobre una frontera tecnológica común "no es ni remotamente consistente" con la evidencia empírica, tal como es señalado, incluso, por un reciente documento de trabajo del Fondo Monetario Internacional (Crafts, 2000). En efecto, si bien los resultados de los trabajos recientes sobre convergencia son heterogéneos -e incluso están sujetos a controversias en términos de definición de variables, formas de testeo, etc. (ver Temple, 1999)-, en general sólo encuentran evidencia de convergencia en el largo plazo para un “club” restringido de países, que corresponden, en general, a los de mayor nivel de desarrollo actual32. La comprobación de que la dinámica global del sistema económico internacional ha sido más compleja que la asumida por las teorías convencionales ha llevado a un revival del interés por la tipología propuesta por Abramovitz (1986) en un ya clásico artículo, donde analizaba los procesos a través de los cuales algunos países de desarrollo “tardío” -Alemania, Suecia, Japón, etc.-, en distintos momentos de la historia del capitalismo, han logrado cerrar la brecha que los separaba de los países líderes (“catching up”), hasta eventualmente -es el caso de los EE.UU.- sobrepasarlos (“forging ahead”), mientras que naciones que ocupaban posiciones de liderazgo mundial se retrasaban en términos relativos (“falling behind”) -el ejemplo paradigmático es Gran Bretaña-. Un poco más tarde, Hikino y Amsdem (1995) introdujeron

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. En este sentido, es iluminador un trabajo de De Long (1988), quien no encuentra evidencia de convergencia de largo plazo tomando un grupo de países que hacia 1870 parecían estar en condiciones de incorporarse al grupo de naciones más avanzadas. Incidentalmente, cabe señalar que la Argentina estaba incluida en esa muestra y que, naturalmente, forma parte de los casos "fallidos" de convergencia que analiza De Long.

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nuevas categorías para tipificar distintos senderos de desarrollo, incorporando, entre otras, la de los países que se “tambalearon” y retrocedieron (“stumbling back”) durante el siglo XX33. De hecho, esta dinámica histórica compleja no encuentra fácil explicación en las "viejas" teorías del crecimiento, pero tampoco la halla en las "nuevas" teorías. Tal como lo señala Crafts (2000), la evidencia disponible señala cada vez más claramente que tanto las políticas como las instituciones tienen un rol central en la dinámica del crecimiento económico, y sabemos lo difícil que resulta "modelizar" el comportamiento y el impacto de dichas variables (y en particular de las instituciones). En este sentido, North (1996) critica el hecho de que las nuevas teorías del crecimiento omiten analizar la estructura de incentivos vigentes en cada sociedad, la cual determina las retribuciones a ser captadas por las inversiones en distintas actividades (según North, dichas teorías suponen o bien que los incentivos son los correctos o que no tienen relevancia). Por otro lado, aún en las nuevas teorías del crecimiento sigue siendo deficiente, pese a los avances observados, el tratamiento de la innovación y sus interacciones con los procesos de desarrollo. En un penetrante artículo crítico, Nelson (1997) ha afirmado que las novedades incorporadas por las modernas teorías del crecimiento no son tales para aquellos que han estudiado, de un modo más cercano a los hechos históricos, los determinantes y características de los procesos de desarrollo y cambio tecnológico a lo largo de la historia del capitalismo, aunque, en línea con lo que decíamos antes, han adquirido una mayor legitimidad al ser presentadas ahora en un marco formalizado. Más aún, el problema mayor sería que estos nuevos modelos siguen omitiendo algunas otras cuestiones que la investigación histórica ha señalado como igualmente importantes para explicar los procesos bajo estudio. Por ejemplo, la ausencia de incertidumbre -o su tratamiento en términos de distribución probabilística adecuadamente especificada- choca contra la existencia de eventos inesperados y las dificultades de previsión que son características de los procesos de innovación. Asimismo, se trata a las firmas como entidades homogéneas y se preserva el enfoque maximizador de la conducta de los agentes, supuestos ambos claramente inadecuados para analizar las estrategias y desempeños de las empresas en el plano de la innovación. De hecho, según Nelson (1997), es la intención de preservar el framework básico de los modelos de equilibrio general lo que impide o dificulta la incorporación de estos elementos a las formalizaciones neoclásicas, que siguen concentradas, aún en sus nuevas versiones, en las “fuentes inmediatas del crecimiento” -expresión acuñada por Abramovitz (1952)-, sin prestar atención a los factores que están detrás de tales fuentes. Son justamente dichos factores sobre los cuales los enfoques alternativos al neoclásico (“heterodoxos”), que examinaremos en la sección siguiente, hacen hincapié al tratar de explicar la dinámica del desarrollo económico.

3) Innovación, crecimiento y desarrollo: los enfoques alternativos Tal como lo hicimos en las secciones anteriores, vamos a prestar especial atención, dentro de las corrientes heterodoxas, al enfoque evolucionista. De acuerdo con Nelson (1994), las teorías evolucionistas del crecimiento se distinguen por la introducción de dimensiones 33

. No sorprenderá que encontremos a la Argentina como exponente más claro de esta poco envidiable tendencia.

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cualitativas -que habitualmente se identifican con el “desarrollo económico”-, en contraste con las teorías convencionales que representan el proceso de crecimiento como algo puramente cuantitativo. Así, el desarrollo se define como un proceso “multifacético”, en el cual el cambio tecnológico, las características de las firmas y sus comportamientos y las instituciones son vistos como los factores que modelan patrones evolutivos específicos. En consecuencia, es preciso entender como se generan y difunden las innovaciones, la estructura de incentivos que enfrentan los agentes, la organización interna, competencias y estrategias de las firmas y las instituciones en las cuales los agentes están enraizados socialmente y que restringen y guían tanto la coordinación microeconómica como el cambio macro (Dosi et al, 1994a). En base a estas premisas, los autores evolucionistas coinciden en que las asimetrías a largo plazo en el desempeño de las diferentes economías nacionales surgen y se mantienen a través del tiempo a través de cuatro vías: i) la estructura productiva de cada país34; ii) las características y estrategias de las firmas; iii) el contexto institucional; iv) el set de incentivos económicos vigentes en cada sociedad (Cimoli y Dosi, 1994; Dosi, 1991). A partir de este conjunto de hipótesis, se han desarrollado una serie de modelos formales “evolucionistas” de crecimiento (véase, para un resumen analítico, Higachi et al, 1996)35. De todos modos, desde la propia "heterodoxia" se advierte que los modelos formales de crecimiento evolucionistas resultan aún demasiado "mecanicistas“ (ver Nelson, 1994 y 1995). En buena medida esto ocurre porque la formulación y articulación de hipótesis acerca de la influencia de la diversidad de firmas e instituciones sobre el crecimiento y desarrollo económicos es todavía incipiente. Más aún, Nelson se muestra escéptico sobre la posibilidad de que modelos evolucionistas formales de crecimiento a nivel agregado puedan captar los hechos que caracterizan al “desarrollo”, dado que los procesos involucrados son muy variados y complejos. Esto nos lleva a otros dos tipos de trabajos de inspiración “heterodoxa”, que en gran medida arriban a resultados similares, aunque partiendo del empleo de metodologías distintas. Adelantando nuestra exposición, diremos que la coincidencia entre ambos tipos de trabajos pasa por enfatizar que las diferencias en las capacidades de aprendizaje e innovación son una fuente mayor de divergencias entre las trayectorias de crecimiento de firmas/naciones/ regiones. Dichas capacidades estarán, en algunos casos, referidas a nuevos procesos, productos o técnicas organizacionales “de frontera”, mientras que en otros se tratará de absorber, adaptar y/o mejorar innovaciones desarrolladas en otros países, pero en ambas situaciones esas capacidades juegan un papel crucial en la dinámica del crecimiento. Por un lado, hay un conjunto de investigaciones basadas en el empleo de técnicas econométricas con series de tiempo de largo plazo, las cuales intentan analizar el rol de los procesos de innovación y cambio tecnológico en los patrones de crecimiento de los distintos países. En este campo, Fagerberg (1988) expone un modelo donde las tasas de crecimiento de cada país dependen de: i) la difusión de tecnologías a nivel internacional; ii) las actividades innovativas internas; iii) las tasas de inversión. Mediante tests econométricos se muestra la 34

. Una de las razones clave por la cual la especialización productiva influye sobre la competitividad a largo plazo de las naciones -aún si tienen similares propensiones a innovar- es que existen diferencias importantes en las posibilidades de aprendizaje y de realizar innovaciones mayores y menores entre diferentes industrias (Andersen, 1992). 35 . Algunos “ejemplares” de este tipo de modelos son Nelson y Winter (1974 y 1982); Silverberg (1988); Silverberg et al (1988); Silverberg y Lehnert (1994); Dosi et al (1994b).

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importancia de los tres factores, así como el hecho de que su contribución depende del grado de industrialización ya alcanzado y es, además, específica de cada país y región. En particular, Fagerberg muestra que existe una relación entre actividades tecnológicas domésticas y PBI per cápita, y que la importancia de los esfuerzos locales crece a medida que un país se aproxima a la frontera tecnológica (ver también Verspagen, 1997b). En esta línea, varios trabajos hacen hincapié en que, dado el carácter acumulativo de los procesos innovativos, para ser capaz de absorber tecnología de los países más avanzados es necesario contar con un suficiente stock de conocimiento en el país en desarrollo. Esto implica que la brecha inicial no puede ser demasiado amplia (Lankhuizen, 1998). En el mismo sentido, Verspagen (1991) muestra que los países caracterizados por una gran brecha vis a vis la frontera internacional y escasa capacidad social endógena (ver más abajo), pueden estar en una “trampa de crecimiento bajo”. En línea con estos argumentos, los trabajos basados en el enfoque denominado de “brecha tecnológica” (Fagerberg, 1994) evidencian que mientras que el catch up es posible, sólo es alcanzado por aquellos países que realizan suficientes esfuerzos en materia de educación, I&D y acumulación de capital. Los hallazgos también sugieren que un cierto nivel de I&D es necesario aún para la imitación exitosa. Uno de los elementos enfatizados por estos enfoques es que los spillovers tecnológicos internacionales son relativamente débiles. Por un lado, se argumenta que el conocimiento es difícil de transferir de un país a otro; buena parte del mismo se acumula en las firmas en forma de trabajadores especializados, tecnología propia y know how difíciles de copiar y también en sus interacciones con proveedores, institutos de I&D, etc. (Dosi, 1991). También se señala que la I&D se realiza más eficientemente cuando otras empresas o instituciones que realizan dicha actividad están cercanas geográficamente, ya que esto permite estar en contacto con recursos humanos calificados así como establecer interacciones provechosas en el plano de la innovación. Si se considera que los spillovers tecnológicos están delimitados espacialmente, a la vez que las capacidades innovativas de las firmas tienen un carácter acumulativo, surge la posibilidad de que existan procesos auto-reforzantes de convergencia/divergencia entre diferentes naciones y regiones. Así, una ventaja inicial -tal vez pequeña- de una región/nación en términos de capacidad innovativa, puede generar altas tasas de crecimiento, atrayendo nuevas firmas innovativas a la región/nación, que a su vez reforzarían la capacidad de crecimiento, etc.; de forma similar, pueden concebirse procesos donde los feedbacks sean negativos (Verspagen, 1997a). Además de estas investigaciones basadas en estimaciones econométricas, hay un segundo grupo de trabajos “heterodoxos” de carácter más “cualitativo”. La característica más señalada de dichos trabajos es que argumentan que los procesos de desarrollo o catch-up, si bien dependen principalmente de fuentes tecnológicas externas, requieren del surgimiento de “capacidades sociales" o "capacidades de absorción” (Abramovitz, 1994; Albuquerque, 1997; Dahlman y Nelson, 1993; Mowery, 1993), que involucran la disponibilidad de recursos humanos calificados, capacidades organizacionales al interior de las firmas, mercados de capitales eficientes y marcos institucionales que incentiven los procesos de aprendizaje, entre otros factores. De este modo, los países que son, en esencia, dependientes de tecnologías generadas en el exterior, se benefician de ella en la medida en que tienen esas capacidades

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sociales para asimilar los spillovers que surgen del conocimiento que importan (Mowery y Oxley, 1995). Así, como señala Freeman (1998), la notable variación en las tasas de crecimiento entre distintos países a lo largo de las últimas décadas debe ser atribuida en gran medida a la presencia o ausencia de las capacidades sociales necesarias para realizar cambios institucionales, y en particular aquellos cambios institucionales que facilitan y estimulan una alta tasa de innovación. De hecho, el proceso de desarrollo puede ser entendido a partir de como la dinámica tecnológica interactúa con un marco institucional específico, en procesos que han sido descriptos adecuadamente como de “co-evolución” (Nelson, 1994). Desde este tipo de enfoque, Abramovitz (1994) ha hecho una contribución sustancial a la comprensión de los procesos de convergencia/divergencia entre naciones. Según dicho autor, por un lado está el potencial para que los países de menor productividad crezcan más rápidamente que el promedio considerando que pueden aprovechar las best practices en materia de tecnología y organización productiva vigentes en las economías más avanzadas -este argumento reconoce sus orígenes en Gerschenkron (1970)-, y tienen margen para aumentar su ritmo de acumulación de capital -ya que parten de bajos niveles de ratio capital/trabajo- y mejorar la asignación de recursos dentro de sus economías -porque tendrían buena parte de su fuerza de trabajo empleada en actividades de baja productividad-. Al mismo tiempo, hay factores que pueden impedir o facilitar la realización de ese potencial. Para Abramovitz, dichos factores son esencialmente tres: i) la dotación de recursos naturales -ceteris paribus, a mayor dotación, mayor nivel de productividad relativa-; ii) la “congruencia” tecnológica (la relevancia o utilidad para los países menos avanzados de las técnicas y formas de organización vigentes en los países desarrollados, que dependen de las diferencias o similitudes en materia de dotación de factores, mercados, escalas, etc.); iii) la “capacidad social”: se trata de un elemento de difícil medición y vaga definición, pero que en principio incluye el nivel de educación de cada sociedad, los comportamientos sociales vigentes -niveles de cooperación, honestidad, confianza mutua, etc.-, las instituciones políticoeconómicas, el desarrollo del mercado de capitales, las capacidades empresarias, etc. Otros factores que influyen sobre la realización del potencial de convergencia son: i) las condiciones que gobiernan la difusión internacional de tecnología; ii) los elementos que influyen sobre la movilidad y adaptabilidad de los factores a nivel doméstico; iii) el contexto macroeconómico. La idea de que la “sociedad” de algún modo es un determinante fundamental del crecimiento económico, tal como señalan Cole et al (1992) “alguna vez fue considerada como la cuestión fundamental de la economía política”. El concepto de “capacidad social” de Abramovitz se enmarca obviamente en esta tradición. Sin embargo, como señala el propio Abramovitz (1986), más allá de las nociones generales arriba enumeradas, "nadie sabe qué significa exactamente dicho concepto, ni como medirlo precisamente". Putnam (1993) ha propuesto trabajar con el concepto de capital social, enfatizando características tales como el nivel de confianza y participación como determinantes fundamentales de dicho capital. Algunos autores relacionan los impedimentos sociales a la movilidad vía ganancias con la asignación de “talentos”, ya que dichos impedimentos disminuirían la frecuencia de las innovaciones y el crecimiento. Otros, en tanto, apuntan a las 29

actitudes “conservadoras”, que actuarían como retardantes del desarrollo. Por su parte, Temple y Johnson (1998) señalan que la sociedad “importa” debido a que influencia la calidad de las inversiones, el nivel promedio de eficiencia técnica y la capacidad de asimilar tecnologías desde el exterior. Asimismo, dichos autores destacan el trabajo “pionero” de Adelman y Taft Morris (1967), quienes crearon en los años 1960 un índice de “desarrollo social”36, que de hecho, resulta un buen predictor de las trayectorias subsecuentes de los distintos países incluidos en su muestra37. Otro enfoque que enfatiza el papel de lo social dentro de la dinámica de crecimiento económico es el llamado “institucionalismo”, cuyo autor más representativo es North (1993). Según dicho autor, la conducta de los agentes está determinada, en esencia, por el tipo de aprendizaje colectivo -que North identifica con la "cultura"- que dichos agentes realizan a través del tiempo. Este aprendizaje se enraiza en el lenguaje, las instituciones, las tecnologías, las conductas, etc. y genera el marco perceptivo en el cual los agentes realizan sus propios procesos de aprendizaje, lo cual implica que existe, en dichos procesos, un fuerte aspecto de “path-dependence”. En otras palabras, el aprendizaje es un proceso acumulativo de acondicionamiento cultural en el cual las experiencias de cada generación se filtran a través del sistema de creencias existente y resultan en su modificación incremental. A su vez, la “tasa de aprendizaje” determina la velocidad del cambio económico, mientras que el tipo de aprendizaje determina la dirección de dicho cambio. En tanto, el tipo de aprendizaje es función del esquema de incentivos vigente en cada sociedad, que determina los retornos esperados de la adquisición de diferentes clases de conocimiento (North, 1994). Esta línea de argumentación se relaciona con un trabajo muy sugerente de Baumol (1990), quien señala que la contribución social de las actividades empresarias varia según como se asignen a actividades “productivas” (por ejemplo, innovación) o “improductivas” (por ejemplo, rent-seeking). A su vez, dicha asignación depende del esquema social de incentivos, que determina las retribuciones a obtener en cada actividad38. De forma similar, se ha argumentado que si las personas capacitadas o talentosas se dirigen a ocupaciones "rent-seeking" -porque el esquema de incentivos vigente en la sociedad determina que allí son capaces de obtener altas tasas de retorno por sus actividades- ello deja una menor cantidad de recursos humanos valiosos para las actividades "productivas". Murphy et al (1991) -citado en Mueller, 1994- han testeado este argumento, adoptando como variables explicativas a las tasas de inscripción en las carreras de abogacía (donde se supone que hay 36

. Este índice incluía factores tales como movilidad social, alfabetismo, peso de las clases medias, nivel de "modernidad" de las actitudes sociales, extensión de los sistemas de comunicación masiva, nivel de democracia política, eficiencia administrativa, tensiones sociales, movilidad social, etc. 37 . No podemos dejar de mencionar el hecho de que en la categoría de países con mayor índice de desarrollo social se encontraba, junto con naciones que tuvieron subsecuentemente un buen récord de crecimiento (Japón, Chile, Corea, Taiwan, Brasil, etc.), la Argentina (que, de hecho, tenía el mayor índice de desarrollo social de toda la muestra). 38 . Freeman (1992) señala que ha sido habitual atribuir el retraso británico a partir de fines del siglo pasado a una deficiencia en materia de entrepreneurship en el sector manufacturero. Sin embargo, el autor argumenta que ello no fue producto de un problema genético o del agotamiento del stock de empresarios, sino de la disposición relativa de habilidades profesionales, de la disponibilidad de oportunidades más rentables de inversión en minas, plantaciones, ferrocarriles e infraestructura y de la tendencia a mirar a la industria como algo socialmente inferior comparada con las profesiones liberales o la aristocracia. En contraste, en países como Alemania y Estados Unidos existió un clima institucional que hizo posible que los empresarios reclutaran ciertos tipos de managers, trabajadores calificados e ingenieros, y los combinaran de formas “nuevas”, adecuadas al desarrollo de las modernas industrias y prácticas tecno-productivas que estaban siendo introducidas en aquel momento.

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tendencia al rent-seeking) e ingeniería (donde presumiblemente se generan "entrepreneurs"), y encuentran que la cantidad relativa de ingenieros se vincula positivamente y la de abogados negativamente con las tasas de crecimiento de la economía. Finalmente, también es interesante referirse a la incipiente línea de trabajos que intentan explorar las interacciones entre la micro y la macroeconomía en una perspectiva dinámica. En esencia, se trata de un enfoque complementario de los recién descriptos, donde en lugar de centrar la atención en la influencia de la sociedad y las instituciones sobre las conductas de los agentes, se enfatiza en el análisis de cómo distintas configuraciones macroeconómicas son determinantes de las estrategias y elecciones de las unidades empresarias. En este sentido, algunos autores destacan como en una economía de alta incertidumbre macroeconómica los agentes generalmente elegirán conductas conservadoras y defensivas, con obvias consecuencias negativas sobre la inversión y la innovación (Fanelli y Frenkel, 1996). El impacto de la “macro” sobre las conductas empresarias tiene, además, especificidades sectoriales bien definidas, en función de la naturaleza diferencial de los patrones de producción, el tipo y tamaño de las firmas, los patrones de competencia, etc. (Katz, 1996). En una línea similar, Erber (1999) ha señalado que las decisiones de las firmas respecto de las actividades de innovación deben ser analizadas teniendo en cuenta que aquellas se enfrentan generalmente a un portafolio de inversiones diversificado. Cada alternativa de inversión se caracteriza por una cierta tasa de retorno esperada, diferentes condiciones de apropiación de dichos retornos, variadas formas de incertidumbre (técnica, financiera, económica), una escala mínima de gastos, distintas fuentes y condiciones de financiamiento, secuencias y timings específicos en cuanto al desembolso de gastos, y diferentes niveles de liquidez y especificidad de los activos en los cuales se invierte. En este contexto, las inversiones en innovación y tecnología -que son obviamente un grupo de actividades que incluye en su interior diferencias importantes en cuanto a las características antes mencionadas- compiten con otras alternativas que enfrentan las firmas en una economía capitalista de mercado. A su vez, el impacto que tienen las otras alternativas de inversión sobre las decisiones relativas al nivel deseado de gastos en innovación probablemente es mayor cuando la firma no tiene una tradición de actividades tecnológicas, que en los casos en donde dichas actividades están más rutinizadas. Esto abre un amplio campo de estudios respecto de la influencia de factores tales como el sistema de precios, y su estabilidad, del régimen monetario, del funcionamiento de los mercados de crédito y de capitales, del régimen fiscal, etc., sobre el nivel y tipo de actividades innovativas que se desarrollan en una economía (Erber, 1999). Ciertamente, en el balance la literatura heterodoxa ofrece un panorama mucho más rico y complejo en relación a los determinantes y la dinámica de las actividades de innovación y su influencia sobre los procesos de desarrollo, aunque, por ahora, carece del nivel de rigor formal que su contraparte ortodoxa. Examinaremos ahora el intento de subsumir de alguna forma las sugerencias heterodoxas en un nuevo concepto, el de sistema nacional de innovación (SNI).

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4) El concepto de sistema nacional de innovación El concepto de SNI se dirige a captar el aspecto interactivo, sistémico e institucional e históricamente enraizado de los procesos de cambio tecnológico, y la influencia de estos últimos sobre los patrones de desarrollo económico. Dicho concepto -empleado por primera vez por Freeman (1987)- ha conocido una rápida difusión, y ha sido objeto de distintas aproximaciones. Una de ellas, que informa la mayor parte de los estudios nacionales contenidos en el libro pionero de Nelson (1993a), puede caracterizarse como más “formalista”, ya que se centra en las organizaciones e instituciones dedicadas a actividades de CyT. En contraste, los autores vinculados al grupo IKE (surgido en la Universidad de Aalborg, Dinamarca) trabajan con una definición más amplia, que enfatiza la interacción entre sistemas productivos y procesos de innovación e incluye también en su análisis los procesos menos formales de aprendizaje (Lundvall, 1992b)39. En esta última perspectiva, el SNI comprende todos los elementos que contribuyen al desarrollo, introducción, difusión y uso de innovaciones. Un SNI incluye no sólo universidades, institutos técnicos y laboratorios de I&D, sino también elementos y relaciones aparentemente lejanos de la ciencia y la tecnología. Por ejemplo, el nivel general de educación, la organización laboral y las relaciones industriales tienen crucial importancia para las actividades innovativas, al igual que el funcionamiento de los mercados financieros y de capitales. Una derivación importante de este enfoque es que siempre existe un SNI -y en este trabajo nos atendremos a esta hipótesis-. En otras palabras, los SNI realmente existentes pueden funcionar con mayor o menor grado de articulación, ser más o menos efectivos, tener mayor o menor presencia estatal, depender más o menos de insumos científico-tecnológicos externos, etc., pero en todo país existe un SNI, cuya configuración va a influir de forma decisiva sobre el respectivo proceso de desarrollo económico-social. Siguiendo a Edquist (1997), se pueden enumerar las siguientes características distintivas de los estudios basados en el enfoque del SNI: i) Adoptan una perspectiva holística, interdisciplinaria e histórica y enfatizan las diferencias entre los distintos SNI. Con relación al carácter interdisciplinario del enfoque de SNI, se destaca que éste incluye no sólo los factores económicos que están detrás de los procesos de innovación, sino también elementos culturales, institucionales, sociales, políticos, etc. En este sentido, resulta difícil trazar los “límites” del SNI. ii) Ponen a los procesos de cambio tecnológico y aprendizaje en el centro del análisis y establecen a la firma como el “epicentro” del proceso de innovación. Por ende, le otorgan importancia fundamental a los aspectos organizativos de la empresa; más aún, conciben a los cambios organizativos como una parte integrante clave de los procesos de innovación.

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. Amable et al (1997) prefieren emplear el término sistemas sociales de innovación, que tiene la ventaja de poder emplearse en referencia a distintos espacios geográficos (o de relaciones) no necesariamente limitados por fronteras definidas desde un punto de vista político-legal.

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iii) Destacan el rol central de las instituciones, incluyendo no sólo a las instituciones directamente vinculadas al área de CyT, sino a otras tanto “formales” como “informales” -normas, rutinas y lineamientos para la acción de los agentes y firmas del sistema-. iv) Engloban bajo el rótulo “innovación” tanto a procesos de búsqueda de carácter formal y “orientados a resultados”, como a aquellos que surgen del propio proceso de producción y consumo de bienes económicamente útiles (learning by doing, learning by using, etc.). En otras palabras, los “lugares” donde se innova no son sólo laboratorios y los agentes de los procesos de innovación no son únicamente científicos, técnicos y profesionales del área de I&D. v) Señalan el carácter muchas veces tácito, específico y local del conocimiento tecnológico, puntualizando las dificultades que existen cuando se trata de transmitir conocimientos -al contrario de lo que ocurre cuando el objetivo es transmitir información- entre agentes, firmas, instituciones, etc. Así, se explica, por ejemplo, porqué existen diferencias persistentes -y en ocasiones crecientes- en los niveles de productividad de distintas firmas e, incluso, naciones. vi) Enfatizan el carácter interactivo de los procesos de aprendizaje. La interactividad se da en distintos niveles: dentro de la firma, entre firmas (user-producer, alianzas, networks, I&D conjunta), entre firmas e instituciones tecnológicas y universidades, etc.. Esto implica que los procesos de aprendizaje en general no son individuales, y que se hallan siempre enmarcados en contextos sociales, institucionales y organizacionales específicos. vii) La estructura productiva es un factor decisivo en cuanto al ritmo y características que asume el proceso de cambio tecnológico. En otras palabras, lo que una nación “pueda hacer”, dependerá, en gran medida, de lo que actualmente “está haciendo” (hay path-dependency), ya que la estructura productiva abre oportunidades y determina senderos de avance del progreso tecnológico. A la luz de estas consideraciones, no resulta sorprendente que, al intentar abordar el estudio de casos nacionales concretos a la luz del enfoque del SNI, surjan una gran cantidad de temas involucrados. Albuquerque (1997), por ejemplo, ha señalado los siguientes: i) el involucramiento y capacidad de financiación de actividades de I&D por parte de las firmas; ii) el rol de las instituciones públicas de I&D; iii) el peso relativo de la I&D básica y aplicada; iv) la magnitud, dentro del gasto en I&D, de lo que se aplica a fines militares; v) la existencia y magnitud de los spillovers de la I&D académica y militar hacia usos civiles y productivos; vi) el grado de coordinación entre las instituciones que componen el sistema de innovación; vii) el nivel de centralización/descentralización del SNI; viii) el papel de las instituciones financieras que sostienen la inversión innovativa; ix) el volumen de los recursos científicos e ingenieriles; x) el tamaño y calidad de las instituciones educativas; xi) el nivel de calificación de la fuerza de trabajo y las condiciones laborales; xii) la posición del país en términos de los flujos internacionales de tecnología; xiii) la relación entre desempeño tecnológico y condiciones sociales; xiv) las características de la rivalidad competitiva en el mercado doméstico. El enfoque de SNI aún se encuentra en un estadio conceptualmente difuso y puede ser considerado como un marco conceptual más que como una teoría formal. En parte por lo embrionario de los desarrollos teóricos vinculados a estas cuestiones, y en parte por la propia complejidad del tema, resulta muy difícil medir y comparar la performance de distintos SNI. Por

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otro lado, el progreso técnico no es un objetivo en sí mismo, sino en la medida en que se supone que contribuye a metas socialmente deseables, las cuales pueden diferir según los países y/o regiones. Asimismo, no existe un “ideal” de SNI; diferentes sistemas pueden desarrollar modos de innovación específicos que, sin embargo, den lugar a senderos de desarrollo igualmente exitosos. Como señala Albuquerque (1997), lo que destacan los análisis sobre SNI es su diversidad, la cual es producto de diferentes condiciones históricas e institucionales, así como de distintas trayectorias tecnológicas nacionales. Asimismo, no hay una relación determinística entre SNI y desempeño económico. La interacción entre ambos elementos está determinada, entre otros factores, por trayectorias históricas relacionadas con sectores y estrategias tecno-productivas específicas, patrones de especialización, restricciones provenientes de la balanza de pagos, políticas macroeconómicas, etc. (Cimoli, 1998). Tampoco surgen recomendaciones válidas universal y ahistóricamente respecto de “cuánta” ciencia básica hacer, o qué sectores son mejores para especializarse, o cómo organizar las actividades de innovación, etc. De hecho, como hemos expuesto ya en otro lugar (López, 1996), el evolucionismo es aún débil en cuanto a su capacidad "normativa", esto es, en su posibilidad de definir, a partir del enfoque teórico básico, recomendaciones de política efectivas. En consecuencia, podemos interpretar que, más que una “teoría” claramente establecida y “probada” empíricamente, se trata de un marco que permite plantear ideas y argumentos en torno a los problemas que nos ocupan40. Esto, sin embargo, más que ser un problema, puede ser una invitación a pensar las relaciones entre ciencia, tecnología e innovación y desarrollo económico-social desde una perspectiva social, histórica y culturalmente enraizada. De todos modos, aunque se carece de un ideal único de SNI, Nelson (1993b) encuentra varias características comunes entre los SNI exitosos: i) el país contaba con un grupo de firmas con capacidades competitivas en sus respectivas líneas de negocios: ello implica la posesión e competencias en el diseño de productos y procesos, management, comercialización, etc.; ii) dichas firmas estuvieron sujetas a presiones competitivas intensas, sea interna o externamente; su fortaleza justamente dependió en buena medida del hecho de haber sido expuestas a esa competencia; iii) para contar con firmas fuertes, es necesario contar con sistemas educativos y de entrenamiento que las provean con un flujo de personal con los skills necesarios. También se ha mencionado que, más allá de su estado “rudimentario”, hay tres derivaciones importantes que surgen a partir del enfoque de SNI -y que ya han sido adelantadas en gran medida a lo largo de este capítulo-: i) Las capacidades de innovación y aprendizaje están fuertemente “enraizadas” en la estructura social e institucional de cada nación/región. Estas estructuras juegan, entonces, un 40

. Recientemente, Cimoli (1998) ha propuesto una operacionalización del concepto de SNI. El trabajo se basa en la idea de que en cada país existe un set de capacidades tecnológicas, que evoluciona en el tiempo, y está definido por las competencias y activos intangibles de las firmas (capacidades para resolver problemas técnicos y organizacionales) y del país (representados por los gastos en I&D, las capacidades de absorción de las tecnologías extranjeras, etc.). Entre las capacidades tecnológicas y la performance (competitividad) del país, se encuentra el SNI, que incluiría esencialmente el aparato científico-tecnológico y el sistema educativo nacional. A su vez, la acción de estos elementos se daría en ciertos contextos macroeconómicos y regulatorios, incluyendo las políticas industriales y comerciales vigentes.

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rol clave en relación con las divergencias nacionales en los patrones de crecimiento y desarrollo (Dosi et al, 1994a). De aquí se desprende que, tanto o más importante que el aprendizaje o transferencia de “tecnologías”, son el aprendizaje institucional y las transformaciones en la organización social, procesos imprescindibles para adaptar y emplear eficientemente las prácticas tecnológico-organizacionales desarrolladas en otros países (Johnson y Lundvall, 1994; Lazonick, 1994). Esto es particularmente relevante a la luz del hecho de que hay un fuerte path-dependency en los procesos de cambio institucional y social, lo cual puede dificultar la concreción de las transformaciones requeridas en ese ámbito. ii) Diversas combinaciones productivas, a nivel nacional, implican diferentes oportunidades y capacidades tecnológicas en el futuro; así, la especialización productiva actual de un país afectará su potencial de dinamismo tecnológico (también aquí hay path-dependency). Entonces, la relación entre procesos de innovación y estructura productiva se puede concebir como bidireccional. Si por un lado la última es un marco estable para el aprendizaje rutinario que se produce dentro del sistema, a su vez los procesos de aprendizaje tienden a reforzar la estructura de producción vigente en tanto consolidan las ventajas relativas de las ramas más desarrolladas a nivel doméstico vis a vis aquéllas en las cuales el país, al carecer de una base productiva local importante, "aprende" a un ritmo más lento (y, por ende, mejora sólo muy lentamente su eficiencia y competitividad en dichas ramas rezagadas). iii) Todos los trabajos sobre SNI enfatizan la importancia de las interacciones y retroalimentaciones como elemento clave de su desempeño. Así, se hace hincapié en la relevancia de los flujos de información, conocimiento y tecnologías entre empresas (actividades de investigación conjunta, colaboración técnica), entre empresas, universidades e institutos de I&D públicos (investigaciones conjuntas, co-patentamiento, co-publicaciones); la difusión de tecnología y conocimientos desde las instituciones de I&D a las empresas, la movilidad de personal, etc. La performance innovativa de un país depende en gran medida de como se relacionan los actores -empresas, universidades, etc.-, así como las tecnologías que ellos usan, como elementos de un sistema colectivo de creación y uso de conocimiento (OECD, 1997a). Esto ha llevado a poner énfasis en el hecho de que, tal como lo señalan David y Foray (1995), desde el punto de vista social importa el “poder distributivo” (distribution power) de un sistema de innovación, lo cual apunta a facilitar una eficiente distribución y utilización del conocimiento científico y tecnológico disponible en la sociedad. Si por una parte esto implica, por ejemplo, estimular las interacciones entre las instituciones y agentes dedicados a realizar actividades “científicas” con aquellos que operan en el campo de la “tecnología”, así como con el mundo de la producción, también supone que los mismos medios que se usan para asegurar un mayor retorno privado de las actividades innovativas (patentes, secretos industriales, etc.), pueden disminuir el “poder distributivo” del sistema. Consiguientemente, puede surgir un tradeoff entre “apropiabilidad” -que estimularía una mayor acumulación de nuevo conocimiento- y “poder distributivo” -que favorecería que ese conocimiento sea socialmente más “útil”-. Asimismo, se ha sugerido, siempre en vinculación con el “poder distributivo” del SNI, que es importante como se asigna y organiza el personal dedicado a actividades de investigación. Para alcanzar mejoras significativas en el plano tecnológico, sería preciso que, relativamente, más científicos e ingenieros estén ocupados en investigaciones directamente integradas con la producción de bienes y servicios, más que en la universidad o el sector público, más allá del 35

papel clave que juegan estos últimos ámbitos (Dahlman y Nelson, 1993). Asimismo, es necesario que existan mecanismos que faciliten la coordinación e integración de varias clases de conocimiento, lo cual implica estimular la interacción entre el personal que está en distintos tipos de instituciones, tales como universidades, laboratorios públicos, firmas, etc., ya que el conocimiento no se difunde automáticamente (Lankhuizen, 1998). La necesidad de fomentar las interacciones incluye también a los agentes e instituciones del sector educativo. En este sentido, cabe destacar que se ha argumentado repetidamente que en los países de rápido crecimiento del Este Asiático han existido orientaciones selectivas en materia de formación de recursos humanos -enfatizando los contenidos técnicos y carreras tales como ingeniería y afines- y ha habido un gran involucramiento de la industria en el diseño de los programas de enseñanza (Lall, 1995). En este sentido, recientemente se ha encontrado una influencia significativa de los conocimientos de matemática y ciencias de los estudiantes -medidos a partir de los programas internacionales comparativos existentes en dichas áreassobre la performance de crecimiento a nivel nacional, influencia que sería mayor que la que surge de comparar la cantidad de años de estudio en cada país (Hanushek y Kim, 1995).

5) Cambio tecnológico y sistema nacional de innovación en los países en desarrollo La relación entre la dinámica del progreso tecnológico y la creciente brecha entre los países industrializados y el resto del mundo ha sido un tópico tradicional de la literatura latinoamericana sobre economía del desarrollo desde fines de los años 1940. Como recuerdan Hounie et al (1999), ya en su manifiesto de 1948, con el que inauguraría el pensamiento "cepalino", Raúl Prebisch atribuía dicha brecha a la difusión lenta e irregular del progreso técnico en la economía internacional, el cual avanzaba a ritmo más rápido en el sector industrial que en las actividades primarias –en las cuales tendían a especializarse los países en desarrollo-. Los países en desarrollo, o "periféricos", se caracterizaban no sólo por una especialización productiva primario-exportadora, sino también por una fuerte heterogeneidad estructural, ya que convivían actividades "modernas" -de alta productividad- con una gran cantidad de sectores que empleaban una alta proporción de la mano de obra disponible con niveles de productividad muy bajos. Si bien varios países periféricos habían avanzado progresivamente en el sendero de la industrialización, dicho avance había estado limitado por el bajo grado de incorporación del progreso tecnológico y por la continua dependencia del sector primario exportador como generador de las divisas necesarias para la industrialización. En estas condiciones, los países en desarrollo se enfrentaban al deterioro secular de sus términos de intercambio, que a su vez derivaba de la concentración de los frutos del progreso técnico en los países industrializados. Más adelante, durante toda la fase de la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI), se generó una gran cantidad de trabajos que, tanto desde el punto de vista macro como microeconómico, hacían hincapié en la interacción entre la dinámica del progreso tecnológico y las características específicas que asumía el proceso de industrialización en la región

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latinoamericana, abriendo paso a una rica tradición de estudios sobre el tema que aún hoy continúa dando frutos41. Al presente, si bien tanto el marco conceptual básico como la mayor parte de los estudios de caso y temáticos realizados a partir del enfoque de SNI corresponden a países desarrollados, creemos que es posible extender el empleo de dicho enfoque para analizar también casos de países en desarrollo. Si bien en un estado muy preliminar, un intento interesante en dirección a formular una tipología de SNI para dichos países se encuentra en Albuquerque (1997), quien distingue entre sistemas maduros (los de los países avanzados), efectivos para el catching up (los del Este Asiático) e "inmaduros" o inefectivos para el catching up (entre los cuales se ubicaría la Argentina). Sin embargo, esta clasificación todavía tiene mucho de ex post facto. En otras palabras, no están completamente claros los requisitos para que un SNI sea o no “efectivo”. Albuquerque (1997) recoge varias características que ayudan a definir la lógica de funcionamiento de los SNI en los países en desarrollo: i) las oportunidades tecnológicas se generan esencialmente fuera de sus fronteras; por tanto, las condiciones internacionales de apropiabilidad de las tecnologías son importantes, ya que pueden favorecer o dificultar la difusión hacia los países en desarrollo; ii) considerando la naturaleza acumulativa del cambio tecnológico, parten de una base débil, ya que inicialmente son muy escasas las firmas que en dichos países hacen esfuerzos innovativos; iii) las condiciones de la demanda doméstica -bajos salarios, desigualdad en la distribución del ingreso- enmarcan y delimitan el desarrollo de las actividades innovativas; iv) en general hay debilidades significativas en cuanto al funcionamiento del mercado de capitales, la base educativa, la trama institucional, etc.. Una de las preguntas básicas en relación con los SNI de los países en desarrollo remite a la combinación de insumos científicos y tecnológicos externos y domésticos. Para la visión ortodoxa, al menos hasta la llegada de las “nuevas teorías del crecimiento”, la respuesta es bastante simple. El punto de partida es que existe una distinción clara entre innovación y difusión de tecnología. El primer tipo de actividades aparece concentrado en los países desarrollados y su resultado es la creación de tecnologías que están incorporadas en la “capacidad de producción”, esto es, en el stock de bienes de capital y en el know-how operativo requerido para producir los bienes existentes dentro de la frontera de eficiencia productiva. Se asume que los países en desarrollo pueden acceder a las innovaciones tecnológicas generadas en los países desarrollados, de manera libre u onerosa según los casos, pero siempre sin dificultades para usar dichas innovaciones con el mismo nivel de eficiencia que en los países desarrollados, ya que, en esencia, la tecnología se asume como similar a información. Tampoco se requieren adaptaciones a las condiciones locales y se supone que existen alternativas tecnológicas disponibles para todos los niveles de precios relativos de los factores de producción (ver, para una revisión crítica, Bell y Pavitt, 1993; Lall, 1992). . Véanse, para el caso argentino, Ablin et al (1985); Ablin y Katz (1982); Berlinsky (1982a y b); Bisang (1994); Castaño et al (1981); Chudnovsky (1979); Katz y Ablin (1978); Katz et al (1978); Katz y Kosacoff (1989); Maxwell (1977); Sercovich (1978). Para una visión general sobre las experiencias de América Latina, Katz (1975, 1983, 1987 y 1990) y Teitel (1990), y para el conjunto de países en desarrollo, Chudnovsky et al (1984); Dahlman et al (1987), Dahlman y Sercovich (1990), Fransman y King (1984), Lall (1984, 1990 y 1995) y Teitel (1993). Katz (1997) es un intento en dirección a evaluar la dinámica del aprendizaje tecnológico durante los años ‘90, en el contexto de los procesos de reforma estructural en América Latina. 41

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Así, la configuración óptima de un SNI en un país en desarrollo se basaría en crear un ambiente lo más receptivo posible a los insumos tecnológicos externos. Un régimen de libre comercio llevaría a una continua mejora en la eficiencia del sector productivo vía la competencia en el mercado local; a su vez, facilitaría el acceso a los bienes de capital de última generación. En el mismo sentido, un régimen pro-exportador obraría también como acicate para la competencia y como fuente de mejoras tecnológicas vía contacto con los usuarios y competidores de países más avanzados. La inversión extranjera directa (IED) y la transferencia de tecnología desincorporada (licencias, etc.), en tanto, promoverían la incorporación y difusión del know-how necesario para operar las instalaciones productivas modernas. Finalmente, sería imprescindible contar con un adecuado sistema de protección a la propiedad intelectual, de modo no sólo de alentar las actividades tecnológicas locales, sino fundamentalmente de dar garantías a las firmas extranjeras para que transfieran sus activos tecnológicos al país en cuestión. A partir de las ya mencionadas "nuevas teorías" ortodoxas se hace más hincapié en la necesidad de contar con una dotación de capital humano tal que puedan asimilarse correctamente los insumos de conocimientos provenientes del exterior. Romer (1993) da todavía un paso más allá, y reconoce que potencialmente puede ser más beneficioso para un país en desarrollo “producir” y no solamente “usar” ideas, lo cual daría pie a políticas activas que impulsen la generación endógena de tecnologías en dichos países. Sin embargo, el propio Romer relativiza -o más bien casi niega- la factibilidad de una estrategia de promoción de la “producción” de ideas, basándose en el caso de Taiwan, en donde dicha estrategia se persiguió exitosamente, pero bajo condiciones difíciles de replicar -en particular en cuanto a la capacidad y autoridad del Estado- y con costos que pueden resultar aún más altos que los beneficios obtenidos -especialmente en términos de corrupción y autoritarismo políticos-. Así, aún cuando pudiera ser teóricamente factible, vía medidas de política industrial y tecnológica, que un país en desarrollo pasara a integrar el “club” de “productores de ideas”, dicha estrategia tiene, para Romer, muchos más riesgos que potenciales beneficios, por lo cual aún en las "nuevas teorías" en general la recomendación sigue siendo confiar primordialmente en los activos tecnológicos externos. La literatura heterodoxa ha cuestionado gran parte de los supuestos ortodoxos en materia de procesos de cambio tecnológico en países en desarrollo. En primer lugar, se hace hincapié en que, a contrario de lo que se supone en la teoría ortodoxa, la especialización en diferentes tecnologías o sectores productivos tiene implicancias de largo plazo en términos de la dinámica del desarrollo económico. Así, los países que se especializan en actividades con mayor potencial tecnológico y que generan spillovers más significativos tenderán a exhibir una superior dinámica en materia de crecimiento a largo plazo (UNCTAD, 1999). Este tipo de reflexión sugiere que no siempre es adecuado especializarse en aquellos sectores en donde se poseen ventajas comparativas estáticas en función de la dotación relativa de factores -tal como surge de la tradición Hecksher-Ohlin-, ya que ello puede llevar a un país a generar una estructura productiva centrada en actividades que, a largo plazo, exhiben una dinámica tecnológica pobre y, a fortiori, generan escasos impulsos para el desarrollo económico endógeno. En segundo lugar, uno de los temas clave sobre los cuales tratan los enfoques heterodoxos, que ya había adquirido significación antes de que surgieran las mencionadas teorías 38

“evolucionistas”, es que, a causa de las diferencias en la dotación de recursos, en el tipo y calidad de los insumos, en los gustos locales, etc., siempre es preciso realizar adaptaciones en alguna medida “idiosincráticas” a las tecnologías importadas para su operación en el medio local (Teitel, 1990). Asimismo, se destacan los problemas de elección (Pack, 1990), y acceso a las tecnologías, las diferencias en las capacidades para emplearlas con el mismo nivel de eficiencia que en los países de origen, las distintas trayectorias de “aprendizaje” recorridas a partir de la adopción de una nueva tecnología (Enos y Park, 1988), etc. Más modernamente, se hace hincapié en el carácter muchas veces tácito de los conocimientos tecnológicos transferidos desde el exterior, lo cual supone que el adquirente, para incorporar dichos conocimientos y emplearlos eficientemente, debe contar con habilidades para decodificar las instrucciones recibidas y transformarlas en rutinas y procedimientos adecuados (Burachik, 1999). En América Latina, ya desde los años 1970 hay una larga tradición de estudios de caso sobre la industria manufacturera, los cuales mostraban claramente la existencia de procesos de innovación, no sólo adaptativos, sino también destinados a mejorar los procesos y productos generados en el extranjero. A través de dichos procesos, las firmas de la región fueron capaces de obtener significativos aumentos de productividad y en muchos casos lograron avanzar hacia estadios más complejos en materia de actividades de innovación. Procesos similares pero generalmente de mayores alcances han también sido documentados para diversas naciones del Este de Asia. Como señala Burachik (1999), si bien estos procesos fueron en buena medida resultado del llamado learning by doing, no tuvieron un carácter meramente automático, sino que requirieron (de modo creciente, a medida que las actividades líderes se hacían cada vez más science-based) esfuerzos deliberados e inversiones específicamente orientadas hacia la adquisición de capacidades innovativas (esfuerzos e inversiones que en general fueron mucho más efectivos en los países asiáticos que en América Latina). Esto es consecuencia del hecho, ya señalado más arriba, de que los procesos de adopción de tecnologías extranjeras no son triviales, ya que no consisten en meras copias de los diseños originales, sino que involucran una secuencia de actividades mediante las cuales se transforman y adaptan las tecnologías extranjeras. A su vez, a través del desarrollo de dichas actividades, cuando existen las condiciones institucionales y organizacionales adecuadas, se acumulan capacidades tecnológicas locales. En este sentido, una distinción relevante es entre cambio técnico y aprendizaje (o acumulación) tecnológico. El primer concepto incluye cualquier forma en la cual una firma incorpora nuevas tecnologías (a través de nuevos equipos o plantas, cambios incrementales, etc.). Si bien los insumos para ciertas clases de cambio técnico (bienes de capital, servicios de ingeniería, etc.) pueden, en general, ser comprados en el mercado, no ocurre lo mismo cuando se trata de generar cambios incrementales continuos en las fábricas existentes, para lo cual el usuario de la tecnología debe jugar un rol activo y poseer las capacidades relevantes. El aprendizaje tecnológico se refiere, entonces, a los procesos que fortalecen las capacidades para generar y administrar el cambio técnico (Bell y Pavitt, 1993). En la misma dirección, los trabajos de Dahlman et al (1987) y de Lall (1992) introducen la noción de “capacidades tecnológicas”. Dahlman et al trabajan básicamente a nivel micro, distinguiendo entre capacidades de producción -operación y mantenimiento, control de 39

calidad, optimización de procesos, etc.-, capacidades de inversión -estudios de factibilidad, ingeniería básica y de detalle, gestión de proyectos, capacitación de la mano de obra, etc.- y capacidades de innovación -desarrollo de nuevas tecnologías, mejoras, adaptaciones, etc.-. La evidencia empírica muestra que la mayor parte de las firmas en los países en desarrollo dominan, total o parcialmente, el núcleo básico de las capacidades de producción (operación, mantenimiento y optimización de los procesos productivos). Sólo un grupo limitado de firmas han conseguido el dominio de las capacidades de inversión. Finalmente, un grupo más pequeño aún ha avanzado hacia el desarrollo de capacidades significativas de innovación, y en algunos casos, incluso, se han convertido en exportadoras de tecnología. En base a este marco analítico, se postula que la capacidad de las firmas para innovar depende de su tamaño y naturaleza (empresas familiares, subsidiarias de ET, empresas públicas, grandes firmas locales), de su campo de actividad y nivel de especialización, del acceso a la información técnica y a los mercados de factores, de la disponibilidad de recursos financieros, de sus competencias organizacionales y de planeamiento y de su capacidad para cambiar las estructuras existentes para absorber nuevos métodos y tecnologías (Katz, 1990; Lall, 1992). Lall (1992), en tanto, introduce la noción de capacidades tecnológicas “nacionales”, las cuales no son simplemente la suma de las capacidades individuales a nivel de la firma desarrolladas aisladamente, ya que existen externalidades e interacciones que potencian -u obstaculizan- el desarrollo de los procesos innovativos. Por otro lado, el marco institucional, de políticas, el funcionamiento de los mercados, la infraestructura física y tecnológica, etc., obviamente generan un cuadro de incentivos y restricciones para el avance tecnológico a nivel nacional. En particular, debe existir un adecuado balance entre incentivos a innovar (buena parte de los cuales surgen de la necesidad de competir en el mercado) y la promoción de la modernización tecnológica, incluyendo tanto importaciones de tecnología como esfuerzos endógenos. Considerando este conjunto de argumentos y evidencias, dentro de la “heterodoxia” habría consenso con la afirmación de Fagerberg (1988), para quien “para cerrar la brecha con los países desarrollados, los países en desarrollo no pueden descansar únicamente en una combinación de inversión e importación de tecnología, sino que también deben incrementar sus actividades innovativas domésticas”. Al mismo tiempo, para aprovechar los insumos tecnológicos del exterior es preciso que se desarrollen capacidades de absorción en los países receptores (Dahlman y Nelson, 1993); a mayor capacidad tecnológica y social acumulada en la firma/país receptor, mayor será la eficiencia y las posibilidades de mejoras subsecuentes en las tecnologías que se importen. Según Dahlman y Nelson (1993), la capacidad de absorción implica esencialmente la habilidad para aprender e implementar las tecnologías y prácticas asociadas en uso en los países desarrollados. Esto supone: i) adquisición eficiente de tecnologías extranjeras para cerrar la brecha con la mejor práctica internacional; ii) uso y difusión de la tecnología extranjera en forma efectiva; iii) mejora y eventual desarrollo de tecnologías para estar a la par de los avances en los países centrales; iv) formación de una base de capital humano necesaria para realizar las tareas mencionadas. Ahora bien, más allá de las críticas al enfoque neoclásico -que vienen ya desde los años 1950-, a lo largo del tiempo han ido cambiando los argumentos y recomendaciones de política dentro 40

de la heterodoxia. En este sentido, lo primero a señalar es que en los años 1960 y 1970 la literatura de este signo asumía esencialmente una posición “anti-dependentista”, enfatizando los problemas de descansar en insumos tecnológicos extranjeros, y promoviendo decididamente la necesidad de contar con un grado elevado de “autonomía tecnológica”. El otro elemento central del pensamiento heterodoxo de aquellas décadas era que el actor básico para alcanzar dicha autonomía no serían las firmas privadas sino el Estado. En efecto, en los años 1960 y 1970 se hacía mucho hincapié en las condiciones de la transferencia de tecnología, y en particular en los aspectos monopólicos de dicho proceso; asimismo, se tenía gran confianza en que desde el Estado se podía realizar una tarea de monitoreo y selección, de modo de asegurar que el país recibiera sólo las tecnologías necesarias para su proceso de desarrollo y apropiadas a sus condiciones y requerimientos específicos. Por tanto, la atención se dirigía esencialmente a establecer estrictas regulaciones para importar tecnología, sin enfatizar demasiado en la realización de acciones positivas para mejorar las capacidades tecnológicas locales. Otro rasgo central es que la tecnología se asumía como una entidad discreta, y se hablaba de la necesidad de “desarmar” los paquetes tecnológicos (UNCTAD, 1996). Al presente, la heterodoxia tiene, como vimos antes para el caso de los países desarrollados, menos confianza en el poder de la planificación estatal. Por ejemplo, Gu (1997) señala que las economías de planificación centralizada, así como muchas de América Latina y Asia, pusieron gran énfasis en la autodeterminación tecnológica y la intervención estatal en la economía, dando lugar a procesos de desarrollo caracterizados por altas tasas de inversión, pero con poco énfasis en el aprendizaje y la innovación. Así, estas economías crecieron cuantitativamente, pero no tuvieron un desarrollo adecuado en términos de productividad o competitividad. Asimismo, se enfatiza menos sobre cuestiones tales como la elección de tecnologías “apropiadas” -tópico clave en los años 1960 y 1970-, y mucho más sobre la necesidad de acumular capacidades tecnológicas domésticas. Por otro lado, se asume que la transferencia de tecnología tiene costos altos no sólo para el adoptante, sino también para el que la transfiere (Chudnovsky, 1991; Teece, 1977). A diferencia de los años 1960 y 1970 –cuando era habitual la denuncia en contra de la “dependencia tecnológica”-, se reconoce que los países de industrialización tardía que han experimentado un significativo crecimiento económico post-Segunda Guerra Mundial -Brasil, México, Corea, Taiwan, Japón- lo han hecho en base a la importación, adaptación y posterior mejora de tecnologías ya disponibles en los países más avanzados (Hikino y Amsdem, 1995). A su vez, dichos países, en lugar de intentar hacer un leapfrogging hacia la frontera tecnológica mundial en las ramas más modernas -de casi imposible acceso, considerando la naturaleza propietaria de los activos tecnológicos en dichas ramas y la gran cantidad de recursos necesarios para replicar dichos activos- optaron inicialmente por avanzar en ramas de contenido tecnológico medio, en las cuales la tecnología podía estar disponible en manos de proveedores internacionales. Las firmas de dichos países no sólo debieron importar tecnología, sino que, para mejorar sus niveles de competitividad, desarrollaron procesos de aprendizaje que incluyeron adaptaciones y mejoras incrementales de las tecnologías recibidas (proceso que se produjo, en lo esencial, 41

en las propias plantas y talleres fabriles), aumento de las capacidades empresarias y organizacionales, incrementos en el nivel de calificaciones de la fuerza de trabajo, etc. En este sentido, Dahlman y Nelson (1993) señalan que los esfuerzos tecnológicos en las firmas industriales pueden contribuir más desde el punto de vista del desarrollo económico que el trabajo en I&D en universidades o laboratorios públicos, especialmente considerando el impacto acumulativo sobre la productividad de los cambios incrementales que se realizan en las firmas industriales luego de adoptada una nueva tecnología. Sobre estas bases, la heterodoxia hace al presente una revisión crítica de las experiencias de políticas de CyT de los años 1960 y 1970 en América Latina. Así, Bell (1995), señala que dichas políticas: i) identificaban CyT exclusivamente con I&D, por lo cual tenían una conexión débil con las políticas relativas a otros aspectos del desarrollo tecnológico (por ejemplo, la posibilidad de crear los tipos necesarios de capacidades de ingeniería y aptitudes para la administración de proyectos industriales); ii) se centraban en las instituciones públicas especializadas, las cuales generalmente tenían débiles vínculos con la actividad tecnológica de otras organizaciones -y en particular con las firmas privadas-. A estas últimas se las consideraba “usuarias” del sistema de CyT; iii) tenían pocas interrelaciones con otras áreas (por ejemplo, con las políticas de importación de tecnología o de programación económica); iv) se basaban en el modelo lineal de innovación, y pensaban al cambio tecnológico como “inyecciones intermitentes” de tecnología dentro de la economía. Aunque Bell reconoce que, en parte, la inadecuación de dichas políticas se ha revelado con el propio paso del tiempo, que ha cambiado tanto el conocimiento sobre como la lógica misma de los procesos innovativos, señala que los modelos conceptuales sobre los que se basaban tenían una serie de problemas: i) omitían que son las empresas industriales mismas -y no las instituciones especializadas- las que están en el centro de la estructura organizacional para el cambio tecnológico; ii) tampoco prestaban suficiente atención al hecho de que las actividades técnicas básicas que están detrás de los procesos de cambio tecnológico son las relacionadas con los diversos tipos de ingeniería y no las vinculadas directamente con I&D; iii) también se omitía que se requieren grandes capacidades para crear el amplio espectro de habilidades y destrezas necesarias para realizar tales actividades técnicas básicas, capacidades que deben organizarse e acumularse dentro de las empresas industriales mismas y no dejarse en manos de la estructura especializada de las instituciones de educación y capacitación; iv) al concebir a las instituciones especializadas como motor de la actividad innovativa nacional -generando tecnología “en nombre” de las empresas industriales, a las cuales se consideraba pequeñas o incompetentes para generar la propia-, se obviaba el hecho de que gran parte de la tecnología es tácita, y por ende difícil de transmitir, y que usualmente es muy específica para ciertas empresas y mercados. De todos modos, aún habiendo un consenso bastante amplio respecto de los problemas de las antiguas ideas “heterodoxas”, dentro de las nuevas corrientes siguen existiendo disidencias. Por ejemplo, subsiste una tensión entre quienes señalan que los insumos tecnológicos externos y locales son complementarios (Dahlman y Nelson, 1993; Mowery y Oxley, 1995) y quienes afirman que pueden ser en parte complementarios, pero también substitutos (Lall, 1995). A su vez, mientras que los primeros tienden a dar gran crédito al esquema de incentivos -y en particular a la competencia en el mercado- como medio esencial de promover la acumulación

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tecnológica, los segundos generalmente defienden con más énfasis las políticas “activas” en el plano productivo-tecnológico, y tienden a ser más escépticos respecto de la apertura comercial y el papel del mercado -o al menos a no confiar excesivamente en ellos-. Según Mowery y Oxley (1995) se comprueba que en todos los casos exitosos de industrialización tardía han sido claves los insumos tecnológicos extranjeros, que pueden provenir de distintas fuentes: IED, joint ventures, alianzas “estratégicas”, licencias, importaciones de bienes de capital, etc. Cada una de ellas ha sido estimulada o restringida según los casos, pero siempre se ha hecho hincapié en la presión competitiva y en la formación de recursos humanos capaces de elegir, adoptar y eventualmente mejorar las tecnologías recibidas. Según estos autores, las economías que se han beneficiado más con las transferencias de tecnología son aquellas que tienen SNI que incluyen políticas públicas que fortalecen sus capacidades nacionales de absorción. A su vez, dichas capacidades descasan en inversiones en la fuerza de trabajo científica y productiva, junto con políticas económicas y comerciales que estimulan la competencia entre firmas domésticas y no discriminan contra exportaciones de bienes finales o importaciones de bienes de capital. A la vez, Dahlman y Nelson (1993) argumentan que para los países en desarrollo son más importantes los esfuerzos para adquirir, asimilar, adaptar y mejorar las tecnologías importadas, que las actividades de I&D en sí mismas, excepto en lo que hace a la investigación necesaria para resolver problemas especiales, tales como el uso de ciertas materias primas, u otras características idiosincráticas. El rol de la I&D iría creciendo a lo largo del proceso de desarrollo, primero para seguir y evaluar las tecnologías extranjeras relevantes, luego para negociar más efectivamente con los propietarios de tecnología y finalmente para poder realizar mejoras y desarrollos propios. Otro punto de concordancia con Mowery y Oxley remite al sistema educativo, en cuanto se hace hincapié en las áreas técnicas y la vinculación de los graduados con el sistema productivo, lo cual permitiría absorber y dominar las tecnologías extranjeras y producir competitivamente bienes y servicios. Además, Dahlman y Nelson van a enfatizar un punto muy significativo: según ellos, por más que un país acumule capital humano o realice esfuerzos tecnológicos significativos, si existen problemas macroeconómicos serios y si la estructura de incentivos es inadecuada, el SNI funcionará mal y el proceso de desarrollo no “despegará”42. En este sentido, la estabilidad macroeconómica, una tasa de acumulación de capital sostenida y un ambiente “competitivo”, y probablemente outward oriented, serían condiciones básicas para no sólo estimular la profundización de las actividades innovativas, sino también para elevar la contribución de éstas al proceso de desarrollo económico-social. Ahora bien, como mencionábamos antes, hay autores -como Lall, por ejemplo- que postulan la necesidad de ir más allá en cuanto a los esfuerzos tecnológicos domésticos, planteando con más énfasis los posibles efectos negativos de una dependencia demasiado pasiva con relación a las tecnologías extranjeras. Significativamente, aún quienes postulan, como vimos recién, la complementariedad entre tecnologías locales y extranjeras también señalan algunos elementos negativos que podrían derivar de una dependencia excesiva respecto de estas últimas. 42

. Los autores mencionan explícitamente el caso argentino, como muestra de que contar con capital humano no es suficiente, si hay inestabilidad macroeconómica y una estructura de incentivos errónea.

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Los estudios sobre la relación entre importación de tecnología y actividades domésticas de I&D muestran resultados variados. Si en algunos casos parece haber complementariedad entre ambos elementos (esto es, ciertas importaciones de tecnología impulsan las actividades de I&D en el país receptor), en otras situaciones la relación es la inversa; en particular, varios trabajos muestran que la IED puede tener efectos adversos sobre la realización local de I&D (Kumar, 1996). En este sentido, una cuestión central pasa por saber si las ET realizan tareas de I&D en los países receptores43. Si hay una tendencia a la descentralización de la I&D por parte de las ET (Cantwell, 1994), la misma, según las evidencias disponibles, parece estar limitada esencialmente a los países desarrollados (Chudnovsky, 1991), aunque por cierto esto no implica que las filiales de los países en desarrollo no realicen otro tipo de tareas de innovación (Katz, 1990; Kumar, 1996). La otra gran cuestión en relación con la IED remite a la existencia o no de “spillovers”. Se ha sugerido que las ET pueden generar dichos spillovers por distintas vías: i) el aumento del capital humano en el país receptor derivado de las actividades de innovación y capacitación realizadas por sus filiales; ii) el ingreso de las ET puede aumentar el nivel de competencia en el mercado doméstico y forzar a las firmas locales a elevar su productividad; iii) las firmas locales pueden beneficiarse de las tecnologías y prácticas organizacionales de las ET mediante la copia, la contratación de trabajadores entrenados en sus filiales y el establecimiento de relaciones con sus filiales en tanto proveedoras o clientes (Blomstrom y Kokko, 1996). Sin embargo, la evidencia disponible sobre la magnitud real de estos spillovers no es concluyente, ya que su materialización depende no sólo de la complejidad del producto que manufacturan las ET y su mercado de destino, sino también de la capacidad de absorción de las firmas locales, sean éstas proveedoras o competidoras de las filiales, de la infraestructura industrial y tecnológica del país receptor y de las políticas que éste defina para maximizarlas (Lall, 1992). Asimismo, las ET no necesariamente traen a los países receptores sus tecnologías más avanzadas; ello depende, entre otros factores, de los precios relativos en dichos países, de la intensidad de la competencia doméstica, de los requisitos de los compradores locales, de las estrategias globales de las ET, etc. Según Dahlman et al (1987), la IED puede transferir con cierta rapidez información y medios tecnológicos a un país, pero no necesariamente la comprensión (know why) de la misma. En tanto, Mowery y Oxley (1995) reconocen que las políticas de requisitos de desempeño a la IED fueron exitosas en países como Japón, Corea o Taiwan, pero que en un ambiente excesivamente protegido, como el de la sustitución de importaciones en América Latina, puede llevar a transferencias de tecnologías obsoletas o a imponer pocas exigencias sobre los proveedores locales. Finalmente, cabe decir que si se mide la relación entre IED y desempeño tecnológico de los países receptores se encuentran resultados contradictorios. Así, tomando como indicador los gastos en I&D sobre el PBI o el número de patentes otorgadas en los Estados Unidos, los dos 43

. Para una visión general sobre las actividades de innovación de las ET véase Cantwell (1989, 1993 y 1994), Chesnais (1988 y 1992) y Pearce (1989 y 1995).

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países con mejor desempeño son Corea y Taiwan, que han privilegiado las transferencias vía importación de bienes de capital, licencias, joint ventures o ingeniería reversa. En tanto, también hay casos de alta incidencia de la IED y buen desempeño tecnológico (Singapur) y otros de baja presencia de ET y desempeño tecnológico pobre (India). En comparación con la IED, la transferencia "desincorporada" -vía licencias, patentes, etc.supuestamente permitiría una mayor libertad de transformación de las tecnologías transferidas, especialmente luego de la expiración de la licencia. En relación con este tema, se discute en qué medida estas transferencias implican la absorción local del know why de los respectivos procesos, sobre el carácter oligopólico de la mayor parte de los mercados de tecnología, sobre los problemas de información asimétrica e insuficiencia de información por parte de las firmas compradoras, la falta de capacidades para evaluar y seleccionar las opciones más apropiadas, etc. (Chen, 1994; Chudnovsky, 1991). Algunos estudios sugieren, además, que la edad de los activos tecnológicos transferidos por esta vía puede ser superior a los que se obtienen por importación de bienes de capital o vía IED (Mowery, 1993). A su vez, Dahlman et al (1987) señalan que la compra de servicios de asistencia técnica puede llevar a una dependencia persistente, desestimulando la creación de capacidades domésticas que podrían reproducir tales servicios con mayor facilidad, menor costo y con mayor atención a los requerimientos domésticos. La importación de bienes de capital es otra forma de difusión de tecnologías hacia los países en desarrollo. Nuevamente, los temas en discusión son varios. Por un lado, por esta vía se pueden favorecer procesos de aprendizaje a través de ingeniería reversa (una de las claves del proceso de desarrollo en Japón -Freeman, 1988-), learning by using y by doing, etc. (Mowery, 1993). Al mismo tiempo, la importación de equipos, y particularmente la de plantas llave en mano, puede implicar meramente la transferencia de activos físicos sin el correspondiente know-why. Asimismo, muchas veces una nueva maquinaria exige cambios organizacionales para ser aprovechada plenamente, cambios que las firmas compradoras no siempre están en condiciones de realizar por sí solas (Dahlman et al, 1987), Así, por ejemplo, algunos estudios sugieren que diferentes formas y secuencias de importación de plantas y equipos dan lugar a distintas trayectorias de aprendizaje productivo y tecnológico, con obvias repercusiones sobre el desempeño económico de las firmas en cuestión (Enos y Park, 1988; Sercovich, 1978). También se ha afirmado que la importación de bienes de capital requiere menos esfuerzos domésticos por parte del receptor que, por ejemplo, la compra de licencias (Mowery y Oxley, 1995). Dahlman et al (1987) de algún modo resumen esta discusión, argumentando que más que las diferencias en los métodos de transferir tecnología lo que importa es la posibilidad de maniobra que deja cada método al país receptor. Más precisamente, lo relevante es cómo se implementa cada método, lo cual implica que hay espacio, como lo prueba la experiencia de varios países, para implementar estrategias y políticas que intenten extraer la mayor cantidad de externalidades de la transferencia de tecnología recibida del exterior, y que logren que efectivamente se transfieran no sólo los “medios tecnológicos” -máquinas, licencias, etc.-, sino también la información y la comprensión (know why) de tales medios. En otras palabras, se trata de lograr que la transferencia de tecnología sirva, vía entrenamiento de personal, desarrollo de proveedores, etc., para la construcción de capacidades tecnológicas domésticas.

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Otro de los puntos involucrados en la discusión sobre cuanto descansar en los insumos de conocimiento provenientes del extranjero es si los países en desarrollo deben dedicar recursos a la investigación en ciencia “básica”. Tanto los economistas neoclásicos como incluso algunos economistas heterodoxos sugerirían que la respuesta es “nada” o “poco”. En gran medida, esta respuesta viene influida por la propia experiencia de los países en desarrollo. Así, un reciente trabajo de la UNCTAD (1996) señala que hay diversos diagnósticos que acreditan la irrelevancia de la mayor parte de las instituciones de investigación en los países en desarrollo, en particular por su excesiva orientación hacia la ciencia básica. En este sentido, se argumenta que un país en desarrollo debe comenzar con políticas que enfaticen la enseñanza en las escuelas técnicas y en las universidades de ingeniería y con el establecimiento de instituciones de asistencia técnica para el sector productivo. Así, el apoyo a la investigación básica vendría luego, en una etapa más avanzada del proceso de desarrollo. Incluso en un comienzo no sería tan importante gastar gran cantidad de recursos en I&D, factor que también se tornaría más relevante a medida que el país evoluciona hacia estadios superiores en materia de sectores productivos líderes. Esto aparecería confirmado por la experiencia de los países asiáticos, que primero explotaron fuentes externas de tecnologías maduras, vía licencias, plantas llave en mano e importaciones de bienes de capital, enfatizando la creación de capital humano que supiera explotar dichas tecnologías, pero con menos énfasis en I&D -incluso, se señala que en los años 1960 el esfuerzo por estimular la I&D local en Corea por parte del gobierno fue algo prematuro-. En las etapas iniciales, entonces, la política de CyT debería centrarse en la demostración y difusión de tecnologías extranjeras, los servicios de extensión y el desarrollo de estándares técnicos (Mowery y Oxley, 1995). Otros trabajos muestran que la actividad científica de un país aumenta pari passu con el proceso de desarrollo económico y se acelera a medida que el país avanza hacia la frontera tecnológica mundial. Así, por ejemplo se comprueba que hay una relación entre cambios en el porcentaje de publicaciones a nivel mundial de ciertos países, y su participación en el número de patentes extranjeras otorgadas en los EE.UU. Entre los países asiáticos en desarrollo, son Corea y Taiwan los que más han crecido en las últimas décadas en ambos rubros, pese a que, inicialmente, la base científica era débil en dichos países. Se podría pensar, entonces, que, en general, primero se realiza el catch up en tecnología, y luego, al irse cerrando la brecha en ese plano, comienza a ser necesario avanzar más rápido en el campo de la ciencia. En este sentido, además de los casos asiáticos, hay que destacar la experiencia estadounidense: “relativamente poco del desempeño de los EE.UU. hasta la primera guerra mundial se basó en la ciencia, ni siquiera en la educación técnica avanzada. La tecnología americana era práctica, orientada hacia el taller y basada en la experiencia ... Un ingeniero americano tan prominente como Frederick W. Taylor, que jugó un rol principal en el desarrollo de maquinarias de alta velocidad antes de inventar el ‘scientific management’, tenía sólo un título de grado y era muy escéptico sobre la utilidad práctica de la educación universitaria. La búsqueda de derivados del petróleo era llevada adelante por gente con escaso nivel de educación en química ... Muchas de las industrias en las cuales el desempeño americano era

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más fuerte y claro, tales como maquinaria no eléctrica, acero, automóviles, se distinguían por su aversión a la investigación science-based” (Nelson y Wright, 1992, p. 1940)44. Sin embargo, existen otras posiciones que le adjudican un rol específico a la ciencia en los procesos de desarrollo. Albuquerque (1998) argumenta que la ciencia puede desempeñar el papel de "antena" en los países en desarrollo, creando vínculos con las fuentes internacionales de tecnología y ayudando a focalizar las búsquedas. Así, en lugar de constituir una fuente de oportunidades tecnológicas, como en los países maduros, la ciencia en los países en desarrollo podría contribuir, como según Albuquerque lo hizo en Japón, a identificar correctamente las oportunidades disponibles internacionalmente. El propio autor sugiere también que a medida que el contenido científico de las ramas productivas líderes a nivel internacional se incrementa, el papel de la ciencia en los procesos de desarrollo podría ser mayor que en el pasado. Asimismo, se ha argumentado que serían el grado de dinamismo y los requisitos específicos del sistema tecnológico nacional -traducidos en demandas concretas de las firmas productivas- los que harían avanzar a la ciencia "nacional" (junto con la dimensión geopolíticamilitar y las necesidades en el campo de la salud). En este sentido, Pavitt (1998) señala que los países desarrollan áreas de fortaleza y debilidad en el campo de la ciencia, las cuales están influenciadas fuertemente por la naturaleza de los problemas tecnológicos y sociales a ser resueltos en cada caso. Siguiendo estas ideas, según Pavitt (1998), en las etapas tempranas del desarrollo económico de un país los requerimientos de la industria y/o de las actividades de procesamiento de los recursos naturales estimulan el desarrollo de los campos científicos relacionados, principalmente a través de investigaciones aplicadas. Luego, a medida que el país se aproxima a la frontera tecnológica mundial, sus actividades científicas se expanden en cantidad, mejoran en calidad y se diversifican, comenzando a extenderse, además, hacia otras áreas, en particular la medicina. Así, por ejemplo, Australia y Sudáfrica son fuertes en campos científicos vinculados con agro y otros recursos naturales. En tanto, Corea del Sur y Taiwan, al calor de su rápida expansión hacia áreas industriales tecnológicamente complejas, se especializan en ingeniería, física y química. En otro trabajo (Albuquerque, 1999) se sugiere que del examen contrastante de experiencias de países como Corea y Taiwan, con otros de Asia y Latinoamérica, surge la idea de que la concentración de esfuerzos en el plano científico en actividades que puedan tener alto impacto para las firmas industriales (ingeniería, química) es deseable. Como balance de esta sección, surge que, más allá de los avances que se han producido en este campo de conocimiento, existen de todos modos una serie de interrogantes respecto de las relaciones entre innovación y procesos de desarrollo. Lall (1995) señala varios puntos relevantes dentro de esta agenda; i) cuales son las relaciones entre la política comercial y la promoción del aprendizaje tecnológico domésticos?; ii) cuáles son las relaciones entre los modos de importar tecnología y el desarrollo local en las áreas de CyT?; iii) cuál es la relación 44

. Según Freeman (1992) la falla de Gran Bretaña en mantener su liderazgo tecnológico no se debió a la falta de descubrimientos científicos; por el contrario, fueron investigadores británicos quienes hicieron las contribuciones básicas para el desarrollo de la electricidad, por ejemplo. El problema era que las instituciones británicas eran incapaces de difundir esas innovaciones y usarlas en una variedad de aplicaciones en sectores productivos, al contrario de lo que ocurrió en EE.UU. y Alemania.

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entre esfuerzo científico local y generación de tecnología?; iv) cuál es la mejor combinación entre importación de tecnología y esfuerzos locales?; v) cuáles son las formas apropiadas de extensión tecnológica y de linkages entre el sector productivo y el complejo de CyT?; vi) cuáles son los arreglos institucionales más adecuados en materia de entrenamiento, educación, sistemas de información y sistema financiero?; vii) en qué medida las respuestas a estas preguntas difieren según el tipo de sector involucrado, el contexto internacional, la propia historia del país, etc.? Ciertamente, estos temas serán motivo de discusión en los capítulos subsiguientes, cuando se analice el caso argentino a lo largo de su evolución histórica.

6) La especificidad de los procesos de cambio tecnológico en el sector agropecuario Considerando la significación del sector agropecuario en la economía argentina, creímos necesario hacer un aparte para subrayar las especificidades del proceso de cambio tecnológico en dicho sector tal como han sido tratadas en la literatura recibida. En este sentido, el primer punto de referencia es la llamada teoría de la “innovación inducida”. Dicha teoría postula, en esencia, que la asignación de recursos para el desarrollo y la difusión de nuevas tecnologías está dictada esencialmente por la escasez relativa de los factores, que se refleja en los precios relativos de mercado. Si bien la idea básica de dicha teoría fue originalmente postulada por Hicks (1932), su uso ha sido intenso en la literatura referida a procesos de innovación en el agro, a partir de los trabajos de Hayami y Ruttan (1971) y Binswanger et al (1978). Así, los cambios en los precios relativos de las maquinarias agrícolas vis a vis el trabajo humano, o de los fertilizantes vis a vis la tierra arable, son vistos como las principales fuerzas inductoras, a largo plazo, de los avances en la generación y adopción de tecnologías en el sector agropecuario -aunque también se reconoce la influencia de otros factores, tales como la demanda de mercado o los avances autónomos en el conocimiento científico-. A su vez, se señala que cuando aparecen restricciones para el desarrollo agrícola provenientes de una oferta inelástica de tierra o de trabajo, se generan poderosas señales para estimular el desarrollo y difusión de tecnologías biológicas y mecánicas, respectivamente (Hayami y Ruttan, 1971). De acuerdo con los autores que postulan este tipo de interpretación, la evidencia histórica relativa a la evolución de la agricultura en los EE.UU. o Japón reflejaría justamente la influencia decisiva de las modificaciones en la dotación de recursos y en los precios factoriales sobre los procesos de cambio tecnológico (Ruttan, 1986) -ver, por ejemplo, el clásico estudio de David (1971) sobre la mecanización de la agricultura estadounidense en la década de 1850-. A su vez, se señalaba que las actividades de I&D realizadas por el sector estatal se orientarán en función de los precios relativos de los factores disponibles -como lo sugiere la teoría de la innovación inducida- en la medida en que los productores agropecuarios estén mejor organizados corporativamente para expresar sus demandas y tengan un acceso fluido a las instituciones públicas que operan en ese ámbito (Hayami y Ruttan, 1971).

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Ahora bien, algunos autores han cuestionado la aplicabilidad del modelo de innovación inducida a la realidad latinoamericana. Así, Barsky y Piñeiro (1985) han sugerido que la imperfección de los mercados, el papel particularmente importante desempeñado por el Estado en la fijación de los precios relativos y la influencia que en muchos casos han tenido determinados actores “no-agropecuarios” en la formulación de las políticas vinculadas con el sector, generan un conjunto de especificidades del proceso de cambio tecnológico en la agricultura de la región que limitan el poder explicativo de la teoría de la innovación inducida. Así, siguiendo siempre a estos autores, se ha sugerido que el cambio tecnológico en la agricultura latinoamericana ha asumido un carácter endógeno con relación a procesos sociales más generales: i) las tendencias de carácter mundial que predeterminaron algunos elementos globales del funcionamiento de las economías latinoamericanas y del desarrollo de las instituciones tecnológicas y la disponibilidad internacional de tecnología; ii) las características específicas de las distintas situaciones de producción sectorial y sus relaciones con cada una de las economías nacionales latinoamericanas. Así, por ejemplo, se distinguen casos nacionales en donde los principales impulsores del cambio tecnológico en el agro son sectores no agropecuarios que buscan resolver problemas vinculados con el proceso global de acumulación de capital, de otros en donde dicho impulso proviene de distintos segmentos dentro del universo de los productores agropecuarios. A su vez, hay que destacar algunas peculiaridades en cuanto a la generación y difusión de tecnologías en el sector agropecuario. Por un lado, una parte significativa del conocimiento tecnológico en dicho sector es “location-specific” -por ejemplo, qué tipo de semilla crecerá más en cierta localización geográfica, con cierta combinación de lluvias, química del suelo, topografía, etc.-. Por otro, hay una gran variedad de fuentes de innovaciones y conocimientos: i) industrias proveedoras de insumos, semillas y maquinarias; ii) universidades, laboratorios públicos, etc., que trabajan en investigación científica básica pero también, por ejemplo, en el desarrollo de prácticas agrícolas más eficientes; iii) agro-industrias, que pueden influir, directa o indirectamente, sobre la fase primaria que les provee de las materias primas que emplean; iv) organizaciones privadas de cooperativas y asociaciones de productores; v) firmas privadas que proveen servicios de asistencia técnica (tanto este grupo, como el anterior, generalmente trabajan como difusores de novedades tecnológicas y prácticas culturales, más que como “innovadores”); vi) las unidades productoras, que, más allá de los procesos de learning by doing, pueden ser en muchos casos responsables por el desarrollo de nuevas variedades de cultivos. Hay consenso en que son las fuentes mencionadas en i) y ii) las más relevantes, en general, para el avance tecnológico en el agro. A su vez, si bien los proveedores privados de insumos, equipos y técnicas juegan un papel clave, el cambio tecnológico en el agro se caracteriza por una gran presencia de las organizaciones públicas en la investigación y difusión de nuevas técnicas de producción (Ruttan, 1986). Este autor estima que la investigación pública en el sector agropecuario contribuyó con un cuarto del aumento de la productividad sectorial entre comienzos de siglo y 1970 en los Estados Unidos -el aumento en el nivel educativo de los granjeros habría aportado otro 25% al mencionado aumento de productividad-. A su vez, recientemente se ha encontrado que los retornos sociales de la investigación pública en el agro en los Estados Unidos se pueden estimar en un 35% anual. Según estos trabajos, la mayor tasa de retorno se encuentra en la investigación básica (pre-tecnológica), seguida de la investigación

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pública aplicada, la investigación privada, la educación de los productores y la extensión agrícola (Fuglie et al, 1996). Una de las razones que explican la fuerte presencia del sector público en los procesos de innovación en el sector agropecuario es que frecuentemente no existen mecanismos comerciales que permitan recuperar los gastos realizados en I&D, se trate de conocimientos básicos o de técnicas productivas. Así, por ejemplo, es difícil percibir derechos por el desarrollo de nuevos métodos de cultivo o técnicas de manejo agropecuarias. Al mismo tiempo, las explotaciones agropecuarias son frecuentemente de tamaño reducido y no alcanzan la escala necesaria para enfrentar el desarrollo de nuevas técnicas. Un factor adicional es que los productores rurales -por el tipo de mercado en el que operan- no pueden diferenciar sus productos a través de marcas u otros procedimientos. Esto reduce la posibilidad de desarrollar mercados “cautivos” que aseguren la recuperación de los gastos iniciales en I&D (Trigo et al, 1983). Más recientemente, Possas et al (1996) han presentado un intento de conceptualización del proceso de cambio tecnológico en el sector agrícola a partir de un enfoque evolucionista. Por un lado, los autores recuerdan que, según la mencionada clasificación de Pavitt (1984), la agricultura sería un sector “supplier dominated”, ya que la principal fuente de cambio tecnológico suelen ser los proveedores de equipos (maquinaria agrícola) e insumos (fertilizantes, semillas, pesticidas, etc.) . Del mismo modo que la mayor parte de los sectores que se incluyen en esta categoría, el grueso de los mercados agrícolas exhiben bajos niveles de concentración y ausencia de estructuras oligopolísticas, homogeneidad de productos, alto nivel de competencia vía precios, bajas tasas de cambio tecnológico y poca capacidad de innovación por parte de los agentes productivos. Sin embargo, la agricultura muestra una serie de características propias que es necesario resaltar: i) sus bases técnicas de producción dependen fuertemente de las condiciones naturales, lo cual, a su vez, afecta las tendencias tecnológicas en el sector. En particular, existen ventajas naturales de fertilidad o posición geográfica que sólo parcialmente pueden ser compensadas por innovaciones tecnológicas; ii) en general las reducciones de costos asociadas con el tamaño de la explotación son muy limitadas, por lo cual son muy débiles las tendencias a la formación de grandes unidades productivas; iii) como ya se señaló, el grado de apropiabilidad tecnológica es limitado, lo cual hace que los esfuerzos innovativos y de I&D de los productores sean muy bajos. Sin embargo, existen permanentes innovaciones a partir de las industrias proveedoras, y también procesos de aprendizaje productor-usuario -por ejemplo, con los productores de maquinaria- que crean ventajas competitivas significativas; iv) por otro lado, los productores, al igual que en otros sectores, difieren en términos de aversión al riesgo, ingresos, capacidad de aprendizaje, información, competencias técnicas, tamaño, etc.-, por lo cual sus decisiones y comportamientos serán heterogéneos, aún ante un mismo escenario exógeno. Consecuentemente, no es correcto afirmar que la agricultura puede caracterizarse como un sector de competencia perfecta entre productores atomísticos, ya que habría asimetrías competitivas entre las distintas firmas agrícolas. En base a este marco, Possas et al (1996) sugieren que no se puede tomar al sector agrícola como una entidad homogénea con una trayectoria tecnológica única, ya que existirán distintas trayectorias vinculadas a dinámicas específicas de mercados en cada caso.

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Para finalizar con esta breve presentación del tema, cabe referirse a las condiciones que rigen la transferencia internacional de tecnologías agropecuarias. En este sentido, resulta útil remitirse a lo señalado por Ruttan y Hayami (1973), quienes argumentan que existen tres fases en el proceso de transferencia internacional de tecnología agraria. La primera -la transferencia material- consiste en la simple incorporación de plantas, ganado o maquinaria, por distintas vías -importación, inmigración, etc.--, cuya adaptación a las condiciones locales se realiza predominantemente sobre la base de “prueba y error” (es no sistemática). La segunda fase -transferencia de diseño-, supone un proceso de adaptación más sistemático, y la transferencia se realiza de modo más consciente y premeditado por parte de los destinatarios. Además, en el país receptor ya comienza a existir la producción local de materiales y maquinarias, mientras que los diseños y técnicas se siguen importando del extranjero. Finalmente, la tercer fase se conoce como de “capacidad de transferencia”, y allí ya existe la posibilidad de generar localmente, en base a principios científicos, la tecnología adaptada a las necesidades domésticas. La transferencia se realiza principalmente vía intercambio entre científicos y conocimientos del país y del exterior.

7) Conclusiones: el marco conceptual y las principales premisas e hipótesis de trabajo para analizar la evolución del sistema nacional de innovación en la Argentina En este capítulo hemos tratado de mostrar que los nuevos enfoques “heterodoxos”, y en particular el concepto de SNI, pueden resultar más aptos, tanto vis a vis la ortodoxia neoclásica como respecto de la “antigua” heterodoxia, para comprender las vinculaciones entre ciencia, tecnología e innovación y desarrollo económico. En los capítulos siguientes, en consecuencia, intentaremos examinar el caso argentino a la luz de estos nuevos enfoques, para intentar evaluar en qué medida esa potencialidad se verifica a nivel del análisis empírico. Evidentemente, la explicación del proceso que llevó a la Argentina a cerrar la brecha de ingresos con los países líderes en la fase agroexportadora, para luego iniciar una larga etapa de alejamiento relativo que recién comienza a revertirse en los años 1990 abarca muchos más factores que los involucrados directamente dentro del enfoque del SNI. La pregunta específica a formular sería, entonces, si la configuración, dinámica y desempeño del SNI en los distintos momentos de la historia argentina tuvieron alguna influencia significativa -y de qué tipo- sobre las respectivas fases de catch up y stumbling back por las que atravesó el país. Teniendo en cuenta este punto de partida analítico, a continuación presentamos las principales premisas e hipótesis sobre los cuales basaremos nuestro trabajo: 1. No compararemos al SNI en la Argentina contra un “ideal” teórico, sino que vamos a examinar su evolución concreta situada en marcos histórico-institucionales específicos tal como se fueron sucediendo a lo largo del tiempo. En este sentido, analizaremos su dinámica e impacto en las distintas fases de la historia económica del país y sus interacciones con el resto de los factores e instituciones que han definido la marcha del proceso general de desarrollo económico desde la fase agroexportadora hasta nuestros días. 2. El análisis de la evolución del SNI en la Argentina se enmarcará en los respectivos contextos económicos internacionales y en los sucesivos paradigmas tecno-económicos

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dominantes a lo largo de la historia del capitalismo. En este plano, trataremos de evaluar en qué medida dichos contextos y paradigmas dominantes se constituyeron en oportunidades y/o obstáculos tanto para el desempeño del SNI como para el avance del propio proceso de desarrollo económico doméstico. 3. En el plano local, el examen del SNI no se limitará a las organizaciones directamente vinculadas con la CyT, sino que debe realizarse en el marco más amplio del contexto macroeconómico e institucional dentro del cual los agentes económicos deciden sus estrategias y preferencias, y que define el esquema de incentivos al cual se enfrentan dichos agentes para elegir en qué tipo de actividades vuelcan sus esfuerzos y recursos en función de los retornos relativos esperados en cada caso. 4. En este sentido, suponemos que las fases de estabilidad macroeconómica e institucional favorecen la inversión para la innovación y el cambio tecnológico, considerando que se trata de inversiones de resultados inciertos y con plazos de maduración largos. Asimismo, exploraremos las relaciones entre los regímenes de política económica dominantes en distintos momentos de la historia argentina y el tipo de incentivos que enfrentaban los agentes económicos para definir donde asignar sus recursos. Más específicamente, examinaremos en qué medida dichos regímenes favorecían o no la competencia vía innovación y si contribuían a abrir otras oportunidades de búsqueda de rentas, menos favorables socialmente, que la inversión para el cambio tecnológico. 5. Si bien haremos uso de indicadores de carácter cuantitativo habituales para el análisis de la dinámica de los fenómenos de CyT (gastos en I&D, patentes, etc.), también se prestará atención a los procesos de aprendizaje de carácter más informal, pero que igualmente desempeñan un papel clave dentro del SNI (learning by doing, etc.). 6. La composición y los cambios en la estructura productiva doméstica se considerarán como factores determinantes de la dinámica de las actividades de ciencia, tecnología e innovación. En este sentido, trataremos de analizar en qué medida la Argentina se especializó en ramas y actividades con mayores o menores posibilidades de aprendizaje tecnológico y, a fortiori, con mayores o menores externalidades en términos del proceso general de desarrollo económico del país en los distintos momentos de su historia. 7. Sin perjuicio de hacer hincapié en la diferente potencialidad de aprendizaje tecnológico que exhiben distintas actividades productivas, se hará un análisis específico de la dinámica de los procesos de cambio tecnológico e innovación en los sectores agropecuario e industrial, examinando tanto las fuentes como las características y consecuencias de dichos procesos en términos de la productividad y el desarrollo de dichos sectores. 8. Se considerará que el “epicentro” de los procesos de innovación son las firmas, y no las instituciones “especializadas” en CyT, aunque obviamente también éstas últimas serán examinadas en profundidad (analizando tanto su lógica organizacional específica, como su desempeño y repercusiones a nivel del proceso general de desarrollo económico). Del mismo modo, se hará énfasis en la existencia o no de vínculos e interacciones entre firmas así como entre éstas y las instituciones de CyT.

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9. Las firmas serán analizadas no como un conjunto homogéneo de unidades que siguen comportamientos idénticos, sino como agentes que difieren no sólo en su desempeño, sino también en sus características, objetivos y estrategias. Asimismo, se examinará la dinámica de las interacciones “micro-macro”, ya que las elecciones de las firmas están influidas por el contexto institucional y macroeconómico global. Las firmas, a su vez, en cuanto definen los recursos que destinan relativamente a distintas actividades -acumulación de capital, innovación, capacitación, importación de tecnología, etc.- tienen una influencia decisiva respecto de la dinámica general del proceso de desarrollo económico. 10. El análisis del SNI argentino se hará desde el punto de vista de un país en desarrollo, donde los principales “insumos” tecnológicos vienen del exterior. En este sentido, se discutirá el tema del mix insumos tecnológicos externos-actividades innovativas locales, las vías dominantes a través de las cuales el país importa tecnologías -y sus distintas repercusiones en términos de externalidades, complementariedad o rivalidad con la actividad innovativa local, etc.-, así como ,especialmente, el problema de la “capacidad de absorción” de dichos insumos externos y el recorrido del proceso de aprendizaje que lleva, o no, a la formación endógena de capacidades innovativas domésticas. 11. Considerando que el capital humano es esencial tanto para el desarrollo de actividades innovativas como para la absorción de tecnologías extranjeras, se enfatizará el papel que ha jugado el sistema educativo. En particular, se hará hincapié no sólo en la cantidad de recursos humanos generados, sino en sus orientaciones y capacidades específicas, en tanto que el impacto del capital humano sobre el SNI, y a fortiori sobre el proceso general de desarrollo económico, será más o menos positivo según las habilidades, actitudes y ocupaciones de las personas que componen en cada momento la fuerza de trabajo. 12. El examen histórico de este conjunto de elementos permitirá, además, analizar la influencia de los fenómenos de path-dependence, tanto sobre la conducta de los agentes económicos, como sobre la organización institucional y la estructura productiva doméstica (y, en consecuencia, sobre la evolución del SNI como un todo).

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CAPITULO II EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA ETAPA AGROEXPORTADORA (1860-1930) Este capítulo tiene dos objetivos básicos: i) discutir acerca del surgimiento y la configuración que asumió el Sistema Nacional de Innovación (SNI) en la Argentina durante la etapa agroexportadora; ii) analizar la incidencia del SNI sobre el proceso de crecimiento basado en las exportaciones agropecuarias que estuvo vigente hasta la crisis de 1930. La historiografía argentina se debate entre dos extremos con relación a la evaluación del período agroexportador. Si, por un lado, están quienes lo ponderan como el momento más brillante de la historia del país -motivados, en particular, por la rápida modernización socioinstitucional y los espectaculares éxitos económicos alcanzados en aquella etapa-, hay también voces críticas que, además de señalar la fragilidad de dichos logros, apuntan al carácter social y políticamente excluyente del régimen vigente durante la mayor parte de aquel período, a la falta de un proyecto de industrialización coherente y a la excesiva dependencia de la economía argentina respecto del mercado mundial -y en particular respecto de Gran Bretaña-. De hecho, estos dos últimos elementos son citados, habitualmente, entre las causales últimas del enorme impacto de la crisis de 1930 sobre la Argentina. En este trabajo no proponemos una nueva evaluación general sobre este tema, ya que la intención es, como se dijo antes, analizar el período agroexportador desde el punto de vista del enfoque del SNI. Sin embargo, implícitamente estaremos trabajando con la idea de que el proceso de crecimiento verificado durante la etapa agroexportadora, más allá de sus evidentes limitaciones, resultó ciertamente exitoso, ya que la Argentina se acercó, como nunca antes ni después en toda su historia, a la elite de los países más ricos, al menos en términos de su ingreso per cápita. El enfoque aquí propuesto no ha sido habitual en los trabajos que, desde el punto de vista de la economía o la historia económica, se han dedicado a analizar el período agroexportador. La mayor parte de dichos trabajos prácticamente ignora u otorga un lugar marginal a las cuestiones vinculadas a ciencia, tecnología e innovación, aunque ciertamente se mencionan algunos “hitos”, como los vinculados al transporte de carne congelada o la creación del sistema de ferrocarriles, y se hace un tratamiento generalmente somero del papel de las importaciones de bienes de capital o de los inmigrantes europeos como transmisores del progreso técnico45. De todos modos, al examinar la literatura recibida, el lector emerge con una cierta “imagen” de lo ocurrido en el plano de la ciencia, la tecnología y la innovación durante la etapa agroexportadora. Simplificadamente, dicha imagen constaría de los siguientes elementos: a) El crecimiento económico de este período no estuvo basado en la innovación ni en la acción de un conjunto de empresarios "schumpeterianos", sino en la disponibilidad de tierras excepcionalmente fértiles y en la existencia de un mercado internacional demandante de 45

. Seguramente es Díaz Alejandro (1975) el que mayor atención presta al tema tecnológico dentro del grupo de autores que han escrito los trabajos tradicionales sobre la historia económica del país.

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productos primarios, por lo cual estaba destinado a tener inevitablemente un carácter transitorio -Nochteff (1996) lo califica de "burbuja"-46. b) Las ventajas comparativas de la producción pampeana y las rentas ricardianas de ellas derivadas habrían sido de tal magnitud que existían pocos estímulos para que los productores agropecuarios -y en particular los grandes terratenientes que dominaban el sector- realizaran esfuerzos sistemáticos en materia de innovación y búsqueda de eficiencia. En este contexto, en lugar de monopolios transitorios basados en la innovación (al estilo schumpeteriano), la elite local habría podido obtener rentas basadas en la explotación simple de los recursos naturales (Nochteff, 1994b). A esto se habrían sumado las posibilidades de obtener significativas ganancias vía vinculación con el poder estatal o mediante actividades especulativas47. c) De esta forma, se habría consolidado un tipo de comportamiento de la elite nativa que iría a perdurar mucho más allá de esta etapa, pese a los cambios en la economía argentina e incluso en la composición de buena parte de dicha elite. Ese comportamiento se caracterizaría por una gran capacidad de adaptación -de tipo especulativo- para aprovechar oportunidades de obtener cuasi rentas de privilegio (gracias a su enorme influencia sobre las instituciones y las políticas públicas) y por la rápida respuesta para cambiar y diversificar sus actividades. Dicha capacidad, sería, a su vez, la contracara del bajo perfil en materia de inversión, innovación, eficiencia y especialización y de la escasa demanda por políticas científicas, tecnológicas e industriales (Nochteff, 1994b). d) Las relativamente escasas demandas por tecnología e innovación provenientes del sector agropecuario se resolvían, en esencia, por el recurso a fuentes extranjeras (importación de bienes de capital, etc.). De aquí habría nacido, a su vez, el germen de la "dependencia tecnológica" que caracterizaría a la economía argentina incluso hasta nuestros días. e) El sector industrial, incipiente y centrado en manufacturas livianas o ligadas a la exportación de productos naturales, no era demandante -en principio, por la propia naturaleza de sus actividades- de tecnologías complejas y, al igual que en el caso del sector agropecuario, resolvía sus problemas en esa área por vía de la incorporación de bienes de capital importados. A su vez, la falta de avances hacia ramas industriales tecnológicamente más complejas sería producto de la falta de voluntad del Estado por apoyar al sector manufacturero y de la propia existencia de rentas extraordinarias obtenibles en otras actividades económicas. En este escenario, no sorprende que: f) Las actividades científicas -impulsadas por el proceso de modernización social con epicentro en las grandes urbes del país y en particular en Buenos Aires- nacieran desvinculadas de las necesidades concretas del desarrollo productivo del país y se basaran esencialmente en una cuestión de "prestigio" o "cultura", tanto a nivel individual como social.

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. Di Tella (1985), por ejemplo, señala que es distinto crecer por la "bondad de la naturaleza" que por las destrezas de la capacidad de invención humana, la cual promete “beneficios más evasivos”. Así, el proceso de crecimiento basado en la incorporación de tierra fue "único e irrepetible". 47 . Así, Nochteff (1996) señala que en esta etapa existían rentas "ricardianas" que convivían con "cuasi rentas" de privilegio (por las barreras institucionales al ingreso a la producción agropecuaria -derivadas de la legislación local sobre tierras y arriendos, los sistemas de financiamiento para la adquisición de tierras, etc.-, por los distintos tipos de preferencias concedidas por el Estado, etc.).

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g) El Estado careciera de políticas e instituciones vinculadas a la adopción o generación de tecnología o a la asistencia técnica a los productores locales. h) La educación, pese al gran impulso recibido, asumiera una orientación "universalista" y "bachilleresca", alejada de los problemas de la producción, la innovación y la tecnología. En este capítulo argumentaremos que pese a que las afirmaciones presentadas en f), g) y h) sean en lo esencial veraces, el diagnóstico expuesto desde a) hasta e) necesita ser reexaminado. Este es un resultado totalmente inesperado para el autor de este trabajo, quien comenzó la investigación sobre este período con la intención de aportar nuevos elementos de sustento para todas las hipótesis mencionadas. Sin embargo, los resultados encontrados en el curso de la investigación me han llevado a pensar que dichas hipótesis simplifican en modo excesivo un proceso mucho más complejo y menos lineal. En este sentido, hay que tener en cuenta que estamos frente a una etapa que duró alrededor de 60 años, durante la cual la Argentina no sólo creció rápidamente, sino que ingresó en un proceso de catch up con respecto a las economías líderes que la llevó a ubicarse, como se señaló más arriba, entre los países con mayor nivel de ingreso per cápita en todo el mundo. En este período se produjo, además, una creciente democratización de la sociedad, se establecieron un conjunto de instituciones políticas, legales, etc. que ordenaron su funcionamiento, se realizaron avances significativos en materia educativa, se modernizaron las pautas culturales y sociales del país, se avanzó en el proceso de industrialización y se registró un aumento significativo del salario real, el cual se ubicaba en aquel momento, al menos en la región pampeana, en niveles similares o incluso superiores a los de varios países europeos. En consecuencia, más allá de que la trayectoria de crecimiento agro-exportador fuera o no sustentable en un hipotético mundo sin crisis de 1930 -éste es un tema abierto a debate, que requeriría un complejo análisis contrafactual y sobre el cual no nos internaremos en este trabajo-, en aquella etapa el país conoció no sólo un significativo incremento de su PBI, sino también un incipiente proceso de desarrollo económico-social. Esto, a la vez, no exime de reconocer que la Argentina aún no alcanzaba logros similares a los de los países más avanzados en el plano educativo o sanitario, además de que la distribución regional de los frutos del crecimiento era inequitativa, la estructura productiva y exportadora estaba insuficientemente diversificada y la solidez de las instituciones pronto probó ser más débil de lo que parecía. Aún considerando estos aspectos negativos, y tal como se la ve en casi toda la literatura que reflexiona sobre los procesos de convergencia/divergencia a nivel mundial, la Argentina parecía destinada a sumarse permanentemente al “club de los países ricos”. Cabría preguntarse si es legítimo analizar este período desde el punto de vista del SNI, considerando que la falta de atención a los temas de ciencia, tecnología e innovación dentro de las políticas públicas podría llevar a pensar que aún no existía tal SNI. Sin embargo, tal como lo expusimos en el capítulo inicial, en nuestro enfoque siempre existe un SNI, más allá de que su funcionamiento sea coherente o no, y de que tenga o no un impacto positivo sobre el desarrollo del país en cuestión. Consecuentemente, se trata de averiguar si la Argentina creció “gracias” o “a pesar” del SNI tal como se conformó durante la etapa del modelo agroexportador.

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Adelantando las conclusiones del capítulo, trataremos de mostrar que la puesta en marcha de dicho modelo, así como las sucesivas transformaciones ocurridas a lo largo de toda la etapa bajo análisis, tuvieron como precondición la adopción de innovaciones, tanto de tipo institucional como de orden tecnológico, productivo y comercial, tal que posibilitaron a los productores locales -y, a fortiori, a la economía argentina en su conjunto- insertarse en los mercados internacionales de productos primarios en forma exitosa. En otras palabras, convertir a la Argentina en una potencia agroexportadora implicó un proceso que dependió de algunos ingredientes adicionales a la “bondad de la naturaleza”. Si bien es cierto que la base de estos progresos tecnológicos fue, en esencia, de origen extranjero -como en la mayor parte de los procesos de construcción de “capitalismos tardíos”-, el país no careció de una capacidad social de absorción de las tecnologías importadas, lo cual permitió adoptarlas y adaptarlas de forma eficiente. El Estado, ciertamente, no tuvo una participación activa en estos procesos -aunque sentó las bases generales para su desarrollo-, sino que fue más bien el sector privado el actor principal de los mismos. En nuestra interpretación, entonces, la conformación del SNI fue un factor importante dentro del proceso de crecimiento verificado en la etapa agroexportadora. Sugeriremos, además, que la conformación específica del SNI durante la fase agroexportadora contenía una serie de características poco adecuadas para las necesidades que se plantearían en la etapa de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). No sorprenderá que en el capítulo siguiente, donde se analiza el período de la ISI, encontremos que resultó muy difícil o imposible alterar algunas de dichas características, considerando el carácter path-dependent de los procesos de cambio económico e institucional48. El capítulo se divide en tres secciones. En la primera se presentan algunas de las características centrales de la economía argentina durante la vigencia del llamado modelo “agroexportador” (circa 1860-1930), así como una sucinta descripción del contexto económico internacional, con énfasis en las tendencias tecnológico-productivas. En la segunda sección se examinan cuatro aspectos de la conformación del SNI en la etapa agroexportadora: las políticas científicas, las políticas y actividades tecnológicas, el desarrollo de la educación y las características del sector empresario. Finalmente, se presentan las conclusiones principales del capítulo.

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. En cierta medida, este argumento ya ha sido avanzado por otros autores. Nun, por ejemplo, afirma que si bien durante la fase del modelo “agroexportador” tuvieron lugar importantes avances en materia de educación y, en menor medida, de organización de un sistema de investigación científica, los vínculos entre la esfera de la “producción” y la “científico-educativa” fueron débiles. Aquí, y esto es lo importante para nuestro argumento, Nun cree rastrear la “renuencia (de los investigadores argentinos) a dar un lugar de privilegio a las posibilidades concretas de aplicación de sus hallazgos” (Nun, 1995, p. 73).

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1) La economía del período agroexportador: evolución y características generales a) El contexto internacional Entre 1870 y 1929 se registra una aceleración significativa del ritmo de expansión de la economía mundial. Así, contra un 0,1% de crecimiento anual del PBI mundial per cápita entre 1830 y 1870, se pasa a un 0,7% entre 1870 y 1890, a un 1,4% entre 1890 y 1913 y a un 2,4% entre 1920 y 1929 -tras el periodo 1913-1920, afectado por la guerra, donde el PBI per cápita mundial cae a una tasa de 0,8% anual- (Bairoch y Kozul-Wright, 1996). Una de las características más notables del período 1870-1913 es la rápida expansión del comercio internacional; si bien las fuentes difieren, hay coincidencia en que dicha expansión -que habría procedido a un ritmo anual promedio de 3,5 a 4%- superó claramente al crecimiento de la producción en el mismo período -entre 2,5 y 2,7% anual-. De hecho, hacia 1913 se alcanzó un nivel de incidencia del comercio en relación al PBI en los principales países desarrollados que sólo se volvería a recuperar en los años 1970 (Bairoch y Kozul Wright, 1996). Significativamente, dicho aumento del comercio se dio pari passu con un incremento en los niveles de protección tarifaria observable desde los años 1880 en la mayor parte de los países avanzados, y particularmente en los Estados Unidos. En este sentido, uno de los debates más interesantes sobre este período concierne al rol de las tarifas. Mientras que para Bairoch y Kozul-Wright (1996) la adopción del proteccionismo aceleró el crecimiento industrial -el caso más obvio en este sentido es el de los EE.UU.- y la convergencia entre la mayor parte de los países desarrollados a partir de 1880, O’ Rourke y Williamson (1995) discuten dicho argumento y afirman que otros factores tuvieron más peso relativo para explicar los patrones de divergencia/convergencia (índices de escolaridad, por ejemplo). Si bien en esta etapa había un fuerte peso del comercio Norte-Sur en el contexto de la naciente división internacional del trabajo (exportación de manufacturas por parte de los países avanzados y de productos primarios por parte de los países periféricos), casi 60% del comercio mundial se daba entre países industriales. A su vez, considerando que los países exportadores de productos primarios no eran, en general, economías pobres, se puede decir que el comercio internacional conectaba a las regiones más prosperas del mundo (Bairoch y Kozul-Wright, 1996). Al mismo tiempo, la inversión extranjera directa (IED) también creció significativamente en estos años. Según datos de Bairoch y Kozul Wright (1996), el stock de IED llegaba al 9% del producto mundial, cifra no superada hasta los años 1990. Si bien una gran parte de esta IED era de tipo resource seeking (ver Dunning, 1993)49, los países periféricos recibían asimismo inversiones significativas en sectores tales como ferrocarriles y servicios públicos, mientras que también había corrientes de IED en manufacturas entre países desarrollados. De todos modos, los flujos de capital con un comportamiento más dinámico en este período eran los financieros, los cuales estaban creciendo a tasas más elevadas que las corrientes de

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. Resource seeking son las inversiones orientadas a explotar recursos naturales, o mano de obra no calificada, cuya disponibilidad es, obviamente, la principal ventaja de localización que ofrece el país receptor. Este tipo de inversiones generalmente se orienta a la exportación y muchas veces funcionan como enclaves en los países anfitriones.

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comercio e IED. Más allá del aspecto cuantitativo, también hay evidencia sobre la significativa integración alcanzada en este período en los mercados financieros internacionales. Tras el quiebre producido con la Primera Guerra Mundial, la expansión del comercio retoma vigor, y en 1929 se alcanza una participación sobre el producto mundial cercana a la que tenía en 1913. También la IED crece significativamente en esta etapa, en particular la originada en los EE.UU. El capital no fue el único factor de alta movilidad en esos años. También el trabajo fue extremadamente móvil, y las grandes migraciones fueron una nota característica. Entre 1861 y 1920 los flujos de inmigración llegaron en los principales países receptores (EE.UU., Canadá, Argentina, Brasil, Australia, Nueva Zelandia y Sudáfrica) a más de 45 millones de personas, y sólo entre 1900 y 1920 más de 25 millones de personas fueron registradas como inmigrantes. Argentina se ubicó en el tercer lugar en el ránking de países receptores en todo este período, con cerca del 11% del total de la inmigración arribada a los mencionados países (Ashworth, 1975). La comprobación de que en el período que estamos analizando se produjo una fuerte expansión del comercio internacional y existió un elevada movilidad del capital y del trabajo han llevado a varios autores a hablar de una primer etapa de “globalización” dentro del sistema económico capitalista entre 1860 y 1914 (ver Bairoch y Kozul Wright, 1996). Otro aspecto notable de este período es la expansión del sector manufacturero y el cambio de liderazgo mundial en dicho sector. En efecto, si Gran Bretaña generaba el 20% de la producción industrial en 1860, dicho porcentaje baja hasta un 13,6% en 1913, año para el cual ya había sido sobrepasada por los EE.UU. (32% en 1913 contra 7,2% en 1860) y Alemania (14,8% contra 4,9%). Salta a la vista, además, el carácter altamente concentrado del proceso de industrialización. Los tres países mencionados sumaban un 60% de la producción mundial; agregando a Francia y Rusia se llegaba al 75% y todo el mundo desarrollado en su conjunto superaba el 92% (Bairoch y Kozul-Wright, 1996). La concentración del progreso industrial no impidió que los países exportadores de productos primarios crecieran a un ritmo rápido durante esta etapa. Así, Argentina, Australia, Canadá y Dinamarca registraron tasas de crecimiento claramente superiores al promedio de los países más industrializados entre 1879 y 1913, ayudados por una mejora en los términos de intercambio para los productos primarios que fue de 10 a 25% entre los años 1870 y la década de 1920. Esto no implica, por cierto, que limitarse permanentemente a ser un exportador de productos primarios fuera la mejor estrategia posible de desarrollo, sino simplemente que en aquel momento fue un camino para crecer rápidamente en condiciones muy específicas de la economía internacional. El período bajo análisis cubre dos grandes ondas largas de desarrollo según la periodización de Freeman y Pérez (1988). La primera, que va desde 1830-1840 hasta 1880-1890, se caracteriza por el advenimiento de la máquina de vapor como el elemento clave del paradigma tecno-económico que se configura durante dicho período. No sólo el transporte ferroviario sino también el naval se expande fuertemente en estos años, ayudados justamente por la nueva fuente móvil de energía. La interconexión entre las distintas partes del globo se ve impulsada no sólo por el desarrollo de los sistemas de transporte, sino también por nuevos medios de comunicación, como el telégrafo. Asimismo es importante destacar, considerando sus

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repercusiones sobre nuestro país, el desarrollo de los sistemas de generación de frío, que facilitaron la conservación y el transporte de mercancías perecederas a largas distancias. En el plano fabril, comienza lentamente a superarse el sistema tradicional de la manufactura, basado en los esquemas de aprendizaje en el taller y en los saberes de los obreros “de oficio”, a cambio de un mayor peso de los ingenieros y de los conocimientos tecnológicos más sistematizados y de un significativo avance de la mecanización (Freeman y Soete, 1997). Pese a que comienzan a emerger las firmas de gran tamaño y surgen los esquemas de sociedades por acciones y de responsabilidad limitada, de todos modos en esta época aún es la firma pequeña y mediana de carácter familiar el principal agente económico del capitalismo. Por otro lado, aún cuando se instituyen crecientemente métodos formales de transferencia de tecnología -tales como la protección a la propiedad intelectual-, la ingeniería reversa surge como un canal fundamental de apropiación de tecnologías extranjeras en muchos países (Lall, 1995). Este escenario va a cambiar radicalmente a partir de los años 1890, cuando nace un nuevo paradigma tecno-económico, basado en la electricidad y la ingeniería pesada, y que tiene como factor clave al acero. Se constituirá progresivamente, de este modo, un paradigma crecientemente capital y escala-intensivo, pero también recurso natural-intensivo (Abramovitz, 1994). El motor eléctrico pasa a reemplazar a la máquina de vapor como principal fuente de energía industrial, proceso que implica una difícil transición y que dura varios años hasta que se obtienen las economías de escala y aprendizaje y las adaptaciones institucionales necesarias para que la nueva fuente de energía entregue sus frutos en materia de aumentos de la productividad manufacturera (David, 1991). Los sectores de bienes de capital, la industria de maquinaria y productos eléctricos, la siderurgia y la química pesada van a ser los líderes en materia de crecimiento, al tiempo que emergen ramas tales como automóviles, bienes de consumo durables, aeronavegación, etc. Nace, al mismo tiempo, el laboratorio de I&D en la firma, que va a pasar a ser, especialmente en las ramas más cercanas a la ciencia, la usina básica de nuevos conocimientos tecnológicos. En tanto, el Estado, en los países más avanzados, comienza a intervenir más activamente en el plano tecnológico, estableciendo laboratorios, estándares, instituciones de asistencia técnica, etc. Esta es, además, la era de consolidación del llamado “sistema americano de manufacturas”, luego perfeccionado por el taylorismo y el fordismo. Se trata, en lo esencial, de un progresivo movimiento desde el predominio de técnicas artesanales basadas en la presencia de obreros “de oficio”, hacia un cada vez mayor control de las rutinas y procedimientos de trabajo por parte de los administradores, ingenieros y gerentes de las plantas. Al mismo tiempo, avanza la estandarización de piezas, componentes y productos finales, así como las técnicas que permiten la producción en masa, con consecuencias notables en materia de aumentos de productividad. Estos cambios -que en buena medida son de carácter organizacional- transformaron completamente el modo de funcionamiento del sistema capitalista. Una brevísima presentación de este proceso sería la siguiente: i) circa 1850: aparición del llamado “sistema americano de manufacturas”, con la introducción de una serie de innovaciones -notoriamente, la estandarización de piezas- en la fabricación de armamentos; ii) circa 1880: primeros experimentos de Frederick 60

Taylor con la introducción del cronómetro en el taller y la normalización de tiempos y movimientos de los trabajadores (organización “científica” del trabajo), con los cuales logra enormes aumentos de productividad; iii) 1913-1914: Henry Ford introduce la cadena de montaje, a la cual agrega, luego, la cinta transportadora. Se profundizan las ganancias de productividad y la reducción de tiempos muertos originadas en el taylorismo. Se consolida la era de la producción en masa; iv) circa 1930: Alfred Sloan, en la General Motors, da nacimiento al “cambio anual de modelos”, introduciendo una cuota de diferenciación y flexibilidad en el rígido modelo “fordista”, y aporta innovaciones contables y comerciales dirigidas a perfeccionar la venta de bienes producidos en masa en mercados oligopólicos (Coriat, 1991; Best, 1990). Obviamente, la producción en masa también tuvo como precondición la aparición y perfeccionamiento de los sistemas de comunicación y transporte -correos, ferrocarriles, telégrafo, cable, etc.- que hicieron posible un flujo regular y continuo de bienes e información a un volumen sin precedentes a nivel nacional e internacional. En tanto, la firma familiar va ser desplazada por la competencia oligopolística protagonizada por carteles, trusts y por las grandes corporaciones modernas, que van a tener su máxima expresión en los EE.UU. La gran corporación surge cuando la aparición de las primeras redes modernas de telecomunicaciones y transporte hacen necesario establecer nuevos métodos de management y control jerárquico en los años 1860. Poco más adelante, el desarrollo de los sistemas de producción en masa, que implican el uso de técnicas productivas con alta intensidad de capital, da lugar a la posibilidad de aprovechar economías de escala y scope, para lo cual resulta necesario un flujo constante de materiales que garantice la utilización efectiva de la capacidad instalada. Lo que Chandler (1992) llama el throughput -la cantidad de insumos, materias primas y componentes realmente procesada dentro de un período de tiempo-, que incorpora las economías de “velocidad” a las de escala, pasa a ser, entonces, un dato clave. El aumento del throughput implicaba una fuerte carga de tareas de coordinación dentro y fuera de la fábrica -tanto con proveedores como con intermediarios, llegando hasta el cliente final-. En consecuencia, se hizo necesario el surgimiento de una jerarquía de managers profesionales organizados en líneas según funciones o áreas geográficas, junto con un staff dedicado a tareas de planeamiento. Aparece, entonces, la llamada firma M (multidivisional), en reemplazo de la tradicional firma unitaria (U) manejada verticalmente por un dueño-manager -forma organizativa que pronto probó ser incapaz de adaptarse a las nuevas necesidades que planteaban los avances tecno-productivos de la época- (Chandler, 1977, 1990; Williamson, 1989). Un hecho clave es que estas capacidades organizacionales de la firma moderna se crean gracias a procesos de aprendizaje y adquisición de conocimientos que se corporizan en buena medida en los recursos humanos, y en particular en los medios gerenciales y administrativos de las firmas. Estas capacidades son, entonces, en gran medida firma e industria-específicas –y muchas veces tienen un carácter tácito-, y consiguientemente son de difícil transferibilidad. El peso de las economías de escala y el surgimiento de la gran corporación van de la mano, también, del desarrollo de las sociedades por acciones -especialmente en los EE.UU.-, siendo éste el medio más idóneo para captar los crecientes capitales necesarios para tomar parte de la nueva forma de competencia que se hace dominante en esta etapa.

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Es necesario resaltar la significación de estos cambios. Varios autores (notoriamente, Lazonick, 1994) han destacado que la decadencia británica y su superación por los EE.UU. y Alemania se debió a la incapacidad de dicho país para adaptarse a los cambios organizacionales y tecnológicos en curso. Un hecho clave es que Gran Bretaña seguía teniendo un liderazgo significativo en materia científica en esta época, sin poder, sin embargo, trasladar esa ventaja al plano tecnológico en el mercado internacional. Uno de los elementos explicativos en este sentido es que Gran Bretaña no pudo hacer el pasaje hacia el nuevo modelo de firma dominante a partir de fines del siglo pasado, ni realizar los cambios correspondientes en materia de estructuras de administración, producción y comercialización. Lazonick (1994) ha destacado tres elementos para explicar esta incapacidad británica: i) el ambiente social, que impulsaba a los industriales británicos a asimilarse a la aristocracia tradicional y hacía que sus fortunas pasaran a depender de conexiones y reputaciones sociales más que de sus capacidades innovativas; ii) el sistema educativo, que tenía un sesgo “antiindustrial” y no contemplaba la necesidad de formar “tecnólogos”; iii) la falta de un sistema financiero que favoreciera la desaparición del “capitalismo personal”, vía el surgimiento de grandes sociedades por acciones y la separación de la propiedad del control gerencial de las firmas. Es importante también destacar el papel de los cambios en el sistema educativo. Así, la introducción de nuevos métodos para la educación formal de los ingenieros, que fue una respuesta a la creciente complejidad y escala de las nuevas tecnologías en la industria química y eléctrica surgidas desde mediados del siglo pasado, ha sido señalada como uno de los elementos determinantes de la superación de Gran Bretaña por parte de Alemania y EE.UU. (Freeman, 1992). En esta dirección, se ha argumentado que el tipo de conocimiento ingenieril necesario durante esta etapa no provino tanto de lo que se ha dado en llamar la “ruta de la información” (la educación formal con fuerte contenido “científico”), sino fundamentalmente vía aprendizaje en la práctica -en las propias firmas- (la “ruta del conocimiento”) y a través de una orientación menos “academicista” del sistema educativo (Von Tunzelmann, 1996)50. A su vez, este conjunto de cambios va a repercutir con fuerza en las condiciones de transferencia de tecnología hacia los países periféricos. Así, como señala Fogarty (1977), en el siglo XIX existía una amplia gama de procesos manufactureros que podían ser encarados por personas con acceso a capitales relativamente modestos, y que poseían conocimientos técnicos poco sofisticados. En los países de asentamiento reciente, donde había servicios comerciales y financieros relativamente desarrollados, los inmigrantes podían construir plantas manufactureras para abastecer de bienes de consumo, maquinaria agrícola, etc. al mercado local, así como molinos harineros y otros establecimientos para la exportación. El principal agente de difusión de tecnología en esas actividades era, entonces, el inmigrante mecánico o empresario. Hacia comienzos del nuevo siglo este escenario ya había comenzado a cambiar. Al surgir la gran empresa, cambiar los métodos tecno-productivos dominantes y desarrollarse una serie de industrias que exigían conocimientos científico-tecnológicos más complejos -la siderurgia, la química, los frigoríficos, las vinculadas con la energía eléctrica, etc.-, las condiciones de 50

. El autor contrasta los casos de Gran Bretaña -que eligió la “ruta de la información”, tratando de dar a sus ingenieros altas calificaciones formales- y EE.UU. o Japón -que prefirieron la “ruta del conocimiento”, vía aprendizaje y experiencia práctica en la propia producción-.

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transferencia se hacen más difíciles y el principal agente de difusión pasan a ser las grandes corporaciones, que en muchos casos se convierten en empresas transnacionales (ET). Finalmente, es preciso señalar otras consecuencias derivadas de las tendencias recién descriptas. Por un lado, la aplicación de los modelos “tayloristas” implica una gran dosis de conocimientos tácitos, obtenidos a partir de la experiencia en la fábrica, y por ende de difícil transferibilidad inmediata. Por otro, el desarrollo de las industrias más cercanas al sciencebased supone la disposición de recursos humanos calificados, y en particular de graduados universitarios con capacidades de investigación. En ambos casos hacen falta, además, capitales en gran volumen y, considerando que en la mayor parte de las industrias dominantes de la época predominan las economías de escala, mercados internos de gran tamaño o la posibilidad cierta de acceso a los mercados de exportación. Estas tendencias van a generar, en principio, nuevos obstáculos para el desarrollo industrial en un gran número de países periféricos.

b) La creación de las bases institucionales del modelo agroexportador Como es bien conocido, la Argentina atraviesa, entre la segunda mitad del siglo XIX y 1930, lo que se ha dado en llamar etapa “agroexportadora”, denominación que advierte que el notable crecimiento económico registrado durante aquel período fue motorizado por el sector agropecuario cuya producción se destinaba a los mercados externos. Esencialmente, la producción agropecuaria exportable era aquella que se hallaba dentro de lo que se conoce como “región pampeana”. Primero la lana, y luego la carne -ovina y vacuna- y los cereales y sus derivados fueron los productos que lideraron la pauta exportadora de la región y, por ende, de la Nación como un todo. Se ha señalado que el auge agroexportador fue una posibilidad abierta gracias a factores externos, y fundamentalmente a partir de las transformaciones tecnológicas que abarataron los costos de transporte e introdujeron nuevos métodos de conservación de la carne (cadena de frío), del aumento de la demanda mundial de alimentos, de las tendencias a la mejora en los precios relativos de los productos agropecuarios y de la existencia de un fluido mercado internacional de capitales (Vitelli, 1999). Sin embargo, el proceso a través del cual la Argentina pudo aprovechar las oportunidades que surgían de un mercado internacional ávido de productos agropecuarios estuvo lejos de ser espontáneo y se dio en condiciones histórico-institucionales muy precisas -creadas en gran medida ex profeso por la clase dominante de la época-, que, por otro lado, afectarían permanentemente la forma que adoptó el sendero de desarrollo económico del país. Hacia 1860 la Argentina no contaba, en la práctica efectiva, con casi ninguna de las condiciones, ni “físicas” ni institucionales, necesarias para convertirse en un exportador de productos agropecuarios a escala mundial: una parte importante de la tierra, principal ventaja competitiva potencial del país, estaba en manos del indio o sujeta a sus amenazas, la mano de obra local era muy escasa y con un bajo nivel general de instrucción, el capital y el ahorro interno insuficientes, y la infraestructura de transporte y comercialización muy deficientes.

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A esto se adicionaba la inestabilidad política y la indefinición de la estructura que asumiría finalmente la organización institucional de la Nación, que había sido causa de un gran número de conflictos internos en distintos momentos del tiempo. La estructura de derechos de propiedad era también poco segura, ya que el país carecía de un ordenamiento jurídico estable en materia civil y comercial. El propio Estado debía regenerarse y adecuarse a las nuevas épocas; en otras palabras, tal como señalan Roulet y J. F. Sábato (s.f.), mientras que el Estado creaba las condiciones para transformar el país, a la vez esa transformación exigió e impulsó la estructuración de un “nuevo Estado”. A lo largo de un proceso cuya magnitud tal vez se subestima en ciertas ocasiones, la clase dominante de aquella época acometió casi todas estas tareas en un lapso sorprendentemente breve, ya que hacia 1880 el panorama era completamente diferente al recién descripto 51,52. Esto permitió, además, que de ser una nación “atrasada” en la comparación internacional, la Argentina pasara a ocupar una posición de privilegio entre los países más ricos de la tierra en relativamente pocos años. Por un lado, se amplió la frontera agropecuaria a través de la conclusión de la llamada “conquista del desierto” (finalizada con la campaña del general -y luego presidente de la Nación- Julio A. Roca en 1879) y de las políticas de colonización. Paralelamente, la política inmigratoria facilitó la incorporación de la mano de obra necesaria para trabajar en el sector agropecuario y en las actividades vinculadas al mismo. Asimismo, comenzó a realizarse un esfuerzo significativo en materia de educación, particularmente a través de la Ley de Instrucción Pública (1884), que establecía el carácter obligatorio y gratuito de la enseñanza primaria para toda la población. El problema del ahorro y la infraestructura se resolvió, en esencia, vía capital extranjero, el cual no sólo facilitó cuantiosos préstamos al país, sino que participó activamente con inversiones directas en el desarrollo del sistema comercial y de transporte (los ferrocarriles -el primero de los cuales circuló en el país en 1857- fueron evidentemente un objetivo central de estas inversiones53) y, un poco más adelante, en la crucial actividad frigorífica. Los inversores extranjeros encontraron disposición en los gobernantes argentinos para dar seguridad jurídica a sus capitales y amplia libertad para la remisión de utilidades a sus países de origen, además del otorgamiento de garantías que aseguraban en muchos casos elevados beneficios para sus operaciones. Si bien la política económica de aquel período estuvo cercana al modelo de “laissez-faire” (y con esto se quiere decir que las políticas adoptadas tendieron, en general, a facilitar el ingreso del país al mercado internacional en línea con sus “ventajas comparativas” naturales), el rol del Estado en el plano de la producción material y la economía estuvo lejos de ser insignificante. Por el contrario, por un lado el Estado garantizó algunas condiciones institucionales básicas, a través del dictado de reglamentos que introdujeron regularidad y previsibilidad en las relaciones de producción e intercambio, o vía la provisión de medios financieros y técnicos 51

. Halperín Donghi (1971) afirma que “el proceso del cual nace la Argentina actual no es tan sólo el fruto de ciegas fuerzas económicas o sociales; es por el contrario, el resultado de un proyecto de transformación total del país, que fue la meta declarada de nuestros gobernantes entre 1852 y 1916” (p. 11). 52 En este sentido, es importante destacar, siguiendo a Lowenthal (1966), que si bien la clase dominante en la Argentina en estos años puede ser calificada de "oligárquica", lejos de mostrar un comportamiento "tradicionalista", estaba en su mayor parte imbuida de las ideas más modernas del pensamiento europeo de la época. 53 . Para dar una idea del esfuerzo realizado en este sentido, obsérvese que hacia 1920 la Argentina tenía 12,2 km. de vías férreas cada 100 Km 2, contra 4,86 km. de Australia y 6,63 km. de Canadá (Vitelli, 1999).

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para la ejecución de obras o el suministro de servicios -que en algunos casos (como la provisión de agua potable, por ejemplo) eran operados por el propio Estado-. Por otro lado, se concedieron distintos tipos de beneficios y privilegios para el desarrollo de actividades lucrativas por parte de empresarios privados, incluyendo garantías sobre la rentabilidad de determinados negocios emprendidos con patrocinio estatal. Asimismo, el Estado proveyó de factores productivos de forma gratuita o subsidiados -tierras fiscales, fuerza de trabajo incorporada vía inmigración y educada gratuitamente, etc.-. A esto hay que agregar, en el plano cualitativo, un elemento esencial: la producción de “confianza” como insumo crítico en una etapa de constitución de nuevas formas de relación social (ver Oszlak, 1997). Ya hacia el final del período bajo análisis, en tanto, la creación de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) para operar en el naciente negocio petrolero fue un paso en dirección a un mayor involucramiento directo del Estado en la actividad productiva, tendencia que se acentuaría durante el período de la ISI. En la etapa agroexportadora el Estado nacional avanzó sobre el interior del país -además de lo actuado en el plano “represivo”, vía aseguramiento del monopolio del uso de la fuerza a la Nación (creación del Ejército nacional, con lo cual se liquidan centros locales de poder)-, a través de un conjunto de obras, servicios, regulaciones y “recompensas” destinadas a incorporar las actividades desarrolladas a lo largo del territorio nacional al circuito dinámico de la economía pampeana, lo cual permitía ampliar el mercado doméstico así como extender la base social de la alianza que sustentaba al nuevo Estado (Oszlak, 1997). En este sentido, la propia organización del Estado nacional, al concluir con las barreras, tasas y derechos provinciales, rompió con un aislamiento geográfico secular y permitió estructurar un mercado nacional real, que reemplazó a los anteriores mercados locales o regionales (Cortés Conde, 1971). En esta etapa se asiste también a la unificación y progresiva consolidación del sistema monetario, en un proceso que culminó en 1899 con la creación de la Caja de Conversión, mediante la cual se garantizaba el funcionamiento del esquema de convertibilidad a oro del peso moneda nacional, experiencia que permitió una notable expansión de las instituciones financieras (Cortés Conde, 1997). Justamente, la gradual constitución de un sistema financiero moderno sentó otra de las bases para el desarrollo de la economía durante este período. El aseguramiento de los llamados “derechos de propiedad” se vio significativamente mejorado con la sanción de los Códigos Civil y Comercial. El esfuerzo modernizador incluyó también la formación de una burocracia estatal y de un cuerpo judicial estable y organizado, y la sanción de leyes tales como la de creación del registro civil. En el plano político, la reunificación del país en 1861 da comienzo a la solución del problema de la organización nacional, que termina de concretarse cuando la ciudad de Buenos Aires es declarada territorio federal y capital de la Nación (1880). Entre 1862 y 1930 se suceden casi 70 años de gobiernos constitucionales ininterrumpidos -aunque hasta 1916 eran elegidos mediante procesos electorales generalmente fraudulentos-. Hasta 1916, por otro lado, estarán en el poder gobiernos “conservadores”, que en general han sido considerados como fuertemente afines al sector terrateniente y a los intereses vinculados al comercio con Gran Bretaña, y luego, hasta 1930 -fecha del primer “golpe de Estado” en la historia moderna del país-, habrá tres períodos de gobierno de la Unión Cívica Radical (el último trunco), expresión de las capas medias de la sociedad.

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La realización de este conjunto de tareas y el agregado de nuevas funciones a las que previamente ejercía el Estado nacional implicaron, por otra parte, una fuerte carga fiscal (Oszlak, 1997). En este sentido, la nacionalización de la aduana de Buenos Aires -principal fuente de los recursos públicos en este período- y el establecimiento del primer presupuesto nacional efectivo fueron no sólo requisitos para solventar dicha carga de gastos, sino que sentaron las bases de la organización fiscal del país, condición necesaria, además, para hacer posible el recurso al endeudamiento externo, profusamente utilizado en esta etapa.

c) La estructura y evolución de la economía Los datos más recientes (Cortés Conde, 1997) indican que entre 1875 y 1912 el PBI per cápita creció a una tasa de 3,9% anual, cifra elevadísima si se considera el alto ritmo de crecimiento de la población durante aquel período (cerca de 3,5% anual acumulativo). En contraste, entre 1912 y 1927 el PBI per cápita decreció levemente, a un ritmo de -0,3% por año, tendencia que se explica por la fuerte caída producida durante la guerra, que no alcanza a ser compensada por la recuperación posterior (entre 1917 y 1927 el PBI per cápita crece al 3,4% anual). Pese a esta desaceleración, se observa un notable crecimiento del PBI per cápita a lo largo de toda la etapa, que pasa de U$S 334 en 1875 a U$S 1542 en 1929 (calculado a precios de 1970). En la misma dirección, las estimaciones de Maddison (1995) nos permiten verificar que, sobre una muestra de 56 países -los más importantes de las distintas regiones del mundo- para los cuales se cuenta con datos del PBI per cápita desde 1870 a la fecha, la Argentina se encontraba en el puesto 17 en 1870, mientras que había trepado hasta el puesto 11 en 1929. El cuadro II-1 evidencia con mayor claridad la magnitud del avance argentino en este período. Además de mostrar que para 1929 había sobrepasado a varios países importantes que en 1870 la aventajaban en términos de su PBI per cápita (Austria, Italia, Suecia, España, Alemania), se observa que entre dichos años la Argentina mejoró su posición relativa vis a vis los 20 países allí presentados (sin excepción). Cuadro II-1 PBI per cápita: comparación internacional. 1870-1929 (PBI per cápita de la Argentina = 1) 1870 1,9 1,7 2,0 2,5 2,9 2,4 2,0 1,5 1,4 1,2 1,5 1,4 1,3 1,1 1,0 1,4 1,0 0,6 0,6 0,5

EE.UU. Suiza Holanda Gran Bretaña Australia Nueva Zelandia Bélgica Dinamarca Francia Canadá Alemania Austria Suecia Italia Noruega Irlanda España Japón Brasil México

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1929 1,6 1,4 1,3 1,2 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1 1,1 1,0 0,9 0,9 0,7 0,7 0,7 0,7 0,4 0,3 0,3

Fuente: Elaboración propia en base a Maddison (1995).

Este formidable crecimiento, registrado en un marco general de bajas tasas de inflación, estuvo respaldado por un intenso ritmo de acumulación de capital. Los datos disponibles indican que la inversión fluctuaba entre 25 y 35% del PBI en los años previos a la Primera Guerra Mundial y entre 20 y 25% en los años 1920. Según Cortés Conde (1997), entre 1895 y 1914 la variación del capital en el sector industrial tuvo lugar a una tasa de 5,5% anual en valores constantes, ritmo que decreció sustancialmente entre 1914 y 1935 (2,4% anual). En tanto, entre 1895 y 1914 la acumulación de capital se dio a una tasa de 12,1% anual en el caso del sector agropecuario. En contraste, la tasa de ahorro doméstico no llegaba al 10% del PBI, lo cual da idea del notable aporte del ahorro externo en ese período (Veganzones, 1997). No sorprende, entonces, encontrar que la inversión extranjera tenía un fuerte peso en la economía argentina, fenómeno que también se observaba en otras naciones de asentamiento reciente como Australia, Canadá o Sudáfrica (cuadro II-2). El grueso de dicha inversión se concentraba en los ferrocarriles (lo mismo ocurría en los casos de Australia y Canadá). En tanto, el cuadro II-3 muestra como el peso de la IED en la economía argentina fue decreciendo rápidamente en las primeras décadas del siglo XX. El mismo cuadro también revela que hacia 1929 la Argentina no tenía un nivel de IED excepcionalmente alto en la comparación internacional. Cuadro II-2 Peso relativo de la inversión extranjera en varias economías. 1913 IE per cápita en U$S de 1900 IE como % del IE OIED IE Argentina 266 50 248 Australia 289 72 84 Brasil 62 18 270 Canadá 375 73 161 Chile 119 52 205 Egipto 70 35 116 Indonesia 12 11 93 Malasia 58 45 148 México 92 43 186 Perú 40 15 119 Sudáfrica 210 140 220 Fuente: Towmey (1998). IE: inversión extranjera. OIED: inversión extranjera directa fuera del sector ferrocarriles.

PBI OIED 47 21 81 27 90 59 86 115 87 46 148

Cuadro II-3 Evolución de la IED como % del stock doméstico de capital. 1900-1929 Argentina Brasil Chile México India Indonesia Australia Canadá Egipto

IED/K OIED/K IED/K OIED/K IED/K OIED/K IED/K OIED/K IED/K OIED/K IED/K IED/K OIED/K OIED/K

1900 36 12

1913 24 7 17 7

26 14

43 26 9 53 7 28 10 50

9 36 17 44

67

1929 16 6 15 10 33 30 43 27 9 8 15 24

Sudáfrica IED/K Fuente: Towmey (1998).

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En esta etapa, los salarios reales en la Argentina (o, para ser más precisos, en la región pampeana) fueron, al parecer, superiores a los de algunas ciudades europeas, al menos durante ciertos períodos (Díaz Alejandro, 1975)54. Del cuadro II-4 surge que al menos estaban alineados con los británicos y eran claramente muy superiores a los de otros países de Asia y América Latina; en otras palabras, la Argentina era, comparativamente, un país de salarios altos. Este hecho, que entre otros factores obedecía el menor precio relativo de los alimentos, ha sido marcado como condición para que fuera económicamente rentable la inmigración temporaria. En efecto, una parte considerable de la mano de obra agrícola estaba constituida por trabajadores llamados “golondrinas”, que atravesaban el Atlántico y se instalaban en Argentina durante los períodos de cosecha; la diferencia salarial debía ser tal como para justificar el costo del traslado de dichos trabajadores. Cuadro II-4 Salarios reales en relación al de Gran Bretaña. 1865-1929 (Gran Bretaña = 100)* Argentin Sudeste Brasil Colombia México Uruguay Japón India Indonesia Corea Egipto Turquía a 1865-1869 81,8 17,2 28,6 31 22 8,5 12,4 1870-1874 86,5 17,3 22,6 32 36 26 8,0 12,5 1875-1879 85,8 18,2 16,3 25 26 22 9,9 16,9 1880-1884 81,2 19,9 19,0 66,5 95,4 24 30 26 11,4 21,5 1885-1889 85,3 20,0 23,8 58,1 109,2 22 27 27 13,9 23,4 1890-1894 87,8 16,1 25,0 56,4 119,2 18 21 23 15,9 23,3 1895-1899 85,9 14,8 26,3 56,0 91,8 20 18 22 13,3 20,8 1900-1904 101,0 19,7 58,4 86,8 22 18 19 15,6 20,9 1905-1909 92,0 22,3 61,7 88,2 24 15 18 35 9,9 19,1 1910-1914 100,8 23,4 24,8 60,6 95,2 28 15 19 23 13,8 21,5 1915-1919 91,1 21,5 36,9 30,0 81,0 35 17 20 25 11,0 21,3 1920-1924 103,9 14,8 35,0 29,1 95,3 31 18 14 31 12,4 20,3 1925-1929 125,5 17,2 44,9 37,0 108,7 32 18 16 26 14,1 19,3 Fuente: Williamson (1999). *: en general, corresponden al salario urbano de los trabajadores no calificados.

Sin embargo, hay consenso en que la posición social y política del sector asalariado, así como la de los arrendatarios rurales (ver más abajo) era poco satisfactoria, la legislación social escasa y, en el medio rural, la atención sanitaria y la provisión de educación deficientes. Más aún, las comparaciones en materia de indicadores sociales vis a vis los países más avanzados de aquel momento revela claras deficiencias de parte de la Argentina. Díaz Alejandro (1985) sugiere que este retraso puede provenir en parte del carácter regionalmente concentrado del crecimiento en este período, con Buenos Aires como una ciudad a la par de las regiones más avanzadas del mundo, pero con fuertes niveles de atraso social en el interior del país.

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. Veganzones (1997) refiere un estudio del Ministerio de Trabajo de la Argentina que muestra que, entre 1911 y 1914, los salarios argentinos eran superiores en un 80% a los de Marsella y en un 20% a los de París. También cita el trabajo clásico de Scobie (1964) sobre el agro argentino; según dicho autor, un asalariado agrícola inmigrante ganaba en Argentina, por cuatro o cinco meses de trabajo en el campo, de cinco a diez veces más de lo que hubiera ganado en su país de origen. Por otro lado, los datos de O’Rourke y Williamson (1995) muestran que el salario real de los trabajadores urbanos creció en Argentina entre 1870 y 1913 a una tasa anual de 0,94%, contra un 0,01% de Australia y España, un 0,65% de Portugal y Francia, un 0,75% de Holanda o un 0,9% de Estados Unidos y Gran Bretaña, aunque dicho crecimiento fue, a su vez, inferior al registrado en países como los escandinavos, Italia o Canadá.

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Como decíamos anteriormente, en esta etapa la economía argentina se articula alrededor de la actividad agropecuaria de exportación. Esto implica no sólo la existencia de un sector productor de carnes y granos para el mercado internacional, sino también de una serie de ramas que nacen y se desarrollan, directa o indirectamente, gracias a su calor. Por un lado, las actividades industriales, comerciales y logísticas necesarias para la exportación de aquellas materias primas. Por otro, las manufacturas que se orientan al mercado interno para abastecer una demanda creciente sustentada, en esencia, por los ingresos generados por la actividad exportadora. En efecto, entre principios de siglo y fines de los años 1920 la economía argentina se fue diversificando, con aumentos en el peso de la industria y los servicios en relación con la dominante actividad agropecuaria. A comienzos de siglo, el conjunto del sector agropecuario representaba alrededor del 38% del PBI -con base en precios de 1937- (cuadro II-5). En tanto, las industrias manufactureras aportaban alrededor del 10% del PBI, mientras que la construcción se ubicaba en algo menos del 3%. En tanto, hacia fines de la etapa agroexportadora (1925-1929), observamos que la participación del sector agropecuario cae hasta un 31% -toda la caída se vincula con el menor peso relativo de la ganadería-, mientras que las manufacturas alcanzaban algo más del 13% del PBI, y la construcción seguía en los mismos niveles de comienzos de siglo. Los otros sectores que incrementaron su participación a expensas del agro en esta primera parte del siglo fueron comercio (16% del PBI en 1925-29) y transporte (8%). Cuadro II-5 Estructura del PBI (a precios de 1937). 1900-1929 (%) Agricultura Ganadería Pesca Subtotal sector rural Minería Industrias manufactureras Construcción Comercio Transporte Comunicaciones Otros servicios públicos Vivienda Finanzas Servicios personales Servicios del gobierno general Total

1900-04 19,6 18,4 0,1 38,1 0,3 9,9 2,7 13,9 4,0 0,4 0,4 13,1 1,4 9,0 6,7 100

1910-14 18,8 13,6 0,1 32,5 0,4 11,5 4,6 16,4 6,2 0,6 0,8 11,2 1,6 7,5 6,6 100

1915-29 19,1 11,7 0,1 30,9 0,6 13,2 2,8 16,1 8,1 1,0 1,3 9,5 2,0 7,7 7,0 100

Fuente: Díaz Alejandro (1975).

Las exportaciones representaban el 15% del PBI en 1884, el 21% en 1913 y el 17% en 1929 (Cortés Conde, 1997). Las mismas estaban abrumadoramente concentradas en el sector agropecuario, aunque, dentro de esos límites, existía una cierta diversificación55. Hasta 1860, las exportaciones principales correspondían al tasajo, la lana, el sebo y los cueros y pieles. La lana comienza a crecer en participación para llegar en la segunda mitad de los años 1870 a cubrir cerca de la mitad del valor de las exportaciones. Más adelante son los cereales los que pasan a liderar la pauta exportadora; entre 1900 y 1904 el trigo, el maíz, el lino y la harina 55

. Díaz Alejandro (1985) remarca que, comparando la situación argentina con la de Australia y Brasil, el patrón exportador de nuestro país era el más adaptable y diversificado. El patrón exportador argentino también parece haber sido más diversificado que el canadiense -en donde el peso del trigo era enorme-, pero este último incluía una significativa y creciente porción de productos no tradicionales (Cortés Conde, 1985).

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contribuían con casi el 50% total de las exportaciones argentinas. Las carnes -en las últimas dos décadas del siglo pasado congeladas y luego, avances tecnológicos mediante, enfriadasy los cueros y pieles eran los otros grandes rubros de exportación de aquel período (cuadro II-6). De todos modos, como se observa en el cuadro II-7, la concentración de las exportaciones del país en los productos primarios no era una curiosidad para aquella época, sino más bien un rasgo compartido por varias de las economías más dinámicas del período. Tomando la muestra de países de Maddison, la Argentina se ubicó en el tercer lugar en el mundo en cuanto a tasas de crecimiento de las exportaciones entre 1870 y 1913, sólo superada por Japón y México. El dinamismo de las exportaciones declina notablemente entre 1913 y 1929, pero Argentina sigue ubicándose por encima del promedio mundial -también notoriamente menor al del período pasado considerando los efectos de la Primera Guerra Mundial- (cuadro II-8). Consecuentemente, el país, que en 1870 aportaba el 0,39% de las exportaciones mundiales, llega a participar con un 0,93% de las mismas en 1929 (cuadro II-9). Cuadro II-6 Estructura de las exportaciones. 1893-1929 (%)56 Trigo Maíz Lino Lana Cueros y pieles Carne: vacuna enfriada Vacuna congelada Ovina congelada Tasajo Otros cereales Subproductos del ganado Quebracho y sus productos Productos lácteos Harina de trigo y subproductos Animales en pie Algodón Oleaginosas y sus aceites (exc. lino) Azúcar Frutas frescas Prod. de minería, caza y pesca Total

1893-94 25,9 5,3 3,3 27,7 16,9 0,0 0,1 2,0 4,5 s.d. 2,7 0,8 0,0 1,5 5,8 0,0 s.d. 0,0 0,0 0,9 100

1900-04 20,7 14,4 9,5 22,0 11,2 0,0 3,9 2,7 1,1 s.d. 2,1 1,8 0,7 2,5 2,3 0,0 s.d. 1,0 0,0 0,5 100

1910-14 19,4 17,9 10,2 12,9 11,0 0,6 7,6 1,3 0,3 s.d. 2,5 2,4 0,3 2,6 2,0 0,0 s.d. 0,3 0,0 0,5 100

1925-29 22,2 18,5 12,2 8,2 8,1 7,5 3,3 1,6 0,2 3,0 2,7 2,2 2,1 2,1 0,9 0,5 0,3 0,2 0,1 0,1 100

Fuente: Díaz Alejandro (1975). Cuadro II-7 Participación de los productos primarios en las exportaciones totales en distintas economías. 1913 (%) Dinamarca 100 Nueva Zelandia 100 Argentina 97 Australia 97 Canadá 88 EE.UU. 75 Fuente: Bairoch y Kozul-Wright (1996).

A su vez, el peso de las importaciones en la economía era muy significativo en este período; según datos de Díaz Alejandro (1975) -los coeficientes no son necesariamente comparables 56

. Antes de 1925-29, el total de los rubros desagregados no suma 100 debido a falta de información sobre los mismos, tal como surge de la fuente original consultada.

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con los antes mencionados sobre exportaciones, considerando la diversidad de las fuentes-, en base a precios de 1937, las importaciones representaban el 23,1% del PBI a costo de factores entre 1900 y 1904, porcentaje que sube a 26,2% entre 1910 y 1914, y luego desciende nuevamente hasta un 22,6% entre 1925 y 1929. Cuadro II-8 Tasa anual acumulativa de crecimiento de las exportaciones (calculada en valores constantes, sobre la base de dólares de 1990).1870-1929 (%). 1870-1913 1913-1929 1870-1913 Alemania 4,0 -0,5 Gran Bretaña 2,7 Argentina 5,1 2,7 India 2,3 Australia 4,7 0,4 Indonesia 4,1 Brasil 1,8 1,9 Italia 2,2 Canadá 4,0 3,9 Japón 8,3 Chile 3,3 3,9 México 5,3 China 2,5 2,4 Noruega 3,1 Colombia 2,0 6,8 Perú 1,6 Corea del Sur s.d. 12,6 Suecia 3,0 Dinamarca 3,6 3,6 Taiwan s.d. España 3,4 -0,5 Tailandia 4,0 EE.UU. 4,7 2,7 URSS s.d. Finlandia 3,8 2,9 Venezuela s.d. Francia 2,7 2,3 Mundo 3,3 Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995).

1913-1929 -1,2 -0,8 5,9 1,2 5,7 2,7 3,1 6,2 2,7 8,0 1,5 -3,8 3,8 2,1

Cuadro II-9 Participación en las exportaciones mundiales. 1870-1929 (%) Alemania Gran Bretaña EE.UU. Francia India Canadá China Italia Japón Suecia México Australia España Argentina Dinamarca Brasil Indonesia Venezuela Finlandia Noruega Chile Mundo

1870 12,02 21,76 4,44 6,24 6,16 1,29 2,49 3,18 0,09 1,27 0,43 0,81 1,51 0,39 0,56 1,52 0,31 s.d. 0,55 0,40 0,30 100

1913 16,16 16,65 8,12 4,78 4,01 1,71 1,78 1,96 0,71 1,13 1,00 1,44 1,56 0,83 0,63 0,80 0,42 0,58 0,68 0,36 0,30 100

1929 10,49 9,57 9,08 4,96 2,45 2,34 1,87 1,70 1,30 1,25 1,11 1,09 1,01 0,93 0,81 0,78 0,78 0,78 0,77 0,43 0,40 100

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995).

Paralelamente, la composición de las importaciones fue cambiando, siendo lo más notable el descenso relativo de la participación de los bienes de consumo en favor de los bienes de capital -pasan de 10,4 a 15,5% sobre el total de importaciones entre 1876-79 y 1890-1894- y los intermedios y materias primas -que suben de 6,3 a 28,5% en el mismo lapso- (cuadro II10). Otra estimación -los datos no son comparables con los anteriores por diferencias en la clasificación y en los precios tomados como base para el cálculo- señala que entre 1900 y

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1929 el peso de los bienes de consumo en las importaciones continúa cayendo, aunque a ritmos menores que en las décadas anteriores. Dentro de estos, la proporción de los durables fue creciendo hasta llegar a un 11% del total de importaciones a finales del período considerado (empujadas esencialmente por el ingreso de automóviles). Los productos intermedios mantienen su participación al 35% del total de importaciones -con una leve tendencia bajista-, en tanto que los bienes de capital crecen pasan de 20 a 27,5%, con preponderancia, significativamente, de las maquinarias destinadas al sector industrial (cuadro II-11). El mayor peso que tendencialmente adquieren los bienes de capital e intermedios es uno de los signos del avance del proceso de industrialización durante esta etapa. Cuadro II-10 Estructura de las importaciones, sobre la base de precios corrientes. 1876-1894 (%) 1876-1879 1880-1884 1885-1889 1890-1894

Bienes de Consumo 83,3 65,5 49,9 56,0

Bienes de Capital 10,4 18,0 22,0 15,5

Materias primas 6,3 16,5 28,1 28,5

Fuente: Vázquez Presedo (1971). Cuadro II-11 Estructura de las importaciones, a precios de 1937. 1900-1929 (%) 1900-04 1910-14 1925-29 Bienes de consumo 38,7 36,7 37,1 No duraderos 36,6 31,8 26,0 Duraderos 2,1 4,9 11,1 Automóviles 1,1 6,3 Otros 2,1 3,8 4,8 Productos intermedios y materias primas 36,2 32,6 35,1 Bienes de capital 20,0 29,9 27,5 Productos metálicos 7,6 6,2 5,9 Maquinaria y equipos rurales 1,6 2,3 4,9 Maquinaria y equipos industriales 12,1 14,2 13,3 Maquinaria y equipos para transp. y comunic. 0,7 2,6 3,4 Varios 3,1 0,6 0,4 Total 100 100 100 Fuente: Elaboración propia en base a datos de Díaz Alejandro (1975).

En el balance, éste, como todo proceso de transformación económica a gran escala, puede ser entendido a la luz del concepto de “destrucción creadora”. Si las clases dominantes de la época lo pensaban como la "creación de la civilización" y la "destrucción de la barbarie", parece sensato, sin adherir necesariamente a este reclamo, dejar de lado la reivindicación de las producciones del interior desplazadas por el avance de las fuerzas capitalistas, ejercicio del revisionismo histórico argentino -que en dichas producciones, de carácter artesanal, pretende hallar el germen de un supuesto desarrollo capitalista autónomo- que ha sido calificado de “sensiblero y en buena medida estéril” (Oszlak, 1997, p. 140). En efecto, si bien algunas producciones que se realizaban en el interior del país desaparecieron al calor de la formación de un mercado nacional efectivo y frente a la competencia de los productos importados (paños, por ejemplo), se trataba de actividades de carácter primitivo y bajos niveles de productividad. Por otro lado, la existencia de una demanda en expansión permitió a ciertas regiones especializarse en línea con sus ventajas comparativas naturales para abastecer al mercado nacional -caña de azúcar en Jujuy y

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Tucumán, vinos en Cuyo, frutas en Alto Valle de Río Negro, algodón en Chaco y Formosa, yerba mate en Misiones, etc.-. No puede obviarse, sin embargo, el hecho de que a partir de la consolidación del modelo agroexportador se va a configurar una situación de manifiesto desequilibrio entre las distintas regiones del país en términos de su dinámica de desarrollo. Si el Litoral va a constituirse en la región líder en cuanto a sus niveles de producción e ingresos, y va a generar el grueso de las exportaciones, el resto del país participará sólo de manera derivada de esta dinámica, o incluso quedará ausente de la misma en algunos casos. Progresivamente, entonces, se asistirá a una creciente heterogeneidad en los indicadores económicos y sociales de las distintas provincias, situación que persiste hasta nuestros días.

d) El sector agropecuario Como ya adelantamos, antes de 1860 no estaban aseguradas las condiciones para que la Argentina hiciera valer su potencial de especialización internacional como proveedora de productos agropecuarios. En este sentido, Cortés Conde (1966) señala que “más que de la utilización de los recursos abundantes se trató de la realización de un conjunto de operaciones para ofrecer en forma abundante recursos hasta entonces escasos o que frente a las nuevas características del mercado se convertirían en relativamente escasos” (p. 493)57. Previamente a los años 1860, la actividad agrícola era de poca significación -y tenía esencialmente un carácter de subsistencia-, y el sector pecuario se organizaba en torno a la cría del ganado bovino y vacuno -realizada en las tradicionales estancias latifundistas-, del cual se exportaba el cuero y la carne en forma de tasajo (proceso realizado en los llamados “saladeros”, establecimientos manufactureros que, en general, empleaban técnicas primitivas). En estas condiciones, la fertilidad innata del suelo facilitaba que estancieros tradicionales llevaran, según la imagen legada por gran parte de la historiografía tradicional, una “vida sin esfuerzos". Los fundadores del moderno orden institucional argentino veían con malos ojos esta situación, por considerarla no sólo impropia de un país civilizado sino también enemiga del progreso material y del esfuerzo productivo. Para hombres como Sarmiento, el latifundio, al cual asociaban a las formas de colonización desarrolladas por España, era causa esencial del atraso social (Barsky et al, 1992). A su vez, Juan B. Alberdi dirá que “el suelo que produce sin trabajo sólo fomenta hombres que no saben trabajar” (citado en Barsky et al, 1992, p. 13). La agricultura, la colonización y la división de la propiedad iban a jugar, en la opinión de estas figuras, una función civilizatoria y casi “redentora” de la sociedad nativa. El hecho es que en relativamente pocos años se producirá una transformación radical en el escenario tradicional del medio rural, que dio lugar a resultados sorprendentes en materia de crecimiento de la producción y el área explotada, aunque dicha transformación no respondió plenamente a las expectativas que tenían hombres como Alberdi o Sarmiento. 57

. Es significativo que este mismo énfasis en mostrar que la realización del potencial de oferta de determinados recursos primarios depende no sólo de la existencia de esos recursos sino de un conjunto de condiciones institucionales muy precisas haya sido hecho en relación con la economía estadounidense por David y Wright (1995), para el caso de los recursos minerales. Estos autores, por otro lado, recuerdan que en EE.UU. la primer forma de apoyo de los gobiernos estatales a las actividades de ciencia y tecnología fue la creación de los geological surveys, hacia 1830.

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Según estimaciones de Díaz Alejandro (1975), entre 1862 y 1900 la producción agropecuaria se expandió a un ritmo no inferior al 4% anual. Para 1900-1929 el autor estima una tasa de crecimiento de la producción del 3,5% anual, que puede descomponerse en un 4,4% para la agricultura y un 2,6% para la ganadería. La expansión habría sido aún superior de acuerdo a una estimación más reciente (Cortés Conde, 1997), según la cual la tasa de crecimiento del producto agrícola entre 1875 y 1913 se habría ubicado en un 10,5% anual (en el cuadro II-12 se observan los datos sobre la expansión de la producción física y del área sembrada en el sector agrícola pampeano entre 1900 y 1929). Cuadro II-12 Superficie sembrada y producción de cereales y oleaginosas. 1900-1929 (miles has, miles tn, %) 1900/04 1905/09 1910/14 1915/19 1920/24 1925/29

Superf. sembrada 6123 9939 12826 13390 12956 17177

Tasa prom. crec. Anual Producción Tasa prom. crec. anual s.d. 6001 s.d. 12,4 9135 10,4 5,8 10520 3 8,1 10870 0,7 -0,6 13410 4,7 6,5 17151 5,6

Fuente: Barsky y Murmis (1986).

En este período, como señala Díaz Alejandro (1975), la Argentina, a diferencia de lo que ocurre habitualmente en los países subdesarrollados, mostraba un sector agropecuario con tasas de productividad similares a las del conjunto de la economía (y claramente superiores a las del sector manufacturero). De hecho, ya hacia fines de los años 1920 quedaba muy poco de la agricultura de subsistencia, y el grueso de la producción rural estaba orientada al mercado (con un fuerte peso del mercado internacional)58. Hay que destacar, en este sentido, el dinamismo del proceso de transformación, que llevó a una fuerte elevación de los rendimientos agrícolas durante todo este período (ver el cuadro II-13 para la etapa 1910-1929). En tanto, en el caso de la ganadería un trabajo constata que entre 1856 y 1900 el peso vivo promedio de los vacunos creció de 280 a 350 kilos a los 5, 6 ó 7 años, hasta 600 kilos a los cuatro años (Sesto, en prensa). Cuadro II-13 Argentina. Rendimientos de cereales y oleaginosas. 1910-1929 (ton. por hectárea) 1910/14 1915/19 1920/24 1925/29 Crec. acum. 1910/14-1925/29 Fuente: Barsky y Murmis (1986).

Trigo 661 756 873 868 31,3

Maíz Avena Cebada Centeno 1362 996 809 568 1340 979 930 597 1754 1108 1035 641 1974 1124 1083 709 44,9 12,9 33,9 24,8

Lino 510 536 709 703 37,8

La historia de la expansión agropecuaria orientada al mercado internacional comienza ya en la década de 1850, cuando se desata una suerte de “fiebre” del ovino, con el objetivo de exportar lanas para la dinámica industria textil europea (Giberti, 1986). Hasta los años 1880 la actividad ganadera tendrá como elemento dinámico la explotación del lanar (fundamentalmente merino), que proveía el principal objeto de exportación nacional. Como señalan Di Tella y Zymelman (1967), ésta era considerada en aquel momento la explotación “civilizada”, mientras que los 58

. Se ha estimado que del valor total de la producción rural, un cuarto se exportaba con poca o ninguna elaboración (maíz, avena, etc.), otro cuarto se exportaba tras pasar por un proceso de industrialización (carne, harinas, etc.) y el resto se consumía en el país (Díaz Alejandro, 1975).

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vacunos ocupaban tierras marginales, y eran animales sin mestizar cuya carne se vendía a los saladeros para su posterior exportación y de los cuales también se aprovechaban los cueros. En efecto, el pasaje a la producción lanar exigía innovaciones y reformas en los modos de explotación e implicaba una mayor racionalización de las técnicas productivas. Entre otros factores, esto ocurría porque el ovino requiere más cuidados y su crianza implica campos previamente preparados y cercados, la instalación de aguadas y la mestización de los rodeos. De este modo, se configuran hacia los años 1860 dos sectores ganaderos: el “tradicional” -vacuno- y el “progresista” -lanar- (Galleti et al, 1974). La posibilidad de exportar carne congelada va a abrir una nueva etapa en el desarrollo agropecuario. Los primeros experimentos datan de 1876, pero será recién en los años 1880 cuando la actividad comienza a cobrar magnitud y se instalan los primeros frigoríficos en el país. En un primer momento, será el ovino el ganado elegido para aprovechar su carne en los mercados de exportación. Esto implica un primer proceso de transformación en el sector, ya que fue necesario introducir razas aptas para la producción de carne (Lincoln, Romney Marsh, Hampshire Down, etc.) y mestizar los rodeos para adaptarlos al nuevo propósito dominante de la explotación, desplazando al merino hacia las zonas periféricas (Ortiz, 1971). Un poco más adelante se desarrolla un proceso similar con el ganado bovino. Dicho proceso comienza cuando se abre la posibilidad de exportar a Europa ganado en pie, en los primeros años de la década de 1890, y luego se acelera notablemente cuando, en la primera década del siglo XX, se desarrolla rápidamente la exportación de carne vacuna, primero con el método de congelado, y luego con el más avanzado de enfriado (chilled). Estos métodos, y en particular el chilled, obligaron a importar animales finos, perfeccionar los rodeos y a realizar importantes inversiones en la mejora de los campos (Giberti, 1986), lo cual implicó en varios casos la incorporación de personal especializado proveniente de Inglaterra y Escocia (Ferrer, 1975). Una consecuencia de la introducción de técnicas de enfriamiento que requerían ganados mejorados es que, de allí en más, el proceso de producción se hará en dos etapas. En la primera, se crían los novillos hasta los diez o doce meses de edad y en la segunda, llamada de invernada, el ganado se engorda para su venta. En general, las tierras dedicadas a la invernada serán las de mejor ubicación y calidad. En tanto, la agricultura nació en la zona del Litoral directamente con características modernas, ya que: i) desde sus comienzos empezó como producción para el mercado; ii) ya existía una tecnología avanzada a nivel internacional que era posible aplicar a regiones más atrasadas; iii) no había una población anterior con hábitos de trabajo y pautas culturales “tradicionales” arraigada en las áreas que se iban a explotar (Cortés Conde, 1966). En 1876, la Argentina, tradicionalmente importadora de cereales, realiza su primer embarque de trigo con destino a los mercados de exportación (Pucciarelli, 1986). Esto era resultado de las políticas de colonización que habían llevado a un gran número de inmigrantes a afincarse en territorio argentino, principalmente en las provincias de Santa Fe y Córdoba, y que habían dedicado sus unidades productivas -de tamaño pequeño o mediano- al cultivo de cereales. Pero recién será en este siglo cuando la producción agrícola conozca su gran expansión, en

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particular en el período 1900-1914, en el cual los cereales pasarán a ocupar el lugar dominante en la pauta exportadora argentina por primera vez en la historia. En relación con esta expansión de la producción agrícola, se ha sostenido tradicionalmente que su gran impulso provino de la necesidad de los ganaderos de mejorar sus pasturas para alimentar a los rodeos refinados cuya carne se destinaba a los mercados externos. En efecto, ante esta necesidad, los antiguos estancieros adoptaron una nueva modalidad de explotación, por la cual arrendaban porciones de sus campos para que los arrendatarios, luego de cultivar cereales y lino durante los primeros dos años, dejaran sembrado el campo con alfalfa durante el tercer año. Esto era lo que permitía que, a posteriori, las tierras fueran ocupadas por los planteles de ganado refinados dedicados a la exportación. De aquí, varios autores han podido afirmar que la ganadería fue el elemento decisivo en la conformación del sector agropecuario, en particular en territorio bonaerense, mientras que la agricultura jugaba un papel subordinado59. El sistema de arrendamiento, que comenzó a ser adoptado en la última década del siglo pasado, tuvo distintas ventajas. Por un lado, la rotación trienal de cultivos y el péndulo entre agricultura y ganadería permitieron conservar la calidad de las tierras, ya que la ganadería incorporaba nitrógeno y los campos alfalfados renovaban la fertilidad de los suelos60. Por otro lado, se trató de un sistema altamente flexible, que permitió sucesivas y muy rápidas reconversiones de las explotaciones de modo de adaptarse a los cambios y oportunidades que surgían del mercado internacional (H. Sábato, 1993). También parece haber sido eficiente desde el punto de vista de la competitividad no sólo de la producción ganadera -un trabajo reciente da cuenta de que ya hacia 1900 los vacunos criados en los establecimientos modernos eran perfectamente equiparables a los similares producidos en los países más adelantados y, capaces de cumplimentar con las exigencias de esos mercados en cuanto a peso y calidad (Sesto, en prensa)-, sino también de la agrícola. Así, Solberg, (1981) señala que los costos de producción de trigo eran menores en Argentina que en Canadá. En tanto, los cuadros II-14 y II15 muestran que los rendimientos argentinos eran similares o incluso en ocasiones superiores a los de otros países exportadores de granos durante el período que estamos analizando. Aunque existe un consenso bastante extendido respecto de las mencionadas ventajas derivadas del sistema de arrendamiento, existen muchos analistas que han señalado otros tantos aspectos negativos que habrían derivado del tipo de relaciones de producción, formas de propiedad y esquemas de organización productiva específicos del agro argentino en esta etapa. A continuación revisaremos brevemente algunos de los argumentos avanzados en este sentido, aunque adelantamos que dichos aspectos negativos parecen haber tenido, al menos durante la propia etapa agroexportadora, más implicancias en el plano socio-político que en el tecno-productivo. Cuadro II-14 Rendimientos de trigo y maíz en Argentina y los EE.UU. 1920-1929 (kg. por hectárea cosechada) Trigo 878,0 939,0

Argentina (1) EE.UU. (2) 59

Maíz 1878,0 1684,0

. Cabe también destacar que el sistema de arrendamiento fue propuesto explícitamente por un hacendado bonaerense, Benigno del Carril, en 1892 como una forma de reducir la inversión de capital y el riesgo involucrado en abordar el cultivo de cereales por parte de los estancieros (Giberti, 1986). 60 . Aparentemente, la explotación combinada agricultura-ganadería no era practicada exclusivamente por los grandes terratenientes sino también por los propietarios de explotaciones medianas.

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Razón (1/2)

0,94

1,12

Fuente: Díaz Alejandro (1975). Cuadro II-15 Rendimientos en cereales. 1914-1937 (en quintales por hectárea -promedios anuales-)

Argentina Australia Canadá EE.UU. Fuente: Vitelli (1999).

Trigo 1914/20 6,5 6,7 10,6 9,7

1930/37 9,0 7,9 8,0 8,9

Maíz 1914/20 14,3 15,6 31,4 17,0

1930/37 19,0 15,9 24,5 14,0

Avena 1914/20 7,0 6,7 12,4 11,9

1930/37 11,0 5,7 9,6 9,7

El primer problema remite a la distribución de la propiedad agropecuaria y la formación de latifundios. Para una gran parte de los historiadores y analistas del período, una porción significativa de las mejores tierras de la región pampeana estaba jurídicamente ocupada hacia 1860 y su propiedad se hallaba altamente concentrada (Barsky et al, 1974; Ferrer, 1975)61. Las políticas agrarias de los sucesivos gobiernos de turno habrían llevado a que, pese la expansión de la frontera agropecuaria, las nuevas tierras fueran absorbidas esencialmente por la misma clase social que ya dominaba el sector antes del inicio del modelo agroexportador, consolidándose un esquema de propiedad fuertemente concentrado. Esto ocurrió pese a que los sucesivos gobiernos se preocuparon, al menos formalmente, por asegurar una cierta equidad en la distribución de la tierra. Incluso se dictó una Ley del Hogar, en 1884, copia de la famosa Homestead Act de los EE.UU. Esta y otras disposiciones similares, sin embargo, habrían sido desnaturalizadas en su aplicación por la presión de los factores de poder ya establecidos (Cornblit et al, 1971)62, y posteriores intentos de reforma fracasaron en su intento de romper el modelo latifundista (Lowenthal, 1966). El segundo problema es el del llamado "ausentismo". En efecto, en Argentina la mayoría de los establecimientos agrícolas no eran explotados por sus propietarios. En 1895, en la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, sólo el 49% de los establecimientos eran explotados por sus propietarios, siendo muy similar la cifra correspondiente a Santa Fe. Para 1914, la proporción de unidades explotadas por sus dueños había descendido al 31,5% en Buenos Aires y al 38,7% en Santa Fe, siendo aún menores los datos para Córdoba (28%), donde en 1895 todavía la mayor parte de los establecimientos eran administrados por sus propietarios (Cortés Conde, 1997). En este sentido, es interesante comparar la situación argentina con la de otros países de “asentamiento reciente”. Solberg (1981) señala que, al contrario de lo que ocurría en la pampa, donde existía una elite bien establecida que venía del período colonial o de la primera mitad del siglo XIX, en la pradera canadiense no existía una oligarquía terrateniente, ya que la mayoría de los granjeros eran dueños de sus tierras gracias a las leyes del Canadian 61

. Así, en la provincia de Buenos Aires, al iniciarse la década de 1880, sólo el 25% en extensión y aproximadamente el 10% en valor de las tierras estaban en manos oficiales y una gran parte de ellas se encontraba en arrendamiento (Cornblit et al, 1971). El caso de Santa Fe, en cambio, fue distinto, lo cual dio lugar a la implementación de políticas de colonización relativamente exitosas que permitieron el acceso a la tierra de un importante número de inmigrantes europeos (en Entre Ríos y Córdoba el movimiento colonizador también asumió cierta magnitud). 62 . Por cierto, está bien documentado que el favoritismo y la arbitrariedad en el reparto de tierras y la formación de latifundios también ocurrieron en el caso de los Estados Unidos (ver Vitelli, 1999).

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Homestead. Solberg afirma que se desarrolló un espíritu de grupo “vigoroso y dinámico” y una ética cooperativa entre los homesteaders. Apunta asimismo, que los inmigrantes británicos, alemanes y escandinavos traían su legado de experiencias en el desarrollo de movimientos cooperativos, los cuales dieron la base para una gran parte de la vida "cultural y material" de la pradera. De hecho, para Solberg la principal diferencia entre Argentina y Canadá en el plano agrícola está en las políticas hacia la tierra, que en un caso crearon un sistema de grandes estancias cultivadas por arrendatarios y en otro un sistema de granjas administradas por sus propietarios. En el mismo sentido, Adelman (1992), señala que mientras la asignación de la tierra era básicamente un asunto privado en el caso argentino, fue un "tema público" en Canadá. Esto previno tanto la especulación en tierras como la formación de grandes latifundios. Asimismo, un aspecto central de la política inmigratoria canadiense fue que discriminó contra quienes no estaban interesados en asentarse permanentemente (esto contrasta con la alta tasa de retorno de inmigrantes en el caso argentino, especialmente notable en los de origen italiano)63. Consecuentemente, hacia 1910 el 90% de los granjeros canadienses poseían sus propias tierras64. El mismo tipo de comparación puede hacerse en relación a lo ocurrido en Australia. La forma predominante de tenencia de la tierra en Australia era la posesión por tiempo limitado de tierras cuya propiedad se reservaba la Corona. Las adjudicaciones se realizaban estableciendo condiciones de mejoras a introducir en los predios, existiendo -con mayor o menor intensidad según los momentos - una fiscalización de cumplimiento de los compromisos. Por otro lado, ya en 1910 se impulsó una reforma impositiva que combatía la concentración latifundista, con impuestos progresivos a la propiedad de la tierra y recargos para terratenientes ausentistas (Diéguez, 1969). ¿Cuales habrían sido las consecuencias negativas de la peculiar forma que asumió la expansión agropecuaria en Argentina? Algunas de ellas ya habían sido observadas repetidas veces por los propios contemporáneos. Como destaca Halperín Donghi (1984), existía una tradición cultural, incluso desde la época de la colonia, de ver a la agricultura como base del proceso civilizatorio de la sociedad argentina. Sarmiento fue, indudablemente, una de las voces más lúcidas en ese sentido. Estas aspiraciones de reforma social giraban en torno de la creación de una sociedad rural dominada por una clase de productores independientes y prósperos, libre de excesivas desigualdades y emancipada del peso del tradicionalismo campesino. Cuando, en la práctica, la agricultura, por los motivos antes expuestos, fue encarada fundamentalmente por arrendatarios, fueron habituales los comentarios críticos de dicho proceso y las expresiones que señalaban la necesidad de una reforma (ver Barsky et al, 1992 y Halperín 63

. Según Adelman (1992), cuando las agencias italianas empezaron a promover la emigración temporaria hacia Canadá, el gobierno canadiense desalentó esas operaciones. 64 . Una comparación similar es realizada por Nun, quien destaca que mientras en Argentina se consolidó un modelo de tenencia dominado por terratenientes que se dedicaban a la ganadería y arrendaban temporariamente tierras para uso agrícola a inmigrantes -con una relativamente baja tasa de “asentamiento” de esos arrendatarios en las zonas agropecuarias-, en Canadá se consiguió que, en general, los inmigrantes se radicaran permanentemente como farmers, dando lugar a una configuración de tenencia de la tierra con gran peso de pequeños propietarios “cuyo proceso de acumulación iba a depender más y más de una intensa mecanización que aumentase tanto la superficie cultivada como la productividad del trabajo familiar” (Nun, 1995, p. 70).

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Donghi, 1984). Las críticas no sólo apuntaban a las consecuencias socio-políticas del sistema de arrendamiento, sino también a sus impactos sobre la eficiencia productiva. Así, se ha afirmado que en Argentina los arrendatarios se desentendían de preparar bien las tierras y las trabajaban superficialmente65, ya que trataban de no gastar dinero en maquinarias y sólo apuntaban al rendimiento de corto plazo. Halperín Donghi (1984) cita trabajos de comienzos de siglo producidos por técnicos del Ministerio de Agricultura, los cuales argumentaban que los terratenientes no debían arrendar tierras a plazos tan cortos, ya que ello forzaba a los arrendatarios a adoptar prácticas que destruían la fertilidad de la tierra66. Este último argumento ha sido repetido en una gran cantidad de trabajos posteriores (por ejemplo, Cortés Conde, 1966)67. Contemporáneamente, aún para alguien como Díaz Alejandro (1975 y 1981), quien formula un análisis general esencialmente positivo de este período, el sistema de tenencia y administración de la tierra fue compatible con el crecimiento de la producción, pero fracasó en otros aspectos cruciales. Por un lado, no generó una clase media rural emprendedora como ocurrió en otros países de “asentamiento reciente” 68. Por otro, los arrendatarios, al desinteresarse por los asuntos de la comunidad, dado el carácter temporario de su instalación, descuidaban asuntos tales como la sanidad, la educación y otros servicios sociales y tampoco participaban de la vida política69. A su vez, Díaz Alejandro ha señalado que los extranjeros no se apegaban a la Argentina, tanto por sus propios objetivos con los cuales llegaban hasta aquí (ver también Cornblit et al, 1971), como por su situación subordinada en el plano político e incluso social. En tanto, Solberg (1981) afirma que el sistema de arrendamiento no empobreció necesariamente a los arrendatarios, pero sí a la vida rural, ya que bloqueó la aparición de un espíritu comunitario y la formación de organizaciones fuertes -especialmente de carácter cooperativo-. Destaca, asimismo, el bajo nivel cultural de los arrendatarios en general. También se ha argumentado que la dificultad de acceso a la tierra de los inmigrantes europeos impidió la formación de una capa de agricultores independientes, la cual potencialmente hubiera podido dar lugar a una expansión agropecuaria cercana a la llamada “vía farmer” -tal como ocurrió en los EE.UU.- (Pucciarelli, 1986). Asimismo, se ha señalado que Australia y Nueva Zelandia modernizaron sus estructuras rurales con anterioridad al "despegue económico", inhibiendo la formación de una clase alta tradicional y desarrollando una sociedad de farmers. Esto habría eliminado la posibilidad de estrategias rentistas, obligando a la modernización productiva y favoreciendo la aparición de un sistema político que representaba mejor a la sociedad y permitió una más equitativa distribución del poder social y político (Filgueira, 1997). En Argentina, en cambio, el poder fue retenido por la antigua 65

. Un observador argentino decía ya en 1897 que “en ninguna parte del mundo la tierra se cultiva tan superficialmente como aquí” (citado en Adelman, 1992). 66 . Halperín Donghi (1984) se refiere en particular a varios trabajos de R. Campoleti, quien entre 1897 y 1929 avanza sobre el argumento de que la agricultura extensiva es vulnerable, señalando que su escasa productividad era compensada por el bajo precio de la tierra en comparación con el vigente en zonas productivas rivales. En este sentido, advertía sobre los peligros implícitos que podrían materializarse en el momento en que la tierra se valorizara, justamente por ese éxito inicial. Por tanto, exhortaba a la modernización de las explotaciones y a una mayor tasa de reinversión por parte de los terratenientes. 67 . Véanse también los escritos de Alejandro Bunge y del núcleo de colaboradores de la Revista de Economía Argentina (ver Llach, 1985). 68 . Según Di Tella y Zymelman (1967) la ley de colonización de 1876 "puso fin a las esperanzas de promover una colonización de clase media en el campo argentino". 69 . Cornblit (1967) ha destacado este punto para el conjunto de los inmigrantes a la Argentina, enfatizando el hecho de que el porcentaje de naturalizados era extraordinariamente bajo y claramente inferior al de otros países que recibieron fuertes corrientes inmigratorias.

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clase terrateniente que residía en el país desde antaño, cuya no renovación, entre otras consecuencias, tenderá, según varios analistas, a disminuir la "calidad" del liderazgo político. La cuestión de la diferencia de distribución del poder político también ha sido enfatizada por Armstrong (1985), que destaca el papel que continuó jugando durante todo este período la oligarquía terrateniente en Argentina vis a vis la preponderancia de los sectores urbanos en Australia y Canadá. Otro gran tema de crítica se vincula con el carácter ausentista de los terratenientes y con la organización de la producción en latifundios que empleaban métodos extensivos. En particular, se señala que estos factores habrían impedido mejorar los rendimientos en la zona pampeana, bloqueando la posibilidad de aumentos en la producción una vez que, en los años 1920, se había cerrado la expansión de la frontera agrícola (Di Tella y Zymelman, 1967). Finalmente, varios observadores destacan otras consecuencias negativas derivadas del predominio del grupo terrateniente. Por ejemplo, el hecho de que el excedente del mismo fuera gastado predominantemente en bienes de consumo, muchas veces superfluos, porque así correspondía a patrones tradicionales de prestigio, o porque la explotación agropecuaria requiere menos inversiones que la industrial (Cortés Conde, 1971). Más abajo, tendremos ocasión de volver sobre varios de estos puntos. Por el momento, sin embargo, basta con señalar un par de cuestiones que matizan las críticas recién expuestas. Por un lado, como ya se señaló, la producción agropecuaria creció vigorosamente en este período, la Argentina aprovechó rápidamente las oportunidades que en distintos momentos abría el mercado internacional y, hecho fundamental, los aspectos negativos del sistema no parecen haberse traducido en una menor eficiencia del agro argentino, el cual trabajaba con costos que competían exitosamente con los vigentes en otras zonas productoras importantes como Canadá o Australia. Esto es muy importante, ya que aunque los rendimientos en Argentina podrían haber sido mayores de haberse aplicado otras técnicas productivas, el hecho es que no parecía haber, del lado de los costos, una presión para introducir cambios en las técnicas de producción. Incluso J. F. Sábato (1981) señala que el sistema de arrendamiento promovió una fuerte tecnificación de la agricultura pampeana e hizo que la producción agropecuaria se expandiera a tasas superiores a las que se habían dado en las praderas norteamericanas y canadienses. Asimismo, demostró ser muy flexible para enfrentar circunstancias externas adversas. Otro tema que cabe señalar, aunque no es central para nuestra argumentación general, es que la visión negativa de la situación de los arrendatarios ha sido matizada o cuestionada en varios trabajos: i) se ha sugerido que los arrendatarios nunca buscaron la propiedad de la tierra con demasiada decisión, ya que gozaban de ventajas específicas derivadas del arrendamiento; en particular, la escasa necesidad de inversiones y el hecho de que los contratos de corto plazo evitaban sufrir la eventual caída en el rendimiento de la tierra (Adelman, 1994; Taylor, 1997; Ferns, 1973); ii) existía un mercado de tierras que se movió ágilmente al menos hasta fines del siglo pasado (esto ha sido destacado tanto por autores “liberales” -Cortés Conde, 1997; Díaz Alejandro, 1975- como “heterodoxos” -Barsky y Murmis, 1986; Barsky, 1988-). H. Sábato (1993), a su vez, señala que progresivamente el sistema de arrendamiento dejó de tener como objetivo simplemente la mejora de las pasturas, para convertirse en una práctica 80

permanente. Por tanto, los arrendatarios ya no habrían sido trabajadores transhumantes, sino que, al menos una fracción de ellos, se habrían convertido en agricultores más permanentes, aunque siempre subordinados a las decisiones de los propietarios. J. F. Sábato (1981), en tanto, afirma que el sistema de arrendamientos resultó para los chacareros económicamente más conveniente que el de la colonización y sugiere que buena parte de los arrendatarios eran capitalistas rurales, que poseían suficientes fondos como para comprar una pequeña parcela, pero que preferían arrendar una más extensa porque esperaban obtener mayores beneficios vía agricultura extensiva. En conclusión, a partir de 1860 se verifica una transformación radical en el agro argentino, que del primitivismo de las técnicas y la orientación a la subsistencia, pasa a adoptar una orientación predominantemente mercantil y consigue sucesivas, y exitosas, adaptaciones a las oportunidades abiertas por el mercado mundial, las cuales involucraron la adopción de innovaciones tanto institucionales como tecno-productivas (sobre esto vamos a insistir más adelante). Quedan, sin embargo, planteados algunos problemas derivados de la forma en que la Argentina concretó este proceso de transformación. Por un lado, contra las expectativas de los “padres fundadores” del nuevo orden, no se eliminó la forma predominante de propiedad en la etapa previa -el latifundio-. Por otro, paralelamente, se estuvo lejos de crear un sector agropecuario basado en colonos que se convirtieran en pequeños y medianos propietarios sobre los cuales pudiera fundarse una nueva sociedad rural organizada sobre principios de democracia política, cooperación social y contracción al trabajo diario, que suplantara al antiguo orden social heredado de la colonia. Por el contrario, el sector agropecuario fue dominado por propietarios latifundistas ausentistas que empleaban métodos de producción extensivos, contrastando con la situación de otros países de asentamiento reciente como Australia o Canadá. Esto habría tenido, según varios analistas, consecuencias negativas tanto en el plano político-social como respecto de la eficiencia productiva, la conducta inversora y la dinámica tecnológica del sector. Sin embargo, como señalamos más arriba, ello no parece haber ido en perjuicio de la competitividad de la producción agropecuaria, ya que no parece haber habido un problema general de productividad de la tierra en la Argentina, aunque podría haber existido una fuerte heterogeneidad intrasectorial -sobre esto volveremos más abajo-.

e) El sector industrial En este período comienza el proceso de industrialización moderna en el país 70. Como han señalado varios autores, previamente la producción de manufacturas se realizaba en unidades pequeñas, que empleaban métodos artesanales y fuentes de energía humana o animal y tenían un escaso o nulo grado de mecanización. Esto llevó a que al ingresar la Argentina en la fase agroexportadora, partiera con una base industrial mucho más débil que la que poseían no sólo los Estados Unidos sino también países como Australia o Canadá por la misma época. Durante la fase agroexportadora se registra un notable incremento de la producción manufacturera, tal como lo muestran las recientes estimaciones de Cortés Conde (1997), para quien dicha producción creció a un ritmo del 7,9% anual entre 1875 y 1913. Subdividiendo el 70

. Ya desde Villanueva (1972) se hizo notar la inadecuación de lo que dicho autor llamaba la visión “olímpica” del proceso de industrialización argentino, según el cual el mismo sólo había comenzado de forma moderna como consecuencia del necesario reacomodamiento producido por la crisis del año 1930.

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período mencionado y avanzando un poco en el tiempo, Cortés Conde señala que el período de crecimiento más acelerado fue el comprendido entre 1876 y 1900, cuando la producción industrial creció al 8,2% anual. Entre 1890 y 1914 la tasa de crecimiento fue de 7,5% anual y entre 1914 y 1934 de 4,2% por año. Por otro lado, ya en 1914 la fuerza de trabajo empleada en la industria superaba a la ocupada en todo el sector primario -33,7 contra 29,1%- (Almada et al, 1961). De 1895 a 1914 el número de establecimientos industriales habría crecido en un 120%. Otro dato que refleja el dinamismo del sector manufacturero es que el promedio de importaciones de maquinaria industrial desde 1920 a 1930 fue, al menos hasta mediados de los años 1960, el más alto jamás registrado en la historia argentina para un período de diez años, y el que va de 1925 a 1930 fue el más alto para cualquier período de cinco años (Di Tella y Zymelman, 1967). Probablemente, los niveles relativamente altos de los salarios urbanos hayan inducido este proceso de rápida tecnificación en el sector industrial. El desarrollo manufacturero registrado en esta etapa es tanto más sorprendente considerando que, tal como afirma Nochteff (1994b), el sector industrial nace en la Argentina con una fuerte desventaja comparativa debido a la existencia de una fuerte renta de la tierra, la insuficiente dotación de capital y trabajo calificado, y la escasa densidad del tejido productivo local. Como se dijo antes, el sector industrial había tenido un muy escaso desarrollo en la etapa previa a 1860 (más allá de las primitivas producciones manufactureras del interior del país a las cuales hicimos referencia antes). Pese a la proteccionista Ley de Aduanas de 1833, no se logró impulsar la producción fabril de la época en las condiciones de pobreza técnica en las que se hallaba sumido el país en aquel momento. Esta debilidad es atribuida por varios autores a la "herencia" del pasado colonial (sobre esto volveremos más abajo). Según Schvarzer (1996) es recién en 1860 cuando aparece una primer oleada de iniciativas relativamente “modernas” en el sector manufacturero, al influjo del crecimiento de Buenos Aires. En general, se trata de empresas dirigidas por inmigrantes que traen al país su conocimiento técnico o práctico (Bieckert, Bagley, Noel, Peuser, etc.). Un poco más adelante, la instalación de los frigoríficos constituirá un hito en la evolución del sector manufacturero doméstico. La distribución regional de la actividad industrial resultaba muy desigual, ya que la misma se concentraba esencialmente en la ciudad de Buenos Aires y sus cercanías (frigoríficos, grandes plantas productoras de bienes de consumo no durables, etc.). Fuera de esta área, los principales núcleos de producción manufacturera estaban en Cuyo (vinos), Tucumán (azúcar) y Rosario y Córdoba (donde había una incipiente actividad de pequeños talleres en el sector metalmecánico). El censo de 1914 muestra que más del 50% de la producción industrial bruta correspondía al sector de alimentos y bebidas, el cual sólo ocupaba un 34,5% de la mano de obra. La explicación es que buena parte de este sector operaba en plantas de gran tamaño, muchas de las cuales destinaban su producción a los mercados de exportación (frigoríficos, industria láctea, molinos harineros, etc.)71. Los otros sectores relevantes eran madera (8,7% del valor de 71

. Cortés Conde (1963) observa que las industrias subsidiarias de las actividades agropecuarias (frigoríficos, saladeros, molinos, vinos, cerveza, ingenios, etc.) tenían, en 1895, un nivel de capital por establecimiento diez veces superior al del resto de los sectores manufactureros.

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producción), confecciones (7,9%), metales (6,3%), artículos de cuero (6,3%), piedra, vidrios y cerámicas (3,8%), químicos (3,2%) y tabaco (3,2%) -cuadro II-16-. La industria metalmecánica tenía una presencia pequeña en la estructura industrial de aquel momento y estaba constituida esencialmente por pequeños establecimientos trabajo-intensivos (talleres de reparación de ferrocarriles, etc.). De todos modos, si bien fue el sector de alimentos y bebidas el que más contribuyó al aumento del valor agregado manufacturero entre 1900 y 1929, también fue significativo el aporte de ramas como imprenta y publicaciones, químicos o metalurgia, cuyo peso en el PBI manufacturero crece, consecuentemente, entre dichos años (cuadros II-17 y II18). Cuadro II-16 Estructura del sector industrial según valor de la producción bruta y ocupación. 1914 (%) Valor de la producción bruta 53,3 3,2 1,7 7,9 8,7 0,6 2,0 3,2 0,1 0,0 6,3 3,8 6,3 1,1 0,4 1,0 100

Alimentos y bebidas Tabaco Productos textiles Confecciones Productos de la madera Papel y cartón Imprenta y publicaciones Productos químicos Derivados del petróleo Productos de caucho Artículos de cuero Piedras, vidrio y cerámicas Metales Vehículos y maquinaria (exc. la eléctrica) Maquinaria y artefactos eléctricos Otras manufacturas Total Fuente: Díaz Alejandro (1975).

Ocupación 34,5 1,8 3,4 10,5 12,9 0,8 3,1 2,3 0,0 0,0 7,5 7,5 9,9 2,6 0,8 2,3 100

En las ramas productoras de bienes de consumo no durables operaban varias plantas que, desde el punto de vista de las escalas y, en menor medida, de las tecnologías empleadas, estaban cercanas a la frontera internacional de aquel momento. Por ejemplo, el frigorífico Sansisena era el más grande del mundo a comienzos de siglo. Un poco más adelante Armour erigió un frigorífico en 1915 que también fue considerado como el mayor y “más perfecto” del mundo. Antes, en 1884, la firma textil Alpargatas había instalado una planta que, por sus dimensiones, según noticias de la época, sólo era comparable a una en España y otra en Gran Bretaña. La primer planta de cerveza de Bemberg-Quilmes era la mayor del mundo a comienzos del siglo XX . La Martona también era una de las plantas más grandes del mundo en su especialidad (lácteos). La lista de empresas grandes también llegaba al rubro metalúrgico; Tamet, por ejemplo, era la mayor empresa metalúrgica de Sudamérica en los años 1920 (Schvarzer, 1996). Así, Katz y Bercovich (1993) podrán afirmar que una parte importante de la producción manufacturera de la época se llevaba adelante en instalaciones modernas y era altamente competitiva según los estándares internacionales. Así, se llegará a los años 1910 con un sector industrial que, siendo menos avanzado que el de sus similares en Australia o Canadá, había alcanzado de todos modos un cierto grado de desarrollo cuantitativo (cuadro II-19). En el cuadro II-20 se advierte, incluso, que el personal ocupado por establecimiento era en Argentina similar o incluso claramente superior al de los

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EE.UU. hacia fines del siglo pasado en las ramas vinculadas a recursos agropecuarios, aunque resultaba más de tres veces menor para el conjunto del sector manufacturero. Cuadro II-17 Participación de las ramas industriales en el incremento del valor agregado manufacturero. 1900/1929 (%) Alimentos y bebidas Imprenta y publicaciones Otras manufacturas Artículos de cuero Productos químicos Confecciones Metales Piedras, vidrio y cerámica Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica Productos textiles Productos de la madera Papel y cartón Derivados del petróleo Tabaco Productos de caucho Maquinaria y equipo eléctrico Total Fuente: Díaz Alejandro (1975).

Cifras BCRA/CEPAL 34,3 12,2 9,8 6,6 6,0 5,8 5,5 5,4 3,7 3,0 2,7 2,2 2,2 0,6 0,0 0,0 100

Cifras CONADE/CEPAL 27,5 12,2 13,1 4,1 4,2 7,5 6,4 4,9 3,3 3,8 6,2 2,7 3,4 0,7 0,1 0,0 100

Si bien, como ya se mencionó, la inversión extranjera tenía un gran peso en la economía argentina durante este período, sólo el 2% la misma correspondía a la industria manufacturera -esencialmente frigoríficos, pero también fábricas de bebidas, alimentos, químicos, cemento, materiales eléctricos, de ensamblado de automóviles y otras- (Sourrouille et al, 1985). En general, estas filiales de empresas extranjeras operaban en establecimientos con un tamaño claramente superior al promedio del sector manufacturero local. Por otro lado, en los años 1920 hay una significativa oleada de inversiones extranjeras directas en el sector industrial argentino, aunque una parte importante puede haber tenido la intención de facilitar importaciones desde el país de origen (Villanueva, 1972); el autor reporta 43 casos de inversiones extranjeras en dicha década, con predominio de la química-farmacéutica (13 casos), seguida de artículos eléctricos (10 casos) y metales (7), en operaciones de tipo esencialmente “marketseeking”72, motivadas tanto por la estabilidad económica y el crecimiento del mercado doméstico, como por la protección de la que eran objeto algunas industrias y por el deseo, especialmente de las firmas estadounidenses, de disputar el mercado doméstico a las empresas británicas, que dominaban vía importaciones desde su país de origen. A esto hay que sumarle el creciente número de firmas argentinas vinculadas con el exterior vía contratos de licencia de patentes -entre 1920 y 1929 se registran en el país 8731 patentes extranjeras, contra 1243 registradas entre 1900 y 1919 (Villanueva, 1972)-, y otros lazos de tipo tecnológico así como financiero. Cuadro II-18 Estructura del PBI a costo de factores de la industria manufacturera. 1900/1929 (%)

Alimentos y bebidas Tabaco

Cifras BCRA/CEPAL 1900-04 1925-29 43,4 36,6 1,3 0,8

72

Cifras CONADE/CEPAL 1900-04 1925-29 34,8 29,3 1,4 0,9

. Siguiendo la clasificación establecida por Dunning (1988), las inversiones market seeking se dirigen a explotar el mercado doméstico del país receptor (y eventualmente el de los países cercanos). El tamaño y la tasa de crecimiento del mercado, la existencia de barreras físicas y/o de altos costos de transporte, así como la estrategia de industrialización del país receptor -incluyendo las decisiones sobre el grado de protección establecido para la producción local-, son factores que inciden decisivamente en este tipo de IED.

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Productos textiles Confecciones Productos de la madera Papel y cartón Imprenta y publicaciones Productos químicos Derivados del petróleo Productos de caucho Artículos de cuero Piedras, vidrio y cerámica Metales Vehíc. y maquinaria, exc. eléct Maquinaria y artefactos eléct. Otras manufacturas Total Fuente: Díaz Alejandro (1975).

2,7 10,3 4,8 1,3 2,5 4,9 0,0 0,0 6,4 11,3 1,6 0,4 0,0 9,1 100

2,9 6,9 3,2 1,9 9,8 5,7 1,6 0,0 6,5 6,9 4,5 2,9 0,0 9,6 100

3,3 13,2 11,2 1,6 2,5 3,5 0,0 0,0 4,0 10,2 1,8 0,4 0,0 12,0 100

3,7 8,9 7,4 2,4 9,8 4,0 2,5 0,0 4,0 6,2 5,3 2,6 0,0 12,9 100

Más allá de estos datos, la presencia extranjera en el sector industrial era dominante por otras vías, ya que había un gran número de lo que en la literatura se conoce como empresas de "expatriados" (o free standing companies). Así, en 1895 el 84% de los propietarios de industrias había nacido en el extranjero (Sourrouille et al, 1985), cifra que baja hasta un 65% en 1913. Se observa que el peso de los extranjeros era mayor en los lugares de radicación de las industrias modernas (Capital Federal, Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza), con excepción de Tucumán -donde la crucial actividad azucarera estuvo generalmente en manos de las familias más relevantes de la provincia-, mientras que los argentinos dominaban en las provincias en donde prevalecían aún las actividades manufactureras de tipo artesanal (ver cuadro II-21). Cuadro II-19

Comparación de indicadores industriales. Década de 1910 Número de Personal ocupado establecimientos Argentina 38502 362312 Australia 14455 311710 Canadá 21845 606523 EE.UU. 272402 7022322 Fuente: Elaboración propia en base a Vitelli (1999).

Personal ocupado por establecimiento 9,4 21,6 27,8 25,8

Personal ocupado en la industria/población total 5,10% 6,80% 7,50% 7,10%

Por otro lado, se advierte que los argentinos predominaban sólo en la rama textil, y tenían una presencia relativamente importante en los sectores de alimentos y bebidas e imprenta y publicaciones. En tanto, los extranjeros tendían a dominar con más claridad en las ramas manufactureras más modernas -ver también Cornblit (1967)- (cuadro II-22). La importancia de los vínculos con el exterior iba más allá de la presencia directa de firmas o empresarios extranjeros en el país. Según Díaz Alejandro (1975), las fuertes conexiones entre los mercados de capitales y trabajo argentinos y europeos otorgaron facilidades de las cuales los empresarios de otros países en desarrollo no gozaban. En este sentido, hay que destacar que el desarrollo del sector manufacturero fue de la mano de la formación de un grupo de “capitanes de la industria” de aquella época, individuos que formaban parte de la elite social, y que tenían conocimiento de los mercados locales, capacidad de decisión y acceso al crédito y a los despachos oficiales (Schvarzer, 1996). Dado que estas cualidades les otorgaban una posición privilegiada para captar las oportunidades de negocios abiertas en aquel momento, no sorprende encontrarlos entre los principales

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inversores de capital y como propietarios de varias de las firmas manufactureras más grandes. Los grupos Tornquist73, Demarchi o Bunge y Born son ejemplos de este fenómeno. Cuadro II-20 Personal ocupado por empresa. Argentina (1895) y EE.UU. (1899) Argentina EE.UU. Ingenios azucareros 145,2 24,9 Frigoríficos y saladeros 141,4 74,9 Bebidas alcohólicas 36,9 9,6 Molinos harineros 5,2 5,3 Químicos 14,9 20,7 Gráficos y anexos 11,9 11,1 Alimentación 6,6 7,3 Vestido y tocador 5,7 28,1 Muebles 5,6 52,2 Metales y anexos 4,6 34,7 Total 7,2 25,6 Fuente: Vitelli (1999). Cuadro II-21 Argentina. Nacionalidad de los propietarios de industrias. 1913 Argentinos Extranjeros Mixtos Número % Número % Número Capital Federal 2024 19,7 7869 76,6 382 Buenos Aires 3681 24,8 10622 71,5 545 Santa Fe 1318 22,6 4245 72,8 266 Entre Ríos 866 36,4 1461 61,3 55 Córdoba 772 27,2 1975 69,6 89 Tucumán 349 44,3 425 53,9 14 Mendoza 687 26,9 1821 71,3 47 Resto del país 6066 65,5 3065 33,1 135 Total 15763 32,3 31483 64,5 1533 Fuente: Tercer Censo Nacional.

% 3,7 3,7 4,6 2,3 3,1 1,8 1,8 1,5 3,1

Total 10275 14848 5829 2382 2836 788 2555 9266 48779

Es importante enfatizar que no parece haber faltado en varios de los grupos empresarios más importantes de la época una conciencia en sentido de la necesidad de avanzar en el sendero de la industrialización. Por ejemplo, se cita que ya a comienzos del siglo XX Alfredo Hirsch, uno de los principales directivos de Bunge y Born, advertía que “la exportación de cereales ... debía ceder su primacía, tarde o temprano, a las tareas industriales" (Schvarzer, 1989, p. 15). Así, ya en los primeros años de este siglo el grupo ingresará en actividades conectadas verticalmente con la comercialización de granos (molinos, envases, bolsas), para más adelante ir hacia pinturas y aceites (años 1920) y textiles y químicos (años 1930). En tanto, un hecho sorprendente de este período es que la Argentina fue pionera, entre los países en desarrollo, en cuanto al proceso de internacionalización de las firmas locales. En efecto, los primeros casos de IED proveniente de un país periférico surgieron de Argentina hacia fines del siglo pasado y comienzos del actual -Alpargatas en el sector textil, Bunge y Born en granos y alimentos y Siam Di Tella en metalmecánica- (Katz y Kosacoff, 1983). Alpargatas incluso planeó, sin concretar, la instalación de plantas en España e Italia (Gutiérrez y Korol, 1988). Cuadro II-22 Clasificación de los propietarios de establecimientos industriales, según nacionalidad, por sector. 1914 (%) Argentinos Extranjeros Propiedad mixta Elaboración de alimentos 38 58 4 73

. En la década de 1910 este grupo controlaba cerca de 15 firmas industriales, en los sectores azucarero, cerveza, carnes, metalurgia, maquinaria, muebles, tabaco, vidrio y jabón (Barbero, 1999).

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Confecciones, zapatos y artículos de tocador Construcción e industrias afines Muebles e industrias afines Objetos artísticos y decorativos Industrias metalúrgicas y afines Productos químicos Imprenta, publicaciones y artes gráficas Productos textiles Otros Total Fuente: Díaz Alejandro (1975).

15 26 24 25 20 24 39 91 40 32

84 72 74 73 77 66 56 8 52 65

1 2 2 2 3 10 5 1 8 3

Si hay consenso en que la industria conoció una significativa expansión en este período, de todos modos subsiste el debate sobre el papel que la misma jugaba en el modelo agroexportador y sobre la actitud que los gobiernos de aquel momento tuvieron ante el sector. En otras palabras, la pregunta clave es: ¿el estilo de desarrollo de aquella época, limitó o más bien impulsó el crecimiento de las actividades industriales? Adelantando nuestra propia posición sobre el tema, diremos que los argumentos tradicionales que hacen hincapié en la falta de apoyo estatal o en la acción de los intereses agroexportadores y/o pro-británicos como los elementos principales de obstáculo al desarrollo industrial son, como máximo, parte de la explicación, pero pierden de vista otros factores tanto o más relevantes para entender porqué la expansión de la actividad manufacturera estuvo concentrada esencialmente en las actividades vinculadas con la exportación de recursos naturales y en algunas ramas “livianas” -alimentos, bebidas, materiales para construcción, etc.-. Tradicionalmente, la mayor parte de los analistas del tema (Cortés Conde en sus trabajos de los años 1960 y comienzos de los años 1970, Di Tella, Ferrer, Ortiz, Dorfman) han señalado que el limitado avance del sector industrial habría sido consecuencia, básicamente, de la ausencia de protección estatal. Las tarifas aduaneras, además de ser reducidas, habrían estado determinadas esencialmente por motivos fiscales, carecían de estabilidad a lo largo del tiempo y en ocasiones gravaban más fuertemente a los insumos que al producto final -esto ha sido llamado “proteccionismo al revés” (Cortés Conde, 1971)74-. Así, siguiendo a Di Tella y Zymelman (1967), por lo menos desde 1914 se habría producido una “gran demora” en adoptar una política adecuada en materia de protección al sector industrial, demora que sería una de las causantes, en esta línea de interpretación, de la gravedad que asumió la crisis de 1929 en Argentina. Además de la falta de una política arancelaria adecuada, en esta línea de argumentación se agregan como factores explicativos: i) la influencia política de los terratenientes y los intereses vinculados al sector agropecuario -quienes, entre otras cosas, habrían temido que el desarrollo industrial introdujera una mayor competencia en el mercado de trabajo elevando los salarios- y al comercio con Gran Bretaña -se argumenta que muchas veces Gran Bretaña bloqueó el desarrollo de ciertas industrias y que los sectores exportadores temían que el desarrollo industrial local provocara fricciones con dicho país al perjudicar sus ventas de manufacturas a la Argentina-; ii) la falta de una política crediticia adecuada y la preferencia otorgada por el

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. Cabe señalar que la idea de que habría existido un “proteccionismo al revés” no puede ser aplicada generalizadamente, ya que no ha podido ser probada para el caso de la industria textil (Díaz Alejandro, 1975).

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sector financiero a los sectores vinculados a la actividad exportadora75,76; iii) la debilidad de la burguesía industrial (entre otras razones porque, según vimos antes, el grueso de sus miembros era de origen extranjero). En síntesis, habría existido una contradicción entre el desarrollo industrial y los intereses ligados a las actividades predominantes de la época. Ha sido común, además, que los autores que señalan la incapacidad de las políticas públicas para brindar un suficiente grado de apoyo o protección para que el sector industrial pudiera afianzarse destaquen el contraste con los casos de Australia o Canadá, por ejemplo, donde, siempre según estas opiniones, esa protección a la industria doméstica sí existió (Diéguez, 1969; Solberg, 198177) -sobre esto volveremos más abajo-. También se ha hecho la comparación con Australia y Canadá en cuanto a la acción del Estado para fomentar la creación de una capacidad de entrepreneurship en el sector industrial (Fogarty, 1985). Armstrong (1985) destaca que en ambos países se formaron ya en las primeras décadas de este siglo conglomerados industriales con un elevado grado de integración vertical y que ya habían superado la fase de control familiar, para pasar a convertirse en firmas corporativas. En ambos países, el Estado habría tenido un papel importante en la formación de estos conglomerados, una diferencia más con lo ocurrido en Argentina. En contraste, a partir de los trabajos de Díaz Alejandro (y luego de otros autores, como Cortés Conde -en sus estudios más recientes- y Gallo), surge la idea de que no habría habido contradicción entre la expansión del sector agropecuario y el desarrollo industrial. En la formulación original de Díaz Alejandro, este argumento deriva, en esencia, de la teoría del bien primario exportable (staple theory)78. Según esta línea de razonamiento, en este período el aumento de la demanda doméstica, resultado del desarrollo del sector agropecuario, habría sido la variable clave para explicar el avance de la industrialización. Además, para Díaz Alejandro, el desarrollo del sector primario impulsó el surgimiento de eslabonamientos hacia adelante y atrás a partir de sus materias primas. Por ejemplo, el quebracho y la extracción de petróleo se eslabonaron con las industrias químicas (para exportación) y de refinación de petróleo (para el mercado interno). Lo mismo ocurrió con los cueros, la lana (lavaderos y tejidos), las oleaginosas, etc.79. La industria de implementos agrícolas también se ve 75

. Esto pese a que algunas figuras políticas prominentes, como Carlos Pellegrini, insistieron en la necesidad de que los bancos oficiales, como el Nacional, aumentaran sus créditos para el sector industrial. 76 . En Australia y Canadá la situación no habría sido muy diferente en lo que a orientación del crédito respecta (Armstrong, 1985). 77 . Como ya señalamos previamente, ha sido habitual que en estas comparaciones se destaque la diferente composición de la clase dominante en cada país, y esencialmente el hecho de que ni en Australia ni en Canadá el poder político haya estado en manos del sector terrateniente. 78 . La staple theory surgió y evolucionó entre los economistas canadienses. W. A. Mackintosh fue el primero en sugerir la idea de que determinadas economías (el argumento se aplicó primero al caso canadiense, y luego se extendió a otros países de “asentamiento reciente”) han crecido sobre la base de un producto de exportación principal (o sucesivos productos de exportación) que se beneficia por la existencia de ventajas comparativas a nivel internacional. El desarrollo económico sería, entonces, un proceso cuyas características están determinadas, en lo esencial, por el tipo de bienes primarios que el país exporta en distintos momentos del tiempo. Esta idea fue luego fue retomada por economistas como Harold Innis (en una versión más pesimista, sugiriendo la posibilidad de que la especialización en un bien primario exportable cree una suerte de “trampa” que impida el desarrollo autónomo y la profundización del grado de industrialización de un país) y H. Aitken, entre otros. En su versión actual, esta teoría sugiere que no sólo los patrones de desarrollo, sino también la organización institucional de ciertos países, han estado determinadas por las exportaciones de materias primas, cuya demanda es exógena. 79 . Un hecho interesante es el surgimiento de un eslabonamiento “cultural”, a partir del importante desarrollo de la ciudad de Buenos Aires en ese plano, lo cual dio lugar al nacimiento de una industria gráfica y editorial, que incluso llegó a realizar exportaciones significativas (Díaz Alejandro, 1975).

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estimulada en este período, y ya hacia 1910 1/3 de las necesidades locales pudo ser abastecida por la industria nacional (CEPAL, 1958)80. En tanto, la construcción dio también impulso a sectores como madera, piedra, cerámica, etc. Villanueva (1972), a su vez, destaca la formación de pequeños talleres de reparación, así como de firmas locales proveedoras alrededor de las inversiones extranjeras en el sector manufacturero a partir de los años 1920. Gallo (1998), en tanto, descarta enfáticamente la idea de un enfrentamiento entre intereses industriales y agroexportadores81. A su vez, Cortes Conde (1985) señala que si bien en los años 1920 se produjo una reducción de aranceles y no se ajustaron correctamente los aforos, al mismo tiempo se registró una significativa devaluación del peso nacional, lo cual eliminó la contradicción entre exportadores agropecuarios e industriales, y brindó suficiente protección a la industria local. Estos autores, por otro lado, están lejos de adscribir a la idea de que en esta etapa no hubo protección para la industria local82. Uno de los primeros trabajos en esta línea fue el de Díaz Alejandro (1975), quien, si bien reconoce que no hubo una política amplia de industrialización, los aranceles, al menos entre 1900 y 1940, estuvieron en niveles que suministraban una eficaz protección a un gran número de actividades manufactureras. Gallo (1998), en tanto, afirma que entre 1870 y 1914 proliferaron las leyes proteccionistas (1876, 1883, 1887, 1891, 1905). En el mismo sentido, Guy (1979), opina que hacia fines de siglo pasado la Argentina fue uno de los primeros países del continente en avanzar hacia la ISI con apoyo del gobierno (tarifas proteccionistas y facilidades para la importación de maquinarias y tecnología), aunque sus ejemplos corresponden a industrias tradicionales (agroindustrias, bebidas, zapatos, cigarrillos, etc.). Más recientemente, Rocchi (1998) ha mostrado que la actitud del Estado hacia la industria en este período no puede ser analizada en términos de librecambio vs. proteccionismo, sino en función de actitudes más pragmáticas que el Estado argentino fue asumiendo según las circunstancias históricas y las presiones contrapuestas de los distintos grupos sociales. En el mismo sentido, cabe recomendar la lectura de los datos de Maddison (1992), quien en una comparación internacional de aranceles para 1913 y 1925 incluye a la Argentina entre los países “fuertemente proteccionistas”. Si bien seguramente los datos presentados en el cuadro II-23 adolecen de varios problemas, de todos modos parecen avalar la presunción de que en la Argentina existían barreras tarifarias relativamente significativas en esta etapa. También es interesante destacar que no siempre la clase terrateniente se opuso al aumento de aranceles industriales. Así, Galleti et al (1974) argumentan que en 1876 el sector ganadero ligado al lanar apoyaba la suba de aranceles, ya que temía que el gobierno decidiera elevar los 80

. La primera fábrica de maquinaria agrícola se instala en el país en 1878 (Barsky y Murmis, 1986). En general, las firmas locales de esta época van a nacer a partir de talleres de reparación y desarrollan sus productos a partir de la copia de las maquinarias importadas (Barsky, 1988). 81 . En el mismo sentido, Rocchi (1998) argumenta que en materia de tipo de cambio los intereses industriales y los de los exportadores "iban en la misma dirección". 82 . En este sentido, cabe señalar que los desacuerdos sobre el tema de la protección son tan básicos que, por ejemplo, en relación con el debate sobre tarifas realizado en 1876 en el Congreso nacional, que dio lugar a las tarifas sancionadas en 1877, el resultado, para algunos, favoreció al grupo "librecambista" (Schvarzer, 1996), mientras que para otros contempló en gran medida los intereses proteccionistas (Guy, 1979). Esta última opinión es la más difundida, aunque se destaca que el aumento de las tarifas fue presentado como obedeciendo a motivos esencialmente fiscales (Balán, 1978).

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gravámenes a la exportación para resolver sus problemas fiscales, y aspiraba a que se desarrollara localmente una industria textil que empleara las materias primas que resultaba difícil colocar en el exterior por la crisis de sobreproducción por la que atravesaba el sector a nivel mundial. En cuanto a la comparación con Australia o Canadá, algunos autores han puesto en duda no sólo que fuera la política proteccionista la principal causa de la mejor performance industrial de aquellos países83, sino incluso el propio hecho de que las tarifas para el sector manufacturero fueran inferiores en Argentina vis a vis dichos casos. Díaz Alejandro (1975) fue el primero en señalar que las tarifas argentinas eran similares a las australianas y mayores que las canadienses y europeas84. Según Cortes Conde (1985), la diferencia esencial entre Argentina y Canadá no fue el proteccionismo, sino que en Canadá las nuevas industrias estaban destinadas a los mercados externos (la cercanía del enorme mercado estadounidense habría sido un elemento muy favorable en este sentido), mientras que en Argentina el sector manufacturero -con algunas excepciones- se orientaba esencialmente al mercado local. Esto habría tenido grandes consecuencias en términos de escala, eficiencia, inversiones, tecnología, etc. También se ha señalado que Australia y Canadá contaban con recursos que facilitaron su desarrollo industrial y de los cuales se carecía en Argentina (minería en ambos países y energía hidroeléctrica en Canadá). Vitelli (1999) ha destacado correctamente que la ausencia de minerales metalíferos y combustibles -en particular, hierro y carbón-, desalentó la implantación en Argentina de industrias modernas, considerando el papel clave que jugaban ambos elementos en el paradigma tecnológico vigente en aquel momento. También para Gallo (1998), el principal problema de la industrialización argentina fue la falta de hierro y carbón. La ausencia de minería en Argentina puede haber tenido otras consecuencias negativas. Así, tanto Díaz Alejandro (1985) como Fogarty (1977) destacan que el desarrollo del sector minero en Australia contribuyó a generar interés en las actividades científico-tecnológicas85. Fogarty, en particular, señala que la minería en Australia fue funcional para adquirir especializaciones técnicas asociadas al trabajo con metales, el mantenimiento de maquinarias, etc. Destaca explícitamente, asimismo, que la falta de minería en Argentina es indicativa de que su base tecnológica no fuese tan diversificada en 1920 como su contrapartida australiana, donde a partir de dicho sector se crearon escuelas técnicas, departamentos de metalurgia e ingeniería 83

Esto ha sido señalado, por ejemplo, por Gallo (1979), quien argumenta que la protección no jugó un rol tan importante en la industrialización australiana como el que muchos le adjudican. Asimismo, algunos autores canadienses no parecen tan seguros de que la protección tarifaria implementada en Canadá a partir de la llamada National Policy en 1879 fuera causante primordial del desarrollo manufacturero en aquel país. Otros observadores han destacado que en Canadá la política arancelaria, al igual que en Argentina, habría estado definida esencialmente por motivos fiscales. Lo mismo habría ocurrido en el caso de Brasil, donde ya se aplicaban altos aranceles desde las últimas décadas del siglo pasado (Schwartzman, 1973). 84 . O’Connell (1984) destaca algunos problemas que podrían existir con la medición de los aranceles argentinos. Por ejemplo, sí se comparan solamente los bienes que contaban con protección arancelaria, el nivel tarifario pasa a ser menor en Argentina que en Australia (por la mayor cobertura del arancel argentino). Por otro lado, destaca que la protección efectiva era menor en el caso argentino ya que las materias primas industriales estaban exentas de aranceles en países como Australia y Canadá y por el mencionado problema del proteccionismo “al revés”. 85 . También es interesante constatar que en Canadá los primeros laboratorios públicos aparecieron en 1842, con la creación del Geological Survey, dedicado a la localización y evaluación de minas, bosques y cursos de agua.

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minera en las Universidades, etc.86. Di Tella (1985) señala también el contraste de Argentina con Australia, Canadá y Sudáfrica, en términos de disponibilidad de minerales, argumentando que los minerales son un recurso no renovable, y por lo tanto su explotación induce la búsqueda de nuevas fuentes, al contrario de lo que ocurre en el sector agropecuario. Esto, para Di Tella, favoreció el pasaje en los otros países a un proceso de “innovation based growth”, lo cual resultó imposible en la Argentina, donde esa tradición de “búsqueda” no existía. Cuadro II-23 Niveles arancelarios medios. 1913 y 1925 Países de libre comercio Reino Unido Holanda China India Indonesia

1913

1925

0 2,5 4 3,5 5,5

3 4 8,5 13,5 9

Países moderadamente proteccionistas Alemania 12 Japón 12 Francia 16 Chile 10 Países fuertemente proteccionistas EE.UU. 32,5 Argentina 26 Brasil 34,2 México 31,5 Perú 23 Fuente: Maddison (1992).

13,5 10,5 16 27,5 26 21,4 25,5 17

En este sentido, cabría destacar que la ausencia de minería en Argentina podría deberse, en alguna medida, a la falta de un marco institucional propicio y de iniciativas empresarias consistentes -Cortes Conde (1963) recoge una cita del comentarista del Censo Nacional de 1895 donde se afirmaba que si bien no existía actividad minera, “teniendo mil leguas de montañas colosales, se sabe que todo eso abunda en el país”87,88-, aunque recientemente autores como Vitelli (1999) han descartado esta explicación, sugiriendo que la geología no favoreció a la Argentina en materia de disponibilidad de minerales, y en particular de carbón y hierro.

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. En Australia se patentaron invenciones que luego fueron difundidas en otros países y se desarrollaron métodos novedosos para resolver problemas planteados en la explotación minera y en la metalurgia ya desde fines del siglo pasado. Por esa misma época se creó el Council of the Australian Institute of Mining and Metallurgy, en el cual participaban los ejecutivos más representativos y los investigadores más importantes dentro del sector (Watson, 1993). 87 . Cabe recordar también que aunque se sabía que la Argentina contaba con petróleo desde 1880, recién comienza a explotárselo en 1907. 88 . De todos modos, cabe señalar que algún interés en desarrollar la minería parece haber existido de parte de los gobiernos de la época. Así, en 1885 se crea la Sección Minas, dependiente del Departamento de Obras Públicas. Esta sección pasó a depender en 1898 del Departamento de Agricultura, reorganizándose en 1904 como Dirección General de Minas, Geología e Hidrología. A dicha repartición se deben en gran parte los trabajos científicos destinados a confeccionar el mapa geológico de la República, así como un extenso plan de perforaciones. Fue precisamente una perforación en busca de agua subterránea la que llevó en 1907 al primer descubrimiento petrolífero que tendría explotación comercial en el país, en Comodoro Rivadavia (Babini, 1954). También hay que recordar que Sarmiento instituyó en 1870 un premio de 25000 pesos para quien descubriera una mina de carbón o hierro económicamente viable, premio que nunca fue otorgado por falta de postulantes adecuados (Vitelli, 1999).

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Un punto adicional a considerar, poco tratado en la literatura recibida hasta donde la conocemos nosotros, es el impacto sobre la competitividad del sector manufacturero derivado del hecho de que la Argentina era, en la comparación internacional, un país de salarios relativamente elevados. En este sentido, es posible proponer la hipótesis de que dicha situación resultó un obstáculo para desarrollar industrias trabajo-intensivas -como textiles, por ejemplo-, mucho más cuando dichas industrias eran "nacientes" en la Argentina. Por otro lado, algunos autores han señalado algunos aspectos del régimen institucional que, sin pretenderlo explícitamente, dificultaban el desarrollo del sector industrial. Según Guy (1982), el derecho comercial era uno de dichos aspectos ya que, por ejemplo, se planteaban restricciones para el desarrollo de las sociedades por acciones, que perjudicaban especialmente a las firmas no exportadoras y a las iniciativas de alto riesgo. También existían disposiciones del Código Civil que obstaculizaban el acceso al crédito. Este cuadro institucional llevó, según Guy, a que fuera difícil obtener financiamiento para empresas industriales y contribuye a explicar porqué una parte importante de dichas empresas, en particular las de gran tamaño, eran de propiedad o tenían participación de los ya mencionados grupos de la elite como Tornquist o Bunge y Born. Hay que considerar también la visión que tenía la sociedad en general acerca del sector industrial. En este sentido, hay consenso en que la producción manufacturera local no tenía una "buena imagen". Por ejemplo, Guy (1982) hace mención a una famosa novela de la época, titulada “La Bolsa”, donde el centro de la trama se vincula con una estafa en el mercado de valores vinculada al desarrollo de un proyecto industrial. Probablemente este tipo de ideas se relacione con la cuestión de las llamadas industrias “artificiales” y con la idea de que la Argentina debía concentrarse en aquellas actividades directamente ligadas al sector agropecuario, así como también con la desconfianza hacia las sociedades de carácter impersonal (lo cual llevó a que el movimiento bursátil fuera relativamente reducido). Por otro lado, la manufactura local tenía mala reputación entre los consumidores. Era común el “pirateo” de marcas extranjeras. Asimismo, se percibía a los productores industriales como entidades “superfluas”, que contribuían a elevar el costo de vida (Guy, 1982). En general, la producción local era sinónimo de baja calidad y oferta monopólica (tal es así que algunos fabricantes presentaban sus productos como importados para venderlos en mejores condiciones). En este sentido, también hay que considerar el peso de las pautas de consumo que traían consigo los inmigrantes europeos. Un hecho significativo es que el argumento de que la industria local era causante de aumentos en el costo de vida habría sido el motivo de la resistencia de los partidos opositores (la Unión Cívica Radical que expresaba, en general, a los sectores medios y el Partido Socialista, que representaba a la incipiente clase obrera) a la sanción de aranceles proteccionistas elevados89. En este sentido, es interesante la observación de Schwartzman (1973), quien destaca que para algunos autores, como Diéguez, la existencia de un movimiento obrero fuerte y un partido organizado de la clase obrera favorecieron el desarrollo industrial en Australia90, mientras que 89

. Gallo (1998) advierte que hacia comienzos de siglo la mayor parte de la opinión pública opinaba que el nivel de las tarifas arancelarias era excesivo. 90 . En un sentido similar, Díaz Alejandro (1985) señala que en Australia existió una fuerte clase trabajadora que, en coalición con los empresarios no rurales, creó una alianza dominante más diversificada y más dependiente de la

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otros analistas, como Gallo, argumentan que la existencia de esos factores en Argentina fue justamente uno de los principales obstáculos al avance del sector manufacturero91. Schwartzman se inclina más bien por este segundo argumento, y apunta que en Brasil se daba la misma situación, por lo que los industriales de aquel país no hicieron alianzas con los grupos “progresistas” de la sociedad, sino con los terratenientes. En este sentido, es sugerente que la etapa que Di Tella y Zymelman califican como de "la gran demora" en impulsar una política de protección para el sector industrial haya coincidido enteramente con los tres períodos de gobierno de la Unión Cívica Radical: “el carácter popular del radicalismo y su falta de conexión con los intereses industriales ... lo lleva a ... adoptar un punto de vista esencialmente liberal y distribucionista” (Cornblit, 1967, p. 684). También es interesante recordar que Cornblit (1967) ha sugerido que en el Partido Radical predominaba una actitud “anti-extranjera”, que dificultaba la cooperación con un sector manufacturero que, como vimos, estaba mayoritariamente compuesto por inmigrantes. Finalmente, Bagú (1961) señala que el sistema de valores de la época tendía a quitar a las actividades secundaria y terciaria todo estímulo que no fuera el del lucro (ello facilitó, por otro lado, que los inmigrantes se incorporaran a esas actividades). Ahora bien, este conjunto de argumentos no apunta a negar ni el hecho de que el avance del sector manufacturero estaba limitado esencialmente a ramas “livianas”, ni tampoco que con otras políticas gubernamentales se hubiera podido impulsar un desarrollo cualitativamente más significativo de la industria local, tanto en el plano de la eficiencia microeconómica como del patrón de especialización. En este sentido, la cuestión de las políticas industriales involucra una discusión más compleja que el simple dilema “protección” versus “no protección”. Por ejemplo, Diéguez (1969) apunta que en Australia la política arancelaria tenía un carácter selectivo, y se basaba en estudios comparativos de costos y productividad con la oferta importada 92. Así, por ejemplo, en los años 1920 la protección para la fabricación local de baterías para automotores se basó en el compromiso de las fábricas locales favorecidas de conseguir antes de un año un precio inferior al vigente en el mercado de productos importados antes del cierre de las importaciones. Diéguez también destaca la existencia de política activas para presionar a empresas extranjeras a instalarse en el país con instalaciones productivas93. En contraste, Schvarzer (1996) ha observado que los sucesivos gobiernos argentinos de aquel momento protegieron a las industrias locales con garantías de ganancias, créditos, subsidios y aranceles, pero señala que ese apoyo se daba a quien tuviera poder de lobby94 -la influencia innovación vis a vis el caso argentino. 91 . Según Gallo (1998) el radicalismo y el socialismo eran más contrarios a los aumentos de aranceles que los gobernantes conservadores. Véase también Rocchi (1998) quien señala que sólo con la llegada al poder de Yrigoyen (1916) hay un cierto vuelco hacia posiciones relativamente más favorables al proteccionismo en el seno del Partido Radical. 92 . En Argentina, la necesidad de realizar estudios para definir que tipo de industrias merecían ser fomentadas ya fue destacada por Carlos Pellegrini, aunque sin mucha repercusión práctica (Cornblit et al, 1971). 93 . Coincidentemente, Armstrong (1985) señala que las tarifas canadienses no intentaban tanto promover la formación de una clase industrial canadiense, sino atraer a las firmas estadounidenses a establecer filiales en Canadá. 94 . “Bastó que un grupo de empresarios estuviera interesado en una actividad para que sus demandas fueran atendidas por el gobierno a través de una tarifa arancelaria que las protegiera de la competencia externa" (Schvarzer, 1989, p. 33).

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de los empresarios industriales sobre el Congreso y el Ejecutivo argentinos en búsqueda de protección tarifaria ha sido bien descripta por Rocchi (1998)- y siempre y cuando las inversiones proyectadas no interfirieran en la relación con Gran Bretaña (esto es, no ocuparan industrias en donde dicho país estuviera interesado en mantener su cuota de abastecimiento al mercado argentino). Schvarzer precisa, además, que no es correcto afirmar que se protegieran las "industrias naturales" si por esto se entiende que lo eran porque procesaban materias primas localmente disponibles. Por el contrario, destaca como muchas de las industrias protegidas consumían esencialmente materias primas importadas. En su opinión, se carecía de una política arancelaria coherente y estable a lo largo del tiempo e imperaban la corrupción y el favoritismo. Veremos que este tipo de contraste entre políticas formalmente similares pero que en la práctica son instrumentadas de modo muy diferente -y tienen consecuencias prácticas también muy diferentes- se va a volver a verificar en la fase de la ISI, cuando la Argentina nuevamente se va a destacar por aplicar de manera poco apropiada algunos instrumentos de política que en otros países entregaron mejores resultados (sobre esto volveremos en el capítulo siguiente). En el balance, podemos proponer la siguiente interpretación respecto de la evolución del sector manufacturero en el período agroexportador: i) la producción manufacturera correspondía esencialmente a sectores livianos o tradicionales, careciendo el país de industrias importantes en ramas pesadas o productoras de bienes de capital -aunque parece haber habido un cierto desarrollo de la maquinaria agrícola-; en este sentido, está claro que el sector industrial no avanzó hacia las ramas más dinámicas dentro del paradigma tecnológico que se comenzó a consolidar a partir de las últimas décadas del siglo XIX; ii) en varios sectores -en particular en alimentos y bebidas y en aquellos dedicados a la exportación- existían plantas que operaban con escalas y niveles de mecanización comparables con los estándares internacionales; iii) había un predominio de extranjeros -aunque no de empresas transnacionales “convencionales”- en la propiedad de los establecimientos industriales, junto con algunos incipientes grupos locales con vinculaciones con la elite social tradicional; iv) se configuró una desigual distribución regional de la actividad industrial, aunque algunas manufacturas regionales -vino, azucar, etc.- alcanzaron un desarrollo significativo en esta etapa; v) en la mayor parte de este período existió una cierta voluntad de protección y apoyo del sector estatal hacia el sector industrial pero esencialmente sujeta a favoritismos y discrecionalidad, fuertemente atada a consideraciones fiscales y sin criterios de selectividad; vi) las dificultades para el progreso del sector industrial no sólo provinieron de la errática política oficial, sino de factores institucionales y sociales más profundos, que incluso hacen que los sectores medios sean, en gran medida, tan poco a aún menos proclives a promover el progreso de la industrialización que los gobiernos conservadores vinculados al grupo terrateniente;

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vii) asimismo, las transformaciones ocurridas a nivel de los paradigmas tecno-económicos vigentes impactaron negativamente sobre las posibilidades de progreso de la industrialización en el país, tanto por la falta de recursos minerales, como por el limitado tamaño de la demanda doméstica y el subdesarrollo del mercado de capitales; viii) en particular, se fueron acotando las posibilidades de profundizar el sendero de la industrialización por la vía del empresario inmigrante, con conocimientos tecnológicos adquiridos principalmente "on the job", ya que a nivel internacional el sector manufacturero comenzó a progresar hacia una mayor vinculación con los conocimientos de tipo científico y una mayor institucionalización de las actividades innovativas dentro de la empresa, así como hacia formas de organización corporativa más complejas y con fuertes demandas de capital monetario y de recursos humanos calificados en el plano gerencial e ingenieril; ix) los niveles relativamente elevados de los salarios medios en la Argentina probablemente indujeron, por un lado, una intensificación del proceso de mecanización en el sector industrial y, por otro, complicaron el desarrollo de industrias "nacientes" de carácter trabajo-intensivo.

2) Políticas y actividades de ciencia y tecnología, sistema educativo y sector empresario en la etapa agroexportadora a) Las actividades científicas Albornoz (1990) no duda en afirmar que durante la segunda mitad del siglo XIX existió una política científica explícita en la Argentina. En aquel momento, varios de los principales pensadores y figuras políticas expresaban su preocupación por la falta de desarrollo científico del país, preocupación que encontró eco en los sucesivos gobiernos que adoptaron distintas medidas para "implantar" la investigación científica en la Argentina. Albornoz va más allá aún, al afirmar que durante la segunda mitad del siglo pasado "la ciencia ocupaba un espacio en el corazón del proyecto político hegemónico" (p. 176). La ciencia, y también la educación, jugaban no sólo un papel central en el proyecto "modernizador", sino que eran asimismo un medio de superación de la “herencia española”, a la cual varias de las figuras políticas que contribuyeron a la organización del país y la consolidación del nuevo Estado (Alberdi, Sarmiento, etc.) coincidieron en denostar como causante de la falta de actitudes positivas hacia el progreso, la innovación, el ahorro y el trabajo en la Argentina naciente. Sin embargo, Albornoz señala que las ideas de la clase gobernante de la época sobre el papel de la ciencia en la sociedad se basaban en un "positivismo ingenuo", que conducía a identificar, linealmente, ciencia con progreso. Esto llevó a que no hubiera claridad respecto a las formas de operacionalizar los propósitos esencialmente políticos que tenía dicha clase para promover las actividades científicas en el país, y traducirlos en una política coherente y efectiva. Por otro lado, dado que la ciencia argentina nació vinculada estrechamente a un proyecto político específico, que se legitimaba bajo el ideal del "progreso", su desarrollo inicial, evidentemente, tuvo poco que ver, en forma directa, con la economía (Albornoz, 1996). De

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este modo, la tutela de las actividades científicas que ejercía el Estado nacional se amparó, fundamentalmente, en nombre de la “cultura”. Respecto de las iniciativas tomadas en este plano, debemos comenzar mencionando lo ocurrido durante el gobierno de Sarmiento (1866-1872), el cual fue probablemente el expositor más lúcido de la necesidad de estimular la actividad científica, la cual asociaba al proceso general de modernización no sólo de las instituciones sino también de las actitudes y la cultura prevalecientes en el país. Durante su mandato se "importaron" investigadores desde EE.UU y Europa95 y se estableció el Observatorio Astronómico de Córdoba (1871) -en 1882 se creará una institución similar en La Plata-, entre otras iniciativas relevantes. En 1871 se crean también los jardines Zoológico y Botánico y el Museo de Historia Natural. Montserrat (1993) plantea una cuestión muy interesante respecto de las razones que llevaron a Sarmiento a impulsar el desarrollo científico en el país. Para dicho autor, se trata de un componente de la admiración que, globalmente, Sarmiento sentía por los Estados Unidos. En esto entran tanto el modelo institucional y social de aquel país, como su sistema de valores ejemplificado en la figura de Franklin, quien Weber ya había usado profusamente como símbolo de lo que denominó “ética capitalista” (Weber, 1955). Dentro de este ideario general habría que inscribir no sólo la intención de hacer ingresar la ciencia en el país, sino también el impulso que Sarmiento pretendió darle a la educación, como medio de transformación social. Lo significativo que refleja Montserrat es el repetido encono que suscitaron las ideas sarmientinas en aquella época, en particular por su énfasis en importar las ideas americanas en desmedro de las europeas, defendidas por la mayor parte de la elite de aquel momento (Montserrat cita varias diatribas del diario La Nación, que argumentaba que los científicos europeos eran superiores a los americanos, que “los imitaban mal”). Esto no deja de ser interesante, considerando que por aquella época los EE.UU. incubaban su futuro liderazgo científico-tecnológico a nivel mundial, hecho que probablemente advertía Sarmiento mas no sus críticos. Volviendo a los pasos iniciales de la política científica en el país, en esta fase aparecen los primeros institutos científicos en función, primordialmente, de las necesidades que planteaban la integración nacional, la expansión territorial y la delimitación de fronteras (Servicio Meteorológico Nacional, 1872; Servicios de Hidrografía Naval, 1879; Instituto Geográfico Militar, 1879). Entre 1865 y 1875 también se fundaron la Academia de Ciencias de Buenos Aires y la Sociedad Científica Argentina (Oszlak, 1976)96. Ya a comienzos del siglo XX se crean otras instituciones científicas en el ámbito del sector estatal; por ejemplo, el Instituto de Bacteriorología del Departamento Nacional de Higiene, luego llamado Carlos Malbrán (Estebanez, 1996)97. 95

. Sobre la intensa tarea de atracción de científicos extranjeros llevada adelante por el gobierno de Sarmiento y sus sucesores, véase el detallado trabajo de Babini (1954). 96 . La Sociedad Científica Argentina organizó en 1875 un concurso de memorias y trabajos para promover el adelanto de las ciencias y su aplicación a la industria nacional, en especial mediante la utilización de materias primas nacionales. El concurso fue acompañado por una exposición industrial que fue una de las primeras muestras de ese tipo realizadas en el país. Este concurso-exposición, que se repitió en 1876, motivó la creación del Club Industrial Argentino, institución que tomó a su cargo la organización de esas muestras a partir de 1876 (Babini, 1954). Este tipo de iniciativas de vinculación entre CyT y sector industrial no proliferaron, sin embargo, en la historia posterior del país. 97 . En ciertas regiones del interior del país también existía un fuerte interés por las actividades científicas. En este sentido, cabe citar el caso de Tucumán, cuya clase dirigente promovió diversas iniciativas en ese plano, incluyendo la realización

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Asimismo, hacia fines del siglo pasado y comienzos del actual, se establecieron los primeros laboratorios de reparticiones estatales, por ejemplo, el de ensayo de materiales de Obras Sanitarias de la Nación, instalado entre 1901 y 1903, coincidiendo con el proceso de expansión urbana (Oszlak, 1976). De todos modos, se puede afirmar que la investigación científica se hubo de desarrollar, al menos hasta la década de 1950, en el marco institucional de la Universidad pública (Myers, 1992). De hecho, hasta el corriente siglo era la Universidad de Buenos Aires (UBA) el único centro de importancia en materia de actividades de I&D. Ya en 1865 se había fundado el Departamento de Ciencias Exactas, que se convirtió en Facultad en 1874 y en 1891 adoptó el nombre de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales -aunque esta última fue, hasta bien avanzado este siglo, esencialmente una facultad de ingeniería98,99-. Hasta los años 1940, ésta, junto con la Facultad de Medicina100, serían los ejes de la actividad científica dentro del ámbito de la UBA. Sin embargo, el modelo universitario vigente hasta la Reforma de 1918 -cuerpos vitalicios de gobierno académico, ausencia de profesores con dedicación exclusiva, sueldos inadecuados, etc.- tuvo, entre otras consecuencias, un claro relegamiento de las actividades de investigación. En estas condiciones, la docencia era más una cuestión de "prestigio" que una actividad científica. Si bien el régimen docente y de gobierno universitario fueron modificados luego de la Reforma, las antiguas modalidades continuaron ejerciendo su influencia sobre el desarrollo ulterior de las actividades de investigación (Myers, 1992). En este contexto, no sorprende la observación de Babini (1954) según el cual la investigación tuvo grandes dificultades para arraigar en territorio argentino, especialmente en lo que hace a las ahora llamadas "ciencias duras". En particular, como consecuencia del predominio, en una primera etapa absoluto, de docentes con dedicación parcial, y de los bajos sueldos que abonaba la Universidad, se plasmó "una imagen de la docencia terciaria como una actividad supernumeraria apéndice a otras más importantes o más serias"; para el profesor universitario "las actividades intelectuales dependientes de su función como docente contribuían al prestigio profesional y redituaban el ejercicio privado de la profesión, terminando por ser consideradas casi un esparcimiento; o en el mejor de los casos, una responsabilidad social del profesional, una tarea civilizatoria" (Myers, 1992, p. 93). Consecuentemente, hasta la Reforma de 1918, el consenso imperante indicaba que la Universidad tenía como función exclusiva el entrenamiento de profesionales, preparándolos para su desempeño práctico y proveyéndolos de un título que les otorgara legitimidad social. La Universidad era, entonces, un ámbito en donde se recibían, acumulaban y ponían en circulación conocimientos, pero no un centro de producción de estos últimos. Incluso las en 1916 de la Primera Reunión de la Sociedad Argentina de Ciencias Naturales (Perilli de Colombres Garmendia, 1996). 98 . En principio, la intención original de las autoridades de la UBA era que el nuevo Departamento enseñara esencialmente matemáticas e historia natural, pero aparentemente el vuelco hacia la ingeniería fue dándose en la práctica para adecuarse a las necesidades de formar profesionales en dicha área (Montserrat, 1993). 99 . Recién en la década de 1940 aparece una Facultad de Ingeniería autónoma dentro de la UBA. 100 . Cabe recordar que la primera institución con pretensiones de realizar actividades científicas en el país fue la Academia Nacional de Medicina, creada en 1822. El carácter pionero de este tipo de instituciones vinculadas a la medicina también se verifica en otros países de América Latina, ya que se trataba de una actividad de gran prestigio social y universitario. De todos modos, raramente tuvieron medios para realizar investigación científica original (Sánchez Crespo, 1975).

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facultades en donde se dictaban materias científicas eran esencialmente escuelas profesionales. La persistencia de esta herencia fue tan fuerte que en los años 1970 un observador podía afirmar que la Universidad había asumido, a lo largo de casi toda su historia, un carácter profesionalista, que, salvo algunas excepciones, la investigación allí realizada había sido anárquica, creadora de prestigio individual y desarraigada de las necesidades nacionales, y que el ejercicio de la función docente había sido siempre “catedrático: verbalista, profesoral, masivo y aislado” (Azcoaga, 1974). De todos modos, hay que señalar algunos momentos en este período de la historia argentina en los cuales se produjo un cierto impulso hacia una mayor presencia de la investigación dentro del sistema universitario. Uno de ellos es la creación de la Universidad de La Plata, la cual desde su nacionalización en 1905 fue reorganizada como universidad científica sobre la base del modelo alemán (humboldtiano), con fuerte énfasis en la investigación, bajo la inspiración de Joaquín V. Gonzalez. El Instituto de Física de esa universidad alcanzó importancia internacional entre 1909 y 1925 (Myers, 1992). Asimismo, el triunfo de Bernardo Houssay en el concurso de la cátedra de Fisiología en la UBA en 1919, con un programa centrado en el papel de la investigación en la universidad, también fue un hito simbólico importante, ya que daba inicio a un proceso que fue ganando nuevos espacios con posterioridad (Buch, 1994). Fue justamente en el campo de la medicina donde la UBA contó con los primeros institutos de investigación, ya a fines del siglo pasado. En 1919 esta tendencia recibió su consagración institucional con la creación del Instituto de Fisiología, impulsado por Houssay, quien ya en su tesis doctoral de 1911 abogaba por la promoción estatal de las actividades científicas. En el Instituto de Fisiología aparecían algunos de los elementos básicos que son precondición de toda actividad científica; por ejemplo, la dedicación exclusiva del investigador-docente. De ahí en más, se crearían una serie de nuevos institutos universitarios de investigación, siguiendo el modelo del Instituto de Fisiología. En la química -otra área que luego ocuparía un lugar importante en el complejo de CyT - también se siguió más o menos rápidamente el mismo modelo. En otros casos, en cambio (física o matemática por ejemplo), la "institucionalización" procedió más bien por el impulso del "factor humano", esto es, investigadores que con su iniciativa llevaron a la formación de algunos, escasos, grupos de investigación de alto nivel (Myers, 1992). En este punto, vale la pena detenerse un poco en el pensamiento de Houssay, quien no sólo juega un papel clave en esta época, sino también en el período siguiente, especialmente al momento de crearse el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET) en 1958. Por un lado, Houssay impulsó una serie de transformaciones que consideraba, con razón, como exigencias básicas de cualquier proceso de "institucionalización" y de desarrollo de una comunidad científica en la Argentina: dedicación exclusiva de los investigadores, salarios razonables, becas de investigación, creación de institutos específicos, etc. Al mismo tiempo, Houssay concebía a la ciencia como una suerte de "madre" de todo progreso humano y social. La ciencia, entonces, sería, como señala Albornoz (1990), una actividad esencialmente "bienhechora", condición que se extendería a quienes la practican, quienes

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pasarían, por ende, a integrar una categoría diferente a la del resto de los habitantes de la sociedad. De aquí al aislamiento de la comunidad científica del resto de la sociedad hay un pequeño paso. Esta concepción, como veremos luego, influye aún hasta hoy en el "espíritu" de los investigadores locales. Al mismo tiempo, abre la puerta a otra idea persistente en la comunidad científica argentina: los investigadores serían los únicos autorizados a decidir sobre el destino de los recursos que les asigna el Estado; por tanto, sólo ellos serían capaces de opinar sobre la situación de la ciencia y la relevancia de las distintas líneas de investigación. Por otro lado, siguiendo a Buch (1997), para Houssay la ciencia era un instrumento para hacer de la Argentina un país moderno. Este objetivo adquiriría, en su pensamiento, un carácter "misionario" y cuasi-religioso. Así, en sus propias palabras "... la Misión y Responsabilidad del Investigador Científico ... ya no pide hombres sino superhombres. Para mencionar sólo las cualidades que debe tener el investigador (ya no la misión, ni las responsabilidades, ni las condiciones del investigador) podemos enumerar: vocación auténtica, idealismo, desinterés, dedicación constante, generosidad, libertad intelectual, espíritu de investigación, imaginación creadora, inteligencia clara, capacidad de síntesis, sentido de la responsabilidad, modestia, concentración, laboriosidad, un mínimo de velocidad, estar informado, ser entusiasta, ser optimista, tener iniciativa, ser profundo en el trabajo, etc., etc., etc. Y hay que admitir que, si algún defecto existe en el investigador, es porque no se trata de un verdadero investigador sino de un pseudo-investigador”. La ciencia se transforma, así, en un apostolado, una misión que adquiere rasgos escatológicos: "No se si será en 10, 50, 100 ó 500 años, pero espero que el día llegará en que la América Latina sea centro vigoroso de investigación científica original, siempre que los hombres de hoy y los de mañana luchemos vigorosamente, con el máximo de nuestras fuerzas, para conseguirlo" (citado en Buch, 1997). Es interesante señalar que, a partir de este tipo de pensamiento, se constituye una suerte de paradoja en el pensamiento de Houssay. Por un lado, rechaza la "aplicabilidad" como horizonte de la práctica científica. Al mismo tiempo, se ve obligado a destacar la utilidad "macrosocial" de la ciencia, como forma de presionar para que se aumente el apoyo a la investigación (Buch, 1997). Ya que Houssay tuvo una influencia determinante sobre la formación del “imaginario” de la ciencia en la Argentina, no es extraño que esta paradoja continúe vigente en el pensamiento de una gran parte de los científicos locales. Volviendo al tema de la investigación en la Universidad, hay un hecho importante que es el surgimiento del llamado Movimiento de Reforma Universitaria, iniciado en Córdoba en 1918. En el plano interno dicho movimiento persiguió la autonomía y democratización en el gobierno de las universidades, así como en la relación entre docentes y alumnos, y la modernización de la enseñanza, armonizando investigación y aprendizaje. Sin embargo, si bien la reforma pretendía reforzar la investigación, para hacerlo era necesario o bien redireccionar los recursos existentes, o bien luchar para aumentar los recursos totales de la universidad. La opción elegida fue la segunda, aunque con pobres resultados prácticos en términos de aumentos concretos de recursos. Al mismo tiempo, la vocación "democratizante" del movimiento reformista presionaba para aumentar el número de ingresantes, lo cual llevó a constituir universidades masivas con bajo costo de funcionamiento y poca capacidad de hacer ciencia (Lovisolo, 1996).

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Consecuentemente, la masividad de las universidades argentinas post-reforma, en un contexto de recursos escasos, derivó en un modo de funcionamiento inapropiado para los objetivos de investigación científica. En particular, se creó una estructura de contratación que, dados los bajos salarios, imposibilitó la dedicación exclusiva a la universidad. Se frenó así la posibilidad de formar una comunidad universitaria dedicada simultáneamente a la docencia y la investigación. Así, los objetivos de promover la investigación se volvieron esencialmente retóricos, lo cual, en la opinión de Lovisolo (1996), no fue un hecho demasiado problemático para los miembros del movimiento reformista, ya que estos juzgaban a la reforma en función de sus efectos políticos, más que a partir de sus consecuencias sobre la práctica científica de las universidades (ver también Prego, 1999, quien argumenta que la profesionalización académica, condición de existencia de una universidad orientada a la investigación, no era un tema central para la Reforma de 1918). Otro tema clave es que ya en esta etapa se percibe la desvinculación entre investigación científica y sector productivo. Así, en 1919, uno de los impulsores de los estudios de Ingeniería Química en el país, Horacio Damianovich, lamentaba el “distanciamiento que existía entre los hombres de ciencia y los industriales argentinos y puso como ejemplo los notables adelantos logrados por la industria química francesa, alemana y norteamericana, donde esos dos grupos trabajan al unísono”; asimismo, sostenía que debía olvidarse “el error bastante difundido de que las teorías científicas sólo sirven para divertir a los sabios” (Benvenuto, 1996, p. 4). Sólo para dar una idea de lo que por aquel entonces ocurría en otras partes del mundo, cabe señalar que hasta fines de siglo pasado los ingenieros industriales y agrónomos, así como los científicos de las universidades americanas “estaban bajo una continua presión para demostrar los beneficios prácticos de sus esfuerzos” (Nelson y Wright, 1992, p. 1942). Las áreas en donde los EE.UU. mostraban fortaleza en materia de ciencia aplicada -geología, química industrial- estaban vinculadas a intereses económicos específicos. Será recién en el nuevo siglo cuando comience a formarse la idea de que los EE.UU. debían contar con una investigación científica de primer nivel mundial independientemente de los requerimientos del sector productivo, aunque la cooperación Universidad-empresas siguió siendo una constante en la historia de aquel país. En suma, en este período nace la actividad científica en la Argentina, en un contexto donde la sociedad la considera como una actividad prestigiosa e importante pero a un nivel “abstracto” y sus practicantes comienzan a evaluarse a sí mismos como apartados de las necesidades o prioridades sociales, negando la posibilidad de ser juzgados en términos de la utilidad práctica de sus actividades aunque reivindicando su carácter fundamental, también por vías abstractas o indeterminadas, para el progreso social. La organización del sistema universitario estuvo lejos de favorecer la investigación, así como tampoco las vinculaciones con el sector productivo. Por otro lado, desde el sector empresario tampoco se prestó demasiada atención a los potenciales beneficios a extraer de una mayor relación con el aparato científico, seguramente en cierta medida por la ausencia de ramas industriales "science-based" en el país. En estas condiciones, la acumulación del "stock" de conocimiento científico en el país tuvo menos repercusiones que las potencialmente esperables en otro contexto institucional y productivo. 100

b) La política tecnológica y la incorporación de tecnología en los sectores productivos i) El sector agropecuario Como señalamos previamente, el sector agropecuario tenía un carácter primitivo antes de 1860. Consecuentemente, las tecnologías empleadas eran, en general, atrasadas; Schvarzer (1996) llega a afirmar incluso que en este período la técnica era vista “con desprecio” por los productores agropecuarios101. Lo mismo ocurría en las industrias vinculadas al sector, como la de los saladeros, donde fueron inmigrantes como Cambaceres los que contribuirían a mejorar en algo el generalizado atraso técnico de las unidades productivas locales. Es notorio que esta situación se va a transformar sensiblemente a partir de la incorporación de Argentina al mercado mundial como exportador de productos primarios. A partir de 1860, el sector agropecuario será capaz de generar un enorme excedente exportable cuya colocación no encontraba dificultades en los mercados internacionales. Si en gran medida esto fue posibilitado por las ventajas naturales de la llanura pampeana, también exigió un proceso de incorporación masiva de nuevas tecnologías y de mejoramientos genéticos y el desarrollo de algunas innovaciones que permitieron aprovechar efectivamente dichas ventajas. La introducción masiva de implementos y maquinarias (segadoras, espigadoras, trilladoras, arados de hierro, etc.) a partir de fines del siglo pasado ha sido calificada como verdadero "hito tecnológico" para la agricultura pampeana (Barsky y Murmis, 1986). Como consecuencia de este proceso de mecanización, la tecnología empleada en este período era similar a los estándares internacionales de países de agricultura templada extensiva (Barsky, 1992). En tanto, los productores ganaderos locales debieron realizar significativos cambios para adaptarse a la demanda del mercado internacional de carnes -mestización y refinamiento de rodeos, implantación de pasturas permanentes, etc.-. Asimismo, como se señaló más arriba, desarrollaron una nueva forma de explotación agropecuaria, que otorgó gran flexibilidad para adaptarse a las oportunidades de los mercados mundiales con bajos niveles de inversión. El Estado cumplió con tres funciones esenciales para facilitar estos procesos de modernización. Por un lado, brindó condiciones institucionales básicas tales como garantizar el respeto a los derechos de propiedad o asegurar una cierta previsibilidad en materia de políticas para el sector agropecuario. Por otro, no introdujo obstáculos para que los productores locales pudieran incorporar desde el exterior los bienes de capital y las tecnologías que consideraran necesarias. Finalmente, alentó la llegada de inmigrantes europeos, muchos de los cuales 101

. Newland (1996) no parece ser de la misma opinión. Así, entre las innovaciones técnicas que incrementaron la productividad del sector ganadero en esta etapa, cita: i) la mejor conservación de los cueros secos desde 1816, por la aplicación de arsénico; ii) el invento de un dispositivo que redujo el costo de manutención del ganado en tiempos de sequía o en campos sin aguadas naturales permanentes (un balde, aparecido en 1820, que permitía extraer agua de pozo con la mitad de los trabajadores habituales); iii) allí donde el medio lo permitía, como en Entre Ríos, la construcción de aguadas artificiales, mediante tajamares; iv) el sector de los saladeros incrementó su productividad con el uso de carros sobre rieles para mover las reses y, desde 1830, con el auxilio de tachos calentados a vapor, que posibilitaron extraer más sebo de los animales (entre 1820 y 1845, estas mejoras permitieron cuadruplicar la capacidad de procesamiento de los saladeros); v) mediante el cruce de las ovejas criollas pampas, de lana corta, con las europeas de raza merino se logró un enorme aumento en el rendimiento de las inversiones ovinas; el proceso, iniciado en 1820 y completado para 1860, condujo a que se duplicara la cantidad de lana obtenida por animal; vi) la calidad del ganado vacuno exportado en pie mejoró mucho con la expansión de la siembra de alfalfa, que posibilitó engordar adecuadamente la hacienda antes de llevarla a Bolivia y Chile; vii) hacia 1850 se empezaron a usar prensas de vapor en algunas estancias de Entre Ríos para comprimir la lana, con el objetivo de reducir el impacto de los fletes.

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trajeron consigo su experiencia y conocimiento en materia de técnicas agropecuarias (aunque hay diferentes visiones respecto de la "calidad" del aporte de los inmigrantes en este plano -ver Barsky y Murmis, 1986-). Más allá de esto, no jugó ningún papel significativo, ya que, salvo algunas excepciones que veremos enseguida, no alentó el desarrollo de actividades de investigación, no contribuyó a la formación de personal y expertos competentes en materia de difusión o generación de tecnologías, ni realizó tareas de asistencia e información tecnológica para los productores. El Departamento de Agricultura contó siempre con muy bajos presupuestos, que recién ascendieron a comienzos del siglo veinte, luego de haberse convertido en Ministerio. Los servicios de investigación, educación y extensión agropecuaria no guardaban relación con la importancia que el sector tenía en la economía argentina, hecho del cual, según Díaz Alejandro (1975) eran responsables tanto el gobierno como los terratenientes. Cabe, de todos modos, hacer mención a algunas de las contadas iniciativas que se alejaron de este patrón general: i) Los concursos impulsados por el Congreso de la Nación en 1868 y 1872 que estipulaban premios para aquel que inventara el mejor sistema de conservación de carne fresca -significativamente, ambos tuvieron que ser declarados desiertos- (Giberti, 1986). Si bien entre 1868 y 1882 se patentaron 20 invenciones en la materia, ninguna tuvo aplicabilidad práctica. ii) Las iniciativas de Sarmiento. Luego de fundar la Quinta Normal en Mendoza, impulsó la creación del Departamento Nacional de Agricultura en 1871 y de la Quinta Experimental en la Capital Federal, en 1873 (Barsky et al, 1992). iii) En 1883 comenzó a funcionar el Instituto Agronómico Veterinario de Santa Catalina en la provincia de Buenos Aires. A los tres años se le adjuntó una granja modelo. Según Gutiérrez (1991) en este instituto se reciben los primeros egresados en ciencias agrarias del país, en 1887. La autora señala, además, que el instituto contaba con profesores extranjeros de nivel internacional y que allí se realizaron los primeros estudios de genética a fines del siglo XIX, con un nivel aparentemente avanzado. En 1890 este instituto fue trasladado como Facultad a la Universidad de La Plata. iv) La creación de la Estación Experimental Agrícola de Tucumán en 1907, reflejo de la temprana percepción de los empresarios azucareros de la necesidad de mantener técnicas productivas de avanzada (Myers, 1992). Esta institución introdujo en 1916 una nueva variedad de caña de azúcar de Java, que permitió recuperar la producción frente a una plaga que afectaba a los productores locales y elevar los rendimientos. La estación era financiada por el gobierno provincial y estaba dirigida por un especialista estadounidense 102. De acuerdo con Gutiérrez (1991), la apertura de esta Estación Experimental, estimuló al gobierno nacional a abrir instituciones similares en otras zonas. v) La gradual organización de un sistema de estaciones agronómicas y estaciones experimentales, varias de las cuales estaban vinculadas con instituciones de enseñanza agropecuaria (ver más abajo). Dichas estaciones sufrieron distintos vaivenes, tanto en materia 102

. En cambio, la idea de erigir un ingenio modelo en dicha provincia fracasó (Schvarzer, 1996).

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de presupuesto -recortado progresivamente luego de 1918-, como en relación a la finalidad a la cual, según el poder político, debían dedicarse (Auza, 1996). vi) Las tareas vinculadas a la difusión de semillas. En 1912 se trajo un especialista británico -Guillermo Backhouse- para realizar pruebas experimentales con semillas de cereales (en particular trigo). Los objetivos iniciales de la investigación se orientaron a mejorar la calidad industrial, la sanidad y aumentar los rendimientos unitarios de los cultivos. Razones presupuestarias hicieron que el contrato debiera terminarse abruptamente, pero Backhouse se quedó contratado en forma privada. Poco después, en los años 1920 comienzan las tareas de mejoramiento para producción de híbridos de maíz en la actual Estación Experimental Agropecuaria Pergamino, con la contratación del científico Thomas Bregger por el Ministerio de Agricultura, labores que también fueron discontinuadas a poco de iniciadas (Pizarro y Cascardo, 1991). De todos modos, cabe señalar que, de acuerdo con Gutiérrez (1991), la contratación de Backhouse generó algunas externalidades, ya que con él se formaron técnicos (en particular Buck y Brunini) que luego instalarían las primeras semilleras y estaciones experimentales privadas del país. Incidentalmente, el forjador de otra de las primeras semilleras argentinas, Klein, se había formado en Uruguay junto con un especialista europeo contratado por razones similares a las que impulsaron la llegada de Backhouse a la Argentina. Así, siguiendo a Pizarro y Cascardo (1991), se puede afirmar que en esta etapa tuvo primacía la investigación en semillas realizada en el sector privado Para finalizar con el tema semillas, también hay que destacar que en 1929 se creó el primer Instituto de Genética de la Facultad de Agronomía y Veterinaria de la UBA, donde se formaron buena parte de los fitomejoradores argentinos más experimentados (Katz y Bercovich, 1988). Para agravar el panorama de escasez de políticas tecnológicas hacia el sector agropecuario, cabe agregar que, de acuerdo con Gutiérrez (1991), ya en esta época se advierte un problema característico de toda la historia argentina en este siglo -y no sólo en el área de CyT-, cual es el de la discontinuidad de las políticas -muchas veces por el mero hecho de haber sido comenzadas por otro gobierno- y la burocratización de las iniciativas públicas en la materia. Ha sido habitual contrastar el escaso involucramiento del Estado argentino en el área de las tecnologías agropecuarias con lo ocurrido en otros países de asentamiento reciente, en donde el Estado jugó un rol clave en el desarrollo tecnológico del sector103. En Canadá, las primeras actividades públicas de investigación en el sector agrícola comenzaron en 1859 en la Escuela de Agricultura de la Universidad de Laval, seguidas por otras similares en la Escuela Agrícola de Ontario (De Bernardis y Actis, 1999). Luego apareció el llamado Dominion Experimental Farms, en 1886, destinado a hacer investigación en el sector agrícola. En 1913 103

. Ciertamente -aunque existen diferencias de todo tipo con el caso argentino que hacen inapropiada una comparación entre ambos países- también debemos mencionar el caso de los EE.UU., cuyo sector agropecuario conoció un desarrollo altamente significativo en esta época. En dicho país ya en 1862 se había creado un sistema universitario público, autónomo y descentralizado orientado a contribuir al progreso de la agricultura, al cual se dotó de grandes extensiones de tierra. Estas escuelas universitarias agrícolas desde el comienzo se orientaron hacia la investigación básica y aplicada, la educación rural y la extensión (Oteiza, 1992). A su vez, desde 1887 una ley federal proveyó a cada Estado con fondos para una estación agrícola experimental. En 1914, por otro lado, surge un importante servicio de extensión manejado sobre bases cooperativas y con apoyo estatal (Nelson y Wright, 1992).

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se creó un Grain Research Laboratory dentro del Departamento de Industria y Comercio. En 1912 se fundó un Biological Board, que luego se convirtió en el Fisheries Research Board (Niosi, 2000). Por otro lado, ya desde mediados del siglo XIX se produjo una significativa difusión de equipos y técnicas de cultivo en el agro canadiense, y se realizaron esfuerzos de divulgación de información entre los agricultores. En este sentido, se destaca, entre otros factores, el rol jugado por las sociedades de agricultores y los programas educacionales implementados en los años 1840 y 1850, que permitieron a los granjeros aprender sobre nuevas prácticas culturales. A su vez, las estaciones experimentales desarrollaron y difundieron nuevas técnicas, así como variedades de semillas que permitían una maduración rápida del trigo -las investigaciones sobre genética vegetal en el Ministerio de Agricultura fueron iniciadas en 1886 (Nun, 1995)-, factor importante teniendo en cuenta las heladas tempranas en la región de las praderas (Solberg, 1981). Asimismo, se ha enfatizado el esfuerzo realizado no sólo por el gobierno, sino también por las asociaciones del sector, para instar a los granjeros a que conviertan sus instalaciones en “operaciones científicas” (Adelman, 1992). El gobierno también facilitó herramientas y semillas a los agricultores (Fogarty, 1977 y 1979). El caso de Australia es también muy ilustrativo. De hecho, al menos dos autores (Fogarty, 1977 y Diéguez, 1969) han argumentado que la diferencia en la evolución del sector rural entre Argentina y Australia se vincula con las distintas actitudes hacia la cuestión tecnológica. Fogarty (1979) es aún más explícito, y señala que mucho más que la política de protección a la industria (que califica de excesiva en el caso australiano), lo que está detrás de las diferencias de comportamiento de ambas economías, además de que Australia logró consolidar sus instituciones políticas y captar las demandas de los distintos grupos sociales más tempranamente, es el hecho de que aquel país tuvo más éxito en incrementar la productividad del sector exportador al nivel necesario como para compensar los mayores costos derivados de la protección al sector industrial, éxito que atribuye a la investigación científica impulsada por el gobierno australiano tempranamente. Ante la existencia de problemas de agotamiento de los suelos, se comenzó con la instalación sistemática de estaciones experimentales a comienzos de siglo -los departamentos de agricultura de los distintos estados australianos jugaron un papel esencial en este sentido-, y ya para esa época se recomendaba a los productores el uso de fertilizantes fosfatados -incluso se construyó una planta de producción de tales fertilizantes en 1900-. El Departamento de Agricultura realizó además funciones de difusión de técnicas entre los granjeros. A su vez, Gregory (1993) señala diversos episodios de invenciones y adaptaciones que se desarrollaron para adecuar la producción agropecuaria al ambiente australiano y mejorar la productividad. Fue significativo, por ejemplo, el aporte de William Farrer, quien desarrolló variedades de trigo adaptadas a las condiciones australianas. Otro hecho importante es la creación en 1926 del Council for Scientific and Industrial Research (CSIR), que primero se concentró en el sector agrario pero luego se dedicó también a proyectos de investigación en el área industrial (Fogarty, 1977). Ahora bien, ante la evidencia de que la Argentina no tuvo, al menos hasta 1930, dificultades competitivas serias en el mercado internacional de productos agropecuarios, cabe preguntarse cómo pudo ocurrir ello en ausencia de una activa intervención del Estado en el plano tecnológico. En este sentido, se ha argumentado que el tipo de desarrollo agropecuario 104

adoptado en la Argentina no exigía, por naturaleza, esfuerzos significativos en dicho plano. Por ejemplo, Sánchez Crespo (1975) señala que en el período de crecimiento agroexportador, la necesidad e interés por introducir innovaciones tecnológicas resulta muy limitada. Esto se explicaría porque en las actividades de exportación, las ganancias dependen más bien de la abundancia y bajo costo del recurso que se explota que de la eficiencia con que se organiza su explotación. Cornblit et al (1971) afirmaban que la ganadería, al no estar regida por una lucha intensa por el mercado, no alienta, salvo algunos momentos específicos como la aparición del frigorífico, la aparición de actitudes innovadoras. A su vez, Taylor (1948) -citado en Díaz Alejandro (1975)-,señalaba que la explotación agrícola era tan extensiva que casi no había habido necesidad de ampliar los conocimientos existentes ni de utilizar técnicas más refinadas: "los bienes se producían a tan bajo costo que el conocimiento de métodos científicos y el empleo de administración cuidadosa no eran requisitos para el éxito". Al mismo tiempo, otros autores -como Giberti- han sugerido que la clase terrateniente argentina careció de voluntad, estímulos y capacidad para emprender actividades de innovación, las cuales, de haberse concretado, hubieran mejorado la productividad con la que trabajaba el sector agropecuario. En este sentido, en gran parte de la literatura recibida se sugiere que los terratenientes habrían realizado fáciles ganancias vía especulación de tierras, devaluaciones y otros mecanismos, lo cual obviamente no habría impulsado a buscar vías alternativas -más costosas e inciertas-, tales como la innovación tecnológica o la modernización productiva. A continuación, vamos a presentar evidencias en favor de una interpretación distinta de lo ocurrido con el sector agropecuario en esta etapa, sugiriendo que la ausencia del Estado en el plano tecnológico fue en buena medida cubierta por la acción del sector privado, cuyo comportamiento innovativo probablemente no fue no fue tan pasivo como se sugiere en la mayor parte de la literatura recibida. En primer lugar, es necesario considerar que, más allá de la importante incorporación de algunos bienes de capital -alambrado, aguadas, molinos de viento, etc.-, seguramente la innovación más importante en el sector ganadero haya sido la vinculada al cambio genético necesario para adaptar la oferta de carne vacuna al gusto de los consumidores británicos. En esencia, dicho cambio fue resuelto por la iniciativa de un grupo de estancieros, que adoptaron nuevas prácticas de crianza y alimentación y generaron un importante proceso de mejoras genéticas (Barsky, 1992), para lo cual pudieron aprovechar en parte las enseñanzas del proceso previo de refinación del ovino. No parece sencillo minimizar el esfuerzo que implicó el mejoramiento de las razas ganaderas104. Daireaux, a comienzos de este siglo, elogiaba el desarrollo de un sistema productivo adaptado a las condiciones locales (“la zootécnica no es una ciencia matemática; se amolda a las circunstancias, al clima, al ambiente social y comercial de cada país” -citado en Barsky et al (1992, p. 27)-. Un extranjero, Jules Huret, también destacará la pericia zootécnica de los ganaderos argentinos. Los conocimientos de los productores más 104

. Además de los cambios tecnológicos propiamente dichos, fueron necesarias también innovaciones institucionales. Así, se debieron crear reglas vinculadas a la emisión y confiabilidad de los certificados de pedigree, tarea realizada originariamente por instituciones privadas (primero las asociaciones de criadores, y luego la Sociedad Rural Argentina).

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avanzados, que a menudo empleaban como administradores a expertos extranjeros, se difundían luego a otros ganaderos (así como el propio ganado refinado). Asimismo, se ha destacado que el cambio racial en la producción ganadera se vincula con la construcción de nuevas instalaciones, la introducción de nuevas técnicas de manejo de pasturas, la incorporación de conocimientos agronómicos, la organización y capacitación de personal, y la adopción de métodos de producción más eficientes dirigidos al ahorro de tiempo y mano de obra (Sesto, en prensa). Indudablemente, la estancia tradicional que criticaban Alberdi o Sarmiento sufrió una transformación a partir del proceso de mejoramiento del ganado. Gibson, en 1908, decía “La estancia primitiva se ha transformado en la estancia moderna, con su parque y bosques artificiales; su grupo ordenado de galpones ... ; las faenas pastoriles se practican en instalaciones permanentes, fruto del estudio de la economía rural; los antiguos jaguales con su manga de cuero se han convertido en abrevaderos mecánicos con el molino que extrae el agua, el freno automático que mide su corriente y el tanque que lo represa y abastece a los bebederos de material o de hierro” (citado en Barsky et al, 1992, p. 26). Todo esto implicó un proceso acumulativo de incorporación y adaptación de tecnologías e innovaciones incrementales, muchas veces signado por la lógica de “prueba y error”, que dista de la visión tradicional en la cual el refinamiento aparece como un proceso relativamente simple desde el punto de vista del adoptante. Una lectura atenta de la evolución de este proceso de refinamiento, entonces, desmiente afirmaciones como la de Schvarzer (1998), para quien “el ganado se reproducía casi espontáneamente” por aquella época (p. 78). En este sentido, es interesante señalar que varios autores destacan la existencia de ganaderos "progresistas" en Argentina, dispuestos a adaptarse a nuevas condiciones y oportunidades. De hecho, se ha tratado de mostrar que los análisis tradicionales, que hacen hincapié en la lógica extensiva de la producción pecuaria pampeana y en el acaparamiento de tierras por parte de los terratenientes como variable clave en su proceso de acumulación, omiten el significativo proceso de transformación de dicha producción, no sólo en lo que hace al refinamiento de planteles sino también al significativo aumento de productividad registrado entre mediados y fines del siglo pasado (Sesto, en prensa). Así, cuando el mercado lanar entra en crisis en los años 1860, los ganaderos ligados al sector se plantean la necesidad de mejorar sus productos (para competir con las lanas australianas y neozelandesas), para lo cual era necesario refinar el ganado, valorizar la lana exportándola lavada en lugar de sucia, desarrollar industrias que aprovecharan mejor la lana y los subproductos del ovino (en 1873 se abre la primer fábrica de paños, cuyos accionistas eran en buena parte ganaderos) e importar maquinarias para tecnificar la producción (Galleti et al, 1974). También se ha destacado que la Sociedad Rural siempre estuvo al tanto de los nuevos métodos y técnicas en uso dentro del sector. Según J. F. Sábato (1981), la Sociedad Rural fue fundada en 1867 por un grupo de técnicos y estancieros progresistas con el propósito básico de actuar como foro para difundir conocimientos y mejorar la explotación rural105, y recién en la década de 1920 se hizo clara su identificación con los "estancieros" y su identidad “corporativa”. Por su parte, Sesto (en prensa) destaca la existencia de una reducida 105

. Ya en 1870 la Sociedad Rural va a organizar un Instituto Agrícola, estableciendo campos de ensayos, y en 1875 inaugura la primera exposición exclusivamente agrícola-ganadera (Babini, 1954).

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vanguardia de grandes terratenientes bonaerenses que realizaron múltiples creaciones adaptativas, así como una "lectura inteligente" de la crisis por la que atravesaba el sector vacuno hacia mediados del siglo pasado, lo cual llevó a dicho grupo a introducir nuevas tecnologías en condiciones que, según el autor, eran de "alto riesgo". Aún un autor como Fogarty (1985), que juzga negativamente lo ocurrido en Argentina durante esta etapa en materia de tecnologías agropecuarias, señala que si bien los productores ganaderos mostraron poca capacidad para la innovación “genuina”, se adaptaron creativamente a las oportunidades internacionales. ¿Qué ocurrió, en tanto, en el sector agrícola? Según Barsky (1988), la difusión de maquinaria para el sector fue manejada exclusivamente por agentes privados, y especialmente por las firmas que vendían maquinaria agrícola importada. Otros agentes del cambio tecnológico fueron las empresas ferroviarias (había pequeñas estaciones experimentales promovidas por dichas empresas) y los ya mencionados semilleros privados (Barsky, 1993). Estas iniciativas dieron lugar a un mejoramiento en la calidad de las semillas empleadas en la agricultura pampeana en esta época, específicamente en el caso del trigo. También había periódicos y revistas que publicaban artículos sobre nuevos métodos agropecuarios. Si bien varios trabajos han tratado de mostrar que la mecanización en el sector agrícola era reducida en comparación con otros países de “asentamiento reciente” (esto lo hace Adelman, 1992, por ejemplo), son varios también quienes afirman que, por el contrario, el nivel de mecanización era comparable a los estándares internacionales, al menos desde 1910 en adelante. Así, según Barsky et al (1974) en los años 1920 la agricultura argentina presentaba algunos índices de mecanización que sólo eran comparables con los correspondientes a los EE.UU (por ejemplo, en cosechadoras). Se ha señalado, incluso, que la escasez relativa de mano de obra favoreció la mecanización del sector106. Di Tella y Zymelman (1967), en tanto, afirman que el nivel de mecanización era satisfactorio en términos internacionales. Fogarty (1977), por su parte, indica que el grado de mecanización en Argentina era comparable con el de Australia. Villarroel (1992), a su vez, precisa que no existía brecha tecnológica entre las explotaciones capitalistas del agro pampeano y las de los países centrales, aunque no se puede afirmar lo mismo para las unidades familiares de la pampa (volveremos sobre esto más abajo). Lo mismo hace Díaz Alejandro (1975), quien señala que las prácticas agropecuarias en la década de 1920 no diferían de las de otros países de asentamiento reciente. Este conjunto de evidencias se dirige, como señalamos previamente, a intentar aportar sustento empírico a la hipótesis de que en Argentina el sector privado habría tomado a su cargo el grueso de las tareas que, en otros países, desempeñó el sector público en materia de tecnologías agropecuarias107. En este sentido, hay que considerar también que en Argentina, dado el peso de los grandes propietarios, las tareas de extensión y difusión de información, así 106

. En este sentido, es bastante sorprendente que, hasta donde conocemos, no se haya intentado analizar el tema de la mecanización en función del precio relativo de la maquinaria agrícola vis a vis el salario de los trabajadores rurales en distintos países (lo cual probablemente obedezca a un problema de ausencia de datos). En cualquier caso, rigurosamente esa sería la comparación más relevante para analizar si había o no retraso en materia de mecanización en la Argentina, ya que esta última no es una ventaja per se, sino en la medida en que contribuye a mejorar la rentabilidad de las explotaciones agropecuarias. 107 . De acuerdo con Ras (1994) -citado en Caracciolo de Basco (1998)- "los mejoramientos productivos espectaculares de esta etapa se lograban en la Argentina por obra abrumadoramente espontánea y privada, difundiéndose rápidamente las técnicas de unos productores a los demás, adaptándose flexiblemente, hasta generalizarse en la producción promedio".

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como la asistencia en provisión de maquinarias y herramientas por parte del sector público, podrían haber sido menos necesarias que en otros países donde predominaban cooperativas y pequeños productores. Puede pensarse, entonces, que los productores argentinos, dado su mayor tamaño y su posición social, podían acceder tanto al crédito como a la información relevante y a los recursos humanos necesarios como para desarrollar eficientemente sus tareas, lo cual no resultaba tan sencillo para los pequeños productores australianos y canadienses. Dicho esto, es cierto que la Argentina se vio favorecida con excepcionales condiciones naturales de fertilidad y climáticas -en este último punto, las ventajas son muy claras en la comparación con Canadá, por ejemplo-, lo cual también contribuyó a que hubiera una menor "demanda" por innovaciones en el agro argentino. Ahora bien, si la combinación “ventajas naturales” + “sector privado capaz de resolver los problemas tecnológicos que se le presentaban” permitió el desarrollo del sector agropecuario argentino pese a la ausencia del Estado en el área tecnológica, ello generaría problemas tanto en la propia etapa agroexportadora como, particularmente, luego de ella: i) Se perdieron oportunidades de mejorar la productividad y calidad de la producción agropecuaria argentina: ya en los años 1880 el famoso naturalista Florentino Ameghino había notado el proceso de desecamiento y erosión de la pampa (Villarroel, 1992). Otros observadores -incluso extranjeros- notaban las malas prácticas culturales y la deficiente preparación del suelo, y brindaban distintos consejos, que en general eran desoídos por los agricultores. Por ejemplo, si la clasificación de los trigos argentinos era en general buena, podía mejorarse notablemente, ya que había negligencia en el cultivo de la tierra y descuido en la elección de semillas. También había deficiencias en el combate de malezas, prevención de enfermedades, manejo de suelos y manipuleo de la producción (Barsky y Murmis, 1986). A su vez, ya en los años 1920 había conciencia –incluso entre los líderes de la Sociedad Rural Argentina- de que la calidad del trigo canadiense era superior a la de su similar argentino (Fogarty, 1979). El diario La Nación atribuía dicha superioridad a las políticas de colonización, entre otros factores, mientras que el periódico La Prensa enfatizaba el papel de la red de granjas experimentales. En tanto, según Villarroel (1992), si se hubiesen desarrollado estrategias adecuadas frente a las variaciones climáticas de la región pampeana debería haber sido posible aumentar los rendimientos y evitar las pérdidas de cultivos. La ignorancia sobre variedades de semillas aptas para cada tipo de suelo y clima de las diferentes subzonas, el desconocimiento de los tratamientos químicos para prevenir enfermedades y el incumplimiento de calendarios adecuados de siembra y cosecha impidieron alcanzar esos objetivos. Los efectos nocivos de las inundaciones, sequías, granizo y heladas podrían haberse reducido, pero la débil inversión de capital de los pequeños productores, el uso inadecuado de la tecnología en las tareas de roturación, siembra, siega y trilla, y por último, la reducida capacidad de almacenamiento, exponían la producción a su destrucción. ii) Se generó una significativa heterogeneidad tecno-productiva al interior del sector: algunos análisis recientes destacan la cuestión de la heterogeneidad intrasectorial y muestran que los problemas de productividad, climáticos, fitosanitarios, etc., afectaban en particular a los 108

pequeños productores rurales. En contraste, habría existido un conjunto de explotaciones, generalmente de gran tamaño, en donde se realizaban inversiones destinadas a disminuir o contrarrestar los efectos nocivos del clima, había un uso eficiente del recurso tierra y se usaban tecnologías y prácticas análogas a los estándares internacionales, lográndose rendimientos similares o superiores a las de las tierras europeas en donde se practicaba una agricultura intensiva, y también a las tierras estadounidenses (Villarroel, 1992). iii) Se dificultó el paso a la agricultura science-based luego de 1930: las ventajas naturales podrían haberse transformado en una herencia negativa a la hora de pasar a una etapa en donde la agricultura se iba a hacer cada vez más dependiente de innovaciones tecnológicas tanto mecánicas como químicas. Fogarty (1977), por ejemplo, señala que en Australia ya a fines del siglo XIX se alcanzó la frontera agrícola, lo cual hizo adoptar técnicas más intensivas de utilización de la tierra, y otro tipo de innovaciones que mejoraron la eficiencia y los rendimientos de la producción. A su vez, Ruttan (1986) afirma que en los EE.UU. se registró una caída en el ritmo de aumento de la productividad agropecuaria desde los años 1890 por el cierre de la frontera de tierras disponibles, lo cual indujo el tránsito hacia una agricultura más “science based”, tránsito que, de todos modos, tomó dos décadas en reflejarse en resultados concretos en el plano de la productividad. En Argentina tales límites se alcanzaron más tarde, y por tanto se demoró el uso de las aplicaciones "científicas". Así, al agotarse la frontera pampeana -lo cual ocurrió entre 1915 y 1930-, la Argentina estuvo poco preparada para entrar a la era de agricultura basada en la ciencia. El sistema de arrendamientos, que había sido útil para la fase expansiva, no servía para un sistema de cultivos más estable e intensivo. En última instancia, se trataría de un problema generado, paradójicamente, por la riqueza y fertilidad del suelo pampeano (Fogarty, 1977 y 1985). De este conjunto de observaciones, se puede extraer la conclusión de que, pese a la carencia de instituciones y mecanismos de política tecnológica introducidos desde el Estado, el sector agropecuario argentino, o, para ser más precisos, las explotaciones de mayor tamaño de la zona pampeana, no tenían dificultades para competir exitosamente con las producciones provenientes de otras regiones, no sólo gracias a las bondades naturales de la pampa (fertilidad y clima) sino al hecho de que en esas explotaciones se registraban significativos niveles de inversión y se usaban tecnologías y prácticas modernas. Si en parte, la posibilidad de una competencia exitosa en el sector agropecuario sin la presencia estatal en el plano tecnológico provenía de las ventajas naturales de la región pampeana, hay que atender también a las diferencias entre una agricultura de pequeños productores especializados -donde esa presencia estatal probablemente sea crucial- y otra de grandes explotaciones capitalistas que combinan distintas actividades -las cuales tienen, además, recursos e información como para poder gestionar privadamente el proceso de incorporación de tecnologías-. Al mismo tiempo, la ausencia estatal en el plano tecnológico no permitió resolver problemas diversos en materia de prácticas culturales, calidad, fitosanidad, azares climáticos, etc. y generó una significativa heterogeneidad intra-sectorial -considerando que los productores pequeños eran los más afectados por dichos problemas-. Asimismo, dificultó el pasaje a un tipo de desarrollo agropecuario en donde la productividad y la competitividad iban a depender cada vez más de la adopción de continuas innovaciones tecnológicas y organizacionales, que, 109

como veremos en el capítulo siguiente, sólo muy lentamente se difundieron en la Argentina luego de 1930. ii) El sector manufacturero Considerando la menor importancia relativa del sector manufacturero en este período, va de suyo que la acción estatal en materia tecnológica fue aún menor, si cabe, que la expresada en el caso del sector agropecuario ¿Hasta qué punto esto fue compensado, como ocurrió en buena medida en el sector agropecuario, por la acción privada? En principio, si buscamos casos de actividades de innovación organizadas formalmente, éstas parecen haber sido nulas durante el período bajo análisis. Sin embargo, cabe recordar que, dado el origen predominantemente extranjero de la mayor parte de los propietarios de industrias, el país absorbió una gran cantidad de conocimientos y habilidades productivas e innovativas corporizadas en los inmigrantes europeos que traían consigo el legado de su experiencia fabril desde sus países de origen. Este aporte no se materializó únicamente en industrias "livianas" -tales como alimentos y bebidas, por ejemplo-, sino en otras de mayor complejidad. Así, Pearson (1985) destaca que por esa época la Argentina contaba con suficiente capacidad técnica como para realizar la producción local de cemento, la cual estaba incorporada en los empresarios inmigrantes europeos que contaban, al igual que muchos de sus técnicos -que también eran europeos-, con la educación y la experiencia necesarias. Estos inmigrantes van a abrir las primeras plantas cementeras en el país entre fines del siglo pasado y comienzos del siglo XX108. Recordemos también lo señalado más arriba respecto de la existencia de un buen número de plantas modernas y de gran escala concentradas en las industrias de alimentos y bebidas, así como las experiencias pioneras de internacionalización productiva por parte de un puñado de firmas argentinas, lo cual sugiere la acumulación de ciertas capacidades tecno-productivas. Al mismo tiempo, fue muy significativo el proceso de mecanización del sector industrial, a través de la incorporación de maquinarias importadas -proceso que probablemente, como señalamos antes, haya sido en parte inducido por un nivel de salarios urbanos comparativamente alto-. Villanueva (1972), en tanto, señala que las inversiones extranjeras directas de los años 1920 fueron responsables de introducir nuevos productos así como nuevas formas de producción y de organización, renovando el espectro manufacturero del país hacia el final de la etapa agroexportadora. Podríamos, entonces, pensar que, si bien limitado a un abanico relativamente estrecho de actividades, el sector manufacturero argentino -o al menos las plantas de mayor tamaño dentro del mismo- operaba, en aquel período, con niveles de eficiencia productiva y tecnológica aceptables. Sin embargo, algunos autores señalan lo contrario. Schvarzer (1996) argumenta extensamente en ese sentido. Por ejemplo, según dicho autor aunque los frigoríficos constituían unidades industriales de avanzada, no exhibían, aparentemente, un gran despliegue de actividades 108

. Pearson cita el caso de una planta cementera abierta por un empresario extranjero ya en los años 1870 que, aparentemente, contaba con un nivel tecnológico comparable al internacional (aunque rápidamente debió cerrar por problemas económicos).

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técnicas modernas. Durante varias décadas no se aprovecharon los subproductos cárnicos ni se fijaron normas de trabajo o eficiencia. Siempre según Schvarzer, el grupo dominante dentro del sector industrial (que el identifica, como señalamos antes, con los “capitanes de la industria”) en aquel período ingresaba a la producción manufacturera como una actividad más en la cual se podían obtener grandes beneficios y buscaban su expansión vía control de mercado, incluyendo pedidos de protección arancelaria. Muchas empresas fabriles locales erigidas al calor de la protección oficial109 y con posiciones monopólicas, carecían de iniciativa técnica y cerraban cuando la coyuntura cambiaba las reglas de juego. Por ende, nunca tuvieron como objetivo la demanda de tecnología -ya que la tasa de ganancia que obtenían era tan alta que no tenían estímulos para desarrollar actividades innovativas110-, ni tendieron a incorporar técnicos y profesionales en sus empresas, sino que estaban satisfechos con el mínimo de conocimiento que tenían sus escasos especialistas para operar en condiciones rudimentarias las máquinas que importaban. En la misma dirección, Lobato (1998) recoge las quejas de las entidades representativas de los ingenieros por la escasa demanda por sus conocimientos de parte de los industriales argentinos en esta época111. Esta misma situación, siempre según Schvarzer, se repetía en las industrias del interior. Por ejemplo, en la industria azucarera se verificaba la importación de maquinaria moderna y la construcción de grandes ingenios, pero era notoria la carencia de conocimientos técnicos de los dueños de las firmas, que eran más bien “barones” políticos del Noroeste antes que verdaderos empresarios modernos112. Esta industria trabajaba con equipos costosos pero le faltaban técnicos y profesionales para usarlos del mejor modo posible. En la industria vitivinícola la situación era similar y no se conseguía producir vino de calidad estable. 109

. Aún los empresarios más dinámicos del período, como Torcuato Di Tella, habían construido buena parte de su poder en base a sus relaciones con el Estado (en este caso, la fabricación de surtidores de nafta para YPF) -ver Cochran y Reina (1965)-. 110 . Schvarzer (1996) refiere la creación en 1922 de un Círculo de inventores, el cual recogía el avance de la “imaginación técnica” en este período, pero que careció de repercusión sobre los empresarios locales (su fundador ponía, entre los argumentos para su creación, el interés por superar la indiferencia de los capitalistas y del gobierno hacia los inventores locales). Véase Sarlo (1997) para una interesante reseña de la actividad de dicho círculo, que se inscribe en lo que la autora detecta como una etapa -en los años 1920 y 1930- donde hay una suerte de eclosión del interés por lo "técnico" en el país. Prueba de esa eclosión, entre otros elementos, sería el aumento del número de patentes, que pasan de alrededor de 1000 por año en los años 1920, a 2800 en 1923 -aunque probablemente muy pocas de ellas, fuera de las otorgadas a firmas extranjeras, tuvieron algún impacto práctico-; de ellas, 1269 habían sido otorgadas a argentinos. Asimismo, hay que considerar que por la misma época se otorgaban 40 mil patentes en los EE.UU, 18000 en Francia o Alemania, y 6500 en Italia (Sarlo, 1997). 111 . Así, el famoso informe encargado por el gobierno en 1904 a Bialet Masse para conocer las condiciones de trabajo de la población obrera en la Argentina, se quejaba por la ignorancia de los patrones en el sector manufacturero (así como también de sus obreros) respecto de las técnicas modernas de organización del trabajo. 112 . Es interesante comparar esta descripción con lo ocurrido en la industria azucarera australiana. La empresa más importante de dicha industria era la Colonial Sugar Refining Company, que operaba desde 1855. Purtell (1997) refiere que esta firma desde temprano reconoció la importancia de contar con químicos que realizaran investigaciones y tareas de difusión de nuevas técnicas, tanto en la manufactura como en el cultivo de azúcar. Así, se pudieron establecer sistemas rigurosos de control de procesamiento y recolección de datos para el análisis de la firma. Se contaba, además, con químicos y laboratorios en cada una de las plantas de la empresa desde los años 1880, se enviaban inspectores químicos desde el Laboratorio Central para relevar lo que ocurría en los distintos establecimientos, se crearon áreas de investigación y estaciones experimentales tanto en las refinerías como en las zonas de cultivo, se difundía información y se prestaba asistencia técnica a los productores de azúcar, se llevaban concienzudos registros climatológicos, etc. Un aspecto sumamente interesante es que la empresa ha guardado una documentación muy completa de todas estas tareas prácticamente desde su fundación. Contrástese esta experiencia con la de la Refinería Argentina, instalada en 1890, donde casi ninguna de estas actividades parece haberse llevado adelante, pese a que, por ejemplo, debió soportar faltantes de oferta de azúcar para refinar en gran cantidad de años debido a dificultades climáticas. Considérese, además, que sus relaciones con los productores de azúcar tendieron a ser más bien conflictivas (Guy, 1988).

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Sin embargo, si uno se toma el trabajo de consultar algunas de las fuentes que cita Schvarzer en apoyo de sus argumentos, encuentra un panorama algo más matizado. Por ejemplo, en el caso de la firma azucarera Refinería Argentina, Guy (1988), quien hace un minucioso recuento de su historia, resalta que la empresa tuvo un continuo impulso, mientras duró su existencia, para incorporar modernos bienes de capital -tanto Balán (1978) como Guy (1988) destacan las masivas incorporaciones de maquinaria realizadas por las firmas azucareras argentinas en este período- y mejorar sus técnicas de producción (de hecho, argumenta que sus directivos confiaban todo su destino a la incorporación de tecnología como solución a todos sus problemas). Las dificultades parecen haber estado, más bien, en la carencia de una gestión empresaria que les permitiera planificar y tomar decisiones estratégicas con bases sólidas, aunque también es posible que la firma careciera de una capacidad de absorción de las tecnologías que incorporaba de modo de aprovecharlas eficientemente. El mismo contraste se da en el caso de Alpargatas; mientras Schvarzer destaca la pobreza técnica de los directivos de la firma, no es esa la impresión que se lleva un lector que consulte la historia de la empresa realizada por Gutiérrez y Korol (1988). Dichos autores, por ejemplo, destacan que Alpargatas -que contaba, como principal activo, con el monopolio local de la tecnología empleada en la fabricación de calzado de yute-, en las primeras décadas de su existencia, realizó continuamente esfuerzos por incorporar tecnologías y maquinarias modernas. Recordemos, además, el hecho de que esta firma fue una de las primeras "multinacionales" de países periféricos, llegando a planear incluso inversiones en España e Italia. En el caso de la industria vitivinícola, Balán (1978) afirma que mientras que hacia 1880 las viñas mendocinas eran arcaicas, tanto en su cepaje como con respecto a la técnica de cultivo, la modernización del sector vino de la mano de una renovación del cepaje mediante la importación de cepas francesas traídas de Chile. Además, destaca la creación de la Escuela Nacional de Agricultura en Mendoza y las publicaciones del Departamento Nacional de Agricultura, que además ayudó a traer técnicos europeos. En suma, no parece razonable proponer una pintura generalizada de ineficiencia tecnoproductiva y empresarios retardatarios en el sector manufacturero de aquella época, aunque sí es muy probable que éste mostrara visibles signos de heterogeneidad estructural. Ahora bien, aún descartando la mencionada imagen negativa, cabe de todos modos formular algunas preguntas respecto de la dinámica del sector manufacturero desde el punto de vista tecnológico. En particular, es importante analizar en qué medida se introdujeron las innovaciones tecno-productivas propias del paradigma tecnológico que se consolidó durante el período bajo análisis en los países desarrollados, así como por la vinculación entre el patrón de especialización industrial que adoptó el país y el sendero de aprendizaje tecnológico local. En principio, aunque poco es lo que se sabe sobre el grado de difusión de las técnicas tayloristas y fordistas en el país, algunos indicios apuntan a que se trató de un proceso lento, salvo en el caso de las firmas más importantes (en particular, de origen extranjero). Según Schvarzer (1996), recién con el ingreso de los frigoríficos estadounidenses (en la primera década del siglo XX) aparecen en el país las primeras técnicas avanzadas y rutinas productivas modernas, basadas en el “sistema americano de manufacturas” (en general las inversiones estadounidenses son pioneras en exhibir alguna preocupación por los temas 112

técnicos -ver también Lobato, 1998-). Schvarzer, sin embargo, se sorprende del escaso “efecto demostración” de estas instalaciones y apunta que rápidamente los frigoríficos también se acostumbraron a la inacción técnica. Incluso en Cochran y Reina (1965) se sugiere que solamente con el inicio de relaciones tecnológicas con la firma Westinghouse, en los años 1940, las plantas del grupo Di Tella comenzaron a adoptar eficazmente los procedimientos de trabajo originados en la industria estadounidense. Aceptando este diagnóstico, cabe señalar que el mismo no resulta sorprendente considerando la escasa disponibilidad local de recursos humanos calificados, y en particular de ingenieros -sin el concurso de los cuales resulta imposible incorporar las técnicas tayloristas-fordistas-. Asimismo, tampoco sorprende que sean las corporaciones estadounidenses quienes traigan las rutinas productivas modernas -ya que fue en aquel país donde dichas rutinas nacieron-, considerando también que las mismas tuvieron una difusión no exenta de obstáculos de diverso tipo en Europa -país de origen de los inmigrantes que constituían el grueso de la clase empresaria industrial que se formó en Argentina-. Last but not least, el sistema tayloristafordista es una técnica de producción en masa de productos homogéneos, cuya implantación exige un mercado que sea receptivo a tal tipo de producción, condición que probablemente estuviera ausente en gran parte de los mercados de consumo en Argentina en aquella época. En cuanto al impacto de la incorporación del motor eléctrico en la producción manufacturera, los cuadros II-24 y II-25 nos dan información comparativa con la situación de los EE.UU. Allí advertimos que en un marco claro de menor alcance de la electrificación en el sector industrial argentino, las diferencias son evidentemente mayores en las industrias más modernas y/o “pesadas”, en tanto que tienden a reducirse en los sectores de alimentos y bebidas (en el caso de la producción de azúcar, incluso la potencia media instalada resultaba superior en Argentina vis a vis los EE.UU. hacia fines del siglo XIX). Otro dato interesante es que entre mediados de los años 1910 y los años 1930 el nivel de uso de potencia eléctrica en la industria argentina creció más rápidamente que en los EE.UU. También es significativo comprobar que el avance en el empleo de energía eléctrica en el sector industrial fue durante los años 1920 más rápido que en la década siguiente (cuadro II-26). Cuadro II-24 Potencia instalada -HP- por empresa. Argentina (1895) y EE.UU. (1899) Argentina EE.UU. Ingenios azucareros 250,0 232,2 Frigoríficos y saladeros 36,8 80,6 Bebidas alcohólicas 27,9 82,2 Molinos harineros 17,8 70,8 Químicos 5,8 208,7 Gráficos y anexos 1,1 5,0 Alimentación 1,8 24,0 Vestido y tocador 0,3 3,3 Muebles 0,1 62,7 Metales y anexos 0,7 1321,8 Total 2,6 48,7 Fuente: Vitelli (1999). Cuadro II-25 Potencia instalada por -HP- por establecimiento. Argentina y EE.UU. 1913-años 1930 Argentina EE.UU. 1913 1935 Variación % 1914 1939 Variación % Alimentos, bebidas y tabaco 11,4 40,5 255,3 37,2 129,7 248,7

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Textiles y sus manufacturas 2,8 16,8 Manufacturas forestales 7,3 22,5 Papel, cartón y sus artefactos 147,3 119,2 Imprenta y publicaciones 3,1 10,4 Químicos y fármacos 7,6 23,4 Petróleo, carbón y deriv. 265,0 1829,3 Caucho y sus manufacturas 12,7 258,4 Cuero y sus manufacturas 5,8 14,7 Piedras, vidrio y cerámicas 3,2 44,5 Metales y sus manufacturas 3,1 28,1 Maquinaria y vehículos 3,5 21,0 Total 7,4 28,2 Fuente: Elaboración propia en base a Vitelli (1999).

500,0 208,2 -19,1 235,5 207,9 590,3 1934,6 153,4 1290,6 806,5 500,0 281,1

116,4 73,1 685,3 9,8 127,3 260,8 582,6 46,0 101,0 320,4 104,9 81,8

138,5 193,8 1241,3 31,0 425,7 1964,2 1423,0 131,5 446,4 1104,7 510,3 287,1

19,0 165,1 81,1 216,3 234,4 653,1 144,2 185,9 342,0 244,8 386,5 251,0

Yendo ahora al tema del patrón de especialización, resulta interesante examinar un argumento avanzado por Nochteff (1994b), quien señala que dado que la mayor parte de la producción industrial estaba formada por ramas tecnológicamente maduras y productivamente simples, su competitividad dependía escasamente de la existencia de un sistema que proveyera recursos humanos calificados, tecnología, proveedores eficientes, etc. Esto podría contribuir a explicar tanto la debilidad de los esfuerzos tecnológicos endógenos, como la falta de demandas al sector público para crear instituciones y organismos de asistencia e investigación en el área manufacturera. En nuestra opinión, este argumento debe ser descompuesto en dos partes para su análisis. Por un lado, aún dentro de las ramas industriales en las cuales la Argentina estaba avanzando en aquella época había espacio para desarrollar senderos de aprendizaje en el plano de la eficiencia productiva y las actividades de innovación. Si esos senderos se recorrieron de modo insuficiente, el problema parece radicar esencialmente en el "ambiente" local -que no favorecía o incluso bloqueaba esas trayectorias-, más que en una característica de dichas ramas per se. Por otro lado, la falta de avances hacia las ramas más dinámicas dentro del paradigma tecnológico que se consolidaba por aquella época -sobre cuyas causas se discutió más arribaindudablemente es un elemento que sí contribuye a explicar, tal como señala Nochteff, la poca cuantía de los esfuerzos tecnológicos domésticos, considerando que eran aquellas ramas las que abrían mayores oportunidades de aprendizaje e innovación en la etapa bajo análisis. Cuadro II-26 Evolución del consumo de energía eléctrica industrial (en millones de KWh por año) en Buenos Aires y suburbios (promedios por período) Promedio anual 1910-1919 38,5 1921-1925 114,2 1927-1930 356,6 1931-1935 612,0 1936-1939 942,5 Fuente: Villanueva (1972).

Finalmente, cabe señalar que aún los autores que analizan más favorablemente este período (como Díaz Alejandro, 1975) coinciden en destacar que si bien alcanzaron una cierta significación en ciertos casos -tal como se vió más arriba-, hubo una insuficiente generación de eslabonamientos hacia atrás a partir de los sectores de exportación y de infraestructura. La ausencia de eslabonamientos en el caso de los ferrocarriles, por ejemplo, ha sido destacada

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repetidas veces113 -y comparada con la presencia de esos eslabonamientos en Australia y Canadá-. También hay autores que opinan que, más allá de las cifras antes mencionadas, fueron relativamente débiles los eslabonamientos hacia la fabricación de maquinaria agrícola114 -en comparación con lo que ocurría en otras naciones de asentamiento reciente-, así como hacia otras industrias metalúrgicas que potencialmente podrían haberse vinculado con el sector agroexportador (lo mismo ocurrió con agroindustrias tales como la vitivinícola y la azucarera). Indudablemente, considerando tanto la importancia de los procesos de learning by using -en particular los que se establecen a partir de las relaciones usuario-productor en la industria de bienes de capital-, como el rol clave de las interacciones entre los agentes productivos en la dinámica de las actividades innovativas, esta debilidad de los eslabonamientos locales también resultó un factor negativo para el desenvolvimiento del SNI durante esta etapa. En suma, una visión general de lo ocurrido durante este período en el plano de la dinámica tecnológica del sector industrial estaría compuesta por los siguientes elementos: i) había un conjunto limitado de ramas y empresas -que operaban, en general, en sectores livianos (predominantemente alimentos, bebidas y tabaco)- que aparentemente funcionaban con niveles de competitividad cercanos a los internacionales; ii) se trataba de unidades manejadas, salvo raras excepciones, por empresarios extranjeros, que habían traído a la Argentina conocimientos tecno-productivos adquiridos en sus países de origen, y disponían de contactos, en Argentina y/o en sus países de origen, que les facilitaban el acceso al capital necesario para financiar la instalación y operación de plantas de gran escala; iii) en esas condiciones, dichos empresarios no requerían demasiado del aporte estatal en el plano tecnológico, ya que además de sus propios conocimientos, contaban con la posibilidad de importar tanto el capital físico como, en cierta medida, el capital humano necesarios para operar de forma eficiente en el contexto local; iv) probablemente las PyMEs hayan sido las principales afectadas por la ausencia de instituciones estatales de tecnología industrial, más aún en el caso de que intentaran ingresar a sectores más complejos desde el punto de vista de su dinámica tecnológica; v) si bien parece haber habido un retraso en la incorporación de las modernas técnicas de organización y producción surgidas en los EE.UU. en la segunda mitad del siglo XIX, el mismo se explica más por el particular contexto en el cual se desarrollaba la industrialización argentina en aquella etapa, que por la desidia o ignorancia de los empresarios manufactureros; vi) la estructura del sector industrial -el cual estaba dominado por ramas "tradicionales"-, el marco institucional de la época y la debilidad de los eslabonamientos generados por las 113

. Varios autores sugieren que la falta de encadenamientos a partir del sector ferroviario se debió a las presiones y estrategias de los inversionistas británicos. Sin embargo, también se ha señalado que la escasez de minerales también dificultó el desarrollo de las industrias proveedoras (Barbero, 1999). 114 . Por ejemplo, en Australia se estableció en 1890 la McKay Harvesting Machinery Company, que ya se había convertido en 1904 en la mayor exportadora de maquinaria agrícola dentro del Commonwealth y tenía un amplio mercado en la Argentina. Esta firma nació con la invención, por parte de su fundador, de una cosechadora especial que resultó comercialmente exitosa, y luego continuó basándose esencialmente en desarrollos propios (Buckley-Moran, 1987).

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actividades manufactureras líderes fueron los principales factores limitantes del desarrollo de los procesos de innovación en el sector industrial doméstico. Para cerrar con esta sección, finalmente cabe destacar que algunas empresas estatales parecen haber exhibido una temprana preocupación por las cuestiones técnicas. De hecho, Myers (1992) señala que la industria del petróleo habría de ser el principal foco de interés para las iniciativas emanadas del Estado en lo referente a investigación científica original. Así, como ya se mencionó, desde fines del siglo XIX funcionó en el Ministerio de Agricultura una Sección de Minas que tenía como fin efectuar trabajos topográficos; en 1904 sobre esta base se crea la División de Minas, Geología e Hidrología. Luego, una vez creada Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF), se estableció por convenio entre YPF y la UBA el Instituto del Petróleo. YPF otorgó gran importancia a la incorporación de profesionales y, en base a dicho objetivo, en los años 1920 concretó convenios con la Facultad de Ingeniería de la UBA, en lo que Schvarzer (1996) califica como el primer intento de hacer una gerencia tecnocrática en el país. Estos movimientos, sin embargo, no parecen haber tenido un efecto derrame significativo sobre el resto del aparato productivo local, ni tampoco dieron lugar a una trayectoria significativa en materia de desarrollo endógeno de tecnología para la industria petrolera.

c) El sistema educativo y la formación de recursos humanos Es notorio que durante este período se dio impulso a la enseñanza en todos sus niveles. Más allá de la generalización de la educación primaria, a través de la antes mencionada Ley de Instrucción Pública de 1884, se avanzó también en materia de educación secundaria. Hacia 1862 ya existían en el país ocho "colegios nacionales", en donde se otorgaba el título de bachiller. La formación profesional de maestros se inicia durante la presidencia de Sarmiento (1868-1874) y en 1891, bajo la presidencia de Carlos Pellegrini, se funda en Buenos Aires la primera escuela de comercio (un intento iniciado en Rosario en 1876 tuvo vida efímera). En tanto, los estudios industriales comienzan en 1898 cuando se anexa a la Escuela de Comercio de Buenos Aires un departamento industrial, que poco más adelante daría origen a una Escuela Industrial autónoma (Babini, 1954). Todo esto indica que la preocupación por avanzar hacia contenidos técnicos en la escuela secundaria no comenzó con un retraso significativo vis a vis otros países más avanzados, aunque, como veremos, progresó posteriormente a ritmos muy lentos. El esfuerzo realizado en materia educativa rindió frutos, tal como se observa en los cuadros II27 a II-29. Si bien el país continuó estando detrás de las naciones más desarrolladas en cuanto a los indicadores básicos de educación general y alfabetismo (cuadro II-30), la lectura de los datos comparativos debe considerar que durante toda esta época la Argentina recibió fuertes contingentes de población inmigrante que generalmente contaba con muy bajos niveles de instrucción (fenómeno que, obviamente, "empujaba" hacia abajo las estadísticas en materia de educación). Ahora bien, reconociendo obviamente el papel positivo de este esfuerzo para mejorar el nivel educativo general de la población, nos interesa destacar que hay una sugestiva contradicción entre el pensamiento de algunas de las personalidades más influyentes de la época con relación al papel que debía jugar la educación en la sociedad argentina, y las modalidades que

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efectivamente asumió el esfuerzo realizado en la materia. En particular, más allá del consenso en relación a la necesidad de extender la educación a la mayor parte de la población, prominentes figuras de la época pensaban que esa extensión debía canalizarse a través de modalidades bien precisas, de modo de que la educación se convirtiera en un apoyo efectivo a la transformación productiva de la sociedad. Cuadro II-27 Evolución de los índices de escolaridad primaria. 1895-1914 (porcentaje por edades) 1895 1914

30 59

Fuente: Veganzones (1997). Cuadro II-28 Población por nivel de educación (de 15 a 64 años). 1910-1930 (porcentajes) 1910 1930

Sin educación 25,0 22,0

Primaria 63,0 69,0

Secundaria 11,0 8,0

Superior 0,5 0,7

Total 100 100

Fuente: Veganzones (1997). Cuadro II-29 Promedio de años de estudio de la población. 1910-1930 1910 1930

3,3 3,8

Fuente: Veganzones (1997).

Así, Alberdi abogaba por una educación que enfatizara las artes industriales y agropecuarias, el entrenamiento técnico y las ciencias exactas, al tiempo que reprobaba la "herencia española", que daba prioridad a la producción de abogados y la enseñanza del latín (Brown, 1993). Sarmiento, nombre prominente en el impulso a la masificación de la educación en el país, era esencialmente de la misma opinión (Albornoz, 1990). Sin embargo, enseguida veremos que no fue en este sino en otro muy diferente sentido hacia donde se orientó el sistema educativo nacional. Para enmarcar el tipo de esfuerzo realizado en la Argentina durante esta etapa en el plano de la educación técnica y vocacional cabe, nuevamente, la comparación con otros países que eran o estaban en camino de convertirse en “desarrollados”. Japón es un claro ejemplo en este sentido. En el plano de la educación superior, ya en 1873 (apenas 5 años después de la Restauración Meiji, que da comienzo a la era moderna en aquel país), se establece un Colegio de Ingeniería con asistencia de profesores británicos. Uno de ellos, H. Dyer, a la sazón director del Colegio, creó un programa que enfatizaba la interacción entre los estudios formales y el entrenamiento en el lugar de trabajo. Aparentemente, en este sentido Japón se adelantó a varios países europeos, e incluso el propio Dyer “exportó” la experiencia a su Glasgow natal (Odagiri y Goto, 1993). Cuadro II-30 Comparación internacional de años de educación promedio, tasas de enrolamiento e índices de analfabetismo

Argentina EE.UU. Francia

Años de educación prom. 1913 3,3 7,9 7,0

Indic de escolaridad. Circa 1870- Tasas de alfabetismo. Circa 1870-1890 90 0,20 0,46 0,93 0,88 0,80 0,96

117

Alemania 8,4 0,73 0,97 Holanda 6,4 0,65 0,97 Reino Unido 8,8 0,53 0,96 Japón 5,4 s.d. s.d. Dinamarca s.d. 0,70 0,99 Finlandia s.d. 0,10 0,89 Noruega s.d. 0,64 0,98 Suecia s.d. 0,65 0,98 Italia s.d. 0,37 0,47 Portugal s.d. 0,23 0,38 España s.d. 0,46 0,42 Austria s.d. 0,59 0,66 Irlanda s.d. 0,45 0,91 Australia s.d. 0,84 0,97 Canadá s.d. 0,80 0,90 Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995), Veganzones (1997), y O’Rourke y Williamson (1995).

Además de fomentar la educación general, el gobierno japonés insistió en la enseñanza vocacional en la agricultura, y estableció facultades y escuelas técnicas agrícolas modernas. Asimismo, creó escuelas técnicas de medicina, ciencia militar, navegación, comercio y pesca, así como colegios de ingeniería, telecomunicaciones y siderurgia (Maddison, 1988). Otra iniciativa relevante fue la de invitar a expertos extranjeros para que contribuyan a la difusión de técnicas y al entrenamiento de personal -más de 5000 fueron traídos entre 1872 y 1892- (Dahlman y Nelson, 1993). A su vez, ya en los años 1820 Prusia tomó la delantera en cuanto al establecimiento de un sistema de escuelas para entrenar técnicos para la industria privada. Este sistema, imitado rápidamente por otros estados alemanes, fue la base del posterior, y famoso, sistema de educación vocacional alemán, parte fundamental de la enseñanza secundaria en aquel país. En el plano universitario, en la segunda mitad del siglo XIX comenzaron a aparecer los llamados “politécnicos”, donde se hacía gran énfasis en la enseñanza de la ingeniería en base a orientaciones y metodologías esencialmente prácticas (Keck, 1993). Freeman (1992) también destaca el mismo punto, así como la importancia de la formación de científicos -especialmente químicos- que luego irían a trabajar al sector industrial. En los países escandinavos, además del énfasis en la universalidad de la educación, se prestó atención de las necesidades de la producción y se intentó reorientar el sistema educativo en todos sus niveles hacia un tipo de enseñanza moderna ya desde la segunda mitad del siglo pasado. Esto incluyó la creación de politécnicos, el énfasis en la formación de ingenieros y carreras afines, el desarrollo de la enseñanza vinculada a las cuestiones agropecuarias, el impulso a la educación para adultos, etc. (ver Blomstrom y Meller, 1990). Hikino y Amsdem (1995), en tanto, señalan que una parte importante del desarrollo industrial en Suecia tuvo que ver con el establecimiento de un gran número de escuelas técnicas, algunas de ellas creadas tempranamente en el siglo XVIII, pero cuyo auge se produjo en las últimas tres décadas del siglo XIX. Finalmente, cabe señalar que se ha argumentado que una de las razones principales por las cuales Alemania y los EE.UU. sobrepasaron largamente a Gran Bretaña y Francia en términos de su nivel de desarrollo industrial hacia fines del siglo pasado es que en ambos casos los sistemas universitarios eran mucho más receptivos a las necesidades del sector

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manufacturero doméstico (Nelson, 1993b). De hecho, ya desde comienzos de siglo se genera una fuerte tendencia a que las universidades estadounidenses contemplen explícitamente en sus curriculas los requerimientos de las firmas privadas que utilizarían a sus graduados y desarrollen programas cooperativos de entrenamiento con aquellas (Nelson y Wright, 1992). ¿Qué ocurrió, por la misma época, en Argentina? Como adelantábamos más arriba, en Argentina existió, a nivel conceptual, una temprana conciencia sobre la necesidad de incorporar la formación profesional a la enseñanza institucionalizada. Sin embargo, la estructura educativa real rechazó toda tentativa de modificar su carácter, aún cuando ellas fueran encarnadas, en distintos momentos de la historia, por figuras como Belgrano, Rivadavia, Alberdi o Sarmiento las cuales pretendieron transformar la enseñanza con criterios “pragmático-utilitarios” (Tedesco, 1970). La hipótesis central de Tedesco respecto del éxito de esta resistencia al cambio radicaría en que “los grupos dirigentes asignaron a la educación una función política y no una función económica; en tanto los cambios ocurridos en este período (se refiere a las últimas décadas del siglo pasado) no implicaron la necesidad de recurrir a la formación local de recursos humanos, la estructura del sistema educativo cambió sólo en aquellos aspectos susceptibles de interesar políticamente”; de este modo, las fuerzas políticas, aún aquellas enfrentadas entre sí, coincidieron en “mantener alejada la enseñanza de las orientaciones productivas” (p. 47). Oszlak (1997), en el mismo sentido, afirma que “la educación se concebía más como garantía del orden que como condición del progreso” y que “se privilegiaba ... la preparación de sujetos aptos para el manejo de las funciones burocráticas ... desalentando la formación de recursos humanos idóneos para insertarse en las actividades productivas” (p. 152). De allí, se tendió, siempre siguiendo a Oszlak, al elitismo y el enciclopedismo, de los cuales son prueba el énfasis en la enseñanza media, en desmedro de la primaria, y, dentro de la primera, en los “colegios nacionales” (bachilleratos), por sobre las escuelas comerciales o técnicas. En un contexto donde las necesidades de preparación formal requeridas por el sistema productiva eran reducidas, las mismas se cubrían con la acción espontánea que siempre existe en cualquier proceso de modernización y, fundamentalmente, con la presencia de personal extranjero ya preparado en su país de origen (Tedesco, 1970). Tedesco (1970) da cuenta de algunas iniciativas, en general frustradas o de existencia relativamente intrascendente, de establecer institutos especiales de educación en el campo de la agricultura y la minería entre los años 1870 y 1880. En particular, el autor reporta la existencia de dos proyectos “pragmáticos” de modificación de la enseñanza durante este período. Uno fue el de Sarmiento -que pretendía impulsar la enseñanza agropecuaria y minera-, primero en la provincia de San Juan, cuando fue gobernador de la misma, y luego cuando estuvo en la presidencia de la Nación. Otro fue impulsado por el ministro de Justicia, Culto e Instrucción Pública, Manuel Pizarro, durante su breve gestión en el gobierno de Julio A Roca (1880-1886). Bajo dicha gestión se impulsó la creación de establecimientos de enseñanza profesional y científica, separados de los literario-humanísticos, y se trató, por primera vez, de fundar escuelas de artes y oficios dedicadas específicamente a la formación industrial. Un poco más adelante, hacia fines del siglo pasado se produce un cierto avance del movimiento favorable a la reforma de sistema educativo hacia orientaciones técnicas. Según

119

Tedesco (1974), la intención del gobierno era “apartar del camino político a un sector importante de los que accedían a la escuela media”, ya que aquel temía estar contribuyendo a la formación de sujetos políticos reformistas o revolucionarios (un proyecto del entonces ministro Magnasco en 1899 fue la expresión más acabada de este ideal, pese a que en la retórica estaba amparado por la idea de apoyar las necesidades de la estructura productiva)115. En tanto, desde 1899, cuando se convierte en Ministerio al antiguo Departamento de Agricultura, se trata de impulsar con más seriedad la creación de escuelas agrícolas especializadas, aunque Tedesco atribuye este movimiento, en esencia, a la iniciativa de algunos funcionarios preocupados por el tema. En consecuencia, se producirá un cierto auge de los estudios técnicos entre 1900 y 1915. Varios contemporáneos expresaban ya en aquel momento su inquietud por el descuido de la enseñanza técnica. Así, Tedesco cita a José B. Zubiaur, quien ya en 1886 señalaba que las escuelas descuidaban el desarrollo de la habilidad técnica y la formación de capacidades para artes u oficios manuales. En el mismo sentido, Juan A García afirmaba que hacia 1889 no se había dictado un sólo curso de comercio o industria ni de enseñanza práctica, existiendo sólo bachilleres, que se preparan para convertirse en “doctores”. En tanto, uno de los más lúcidos analistas de las deficiencias del modelo agroexportador -Alejandro Bunge- señalaba, apenas terminada aquella etapa, que, pese a que la Argentina era uno de los países del mundo que más gastaban (en términos relativos) en educación, la enseñanza era demasiado enciclopédica, no respetaba las realidades y necesidades regionales, ni favorecía el desarrollo de inclinaciones vocacionales y que en comparación con otros países se observaba un descuido de la enseñanza manual y especial (Bunge, 1940 -ver también los escritos de Bunge seleccionados en Llach, 1985-). Al mismo tiempo, anotaba la existencia de problemas con el nivel de eficiencia obrera y técnica, por ejemplo, en el sector de la construcción. Una de las áreas en las cuales el descuido por la enseñanza técnica y profesional ha llamado más la atención es la agropecuaria, considerando la importancia del sector en la Argentina116. Antes de 1930, el sistema de enseñanza agropecuaria se basaba, por un lado, en las llamadas escuelas especiales (había 4, todas creadas antes de 1912 -dos en la zona pampeana y otras dos en Mendoza y Tucumán respectivamente-) -dirigidas a formar profesionales capaces de dirigir establecimientos agropecuarios o convertirse en profesores o extensionistas, y que eran en cierto modo pequeñas estaciones experimentales. De todos modos, nunca tuvieron un presupuesto adecuado para su funcionamiento -aún cuando contaban con ingresos propios por las cuotas abonadas por los alumnos y por la venta de la producción que se obtenía en ellas-, el cual implicaba costos elevados y superiores a los propios de las escuelas normales o nacionales (Auza, 1996). Por consiguiente, estas escuelas carecieron de los insumos y maquinarias necesarias para cumplir adecuadamente sus funciones. El otro obstáculo para su funcionamiento fue la carencia de personal idóneo para cumplir todas las actividades necesarias.

115

. En 1916 el futuro Premio Nobel de la Paz, Saavedra Lamas, intentará que se apruebe un proyecto similar. . Taylor (1948) afirmaba que los granjeros argentinos no habían aprendido en escuelas públicas y muy pocos lo habían hecho en las estaciones experimentales y los servicios de extensión agrícola. 116

120

Por otro lado, existían las llamadas escuelas prácticas, dirigidas a mejorar el nivel de cultura técnica de los agricultores. En 1930 había cinco de estas escuelas, todas creadas antes de 1915. Al igual que en el caso anterior, en general se careció de los materiales e instalaciones necesarias para su adecuado funcionamiento. También existía un sistema de enseñanza extensiva, por el cual un conjunto de ingenieros agrónomos distribuidos en distintas regiones realizaban tareas de instrucción directa sobre los productores rurales en sus propios terrenos. Para 1912 había 21 ingenieros trabajando en el marco de este programa, que suben hasta 40 en 1917. Por último, se implementó la modalidad del tren escuela, que funcionó entre 1914 y 1918 (Auza, 1996). De todos modos, es "evidente que el sistema de enseñanza agronómica ... no ocupa la atención de los parlamentarios ni de los que se ocupan de la educación ... la enseñanza agropecuaria se desenvuelve así entre el silencio de quienes se ocupan de la educación y la despreocupación de quienes se ocupan de la política del cultivo de los cereales y de la expansión ganadera" (Auza, 1996, p. 15). ¿Porqué fracasaron o tuvieron poca repercusión las tentativas de reforma? En principio, hay coincidencia en apuntar a la falta de una base social que las sustentara117. En particular, los sectores medios no jugaron un rol promotor del cambio y la modernización en este plano. De hecho, la Unión Cívica Radical, expresión política de dichos sectores, en general se opuso a los proyectos que pretendían enfatizar la educación técnica, y sus planes para el área se destinaban primordialmente a formar “ciudadanos” -capa social de sujetos capacitados para ejercitar funciones políticas- (Tedesco, 1970). Siempre siguiendo a Tedesco, la política de los gobiernos radicales a partir de 1916 estuvo lejos de favorecer la preparación técnica en el aparato educativo. El radicalismo creó preponderantemente escuelas nacionales -pese a que había coincidencia en que ya era excesivo su número hacia 1915-, más que industriales y comerciales118,119. En tanto, estableció escuelas de artes y oficios, de nivel artesanal, para quienes no pudieran acceder al secundario (de hecho, varias de estas escuelas no llegaron a ponerse en funcionamiento). Cuadro II-31 Composición de la matrícula de la enseñanza media. 1900-1930 (%) Colegios Nacionales Magisterio Técnicas Fuente: Tedesco (1970). *: sólo comercial.

1915 44 41 15

117

1925 48 33 14*

1930 49 37 14

. Esto no implica, por cierto, que no existiera conciencia del problema. Véanse, por ejemplo, las Actas de la Segunda Conferencia Económica Nacional, organizada por la Confederación Argentina del Comercio, de la Industria y de la Producción en 1924, donde se transcriben los reclamos para impulsar y dar a la enseñanza agrícola una orientación más práctica, así como para complementar los esfuerzos de colonización con asistencia técnica y granjas modelos (Confederación Argentina del Comercio, de la Industria y de la Producción, 1924). En tanto, Gutiérrez (1991) menciona debates entre quienes querían darle a la enseñanza agrícola un contenido práctico y aquellos que se inclinaban por una aproximación más “científica”. 118 . Según datos de Vázquez Presedo (1971), entre 1916 y 1930 se crearon 114 escuelas nacionales, contra 21 comerciales, 41 industriales, 31 “profesionales” y 11 de enseñanza agropecuaria (además de 55 normales). En consecuencia, el número de matriculados en el bachillerato crece de 34,6 a 36,2% entre ambos años -ver también cuadro II-31-. 119 . En 1924, durante la 2° Conferencia Económica Nacional, se sugería transformar los establecimientos normales excedentes en institutos de enseñanza técnica (Confederación Argentina del Comercio, de la Industria y de la Producción, 1924).

121

Si se podría sugerir que la carencia de escuelas y de contenidos técnicos en los planes de estudios obedecía a la falta de oportunidades de empleo de sus potenciales egresados, hay alguna evidencia que muestra que las empresas industriales que se estaban instalando en este momento tenían demandas insatisfechas de trabajadores con calificaciones adecuadas. Este habría sido el caso, por ejemplo, de la primera refinería de azúcar instalada en el país en 1890 (Guy, 1988). En tanto, Torcuato di Tella debió recurrir repetidas veces en los años 1920 y 1930 a "importar" trabajadores calificados desde el exterior (predominantemente desde Italia) para cubrir las necesidades de sus fábricas ante la carencia de mano de obra local -Cochran y Reina (1965)-. En la enseñanza universitaria, autónoma respecto del Estado120, pero financiada por éste, desde 1885 se repetía el mismo cuadro. En 1898, por ejemplo, en la Universidad de Buenos Aires, una de las dos existentes en aquel momento, un 54% de los matriculados correspondía a la carrera de Medicina y otro 34% a Derecho, siendo que sólo un 11% de los mismos revistaba en la Facultad de Ciencias Físico-Matemáticas, la cual, por otro lado soportaba una política discriminatoria de las propias autoridades gubernamentales. En Córdoba, donde el número de matriculados era significativamente inferior, la importancia relativa de las carreras técnicas era algo mayor, pero igualmente minoritaria (Tedesco, 1970). Entre 1901 y 1930 casi un 30% de los egresados universitarios correspondió a medicina y carreras afines, y cerca de otro 30% a abogacía, escribanía y especialidades similares. Algo menos de un 7% de los egresados en dicho período correspondió a odontología y más de un 10% a farmacia. En contraste, sólo un 4% de los graduados correspondió a carreras vinculadas a contabilidad y administración, un 11% se graduó en ingeniería y otro 4% en agronomía y veterinaria (cuadro II-32). Naturalmente, la proporción de médicos y abogados en la población era muy superior a la de cualquier otra profesión (cuadro II-33). Asimismo, mientras que los argentinos nativos eran predominantes en las profesiones liberales clásicas -particularmente en abogacía y escribanía y ya, aunque en menor medida, en medicina-, los extranjeros eran mayoría en las restantes disciplinas, y en especial en las científico-técnicas (Tedesco, 1970). Se podría preguntar si esta orientación del estudiantado argentino obedecía a un problema inherente a las inclinaciones propias de los habitantes del país, o más bien a la falta de demanda por parte del aparato productivo. Por ejemplo, hacia 1895 el rector de la UBA atribuía el desinterés de los jóvenes por estudiar ingeniería a la competencia de los ingenieros extranjeros, que, en gran medida, venían de la mano de los capitales del mismo origen que se encargaban de las grandes obras públicas. Sin embargo, en las primeras décadas del siglo XX el dinámico empresario Torcuato di Tella encontraba grandes dificultades para encontrar managers locales e ingenieros eficientes en el país (Cochran y Reina, 1965). Cabe señalar, además, que en la etapa de la ISI no va a haber cambio dramáticos en la orientación del estudiantado argentino, pese a la transformación operada en la estructura productiva (véase el capítulo siguiente). Cuadro II-32 Cantidad de diplomas expedidos por todas las universidades argentinas. 1901/1960 1

2

3

4

5

6

120

7

8

9

10

total

. Pese a la proclamada autonomía, la influencia de la política sobre la universidad era muy fuerte, tal como se desprende, por ejemplo, del recuento que hace Benvenuto (1996) sobre la creación de la carrera de Química Industrial en 1920 en la naciente Universidad del Litoral; así, cuando su primer director buscaba designar profesores para la carrera, “los dirigentes políticos lo sometieron a un cansador asedio, cada uno sosteniendo su propio candidato” (p. 5).

122

1901/1930 8207 2859 1857 7975 % 29,8 10,4 6,8 29,0 Fuente: ITDT (1962). 1: Medicina 3: Odontología 5: Administración, contadores, economía 7: Matemát., cienc. natur., biología, física, química 9: Arquitectura

1140 4,1

644 2,3

308 1,1

3056 11,1

445 1,6

1065 3,9

27501 100

2: Farmacia y bioquímica 4: Derecho 6: Filosofía, educación, ciencias políticas 8: Ingeniería 10: Agronomía y veterinaria

Cuadro II-33 Argentina. Cantidad de profesionales por cada 10 mil habitantes. 1925-1930 1925 1930

Médicos 4,4 5,77

Abogados 3,53 4,97

Contadores 0,55 0,84

Ingenieros 1,65 1,86

Ingenieros agrónomos Arquitectos 0,29 0,28 0,39 0,34

Fuente: Oteiza (1965).

La Reforma Universitaria de 1918 no alteró, en esencia, estas orientaciones generales. Una parte importante de la explicación de este hecho radica en que sus promotores no se planteaban como meta primordial una transformación de la enseñanza universitaria en dirección hacia un mayor peso de las carreras de ingeniería o científicas -aunque esta última palabra figuraba abundantemente en la retórica de aquellos-, sino que tenían, como vimos antes, metas preponderantemente de carácter político. Un analista bastante crítico de las consecuencias del movimiento reformista señala que la Reforma pretendía crear una universidad comprometida en las cuestiones sociales y políticas, que participara en la construcción de un "pensar-hacer latinoamericanista", y que se pusiera al servicio de un orden social más justo y de una mayor autonomía nacional. Sobre estas bases, el Estado tenía como función primordial el financiamiento de las universidades y la democratización del acceso a los claustros. De esto se siguió que era necesario facilitar el ingreso, así como los métodos de cursado y aprobación de exámenes, de modo que las universidades se convirtieron en "máquinas generadores de diplomas", ya que estos eran, o se pensaban como, la base para la movilidad social ascendente de las clases medias121. En este contexto, el tipo de diplomas preferidos eran los profesionalizantes (medicina, derecho, etc.), que eran justamente los que podían cumplir mejor el objetivo de facilitar el ascenso social (Lovisolo, 1996). Por cierto, con estos comentarios en mente no sorprende encontrar que la reforma no contribuyera a cambiar otro aspecto negativo de la universidad argentina, cual es su debilidad en tanto "formadora de empresarios". Este es, a nuestro juicio, uno de los problemas clave en relación a la constitución del SNI en la Argentina en este período, y sobre el cual, hasta donde conocemos, se ha trabajado relativamente poco hasta ahora. Curiosamente (o no tanto), habrían sido los gobiernos conservadores los que realizaron algún intento de reorientar la matrícula hacia carreras más vinculadas con la producción o la tecnología. Pyenson (1985) -citado en Albornoz, 1990- decía que la universidad argentina, que a su juicio tenía un nivel pobre en aquel momento, intentó moverse hacia dichas carreras hacia fines de siglo, en parte por el tirón de la demanda de profesionales de ese tipo, pero también en parte 121

. En Lovisolo (1996) se presenta una cita de uno de los defensores de la reforma en sus años iniciales, quien alegaba que la “obsesión por el título” se vencería multiplicando los títulos y degradando su valor.

123

por decisiones del gobierno, que quería promover una reacción frente al aborrecimiento del trabajo manual y la educación orientada hacia los estudios humanísticos heredada de España. En este contexto, las necesidades de recursos humanos del aparato productivo -así como la "oferta" de empresarios- se cubrieron, esencialmente, vía inmigración. Sin embargo, considerando que los flujos inmigratorios tuvieron, en esencia, un carácter espontáneo, y que, en parte por razones vinculadas al "ciclo" mundial de migraciones, provinieron fundamentalmente de países atrasados cultural, económica, técnica, política y educativamente (ver cuadro III-30)122, la contribución de la inmigración fue inferior a la que puede haber tenido en otros países de asentamiento reciente, algunos de los cuales -Canadá, por ejemplosiguieron políticas selectivas en la materia123,124. En Argentina, hasta 1880 la política inmigratoria pretendía no sólo poblar el país, sino, como vimos antes, "regenerarlo" y modernizarlo (más sobre esto en la sección siguiente), objetivo que, en buena medida, fracasó (o, al menos, el resultado no se ajustó a las expectativas de sus promotores). De ahí en adelante, sin embargo, lo que preocupará a la política inmigratoria será, esencialmente, conseguir mano de obra. Estos inmigrantes se convertirán en arrendatarios o peones asalariados, y muchas veces, luego de un tiempo de trabajo en el campo, buscarán huir hacia las ciudades, creando una temprana urbanización que no se condecía con el nivel de desarrollo industrial del país. En este contexto, no sorprende que a lo largo del tiempo se registre un descenso en el porcentaje de inmigrantes que declaran como profesión tareas vinculadas a las actividades primarias, en tanto aumenta el número de los que señalan que su ocupación es la de jornalero (Beyhaut et al, 1971). Por otro lado, la propia estructura productiva y social argentina también contribuyó a limitar la inserción de los inmigrantes. Así, la limitada demanda de obreros especializados y técnicos habría restringido el atractivo para que inmigre ese tipo de recursos humanos. Por ende, se observa que los inmigrantes se desvían en gran medida hacia ocupaciones en el sector terciario, que crece desproporcionadamente. Para Beyhaut et al (1971), la posibilidad de los inmigrantes de dedicarse al comercio tuvo un efecto negativo sobre la evolución económica del país. Los inmigrantes habrían podido encarar estos negocios gracias a la experiencia adquirida, las facilidades para empezar sin riesgo ni grandes capitales, el ocasional apoyo de sus connacionales y el conocimiento de lo que eran procesos inflacionarios. Según Beyhaut et

122

. La Argentina se convierte en un país receptor de inmigrantes cuando se había dado un vuelco hacia la inmigración proveniente del sudeste europeo, región que, en general, presentaba un fuerte atraso cultural, y se caracterizaba por la persistencia de estructuras económico sociales agrarias y pastoriles y de formas absolutistas de decisión político-sociales (Cornblit et al, 1971). 123 . En Canadá, la orientación selectiva se profundiza especialmente a partir de 1910, cuando se pasa una legislación que daba gran flexibilidad al gobierno para adaptar la política de inmigración según las necesidades coyunturales del país. En esencia, Canadá trató de asegurarse predominantemente la llegada de granjeros y trabajadores agrícolas provenientes de Gran Bretaña, las colonias británicas "blancas", los EE.UU y el norte de Europa -se estableció un grupo de países de inmigración “preferida” (Gran Bretaña, EE.UU., Irlanda, Australia, Nueva Zelandia, Sudáfrica), pero los inmigrantes de los países del Norte y Oeste de Europa también eran bienvenidos-. En 1919 se introdujeron revisiones que continuaron con las tendencias selectivas, estableciendo un test de alfabetización para los inmigrantes, entre otros cambios (Green y Green, 1996). Recordemos además que, según vimos más arriba, existió una política de rechazo hacia los inmigrantes temporales. 124 . Así, se ha señalado, por ejemplo, que el nivel de educación promedio de los trabajadores inmigrantes no era, en Argentina, muy superior al de la población nativa. De hecho, en 1895 el 40% de los extranjeros eran analfabetos, y la mayor parte del porcentaje restante presentaba un bajo nivel cultural y educativo (Bejarano, 1974).

124

al (1971) el problema es que, “al afirmarse como hecho dominante, da una base inestable al crecimiento urbano y prepara el clima para la voracidad especulativa” (p. 119). Al mismo tiempo, parece interesante rescatar una afirmación de Cornblit (1967), quien señala que “las ocupaciones no sólo se encuentran sino que también se crean y en esto interviene muy significativamente el equipamiento mental con que llega provista cada camada inmigratoria” (p. 651). Considerando lo antes dicho respecto del origen de los inmigrantes -predominantemente de zonas económicamente atrasadas y donde el capitalismo había penetrado débilmente- podemos también deducir que el grueso de los inmigrantes careció del espíritu empresario suficiente como para generar negocios y ocupaciones en el sector moderno. En este peculiar contexto, y en particular por la dificultad ya señalada de acceder a la propiedad de la tierra, la movilidad social pasará a obtenerse principalmente vía profesiones liberales, la actividad política y la pertenencia al aparato burocrático (Bejarano, 1974). En efecto, a medida que las familias inmigrantes se asentaron, sus descendientes comenzaron a adquirir costumbres similares a las de la población local. Así, Beyhaut et al (1971) señalan que los hijos de inmigrantes con “aspiraciones” se dedican a profesiones con “prestigio” -que vendrían a ser las llamadas “liberales”-, y buscan participar en el poder político. Al mismo tiempo, las escasas posibilidades ocupacionales que percibían en el sector productivo incrementan un exagerado vuelco hacia la educación “bachilleresca”, reñida con la técnica, y la formación de un gran número de profesionales de corte "humanista" entre este grupo, lo cual condujo a frustraciones y a la radicalización política de varios de sus miembros. En el balance, observamos que en un contexto de significativos esfuerzos por mejorar y, esencialmente, masificar el sistema educativo argentino, el mismo asumió una orientación muy definida, en la cual tenían poca cabida las preocupaciones por establecer vinculaciones con el mundo de la producción y el desarrollo tecnológico. Notablemente, esta despreocupación se extendió incluso a la enseñanza agropecuaria, pese a la significación del sector en la economía argentina de aquel período. Como señala Tedesco (1974) fueron esencialmente los gobiernos conservadores quienes no sólo implementaron los principios de enseñanza pública, gratuita y laica, sino también quienes promovieron la introducción de criterios científicos en la enseñanza y quienes impulsaron los intentos más relevantes de reforma tendientes a reorientar el sistema hacia finalidades prácticas y utilitarias (por más que lo hicieran con objetivos principalmente políticos). En contraste, los sectores medios se opusieron a las reformas y en lugar de propender a la transformación de la escuela secundaria, consolidaron sus orientaciones clásicas. En el caso de la Universidad vemos un panorama esencialmente similar. Los inmigrantes llenaron las demandas de personal técnico y científico –y asimismo proveyeron buena parte de la “oferta” de “espíritu empresario”-, mientras que los nativos que accedían a la Universidad -la cual estuvo lejos de ser un "semillero" de entrepreneurs- dirigían sus estudios preferentemente a profesiones liberales. Sin embargo, la contribución de los extranjeros no fue tan significativa como en otros países debido a la composición de los flujos inmigratorios y a la falta de suficientes oportunidades abiertas a nivel local, lo cual llevó a que, de hecho, los descendientes de esos inmigrantes se orientaran hacia profesiones liberales -asimilándose a los nativos- y a un crecimiento desproporcionado del sector terciario. En suma, 125

se observa una interacción no virtuosa entre estructura productiva y elección de estudios y profesiones, que tiende a obstaculizar la profundización del desarrollo técnico y productivo del país.

d) El sector empresario Si bien a lo largo de todo este capítulo se han hecho varias observaciones sobre la conducta de los empresarios argentinos, creemos que vale la pena profundizar sobre el tema, para examinar con más detalle en qué medida realmente el país ha tenido un problema de escasez de empresarios "schumpeterianos" y, de haber sido así, cuales serían las causas de dicha escasez. Este problema es relevante considerando que aún hoy es común encontrar argumentos que adjudican la débil capacidad innovativa de la sociedad local a la ausencia de entrepreneurs. Hay coincidencia en que en la sociedad colonial -como reflejo de lo que ocurría en la metropoli- predominaba el desprecio hacia las actividades comerciales e industriales como fines en sí mismas. En una sociedad conservadora y altamente estratificada, los canales de acceso a posiciones elevadas se fundaban en valores extraeconómicos (Bejarano, 1974). En este sentido, es significativo tener en cuenta que la importancia de las diferencias en la herencia colonial entre Argentina y otros países de asentamiento reciente ha sido enfatizada por varios autores (Diéguez 1969; Filgueira, 1997). Armstrong (1985), en su por otro lado interesante análisis de las condiciones sociales del desarrollo de Argentina, Canadá y Australia, da por sentado que estos países compartían, entre otros factores, el hecho de que habiendo sido colonizados por europeos, no debieron sobrellevar el handicap negativo de la persistencia de elementos pre-capitalistas en sus sociedades. Por lo tanto, habrían podido construir “copias” de las sociedades europeas modernas de la época (incluyendo tecnologías, instituciones y actitudes). Sin embargo, y Armstrong lo señala en nota al pie, esto no se aplica tanto a la Argentina, donde quedaron fuertes remanentes sociales y culturales del antiguo orden. Más aún, esa herencia colonial provenía de un país que, a diferencia de Gran Bretaña, no era moderno en ningún sentido hacia fines del siglo XIX125. Más recientemente Vitelli (1999) ha enfatizado que más que el origen de los colonos originales de la Argentina, es importante analizar sus motivaciones, que diferían notablemente, por ejemplo, de las de aquellos que arribaron a los Estados Unidos. Así, en lugar de buscar asentamientos permanentes en donde se generaran patrones endógenos de acumulación, los colonizadores españoles habrían arribado al país en búsqueda de catequizar a los nativos, explotar la minería o comerciar con la metrópoli, siendo muy frecuente que observaran a estas tierras como un mero asentamiento transitorio una vez cumplidos sus objetivos. En cualquier caso, de hecho, la supervivencia de los elementos culturales de la colonia fue vista como un enemigo declarado del progreso por una gran cantidad de pensadores de la segunda mitad del siglo XIX (ya tuvimos ocasión de comprobar esto en relación con la ciencia

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. Schwartzman (1973) apunta un contraste interesante entre Australia, que es verdaderamente una nación nueva nacida de la expansión británica, y Argentina, que sería una “antigua nación nueva”, donde, si bien debió progresivamente abrir la participación a otros grupos, la antigua clase hegemónica mantuvo durante buena parte de este período el control político sobre el país, e impuso sus costumbres, tradiciones y actitudes.

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y la educación)126. Se pensaba que era necesaria una nueva clase social, compuesta por hombres “activos”, “pioneros”, de gran capacidad de iniciativa personal y espíritu de empresa. Para Juan B. Alberdi la población nativa era incapaz de hacer progresar materialmente al país, de lo cual deducía la necesidad de fomentar la inmigración: “porque lo que hay es poco y malo. Conviene aumentar el número de nuestra población y, lo que es más, cambiar su condición en sentido ventajoso a la causa del progreso” (citado en Barsky et al, 1992). Para Alberdi, la inmigración no traería solamente mano de obra sino también las culturas y los hábitos de trabajo de los europeos, sus aptitudes productivas y sus prácticas ciudadanas (Brown, 1993). Sarmiento, en tanto, pensaba que el desarrollo industrial estaba ligado esencialmente con la capacidad de invención, lo cual, a su juicio, era claramente perceptible en el caso de los EE.UU. La difusión de capacidades innovadoras en dicho país tenía como condición necesaria una amplia base educativa, pero también un cierto proceso histórico cultural que se vincula con las ideas de Franklin, y en particular con la posibilidad de hacer fortuna por medio de la economía organizando las actividades de una manera racional (Albornoz, 1990)127. Así, se ha señalado que, ante este diagnóstico, los líderes políticos de la época habrían concebido el proyecto de “sustituir” directamente una sociedad por otra vía inmigración masiva (Bejarano, 1974). Aunque este proyecto no fue todo lo exitoso que pensaban sus propulsores, de todos modos se logra formar, aunque un poco tardíamente, una burguesía industrial moderna, que, como señalamos antes, va a ocupar una posición generalmente subordinada, ya que, por su origen inmigratorio, la mayoría de sus miembros carecía de los derechos y oportunidades políticas que tuvieron los burgueses modernos en Europa. Bejarano (1974) señala, además, que la población inmigrante de este tipo exhibía una mayor propensión a ahorrar y a organizar racionalmente sus empresas que sus pares de origen nativo128. Más recientemente, Schvarzer (1996) ha argumentado que el hecho de que la industrialización haya sido impulsada esencialmente por inmigrantes se debe a que estos poseían capacidades técnicas y espíritu empresario, dos factores faltantes a nivel local. Siempre en esta línea de argumentación, el progreso de esta incipiente clase burguesa se habría ido deteniendo de todos modos. Por un lado, se ha señalado que debieron enfrentar obstáculos que sus pares del sector agropecuario no afrontaron (el menor acceso al crédito, la desconfianza de los consumidores locales, la falta de apoyo del Estado, las luchas de la clase obrera, etc.). Asimismo, y esto es lo más relevante para la argumentación que venimos comentando, ciertos factores de prestigio social habrían hecho impacto en los descendientes de 126

. Sarmiento, en sus Viajes, hace una crítica demoledora de la sociedad española en cuanto a su falta de espíritu de empresa e innovación, atribuyendo la similar situación en la naciente Argentina a la herencia de la colonización de dicho origen. Interesante es notar que este “retraso” español era reivindicado como un valor positivo por notables intelectuales como Unamuno, que rechazaban la superioridad de la sociedad moderna por sobre las actitudes tradicionales vigentes en España en aquel momento. 127 . Obviamente, estas ideas tienen estrecha relación con la tesis de Max Weber sobre la vinculación entre espíritu capitalista y ética protestante (Weber, 1955). 128 . Por ejemplo, Bagú (1961) apunta que existía una diferencia profunda entre las actitudes de los propietarios agrícolas e industriales. Mientras los primeros vivían de la “fortuna fácil” -tierras- que habían obtenido del Estado, controlaban los organismos estatales de financiación, seguían pautas de consumo onerosas, tendían a reinvertir poco de sus ganancias, etc., los industriales tenían una mayor tendencia a la reinversión, no podían asumir una postura “ausentista” y no estaban favorecidos por el poder político (al menos antes de asimilarse, como supuestamente lo hicieron, según veremos más abajo, con el sector tradicional).

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los empresarios inmigrantes. Así, las actitudes que habían distinguido a la dichos empresarios a fines del siglo XIX, se habrían diluido dentro de un marco social en donde se tendía a imitar las pautas de conducta de los sectores criollos de mayor prestigio y gravitación en la vida nacional. En este sentido, Bagú (1961) apunta que los industriales van a comenzar a comprar tierras -símbolo del prestigio social- y a asimilarse socialmente con el sector terrateniente. A la vez, el sector industrial comienza a ser penetrado, según vimos más arriba, por empresarios pertenecientes a la elite tradicional, para quienes la producción manufacturera era una actividad más en la cual se podían obtener grandes beneficios. La lógica de expansión de este tipo de agentes pasaba por el control del mercado, y por la demanda de apoyos por parte del Estado, más que por la innovación de tipo schumpeteriano (Schvarzer, 1996)129. En tanto, siguiendo a H. Sábato (1987 y 1993), hay que recordar que hasta los años 1960 era común atribuir el predominio de métodos extensivos y el ausentismo de los terratenientes a su carácter de clase "feudal", a su "irracionalidad", a su aversión al riesgo, o simplemente a su ineficiencia. Los análisis dentro de la tradición marxista en los años 1940 y 1950 (como los de Lebedinsky o Fuchs) trataban de mostrar que en el agro argentino primaban las relaciones de tipo feudal y los estancieros de carácter retardatario y pintaban una imagen general de ineficiencia y atraso. En última instancia, para estos autores, el tipo de relaciones de producción predominantes en el campo argentino no sólo habrían frenado el desarrollo de las fuerzas productivas, sino que habrían sido un obstáculo central para la construcción de un sistema capitalista. Esta caracterización tradicional de los grandes propietarios rurales no es privativa de la tradición marxista. Así, Di Tella y Zymelman (1967) afirmaban que, debido a su propia historia como clase social, los empresarios agropecuarios terminaron presos de actitudes anacrónicas, lo cual dio como resultado que, pese al cierre de la frontera agrícola que bloqueaba la posibilidad de continuar la forma tradicional de expansión del sector, continuaron con sus métodos tradicionales; en otras palabras, no adoptaban estrategias "maximizadoras de beneficios", sino que permanecían atrapados por la inercia de las rutinas heredadas del pasado. La imagen negativa del terrateniente también se observa, por ejemplo, en especialistas como Giberti (1986), quien apunta que los estancieros tradicionales estaban acostumbrados a llevar una existencia "tranquila", alejada de la preocupación por las vicisitudes de la producción que se realizaba en sus establecimientos. Cuando hacia los años 1880 -como vimos antes-, se requiere adecuar las praderas para la adaptación de las nuevas especies ganaderas en lugar de adquirir los implementos y realizar las tareas de siembra necesarias por sí mismos, arriendan parte de sus campos para que esas tareas sean realizadas por terceros. En otras palabras, eligen la opción que implica menores riesgos, menores inversiones y, esencialmente, menores compromisos en términos de ocupación personal en la actividad130.

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. Refiriéndose a Bunge y Born, por ejemplo, Schvarzer (1989) señala que su “experiencia industrial se limitó a las ramas que podían ser controladas oligopólicamente, asegurando altas tasas de ganancias y en condiciones que permitían desplazar los flujos de fondos de un sector de actividad a otro en función de los beneficios esperados (p. 64). 130 . Tenenbaum (1946, citado en Barsky et al, 1992) argumentaba que una razón esencial para haber elegido el sistema de arrendamiento era el deseo de los estancieros de conservar una vida tranquila. “el estanciero, que no quiere abandonar su tradicional hábito de vivir tranquilo, de llevar una vida de modorra, difícil de dejar, para no molestarse mayormente en adquirir implementos y efectuar la siembra por cuenta propia, resuelve el problema buscando algún gringo a quien da la tierra para que haga en ella su cosecha” (p. 98).

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Giberti (1986) también destaca la falta de interés o el temor de los estancieros argentinos para abrir frigoríficos de capital nacional, siendo para dicho autor evidente que los productores agropecuarios podrían haber sido candidatos para hacer tales inversiones, integrándose hacia adelante y mejorando su posición en la cadena sectorial131. Schvarzer (1996) enfatiza el mismo punto, y destaca el contraste con Australia, donde los productores se incorporaron a las empresas frigoríficas, asumiendo el riesgo de la comercialización132. Varios autores extranjeros se han hecho eco de esta imagen negativa del empresariado local y la han contrastado con las experiencias de otros países de asentamiento reciente. Por ejemplo, Fogarty (1985), basándose en la ya mencionada teoría del bien primario exportable, argumenta que en este período aparecieron distintos bienes en los cuales cada país se destacó internacionalmente -el trigo en Canadá, la carne en Argentina, la lana en Australia-. Sin embargo, observa que existieron diferentes respuestas que cada sociedad dio a las oportunidades que abría el mercado mundial. Así, por ejemplo, Canadá se convirtió en líder mundial en trigo, mientras que Argentina respondió sólo expandiendo la producción pero sin alcanzar el liderazgo en los aspectos tecnológicos y de comercialización. Algo parecido ocurrió con la lana en Australia vis a vis la Argentina. En la interpretación de Fogarty, estas diferencias dependieron crucialmente de la calidad del “entrepreneurship” doméstico. De este conjunto de argumentos surge una imagen de una clase capitalista doméstica muy poco “schumpeteriana”, imagen que ya comienza a ser manejada desde comienzos de siglo en el país por los observadores críticos del modelo agroexportador. Así, ya en los años 1920 autores como Bunge y varios de quienes colaboraban habitualmente en la Revista de Economía Argentina manejaban la idea de que la clase dominante argentina se manejaba con criterios especulativos y estaba acostumbrada a las ganancias fáciles (ver Llach, 1985). La literatura más reciente sobre el tema tiende a descartar la idea de que los terratenientes hayan sido irracionales o ineficientes. Por un lado están los trabajos de inspiración “neoclásica”, para quienes los terratenientes, al elegir técnicas tierra-intensivas, simplemente habrían hecho una asignación racional, dado que ése era precisamente el recurso abundante. Por otro, están aquellos estudios -muchos de los cuales tienen inspiración marxista- que señalan que el monopolio de la tierra y la existencia de una renta diferencial de carácter ricardiano pusieron límites al proceso de acumulación. En consecuencia, los estancieros habrían sido “racionales” pero no socialmente eficientes. Los trabajos de Flichman (quien señala que la existencia de una renta especulativa y el hecho de que la incorporación de nuevas tecnologías no resultara económicamente rentable a nivel individual permiten explicar la persistencia de las empresas extensivas), y, en particular, los de Jorge F. Sábato son representantivos de esta tendencia. Este último postula la existencia de una racionalidad empresaria peculiar de los estancieros pampeanos, los cuales habrían diversificado riesgos a partir de la organización de grandes estancias que les permitían desarrollar una estrategia combinada de producción de cereales e 131

. Esto no implica que el capital local haya estado ausente de la industria frigorífica, pese a que más tarde fue desplazado por estadounidenses y británicos, en un movimiento que, según Sourrouille et al (1985), no tuvo que ver con dificultades de acceso a la tecnología o el capital, sino a las “prácticas comerciales especiales” de los frigoríficos de capital extranjero. 132 . En este sentido, Schvarzer (1996) recuerda una cita de Juan B. Justo, quien decía que los ganaderos tenían una participación escasa en las ganancias derivadas del negocio de exportación de carnes por ser técnicamente incapaces e ignorantes, lo que les impedía modificar el sistema de compra de los frigoríficos.

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invernada de ganado. En este argumento, hacia fines del siglo XIX los grandes estancieros habrían percibido que la diversificación era una estrategia rentable y que los arrendamientos, más allá de servir para mejorar las pasturas, agregaban un nuevo y rentable rubro a sus propiedades (esto explicaría porque la combinación agricultura-ganadería también se encontraba en propiedades medianas). En esta visión, la progresiva sofisticación de la combinación agricultura-ganadería dio lugar a que la adopción de nuevas técnicas estuviera supeditada a que éstas no inhibieran el uso alternativo de los recursos. En consecuencia, se desalentaron las tecnologías capital-intensivas, se fijaron techos tecnológicos y se limitaron en el largo plazo la producción y los rendimientos -retomaremos esto al discutir sobre lo ocurrido en el sector agropecuario durante la fase de la industrialización sustitutiva de importaciones (ISI)-. Ahora bien, buena parte de la misma literatura que rechaza la idea del “terrateniente irracional” tiende a considerar, como lo hacía ya en los años 1930 Alejandro Bunge, que el empresariado de la época tenía un carácter inherentemente “especulativo”. Por ejemplo, Roulet y J. F. Sábato (s.f.) señalan que el ausentismo de la clase terrateniente no era un signo patológico, sino una conducta racional desde el punto de vista empresario. Esto sería así debido a que el “verdadero negocio” en este período no estaba en la producción, sino en la especulación y la compra venta. Para aprovechar estas oportunidades eran necesarias dos condiciones: tener acceso al Estado (por ejemplo, para saber por donde pasará la traza de los ferrocarriles, influir sobre la construcción de la infraestructura o sobre la fijación de aranceles y regulaciones, participar de modo privilegiado en la distribución de tierras fiscales, etc.) y disponer de significativos volúmenes de dinero (aquí se destaca que el acceso al mercado financiero, incluso el de carácter oficial, estaba sumamente restringido). Según estos autores, si bien ambas condiciones no fueron un activo exclusivo de la clase terrateniente tradicional -sino que fueron accesibles a aquellos que, por su espíritu empresario o especulativo o por su participación en el control del Estado, habrían de formar parte del núcleo de los “nuevos privilegiados”-, dicha clase terrateniente tenía una ventaja. La forma de propiedad de la tierra, propiedad que era justamente llave para el acceso privilegiado al crédito, permitía el ausentismo, pero ese ausentismo, lejos de ser un rasgo de una clase ociosa, era lo que, justamente, les permitía dedicarse al gran negocio que no estaba en el campo sino en la ciudad, donde estaban las oportunidades de compraventa y especulación. En el mismo sentido, J. F. Sábato (1988) señala que la clase dominante de la época en realidad ejercía distintas actividades -explotación agropecuaria, comercio, finanzas-, estando constituida por empresarios capitalistas maximizadores, pero a la vez especuladores, interesados en la ganancia fácil y reacios a realizar inversiones de largo plazo. Estos rasgos derivarían, en esencia, de su modelo de acumulación basado en la diversificación de inversiones, para el cual era necesario contar con capital disponible para poder desviar los capitales de una actividad a otra. Ello habría contribuido a generar una mentalidad especulativa entre los empresarios argentinos, que por otro lado habría perdurado más allá de la vigencia del modelo agroexportador y sería causa esencial de los futuros problemas del desarrollo argentino. En nuestra opinión, es necesario hacer un análisis detallado de este conjunto de argumentos respecto del comportamiento y características del empresariado argentino durante el modelo agroexportador. Adelantamos que de dicha revisión saldrá una imagen más matizada sobre el

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tema, o, como mínimo, será posible plantear algunas inquietudes respecto de la validez de la “imagen recibida” sobre los empresarios de la época. Insistimos en este debate porque dicha imagen recibida no sólo es relevante en cuanto elemento de análisis para la fase agroexportadora, sino que apunta a establecer ciertos aspectos supuestamente “inmutables” del empresariado doméstico que, según la tradición comentada, se habrían constituido en factores de obstáculo para el desarrollo económico-social argentino aún hasta la época presente. El primer punto para analizar es el de la conducta de los empresarios en el plano tecnológico, ya que, supuestamente, al poder obtener ganancias fáciles vía especulación, lobby, etc., dichos empresarios habrían sido relativamente inactivos en el plano tecnológico -o bien, en la explicación de J. F. Sábato, su modelo de comportamiento habría fijado “techos” tecnológicos que obstaculizaron los aumentos de producción y rendimientos en el sector agropecuario-. En este sentido, cabe decir que aún si estos “techos” tecnológicos estuvieron vigentes, hay que recordar lo que señalamos en secciones anteriores respecto de que en el agro argentino –o al menos en una importante parte del mismo- se empleaban técnicas y se obtenían rendimientos similares a los de los principales países competidores. En otras palabras, si bien el problema de los “techos” puede haber tenido influencia en la fase siguiente -la ISI, que analizaremos en el próximo capítulo- no parece haber generado consecuencias serias en la etapa agroexportadora. En tanto, en diversas oportunidades a lo largo de este capítulo hemos destacado que los terratenientes no carecieron de iniciativa en el plano técnico. Tampoco parece haberles faltado carácter emprendedor. Así, en 1908, Heriberto Gibson podía afirmar que “una vez persuadido de la utilidad del objeto, ningún ganadero es más emprendedor que el argentino” (citado en Barsky et al, 1992). Más aún, varios autores destacan la capacidad de los grandes productores agropecuarios para adaptarse rápidamente a las oportunidades abiertas en el mercado133. H. Sábato (1987) señala que la adopción permanente del sistema de arrendamiento se explica porque la alta rentabilidad de la agricultura habría atraído al sector capitalista más fuerte, flexible y dinámico, que estaba constituido por los principales estancieros de la región pampeana. La autora -a quien difícilmente podamos sospechar de simpática con la clase terrateniente- lo califica como un sector empresario no sólo poderoso, sino también alerta a toda oportunidad de inversión y decidido a encarar cualquier negocio que fuera rentable. Por otro lado, se han criticado los argumentos que suponen que la clase social terrateniente no sufrió ninguna mutación a lo largo del proceso de transformación acaecido en el sector agropecuario durante esta fase, como si los estancieros que vivían una "vida tranquila" durante la primera mitad del siglo pasado hubieran sido capaces de emprender las iniciativas de cambio tecnológico, institucional y productivo ya comentadas a lo largo de este capítulo. En este sentido, se ha argumentado que la "vanguardia" terrateniente es como una clase que se mueve en función de un objetivo similar a la de cualquier otra clase capitalista moderna: apoderarse de los beneficios de la innovación tecnológica (Sesto, en prensa). Incluso algunos casos de aparente "miopía" de los terratenientes también han sido analizados bajo otra luz recientemente. Por ejemplo, O´Connell (1979) señala que en los años 1920 los terratenientes no persiguieron con énfasis la mejora en la productividad de sus explotaciones 133

. Es interesante, por una vez, compararnos con una sociedad más cercana, no sólo geográficamente sino culturalmente. Así, Millot et al (1995) destacan que el proceso de mestización para adaptar el ganado ovino a las exigencias de los mercados internacionales de carne se hizo mucho más rápido en Argentina que en Uruguay.

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-hecho del cual han sido acusados repetidamente- porque en su percepción el problema central que enfrentaban era una crisis de sobreproducción en los mercados internacionales. Aumentar la productividad habría sido, entonces, una respuesta irracional según el diagnóstico de los productores. En lo que hace a la "vida tranquila", Cortés Conde (1997), por ejemplo, ha enfatizado que el avance de los propietarios ganaderos hacia las zonas de frontera estuvo lejos de ser una tarea sencilla, y destaca que, en los primeros momentos, debieron soportar costos importantes, además de “la falta de seguridad y las pérdidas sufridas en la propiedad por bastante tiempo, el aislamiento y la vida dura antes de la llegada del ferrocarril” (p. 58). ¿Qué ocurre con la “imagen recibida” cuando se la aplica al caso del sector industrial? Lo primero que cabe señalar es que los reproches de Schvarzer y otros autores por la permanente búsqueda de apoyo del Estado suenan, en cierto sentido, un tanto ingenuos y son, en última instancia, contradictorios con la idea, que seguramente dichos autores comparten, de que todos los procesos de industrialización tardía contaron con un fuerte apoyo del Estado. En este sentido, los intentos por obtener protecciones arancelarias elevadas, preferencias en las compras del Estado, créditos baratos, etc., no son de ningún modo una prerrogativa o curiosidad del caso argentino, sino más bien una norma de conducta seguida en muchos países por el sector manufacturero. Esto no significa que en todas partes el Estado haya respondido del mismo modo a estos reclamos, o que otros países hayan avanzado más rápidamente, en parte gracias a esas políticas pero también debido a otros factores, hacia la producción de bienes más complejos desde el punto de vista tecnológico. Lo que se intenta resaltar es que pedir apoyo del Estado no es incompatible con la existencia de un espíritu empresario, sino, en general, una constituyente esencial del mismo. El propio Schvarzer (1989) señala que “a comienzos de siglo los grupos dominantes del país tenían la convicción de que podían ingresar al comercio mundial con productos primarios manufacturados: la carne, el tanino, el azúcar y la harina eran actividades promovidas por el gobierno y que se ofrecían promisorias para la exportación” (p. 66). Sin embargo, estos intentos fracasaron por el proteccionismo imperante en los mercados europeos. Otro dato significativo refiere a la experiencia del grupo Bunge y Born cuando decide ingresar a un sector típicamente moderno como el químico en los años 1930. Schvarzer (1989) presenta una imagen de un grupo que es capaz de entablar negociaciones con un gigante mundial como ICI, la cual debió extremar recursos para limitar la expansión del grupo local en el sector, llegando incluso a proponer un acuerdo de reparto de mercados. Tampoco resultan muy compatibles con la “imagen recibida” varios hechos que hemos comentado previamente y que más bien apuntan a la existencia de una clase empresaria manufacturera bastante dinámica. Aquí habría que incluir, por ejemplo, el récord histórico de importaciones de maquinaria industrial entre 1920 y 1930, las operaciones de IED encaradas pioneramente por firmas argentinas desde comienzos de siglo, la construcción de un buen número de plantas con tecnología moderna y escalas internacionales, etc. Vale la pena señalar que otros autores ya habían avanzado observaciones críticas similares respecto de lo que aquí hemos denominado “imagen recibida” del empresariado argentino. Por ejemplo, Barbero (1995, 1998), en relación al argumento sobre el carácter inherentemente

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"especulativo" de la clase empresarial nativa, señala que el mismo tiene un “carácter deductivo”, que se apoya “en una evidencia empírica muy limitada” y que está condicionado “por el carácter especulativo de la economía argentina en los años setenta y ochenta de este siglo”, y, en última instancia, en realidad se halla influenciado esencialmente por un “prejuicio antiempresarial” (p. 140). En particular, Barbero señala que J. F. Sábato ignora que la diversificación de actividades es un fenómeno común en los países de industrialización tardía -esto se confirma al examinar la experiencia histórica de países como Corea o Japón, por ejemplo-. Asimismo, argumenta que los escasos datos disponibles sobre los empresarios de aquel momento no parecen confirmar la hipótesis de una actitud especulativa generalizada, que se evidenciaría, por ejemplo, en una resistencia a la inversión en capital fijo. Una síntesis de lo discutido en esta sección sería la siguiente: i) En el sector agropecuario existían significativas rentas “naturales”, pero también hubo procesos innovativos -no exentos de riesgo- de tipo tanto institucional como tecnológico que permitieron aprovechar las ventajas que ofrecía la Pampa Húmeda. En cuanto a la diversificación de riesgos, sería absurdo cuestionar esta conducta -al menos desde un punto de vista microeconómico-, ya que en el mercado agropecuario, en el cual existen pronunciados ciclos de precios y donde los temores por las contingencias climáticas nunca están ausentes, no diversificar riesgos es más bien la actitud empresaria irracional. ii) Los empresarios “schumpeterianos” locales se dirigieron esencialmente al sector agropecuario, en tanto que los inmigrantes ocuparon el sector manufacturero, el cual conoció un desarrollo significativo durante esta época. Si en este último sector no se pudo avanzar en mayor medida -en particular hacia ramas más “modernas”-, no fue tanto por falta de entrepreneurs, sino por motivos más complejos -la débil tradición manufacturera del país pre1860, la escasa disponibilidad de recursos humanos, la ausencia de una base científicotecnológica sólida, etc.-, en un contexto signado por el avance hacia un paradigma tecnológico que imponía requisitos mucho más exigentes en términos de los activos físicos, humanos y técnicos necesarios para avanzar hacia las nuevas ramas dinámicas de la economía internacional. iii) Los empresarios son siempre buscadores de rentas. Por tanto, dirigen sus esfuerzos hacia las actividades en donde esas rentas están potencialmente disponibles. La especulación, el rent-seeking, etc., no son patrimonio de la Argentina, sino que también han estado presentes en gran cantidad de experiencias de desarrollo exitosas. En nuestra perspectiva, durante la fase agroexportadora convivieron las rentas “innovadoras” con las rentas “especulativas”, de “lobbying”, etc, sin que esa convivencia afectara seriamente la dinámica de crecimiento económico -tal como ha ocurrido en casi todas las experiencias exitosas de desarrollo económico-. En la sección siguiente analizaremos la posibilidad de que bajo la ISI predominara el segundo por sobre el primer tipo de rentas (afectando, ahí sí, las posibilidades de desarrollo de la sociedad local). Pero aún si ello fuera así, las causas del problema no habría que buscarlas tanto en una supuesta “herencia” del modelo agroexportador -ni mucho menos en la “genética” de los empresarios locales-, sino en las especificidades de las estructuras institucionales, productivas, etc. tal como se configuraron durante la ISI.

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3) El sistema nacional de innovación durante el período agroexportador: conclusiones Durante este período la Argentina atravesó un proceso de transformación en el plano institucional, económico y social de enorme significación, que, entre otras consecuencias, la convirtió no sólo en una de las naciones más ricas del mundo, sino también en uno de los principales centros culturales de habla hispana (más aún, como señala Filgueira, 1997, a comienzos de siglo, un observador extranjero hubiera dicho que Buenos Aires era más moderna que Australia, al menos en términos de patrones de consumo y culturales). Es indudable que las ventajas naturales de la región pampeana contribuyeron de modo decisivo a este proceso. Es también indudable que una serie de innovaciones tecnológicas -principalmente en el área del transporte y el enfriamiento de carnes- originadas en las naciones más avanzadas, y la existencia de una fuerte demanda en el mercado mundial por productos agropecuarios fueron precondiciones de dicho éxito. Así, se ha podido afirmar que el crecimiento de la economía argentina en este período se basó en una “oportunidad que fue rápidamente aprovechada, fomentando el ingreso de capitales y de mano de obra, y transformando al sector agrícola ... de manera de responder lo más rápidamente posible a la demanda pero sin realizar innovaciones significativas -negritas en el original- (Nochteff, 1994b, p. 46), lo cual habría impedido que se genere un proceso autosostenible de innovación y especialización que permitiera continuar la expansión más allá de la “etapa fácil” basada en precios agrícolas altos, expansión de la frontera agropecuaria y aportes externos de factores y tecnología. A lo largo de este capítulo hemos tratado de mostrar que este tipo de diagnósticos trazan un panorama excesivamente simplificado de lo que ocurrió en la etapa agroexportadora. En particular, si se considera que antes de 1860 la agricultura era de subsistencia, la ganadería empleaba técnicas primitivas, el ganado ovino y vacuno local no satisfacía los requerimientos de los mercados mundiales -por lo que debió ser totalmente reemplazado por nuevas razas-, el sector manufacturero era extremadamente débil y el nivel educativo de la (escasa) población nativa bajo -además de que las condiciones institucionales distaban de ser suficientes como para garantizar un proceso de crecimiento sustentable-, entonces concluiremos inevitablemente que aprovechar la "bondad de la naturaleza" no fue tan "fácil". El país debió organizarse y modernizarse institucionalmente y sentar las bases del funcionamiento de una economía capitalista en un lapso relativamente breve. A lo largo de este sendero, no sólo el sector agropecuario creció vertiginosamente, sino que comenzó un proceso de diversificación que incluyó la instalación de numerosas ramas industriales cuyos establecimientos más grandes no tendían a mostrar un significativo rezago de escala con los estándares internacionales ya que debían operar en condiciones de economía relativamente abierta. Más aún, esencialmente gracias al aporte de los inmigrantes y del proceso de aprendizaje en el creciente mercado doméstico, se creó un tejido industrial en áreas tales como reparación y mantenimiento de bienes de capital, que iría a favorecer más tarde la

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rápida respuesta del sector manufacturero ante la brusca contracción de las importaciones industriales y la necesidad de atender la demanda doméstica de 1930 en adelante. El punto más importante de nuestro argumento es que, a la par de la modernización institucional, hubo un proceso de transformación en el plano tecnológico, que si bien tuvo como fuentes principales insumos extranjeros -bienes de capital, tecnologías desincorporadas, recursos humanos- también exigió esfuerzos internos significativos. Así, las explotaciones agropecuarias organizadas sobre bases capitalistas operaban con tecnologías, y obtenían rendimientos, similares a los mejores estándares internacionales de la época no sólo gracias al empleo de insumos tecnológicos extranjeros, sino también a procesos adaptativos de distinto tipo, que adquirieron peculiar significación en el caso del refinamiento del ganado vacuno. Parece ser un error, por tanto, suponer que porque el Estado no tuvo una presencia relevante en materia de asistencia tecnológica al sector agropecuario, las bases tecnológicas del régimen de crecimiento de aquel período fueron débiles. Tanto las condiciones naturales como la prevalencia de grandes explotaciones capitalistas que empleaban estrategias de combinación de actividades en el agro pampeano parecen ser elementos decisivos para explicar por qué la acción estatal no fue imprescindible. A su vez, la idea que circula en buena parte de la literatura recibida describiendo una clase dominante absolutamente especulativa o rentística tampoco hace justicia a una realidad más compleja y matizada. Si bien es cierto que no hubo un proceso de crecimiento basado en el surgimiento de innovaciones endógenas "genuinas", parece haber existido una buena cantidad de empresarios -nativos en el caso agropecuario y extranjeros en el sector industrial- que aprovecharon todo tipo de oportunidades de negocios abiertas tanto localmente como en el exterior, a través de iniciativas que no necesariamente eran "especulativas" o carentes de riesgos, tal como lo prueban, por ejemplo, el proceso de refinamiento del ganado vacuno ocurrido desde los años 1860 o las iniciativas de varios industriales que instalaban no sólo plantas modernas de gran escala en el país, sino que incluso llegaban a realizar inversiones directas en el exterior. Dado que este tema de la falta de entrepreneurs o empresarios "schumpeterianos" es una constante aún hasta el presente en el debate sobre el desarrollo económico argentino, y que, como dijimos antes, ese problema, según varios autores, se remontaría a la etapa agroexportadora, vale la pena abundar un poco más sobre la cuestión. En este sentido, nos parece importante señalar que, en nuestra opinión, hay autores que parecen creer que los empresarios schumpeterianos o las innovaciones son una peculiaridad del sector manufacturero. Así, Schvarzer (1998) expresa que “las formas asumidas por las actividades productivas (en el modelo agroexportador) permitieron que se confundiera la causa de esa riqueza hasta hacerla aparecer como un resultado de la ‘actividad humana’, antes que como fruto de una naturaleza pródiga. El lenguaje de esa época traducía esa imagen en frases bien expresivas; una de ellas presentaba al país como una gran ‘fábrica de carne’, como si esa manera, rutinaria y rudimentaria, de aprovechar la multiplicación del ganado fuera un éxito técnico una operación fabril” (p. 79). Creemos que lo expuesto en este capítulo sirve para mostrar que justamente esa multiplicación del ganado fue precisamente un éxito técnico, aunque no fuera una operación fabril.

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Por otro lado, también varios autores parecen suponer que la Argentina, por razones no siempre bien especificadas, tuvo la "desgracia" de contar con una clase empresaria particularmente dispuesta a la especulación o a la búsqueda de ganancias vía renta primaria. Con relación a este tema, cabe señalar que: i) los empresarios capitalistas en cualquier lugar del mundo tienen como único objetivo la búsqueda de ganancias, y no puede suponerse que existan países en donde hay una preferencia "genética" particular por realizar esa búsqueda de una u otra forma. Por el contrario, es el marco institucional vigente en cada sociedad el que define las actividades en donde existen más probabilidades de encontrar ganancias; ii) si existen -o pueden crearse- rentas monopólicas, especulativas o diferenciales, sería absurdo suponer que la clase capitalista se abstenga de explotarlas; iii) la aparición de emprendimientos "schumpeterianos" o basados en la innovación no depende únicamente del "espiritu" de la clase empresarial, sino también de condiciones objetivas básicas, tales como la existencia de mecanismos de financiamiento, la disponibilidad de una fuerza de trabajo con las calificaciones necesarias, la existencia de instituciones de CyT, etc. En este sentido, está claro que en la Argentina distaban de encontrarse garantizadas tales condiciones. Sobre esta base, podemos señalar que el desarrollo industrial argentino avanzó lo esperable en un contexto donde la "oferta" de empresarios, que provenía del exterior, hallaba un país donde la educación no apuntaba a generar recursos humanos calificados para la actividad productiva, donde la universidad no generaba ingenieros ni científicos en cantidades apreciables -ni tampoco contribuía a engrosar la "oferta" de empresarios-, donde eran escasos los instrumentos para conseguir financiamiento para actividades manufactureras, donde desde el poder público se crearon -o no se eliminaron- distintas fuentes de rentas "no innovativas", donde la base industrial previa era casi inexistente y donde no existía una base técnica de apoyo para realizar actividades innovativas. Esto agravado en un contexto donde el avance hacia las ramas más dinámicas a partir de fines del siglo XIX dependía de la existencia de recursos minerales escasos o inexistentes en el país (creemos, además, que este conjunto de argumentos ofrecen una explicación un poco más ajustada para el limitado desarrollo manufacturero argentino vis a vis la tradicional que remite al insuficiente proteccionismo). En cuanto a los empresarios del sector agropecuario, parecen haber realizado eficientemente su tarea desde el punto de vista microeconómico, al menos desde el punto de vista técnico. En este sentido, resulta un tanto contradictorio suponer que al mismo tiempo estaban atentos a los cambios en el mercado mundial y se adaptaban rápidamente a las nuevas demandas y oportunidades, y que eran "miopes" o "despreocupados" por optimizar el rumbo de sus negocios. Sería también necio adjudicarles como un "error" no haber previsto la crisis de 1930, y tampoco es sensato reprocharles, por ejemplo, que no elevaban la productividad en tiempos de crisis cuando, como señalamos en este capítulo, su diagnóstico era que la crisis no era de productividad sino de falta de demanda. En suma, en nuestra opinión existió en la etapa agroexportadora un sistema nacional de innovación funcionando y contribuyendo al espectacular crecimiento del período (aunque ello no necesariamente implique que dicho crecimiento haya sido de algún modo “justo” en términos sociales/regionales u “óptimo” respecto de su capacidad de sustentación, tema sobre el cual es muy difícil o imposible emitir un juicio concluyente). La estabilidad económica y político-institucional de este período fue un factor importante para el buen desempeño del SNI,

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el cual tenía, además, dos características distintivas: predominio de la acción del sector privado y fuerte dependencia de los insumos tecnológicos extranjeros. Ahora bien, de aquí no se deduce que el SNI agroexportador no tuviera deficiencias, ni - más importante a largo plazo-, que su configuración específica fuera adecuada para encarar los desafíos abiertos a partir del cambio de estrategia de crecimiento post 1930. En relación al primer tema, es indudable que los productores agropecuarios de menor tamaño hubieran visto mejorada su situación de haber existido una red de instituciones de información y asistencia técnica, así como un mayor énfasis en la educación práctica de los agricultores y sus familias. A su vez, probablemente se perdieron oportunidades de mejorar la productividad y calidad de la producción agropecuaria argentina. Asimismo, la desvinculación del aparato educativo con el mundo de la producción y la orientación excesivamente profesionalista de la universidad -en la cual, además, sólo excepcionalmente se realizaban actividades de investigación relevantes- también se constituyeron -junto con otros factores- en sendos obstáculos para que se avanzara hacia ramas industriales de mayor complejidad. Las interacciones que caracterizan los procesos de innovación en el sector manufacturero se vieron dificultadas por la existencia de un débil tejido de proveedores industriales y por la ausencia de instituciones de asistencia tecnológica y/o I&D. En tanto, parece haber habido retrasos en la adopción de prácticas modernas de organización del proceso de trabajo. Pero la cuestión más significativa para el análisis que haremos en el próximo capítulo es discutir cuáles son los problemas que, a posteriori, traería la peculiar configuración del SNI “agroexportador” con relación a las necesidades planteadas por el estilo de crecimiento que adoptaría la Argentina luego de la crisis de 1930. En esencia, se trata de las dificultades generadas por el carácter path-dependent de los procesos de cambio económico e institucional, que en el caso argentino se vinculan tanto con el patrón de especialización productiva como con la configuración institucional del aparato educativo y de CyT. Como se mencionó antes, el ambiente local no va a generar posibilidades de avanzar hacia ramas manufactureras de mayor contenido tecnológico, y en particular hacia aquellas asociadas al paradigma tecno-económico que se configura a partir de la última década del siglo XIX. En estas condiciones, no sorprende que en el sector industrial no se genere una tradición de desarrollo de actividades de innovación formales, esencialmente por la ausencia de ramas science-based, ni tampoco un sistema de interacciones con la universidad o con las instituciones de CyT. En cuanto al aspecto institucional, en la etapa que analizamos la Argentina consigue una rápida modernización en el plano social y cultural. Entre otras cosas, esto da lugar a una demanda por educación y ciencia que, en el contexto del modelo de crecimiento agroexportador, asume un carácter desvinculado de las cuestiones relativas al mundo de la producción. Así, como señalamos antes, tendremos un sistema educativo secundario alejado del mundo de la producción y con poco peso de las escuelas técnicas tanto industriales como agropecuarias, un sistema universitario que produce esencialmente profesionales “liberales”, no genera "empresarios" y donde la investigación tiene una presencia baja, y una incipiente

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actividad científica fuertemente impulsada por el peso de ciertas personalidades y que se postula como autónoma y autoevaluada con relación a la pertinencia de sus actividades. En tanto, la ausencia del Estado en el plano tecnológico durante esta etapa va a dificultar su adaptación a las necesidades de la ISI cuando, como veremos, se va a demorar mucho la adopción de las políticas tecnológicas necesarias para ayudar tanto al sector agropecuario como al industrial a enfrentar los nuevos desafíos que surgirán luego de 1930 (por ejemplo, el paso a la agricultura science-based o la necesidad de profundizar el proceso de sustitución de importaciones). En el capítulo siguiente volveremos con más detalle sobre este conjunto de temas.

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CAPITULO III EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES (1930-1976) El período que va de 1930 a 1976 –tanto el año de inicio como el de finalización coinciden con sendos golpes de Estado- corresponde a la etapa en la cual la Argentina asumió un estilo de desarrollo basado en la industrialización vía sustitución de importaciones (ISI). Ciertamente, como vimos en el capítulo anterior, la industrialización moderna comenzó en el país mucho tiempo antes de 1930. Asimismo, la sustitución de importaciones se extenderá más allá de 1976, y tendrá sus últimos estertores en la década de 1980. Sin embargo, el período 1930-1976 tiene una serie de características homogéneas que ameritan considerarlo como una etapa separada de la historia previa y posterior del país. En primer lugar, la crisis de 1930 marca el inicio de un período en el cual las políticas públicas asumirán, cada vez con mayor énfasis e intencionalidad específica, un sesgo favorable al desarrollo industrial. Más allá de la inestabilidad económica y política que caracteriza al período, el sesgo pro-industrial no sólo aparecerá en la acción estatal, sino que se incorporará progresivamente a la conciencia social. Así, habrá un consenso -mayor que en el pasado, aunque no total, por cierto- respecto de que la Argentina sólo podría progresar como nación a través del continuo desarrollo del sector industrial. En segundo lugar, se amplia considerablemente la intervención del Estado en la vida económica, en sus roles de impulsor de las actividades productivas -vía protección arancelaria, promoción de inversiones, orientación del crédito, etc.-, regulador de los mercados y de diversas actividades económicas y productor de distintos bienes y servicios -no sólo públicos, sino también en el sector manufacturero-. Asimismo, la actividad del Estado incorporará en cierta medida tanto algunos principios “keynesianos” -de regulación del ciclo económico- como otros correspondientes al llamado “Estado del Bienestar”. En tercer lugar, y en particular considerando las graves consecuencias que la crisis de 1930 tuvo sobre la economía local, los sucesivos regímenes de política económica asumirán una orientación esencialmente mercado internista. El golpe de Estado de 1976 marca el fin de la etapa sustitutiva. Entre 1977 y 1981 el país conoce un experimento aperturista que, si bien se revertirá a raíz de la crisis de la deuda externa desatada en 1982, pone por primera vez en cuestión las bases mismas de la ISI, al plantear, al menos en la retórica, la necesidad de liberalizar y desregular la economía, eliminar la preferencia hacia el sector industrial en las políticas públicas y abandonar la orientación predominantemente mercado internista de la economía argentina. Si bien es cierto que durante la ISI el país conoció distintos episodios de crecimiento económico sostenido, paradójicamente, y a diferencia de lo ocurrido en otras experiencias históricas, la aceleración del proceso de industrialización a partir de 1930 no coincidió con el progreso sino con el retraso relativo de la Argentina en el contexto internacional. Mientras que algunos analistas atribuyen este retraso a deficiencias específicas del modo que asumió la industrialización sustitutiva en la Argentina -continuas dificultades del sector externo que dieron

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lugar a ciclos de stop and go y crecientes presiones inflacionarias, falta de efectividad, coherencia y/o profundidad de las políticas públicas pro-industrializantes, carencia de un sector empresario doméstico dinámico, excesiva presencia de empresas transnacionales (ET) y fuerte dependencia tecnológica en el sector manufacturero, etc.-, otros directamente lo vinculan con la sustitución de importaciones -y su aparato institucional correspondiente- per se. Es esta última posición la que sustentó el experimento aperturista de 1977-1981. En este capítulo no vamos a discutir la ISI desde un punto de vista general ni a internarnos en el debate sobre si fue razonable o no que la Argentina adoptara ese tipo de políticas después de la crisis de 1930. Lo que pretendemos hacer es analizar la evolución del Sistema Nacional de Innovación (SNI) en la Argentina en esta etapa, y evaluar su contribución al proceso de desarrollo económico del país durante la ISI. El hecho significativo en este sentido es que en la ISI coincide la creación de una gran cantidad de instituciones en el campo de la ciencia y la tecnología con el ya mencionado retraso relativo del país en el contexto internacional. En consecuencia, si en el capítulo anterior se trataba de reflexionar sobre la paradoja de un crecimiento notable que convivía con un SNI aparentemente inexistente y una economía basada en el sector primario, ahora la cuestión a considerar es porqué la aceleración del desarrollo industrial y la articulación de una trama institucional en el plano de las actividades de ciencia, tecnología e innovación coincidieron con una fase menos exitosa, en la comparación internacional, de la economía argentina. En gran medida, la reflexión acerca de esta nueva aparente paradoja gira en torno a ciertas cuestiones adelantadas en el primer capítulo y que, a nuestro juicio, resultan claves para entender lo ocurrido con el SNI durante el período bajo análisis: i) la importancia de la estabilidad macroeconómica e institucional para la dinámica innovativa -tanto de agentes económicos como de países enteros-; ii) el rol que juega el esquema de incentivos vigente en cada etapa del desarrollo económico de un país, en tanto define los estímulos que tienen las firmas para invertir y asignar recursos en distintos tipos de actividades; iii) el papel relativo de las fuentes extranjeras de tecnología vis a vis los esfuerzos innovativos domésticos; iv) el diseño y efectos de ciertos tipos de políticas públicas en ciencia y tecnología y, en particular, el lugar que ocupan las universidades y las instituciones estatales de CyT en la dinámica del SNI y en la vinculación entre dicha dinámica y los procesos más generales de desarrollo económico en cada caso nacional específico; v) el peso del path-dependence en las conductas y patrones de interacción sistémica de las instituciones y de los agentes económicos. En relación a estas cuestiones, trataremos de argumentar que: i) entre 1930 y 1976 la Argentina exhibió una marcada inestabilidad tanto en materia macroeconómica como en el plano político e institucional, lo cual desalentó la realización de esfuerzos en materia de incorporación de tecnología y desarrollo de actividades de innovación; ii) las políticas económicas excesivamente inward oriented y el escaso énfasis de aquéllas en impulsar a las firmas a avanzar en el plano de la eficiencia y la competitividad microeconómica también obraron como elementos negativos desde el punto de vista de la dinámica del SNI. En el caso específico del sector manufacturero, cabe apuntar también que el paradigma tecnológico fordista, con su énfasis en las economías de escala, no se ajustaba

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particularmente bien al contexto argentino, considerando el tamaño relativamente pequeño del mercado doméstico, deficiencia no compensada -como sí pudo haber ocurrido en el Este Asiático durante este mismo período- por el recurso a la exportación; iii) si bien la economía argentina en general estuvo abierta al ingreso de tecnologías extranjeras durante la mayor parte del período bajo análisis, los factores mencionados anteriormente llevaron a que la incorporación de dichas tecnologías procediera a un ritmo relativamente lento. Asimismo, fueron muy escasos los esfuerzos que se hicieron, desde el sector público, para estimular el desarrollo de las capacidades locales de absorción (más allá del impulso general a la educación, impulso que salvo raras excepciones no estuvo asociado explícitamente a una preocupación por vincular las calificaciones educativas con las necesidades del aparato productivo o con la generación de capacidades empresariales e innovativas). Last but not least, si bien al final de la ISI se adoptaron políticas restrictivas del ingreso de tecnologías extranjeras, dichas políticas -al igual que en buena parte de América Latina por la misma época- simplemente se limitaron a regular las distintas fuentes de importación de tecnologías, pero no contuvieron iniciativas destinadas a fomentar la realización de actividades de innovación por parte de las firmas locales, no intentaron maximizar las externalidades que podían derivarse, por ejemplo, de la masiva presencia de ET en la economía local, ni tampoco se basaron en consideraciones estratégicas -que sí estuvieron presentes en otras experiencias exitosas de industrialización tardía, tales como las del Este Asiático- relativas a las diferentes “virtudes” y “defectos” de los distintos modos de importar tecnología; iv) es sólo hacia mediados de 1950 cuando aparecen políticas explícitas en materia de CyT, las cuales en una primera etapa comienzan por la creación de grandes instituciones vinculadas al plano de la investigación básica y aplicada -CONICET-, las tecnologías agropecuarias e industriales -INTA e INTI- y el área nuclear -CNEA- (además de algunas otras de menor tamaño e influencia). Más allá de que el desempeño de estas instituciones ha sido visiblemente distinto -y seguramente el INTA se ha destacado relativamente en este sentido-, en general se puede afirmar que, al igual que las universidades, no lograron incidir de modo efectivo en la dinámica tecnológica de la economía local, ni tampoco establecieron vinculaciones significativas con el mundo de la producción ni con el sector empresario. Más adelante, desde fines de los años 1960, se adoptan distintos tipos de iniciativas que en general apuntan, como se dijo más arriba, a regular el ingreso de tecnologías extranjeras y a introducir criterios de planificación en el área de CyT. Si bien dichas iniciativas tuvieron poco tiempo para mostrar resultados y se desarrollaron en un ambiente económico-político crecientemente caótico, su enfoque excesivamente averso al ingreso de tecnologías extranjeras, la poca atención a la necesidad de impulsar explícitamente la realización de actividades locales de innovación y la focalización en el Estado -y en las empresas públicas- como principal agente del SNI también deben computarse como elementos que contribuyeron a su fracaso. v) en relación al path-dependence, en el capítulo previo vimos que el patrón de especialización productiva generado durante durante la etapa agroexportadora no incluyó a aquellas actividades manufactureras más science-based o con un fuerte peso de la innovación como determinante de la competitividad microeconómica y que en aquella etapa se configuró un 141

determinado sendero evolutivo del sistema educativo y de la incipiente actividad científica local en el cual las vinculaciones con el mundo de la producción y la tecnología estaban poco menos que ausentes. En este sentido, veremos que durante el período de la ISI no se alteraron en lo esencial ninguna de dichas tendencias, lo cual limitó tanto las oportunidades como las posibilidades de avance tecnológico de la economía argentina. Además de presentar evidencia en favor de estos argumentos, se tratará de discutir una idea difundida en buena parte de la literatura recibida que atribuye una responsabilidad principal a los empresarios locales en cuanto al pobre desempeño innovativo de la economía argentina en este período. En este sentido, trataremos de argumentar que el análisis de este tema debe remitir a la influencia de ciertos marcos institucionales y de determinados regímenes de política económica sobre las estrategias y desempeños de las firmas, más que apuntar a factores “genéticos” o a conductas aparentemente “inmutables” de las clases dominantes o la “elite” empresaria local. También se revisará aquella literatura que destaca el carácter idiosincrático de los esfuerzos innovativos locales y la progresiva acumulación de capacidades tecnológicas y competitivas en un segmento relativamente amplio del espectro manufacturero local. En este sentido, si bien se reconocerá la existencia de dichos fenómenos, e incluso se resaltarán particularmente algunos casos en donde dichos procesos de aprendizaje innovativo alcanzaron cotas relativamente altas, también se argumentará que el contexto local recién descripto brevemente puso límites tanto a las oportunidades como a las posibilidades e incentivos para avanzar sostenidamente en el proceso de construcción de un SNI que efectivamente contribuyera a que la Argentina cerrara la brecha con los países más avanzados en el plano tecno-productivo y, a fortiori, en materia de niveles de desarrollo económico-social (enseguida veremos que, de hecho, dichas brechas se ampliaron significativamente durante la ISI). En la sección primera se resume la evolución de la economía argentina durante la ISI y se presenta una breve descripción del contexto económico internacional, con énfasis en las tendencias tecnológico-productivas. Cabe, en este caso, la misma aclaración formulada para similar sección en el capítulo anterior. Estamos lejos de pretender que lo que sigue sea un survey minucioso, ni tampoco intentamos realizar un análisis original sobre el tema. El objetivo es sencillamente exponer un panorama general de lo ocurrido durante la mencionada etapa, así como, esencialmente, dejar apuntadas algunas cuestiones que serán de utilidad para nuestra evaluación sobre el desenvolvimiento del SNI en Argentina durante la ISI. En la sección segunda se analiza la dinámica del cambio tecnológico en los sectores agropecuario e industrial. En la sección tercera se discute la evolución de las principales políticas e instituciones relacionadas con el área de ciencia y tecnología (CyT), así como del sistema educativo. Finalmente, se exponen las conclusiones más relevantes del capítulo.

1) La economía de la ISI: evolución y características generales a) El contexto internacional La crisis de 1929 llevó no sólo a una profunda depresión económica y a un drástico aumento del desempleo en los principales países desarrollados, sino que fue acompañada por la 142

destrucción del antiguo orden internacional, a través del abandono del patrón oro, el retorno del proteccionismo y el derrumbe del mercado internacional de capitales. Siguiendo a Maddison (1992), la depresión tuvo varios efectos en el plano internacional. Por un lado, llevó a una reducción en la demanda y a un empeoramiento de los términos de intercambio para los productos primarios de exportación. En segundo lugar, hubo un cese repentino del flujo de capitales proveniente de Europa y los EE.UU. hacia la periferia. Finalmente, la baja general del nivel de precios en todo el mundo elevó la carga real del servicio de la deuda externa. En este contexto, los países latinoamericanos sufrieron serias crisis externas, que obligaron a implementar políticas de restricción a las importaciones (los países de la región debieron reducir el volumen de sus importaciones un 60% entre 1929 y 1932). Cuando ya desde mediados de los años 1930 la recuperación parecía encaminada en la mayor parte de los países, se produce el estallido de la Segunda Guerra Mundial, que lógicamente tiene consecuencias enormes sobre la actividad productiva de los países contendientes y disrumpe seriamente el orden económico internacional (reduciendo drásticamente los flujos transfronterizos de comercio e inversiones). Una vez terminada la contienda, entre 1950 y comienzos de los años 1970 los países desarrollados atravesaron una “Edad de Oro”, en la cual se registraron las tasas más elevadas de crecimiento del producto y la inversión de toda la historia, en un contexto de pleno empleo, baja inflación y continua mejora en los niveles de vida de la población (Armstrong et al, 1991; Glyn et al, 1988). Entre 1950 y 1975 el PBI de los principales países desarrollados se expande a un 4,9% anual promedio, la productividad total de factores lo hace al 2,8% y la productividad laboral al 4,2%, cifras que están muy por encima tanto de las registradas en la historia previa del capitalismo, como de las que se verifican en las tres últimas décadas (Díaz Pérez y López, 1990). En dicho período se desplegaron las potencialidades de lo que la escuela de la regulación denomina "fordismo", esto es, un régimen de acumulación intensivo, basado en la existencia de un "círculo virtuoso" que vinculaba aumentos de productividad -obtenidos esencialmente por economías de escala a nivel de la producción- a crecimientos del salario. La elevación del salario provocaba un crecimiento sostenido del consumo -garantizando el nivel de demanda- que era requisito para el mantenimiento de una alta tasa de inversión; esta última venía a impulsar el ritmo de aumento en la productividad. De este modo se aseguraba una cohesión entre la producción en masa, posibilitada por la introducción de la línea de montaje semi-automatizada en las fábricas, y el consumo en masa, garantizado por la creación de mecanismos institucionales de negociación colectiva entre sindicatos y empresas en los que se acordaban las normas de reparto de los aumentos en la productividad (Aglietta, 1986; Boyer, 1988). A su vez, la alta tasa de acumulación de capital, juntamente con la dinámica del progreso tecnológico, permitió la aceleración del crecimiento en la productividad del trabajo. Un hecho clave es que en este período de prevalencia de un régimen de acumulación intensiva, se pudo evitar tanto la tendencia a la caída en la tasa de beneficio como la aparición de desequilibrios fuertes entre la producción de bienes de capital y la de bienes de consumo, gracias a la

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dinámica virtuosa antes señalada entre inversión en capital fijo, aumento de la productividad laboral e incrementos salariales que daban lugar a nuevos estímulos para la inversión. El Estado adquiere en este período un rol fundamental dentro del proceso de acumulación, no sólo a través de su presencia directa en la producción de bienes y servicios -presencia que se expande en casi todos los países desarrollados, y principalmente en Europa-, sino también a través de la gestión monetaria y fiscal (el Estado "keynesiano"). Al mismo nivel de importancia debe situarse la intervención gubernamental en los mercados, especialmente en el de trabajo. El Estado contribuye de este modo a la "construcción" de una demanda que encuentra un piso en las fases de depresión gracias, justamente, a la aparición de mecanismos que aseguran una cierta norma mínima de consumo obrero a través de seguros de desempleo, leyes de salario mínimo, extensión del sistema de seguridad social, etc. Este tipo de intervención gubernamental es la que dará lugar a la noción de Estado del Bienestar (Welfare State), cuya expansión será otra de las características de esta etapa del capitalismo. Si bien los EE.UU. se confirman como país líder dentro de la economía internacional, hay un significativo proceso de convergencia, protagonizado esencialmente por los países que hoy forman parte de la OECD. En este proceso de destacan especialmente los casos de Alemania y Japón, cuyos niveles de productividad e ingresos se acercan, luego del brutal retroceso experimentado durante la Segunda Guerra, a los de la potencia dominante. A su vez, tras la segunda guerra mundial, en el plano internacional se creó un nuevo “orden”, basado en las instituciones surgidas a partir de Bretton Woods -el FMI, el Banco Mundial, el GATT-, que contribuyó a un desmantelamiento de las barreras comerciales y a una fuerte expansión del comercio y los flujos internacionales de capital. En efecto, en este período, el comercio internacional aumentó a una tasa anual media del 7,3%. La participación de los productos primarios -excluidos combustibles- en el comercio internacional desciende sostenidamente, del 40% en 1955 al 17% en 1983, desplazados por las manufacturas. En este sentido, hay que considerar que una parte esencial de la expansión del comercio internacional en esta fase asume un carácter intrarrama o intraindustrial, y es de tipo Norte-Norte -Europa, EE.UU. y Japón- (Hopenhayn y Rojo, 1990). Por otro lado, en contraste con el período pre-1914 -de dominación de los flujos internacionales del tipo inversión de cartera-, la IED se expande fuertemente en esta etapa, en particular la dirigida desde los EE.UU. hacia el mercado europeo, pero también la que desde ambas regiones se orientaba hacia América Latina o Asia, generalmente con el objetivo de atender los mercados internos de los países receptores (“saltando” las barreras arancelarias o paraarancelarias). En parte, esta expansión de la IED se vincula con el aumento del comercio internacional, ya que una parte importante de este último asume un carácter intra-firma. Otra de las características notables de este período es el creciente peso de las inversiones en I&D en los países avanzados. Hacia 1965 dichas inversiones se situaban en un 1,6% del PBI en promedio para Alemania, Francia, Gran Bretaña, Bélgica, Italia y Japón (Abramovitz, 1994), cifra que para 1970 ya llegaba al 1,8% -en ese mismo año el gasto de los EE.UU. era del 2,7% del PBI-.

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Esta tendencia era resultado de dos movimientos. Por un lado, el masivo apoyo a la investigación básica otorgado por los gobiernos de los principales países capitalistas a partir de la Segunda Guerra Mundial. Por otro, el creciente involucramiento de las firmas privadas en actividades de I&D, especialmente de aquellas que operaban en industrias de alto dinamismo tecnológico o eran más science o knowledge-based. Como señalan Freeman y Soete (1997), en este período se asiste a una creciente "profesionalización" de la actividad de I&D en el sector industrial, el cual se realiza en laboratorios o unidades especializadas por personal altamente calificado. Para los autores, esta tendencia es resultado de: i) el carácter crecientemente "científico" de la tecnología (especialmente en sectores como química, electrónica, etc.); ii) la mayor complejidad de las tecnologías industriales, de la mano del predominio de la producción en masa. En el plano tecno-productivo, en tanto, se asiste a la consolidación y difusión internacional de las técnicas fordistas, que son adaptadas tanto en los países europeos como en los latinoamericanos, e incluso también en Europa Oriental. Sin embargo, en el caso de los países en desarrollo, considerando las limitaciones provenientes del tamaño generalmente pequeño de sus mercados internos, la adopción del fordismo supondrá habitualmente trabajar con escalas inferiores a las económicamente eficientes, con obvias consecuencias negativas en el plano de la competitividad y la productividad. En la periodización de Freeman y Pérez (1988) este período coincide casi enteramente con una onda de Kondratieff que los autores denominan "de producción en masa fordista", en la cual la energía, y en particular el petróleo, es el insumo clave del paradigma tecno-económico dominante en aquel momento. Entre los sectores industriales que más crecen en esta etapa se encuentran el complejo automotriz y el químico-petroquímico, así como varias ramas productoras de bienes de consumo durable (televisores, radios, electrodomésticos, etc.). En tanto, la competencia oligopolística entre grandes corporaciones crecientemente transnacionalizadas es la morfología dominante en la mayor parte de los mercados manufactureros. Para finalizar con este breve panorama respecto de la dinámica del cambio tecnológico en este período, hay que referirse a lo ocurrido en el sector agropecuario, en el cual ya desde la segunda mitad del siglo XIX venía registrándose un proceso de incorporación de nuevas tecnologías a través de insumos químicos y bienes de capital. Dicho proceso se acelera durante el siglo XX, en especial desde mediados de los años 1930, cuando comienza a gestarse una revolución tecnológica de profundos alcances. Dicha revolución fue resultado de la aparición de nuevos equipamientos e implementos agrícolas -sustituyendo trabajo humano y energía animal-, de las mejoras en la fabricación y aplicación de fertilizantes, fungicidas, pesticidas y herbicidas, del fuerte aumento en el uso de fertilizantes químicos, de la aparición de semillas híbridas de maíz y nuevas variedades de plantas de alto rendimiento y resistentes a plagas y sequías, del perfeccionamiento de las técnicas de irrigación, de la masiva introducción de prácticas destinadas a un mejor manejo de suelos y cultivos, etc., todo lo cual contribuyó a mejorar sustancialmente los rendimientos agrícolas y permitió que zonas con menores ventajas relativas naturales se sumaran como productores significativos al mercado mundial de alimentos. capital. Un hito en este sentido es la llamada "revolución verde", ocurrida en la década de 1960, con su aporte de germoplasma de alta productividad, transferido eficazmente a los países en desarrollo. Estos procesos se apoyaron en esfuerzos 145

realizados durante muchos años por los Estados de los países desarrollados para generar la necesaria base científico-tecnológica y para fortalecer sistemas de articulación que permitieron una rápida difusión y aceptación de estas innovaciones (Barsky, 1988; Cap, 1997; Vitelli, 1999). El modelo de acumulación de la “Edad de Oro” encontrará sus límites a fines de los '60, por el agotamiento de las ganancias de productividad obtenibles mediante la profundización de los métodos fordistas. "Más allá de un umbral, los métodos fordistas pasan a ser antiproductivos" (Boyer, 1986); esto ocurre tanto por razones técnicas (desequilibrios dentro de la línea de montaje, tiempos muertos, falta de flexibilidad, etc.) como sociales (gran rotación de trabajadores, ausentismo, baja intensidad en el esfuerzo laboral, efectos perturbadores de las huelgas, costos crecientes de las exigencias de control y calidad del trabajo, etc.). La crisis del petróleo desatada en 1973 terminará de derrumbar este modelo, y dará lugar al fenómeno de la "estanflación" (recesión combinada con inflación) que afectará a la mayor parte del mundo industrializado. Esta crisis será el prolegómeno de profundos cambios en el plano de las políticas económicas (donde se asistirá a un progresivo retiro del Estado en sus funciones de productor y regulador, a la desacreditación de las políticas keynesianas y a un ataque fuerte al Estado del Bienestar) y de los métodos tecno-productivos dominantes (con el surgimiento del toyotismo y el advenimiento de la llamada "revolución microelectrónica") -en el capítulo siguiente se examinarán estas tendencias con más detalle-. ¿Qué ocurrió en esta época fuera del mundo desarrollado? El llamado Tercer Mundo no estuvo ausente del boom de la posguerra y de hecho los países de ese bloque, y en particular los del Este Asiático, crecieron más rápidamente que las economías avanzadas entre 1950 y 1970, y progresaron significativamente en su sendero de industrialización (Ominami, 1987). Los países latinoamericanos, en general, adoptaron políticas “inward oriented” en el marco de la ISI. El “modelo” de la ISI implicó no sólo el empleo de instrumentos de protección del mercado doméstico -favoreciendo a las empresas manufactureras locales- sino también una mayor intervención del gobierno en la economía -vía empresas públicas, regulaciones, subsidios a la inversión y las exportaciones, controles de precios, ejercicios de planificación, etc.-. Durante los años 1950 y 1960 el “modelo ISI” dió lugar a procesos sostenidos de crecimiento en buena parte de la región y a un significativo avance del nivel de industrialización promedio en la mayoría de los países -siendo seguramente Brasil el exponente más exitoso de la ISI latinoamericana-. Sin embargo, progresivamente se fueron acumulando dificultades, especialmente en el sector externo, considerando la continua dependencia respecto de las exportaciones primarias en la mayor parte de los países y el insuficiente ritmo de aumento de la productividad y ganancias de competitividad en el sector industrial. Estas deficiencias darán lugar a cuestionamientos cada vez más profundos del modelo sustitutivo, provenientes particularmente de la ortodoxia neoclásica, la cual criticaba el sesgo antiexportador de la ISI, la promoción de proyectos industriales con tasas sociales de retorno bajas o negativas, la pérdida de bienestar de los consumidores como resultado del encarecimiento de los bienes importados y de la oligopolización de los mercados derivada de la instalación de ramas con fuertes economías de escala en países con mercados internos pequeños, las distorsiones generadas en la asignación interna de recursos, etc. (véase Oman

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y Wignaraja, 1991 para una reseña de la literatura respectiva). Así, y en el contexto de severas crisis macroeconómicas en casi todos los países de la región, el modelo sustitutivo será progresivamente abandonado a partir de los años 1980. En tanto, los dinámicos países del Este Asiático adoptaron modelos de industrialización diferentes, en los cuales se hizo más hincapié en la necesidad de obtener ganancias de productividad y mejorar los niveles de competitividad de las ramas industriales que fueron promovidas sucesivamente. El éxito de dichos modelos les permitió no sólo crecer rápidamente, sino incrementar muy significativamente sus exportaciones y, con distinta profundidad según los casos, diversificar gradualmente sus estructuras productivas, abarcando crecientemente sectores de alta complejidad tecnológica, no sólo con producción para el mercado interno sino también para los mercados internacionales. Como ha señalado repetidamente la literatura sobre el tema, no existe "un modelo asiático", sino varios (ver Perkins, 1994). Sin embargo, para los casos más exitosos -Corea y Taiwan-, se puede señalar que la intervención del gobierno ha sido extensa y tuvo un carácter selectivo y la relación con la economía internacional ha sido manejada estratégicamente, a través de instrumentos de política comercial, tecnológica e industrial, así como de controles sobre el mercado de capitales y la inversión extranjera directa. Si bien formalmente varios de los instrumentos aplicados en estos países se parecen a los utilizados en la ISI latinoamericana, algunos hechos importantes de estas experiencias merecen ser remarcados. En primer lugar, si bien se ha argumentado que en estos países también se desarrollaron industrias destinadas a sustituir importaciones (Noland, 1992; Westphal, 1992), a diferencia de lo ocurrido en América Latina, dicha estrategia tuvo en el Este de Asia un carácter extremadamente selectivo, donde las prioridades sectoriales se iban modificando a medida que avanzaba el propio proceso de industrialización. Asimismo, la protección concedida a los sectores elegidos siempre tuvo un carácter temporal, llevando a las firmas a la necesidad de mejorar sus niveles de costos y productividad con el fin de enfrentar, en el horizonte previsto, a la competencia extranjera en sus propios mercados. Por otro lado, al insistir en un crecimiento rápido de las exportaciones los gobiernos de estos países hicieron que la rentabilidad de las mismas dependiese principalmente de los esfuerzos para aumentar la productividad (Westphal, 1992). En consecuencia, debió desarrollarse un acelerado proceso de aprendizaje tecnológico de modo de elevar la competitividad internacional de las nuevas industrias. La capacidad de disciplinamiento que estuvieron en condiciones de ejercer los Estados del Este Asiático es otro elemento distintivo; de este modo, pudieron no sólo proponer sino también hacer ejecutar compromisos de reciprocidad -en términos de inversiones, exportación, etc.- a aquellas empresas y sectores que se beneficiaban de la asistencia estatal. En otras palabras, se ha sugerido que la superior eficacia de las políticas de intervención estatal en el Este Asiático vis a vis otros países en desarrollo no se debería tanto a mayores habilidades de los hacedores de política sino a diferencias en el poder -y la capacidad de disciplinamiento del sector privado- de los respectivos Estados (Amsdem, 1989; Haggard, 1994; Rodrik, 1994). A su vez, también se ha avanzado el argumento de que las exportaciones, como criterio de desempeño que deben monitorear los burócratas encargados de las políticas industriales, es un mecanismo de supervisión simple y eficiente; así, la superioridad de las políticas asiáticas 147

también podría deberse a haber descansado en las exportaciones como criterio de éxito, elemento que estuvo ausente en general en las experiencias latinoamericanas (Ross Schneider, 1999).

b) La estructura y evolución de la economía y las instituciones durante la ISI en la Argentina A diferencia de lo ocurrido durante el período agroexportador, en esta etapa la Argentina progresivamente se aleja de los países más avanzados en términos de su PBI per cápita, e incluso se ve superada por otras naciones a las cuales anteriormente aventajaba con comodidad. Así, del puesto 11 que ocupaba en la muestra de 56 países de Maddison (1995) en términos de su PBI per cápita en 1929, pasa al 21 en 1976. En el cuadro III-1 presentamos los datos comparativos del PBI per cápita de la Argentina vis a vis una lista de 22 países (los mismos incluidos en el cuadro análogo del capítulo II, más dos de los llamados "tigres asiáticos" -Corea del Sur y Taiwan-). Antes vimos que entre 1870 y 1929 la Argentina había mejorado su posición relativa frente a todos los países allí considerados. Entre 1929 y 1976, en contraste, vemos que la posición del país también cambió uniformemente vis a vis el resto de los países, pero en este caso empeorándose. Cuadro III-1 Relación entre el PBI per cápita de un conjunto de países y el de la Argentina (PBI per cápita de la Argentina = 1). 1929-1976 Suiza EE.UU. Canadá Suecia Alemania Dinamarca Francia Holanda Australia Nueva Zelandia Bélgica Noruega Austria Gran Bretaña Japón Italia España Irlanda México Taiwan Brasil Corea del Sur

1929 1,4 1,6 1,1 0,9 1,0 1,1 1,1 1,3 1,2 1,2 1,1 0,7 0,9 1,2 0,4 0,7 0,7 0,7 0,3 0,3 0,3 0,3

1950 1,8 1,9 1,4 1,4 0,9 1,3 1,0 1,2 1,4 1,7 1,1 1,0 0,7 1,4 0,4 0,7 0,5 0,7 0,4 0,2 0,3 0,2

1976 2,1 2,1 1,9 1,8 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 1,6 1,5 1,5 1,5 1,4 1,4 1,2 0,9 0,6 0,5 0,6 0,4

Fuente: Elaboración propia en base a Maddison (1995).

La decadencia argentina ya se observa en el período 1929-1950. En ese período, la posición del país empeora vis a vis 10 de las 22 naciones para los cuales hay datos comparativos (incluyendo Australia, Canadá y Nueva Zelandia), permanece aproximadamente igual en relación con otros cinco países y sólo mejora respecto de siete naciones -y hay que considerar que la comparación se hace contra varias naciones que vivieron la guerra en su propio territorio-.

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Entre 1950 y 1976 la decadencia se hace más evidente, y el descenso relativo se comprueba en 21 de los 22 casos (la excepción es Nueva Zelandia). Sólo a manera de ilustración, entre los indicadores del pobre desempeño de la economía argentina en este período podemos señalar que entre 1950 y 1973, en una comparación de 39 países de distintos continentes, sólo cinco de ellos exhiben una tendencia divergente de su productividad laboral con relación a la de los EE.UU., siendo la Argentina uno de ellos -junto con Bangladesh, China, India e Indonesia- (cuadro III-2). El cuadro III-3, en tanto, muestra como en la Argentina el desempeño en términos de la productividad total de factores fue, entre 1950 y 1980, significativamente inferior al de otros países latinoamericanos. Cuadro III-2 Convergencia/divergencia de un grupo de países en relación con los niveles de productividad de la economía de los EE.UU. 1950-1973 (tasas promedio anuales) Japón España Grecia Portugal Alemania Austria Italia Taiwan Finlandia Francia Holanda Bélgica Dinamarca Irlanda Noruega Suecia Corea del Sur México Hungría Polonia Fuente: Maddison (1995).

4,84 3,60 3,60 3,20 3,18 3,12 2,98 2,84 2,62 2,33 2,01 1,70 1,69 1,56 1,48 1,39 1,33 1,25 1,12 1,03

Brasil Tailandia Perú Checoslovaquia URSS Venezuela América Latina Colombia Suiza Reino Unido Canadá Australia Chile Pakistán Filipinas Indonesia Argentina India China Bangladesh

1,02 0,94 0,69 0,68 0,64 0,63 0,59 0,56 0,52 0,39 0,23 0,21 0,14 0,08 0,00 -0,11 -0,19 -0,59 -0,65 -2,33

Cuadro III-3 Crecimiento de la productividad total de factores en América Latina. 1950-1980 1950-60 1960-70 1970-80

Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Venezuela 0,8 3,6 0,7 0,9 1,0 -2,6 2,2 0,2 1,4 1,3 0,8 1,2 1,0 1,4 -0,3 1,1 1,0 0,6 0,1 -0,5 -1,7

Fuente: Elías (1992).

Además de las transformaciones económicas, el país atraviesa también significativos cambios a nivel político. Como ya señalamos, en 1930 se produce un golpe de Estado, que viene a interrumpir 68 años de elecciones consecutivas. Se inicia, de este modo, un período que va a extenderse por más de 50 años, y que se caracteriza por una presencia continua de las fuerzas armadas en la vida política. Dicha presencia no sólo se da a través de un gran número de interrupciones del orden constitucional -en 1943, 1955, 1962, 1966 y 1976 (en la mayor parte de los casos incluso hubo “golpes”, o reemplazos conflictivos, internos al propio proceso militar)-, sino también a través de una influencia continua de los militares sobre la vida institucional y económica del país. En particular, una parte significativa del proceso de

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industrialización argentino -y también del desarrollo de su sistema de ciencia y tecnologíaquedará, especialmente a partir de 1943, bajo la influencia militar. Entre los cambios ocurridos en esta etapa, también hay que destacar la reducción drástica de los flujos inmigratorios y su cambio de composición (en lugar de Europa, son los países limítrofes quienes van a comenzar a incidir en mayor medida como origen de dichos flujos). En esta etapa, por otro lado, se registran significativas corrientes de migración interna, ya que las grandes ciudades atraen población rural gracias a las oportunidades de empleo abiertas en el expansivo sector industrial. En este contexto, se observa que la Argentina pasa a tener un menor dinamismo en materia de crecimiento poblacional, lo cual limitará, junto con una distribución del ingreso poco equitativa, el tamaño del mercado interno al cual podrá abastecer la industria manufacturera doméstica (cuadro III-4). Los problemas económicos argentinos en este período comienzan tempranamente. Como es bien conocido, el país se vio seriamente afectado por la crisis de 1930, considerando la alta dependencia de su estrategia de crecimiento respecto de la dinámica de los mercados internacionales. Consecuentemente, entre 1930 y 1932 el PBI per cápita se redujo a una tasa superior al 7% anual. Entre 1928 y 1932, en tanto, las exportaciones cayeron a la mitad, medidas en pesos corrientes, lo cual obligó a una drástica contracción de las importaciones. Cuadro III-4 Comparación internacional de los niveles de población. 1940-1973 (miles de habitantes y porcentajes) 1940 1960 1973 Crec. acum. 1940-1973 China 518770 667070 881940 170 India 317948 434000 580000 182 EE.UU. 132637 180671 211909 160 Indonesia 70175 95254 124271 177 Japón 72967 94053 108660 149 Brasil 41114 69739 99836 243 Alemania 43792 55433 61976 142 México 20558 37073 56481 275 Reino Unido 48226 52373 56210 117 Italia 44341 50198 54779 124 Francia 41000 45684 52118 127 Turquía 17821 27755 38451 216 España 25757 30583 34810 135 Corea del Sur 15627 24943 33935 217 Argentina 14169 20616 25183 178 Sudáfrica s.d. 18281 24147 n.c. Colombia 9174 15939 22812 249 Canadá 11688 17909 22125 189 Taiwan 5987 11155 15427 258 Australia 7042 10275 13505 192 Chile 5093 7614 10023 197 Suecia 6356 7480 8137 128 Noruega 2973 3585 3961 133 Fuente: Maddison (1995).

De todos modos, la recuperación fue relativamente rápida. Siguiendo las recientes estimaciones de Cortés Conde (1997), observamos que el PBI per cápita creció, entre 1932 y 1947, a una tasa del 3% anual, pese a que la inversión se mantendrá en niveles bajos -entre 10 y 15% del PBI- durante casi todos los años de este período. Es el sector industrial orientado al mercado interno el que empuja el crecimiento durante esta etapa, favorecido por la existencia de barreras contra las importaciones y subsidios al crédito.

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En opinión de Cortés Conde, este período de crecimiento rápido es consecuencia de un ajuste exitoso -por la sustitución de la producción manufacturera que anteriormente era abastecida vía importaciones- al “shock” causado por la crisis de 1930 y, más tarde, por la Segunda Guerra Mundial. Este éxito se explica en cuanto había una demanda existente insatisfecha -primero por la crisis externa y luego por el desabastecimiento causado por la guerra-, y porque los mayores costos de producción locales fueron compensados gracias a un tipo de cambio elevado y a las ya mencionadas barreras comerciales. Esta etapa se caracteriza no sólo por una actitud más favorable del Estado hacia el sector industrial, sino también por el surgimiento de un conjunto de instituciones destinadas a regular el desarrollo de distintos espacios de la actividad económica. Así, se crea el Banco Central, en 1935, así como las Juntas Reguladoras de Carnes y Granos. Por otro lado, se reforma el sistema impositivo, ya que el comercio exterior no podía seguir siendo su soporte básico; se introduce, así, un impuesto a las ganancias por primera vez en la historia del país. Hay un consenso bastante extendido en que la sustitución de importaciones realizada durante esta primera etapa -hasta el fin de la segunda guerra mundial aproximadamente- fue “eficiente” o apropiada, en la medida en que el país atravesaba una seria crisis externa y las condiciones internacionales distaban de alentar estrategias de crecimiento basadas en la especialización exportadora para el mercado mundial. Las autoridades actuaban promoviendo obras públicas y controlando las importaciones para alentar la industrialización, con una aproximación “pragmática” (ajustarse a la restricción externa), aunque sin un plan programático (Díaz Alejandro, 1975). Donde hay menos consenso es respecto de la adecuación de la siguiente etapa sustitutiva, cuando se implementaron políticas mucho más específicas para alentar la expansión del sector industrial y se adoptaron políticas desfavorables para el sector agropecuario. De hecho, al finalizar la segunda guerra mundial, una parte importante de la sociedad esperaba el “retorno de la normalidad”, concibiendo que la sustitución de importaciones operada bajo el peso de la crisis del ’30 y continuada a lo largo del conflicto bélico, no sólo dejaría de profundizarse sino que, incluso, retrocedería, ya que había dado lugar a industrias "inadecuadas" para el país. Otros sectores, en cambio, pretendían continuar con el impulso hacia mayores niveles de industrialización, juzgando imposible el retorno a un estilo de crecimiento basado en la exportación de productos agropecuarios. En efecto, en los años 1930 y 1940 hay una intensa polémica sobre el "estilo” de desarrollo argentino, en la cual están involucrados varios temas: las relaciones con Gran Bretaña y los EE.UU., el grado de apertura de la economía a los flujos de comercio y capital extranjeros, el papel de la industria y el agro, la necesidad o no de intervención del Estado en la economía, etc. (Llach, 1984). Un hito importante en este debate se produce en 1940, cuando aparece el llamado "Plan Pinedo", el cual buscaba conciliar la industrialización del país con la preservación de un régimen económico relativamente abierto en materia comercial, fomentando las relaciones de intercambio con los EE.UU. y los países limítrofes, promoviendo las exportaciones no tradicionales -que de hecho ya venían aumentando desde algunos años atrás-, favoreciendo

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el otorgamiento de préstamos a largo plazo para el sector industrial e impulsando la creación de un mercado doméstico de capitales. Este plan, cuya adopción fue finalmente rechazada por el Congreso, contó no sólo con la oposición del sector agropecuario, de buena parte del sector financiero y de los intereses vinculados a Gran Bretaña, sino también, significativamente (o no tanto, si se considera lo expuesto en el capítulo anterior) de los representantes de la Unión Cívica Radical134. De todos modos, la llegada al poder del gobierno peronista (1945-1955) va a inclinar la balanza decididamente hacia un estilo de crecimiento basado en el sector industrial (su peso en el PBI pasa de 18,6 a 23,3% entre 1930 y 1955 -cuadro III-5-), aunque con rasgos distintos a los contemplados en la propuesta de Pinedo. En efecto, la esencia del programa económico peronista consistió en favorecer una fuerte redistribución de ingresos a favor del sector asalariado, cuya participación en el ingreso nacional pasa de un 38,7% a un 45,9% entre 1946 y 1950, lo cual, lógicamente, se tradujo en un aumento del consumo doméstico en relación al PBI (pasa de 63,7 a 66,7% entre 1935 y 1955 -cuadro III-6-). Cuadro III-5 Estructura sectorial del PBI a costo de factores a precios de 1950. 1930-1955 (%)

1930 1935 1940 1945 1950 1955

Agricult., Minería Indust ganad., Manufact silvicult. y pesca 22,6 0,5 18,6 27,7 0,7 19,3 24,7 1,2 20,6 20,3 1,2 22,8 15,7 1,0 23,4 17,1 1,1 23,3

Otros serv públicos 0,7 0,9 1,0 1,1 1,1 1,3

Construc- Comercio Transpor Finanzas Vivienda Serv Serv del Total ción te y personales gobierno comuni caciones 8,0 20,6 8,5 2,2 4,9 7,8 5,7 100 4,8 17,6 7,8 1,9 5,1 8,2 6,0 100 5,2 17,6 8,1 1,9 4,9 8,1 6,6 100 5,8 16,2 8,6 2,2 5,0 8,6 8,3 100 7,4 17,1 10 2,6 4,5 8,2 9,1 100 6,0 15,7 10,1 2,8 4,7 8,5 9,5 100

Fuente: BCRA (1976). Cuadro III-6 Estructura de la oferta y demanda global a precios de mercado ($ de 1950). 1935-1955 (%) 1935 1940 1945 1950 1955

Importaciones Consumo privado Consumo del gobierno Inversión bruta interna Exportaciones 14,2 63,7 8,5 21,0 21,0 11,8 69,2 9,4 19,5 13,7 4,7 64,0 13,7 14,8 12,2 8,3 65,1 12,4 21,7 9,0 7,7 66,7 12,6 21,5 7,0

Fuente: BCRA (1976).

Además de sus finalidades sociales, este programa se basaba en la idea de que el mercado interno iba a ser la base del futuro crecimiento económico en la Argentina. En este sentido, hay que destacar que las autoridades partían de la premisa de que era peligroso volver a confiar en el mercado mundial como fuente de dinamismo para el país135.

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. En respuesta al Plan Pinedo, el Partido Radical señalaba que “podrán caerse todas las chimeneas, pero mientras el campo produzca y exporte, el país seguirá comprando lo que necesite” (citado en Llach, 1984). 135 . En un estudio sobre los orígenes de la ISI en los países en desarrollo, Waterbury (1999) argumenta que dicha estrategia ofrecía un futuro de crecimiento y “fortaleza nacional”, mientras minimizaba, aparentemente, la exposición a los shocks externos. Por otro lado, enfatiza que el “pesimismo exportador” era común en todo el mundo en los años 1950.

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Consecuentemente con la filosofía redistribucionista del gobierno, se impulsaron fuertes aumentos de salarios, así como medidas tales como controles de precios o subsidios para artículos de consumo popular, control de alquileres y arrendamientos rurales e introducción del sueldo anual complementario, entre otras. Asimismo, se introdujeron reformas sociales profundas (establecimiento de indemnizaciones por desempleo, cobertura social, vacaciones pagas, negociaciones laborales tripartitas, etc.). Por otro lado, el gobierno peronista profundizó la presencia del Estado en la economía, tanto en el plano regulatorio como productivo. Un dato esencial en este sentido fue la creación en 1946 del Instituto Argentino para la Promoción del Intercambio (IAPI), destinado a regular la exportación de productos agrícolas y la importación de bienes esenciales. Asimismo, se nacionalizaron los depósitos bancarios y se estatizaron la mayor parte de los servicios públicos que estaban en manos extranjeras (Mallon y Sourrouille, 1975). La Constitución nacional sancionada en 1949 -luego derogada en 1956- reservó en forma absoluta al Estado la prestación de servicios públicos, y declaró imprescriptible e inalienable a la propiedad de la Nación sobre los recursos minerales y el petróleo (Sourrouille et al, 1985). Una parte importante del programa peronista consistía en transferir recursos del sector agropecuario hacia la industria. Esto se logró, esencialmente, por la vía del uso de paridades cambiarias diferenciales, que abarataban el ingreso de insumos y maquinarias para el sector industrial y castigaban a las exportaciones agropecuarias. Así, al menos hasta 1950 se pagó a los productores agropecuarios precios menores a los que hubieran recibido en caso de comerciar directamente con el exterior. Sin embargo, a partir de las dificultades que comenzó a atravesar el programa económico desde 1948 -desaceleración del crecimiento, inflación y crisis externas- hubo un cambio de rumbo, que se materializa con toda claridad a partir de 1952 y se expresa en el control de los aumentos salariales, el fin de la discriminación hacia el sector agrario y una política más favorable a las inversiones extranjeras -ver más abajo- (Mallon y Sourrouille, 1975). La polémica sobre las políticas económicas del gobierno peronista es vastísima, y por sí sola puede ser objeto de varios libros. Para nuestro objetivo, sin embargo, es útil dejar sentadas algunas críticas que han sido formuladas a dichas políticas en cuanto son pertinentes para nuestro argumento general. Una de dichas críticas es que, al elevar los costos y las regulaciones laborales en el contexto de un retraso significativo de la mayor parte del aparato industrial en términos de productividad y niveles tecnológicos, impidió la formación de un sector manufacturero competitivo internacionalmente. Esto puso estrechos límites estructurales a las posibilidades de crecimiento de la economía, teniendo en cuenta, además, el tamaño limitado del mercado doméstico. De hecho, la protección a la producción industrial local fue una consecuencia inevitable del programa redistribucionista (Díaz Alejandro, 1975; Lingarde et al, 1998 -estos últimos autores hacen una comparación explícita en este plano con lo ocurrido en Brasil, en donde no se permitió que los salarios subieran tanto-). Esto es importante porque, como señalan Hikino y Amsdem (1995), los salarios bajos -junto con otras condiciones- han sido elementos importantes de todo proceso de industrialización, al menos en sus etapas iniciales.

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Justamente, la prolongación y profundización del cerramiento de la economía argentina durante este período (ver el cuadro III-6, donde se advierte la fuerte baja del peso de las importaciones y las exportaciones en relación con el PBI entre 1935 y 1955) han sido objeto también de fuertes criticas (Díaz Alejandro, 1975; Cortés Conde, 1997). Para estos autores, si las restricciones a la importación implementadas luego de la crisis del 1930 se habían originado por circunstancias externas fuera del control del país, las implementadas a partir de 1945, que fueron deliberadamente concebidas para impulsar inversiones sustitutivas de importaciones en el sector industrial, causaron buena parte de los problemas económicos que sufriría la Argentina a posteriori. En particular, se señala que las políticas inward oriented -que, aunque atenuadas, se mantuvieron tras la caída del gobierno peronista- habrían aislado a la Argentina del período de crecimiento más notable de la economía mundial en toda su historia: la “edad de oro” transcurrida entre 1950 y 1973. La protección arancelaria discriminó, en esta etapa, a favor de los bienes de consumo, cuyas actividades fueron las que más crecieron; adviértase, además, la drástica caída del peso de los bienes de consumo dentro de la canasta de importaciones (cuadro III-7). En este sentido, está claro que este modelo de impulso a las industrias productoras de bienes terminados estuvo lejos de eliminar las necesidades de importación, ya que las industrias protegidas tenían una alta dependencia de insumos y bienes de capital extranjeros136. Cuadro III-7 Estructura de las importaciones según uso (%) Bienes de consumo no duraderos Bienes de consumo duraderos Combustibles y lubricantes Productos intermedios metálicos Otros productos intermedios Materiales de construcción Maquinaria y equipos para la agricultura Maquinaria y equipos para la industria Equipos de transporte y comunicaciones Otros Total

1925-29 26,0 11,1 4,7 5,9 20,2 10,2 4,9 13,3 3,4 0,4 100

1930-34 34,3 5,5 6,5 6,5 27,4 6,8 1,4 9,3 2,3 0,1 100

1935-39 28,6 5,1 5,9 7,8 27,3 6,2 1,7 11,3 6,0 0,1 100

1945-49 14,2 9,7 6,8 10,3 29,1 5,6 2,2 12,7 9,4 0,0 100

1950-54 6,1 3,7 18,4 14,0 32,9 5,3 3,3 9,7 6,3 0,3 100

1955-59 4,9 4,2 21,5 17,6 26,7 3,3 3,1 10,4 7,9 0,4 100

1960-64 4,1 4,7 9,7 13,8 24,8 4,0 2,6 20,6 14,7 1,0 100

Fuente: Díaz Alejandro (1975).

Al mismo tiempo, como ya señalamos, en general estas industrias estuvieron lejos de alcanzar costos y niveles de productividad que les permitieran competir en los mercados internacionales. Para Díaz Alejandro (1975), más allá de las obligadas políticas de protección adoptadas a partir de 1930, hasta 1943 la industria argentina seguía sintiendo los efectos de la competencia extranjera. En cambio, las políticas de protección adoptadas durante el gobierno peronista implicaron que no se hiciera sentir la competencia a las ramas que ya habían estado madurando desde las décadas pasadas (textil, etc.) y permitieron que la economía se desarrollara con un grado importante de ineficiencia microeconómica. En este contexto, no es extraño que las exportaciones manufactureras cayeran, luego del incremento que habían registrado entre 1930 y 1943, y que las exportaciones agropecuarias se mantuvieran en niveles similares a los previos a la crisis de 1930. Así, se observa como las 136

. Félix (1968) ha calculado que la elasticidad ingreso de la demanda de importaciones había sido entre 1935 y 1963 más del doble que la observada entre 1901 y 1934.

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exportaciones argentinas caen entre 1929 y 1950 en un contexto de aumento de las exportaciones mundiales, y mientras subían las ventas externas de países como Australia, Brasil o Canadá (cuadro III-8). En consecuencia, la participación del país en las exportaciones mundiales bajó de 0,93 a 0,55% entre 1929 y 1950 (cuadro III-9). Por otro lado, también se puede observar como en comparación con otros países exportadores primarios las exportaciones argentinas pierden un enorme terreno, en términos de cantidades, entre 1937 y 1948 (cuadro III-10); lo mismo ocurre, incluso, en la comparación con Colombia o Uruguay (Vitelli, 1999). Cuadro III-8 Tasa anual acumulativa de crecimiento de las exportaciones (calculado en valores constantes, sobre la base de dólares de 1990).1929-1970 (%). 1929-1950 1950-1970 1929-1950 Alemania -4,4 13,7 Gran Bretaña 0,9 Argentina -1,8 3,4 India -1,8 Australia 1,8 6,2 Indonesia -0,7 Brasil 1,4 5,1 Italia 0,1 Canadá 2,2 7,7 Japón -0,9 Chile -0,7 2,7 México -2,8 China 0,1 3,0 Noruega 2,2 Colombia 1,4 4,2 Perú 0,1 Corea del Sur -10,5 22,5 Suecia 2,6 Dinamarca 1,3 7,6 Taiwan -1,7 España -2,3 10,1 Tailandia 2,7 EE.UU. 1,6 6,9 URSS 3,8 Finlandia 1,0 7,9 Venezuela 6,2 Francia 0,1 9,1 Mundo 0,5 Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995). Cuadro III-9 Participación en las exportaciones mundiales. 1929-1970 1929 1950 1970 Alemania 10,49 3,51 13,43 EE.UU. 9,08 11,47 12,07 Francia 4,96 4,48 7,20 Japón 1,30 0,94 6,58 Gran Bretaña 9,57 10,47 6,55 Italia 1,70 1,56 5,03 Canadá 2,34 3,35 4,16 Suecia 1,25 1,96 2,38 Venezuela 0,78 2,59 1,64 Australia 1,09 1,43 1,30 Dinamarca 0,81 0,95 1,15 Finlandia 0,77 0,85 1,08 España 1,01 0,54 1,06 China 1,87 1,69 0,81 Noruega 0,43 0,61 0,81 Brasil 0,78 0,93 0,69 India 2,45 1,46 0,67 Indonesia 0,78 0,60 0,66 Corea del Sur 0,39 0,03 0,55 Taiwan 0,08 0,05 0,40 México 1,11 0,53 0,36 Perú 0,34 0,31 0,30 Argentina 0,93 0,55 0,29 Colombia 0,24 0,30 0,18 Chile 0,40 0,31 0,14 Mundo 100 100 100 Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995).

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1950-1970 4,3 2,7 7,1 12,8 17,0 4,7 8,0 6,4 7,6 17,9 4,8 13,8 4,4 6,6

Finalmente, cabe mencionar que también han sido evaluados negativamente otros aspectos de la política del gobierno peronista; entre otros: i) el descuido por las inversiones en transporte e infraestructura, donde parecían existir problemas importantes de productividad (CEPAL, 1958) -véase el retraso argentino en materia de expansión de su capacidad de generación eléctrica entre 1937 y 1950 (cuadro III-11)-; ii) el aumento en los precios relativos de los bienes de capital, decurrente del aumento de las tarifas arancelarias aplicadas a dichos bienes, habría tenido un impacto negativo fuerte sobre la tasa de acumulación de capital (Díaz Alejandro, 1975; Taylor, 1994). En este sentido, la combinación de aumentos de salarios y dificultades para importar bienes de capital fue un factor que seguramente debe haber contribuido a la ya comentada ineficiencia microeconómica de buena parte del sector manufacturero local; iii) la operatoria del IAPI fue deficiente, entre otras razones por sus decisiones de importar bienes costosos e ineficientes (Schvarzer, 1996), y por no haber alterado significativamente el sistema tradicional de comercialización de productos agropecuarios (Mallon y Sourrouille, 1975). Cuadro III-10 Evolución del quantum físico de las exportaciones. 1937-1948 (base 1937=100) Argentina 1937 100 1938 64 1939 83 1940 66 1941 55 1942 46 1943 45 1944 49 1945 48 1946 55 1947 57 1948 47 Fuente: Vitelli (1999).

Australia 100 106 107 110 90 94 67 74 77 93 125 117

Brasil 100 121 128 100 106 74 72 87 92 123 115 125

Canadá 100 95 110 127 168 230 261 273 219 155 163 165

EE.UU. 100 100 105 123 147 191 279 270 183 191 255 198

Cuadro III-11 Generación de electricidad. Kw/h. cada mil habitantes y porcentajes Argentina 1937 88,4 1950 78,5 Variación % -11,2 Fuente: Vitelli (1999).

Brasil 28,8 36,3 26

Australia 198,2 289,7 46,2

Canadá 490,1 616,3 25,7

EE.UU. 344,1 544,1 58,1

En esta breve reseña se han resaltado especialmente los aspectos negativos de las políticas adoptadas durante el gobierno peronista, considerando que, en general, no tendieron a favorecer la competitividad de la economía local y adoptaron una orientación excesivamente centrada en el mercado doméstico. Ambos factores, junto con otros que serán revisados más abajo -falta de iniciativas para impulsar una transformación del patrón de especialización industrial, proliferación de dificultades para incorporar tecnologías de origen extranjero, desinterés por impulsar las actividades locales de ciencia, tecnología e innovación, etc.- tuvieron un impacto negativo sobre la dinámica del SNI durante este período, lo cual explica que hayamos hecho hincapié en ellos. Sin embargo, estamos conscientes de que ello no agota ni con mucho el debate sobre este crucial período de la historia argentina, cuya evaluación general ha merecido y seguirá mereciendo análisis mucho más extensos y profundos, que involucran una problemática que excede la perspectiva que hemos planteado para este trabajo. En

156

consecuencia, vale aclarar que no hemos tratado de establecer una conclusión general sobre el período peronista, sino sólo discutir su performance desde el punto de vista del enfoque del SNI. Otro hecho esencial a remarcar es que a partir de estos años se configuró un modelo, que habría de perdurar durante todo el período de la ISI, en el cual coexistieron períodos breves de crecimiento económico seguidos de fuertes caídas (stop and go). Los límites al crecimiento provenían de la aparición de cíclicas crisis externas, causadas por importaciones que crecían pari passu con el aumento del nivel de actividad interna y exportaciones -esencialmente agropecuarias- prácticamente estancadas. El funcionamiento de la economía argentina bajo la ISI fue modelizado por Braun y Joy (1968). En su modelo, estos autores postulaban la existencia de dos sectores, uno que trabajaba exclusivamente para el mercado interno protegido por fuertes tarifas (el industrial), y otro, el agropecuario, que además de abastecer el consumo interno, exportaba. Con las divisas generadas por este sector se cubrían las necesidades de importación de bienes intermedios y de capital requeridas por el sector manufacturero. En las épocas de expansión, se generaba una demanda creciente de importaciones, cuyo costo en divisas progresivamente superaba a la cantidad de divisas aportadas por el sector agropecuario. Se gestaban, entonces, las condiciones para una crisis del sector externo, que era resuelta vía devaluación, la cual se transmitía a precios y derivaba, entre otras consecuencias, en caídas del salario real. La devaluación generaba, entonces, recesión e inflación. En tanto, la menor demanda interna de bienes salario liberaba saldos exportables y se cerraba, temporariamente, la brecha externa, recreando las condiciones para el equilibrio macroeconómico. Volviendo a la secuencia histórica, el golpe militar de 1955 desmantela varios de los cambios institucionales introducidos por el peronismo. Así, se suprime la nacionalización de los depósitos bancarios, el comercio exterior vuelve a estar en manos privadas, eliminándose el IAPI, se cambia la orientación en la política laboral y se sancionan condiciones más ventajosas que las previamente vigentes para la IED, en particular en lo que hace al giro de utilidades. En 1958, tras el interregno militar, se produce un vuelco importante en materia de política económica, con la asunción del gobierno “desarrollista” de Arturo Frondizi, quien orientaba junto con Rogelio Frigerio el movimiento político e ideológico así denominado. La idea básica de este movimiento era que la Argentina debía abandonar el rango de país especializado en la producción de bienes primarios, y que ese cambio no sobrevendría por "evolución económica espontánea". Era el Estado el que debía impulsar tanto la construcción de una estructura industrial integrada, como el crecimiento económico en general. Como señala Altamirano (1998), si esas ideas no eran nuevas, sí lo era su “dramatización” y conversión en temas claves de la vida colectiva nacional. En la práctica, el gobierno de Frondizi, contrariando las expectativas previas de muchos de sus seguidores, asignó un papel decisivo al capital extranjero en su programa económico. Había dos razones para ese vuelco: i) la tasa de ahorro interno era muy baja; ii) el proceso de desarrollo debía desenvolverse con gran rapidez -según Frigerio, el despegue debía ser "drástico y rápido para que produzca resultados" (citado en Altamirano, 1998)-. En este escenario, ni el Estado ni el sector privado tenían la posibilidad de generar el ahorro necesario para financiar las grandes inversiones básicas (siderurgia, química pesada, energía, etc.) que necesitaba el país. En 157

consecuencia, el recurso al ahorro externo, vía empréstitos internacionales e IED, se hacía imprescindible. El llamado desarrollista tuvo éxito, y se produjo un verdadero boom de la IED. Entre 1959 y 1962 se autorizaron radicaciones por U$S 500 millones, monto que duplica la suma de todas las autorizaciones concedidas entre 1954 y 1958 y entre 1963 y 1970. De las radicaciones autorizadas en este período, un 90% se concentró en las industrias químicas, petroquímicas, derivados del petróleo, material de transporte, metalurgia y maquinarias eléctricas y no eléctricas (Sourrouille et al, 1985). Para impulsar la industrialización, además de la atracción de IED, se optó por una profundización del proteccionismo; así, luego de un débil intento de liberalización comercial en 1955, las tarifas aduaneras llegaron a 151% en promedio en 1959 (Veganzones, 1997). Asimismo, se implantaron mecanismos de promoción industrial que buscaban estimular las inversiones en el sector a través de generosos incentivos fiscales y crediticios (ver más abajo). De todos modos, si bien el gobierno desarrollista impulsó claramente el crecimiento del sector manufacturero doméstico -y en particular de las ramas “pesadas”-, profundizando el proceso de sustitución de importaciones, no logró quebrar la sucesión de ciclos stop and go. Las tensiones económicas, entonces, se sumaron a las de origen político, dando lugar a la caída del gobierno en 1962 -derrocado por un golpe militar-. Luego de un breve interregno, en 1963 asume el poder un gobierno de origen radical. A partir de dicho año y hasta 1974 se dará el último período de crecimiento sostenido de la ISI en la Argentina, aunque a tasas muy inferiores a las de los anteriores períodos de crecimiento registrados en el país -1,6% anual- (Cortés Conde, 1997), en un contexto de tasas de inversión en el orden del 20% o algo más del PBI (cuadro III-12) y de un fuerte aumento del peso del sector manufacturero, que llega a cerca del 38% del PBI en 1973 (cuadro III-13). En tanto, se ha estimado que la tasa de crecimiento anual de la productividad total de factores entre 1960 y 1970 alcanzó el 1,3% anual, cifra que debe ser comparada con la de los períodos inmediatamente anterior -0,19% entre 1947 y 1960- y posterior –0,7% entre 1970 y 1980- (Keifman, 1998). En la etapa 1963-74 el país conocerá seis presidentes distintos, diversas orientaciones de política económica -“expansivas” al estilo keynesiano, planes de estabilización tradicionales, etc.- pero, como se señaló antes, el modelo de stop and go seguirá caracterizando el funcionamiento de la economía. En este contexto, habrá una progresiva acumulación de tensiones inflacionarias, que va a llevar en 1975 a una crisis en donde la tasa de inflación anual llega a los tres dígitos. A su vez, se mantendrá una economía altamente cerrada, tanto por el lado de las importaciones como por el de las exportaciones (cuadro III-12). Este hecho no sorprende a la luz de las elevadísimas tasas de protección efectiva vigentes en este período137 y de la poca intensidad de las políticas pro-exportadoras, más allá de los instrumentos adoptados en ese plano a partir de los años 1960.

137

. En los años 1970 se estimaba que dicha tasa llegaba a 95% en promedio para toda la economía, compuesta de un -13% para la agricultura y de un 97% para la industria -llegando al 130% si se consideran sólo los productos manufacturados destinados al mercado interno- (Veganzones, 1997).

158

En este contexto, no sorprende que hacia 1973 la economía argentina se encontrara entre las más cerradas del mundo (tomando el comercio exterior como porcentaje del PBI), junto con países continentales como Brasil y los EE.UU., así como con Japón (Veganzones, 1997). Obsérvese también que entre 1950 y 1970 las exportaciones argentinas crecieron a poco menos que la mitad del ritmo al que lo hacían las exportaciones mundiales y que la participación argentina en estas últimas cayó de 0,55 a 0,29% entre dichos años (cuadros III-8 y III-9). Cuadro III-12 Estructura de la oferta y demanda global a precios de mercado ($ de 1960). 1960-1973 (%) Importaciones Consumo privado 1960 11,3 1965 9,3 1970 9,5 1973 8,3 Fuente: BCRA (1976).

70,5 72,3 69,5 70,7

Consumo del gobierno 9,1 6,9 6,5 6,4

Inversión bruta interna 21,5 19,4 22,0 22,4

Exportaciones 10,1 10,7 11,6 8,9

Cuadro III-13 Estructura sectorial del PBI a costo de factores a precios de 1960. 1960-1973 (%)

1960 1965 1970 1973

Agricult., caza, Mine- Indust. Electricidad, Construc Comercio silvicult. y pesca ría Manufact. gas y agua ción 16,6 1,1 31,1 1,2 4,0 18,9 16,0 1,4 33,9 1,8 3,2 18,1 13,7 1,8 35,2 2,3 4,8 17,8 12,3 1,6 37,9 2,6 4,0 17,5

Transporte y Finanzas comunicac. 7,9 4,0 7,7 3,6 7,5 3,5 7,3 3,5

Serv personales 15,2 14,3 13,4 13,3

Total 100 100 100 100

Fuente: BCRA (1976).

Justamente, este carácter extremadamente cerrado de la economía argentina durante la ISI ha dado pie a un verdadero arsenal de críticas de parte de la ortodoxia neoclásica. Así, Nogués (1985) por ejemplo, ha argumentado que la economía argentina en los años 1970 estaba caracterizada por la presencia extendida de ineficiencias absolutas, esto es, por significativas brechas de productividad vis a vis la frontera internacional. Esas ineficiencias eran producto, siempre según la ortodoxia neoclásica, de una excesiva presencia estatal en la economía, y en particular de la política comercial proteccionista e inward oriented. Uno de los principales factores negativos derivados del régimen de política económica de la ISI habría sido la elevación del precio relativo de los bienes de capital, la cual habría dificultado la incorporación de tecnologías modernas, contribuyendo a ampliar la brecha con la best practice internacional en la materia (ver Taylor, 1994). En contraste, para las corrientes “heterodoxas”, el problema de las ineficiencias se debía esencialmente a la “dependencia tecnológica” del país, a la escasa magnitud de las actividades locales de I&D y a la falta de regulación estatal de la importación de tecnologías. Como veremos más adelante, mientras que la “heterodoxia” conoció su período de máxima influencia entre fines de los años 1960 y comienzos de los años 1970, a partir de 1976 el país asistirá a un experimento ortodoxo de corta duración inicial, pero que será renovado, y perdurará en lo esencial hasta el presente, desde comienzos de los años 1990 (esto será tema del capítulo siguiente).

c) El sector agropecuario La crisis del año 1930 impactó fuertemente sobre el sector agropecuario, y en particular sobre los cultivos de la región pampeana, vía proteccionismo en los principales países consumidores

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-incluyendo los bloques de políticas preferenciales como el Commonwealth- y deterioro de los precios de los productos primarios. Sin embargo, si bien a ritmos inferiores a los de pasadas décadas, tanto la producción agrícola como la superficie sembrada con cereales y oleaginosas siguieron creciendo en la década de 1930 (cuadro III-14). En contraste, a partir de 1940 y hasta la segunda mitad de los años 1950 se registra una fuerte caída en la producción -entre 1950 y 1954 resultó un 35% inferior a la de 1935/1939- así como en la superficie sembrada en la región pampeana -23,6% de reducción en el mismo período- (cuadro III-14). Este retraso se dio en un contexto en el cual los principales países agrícolas con los cuales la Argentina venía compitiendo exitosamente hasta entonces continuaron expandiendo sus volúmenes producidos. Por ejemplo, mientras que de 1935-39 a 1960-64 la Argentina incrementó su producción de trigo en menos de un 5%, la de Australia y Canadá aumentó, respectivamente, un 90 y un 110% (Díaz Alejandro, 1975). En el cuadro III-15 se observan datos más generales que confirman el retraso argentino en comparación con los principales países productores. Cuadro III-14 Superficie sembrada y producción de cereales y oleaginosas. 1930-1974 (miles has, miles tn, %) Superf. Sembrada 1930/34 19738 1935/39 20721 1940/44 20020 1945/49 17616 1950/54 15827 1955/59 17332 1960/64 17600 1965/69 19404 1970/74 19932 Crec. acum. 1930/34-1945/49 Crec. acum. 1950/54-1970/74 Fuente: Barsky y Murmis (1986).

Tasa prom. crec. anual Producción Tasa prom. crec. anual 2,9 17476 0,4 1,0 18040 0,6 -0,7 18132 0,1 -2,4 13250 -5,4 -2,0 11662 -2,4 1,9 14868 5,5 0,3 16071 1,6 2,1 19491 4,3 0,5 23272 3,9 -10,8 -24,2 25,9 99,6

Cuadro III-15 Evolución de la producción agropecuaria. Base 1932=100 Argentina Australia 1932 100 100 1937 113,4 s.d. 1942 135,8 145,3 1948 129,5 339,2 1951 119,7 541,0 Fuente: Vitelli (1999).

Canadá 100 142,0 281,4 304,4 348,2

EE.UU. 100 209,5 265,0 310,4 277,2

Obviamente, las exportaciones agropecuarias mostraron una tendencia declinante en este período. Así, en volúmenes físicos, las exportaciones de cereales y lino alcanzaban, entre 1951 y 1954 un nivel inferior en un 65% al alcanzado entre 1925 y 1929; en el caso de las carnes, la baja llegaba al 50%. Si en los años 1930 la caída de las exportaciones se atribuye con toda seguridad a la baja de la demanda extranjera, no parece que sea posible afirmar lo mismo para el período posterior a la posguerra. En efecto, la participación de las exportaciones argentinas de carne bovina en el total de exportaciones mundiales cae de un 58 a un 31% entre 1924-33 y 1959-63138. Las cifras 138

. Cabe señalar que en este caso se ha destacado que las mejoras en los sistemas de transporte y enfriado en los años 1930 quitaron a la Argentina el monopolio natural que tenía en el envío de carne enfriada a Europa, ya que

160

respectivas son de 18 a 6% (en trigo), de 65 a 17% (en maíz), de 34 a 16% (en avena) y de 25 a 7% (en carne ovina). Esto implica que si la Argentina hubiera elevado su producción en este período podría haber competido con los restantes países productores para participar del activo comercio internacional de productos agropecuarios post-Segunda Guerra Mundial (Díaz Alejandro, 1975). De todos modos, el sector agrícola en su conjunto mostró un leve crecimiento entre 1935-1939 y 1950-1954 (7%) en términos de volúmenes físicos, como producto de los fuertes aumentos en productos tales como girasol, cultivos industriales, frutas y hortalizas, todos los cuales tenían una participación relativamente baja en el producto agrícola antes de la crisis del ’30. Asimismo, se elevó la producción ganadera, que ocupó áreas previamente reservadas a la agricultura. El incremento de la producción ganadera, y de los cultivos industriales y de aquellos destinados al consumo interno, no alcanzó, sin embargo, a compensar el parate de la producción agrícola para la exportación. Así, la agricultura y la ganadería, que, en conjunto, promediaban alrededor del 33% del PBI entre 1925 y 1929 -valuado a precios corrientes-, pasan a representar un 18% de aquel entre 1962 y 1964 (Díaz Alejandro, 1975) -ver también cuadros III-5 y III-13-. La evolución de la productividad en el sector agrícola tampoco fue favorable en este período. Así, salvo en los casos del trigo -donde se habían alcanzado algunos éxitos genéticos-, la cebada y el girasol (cuyo cultivo recién se iniciaba en el país), se advierten caídas en los rendimientos de los principales cultivos pampeanos en la comparación 1930/1934 vis a vis 1945/1949 (cuadro III-16). En tanto, mientras que en los años 1920 la productividad agropecuaria total de la Argentina resultaba casi un 12% superior a la de los EE.UU., entre 1955/1959 se ubicaba, en promedio, un 27% por detrás de aquella (Díaz Alejandro, 1975). En este sentido, en el cuadro III-17 se ve como en comparación con aquel país se mantiene incluso una leve superioridad en el caso del trigo hasta mediados de los años 1950, pero hay un fuertísimo retraso en el cultivo del maíz (ver también cuadro III-18). No es extraño que estas tendencias hayan dado lugar a un amplio debate respecto de las causas del llamado “estancamiento del sector agropecuario”. Las dos posturas básicas respecto de dicho estancamiento remiten a la falta de progreso tecnológico, pero en un caso dicho fenómeno es atribuido a la influencia de factores institucionales -entre los que hay que incluir fundamentalmente el peso de los latifundios139 y las actitudes y comportamientos de los terratenientes que habrían dificultado el paso de una agricultura extensiva a otra intensiva 140-, permitió que Australia y Nueva Zelandia también se sumaran como proveedores en ese atractivo mercado (Vitelli, 1999). 139 . Para poner este fenómeno en una perspectiva adecuada, hay que considerar que el peso de los latifundios en Argentina era sensiblemente menor que en otros países de América Latina (Barsky y Murmis, 1986) y que el grado de concentración de la propiedad en el campo argentino en los años 1950 no era mayor al que existía en Australia, Canadá o Estados Unidos (Vitelli, 1999). Asimismo, desde la última fase de la etapa agroexportadora se había venido observando un proceso de subdivisión de la tierra y por lo tanto un aumento sustantivo del número de medianos y pequeños propietarios. 140 . Estas explicaciones corresponden a lo que Barsky et al (1992) denominan vertiente “estructural”, en la cual se incluyen el informe del CIDA de 1965, los trabajos de Giberti y los análisis de diversos autores de inspiración marxista -los cuales generalmente hacen gran hincapié en la cuestión de la renta del suelo-, como Frigerio, Flichman o Murmis. Por ejemplo, para Giberti (1966), mientras que los arrendamientos y la tenencia precaria de la tierra dificultaban realizar las inversiones que demandaban los avances tecnológicos y aplicar prácticas organizacionales que preservaran la fertilidad del suelo, la gran propiedad producía tal volumen de ingresos que, aunque no se la trabajara con intensidad, de todos modos sus propietarios podían recibir ganancias significativas, a diferencia de lo que ocurría

161

mientras que en otro se enfatiza el peso de políticas económicas “erróneas” -especialmente en materia de precios-, que afectaron la rentabilidad del sector agropecuario141. Ambas hipótesis han sido fuertemente criticadas en la literatura más reciente sobre el tema (J. F. Sábato, 1981; Obschatko et al, 1984; Barsky y Murmis, 1986). Cuadro III-16 Argentina. Rendimientos de cereales y oleaginosas. 1930-1974 (ton. por hectárea) 1930/34 1935/39 1940/44 1945/49 1950/54 1955/59 1960/64 1965/69 1970/74 Crec acum. 1930/34-1945/49 Crec acum. 1950/54-1970/74

Trigo 877 958 1091 1103 1123 1324 1377 1400 1439 25,8 28,1

Maíz Avena Cebada Centeno 1864 1154 1149 593 1752 943 948 564 1913 922 1170 686 1750 1071 1225 577 1444 1187 1209 688 1705 1156 1259 738 1762 1199 1162 724 2059 1352 1200 703 2439 1050 1271 733 -6,1 -7,2 6,6 -2,7 68,9 -11,5 -5,1 6,5

Lino 684 654 655 633 695 592 659 666 767 -7,5 10,4

Girasol 683 834 923 738 723 614 668 826 719 8,1 0,6

Soja 973 1045 1117 1394 n.c. n.c.

Fuente: Barsky y Murmis (1986). Cuadro III-17 Rendimientos de trigo y maíz en Argentina y los EE.UU. 1920-1964 (kg. por hectárea cosechada) 1920-29 Trigo Argentina EE.UU. Razón

1930-39

1940-44

1945-49

1950-54

1955-59

1960-64

878,0 939,0 0,94

929,0 844,0 1,10

1098,0 1098,0 1,00

1102,0 1061,0 1,04

1151,0 1123,0 1,02

1337,0 1475,0 0,91

1382,0 1592,0 0,87

Maíz Argentina 1878,0 EE.UU. 1684,0 Razón 1,12 Fuente: Díaz Alejandro (1975).

1842,0 1572,0 1,17

1998,0 2077,0 0,96

1766,0 2322,0 0,76

1529,0 2523,0 0,61

1734,0 3213,0 0,54

1765,0 3896,0 0,45

El ya mencionado modelo propuesto por J. F. Sábato (1981), brinda, a juicio de varios autores, una explicación más equilibrada de lo ocurrido entre 1940 y 1960 en el sector agropecuario. El elemento destacado por Sábato es que los riesgos a los que estaban sometidos los productores agrícolas pampeanos eran considerables, tanto desde el punto de vista del mercado como, particularmente, en la producción. Por tanto, parece razonable que los con la explotación pequeña y mediana. El mismo autor señalaba que “como frecuentemente los predios se reciben por herencia, no por compra, falta también el sentido empresario de pretender que el capital reditúe un interés acorde con la inversión. Además, razones de prestigio social y de salvaguardia de excedentes de capital inducen en no pocas ocasiones a invertir en tierras a personas que por esa misma circunstancia no atienden tanto a la rentabilidad del capital sino a la sencillez de la administración de la empresa. Es común, por otra parte, que las familias terratenientes orienten a sus hijos hacia actividades profesionales o como dirigentes de grandes empresas, financieras, comerciales o industriales, lo cual los desvincula más todavía de la rentabilidad máxima de las empresas agrarias” (p. 29, citado en Barsky et al, 1992). Para autores como Flichman (1977), en cambio, si bien hay factores estructurales, no son los que apunta Giberti -que postula, en esencia, que los terratenientes no maximizan sus beneficios-, sino simplemente que en la región pampeana era posible producir carne y cereales con costos bajos a nivel internacional mediante técnicas extensivas. Más aún, señala que hay evidencia de que un aumento en la intensidad del capital no conduce a mayores beneficios unitarios para los productores extensivos. Para Murmis, en tanto, sería la existencia de una significativa renta de la tierra la que impide la intensificación de las técnicas productivas y de las inversiones (ver Barsky et al, 1992). 141 . Desde esta visión se señalan no sólo las políticas de precios para el sector agropecuario, sino también el aumento de los salarios y de los costos laborales en el sector rural y la amenaza a los derechos de propiedad; dentro de esta línea argumental, sería el período del peronismo el que mayor daño habría causado en esa dirección.

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productores estuvieran más preocupados por controlar los riesgos que amenazaban su supervivencia que por incorporar innovaciones para maximizar sus ingresos. Una manera de reducir riesgos es combinando actividades que no están sujetas a las mismas contingencias. En este contexto, la tierra es el factor de mayor adaptabilidad para usos alternativos, en tanto que el capital no puede adecuarse a las fuertes fluctuaciones que sufre la actividad, tanto de origen externo -precios y demanda mundial- como interno -variaciones climáticas, plagas, ciclos stop and go, políticas económicas erráticas-. En particular, Sábato señalaba que lo esencial para entender la agricultura pampeana era que las variaciones de precios internos había sido históricamente mayores que en los países capitalistas más avanzados. Siendo las técnicas más “tierra intensivas” las más flexibles, eran las más racionales en dicho contexto: “el modelo pampeano ofrecía una alternativa simple y barata para compensar las fluctuaciones del mercado” (p. 58). Cuadro III-18 Evolución comparativa de rindes agrícolas. 1934-años 1950 Argentina Canadá EE.UU. Francia

México

Trigo 1934/38 1952/56 Variación %

980 1330 35,7

710 1500 111,3

810 1250 54,3

1560 2170 52,5

760 1100 44,7

Maíz 1934/38 1955/59 Variación %

1810 1600 -11,6

s.d. s.d s.d

1400 2650 89,3

1580 2240 41,8

560 810 44,6

Fuente: Vitelli (1999).

En tanto, el despoblamiento de la región pampeana -producto del proceso de urbanización e industrialización que avanza en este período- y el cese de la inmigración temporaria de ultramar destruyeron el modelo de arrendamiento y la posibilidad del uso de mano de obra migrante para la época de la cosecha, lo cual da, en respuesta, un movimiento hacia la ganadería. Así, la reducción de la oferta de mano de obra temporaria puso un “techo” a la actividad. Este cuadro se completa con una estructura de precios desfavorable para agricultura y la ausencia de tecnologías modernas, todo lo cual da como resultado el ya mencionado estancamiento agrícola conviviendo con una expansión ganadera. Cabe citar, de todos modos, que este modelo propuesto por Sábato no ha concitado adhesión unánime entre los analistas del sector. Así, Barsky (1988) destaca que dicho modelo puede explicar la conducta de los productores agropecuarios, pero es insuficiente como modelo explicativo global, ya que choca contra la evidencia empírica en distintos períodos de la evolución del sector. Esto lleva a plantear la necesidad de agregar factores explicativos para entender las causas del estancamiento agrícola. En esta línea, Barsky y Murmis (1986) mencionan algunos argumentos interesantes. Por un lado, señalan que durante la segunda guerra y los primeros años de posguerra el cierre de los mercados internacionales y la falta de insumos y de medios de transporte (que en parte fueron consecuencia del bloqueo decretado por los EE.UU. contra nuestro país)142 contribuyen a explicar la caída en la producción agrícola en dicho subperíodo. 142

. Este bloqueo, que duró desde 1942 a 1949 y por el cual se prohibieron diversos envíos que dicho país consideraba de carácter estratégico (incluyendo distintos tipos de equipos, artículos de acero, combustibles, etc.), fue dictado como represalia por la neutralidad de la Argentina durante la guerra (y, de hecho, por las actitudes pro-

163

En tanto, con relación al IAPI, creado a imagen de organismos similares que existían en Australia y Canadá, apuntan que, más allá de su política de precios agropecuarios, se caracterizó por la utilización arbitraria de los recursos obtenidos y la falta de una política coherente de desarrollo agrario. También señalan el peso de erróneas políticas de comercialización que llevaron a perder mercados externos. Asimismo, destacan el gran incremento de la brecha tecnológica vis a vis los principales países productores. De hecho, la Argentina pierde el curso de la “revolución agrícola” de Occidente en este período, ya que hay un retroceso tecnológico por el estancamiento del proceso de mecanización (ver cuadros III-19, III-20 y III-21) y de cambio genético (particularmente importante es el retraso en la aparición de híbridos, pese a algunos esfuerzos públicos y privados en la materia -ver más abajo-) y la falta de avances o aún los retrocesos en el sistema estatal de generación y difusión de tecnologías agropecuarias (Barsky, 1988). Coincide el autor con la opinión de Díaz Alejandro, para quien el desfasaje tecnológico fue el mayor responsable del estancamiento rural post 1945 así como con la evaluación que se hacía desde el desarrollismo (en los años 1950, Rogelio Frigerio señalaba que “lo que frena (al campo) en realidad no es la propiedad, sino lo exiguo del capital –máquinas, técnica y ciencia(...). Los métodos atrasados de labor: el bajísimo porcentaje de mecanización (...); el uso limitado de plaguicidas, fertilizantes, etc., por falta de una industria química pesada en el país; la falta de técnicos, energía, combustibles y transportes" -citado en Vercesi, 1999-). Cuadro III-19 Argentina. Evolución del parque de tractores en uso (al 1 de enero). 1937-1979 Tractores 1937 17485 1940 22640 1945 12076 1950 13973 1955 47210 1960 110643 1965 143656 1970 120319 1975 130276 1979 150492 Fuente: Barsky y Murmis (1986).

Díaz Alejandro (1975), en tanto, también señala el problema derivado de la destrucción del mercado de contratos de arrendamientos a largo plazo -producto del congelamiento de los mismos, decretado por el gobierno peronista-, que llevó al agotamiento del suelo y a la reducción de las inversiones, y reforzó la tendencia a favorecer la ganadería. Además de la inseguridad en materia de derechos de propiedad, esto lleva a interrumpir la rotación agricultura-ganadería, con consecuencias negativas sobre la fertilidad de los suelos. Cuadro III-20 Evolución del capital en equipo y maquinaria agrícola Promedios quinquenales 1920/24 1925/29 1930/34 1935/39

Total (millones de pesos 1950) 4134 6723 7923 7489

germánicas que mostraban varias autoridades locales).

164

Por persona activa 3178 4521 4885 4336

Pesos Por hectárea cultivada 189 283 301 273

1940/44 1945/49 1950/54 Fuente: Barsky y Murmis (1986).

6378 5292 5737

3626 3047 3150

230 195 220

Cuadro III-21 Número de tractores cada 1000 hectáreas de tierra arable y cultivable. 1948/1973 Argentina Australia Canadá EE.UU. Nueva Zelandia Uruguay Mundo Fuente: Vitelli (1999).

1948 0,67 2,26 7,68 18,3 31,45 1,63 2,7

1961/65 4,8 6,6 13,5 26,3 24,9 13,4 8,9

1973 6,4 7,8 14,1 23,0 28,0 14,7 10,9

Más allá de este debate, hay que observar que a partir de 1952 comienza un proceso de expansión agrícola que hace que a mediados de los años sesenta la producción llegara al mismo nivel que los máximos alcanzados históricamente (ver cuadro III-14). En efecto, desde 1953 la producción de granos comenzó a recuperarse, al calor de un proceso de creciente cambio tecnológico (Barsky et al, 1992). Significativamente, esta expansión agrícola se daba, por primera vez desde la crisis, paralelamente a un aumento de la producción ganadera. En la reversión del estancamiento jugaron un papel central las políticas de apoyo crediticio y desgravaciones que aceleraron el proceso de mecanización (con un nivel de subsidios muy alto -ver las cifras de J. F. Sábato, 1981-); más abajo se describe con más detalle la evolución de este proceso. Para autores como J. F. Sábato esto evidenciaría la incapacidad de “cambio endógeno” del sector, ya que las medidas para su reactivación les llegaban “desde afuera”, lo cual permitía que incluso productores ineficientes y retardatarios se mecanizaran. De todos modos es evidente que hay una modernización tecnológica y productiva en este período (Obschatko et al, 1984), que da lugar a un proceso de “farmerización” de los chacareros (capitalización de explotaciones familiares propietarias). Un hecho destacable es que, según J. F. Sábato (1981), el salto del piso tecnológico con que trabajaban las empresas pampeanas se produjo en un contexto donde no cambió el modelo productivo tradicional de combinación de actividades, pero desapareció el esquema donde coexistían grandes estancieros ganaderos, arrendatarios agricultores y mano de obra temporaria, surgiendo otro donde se pasó a internalizar las funciones que cumplía cada grupo dentro de una sola empresa, sea la chacra o la estancia. Paralelamente, se producen cambios en el plano de los agentes sociales que operan en el sector. Nace, en lugar de los obreros transitorios utilizados anteriormente, una capa de contratistas de servicios, productores capitalizados a través de políticas estatales de créditos subsidiados, que accedieron así a la compra de tractores y cosechadores. Asimismo, surgen aparceros poseedores de mayores dotaciones de maquinarias que comenzaron a tomar tierras mediante el pago de una renta en especie. A su vez, la producción agrícola se desplazó hacia unidades de mayor tamaño, debido a las oportunidades de ganancia que ofrecía una agricultura más tecnificada y que no requería mayores inversiones gracias a la presencia de los contratistas. En tanto, se liquidaba el régimen tradicional 165

de arrendamientos y decrecía la masa del proletariado rural, al tiempo que variaba su composición, en dirección a una mayor proporción de permanentes y un grado de calificación mayor. Los grandes propietarios, por su parte, modernizaban sus explotaciones impulsados por las políticas estatales que abarataban los recursos financieros y promovían las instituciones de asistencia técnica y la formación de profesionales vinculados al sector (Barsky et al, 1992). Asimismo, se verificaba un aumento del número de propiedades administradas por sus propietarios.

d) El sector industrial Siguiendo a Katz y Kosacoff (1989), podemos detectar una primera etapa del proceso de industrialización argentino durante la ISI entre 1930 y 1943. En este período, al calor del ya comentado cerramiento de la economía, se acelera la expansión de la industria (cuadro III-5). Los sectores que crecen con más rapidez son refinerías de petróleo, artículos de caucho, la producción de maquinaria y metales y los textiles, cuyo peso en el PBI aumenta, consecuentemente, durante este período (cuadros III-22 y III-23). También hay sustitución de importaciones en cultivos industriales y cemento. La metalmecánica, en tanto, se mueve desde los talleres de reparación hacia la fabricación de productos tales como electrodomésticos, maquinaria textil y agrícola y máquinas herramientas sencillas. Cuadro III-22 Tasas anuales medias de crecimiento de la producción bruta real en las industrias manufactureras. 1925-1961 (%) Alimentos y bebidas Tabaco Productos textiles Confecciones Productos de la madera Papel y cartón Imprenta y publicaciones Productos químicos Derivados del petróleo Productos del caucho Artículos de cuero Piedras, vidrio y cerámicas Metales Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica Maquinaria y artefactos eléctricos Otras manufacturas Artesanías Total Fuente: Díaz Alejandro (1975). 1: la producción era desdeñable en 1925-29.

1925-29/1937/39 2,1 0,5 10,8 -0,4 -2,2 -1,7 -2,2 -0,4 12,6 39,01 -2,2 -2,5 5,1 8,3 40,51 0,1 s.d. 3,4

1937-39/1948-50 2,6 4,9 9,1 4,4 6,4 6,3 2,3 7,7 5,0 3,0 7,2 6,3 5,4 8,3 8,7 5,1 3,7 5,0

1948-50/1959-61 1,1 1,5 0,8 0,7 0,1 4,4 -0,2 6,5 6,7 7,1 0,9 2,5 7,8 10,6 17,6 3,9 0,4 3,7

Un analista ha señalado que no es extraño que el sector industrial haya respondido con relativa rapidez a las nuevas condiciones internas y externas considerando que ya había una experiencia adquirida en el período anterior en la producción manufacturera, se contaba con una fuerza de trabajo relativamente adecuada, se había instalado un significativo capital social fijo en las ciudades (infraestructura de energía, comunicaciones, transporte, etc.) y existían grandes mercados urbanos disponibles (Díaz Alejandro, 1975).

166

A su vez, las exportaciones manufactureras crecieron, en particular durante la segunda guerra mundial. Así, entre 1939 y 1943 el porcentaje de productos manufacturados no tradicionales sobre el total de las exportaciones del país pasó de 2,9 a 19,4%; entre las ramas con mayor peso exportador estaban alimentos y bebidas, textiles, químicos, confecciones y cueros. En 1943 la industria química, por ejemplo, exportaba el 11,4% de su producción. Esta significativa conquista de mercados para los productos manufactureros argentinos se perderá luego de finalizada la Segunda Guerra, primero por la aparición de restricciones a las exportaciones industriales desde 1944 -motivadas por el temor a la inflación- y luego por el fuerte deterioro de la relación tipo de cambio exportador/costo laboral (ver Llach, 1984). También se ha señalado que la retracción de las exportaciones obedeció en parte al hecho de que los empresarios obtenían ganancias de forma más sencilla en el mercado local (Schvarzer, 1996). Cuadro III-23 Estructura del PBI manufacturero a costo de factores. 1925-1965 (%) Alimentos y bebidas Tabaco Productos textiles Confecciones Productos de la madera Papel y cartón Imprenta y publicaciones Productos químicos Derivados del petróleo Productos del caucho Artículos de cuero Piedras, vidrio y cerámicas Metales Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica Maquinaria y artefactos eléctricos Total Fuente: Díaz Alejandro (1975).

1925-29 36,6 0,8 2,9 6,9 3,2 1,9 9,8 5,7 1,6 0,0 6,5 6,9 4,5 2,9 0,0 100

1937-39 37,3 0,7 7,4 5,4 2,1 1,3 6,3 4,4 4,9 0,8 4,2 4,3 6,4 5,6 1,1 100

1948-50 25,4 0,7 11,7 5,9 2,1 1,6 4,0 5,8 5,3 1,0 4,7 5,1 6,5 9,6 2,0 100

1959-61 19,2 0,6 8,4 3,4 1,9 1,8 3,6 7,1 7,2 1,4 4,1 4,6 8,8 14,1 6,6 100

1963-65 18,7 0,6 7,8 2,9 1,7 1,8 3,4 8,0 8,4 1,4 2,6 4,3 10,1 16,5 5,8 100

En este sentido, hay que tener en cuenta que el grado de concentración alcanzado por el sector industrial era, en esta etapa, muy elevado. Partiendo de datos correspondientes a 1940, se estimaba que 42 establecimientos -sobre más de 7300 en operación- empleaban el 22% del personal y producían el 41% del valor generado por el sector industrial; tomando 140 establecimientos, se alcanzaba un 43% del personal y un 62% de la producción manufacturera. Más aún, se observaba que en diversos rubros existía un virtual monopolio doméstico, en condiciones de limitada competencia de la producción extranjera. Se podría deducir que la elevada protección vigente en aquellos momentos permitía que estuvieran operando un enorme número de pequeñas plantas que, en condiciones de apertura, tal vez hubieran desaparecido. Al mismo tiempo, las plantas mayores de cada rubro estaban obteniendo beneficios extraordinarios, cuando, probablemente, considerando la escala con la que operaban, hubieran podido competir con la producción importada a una tasa de protección razonable (Corporación para la Promoción del Intercambio, 1982). A su vez, algunos autores afirman que el control de cambios no tuvo un carácter selectivo respecto del tipo de importaciones a las que, desde el punto de vista del "interés nacional", debían ser asignadas las escasas divisas disponibles. Por el contrario, el reparto habría estado influido por el poder de lobby de los grandes grupos locales ya dominantes en aquel momento

167

(Schvarzer, 1996). Un punto también importante es que la “relación especial” mantenida con Gran Bretaña, siguiendo el lema “comprar a quien nos compra”, hizo que se favorecieran relativamente las importaciones de ese origen. Esto es significativo considerando que dicho país ya había perdido hace tiempo el liderazgo industrial y tecnológico vis a vis los EE.UU. Ya la siguiente fase de la ISI -1944/1955- se basa en un grado de intervención y un tipo de políticas mucho más activo. Además de continuar con un sistema de tipos de cambio múltiples (uno más bajo para las exportaciones, uno elevado para las importaciones de bienes terminados y otro bajo para las de sus insumos), y con las restricciones cuantitativas, los permisos previos de importación y las prohibiciones de importar, aparecen nuevos instrumentos. Así, en 1944 se crea el Banco de Crédito Industrial, y el régimen de Protección y Promoción de las Industrias de Interés Nacional, vigente hasta 1957. Las ramas de alimentos, bebidas y textiles (y en general las que producían para el mercado doméstico) fueron las más beneficiadas por la expansión del crédito -subsidiado- destinado al sector industrial143. Esas mismas ramas fueron favorecidas por la estructura de la protección arancelaria y no arancelaria y también por el régimen de promoción industrial (cuya creación y reproducción a lo largo de toda la ISI obedeció, según Katz y Kosacoff, 1989, a la creencia de que era necesario implementar mecanismos de fomento para incentivar los escasos animal spirits de la comunidad empresaria local). La intervención del Estado en el sector industrial se extendió al plano productivo. En 1941 ya se había creado la Dirección Nacional de Fabricaciones Militares, a partir de la cual se articula la expansión del Estado como productor manufacturero, con la creación de la siderúrgica SOMISA en 1947, de la química Atanor en 1946 y de los Astilleros y Fábricas Navales del Estado (AFNE) también por la misma época. Además, nace la Dirección Nacional de Industrias del Estado (DINIE) creada con las plantas tomadas de los países enemigos durante la guerra (aquellas incluían establecimientos químicos, farmacéuticos, metalúrgicos, de productos eléctricos, etc.). Entre 1945 y 1952 se verifica un ciclo expansivo al calor de estas políticas. Las industrias de bienes de consumo durables, los bienes de capital para la industria textil, la producción de maquinaria agrícola y máquinas herramientas sencillas, la química y las industrias eléctricas de consumo final toman la delantera en materia de crecimiento manufacturero en estos años (Katz y Kosacoff, 1989), pero la industria textil también sigue teniendo un dinamismo significativo (cuadros III-22 y III-23). En tanto, se verifica la expansión de un gran número de PyMEs creadas muchas veces por inmigrantes europeos, que conocían fragmentaria y parcialmente tecnologías pre-bélicas en áreas como electromecánica, química, maquinarias diversas, etc.. Sin embargo, también es un período de aumento de la brecha tecnológica y de estancamiento o incluso disminución de los índices de productividad en el sector manufacturero (la productividad laboral media industrial crece apenas un 5% entre 1946 y 1954, con descensos significativos en ramas tales como textiles, madera, cuero calzados y vehículos de transporte).

143

. Según Díaz Alejandro (1975), la expansión del crédito en este período fue concedida esencialmente a cierto grupo de empresarios tanto por razones de favoritismo ad hoc como por antecedentes históricos.

168

Durante esta etapa la estructura arancelaria era compleja y discriminaba a favor de los bienes de consumo. Las ramas productoras de bienes intermedios pesados estuvieron probablemente sujetas a protección efectiva negativa hasta 1959. En tanto, los bienes de consumo tuvieron una desproporcionada protección. Por su parte, los aranceles para bienes de capital eran una suerte de variable de ajuste, ya que se elevaban cuando escaseaban las divisas. Esto llevó a que la producción de este tipo de bienes estuviera sujeta a una fuerte inseguridad (Díaz Alejandro, 1975). En tanto, la inflación obligó a los empresarios a dedicar demasiado tiempo a los problemas financieros de sus firmas. También se ha mencionado el excesivo peso del autofinanciamiento empresario y la poca importancia del mercado de capitales (Díaz Alejandro, 1975). A su vez, las políticas anti IED también han sido criticadas, ya que se habrían perdido tanto inversiones como tecnología, en tanto aquéllas se dirigían a países como Australia, Brasil y Canadá (según Díaz Alejandro, en 1940 las inversiones directas de los EE.UU. en Argentina superaban en un 60% a las realizadas en Brasil, en tanto que en 1955 fueron sólo el 40% de la inversión de los EE.UU. en aquel país)144. En este sentido, un hecho interesante es que hacia el final de este período el gobierno decide recurrir al capital extranjero para financiar el proceso de acumulación industrial, cambio expresado en la sanción de la Ley 14222, primera que regulaba de manera sistemática la radicación y operación de capitales extranjeros. Al amparo de dicha ley, se firman convenios con firmas como Squibb, Mercedes Benz, California Petroleum o Kaiser, los cuales supusieron la institucionalización de monopolios de hecho o reservas de mercado e implicaron fuertes transferencias en materia de transferencia de ingresos entre sectores de la comunidad (Katz y Kosacoff, 1989). Se ha sugerido repetidamente que hacia comienzos o mediados de los años 1950 habría finalizado la etapa “fácil” de la ISI, en la cual se desarrollaron las industrias de bienes de consumo no durables (alimentos, bebidas, textiles), así como las actividades más sencillas dentro de los complejos químico, metalmecánico y eléctrico. Así, en el cuadro III-24 podemos observar que las industrias “tradicionales” aportaron el grueso del incremento del PBI manufacturero entre fines de los años 1920 y fines de los años 1950. En este contexto, cabe destacar algunas comparaciones en torno al desarrollo cuanti y cualitativo del proceso de industrialización en la Argentina en este período. Por un lado, hacer notar que entre 1938 y 1953 su ritmo de avance es menor no sólo al de naciones como Canadá o EE.UU., sino incluso al de países latinoamericanos como Brasil y México (cuadro III25). Por otro lado, destacar que entre 1938 y 1948 la Argentina avanza muy poco en materia de electrificación de su parque industrial, incluso en la comparación con el vecino Brasil (cuadro III-26). Los datos sugieren que para ese último año la industria argentina se comparaba desfavorablemente en dicho campo, así como en el tamaño promedio de sus establecimientos, en relación con otros países de asentamiento reciente y con Brasil (cuadro III-27). Esto es interesante porque, según Vitelli (1999), hacia 1938 la Argentina presentaba relaciones equipo-mano de obra similares o incluso superiores a las de un país como Australia,

144

. Esto también fue, en parte, consecuencia del bloqueo declarado por los EE.UU.

169

por ejemplo, en sectores tales como textiles, papel, cueros y confecciones y no estaba demasiado por debajo en ramas más modernas como química, petróleo y productos metálicos. Cuadro III-24 Participación de las ramas industriales en el incremento total del valor agregado por el sector manufacturero. 1925-1929 a 1948-1950 (%) Cifras BCRA/CEPAL 21,6 17,1 12,7 9,5 8,7 7,5 5,9 4,6 4,2 3,2 2,6 2,0 1,2 0,9 0,6 -2,6 100

Productos textiles Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica Alimentos y bebidas Derivados del petróleo Metales Otras manufacturas y artesanías Productos químicos Confecciones Maquinaria y artefactos eléctricos Piedras, vidrio y cerámicas Artículos de cuero Productos de caucho Papel y cartón Productos de la madera Tabaco Imprenta y publicaciones Total Fuente: Díaz Alejandro (1975).

Cifras CONADE/CEPAL 23,7 11,3 17,8 6,3 10,0 6,3 4,3 4,4 2,3 2,8 2,6 2,2 1,4 3,8 0,6 0,1 100

Cuadro III-25 Evolución de la producción industrial. 1938-1953 Argentina 1938 100 1948 165,4 1953 151,9 Fuente: Vitelli (1999).

Brasil 100 178,3 273,9

Canadá 100 215,6 281,3

EE.UU. 100 217,6 291,2

México 100 129,5 154,5

Cuadro III-26 Variaciones porcentuales de la potencia instalada -HP- en el sector industrial. 1938-1948 Potencia por establecimiento Personal por establecimiento Potencia por personal ocupado Fuente: Vitelli (1999).

Argentina -2,4 -4,6 2,1

Brasil 17,2 -20,1 46,7

Australia 25,3 6,2 18,2

Canadá 23,7 35,8 -8,8

EE.UU. 14,3 8,1 5,6

En 1954 el panorama no varía demasiado. Los datos desagregados permiten ver que las diferencias más significativas con los países avanzados en materia de electrificación del parque industrial estaban en las ramas más modernas -química y metalmecánica- (cuadro III28); lo mismo ocurría, en general, en cuanto a tamaños de establecimiento (cuadro III-29). Si bien la creación de un gran número de establecimientos industriales en esta etapa fue un signo de dinamismo cuantitativo del sector, distó de acercarlo a los parámetros internacionales -entre 1948 y 1954 se crearon casi 70 mil establecimientos manufactureros en el país, contra poco más de 9 mil en Australia y 4660 en Canadá-, ya que en forma generalizada esos nuevos establecimientos eran de muy pequeño tamaño y con bajos niveles de mecanización y electrificación (en 1948 el promedio de HP por establecimiento resultó inferior al de 1935 -Vitelli, 1999-). Cuadro III-27 Comparación de indicadores de avance en el sector industrial. 1948 Argentina Brasil Australia Canadá Número de empresas 80436 82145 39006 33428 Potencia instalada total HP miles 1920,8 2630,6 2706,1 8160

170

EE.UU. 240807 79000

HP por empresa Total obreros y empleados (miles) Obreros y empleados por establecimiento HP/persona ocupada Fuente: Vitelli (1999).

23,9 1000,3 12,4 1,92

32 1309,7 15,9 2,01

69,4 868,4 22,3 3,12

244,1 1154,2 34,5 7,07

328,1 14482 60,1 5,45

Cuadro III-28 Potencia instalada -HP- por persona ocupada en el sector industrial. 1954 Argentina Australia EE.UU. Alimentos y bebidas 2,85 5,32 4,45 Textiles 1,71 2,48 4,42 Confecciones 0,3 0,46 s.d. Maderas y muebles 2,11 6,67 5,81 Papel 6,27 9,11 15,52 Imprenta y public. 1,03 1,92 1,18 Cuero 2,03 3,18 2,79 Caucho 3,11 6,67 7,48 Químicos, petróleo 4,08 5,88 22,43 Mineral no metálico 2,39 6,55 9,62 Metales básicos 3,99 10 21,88 Productos metálicos 1,64 2,65 4,58 Otras manufacturas 1,08 2,11 2,81 Total 2,15 3,87 6,83 Fuente: Vitelli (1999). Cuadro III-29 Personal ocupado por establecimiento en el sector industrial. 1938-1954 Alimentos y bebidas Textiles Confecciones Maderas y muebles Papel Imprenta y publicaciones Cuero Caucho Químicos, petróleo Minerales no metálicos Metales básicos Productos metálicos Total Fuente: Vitelli (1999).

1938 12,0 66,2 9,6 9,4 39,8 13,9 12,4 90,9 25,3 11,0 72,5 10,4 13,0

Argentina 1948 15,4 62,6 9,1 10,2 36,3 15,6 11,6 60,3 27,9 13,2 55,7 10,7 12,4

1954 11,9 28,8 5,7 6,6 23,3 11,5 7,5 31,6 26,5 7,6 30,4 8,2 9,8

1938 16,1 75,5 19,8 11,5 46,5 19,1 20,3 25,1 30,6 24,5 46,7 22,2 21,0

Australia 1948 17,8 58,9 18,3 11,4 54,2 21,4 18,5 30,2 35,0 21,2 47,2 26,6 22,3

1954 16,7 50,3 16,0 10,0 52,7 21,2 15,7 32,3 37,9 20,2 52,5 21,9 20,0

Brasil 1938 1948 12,3 7,7 105,5 114,9 15,3 15,1 11,8 10,3 53,9 56,7 14,3 18 11,3 10,1 69,2 91,6 24,6 27,7 11,8 10,1 42,0 46,3 36,9 38,1 19,9 15,9

1938 27,6 179,6 52,5 40,3 97,4 22,9 51,7 250,4 53,1 47,3 220,1 99,4 55,6

EE.UU. 1948 38,8 151,5 41,5 29,5 111,0 25,5 38,7 297,0 73,2 40,5 216,4 107,2 60,1

1954 41,3 128,9 43,8 24,5 106,3 25,5 37,4 175,7 76,7 44,8 191,7 92,0 57,5

En conclusión, en la etapa “fácil” de la ISI el avance de la producción manufacturera en la Argentina fue menor al observable en otros países que por la misma época también estaban avanzando por el sendero de la industrialización. En este sentido, se ha señalado que el avance cuantitativo y cualitativo de la producción manufacturera argentina se vio obstaculizado por la escasa funcionalidad entre el paradigma tecnológico vigente en los países desarrollados y la dotación interna de recursos, así como por las insuficiencias del proceso previo de industrialización (Vitelli, 1999). También hay que tener en cuenta las deficiencias propias generadas durante esta primera fase de la ISI tal como se dio en la Argentina, que en buena parte fueron consecuencia de políticas económicas erróneas. De todos modos, hay que señalar que, pese a las deficiencias y limitaciones de la industrialización argentina, el país todavía se hallaba por delante del resto de los países en desarrollo hacia mediados de los años 1950 en cuanto a su progreso manufacturero (cuadro III-30), lo cual agudiza la importancia de la pregunta por el posterior retraso argentino.

171

Volviendo a la evolución del proceso de industrialización en la Argentina, justamente en base al diagnóstico de las insuficiencias de dicho proceso y con el objetivo de avanzar hacia la etapa “difícil” de la ISI, el gobierno desarrollista provocará una transformación decisiva en la estructura industrial del país. Gracias a una política de promoción y de concesión de amplios beneficios, en esta etapa -1958/1962- el sector manufacturero va a recibir, como se mencionó antes, cerca de U$S 500 millones -en valores corrientes- de IED de origen estadounidense, instalándose cerca de 200 firmas extranjeras. El sector automotriz lidera la expansión industrial de estos años, y “arrastra” tras de sí a una serie de sectores satélites que también reciben gran impulso -máquinas herramienta, autopartes, etc.- (Katz y Kosacoff, 1989). Cuadro III-30 Comparación de los avances en el proceso de industrialización. 1955 Ratio producto neto Producto neto industrial per manufacturero/agropecuario capita (U$S) Argentina 1,32 145 Brasil 0,72 50 México 1,00 60 Venezuela 1,43 95 Colombia 0,42 45 Corea 0,20 8 Tailandia 0,28 10 India 0,30 7 Indonesia 0,20 10 Fuente: Freeman (1998).

Un hito esencial del programa desarrollista es el dictado de una ley de promoción industrial en 1958. La misma buscaba profundizar la ISI, aprovechar los recursos naturales disponibles y alcanzar el autoabastecimiento en ramas productoras de insumos de uso difundido tales como petróleo, acero, pulpa y papel, etc-. El régimen permitía la libre importación de bienes de capital, fijaba aranceles elevados o directamente la prohibición de importar bienes competitivos con la producción local, otorgaba preferencias en materia de compre estatal, establecía desgravaciones impositivas, etc. Este régimen tuvo efecto principalmente sobre tres sectores: automotriz, siderurgia y petroquímica. Asimismo, en sus orígenes, favoreció netamente a las grandes firmas, tanto de capital nacional como principalmente extranjero, estas últimas beneficiadas, además, por un régimen específico de incentivos instaurado también en 1958. A su vez, la política arancelaria jugó obviamente un papel central como estímulo a la producción industrial también en esta etapa. Según Katz y Kosacoff (1989), dicha política siguió en cierta medida los lineamientos de la etapa anterior; así, se observaban aranceles más altos para bienes de consumo, menores para intermedios y más bajos para bienes de capital. Los aranceles eran, por otra parte, mayores para bienes producidos que para los no producidos localmente. En los cuadros III-22, III-23 y III-31 podemos observar el resultado de las políticas del desarrollismo. En contraste con la etapa anterior de la ISI, ahora son las industrias de vehículos y maquinaria -no eléctrica y eléctrica-, las metálicas y la química-petroquímica las que lideran el proceso de desarrollo industrial. El avance en la producción de maquinarias se comprueba, por ejemplo, en la significativa porción de la demanda interna abastecida por la oferta nacional a comienzos de los años 1960 (cuadro III-32). En tanto, también hay que destacar el aumento de la participación de las maquinarias industriales en la canasta de

172

importaciones en la primera mitad de los años 1960 (cuadro III-7), reflejo de la vitalidad de la inversión bruta interna durante este período. Cuadro III-31 Participación de las ramas industriales en el incremento total del valor agregado por el sector manufacturero. 1948-1950 a 1961-1965 (%) Vehículos y maquinaria, exc. la eléctrica Metales Derivados del petróleo Maquinaria y artefactos eléctricos Productos químicos Alimentos y bebidas Piedras, vidrio y cerámicas Imprenta y publicaciones Otras manufacturas y artesanías Papel y cartón Productos textiles Productos de caucho Productos de la madera Tabaco Artículos de cuero Confecciones Total

Cifras BCRA/CEPAL 26,6 15,4 13,1 11,4 11,2 8,8 3,0 2,5 2,3 2,1 2,1 2,0 1,0 0,4 -0,4 -1,5 100

Cifras CONADE/CEPAL 29,1 20,1 9,4 12,3 8,3 5,8 2,8 -2,0 2,6 2,3 2,7 2,7 1,5 0,3 0,7 1,0 100

Fuente: Díaz Alejandro (1975). Cuadro III-32 Participación de la producción interna en la demanda total de maquinaria y equipos seleccionados. 1962 (%) Máquinas herramienta Motores primarios Maquinaria eléctrica Instrumentos de medición y control Bombas y compresores Equipos industriales universales Equipos para procesamiento de datos Tractores y maquinaria agrícola Equipos para transporte aéreo, marít y ferroviario Equipos para industria siderúrgica Equipos p/la indust. petrolera, química y petroquím. Equipos para otras actividades "dinámicas" Equipos para las industrias "tradicionales" Total de los rubros indicados Fuente: Díaz Alejandro (1975).

31 49 69 40 50 96 16 96 20 0 77 22 24 52

En este período, la participación de las ET en la producción manufacturera va a pasar de un 18,4% en 1955, a 24% en 1963 y a un 28,2% en 1970 (cuadro III-33). En comparación con las firmas locales, las filiales de las ET se caracterizaban por: i) mayores tamaño de planta, niveles de productividad (cuadro III-33), coeficientes de importación y dotación de capital por hombre ocupado; ii) incorporación de tecnologías que no eran de frontera, pero que resultaban novedosas en el mercado local. En muchos casos las radicaciones se acompañaron con el gradual establecimiento de planteles locales de ingeniería y de organización y métodos de trabajo destinados a adaptar productos y procesos a condiciones productivas locales. Entre las varias características de la IED industrial que arriba en este período, también debe destacarse el hecho de que su objetivo principal era la producción para abastecer el mercado doméstico, sobre la base de esquemas corporativos de tipo “multi-planta” (stand-alone), y

173

motivadas por el deseo de abastecer a mercados domésticos protegidos por tarifas elevadas. Por otro lado, en general las inversiones de las ET fueron financiadas a través del ahorro nacional y tendieron a generar, luego del impacto positivo de la inversión inicial, un aporte neto de divisas negativo, considerando su baja propensión a exportar y las transferencias realizadas a través de diversas vías -dividendos, royalties, etc.- hacia sus casas matrices. En cuanto a las firmas locales, la mayoría de ellas -sin importar el tamaño- se mantenían bajo control familiar, siendo destacable la casi inexistencia del mercado accionario, que en la Argentina adquirió un carácter predominantemente especulativo. El desarrollo de los grupos empresarios de capital nacional, estimulado por significativas transferencias de recursos, nunca llegó, sin embargo, a concitar consenso y legitimidad (sobre esto volveremos en el capítulo siguiente). Una vez finalizada la etapa desarrollista, se asiste al gradual afianzamiento de la estructura manufacturera implantada entre 1958 y 1961, en el marco de una secuencia madurativa de largo plazo favorecida por lo que fue, según vimos antes, el último período de crecimiento económico sostenido durante la ISI. De hecho, según Katz y Kosacoff (1989), la fase 19641974 es la más exitosa del proceso de industrialización argentino. No sólo crece la producción, sino también el empleo, la productividad, los salarios y las exportaciones del sector industrial145. Cuadro III-33 Industria manufacturera. Evolución comparada de las firmas nacionales y las ET Participación en la producción Tasa anual de crecimiento de la producción Tamaño medio (producción o ventas) Todos los establecimientos Establecimientos de más de 500 ocupados Todas las sociedades anónimas Productividad laboral Todos los establecimientos Establecimientos de más de 500 ocupados Tasa anual de crecimiento de la productividad Fuente: Sourrouille et al (1985).

1955 1963 1970 1955-1973

Extranjeras 18,4 24,0 28,2 8,8

Nacionales 81,6 76,0 71,8 4,3

1963 1963 1968

54,0 380,0 14,1

0,8 89,4 0,7

1963 1963 1955-1973

0,8 0,8 7,7

0,4 0,5 3,0

Así, se llega a 1976 con una estructura industrial en donde las ramas “pesadas”, la metalmecánica, los bienes de capital y las ramas tecnológicamente modernas participan, estimativamente, con cerca de un 50% del PBI manufacturero (cuadro III-34). En esta etapa la IED jugará un papel mucho menos relevante que en el período desarrollista, siendo prácticamente inexistente entre 1964 y 1966. Luego tendrá un moderado repunte ya bajo el gobierno militar instaurado en 1966, pero con un peso dominante de ampliaciones de plantas ya existentes y compras de empresas de capital argentino. Los flujos de IED volverán a bajar más adelante, hasta hacerse casi nulos en 1974 y 1975 (Sourrouille et al, 1985). Cuadro III-34 Estructura del PBI manufacturero a precios de mercado, a precios de 1970. 1976 (%) Alimentos y bebidas Química, petroq. y farmac.

18,2 9,1

145

Caucho Imprenta y editoriales

2,7 2,4

. Se ha estimado que entre 1960 y 1974 la producción industrial creció al 8% anual, mientras que el empleo y la productividad lo hicieron al 2 y 6% anual respectivamente (Katz y Bercovich, 1993).

174

Textiles Productos metálicos Material de transporte Petróleo y sus derivados Equipos y maquinaria Otras manufacturas Piedras, vidrio y cerámicas Tabaco Siderurgia Máquinas y aparatos eléctricos

7,6 7,4 7,1 6,9 6,7 5,8 4,7 4,6 4,1 3,0

Prendas de vestir Celulosa y papel Madera y muebles Cuero Plásticos Aluminio Equipo profesional y científico Calzado Total

2,3 2,0 1,5 0,9 0,9 0,8 0,8 0,4 100

Fuente: Elaboración propia en base a Katz y Kosacoff (1989).

A nivel microeconómico, el crecimiento industrial vino de la mano del desarrollo de departamentos de ingeniería en un gran número de firmas manufactureras locales y extranjeras. La ingeniería de diseño de productos, así como la de producción y métodos y, más tarde, la de organización y planeamiento, ganaron terreno y consolidaron el crecimiento de la capacidad tecnológica interna. Uno de los hechos más significativos de la evolución industrial durante este período es que a partir de mediados de los años 1960 hay un fuerte aumento de las exportaciones de manufacturas de origen industrial (MOI), las cuales, hacia mediados de los años 1970, van a llegar a alrededor de U$S 900 millones, representando alrededor de un 20-25% del total de las exportaciones argentinas -por la misma época el total de exportaciones industriales (incluye también a las manufacturas de origen agropecuario) llegaba a más de U$S 2000 millones-. Entre los sectores manufactureros con aumentos más relevantes en sus exportaciones cabe citar al complejo automotriz, las máquinas herramienta, la maquinaria agrícola, los bienes de capital para la industria alimenticia, el complejo químico-petroquímico, la siderurgia y las máquinas de cálculo. Así, en el cuadro III-35 podemos advertir como en 1976 el rubro material de transporte se había constituido, detrás de alimentos y bebidas, en el segundo en importancia en la pauta exportadora manufacturera, seguido de equipos y maquinaria en tercer lugar. Incluso se observaban exportaciones de cierta magnitud en equipo profesional y científico. Son un conjunto de factores los que están detrás de estas tendencias: los aumentos de productividad en el sector manufacturero, la disponibilidad de recursos naturales y mano de obra calificada que permite hacer adaptación de productos y procesos, las políticas de estímulos y subsidios a la exportación -que nacen en 1962-, las preferencias negociadas en el marco de la ALALC y los acuerdos comerciales con otros países latinoamericanos -como el firmado con Cuba- y, finalmente, la dinámica del comercio intra-firma de las ET. Cuadro III-35 Exportaciones industriales. 1976 (%) Alimentos y bebidas Material de transporte Equipos y maquinaria Textiles Cuero Química, petroq. y farmac. Siderurgia Productos metálicos Máquinas y aparatos eléctricos Imprenta y editoriales Prendas de vestir Petróleo y sus derivados

52,9 8,0 7,9 7,1 6,3 6,1 3,8 1,6 1,5 1,1 0,9 0,7

Piedras, vidrio y cerámicas Equipo profesional y científico Calzado Celulosa y papel Otras manufacturas Aluminio Caucho Tabaco Madera y muebles Plásticos Total

175

0,5 0,5 0,3 0,3 0,3 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 100

Fuente: Elaboración propia en base a Katz y Kosacoff (1989).

En este último sentido, cabe destacar que la presencia de las ET en las exportaciones manufactureras argentinas era significativa -fenómeno que también se observaba en buena parte de los países latinoamericanos-, a la vez que era claramente superior a la que tenían en los países asiáticos de rápido crecimiento, con la excepción de Singapur (cuadro III-36). Otros fenómenos igualmente significativos aluden a las crecientes exportaciones de tecnología nacional, sea a través de plantas completas o mediante la provisión de asistencia técnica y licencias, y las operaciones de inversión directa en el exterior de un número significativo de firmas de capital argentino, incluyendo varias de tamaño mediano -ver Ablin et al (1985)- (en la sección siguiente volveremos sobre este tema). Cuadro III-36 Participación de las ET en las exportaciones de manufacturas (% aproximados) Hong Kong Taiwan Corea Singapur Brasil México Argentina Colombia

1972 1971 1971 1970 1969 1970 1969 1970

10% Por lo menos 20% Por lo menos 15% Casi 70% 43% 25-30% Por lo menos 30% Por lo menos 30%

Fuente: Fajnzylber (1983).

Sin embargo, aún considerando estos avances en el proceso de industrialización, de todos modos no se alcanza a alterar las características básicas del ya mencionado modelo de dos sectores. Más aún, se ha sugerido que en el modelo de dos sectores se tiende a impedir que la diferencia de productividades que lo originó se reduzca, ya que a pesar de que la brecha disminuye por el aprendizaje y la conformación de un sistema industrial moderno, las escalas quedan de todos modos limitadas por el tamaño de mercado interno (Nochteff, 1994b). De hecho, la maduración del aparato industrial a lo largo de todo el período de la ISI es juzgada habitualmente como inferior, en términos de productividad, grado de sofisticación tecnológica del patrón de especialización, etc., a la observada en otros países de industrialización tardía hacia la misma época, incluidos los del Este Asiático -Corea y Taiwan especialmente- y Brasil (ver cuadro III-37, donde se observa el desempeño relativamente pobre del sector industrial argentino en comparación con otros países en desarrollo a partir de 1965). Para la ortodoxia neoclásica el mediocre desempeño de la industria argentina durante la ISI es simplemente el efecto de políticas económicas erróneas (altas barreras proteccionistas, subsidios para la inversión en determinadas ramas productivas, excesivas regulaciones, etc.), que llevaron a serias distorsiones en la asignación de recursos, generaron oportunidades de rent-seeking y no introdujeron el suficiente grado de competencia como para estimular una conducta innovativa e inversora más dinámica por parte de las firmas locales. Cuadro III-37 Evolución del sector manufacturero e indicador de cambio estructural. 1965-1980 (%)

Corea

Tasa anual promedio de crecimiento del valor agregado manufacturero 19,0

176

Indice de cambio estructural en el sector manufacturero1 31,4

Singapur 11,4 Indonesia 10,2 Brasil 9,5 Malasia 8,1 Tailandia 8,0 México 7,1 Colombia 6,4 Hong Kong 6,1 Filipinas 5,5 Argentina 3,1 India 2,6 Países en desarrollo 6,6 Fuente: (OECD, 1992). 1: a mayor valor del índice, mayor intensidad del cambio estructural.

48,3 19,5 30,0 15,9 17,7 14,8 10,9 9,9 10,9 15,9 20,9 13,8

En nuestra opinión el tema es bastante más complejo, aún reconociendo que en parte la crítica ortodoxa es correcta. En este sentido, Katz y Kosacoff (1998) han destacado los siguientes factores que diferenciarían al caso argentino de lo ocurrido en los países asiáticos: i) las mayores tasas de ahorro e inversión de dichos países; ii) la distinta presión competitiva de entorno local; iii) la mayor presión del gobierno para volcarse hacia las exportaciones; iv) un escenario sistémico caracterizado, en Asia, por un rápido mejoramiento de los recursos humanos calificados y de la infraestructura tecnológica general de la sociedad. También vale señalar que si bien en Argentina y en el Este Asiático se emplearon políticas nominalmente similares en algunos aspectos, la forma de aplicación de las mismas difirió bastante. Por ejemplo, Katz y Kosacoff (1989) señalan que en Argentina el manejo de política arancelaria fue errático, escasamente racional y cargado de complejidades burocráticas. Las tarifas fueron usadas más como instrumento de recaudación fiscal que como herramienta de promoción de largo plazo, capaz de priorizar sectores y de otorgarles protección diferencial en función de las respectivas brechas tecnológicas. En este sentido, destacan que es sintomático que pese a que ya hacia fines de los años 1960 se comprobaba la existencia de ganancias de eficiencia en un gran conjunto de actividades -en particular químicas y metalmecánicas-, no se pudo ir retirando paulatinamente la redundancia tarifaria emergente de aprendizaje tecnológico doméstico y del gradual acercamiento a frontera técnica internacional. En relación con este tema, Nochteff (1994b) señala que a medida que las distintas ramas industriales sustituían insumos importados por similares de origen local, ocurría que, aún cuando la curva de aprendizaje de una etapa acercara sus costos a los internacionales, el mayor contenido nacional incorporaba insumos producidos por otra etapa que estaba en un punto anterior de la curva, absorbiendo la ganancia de productividad de la etapa más madura, e impidiendo reducir las tarifas. Tampoco el manejo de las políticas de promoción parece haber sido más eficiente. El hecho de que en 1960, luego de la firma en 1959 del decreto que establecía las condiciones de radicación de la industria automotriz -el cual fijaba un rápido calendario de creciente integración nacional-, estuvieran operando 21 plantas para un mercado de 100 mil vehículos/año da la pauta de la incapacidad del sector público para programas estrategias sectoriales a largo plazo, incapacidad que, como señalan Katz y Kosacoff (1989) se va a observar en varias ocasiones más adelante (y también ya se había verificado antes; por

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ejemplo, la decisión de construir la siderúrgica estatal SOMISA fue tomada en 1947, pero la planta fue inaugurada recién en 1961). Asimismo, los proyectos de promoción industrial en sectores de insumos básicos han estado plagados de conflictos, sospechas de corrupción, demoras y contramarchas, además de haberse basado en muchos casos en decisiones “secretas” (Schvarzer, 1996)146. Por otro lado, en general los regímenes de promoción en estos sectores han carecido de requisitos en materia de tecnología, provisión local de equipamientos o exportaciones -a diferencia de sus similares en Brasil o el Este Asiático-147. Más en general, como se mencionó antes, se suele considerar que un elemento distintivo en las políticas aplicadas por los países asiáticos, en relación con las experiencias latinoamericanas, es la aplicación -y efectivo enforcement- de políticas de quid pro quo (reciprocidad), argumento que se aplica claramente al caso argentino.

2) Cambio tecnológico e innovación en el agro y la industria a) El sector agropecuario Como ya apuntamos antes, hay una extendida coincidencia en señalar el retraso relativo del sector agropecuario en el plano tecnológico a partir de los años 1930 y hasta al menos fines de los años 1950. Así, como señala Barsky (1988), si a fines de los años 1930 todavía los rendimientos eran similares a los internacionales, se iniciaba en aquel momento un proceso de profundización de la brecha tecnológica, considerando la carencia de políticas estatales tecnológicas de largo plazo, la persistencia de problemas básicos tales como los vinculados a la lucha contra plagas y malezas, la debilidad del sistema de transporte y almacenamiento y el poco desarrollo de la industria proveedora de maquinarias. Este problema era claramente advertido a mediados de los años 1950 y tanto el Plan Prebisch148 como el diagnóstico sobre el estado del desarrollo argentino realizado en aquella época por la CEPAL (1958), apuntaban a la necesidad de mejorar el nivel de productividad en el agro, para lo cual era necesario un esfuerzo importante en materia de actividades de innovación e introducción de nuevas técnicas. La CEPAL (1958) señalaba que, en la producción agrícola, sólo en materia de semillas se había alcanzado un cierto progreso -donde los técnicos argentinos habrían logrado, de acuerdo con algunos observadores, notables resultados, aún en condiciones adversas-149, pero no en el buen empleo del suelo ni en el uso de agroquímicos que combatieran plagas y enfermedades (ver también Barsky et al, 1974). En tanto, no se había mostrado interés en investigar acerca del uso de fertilizantes, por la aparente inagotabilidad del suelo pampeano. 146

. Ver López (1997) para una descripción de lo ocurrido con la promoción industrial en uno de los sectores más beneficiados por dicho régimen, el petroquímico. 147 . Ver, por ejemplo, López y Porta (1994) para un análisis de los regímenes de promoción argentinos y brasileños en sectores como celulosa y papel, petroquímica o siderurgia, donde se destacan las diferencias de diseño e implementación, a favor de Brasil, que se han traducido -especialmente en los dos primeros sectores- en un mejor desempeño competitivo de las firmas de aquel país vis a vis las argentinas. 148 : Se trata de un programa económico encargado a Raúl Prebisch por la llamada "Revolución Libertadora" que derrocó al gobierno peronista en 1955. 149 . Como vimos en el capítulo anterior, la actividad de mejoramiento y difusión de variedades de semillas tuvo su incipiente comienzo en el país ya desde los años 1910.

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En general, la Argentina estaba muy retrasada en la comparación del uso de fertilizantes150 y agroquímicos vis a vis otros países (si bien las condiciones naturales favorecían un menor uso de este tipo de insumos en relación a otras naciones productoras, de todos modos aparentemente eran empleados en forma menos intensiva que lo aconsejable). El uso de insumos químicos se vio restringido por los precios altos (consecuencia del proteccionismo) pero también por la falta de las investigaciones necesarias para adaptar las innovaciones extranjeras a las condiciones argentinas y por los deficientes servicios de extensión que debían encargarse de difundir las nuevas técnicas (Díaz Alejandro, 1975). En la ganadería se había alcanzado un alto grado de perfeccionamiento zootécnico, a partir de de la acción privada desarrollada desde el siglo pasado (según vimos en el capítulo anterior), pero había un gran atraso en otros aspectos de la explotación (alimentación, manejo del ganado y sanidad). Por ejemplo, en materia de alimentación la CEPAL afirmaba que, probablemente por la facilidad extraordinaria con la cual se había desarrollado la ganadería argentina, se le había dado poca importancia a fallas que se habían resuelto en otros países con prácticas bastante sencillas. En tanto, la mecanización se había retrasado luego de 1930 -abriéndose una fuerte brecha con los principales países productores- por la vigencia de precios desfavorables para el sector, la dificultad para importar equipos y repuestos y el hecho de que la industria nacional de maquinaria agrícola no siempre producía con precios y calidad adecuados 151. Más en general, se ha destacado que, en un contexto de escasez de divisas que introducía fuertes restricciones a la capacidad de importar, la industria argentina estaba poco preparada para atender las necesidades de insumos y equipos agrícolas, más aún considerando las transformaciones tecnológicas que, según vimos antes, estaban ocurriendo en los principales países productores (Vitelli, 1999). Resumiendo en cierta forma este panorama, Becerra et al (1997) señalan que los elementos básicos del “paquete tecnológico” en uso en el sistema agropecuario pampeano entre 1943 y 1952 consistían en: granos tradicionales, semillas con escaso mejoramiento, destractorización relativa con predominio de la tracción a sangre y alta obsolescencia del parque de tractores, no uso de agroquímicos y prácticas de rotación disminuidas. Como veremos más adelante, en toda esta etapa el Estado careció de una política definida en materia de tecnología agropecuaria. Pruebas de esta afirmación son, por ejemplo, la falta de iniciativas, o más bien la introducción de obstáculos para que los productores puedan incorporar la maquinaria agrícola necesaria para reemplazar la creciente escasez de mano de obra (escasez derivada de la desaparición de los flujos de inmigración temporaria proveniente de Europa y del proceso de migraciones internas desde el medio rural al urbano pari passu con el avance del proceso de industrialización) y la debilidad extrema del sistema de extensión e investigación. En contraste con el escenario anterior, como se señaló más arriba, desde fines de los años 1950 hay un claro proceso de incorporación de tecnologías en el sector agropecuario. Esto es 150

. Mientras en los EE.UU. se empleaban 170 kg. de fertilizantes por acre en la primera mitad de los años 1950, en la Argentina se utilizaban menos de 5 kg. Considérese también que 100 kg. de trigo compraban 11 kg. de fertilizantes en la Argentina, mientras que en los EE.UU. servían para adquirir 44 kg. (CEPAL, 1958). 151 . Barsky et al (1971) refieren que mientras que el nivel de tecnificación de la agricultura pampeana resultaba comparable con el de los países más avanzados en la etapa agroexportadora, en 1947 había 1 cosechadora cada 165 hectáreas cultivadas, contra 1 cosechadora cada 120 hectáreas en los EE.UU. Asimismo, hacia 1955 los EE.UU. tenían 15 veces más tractores por acre que la Argentina (Katz y Bercovich, 1993).

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centralmente resultado, como veremos más abajo, de un cambio en la orientación dominante de las políticas hacia el sector, y en particular de la aparición de instrumentos de distinto tipo que facilitaron dicho proceso de incorporación de nuevas tecnologías. En efecto, se advierte una mecanización general de la actividad a partir de mediados de los años 1950 (cuadros III-19 y III-21). También creció la potencia instalada por hectárea, producto del uso de tractores con mayor potencia media -entre 1960 y 1983 la potencia media de los tractores vendidos pasó de 48,1 a 105,7 CV- (Barsky y Piñeiro, 1985). De todos modos, hay que señalar que en la primera mitad de la década de 1970 la brecha con los productores de otras regiones se habría vuelto a ensanchar, por las renovadas dificultades para importar maquinarias e insumos (Obschatko y Del Bello, 1986). En esta etapa también se introdujeron variedades mejoradas de semillas e híbridos, así como nuevos cultivos (sorgo granífero, soja). Obschatko et al (1984) señalan la existencia de una verdadera “revolución” en este campo, producto de la introducción de híbridos de maíz, sorgo y girasol y del germoplasma mexicano y el desarrollo de variedades de ciclo corto en trigo. La difusión de los híbridos de maíz comienza en la década de 1950 y la producción alcanza niveles comerciales en los años 1960, siendo éste un verdadero “hito” tecnológico. En este sentido, Barsky (1988) cita un trabajo de Piñeiro (1975), quien señalaba que la expansión de la agricultura entre 1960 y 1973 se había debido a la incorporación de la semilla híbrida, ya que se trataba de una innovación que permitía aumentos notables de producción sin requerir inversiones importantes o cambios en la estructura productiva (ver también Obschatko, 1988, para una descripción del impacto del cambio genético en la agricultura argentina). La introducción de cultivos nuevos también implicó avances tecnológicos relevantes. En el caso de la soja, fue necesaria la investigación de las características de las variedades importadas y su selección en función de la adaptabilidad a distintas zonas ecológicas. Asimismo, la soja disparó nuevas modalidades de manejo, por ser un cultivo delicado en cuanto a labores culturales, tareas de sanidad, etc., modalidades que luego se extendieron a otros cultivos. Se observó también una creciente aplicación de herbicidas con nuevos métodos de uso, el aumento del empleo de fertilizantes -en ambos casos su incorporación se vio facilitada por las mayores ventajas para importar en relación con la etapa anterior-, el desarrollo de los sistemas de inseminación artificial y de las técnicas sanitarias en la ganadería de cría, y el mejoramiento del manejo de la empresa agrícola y de las técnicas de gestión (Barsky et al, 1992). En el campo de la ganadería, también cabe mencionar el llamado Plan Balcarce -financiado por Banco Mundial- cuyo fin era promover la adopción de nuevas modalidades de cría, mediante asistencia crediticia y técnica. Según Peretti y Gómez (1991), dicho plan, que estuvo en vigencia entre 1968 y 1979, logró un uso más eficiente de las inversiones realizadas en pasturas y fertilizantes, impactando positivamente sobre la producción de carne vacuna. El aumento de la producción agrícola en los años 1970 se basa esencialmente en un incremento de la productividad de la tierra (cuadro III-16), resultado de los mencionados cambios tecnológicos, incluyendo aquellos que permitieron aumentar las áreas cosechadas, elevando la seguridad de la cosecha o haciendo rentable la agricultura en zonas donde antes no lo era (Obschatko y Del Bello,

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1986; Obschatko et al, 1984). De todos modos, al menos hasta mediados de los años 1960, los rendimientos siguieron retrasándose en la comparación con los EE.UU. (cuadro III-17). El papel del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) -creado en 1956- y de los grupos CREA en todo este proceso fue relevante (ver más abajo). Asimismo, en esta etapa el Estado tiene una fuerte influencia en la forma como se introducen las innovaciones que se producen a nivel internacional (híbridos, agroquímicos, soja, etc.), a través del control de diversos mecanismos, tales como créditos, aranceles, etc. Por otro lado, se trata de un período en el cual hay una expansión creciente de una serie de servicios privados o vinculados a instituciones públicas, tales como laboratorios de análisis de suelo, fábricas de productos veterinarios, centros de inseminación, contratistas de maquinaria especializada, etc. (Becerra et al, 1997). Tratando de estilizar lo ocurrido en este período, Obschatko (1988) observa que el proceso de cambio tecnológico en el agro pampeano se inicia a fines de los años 1950 con la tractorización, la cual lleva progresivamente a la necesidad de contar con cultivos uniformes, que se obtendrán gracias a la difusión de híbridos. Esto, junto con la difusión del paquete tecnológico en soja y el doble cultivo trigo-soja, lleva a la empresa agropecuaria a modificar su organización productiva hacia la especialización, la cual, a su vez, requirió la adopción de nuevos insumos, fertilizantes y herbicidas. En esta interpretación, entonces, lo que importa es la introducción de “paquetes” tecnológicos, más que de innovaciones aisladas, ya que ello aumenta la potencialidad del cambio tecnológico. Esto es advertido tempranamente por algunas empresas de punta -los llamados grupos CREA por ejemplo-, que empiezan a despegarse en cuanto a productividad del resto de los productores agropecuarios (Obschatko et al, 1984). En tanto, para Becerra et al (1997) el paquete tecnológico dominante entre 1958 y 1973 incluye: reemplazo de tracción a sangre por tractores de fabricación nacional (cuya brecha tecnológica con los similares de los países desarrollados se fue incrementando a lo largo del período); introducción de nuevos granos; nuevas variedades de semillas e híbridos; incorporación de cosechadoras. En este período, según los autores, ocurrió una coevolución de semillas, implementos y prácticas que permitió que mejorara significativamente la productividad después de la difusión de los híbridos. También destacan la aparición de técnicas ahorradoras de mano de obra. Es significativo señalar que, de todos modos, persistía, hacia comienzos de los años 1970, un diagnóstico extendido sobre la insuficiente tasa de adopción de prácticas agronómicas modernas en el campo argentino. Obschatko y De Janvry (1972) discuten las distintas explicaciones propuestas para entender dicho fenómeno, incluyendo tanto las de tipo económico (atinentes a la rentabilidad de las innovaciones y a la presencia de riesgo e incertidumbre) como extra-económicas (estructuras de producción, comportamiento empresarial, “medio ambiente”). La investigación de los autores sobre el tema mostraba que: i) los efectos positivos de la tecnología sobre la rentabilidad de la empresa agropecuaria se manifestaban recién con elevados índices de tecnología y permanencia en el campo;

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ii) si se incluía la valorización de la tierra en el cálculo de costos-beneficios y dado el punto real de dedicación y tecnificación en que se encontraban la mayoría de los productores, el óptimo económico se lograba con ausentismo y tecnologías tradicionales; iii) los productores grandes eran, en promedio, los de mayor nivel de tecnificación. Según Obschatko y De Janvry (1972) esto se explicaba porque al no considerar abandonar la actividad agropecuaria, los productores no incluían la valorización de la tierra en la comparación de inversiones alternativas. En tanto, el sistema nacional de investigación difundía esencialmente información técnica, pero hacía poca referencia a cálculos económicos. Así, los productores grandes, que estaban más en contacto con fuentes de información técnica, se inclinaban a adoptar nuevas tecnologías sin conocer su rentabilidad relativa. iv) a mayor tamaño de la explotación, mayor frecuencia en la aparición de actitudes empresariales modernas, tales como maximización de beneficios, conocimiento de la rentabilidad de inversiones alternativas, etc. A la vez, dichas actitudes estaban correlacionadas con los años de educación y el tipo de relación con el medio ambiente de cada productor (esto último incluía los contactos con el INTA; la lectura de material informativo; la residencia fuera del campo; la agremiación a entidades rurales, etc.). Los autores concluían que no era el ausentismo el causante del estancamiento tecnológico, sino que eran la falta de beneficios altos derivados de introducir cambios tecnológicos y aumentar la dedicación de los productores lo que permitía el ausentismo como comportamiento empresarial racional. Por otro lado, más allá del problema general de la continuidad de prácticas intensivas o del retraso en la adopción de nuevas tecnologías, existían problemas poco advertidos en el momento pero que hubieran ameritado una acción reparadora, tales como el proceso de degradación del suelo, expresado en caída de fertilidad y pérdida de nutrientes, que hubiera requerido de un esfuerzo de fertilización ya en esta etapa (Becerra et al, 1997), o el enmalezamiento (Obschatko y Del Bello, 1986). Asimismo, y aún considerando el aumento observado en su empleo a nivelo local, se ha señalado que la intensidad de uso de las tecnologías incorporadas a insumos químicos (fertilizantes y biocidas) fue realmente muy baja hasta, por lo menos, fines de la década de 1970 (Cap, 1997).

b) El sector industrial El propio avance de la industrialización fue generando un proceso de aprendizaje y construcción institucional en el cual se fueron formando capacidades innovativas domésticas, algunas redes de proveedores, sistemas de formación profesional, recursos humanos con experiencia en la producción manufacturera, instituciones de investigación y asistencia técnica para el sector, etc. Sin embargo, como señalamos antes, hay un consenso bastante extendido en señalar que dichos avances fueron inferiores vis a vis lo ocurrido en otros países en desarrollo que por la misma época, e incluso un poco más tarde, comenzaron sus propios procesos de industrialización, tanto en América Latina como en Asia. En los comienzos de la ISI, surgieron gran cantidad de firmas locales, en general de tamaño pequeño y mediano, y que comenzaron con la producción de artículos relativamente sencillos,

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sobre la base de las demandas preexistentes de la sociedad que previamente se abastecían vía importaciones, demandas que, en general, planteaban pocas exigencias de calidad, plazos de entrega y precios (Katz y Kosacoff, 1998). En esta primera fase de la ISI era habitual que los bienes cuya producción se iniciaba en el país fueran copia de un diseño extranjero largamente rezagado respecto al state of art a nivel internacional y que fueran fabricados en plantas donde el lay out fabril era primitivo y que operaban con equipamiento que, en buena medida, era usado (por ejemplo, casi toda la siderurgia argentina montada en esos años lo fue a partir de equipamiento usado) o autofabricado, y presentaba gran obsolescencia física y tecnológica. Asimismo, el grado de integración vertical de estos establecimientos era muy elevado, considerando la falta de subcontratistas y proveedores. Abundaban, además, los criterios extraeconómicos en la búsqueda y contratación de personal calificado, en la compra de maquinarias, etc., y era común el autofinanciamiento empresario ante la falta de un mercado de capitales organizado (Katz y Kosacoff, 1989). Estos autores concluyen, entonces, que, en general, estas plantas se encontraban, en términos relativos, más lejos de la frontera internacional que las instaladas durante la fase previa de industrialización152. Los informes de la época sugieren que el atraso relativo del sector manufacturero argentino incluía también a las industrias que empleaban materias primas abundantes en el país. Por ejemplo, en el llamado Informe Armour, realizado en 1943, se indican problemas en el sector lácteo -falta de prácticas que aseguren calidad y uniformidad del producto- y en el de curtiembres -establecimientos pequeños, generalmente con deficiencias de organización y métodos antiguos- (Corporación para la Promoción del Intercambio, 1982). La carencia de un "tejido industrial" denso indudablemente fue un obstáculo para el avance del sector manufacturero en los primeros años de la ISI (décadas de 1930-1940). Por un lado, faltaban proveedores que estuvieran en condiciones de abastecer a las industrias incipientes. Por otro, había escasez de personal técnico e ingenieros calificados, así como de obreros con adecuados niveles de capacitación. Desde el Estado, en tanto, se hacían pocos esfuerzos para resolver estas dificultades, más allá de los intentos por fomentar la educación técnica, no siempre bien sucedidos (ver más abajo). Se ha argumentado que en este período, e incluyendo los años del gobierno peronista entre 1945 y 1955, el progreso tecnológico y la búsqueda de rendimientos crecientes a escala estuvieron relativamente ausentes en la estructura industrial, la cual habría crecido de forma “extensiva”, en función de una rápida absorción de la mano de obra que fluía del interior del país hacia los principales centros urbanos (Katz, 1969). El autor sugiere que parte de la dificultad para avanzar con nuevas técnicas en este período debe ser atribuida a que en los primeros años de la posguerra las exportaciones de bienes de capital de los países industrializados fueron relativamente escasas, no habiendo interés por exportar equipamiento que debían utilizar en sus propios procesos de reconversión y recuperación. Asimismo, hay que considerar que se carecía de capacidad local para fabricar bienes de capital, que el país no generaba suficientes divisas con sus exportaciones como para financiar las importaciones de bienes de capital y que no había crédito internacional disponible en los 152

. Aún una empresa muy dinámica y que empleaba en los años 1940 a más de 3000 obreros, como la metalmecánica Siam Di Tella, operaba bajo control directo de su dueño, y presentaba un funcionamiento ineficiente desde el punto de vista fabril, ya que su taller carecía de planificación técnica y de normas adecuadas a su dimensión (Schvarzer, 1996).

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primeros años de la posguerra para esos fines (Schvarzer, 1996). También hay que tener en cuenta el efecto del ya mencionado bloqueo declarado por los EE.UU. a la Argentina (dicho país temía, sobre todo, que se desarrollara una industria pesada en la Argentina) 153. En este sentido, tal como se señaló antes, en un contexto de salarios reales relativamente elevados154, las dificultades para importar bienes de capital indudablemente supusieron un obstáculo mayor para la competitividad de las firmas locales. Otro factor señalado como adverso al progreso tecnológico en esta fase habría sido la magnitud y forma en la que se concedía la protección arancelaria. Según adelantamos más arriba, Díaz Alejandro (1975) afirma que mientras que en los años 1930 la protección se otorgaba a través de la combinación de tarifas y controles de cambio, sin que se eliminaran totalmente las amenazas de la competencia extranjera, en los años 1940 y 1950 el énfasis fue puesto sobre las restricciones cuantitativas, suprimiendo los lazos entre mercados domésticos y externos, y alentando la creación de estructuras oligopólicas. Como ya señalamos, la llegada del desarrollismo supondrá un cambio fuerte en relación con el modelo industrial previamente vigente. En lo que hace al plano tecnológico, hay que destacar, en primer lugar, que para los dirigentes desarrollistas las ET serían el vehículo clave de incorporación de nuevas tecnologías, necesarias para modernizar y elevar la productividad del sector manufacturero doméstico, aunque siempre pensando en el mercado local como ámbito casi exclusivo de desenvolvimiento de dicho sector (Sourrouille et al, 1985). En general, la concepción del desarrollismo respecto del cambio tecnológico implicaba una confianza en las fuentes externas -IED, bienes de capital, etc.- y prestaba escasa atención a la necesidad de construir capacidades innovativas endógenas. Volveremos sobre este tema más abajo, y en particular al discutir la cuestión de la llamada "dependencia tecnológica". Katz y Kosacoff (1989) enfatizan varias características centrales de la dinámica del cambio tecnológico durante la etapa del desarrollismo. Los autores examinan el caso de la industria automotriz, y en particular el de la primer planta que, fuera de la producción que había realizado la DINFIA de rastrojeros155, fabricó automóviles a nivel local: Industrias Kaiser Argentina (IKA). Este grupo, en decadencia en su país de origen (EE.UU.), no contaba con una buena ingeniería propia que le permitiera brindar a su subsidiaria local una adecuada tecnología de producto y tampoco disponía de tecnologías de fabricación, organización y métodos que hicieran innecesaria la creación de equipos locales de ingeniería. Consecuentemente, se debieron crear equipos técnicos locales, desarrollar subcontratistas, autofabricar equipos e instrumentos, rediseñar localmente un buen número de piezas, etc. Asimismo, fue necesario desarrollar técnicas de organización y planeamiento idiosincráticas, ya que tanto la planta como las relaciones con los subcontratistas eran muy diferentes a las 153

. Bértola et al (1997) presentan un argumento más general en este sentido, señalando que hasta los años 1950 Argentina va estar vinculada esencialmente a Gran Bretaña, mientras que Brasil ya había establecido una relación preferencial con los EE.UU., lo cual le permitió a dicho país un más fácil acceso a la tecnología moderna vía importaciones de bienes de capital. 154 . Según datos de Williamson (1999), hacia fines de los años 1930 los salarios reales urbanos argentinos eran todavía superiores a los británicos. Si bien no hemos encontrado datos posteriores, considerando las políticas adoptadas por el gobierno peronista es factible sugerir que dicha situación no habría cambiado tanto durante los años 1940. 155 . Se habían instalado plantas de armado desde 1918, con un muy bajo grado de integración nacional.

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vigentes en los países desarrollados. Se debieron difundir, además, rutinas y estándares estrictos a los proveedores -hasta entonces inexistentes o no acostumbrados a tales prácticas-, e inducir en varios de ellos el desarrollo de capacidades e ingeniería de diseño, así como la adopción de nuevos métodos de fabricación y gestión. Aún cuando un buen número de plantas instaladas posteriormente -Fiat, Ford, General Motors, Chrysler, etc.- pertenecían a empresas que no tenían los problemas de la Kaiser, de todos modos la industria siguió teniendo un carácter idiosincrático en términos de escalas, tecnologías de procesos y también en relación al entorno en el que operaba. En general, se trataba de plantas de pequeña escala, menos automatizadas y más integradas verticalmente que sus similares de los países desarrollados. En este sentido, cabe apuntar que indudablemente el paradigma tecno-económico “fordista”, con su énfasis en las economías de escala, no se adaptaba bien a las condiciones argentinas, en particular por el tamaño relativamente pequeño del mercado doméstico y la poca propensión exportadora del sector manufacturero. La productividad industrial era, entonces, naturalmente baja. Asimismo, en ningún momento se arbitraron formas para impulsar la generación doméstica de tecnologías en el sector automotriz (Remes Lenicov, 1974). Así, en 1971 una encuesta mostraba que las firmas automotrices destinaban sólo un 0,7% de sus ventas a I&D, gastos que se concentraban en adaptar los modelos a condiciones del país y al control de calidad. En el balance, es significativa la opinión que emiten Katz y Kosacoff (1989) sobre este sector: las plantas instaladas en este momento “acaban así juntando lo peor de varios mundos: una tecnología subóptima de producción y una ingeniería doméstica dedicada, en buena medida, a resolver los problemas intrínsecos de una escuela inadecuada y de una organización industrial y división social del trabajo inmaduras. Surgen entonces deseconomías estáticas y dinámicas de escala, y de organización industrial que son las que, en última instancia, impiden salir del estrecho círculo del mercado doméstico o regional” (p. 55). Más allá del caso automotriz, y generalizando los hallazgos de un gran número de trabajos sobre el tema, Katz y Kosacoff (1998) han resumido las características básicas de lo que denominan “la microeconomía de la ISI”. Los elementos que destacan son los siguientes: i) el tamaño de las plantas industriales era muy inferior a la de sus similares en países desarrollados (prototípicamente, se puede estimar la relación en 1 a 10), desventaja que, en el contexto del paradigma “fordista” no podía dejar de tener serias consecuencias negativas en el plano de la productividad microeconómica; ii) los lay out y los métodos de organización fabril eran mucho menos sofisticados, debido a la falta de información, equipos y conocimientos organizacionales adecuados (en otras palabras, la difusión dentro de la industria local de las prácticas organizacionales de frontera, propias del sistema fordista, era débil); iii) los bienes de capital utilizados eran frecuentemente usados o autofabricados; iv) el nivel de integración vertical de las plantas era muy elevado, considerando la inmadurez del tejido productivo local y la ausencia de proveedores independientes; v) el grado de roundaboutness era significativamente menor, así como la extensión de la división del trabajo y la internalización de economías de escala, siempre vis a vis la situación de los países desarrollados; vi) el mix de productos tendía a ser mucho más vasto que el observable en una planta especializada de un

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país maduro, lo cual implicaba series cortas de muchos productos diferentes y por ende escasas economías de especialización. En consecuencia, los autores argumentan que tanto la eficiencia estática como el sendero dinámico de aprendizaje de este modelo productivo iban a acumular dificultades y rasgos idiosincráticos a través del tiempo. Una de las consecuencias negativas en este sentido fue que la producción manufacturera encontraría durante varios años serias dificultades para ser exportada, considerando los relativamente bajos niveles de competitividad alcanzados156. Sin embargo, siempre siguiendo a Katz y Kosacoff, aún en estas condiciones se generó un conjunto de señales que indujeron a numerosos empresarios domésticos a realizar esfuerzos tecnológicos destinados, secuencialmente, a mejorar diseños, procesos y formas de organización de la producción (estudios de tiempos y movimientos, lay out, etc.), que potencialmente podían entregar significativas ganancias de productividad teniendo en cuenta el alto grado de ineficiencia operativa inicial y la necesidad de fabricar bienes más actualizados respecto al estado del arte internacional. Así, un gran número de firmas crearon departamentos o grupos ad hoc de asistencia técnica, ingeniería, etc., encargados de tales tareas, y que muchas veces incluso diseñaban máquinas que luego se autofabricaban en los talleres de mantenimiento de las propias empresas. Esto condujo a que, progresivamente, madurara una capacidad tecnológica interna, que no sólo era específica de cada establecimiento, sino que se difundía gradualmente al resto de la sociedad vía circulación de información y capital humano. Como vimos antes, este proceso permitió, en los años 1960, que se comenzaran a gestar exportaciones manufactureras, particularmente dirigidas a los países vecinos. Los esfuerzos tecnológicos adaptativos llevaron, además, a un gradual cierre de la brecha de productividad y calidad vis a vis los países más avanzados. En este contexto, fueron las ramas más modernas las que evidenciaron un mayor ritmo de cambio tecnológico en esta etapa. En efecto, según los resultados de Katz (1972), las industrias químicas, metalúrgicas y eléctricas registraron tasas de cambio tecnológico superiores a las del conjunto del sector manufacturero en los años 1960. De todos modos, el propio Katz mostraba que los esfuerzos tecnológicos locales en dichas ramas se limitaban a aspectos adaptativos de diseños o productos previamente conocidos, o a la optimización o adaptación de procesos al medio local. Otro matiz necesario para entender la dinámica innovativa en el período de la ISI remite a las diferencias significativas en materia de trayectorias tecnológicas dentro las firmas industriales, según su tamaño y formas de propiedad. En este sentido, Katz (1999a) señala que en el caso de las ET, aún cuando no se instalaron con la intención explícita de desarrollar una infraestructura tecnológica local, advirtieron en una gran cantidad de casos que debían hacerlo, considerando las necesidades idiosincráticas del país receptor. Su impacto fue importante, ya que crearon departamentos de ingeniería y programas de desarrollo de 156

. La existencia de una brecha tecnológica en relación con la frontera internacional era aceptada ampliamente por los propios industriales. Así, una encuesta mostraba que un 48% de los empresarios industriales consideraba que la rama en la cual actuaba tenía, en Argentina, un nivel tecnológico "algo por debajo" del internacional, y otro 32% juzgaba que el nivel tecnológico local estaba "muy por debajo" del internacional (Sautu y Wainerman, 1971).

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proveedores que formaron parte importante del flujo incremental de conocimientos tecnológicos que circulaban a través de la estructura de producción durante la ISI. Si bien sus gastos en I&D no eran muy altos, estas firmas desarrollaron significativos skills en su fuerza de trabajo, expusieron a su personal a la cultura tecnológica y empresaria de sus matrices, e introdujeron normas de tolerancia y calidad que formaron parte central de las prácticas industriales de la época. Sus esfuerzos tecnológicos generalmente se dirigían a adaptar diseños, tecnología de proceso y modelos organizacionales a las condiciones locales, y a hacer uso de las materias primas disponibles localmente. Si bien las ET generaron un cierto flujo de demandas a instituciones de CyT, esas demandas fueron fundamentalmente de adaptación de las industrias de partes y se orientaron a la metrología. Las actividades tecnológicas de estas firmas eran, entonces, adaptativas o subsidiarias en relación con el estado del arte internacional. De todos modos, en algunas ocasiones incluso jugaron un rol en la transferencia de servicios de ingeniería dentro de la corporación hacia países con ambientes similares. En cuanto a las empresas familiares pequeñas y medianas, muchas de ellas nacieron con layouts incoherentes, maquinaria usada o autofabricada y poco conocimiento técnico, pero varias consiguieron crecer y crear equipos técnicos e ingenieriles para desarrollar nuevos productos y procesos de producción, entrenar a su staff y progresar a lo largo de un sendero de aprendizaje altamente idiosincrático. Este proceso se dio, en lo esencial, sin ayuda externa, aunque era habitual la copia de tecnologías y muchos de sus dueños eran inmigrantes. Este proceso de auto-enseñanza llevó a que los senderos de aprendizaje fueran muchas veces azarosos, y si bien estas firmas lograron resolver problemas ciertos problemas técnicos y sustituir eficientemente determinadas importaciones, pocas crearon productos o procesos verdaderamente nuevos, o que tuvieran un impacto fuera de la economía local (Katz, 1999a). La curva de aprendizaje de estas firmas empezaba, en general, con copias de productos que estaban varios años atrás de la frontera internacional. Su primer objetivo era, en los primeros años de la ISI, producir, sin considerar costos, calidad, rapidez de entrega o eficiencia, en condiciones de mercados poco contestables por la competencia externa. Tampoco estaban muy interesadas en exportar. Fue recién cuando las condiciones de abastecimiento del mercado comenzaron a estabilizarse y apareció algún tipo de competencia extranjera, que los esfuerzos tecnológicos se movieron hacia diseños más sofisticados y productos más cercanos a la frontera, y apareció un interés por las actividades de organización y planificación y por la mejora en los layout, la calidad, etc., así como en las actividades de exportación. Finalmente, si bien con un carácter incipiente en este período, había un grupo significativo de conglomerados locales, que en su mayoría operaban en ramas con productos altamente estandarizados y donde el progreso tecnológico estaba generalmente incorporado en los bienes de capital. Por ende, su performance tecnológica dependía en buena medida de sus vínculos con los productores de tales bienes de capital. Muchas de estas firmas crearon departamentos de ingeniería tempranamente para desarrollar mejoras de procesos. Sin embargo, casi ninguna realizó intentos serios para moverse hacia segmentos tecnológicamente más sofisticados, lo cual hubiera requerido esfuerzos sistemáticos de I&D, ni tampoco contribuyeron a crear conocimiento en disciplinas científicas vinculadas con sus actividades (Katz, 1999a). 187

En este contexto heterogéneo y con las limitaciones generales antes señaladas, de todos modos el crecimiento industrial registrado en esta fase de la ISI (a diferencia de lo señalado para el período peronista, cuando dicho crecimiento tuvo un carácter esencialmente "extensivo"), estuvo basado en cierta medida en el progreso tecnológico. Así, Katz (1972) encontraba que para el grupo de las 200 mayores firmas industriales argentinas el crecimiento de su productividad durante los años 1960 se explicaba en parte por el aumento de su producción, pero también por un factor tecnológico, que expresaba los esfuerzos de I&D y los gastos de ingeniería realizados por las firmas. La existencia de este proceso de aprendizaje y acumulación de capacidades tecnológicas también se evidencia en otros fenómenos relevantes que han sido captados por la literatura recibida. Así, por ejemplo, hacia el final de la ISI se observaban significativas operaciones de exportación de tecnología -bajo la forma de plantas llave en mano, licencias, servicios de asistencia, etc.-, en tanto que un número importante de empresas locales había avanzado en un proceso de internacionalización por la vía de inversiones directas en países vecinos. En ambos casos, los activos intangibles de las firmas locales consistían, esencialmente, en productos y procesos diseñados y/o adaptados a las condiciones de producción de los países de la región. El fenómeno de exportación de tecnologías fue analizado, entre otros autores, por Katz y Ablin (1985), quienes mostraban que desde comienzos de los años 1970 un creciente número de firmas argentinas había tenido éxito en la venta de paquetes tecnológicos completos en distintos países de América Latina (y en especial en los limítrofes). Las ventajas comparativas de los empresarios locales en ese plano parecían basarse no sólo en la proximidad geográfica o cultural, sino también en la posibilidad de ofrecer paquetes más apropiados a las circunstancias del país receptor en cuanto a escala, nivel de automatización, materias primas, etc. A su vez, esta posibilidad era resultado de los esfuerzos que previamente se habían realizado para adaptar diseños tecnológicos extranjeros al contexto argentino. En tanto, Katz y Kosacoff (1983) presentaban evidencia respecto de un significativo conjunto de operaciones de IED protagonizadas por empresas de origen argentino, fenómeno que estaba limitado esencialmente -al igual que las exportaciones de tecnología- al continente latinoamericano y en particular a las naciones vecinas. Los autores señalaban que dichas operaciones de IED obedecían a un proceso madurativo resultado de décadas de experiencia industrial, que se materializaba en activos tecnológicos aptos para ser explotados en economías de igual o menor desarrollo relativo que la argentina. El proceso de aprendizaje tecnológico en la industria local alcanzó niveles relativamente altos en algunos sectores específicos. Varios autores, y en particular Katz, han destacado en numerosos trabajos lo ocurrido con distintos segmentos de la industria metalmecánica. Aquí presentaremos brevemente otros dos casos en donde se registraron significativos de intento de avance tecnológico autónomo en el sector manufacturero hacia el final de la ISI: la industria electrónica y la industria farmacéutica. En el primer caso, se trataba de una industria nacida en los años 1950, pero con un alto peso de importaciones de componentes. Aparentemente, si bien la producción electrónica argentina estaba detrás de la de Brasil, era más avanzada en equipamiento tecnológico sofisticado. Se 188

producían tubos electrónicos, circuitos integrados y otros componentes. El personal, en tanto, tenía mayor nivel de calificación que el de la industria coreana en aquel momento. Así, el sector de instrumentos electrónicos para la industria, con pocas firmas con producción bajo licencia, alcanzó calidad y precios competitivos con la producción de los EE.UU. Algo similar pasó con la fabricación de instrumentos electrónicos para medicina, donde no había uso de licencias (Adler, 1987). En este contexto, la firma FATE, que venía de la producción de neumáticos y aluminio, crea su división de electrónica, para ir hacia productos I&D intensivos a fines de los años 1960. El primer proyecto fue la manufactura de calculadoras de escritorio, el cual se concreta exitosamente, tanto técnica como comercialmente. Un dato clave es el impulso proveniente de la existencia de científicos que se habían alejado de la Universidad por persecuciones políticas, entre los que se contaban los miembros del Laboratorio de Electrónica de la Facultad de Ingeniería. FATE estaba en buena posición financiera. Su estrategia tecnológica consistía en tratar de no usar licencias ni marcas, y buscar información tecnológica no propietaria, incluyendo visitas al exterior y el envío de técnicos a estudiar a centros de excelencia del exterior como el Massachussets Institute of Technology (MIT). La firma llegó a gastar el 7% de sus ventas en I&D. Asimismo, recurría a instituciones locales como la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) y la Universidad de la Plata. La firma avanzó en un sendero de gradual integración nacional de sus componentes. Al mismo tiempo, la división electrónica mostraba indicadores de rentabilidad positiva. En este contexto, surgió la idea de ir hacia la producción de computadoras. Así, se produjeron algunos microcomputadores y un prototipo de una computadora mediana, que según algunos conocedores del tema iba a lograr ser competitiva, aunque otros opinan lo contrario. En todo caso, se observaba lentitud en el desarrollo del software adecuado y se le prestaba poca atención a las actividades de marketing (Adler, 1987). Finalmente, todo el proyecto se va a paralizar hacia 1976, por problemas internos y propios de la Argentina, incluyendo el cambio político hacia un gobierno no demasiado proclive a apoyar emprendimientos industriales de este tipo. En el caso de la industria farmacéutica, se trata esencialmente de un grupo de firmas de capital nacional que comenzaron en los años 1960 a disputar con éxito el mercado local a las hasta entonces dominantes filiales de ET, llegando a tener una participación relativamente alta en las ventas del sector en la comparación con la situación de la mayor parte del resto de los países en desarrollo. Uno de los elementos que favorecieron el éxito de esta tendencia fue la práctica ausencia de un reconocimiento de las patentes de invención extranjeras, lo cual permitió que los laboratorios nacionales practicaran activamente la copia de medicamentos, en gran medida a partir de la importación de componentes activos que provenían de Italia, país que no reconocía la validez de las patentes farmacéuticas (Chudnovsky, 1976). Chudnovsky (1976) destacaba como los grandes laboratorios nacionales habían ido reduciendo su dependencia en relación con las licencias otorgadas por ET, para comenzar a avanzar por un sendero de mayor autonomía vía copia, diferenciación por medio de gastos en publicidad e, incluso, intensificando las tareas de I&D. Así, los laboratorios nacionales gastaban más proporcionalmente en I&D que las filiales de ET en el mismo sector (1,6% contra 1,11% en 1972). Por otro lado, hay que considerar que el sector farmacéutico era el que más recursos destinaba a I&D dentro de la industria manufacturera en aquellos años; según una 189

encuesta realizada en 1966, dicho sector aportaba el 44% de todo el gasto manufacturero en I&D (Arce et al, 1968). Hacia los años 1970 un grupo de laboratorios nacionales se hallaba verticalmente integrado hacia la producción de principios activos o materias primas farmacéuticas, mediante pequeñas plantas químicas multipropósito en la que elaboraban cantidades reducidas de los mismos para su uso cautivo en especialidades de marca propia (Burachik y Katz, 1997). En este período, las firmas de capital nacional tenían prioridad en el registro de nuevos productos, no se reconocían las patentes de producto en esta industria y había un alto nivel de protección o directamente la prohibición de importar para las materias primas farmacéuticas. Así, las firmas de capital nacional encontraron viable y rentable copiar tempranamente en el ciclo de producto moléculas recién descubiertas en los países innovadores y entrar al mercado doméstico con especialidades de marca propia (aunque sólo un puñado se integró hacia atrás, operación intensiva en recursos humanos calificados y equipamiento). Incluso se llegó a exportar un cierto flujo de materias primas desde fines de los años 1960. Como parte de este proceso, en los años 1960 y primera mitad de los 1970 se desarrolló una importante capacidad tecnológica local en el campo de la fermentación antibiótica, y se consolidaron grupos de desarrollo de procesos en las plantas, permitiendo mejorar los rendimientos e incursionar gradualmente en actividades de exportación de antibióticos a granel. Llegaron a existir cinco plantas de este tipo -aunque sólo una de ellas era de capital local-. Este proceso se interrumpe a partir de la segunda mitad de los años 1970, cuando la aceleración del cambio tecnológico a escala mundial generó una brecha creciente con las plantas locales, que no pudieron replicar el ritmo de innovación de la frontera. Por otra parte, pese a que la industria había nacido en los años 1950 con escalas que no diferían sustancialmente de las internacionales, progresivamente aparecieron deseconomías estáticas de escala ya que se registraba un bajo ritmo de reposición de los equipos de capital en función de que las plantas sólo operaban para el mercado interno y bajo fuertes barreras de protección tarifaria. Por otro lado, surgieron diferencias crecientes en materia de rendimientos, fenómeno atribuido por Burachik y Katz (1997) a la falta de una masa crítica o base sistémica que permitiera, al igual que ocurría en los países desarrollados, que la industria de medicamentos se beneficiara de la interacción entre ciencias como la química, la biología, la genética, etc., interacción sobre la cual se basó el espectacular aumento de rendimientos verificado en esta industria a nivel mundial desde los años 1960. En este contexto, no sorprende que con el cambio en las condiciones de competencia a partir de 1976, las plantas locales de fermentación debieran cerrar, a comienzos de los años 1980, sus puertas. De otro lado, surgieron varias plantas de síntesis química, de tipo multipropósito, con escalas reducidas, y dedicadas a copiar moléculas recientemente descriptas en la literatura internacional. Para ello se requiere no sólo un equipo de recursos humanos calificados capaz de lograr en poco tiempo un proceso propio de fabricación de la molécula, sino también rutinas industriales de producción que le permitan a la firma elaborar cantidades relativamente pequeñas de la droga en cuestión y llegar al mercado de especialidades con marcas propias.

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También esta clase de esfuerzos fue discontinuándose a partir de los años 1980, aunque ese tipo de lógica industrial persiste en alguna medida hasta nuestros días. Ahora bien, el problema que enfrentamos remite a cómo se deben juzgar los procesos recién descriptos. En efecto, algunos autores -Katz, Kosacoff, etc.- sugerirían que, si bien a un ritmo insuficiente y con las ya mencionadas características "idiosincráticas", durante la ISI se habían acumulado un conjunto de activos tecnológicos endógenos en una parte significativa del aparato manufacturero argentino que, hacia el final de aquella experiencia, estaban dando sus frutos, tal como lo probarían algunos de los datos antes señalados -aumento de las exportaciones industriales, ventas de tecnología, internacionalización de varias firmas manufactureras, desarrollos tecnológicos en el campo de la metalmecánica, la electrónica, la química, etc.-. Lamentablemente, en esta línea argumental, dichos activos se perdieron como consecuencia de que, en lugar de optar por un proceso en el cual gradualmente la industria manufacturera local fuera expuesta a mayores presiones competitivas en un marco de políticas públicas de asistencia para la reestructuración y mejora de la competitividad de las firmas locales, se adoptó, como veremos en el capítulo siguiente, una apertura rápida y drástica que implicó la destrucción de una parte sustancial de las capacidades acumuladas durante la ISI. No es ésta, sin embargo, la única interpretación acerca de este tema. Para la ortodoxia neoclásica, por un lado, está claro que toda esa acumulación de activos era meramente una respuesta a un conjunto de condiciones que alentaban la supervivencia de firmas y ramas de actividad ineficientes que, en un contexto de apertura, hubieran desaparecido o nunca hubieran surgido. En este sentido, para esta corriente no hay demasiados lamentos por la mencionada pérdida de activos y capacidades, lo cual se entiende considerando que la ortodoxia neoclásica no otorga relevancia a los procesos de aprendizaje y construcción de capacidades innovativas, sino que sostiene que en un país como la Argentina, lo único importante es garantizar una máxima apertura a las fuentes extranjeras de tecnología. Desde la heterodoxia, en tanto, también hay argumentos que sugieren una visión menos positiva que la que se desprende de la interpretación Katz-Kosacoff del desarrollo industrial bajo la ISI. En particular, un autor como Nochteff (1994a, b), si bien reconoce y valora positivamente las historias de desarrollo tecnológico endógeno antes reseñadas -en particular en la industria electrónica-, parece juzgar que la dinámica de la ISI ponía límites estructurales muy estrechos al proceso de construcción de capacidades innovativas, lo cual es indicio de una menor confianza en la trayectoria de acumulación tecnológica propia del sector manufacturero durante la ISI que la que surge de los trabajos de autores como Katz y Kosacoff. En esencia, Nochteff señala que durante la ISI el esfuerzo tecnológico de la industria no se orientaba a alcanzar la frontera de la best practice, sino a resolver problemas de gran diversidad en un mercado muy limitado -por ejemplo adoptar procedimientos y bienes de capital a escalas reducidas-. Las actividades y las políticas tecnológicas fueron adaptativos y tardíos, y no generaron innovaciones que pudieran modificar la posición de la industria en los mercados externos. Ello ocurría, siempre según el autor, por tres razones: i) la dimensión del mercado creaba una demanda de técnicas adaptativas a un determinado volumen de 191

demanda y/o ciertos tipos de insumos, y no para penetrar en los mercados mundiales; ii) en las ramas mas complejas había predominio de las filiales de ET; iii) las ramas de mayor peso económico eran de tipo scale-intensive y/o supplier-dominated (ver capítulo 1). Por tanto, por su propia naturaleza, eran relativamente poco "innovación-intensivas", ya que o bien las actividades de I&D eran in house pero se realizaban en las casas matrices de las respectivas corporaciones transnacionales (es el caso de buena parte de las scale intensive), o bien la tecnología se incorporaba bajo la forma de insumos y bienes de capital que, en general, provenían del exterior (en las supplier-dominated, pero también en algunas scale intensive, como la siderurgia). La otra cuestión que enfatiza Nochteff remite a las actitudes y conductas de los empresarios argentinos, o más específicamente de lo que el llama la “elite empresaria argentina”, la cual, siempre según el autor, difiere notablemente en cuanto a sus comportamientos respecto del modelo de “entrepreneur schumpeteriano”. Los empresarios argentinos, en particular a partir de los años 1950, habrían buscado esencialmente crear monopolios no transitorios (vía protección arancelaria y otras barreras al ingreso en los mercados) que les permitieran obtener cuasi rentas sin innovar. Los relativamente escasos entrepreneurs innovadores, que asumían riesgos y buscaban aproximarse a la frontera de la best practice internacional en términos productivos o tecnológicos -firmas como Turri (máquinas herramientas), Vasalli (maquinaria agrícola), Di Tella (bienes de capital, industria automotriz)-, no formaron parte de la elite económica, salvo esporádica o marginalmente, y, de hecho, las estrategias de dicha elite y las políticas gubernamentales no sólo no fomentaron su actividad, sino que las habrían ignorado o perjudicado. Según Nochteff, el comportamiento tradicional de la elite económica fue uno de los factores decisivos para que no se adoptaran opciones de crecimiento basadas en la construcción de capacidades científico-tecnológicas y el alcance de rentas en base a la innovación, sino que se siguiera el camino del proteccionismo y la industrialización hacia adentro. Aquellos sectores en los que estos condicionamientos no tuvieron tanto peso fueron, justamente, los que antes destacamos como de mayor avance tecnológico en la etapa bajo análisis. Así, para Nochteff (1994b), las tres industrias en las que las firmas argentinas tuvieron un mejor desempeño durante la ISI (electrónica, farmoquímica y máquinas herramienta) tenían en común que: i) en ninguna de ellas las empresas nacionales pertenecían, por lo menos hasta 1976, a la elite económica; ii) en las tres había fuerte competencia interna; iii) en ninguna de ellas las ET eran predominantes. A partir de estas condiciones, no se podía asegurar una cuasi renta monopólica basada en la capacidad de lobbying, por lo cual debía regir la competencia vía “innovación”, y el hecho de que las ET no fueran dominantes permitía que las firmas locales desarrollaran sus propios procesos de aprendizaje tecnológico. En suma, para Nochteff, y pese a las historias exitosas de “aprendizaje idiosincrático”, el modelo de la ISI no podía conducir, por sí mismo, a una trayectoria virtuosa de gradual acumulación de capacidades tecnológicas que llevara progresivamente a que la competencia vía innovación asumiera un rol similar a la que tenía en los países más avanzados y a que la industria argentina se acercara a la best practice internacional tecno-productiva de modo que sus empresas pudieran competir exitosamente en los mercados internacionales.

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En suma, estilizando un poco interpretaciones y líneas argumentales ciertamente complejas, a nuestro juicio, Katz-Kosacoff y Nochteff comparten la valoración por los casos más destacados de aprendizaje tecnológico endógeno en contra de la indiferencia o rechazo que éstos suscitan en la ortodoxia neoclásica, pero Nochteff asume, junto con esta última, una postura más crítica en torno del régimen de incentivos propio de la ISI y, por ende, tiene un juicio global más negativo que el de Katz-Kosacoff sobre toda esa etapa. A su vez, tanto los autores ortodoxos como Nochteff -y junto con éste, también otros como J. F. Sábato, Schvarzer, etc.prestan especial atención a la interacción entre políticas públicas y conductas empresarias, aunque, como veremos enseguida, enfatizan causalidades diferentes en dicha interacción. De hecho, ya en los años 1960 aparecieron varios trabajos que apuntaban a explicar las supuestas debilidades del sector empresario industrial por convertirse en un agente dinámico de cambio y modernización en la sociedad argentina y sus problemas para conseguir canales de expresión política, lo cual, obviamente, habría dificultado el avance del proceso de industrialización (Imaz, 1964; Cornblit, 1967; Cuneo, 1967 -ver Barbero, 1995, para un comentario sobre estos y otros trabajos sobre historia y análisis de empresas y empresarios en la Argentina-)157. A su vez, las quejas por la falta de “espíritu innovador” de los empresarios industriales locales han sido una constante en una gran parte de la vasta literatura dedicada al análisis del desarrollo económico argentino, la cual hace hincapié en la aversión a tomar riesgos, en sus comportamientos “rentísticos” (en particular, en referencia a la búsqueda de rentas en el seno del sector público, en forma de tarifas elevadas, créditos subsidiados, diversos mecanismos promocionales, etc.), en la presencia de factores “culturales” que llevarían a una actitud “dependiente” de parte del empresariado local, en su asimilación con los comportamientos (presuntamente “tradicionales” o más bien “retrógrados” desde el punto de vista de los patrones de producción, inversión y consumo) del sector terrateniente, y en su ignorancia o poca atención en lo que hace a las cuestiones relativas a CyT, entre otros aspectos158,159. Estos rasgos, que -como vimos en el capítulo anterior- ya se rastrearían, según varios autores, a partir de la propia conformación del sector manufacturero argentino durante la fase agroexportadora, no habrían podido ser alterados durante la ISI, a la vez que tampoco se habría podido crear una “elite sustituta”, pese a los esfuerzos de distintos gobiernos en ese sentido. Esta opinión ha sido sustentada, por ejemplo, por Roulet y J. F. Sábato (s.f.), quienes señalan que el peronismo, en el período 1945-55, proyectó crear una “burguesía nacional”, a la cual pretendía 157

. Díaz Alejandro (1975), por ejemplo, señalaba que “aún hoy (a los empresarios industriales) se los considera timoratos y poco emprendedores, tanto en el plano comercial como socio político” (p. 214). 158 . Por ejemplo, Schvarzer (1996) refiere que una misión estadounidense arribada en los años 1950 observaba la ausencia de conocimientos técnicos de los gerentes locales, quienes carecían de planes de largo plazo, no conocían bien sus costos y no disponían de apoyo para mejorar sus plantas y estructuras productivas. Esta actitud, según el autor, se verificaba especialmente en las antiguas firmas manufactureras. Cita también en este sentido el informe de una comisión especial que estudió el tema fabril en 1963, en el cual se criticaba a los empresarios locales que no se habían preocupado por sus costos durante largo tiempo a la espera de la inflación que resolviera sus problemas o de la protección arancelaria. Asimismo, cita varios informes de fines de los años 1960 y comienzos de los años 1970, señalando la falta de conocimientos tecnológicos de distintos sectores industriales, la ausencia de controles de calidad, el pobre nivel de la mayor parte de los managers, etc. La idea de que la acumulación de equipos era el corazón del cambio técnico era, según Schvarzer, muy difundida entre los empresarios locales. 159 . Aráoz (1969), inquiriendo por las razones de la baja demanda de CyT por parte del sector empresario, señalaba que la industria argentina se caracterizaba por un manejo preponderantemente familiar, con tendencias al nepotismo, aversión al riesgo, falta de interés en mejorar la eficiencia e inhabilidad para reinvertir.

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ayudar mediante créditos, subsidios, aranceles, etc. Sin embargo, esta estrategia fracasó debido a que los empresarios, a pesar de los "favores recibidos", siguieron exhibiendo comportamientos “colonialistas” y “dependientes”, los cuales, a juicio de dichos autores, eran, de todos modos, “adecuados y funcionales” en el contexto en que actuaban dichos empresarios. Ya discutimos en el capítulo 2 algunos de estos argumentos, señalando nuestras dudas respecto de su validez y eficacia explicativa. Vale la pena, ahora, agregar algunas consideraciones adicionales. Si aceptamos que ha habido una real carencia de “espíritu schumpeteriano” en el empresariado argentino, es necesario explorar, del mismo modo que se hizo en el capítulo anterior, los motivos de dicha carencia, y discutir en particular si es producto de una inclinación estructural del propio empresariado -como se sugiere muchas veces de forma implícita o explícita en la literatura recibida-, o es un resultado de un determinado esquema de incentivos definido a partir de una cierta configuración institucional y de los regímenes de políticas económicas vigentes en el período que ahora estamos analizando. En esta última línea argumental, la explicación más popular es que el marco institucional de la ISI creaba incentivos que tornaban más beneficioso el “rent-seeking” vía búsqueda de protección o subsidios, que la innovación “genuina”. Este diagnóstico se puede encontrar tanto en autores cercanos a una interpretación “liberal” del desarrollo económico argentino, como en otros más ligados al “estructuralismo” o situados a la “izquierda” en dicha materia (entre estos últimos, como vimos antes, se incluye el propio Nochteff). Así, en el primer grupo, encontramos que Cortés Conde (1997) argumenta que en el período 1930-1945 la existencia de una demanda insatisfecha -por las restricciones a la oferta extranjera- permitió la realización de elevados beneficios que alentaron el crecimiento de la inversión doméstica en el sector manufacturero. Sin embargo, una vez terminada la situación de crisis internacional, los empresarios, habituados a los altos beneficios que los años de aislamiento les habían permitido obtener en un mercado cerrado, y que habían aprendido a “negociar” con el Estado, utilizaron su información y entrenamiento para prolongar situaciones similares obteniendo de los sucesivos gobiernos la prolongación de las barreras a la entrada en sus mercados. En la otra vereda, Nochteff (1994a y b, 1996) señala que en el esquema de funcionamiento de la ISI en la Argentina, las políticas comerciales y cambiarias fueron privilegiadas en la agenda del Estado y del empresariado, ubicando a las políticas de CyT en un lugar secundario -correspondiente con el lugar menos que secundario que el proceso de innovación tecnológica ocupaba en la dinámica de crecimiento de la economía doméstica-. La escasa demanda por innovación en la Argentina durante la ISI se debería a la forma que asumía la interacción entre las instituciones que definían el marco básico de incentivos en dicho período y las firmas, interacción que daba lugar a la posibilidad de acceder a cuasi rentas no tecnológicas. El sistema institucional no pudo guiar a los agentes económicos hacia la búsqueda de cuasi rentas tecnológicas; por el contrario, la influencia de las elites sobre las instituciones les habrían permitido la obtención de cuasi rentas de privilegio, mediante protección tarifaria, reservas de mercado y subsidios directos e indirectos. Aparentemente, en ambos casos el razonamiento y los argumentos son similares. Sin embargo, una lectura atenta muestra que la vertiente más cercana al “liberalismo” hace hincapié en determinadas políticas económicas -que considera erróneas- como causantes de 194

ciertos comportamientos empresarios, en tanto que la interpretación más de “izquierda” invierte la causalidad, y enfatiza que la elite dominante impulsó la adopción de una orientación de política económica favorable a sus intereses160. A su vez, para esta última corriente, aún cuando en ciertas ocasiones se intentó, desde el Estado, alterar los patrones de comportamiento de la elite empresaria, resultó imposible alcanzar ese objetivo. Ciertamente, se trata de un debate muy complejo, que remite, entre otras cuestiones, al tema de la autonomía del Estado. No pretendemos aquí ingresar a ese tipo de discusión, lo cual nos llevaría al campo de las ciencias políticas. Creemos, sin embargo, que es posible presentar algunos argumentos y evidencias relevantes, que arrojan luz sobre aspectos claves del debate. Un primer problema con el razonamiento subyacente en los trabajos de autores como Nochteff -no ocurre lo mismo con el argumento de Cortés Conde, por ejemplo- es que parece suponer que en la Argentina existió una elite que se habría mantenido esencialmente al comando, o con una fuerte influencia, sobre las decisiones y opciones de política económica no sólo en la etapa agroexportadora -cuando se habría convertido en la fracción dominante- sino también durante la ISI. Esto, sin embargo, no parece demasiado sensato desde un punto de vista lógico, considerando los grandes cambios acaecidos en la sociedad argentina en esos cien años, y tampoco está demasiado sustentado en pruebas empíricas, salvo algunas declaraciones tales como que “muchas de las mayores firmas industriales pertenecían total o parcialmente a terratenientes, o bien sus accionistas principales estaban vinculados por lazos familiares, sociales, económicos y políticos a la elite agropecuaria” (Nochteff, 1994b, p. 72). Por otro lado, dicha elite, a diferencia de lo que ocurrió en otras naciones, tendría un carácter inherentemente especulativo, o averso al riesgo, y de este modo habría influenciado decisivamente en la elección de un marco de políticas económicas que le permitiera obtener rentas por la vía de la protección, los subsidios, etc., en lugar de vía innovación. Esto nos sitúa en un marco conceptual en donde ciertos actores tienen capacidad absoluta de manipulación de las reglas de juego, y dichos actores son en cierto modo “especiales”, en cuanto poseen objetivos y desarrollan conductas diferentes de las exhibidas por sus pares de otras naciones. Nos parece que este argumento implícitamente vuelve a sugerir alguna especificidad de la elite empresaria argentina, suponiéndola inherentemente más especulativa o menos innovativa que otras. A nuestro juicio, hay que volver a poner el peso en las instituciones, y trabajar con una relación conceptual en donde hay una interacción entre instituciones y agentes, y no una capacidad absoluta de estos últimos para moldear a las instituciones a su antojo. De este modo, sería posible dejar de lado la idea de una especificidad negativa de la clase dominante argentina, la cual resulta difícil de sostener a nuestro juicio. Creemos también que en cualquier discusión sobre las conductas del empresariado argentino durante esta etapa hay que tomar en cuenta otros factores. Así, debemos recordar, por 160

. Nogués (1988), quien pertenece a la vertiente “liberal”, hace explícito este contraste. Según el autor, es habitual señalar que, dado que los empresarios nacionales han vivido fundamentalmente de privilegios derivados de la presencia de altas barreras comerciales, carecen de capacidad innovadora y posibilidades de competir internacionalmente. En cambio, para Nogués el problema es que la conducta innovadora y competitiva de los empresarios domésticos se ha visto disuadida por las fáciles ganancias derivadas de las políticas proteccionistas, con lo cual el argumento se invierte desde el tradicional (conducta empresaria → proteccionismo) a su opuesto (proteccionismo→conducta empresarial).

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ejemplo, el bajo nivel de calificaciones educativas de los empresarios locales -ver más abajo-. Asimismo, la inestabilidad política, económica y social también puede haber sido un factor de peso. Considerando este marco desfavorable, tal como señala Aráoz (1969), probablemente las conductas aversas al riesgo hayan sido racionales. En relación con este tema, por otro lado, es interesante comentar el único estudio que, hasta donde conocemos nosotros, se ha dedicado a investigar las actitudes hacia el cambio tecnológico de los empresarios locales durante la ISI (Sautu y Wainerman, 1971), el cual aporta hallazgos muy relevantes respecto de las conductas de estos últimos. Si bien se trataba de un trabajo que buscaba relevar actitudes hacia el cambio tecnológico basándose en respuestas que no necesariamente se hubieran traducido en acciones concretas de los empresarios en el mismo sentido de lo expresado verbalmente, se trata de un análisis de gran solidez metodológica, lo cual amerita considerar seriamente sus conclusiones. Uno de los hallazgos más sorprendentes del trabajo es que, contrariamente a la imagen que previamente hemos descripto, casi el 90% de los empresarios consultados afirmaba desear incorporar innovaciones tecnológicas en sus firmas. De ellos, sólo un 30% señalaba que existían dificultades para incorporar dichos cambios, las cuales eran predominantemente de tipo financiero. Además, se comprobaba que la decisión de incorporar o no innovaciones dependía fundamentalmente de motivos económicos -lo cual contradecía algunos trabajos previos que señalaban que el empresariado latinoamericano se guiaba por patrones extra-económicos tales como prestigio, posición social, etc.Como mencionamos en una sección previa, cerca del 80% de los empresarios consultados en este trabajo percibía la existencia de una brecha tecnológica respecto de la frontera internacional. El 53% de aquellos proponía soluciones que Sautu y Wainerman (1971) califican como "coyunturales", esto es, pensaban que el problema de la brecha tecnológica era solucionable con medidas posibles de ser instrumentadas de inmediato y con efecto también relativamente inmediato. De este grupo, casi la mitad abogaba por favorecer la importación de bienes de capital (esto no sería sorprendente), mientras que también se mencionaba la necesidad de créditos. En tanto, muy pocos apuntaban a la difusión de información, o la compra de licencias o conocimientos en el exterior. A su vez, y dentro del 36% de los consultados que apuntaba a soluciones "estructurales" -porcentaje que, siempre contrastando con la imagen habitual sobre el tema, parece relativamente alto-, se destacaba la necesidad de planes de largo plazo que favorecieran la expansión de la economía, así como de profundizar la investigación y la capacitación de recursos humanos (36 y 32% respectivamente). También se mencionaba que era necesario alcanzar una mayor estabilidad política y económica (19%). Otra de las sorpresas que entregaba la encuesta era que, contrariamente a la idea de que los empresarios locales tenían una admiración "ciega" por la tecnología extranjera y despreciaban la posibilidad de realizar innovaciones a nivel local, algo más de un tercio de los empresarios consultados prefería, ante la posibilidad de que el Estado asignara recursos incrementales a mejorar la situación tecnológica de las firmas industriales, orientar preferentemente dichos recursos a realizar actividades locales de I&D -básicamente en instituciones públicas-, antes

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que a subsidiar la importación de tecnología, y algo más de otro tercio opinaba que debían distribuirse los recursos en proporciones aproximadamente iguales. Como destacaban Sautu y Wainerman (1971), no era despreciable el hecho de que un tercio de los entrevistados manifestaran un decidido apoyo a la promoción local de tecnología como vía para la modernización industrial del país. En línea con este hallazgo, de la mencionada encuesta surgía que un 92% de los empresarios juzgaba importante apoyar a los centros de investigación y un 65% estaba dispuesto a aceptar una contribución obligatoria para sostenerlos. Asimismo, un 70% de los encuestados decía conocer las labores del INTI y un 80% afirmaba estar dispuesto a asociarse a dicha institución (aunque el porcentaje de los realmente afiliados era bajo -15%-). Un último resultado interesante del trabajo que venimos comentando era que los empresarios argentinos nativos y los inmigrados antes de los 15 años -que se suponían asimilados a la sociedad argentina en sus pautas de comportamiento- manifestaban, en promedio, mayor grado de apertura al cambio que los extranjeros, lo cual contradecía una idea difundida en sentido contrario. Como vemos, no está tan claro que los empresarios argentinos respondieran tan fielmente a la imagen de desprecio por la innovación y por las actividades locales de CyT. En suma, la realidad es más matizada que lo que sugieren los argumentos “tradicionales” sobre la conducta y actitudes de los empresarios argentinos. A nuestro juicio, en lugar de suponer que dichos empresarios habrían tenido una actitud rentística y aversa a la innovación en forma innata e inmutable a lo largo de las distintas etapas del desarrollo económico argentino, es preferible, tal como se sugirió en capítulos anteriores, trabajar con un marco analítico más complejo. En particular, es preciso considerar que son las reglas de juego que emanan del ambiente institucional prevaleciente en un determinado período las que estimulan ciertos tipos de conducta y desestimulan otras. En este sentido, en un ambiente caracterizado por la inestabilidad económico/político/institucional, por la ausencia de iniciativas públicas consistentes para fomentar el desarrollo de actividades innovativas por parte de las firmas locales -sobre esto volvemos más abajo- y por el predominio de políticas económicas excesivamente inward oriented, no es sorprendente encontrar una relativa escasez de “empresarios innovadores” en el medio local durante el período bajo análisis. Para finalizar con esta sección, se impone analizar uno de los temas más transitados dentro del debate sobre la industrialización argentina durante la ISI, cual es de la llamada “dependencia tecnológica”. Ya en los años 1960 y 1970 distintos trabajos contrastaban lo que se erogaba en concepto de importación de tecnologías en Argentina con los escasos recursos que se destinaban localmente a actividades de innovación. Así, Katz (1972) encontraba que los gastos en I&D de las ramas industriales estaban, en promedio, en torno del 20% de sus similares estadounidenses. Significativamente, las ramas en donde la proporción de gastos en I&D sobre ventas era mayor en el contexto argentino (farmacéutica, maquinaria y equipo eléctrico y no eléctrico, química -todas con gastos entre 0,7 y 0,8% sobre ventas-) eran las que presentaban mayor distancia con los EE.UU. (en ningún caso los gastos locales en I&D eran mayores, siempre en proporción con las ventas, al 13% de lo que se erogaba en los EE.UU.). Al mismo tiempo, se comprobaba que mientras las firmas investigadas por Katz gastaban aproximadamente el 1,3% sobre su valor de producción en regalías por patentes, marcas, know-how, etc., erogaban menos de un 0,4% en actividades de I&D (cifra que subía hasta 197

1,2% si se incluían los gastos en “otras tareas técnicas asociadas” -control de calidad, etc.-). Más aún, como señalan Katz y Bercovich (1993), incluso una parte de lo que las firmas declaraban como I&D no hubiera sido cubierto por las estadísticas de la OECD (e.g. Manual Frascati), ya que no correspondía a las definiciones allí utilizadas. En tanto, un trabajo de la UNESCO (1970) señalaba que en 1966 los pagos por servicios técnicos y regalías eran una vez y media mayores que todo el gasto nacional en investigación en CyT. En cuanto a los aportes privados, se destacaba su bajo nivel, señalándose que el mismo había sido menor al 7% del gasto total en CyT en todos los años entre 1961 y 1966. En este sentido, es interesante observar la comparación que se presenta en el cuadro III-38, donde se puede comprobar que la Argentina era el país que presentaba, entre los allí incluidos, peor relación entre pagos por compra de patentes y licencias vis a vis ingresos por dicho concepto. Asimismo, resultaba muy alta la proporción de lo pagado en licencias vis a vis los gastos en I&D realizados por las firmas privadas argentinas (cuadro III-39). Como veremos más adelante en este mismo capítulo, esta problemática movilizó intelectualmente no sólo a los analistas del sector manufacturero, sino también a aquellos que -como Jorge A. Sábato, O. Varsavsky, A. Herrera y otros- fueron protagonistas centrales del debate sobre políticas de CyT en la Argentina en los años 1960 y 1970. En el caso específico del sector manufacturero, diversos autores sugerían que la explicación a la poca inclinación innovadora de los empresarios locales se encontraba en la excesiva apertura a las fuentes extranjeras de provisión de tecnología 161. En otras palabras, para muchos autores, la importación de tecnologías en forma indiscriminada habría ahogado las posibilidades de un desarrollo innovativo endógeno. Katz (1972) presenta una versión algo distinta de este argumento, en la cual la importación de tecnología más que ahogar condiciona seriamente el tipo y magnitud de las actividades innovativas domésticas. Así, el autor señalaba que el predominio del flujo de tecnología externa por sobre la actividad inventiva local como fuente del progreso tecnológico determinaba que buena parte de dicha actividad inventiva revistiera un carácter subsidiario y adaptativo, al estar primordialmente dirigida a obtener mejoras marginales y/o adaptaciones al medio local, de productos y/o procesos previamente empleados en el exterior. Cuadro III-38 Balanza de pagos tecnológica (U$S millones) País EE.UU. Alemania Francia Japón Italia Bélgica Canadá Suecia Noruega España Argentina

Pagos por compra de Recibos por venta de Saldo patentes y licencias (1) patentes y licencias (2) 63 577 514 135,3 49,7 -85,6 124,8 49,8 -75 133,6 5,4 -128,2 156,4 43,4 -113 55 46 -9 19,6 2,2 -17,4 10,3 8,7 -1,6 7,9 4,2 -3,7 133,3 0 -133,3 64,3 1,8 -62,5

161

Relación 1:2 0,1 2,7 2,5 24,5 3,5 1,2 8,8 1,2 1,9 35,7

. La preocupación por los aspectos monopólicos y otros problemas asociados a la transferencia de tecnología desde los países desarrollados dominaba la literatura conceptual y empírica respecto de las cuestiones tecnológicas en los procesos de desarrollo en los años 1960 y 1970 (UNCTAD, 1996).

198

Fuente: SUBCyT (1972). 1= Datos para 1961, excepto EE.UU. (1965), España (1964) y Argentina (1968). Cuadro III-39 Pagos por transferencia de tecnología en relación con el gasto privado en I&D. 1971 y 1981 (%) 1971 1981 EE.UU. 1,3 1,3 Japón 15,0 7,2 Alemania 14,1 10,2 Francia 15,8 14,6 Reino Unido 14,8 10,5 Australia s.d. 36,4 Canadá 23,7 24,6 Italia 41,3 28,3 Holanda 26,3 41,9 Suecia 4,3 3,8 Austria 40,0 23,0 Dinamarca 33,6 22,8 Finlandia 34,1 26,4 Portugal 136,7 154,1 España 235,2 158,2 Argentina1 700,0 220,0 Fuente: OECD (1986) y estimaciones propias en base a datos de Adler (1987). 1: estimación propia para 1970 y 1979.

La dependencia, tal como señalaba Sercovich (1974), no era menor por el hecho de haberse desarrollado una más que incipiente industria de bienes de capital en la Argentina (ver también Chudnovsky, 1976), ya que sus raíces se encontraban en otros variados aspectos que hacían a la dinámica tecnológica del sector manufacturero local, tal como veremos enseguida. En cualquier caso, como vimos en el capítulo 1, este es uno de los debates clave no solo en Argentina sino más en general en relación al análisis de los procesos de industrialización tardía. Tal como fue reflejado en el mencionado capítulo, en contra de la posición antes expuesta, hay autores que sugieren que la relación entre tecnologías extranjeras e innovaciones domésticas es de complementariedad más que de substitución. Trataremos, entonces, de explorar el caso argentino durante la ISI bajo la óptica de este debate. La preocupación por la excesiva importación de tecnología se reflejaba en la producción de distintos trabajos y análisis respecto de las distintas fuentes de transferencia y su impacto en la economía doméstica. Uno de los temas analizados en este sentido era el de las patentes. Por ejemplo, Chudnovsky y Katz (1970) observaban como a partir de mediados de los años 1950 empezaba a decrecer de forma notoria el porcentaje de patentes concedidas a individuos (que había llegado al 63% en 1953) vis a vis las otorgadas a empresas. Los autores mencionaban, entre otras explicaciones para este fenómeno, el peso de los cambios en las formas de desarrollar las actividades de investigación, tendencia de carácter universal desde tiempo atrás (aunque hacían notar la rapidez con la cual se había producido la baja de la presencia de los inventores individuales en la Argentina). Asimismo, destacaban el escaso vínculo entre los inventores individuales y el sector industrial -un poco más tarde, Katz (1972) no encontrará caso alguno de licenciamiento de patentes al sector productivo por parte de inventores independientes-162. Pero este cambio también era atribuido, implícitamente, a la transformación 162

. En este sentido, Katz (1972) destacará que los inventores independientes en la Argentina mostraban un nivel educacional relativamente bajo -sólo 15% exhibía formación universitaria-, junto con índices sumamente pobres de entrenamiento formal en disciplinas técnicas, aún a nivel de escuela secundaria industrial. También señalaba que la

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operada en el sector industrial a partir justamente de mediados de los años 1950, ya que se observaba que las empresas patentadoras eran fundamentalmente transnacionales. Más tarde, Katz (1972) afirmará que el régimen de patentes fracasó rotundamente en cuanto al propósito de inducir una actividad inventiva local y destacará que: i) era habitual el patentamiento preventivo o de “bloqueo” -para preservar su participación futura en el mercadopor parte de las filiales de ET; ii) parecía improbable que las filiales locales de ET con patentamiento habitual en el país usaran más del 5% del total acumulado de patentes de sus respectivas casas matrices; iii) la transferencia de regalías a cambio de patentes vencidas era un fenómeno corriente; iv) no había mecanismos que controlaran efectivamente fenómenos como los descriptos, u otros de abuso de los derechos legales por parte del poseedor de la patente -por ejemplo, la “supresión” de patentes-. Evidentemente, la cuestión de las patentes conducía al problema más general del papel de las ET, sobre las cuales ya se hicieron algunos comentarios más arriba. En este sentido, hay que señalar que, en general, en los años 1960 y 1970 la mayor parte de los economistas que se ocupaban de los temas de la industria y el cambio tecnológico coincidían no sólo en que las filiales de ET raramente realizaban actividades innovativas -más allá de las de carácter adaptativo- sino que habitualmente empleaban tecnologías de producto y proceso obsoletas o abandonadas en sus países de origen. Aquí entraba la crítica a los regímenes de promoción industrial y de inversiones extranjeras, los cuales, en general, fallaron en condicionar las características técnicas de los proyectos a implantar (Sourrouille et al, 1985) 163. Los contratos de transferencia de tecnología también eran objeto de atención. Chudnovsky et al (1974) detectaban que hacia 1972 las ventas de los productos fabricados en el país bajo licencia extranjera representaban el 16% del valor de la producción manufacturera. Al mismo tiempo, las exportaciones bajo licencia eran un 30% de las exportaciones de productos industriales nuevos164 (o, alternativamente, el 6% de las exportaciones totales del país). Para los autores del trabajo, las empresas licenciadas se dedicaban fundamentalmente a “producir con tecnología extranjera para el mercado local” (p. 61), ya que menos del 6% de sus ventas totales tenían como destino la exportación. Al mismo tiempo, el saldo de balance de pagos de los contratos de licencia aparecía como deficitario en U$S 156 millones. Otros aspectos relevantes detectados en aquel estudio eran los siguientes: i) el gran peso de las marcas en los contratos de licencia; ii) el predomino de formas de transferencia “globales y generales”, que denotaría una debilidad tecnológica por parte del licenciatario, en cuanto le resulta difícil discriminar los conocimientos que necesita del “paquete” tecnológico que recibe (esta tendencia era más marcada en las filiales extranjeras, ya que en las nacionales había mayor peso relativo de los contratos más específicos); iii) el 60% de los contratos tenía fijado el territorio argentino como ámbito exclusivo de aplicación (es decir que las exportaciones de los productos bajo licencia estaban prohibidas). La cifra real de contratos con limitación de exportaciones era seguramente mayor, ya que escribir las cláusulas restrictivas era superfluo “productividad inventiva” media era baja en relación a otros países. 163 . Cabe, sin embargo, apuntar un hecho bastante excepcional pero significativo, relatado por Cereijido (1990). Durante la Segunda Guerra Mundial la ET holandesa Phillips trasladó parte de sus grupos de trabajo en investigación a la Argentina, empleando a varios científicos argentinos a trabajar en teoría de circuitos. Al terminar la guerra, sin embargo, Phillips decide cerrar sus laboratorios en el país. 164 . Aquellos que comenzaron a exportarse de modo significativo a partir de 1960.

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en el caso de las filiales de ET, cuyas estrategias comerciales eran controladas directamente por las casas matrices por otras vías; iv) la exportación de productos licenciados era fundamentalmente una actividad de las filiales de ET y restringida esencialmente a los países de América Latina; v) la importación de tecnología estaba asociada a la presencia de dos fenómenos específicos: presencia de filiales de ET y alta concentración en los sectores respectivos; vi) por cada dólar devengado en concepto de regalías, las empresas de capital mixto gastaban en I&D 0,80 pesos, las nacionales 0,49 y las extranjeras 0,22 -en promedio, las firmas con licencia gastaban 0,9% de sus ventas en I&D- (Chudnovsky et al, 1974). En otro trabajo, Katz (1972) encontraba que, por ejemplo en el caso de la industria farmacéutica, una significativa proporción de los productos sobre los cuales se abonaban derechos tenían patentes largamente vencidas, y que una significativa proporción de los acuerdos de licencia estaban asociados a la cesión de derechos para el uso de marcas y cargaban precios monopólicos a los diversos items objeto de transferencia. Sobre el mismo tema, Vacchino y Pérez Pesado (1974) criticaban la existencia de contratos que implicaban capacitación de personal y provisión de asesoría permanente o periódica, pese a la disponibilidad de capital humano a nivel local. Asimismo, señalaban la sobrevaluación del aporte tecnológico en muchos casos, lo cual llevaba a inflar las regalías. En tanto, algunos autores analizaban otros aspectos, menos visibles y más estructurales, del fenómeno de la dependencia. Así, Sercovich (1974) argumentaba que las reglas de juego de la competencia compelían a las empresas manufactureras que operaban en la Argentina a reproducir las formas de conducta vigentes en los países desarrollados, independientemente de la estructura de propiedad de las firmas. Esto conducía a la dependencia respecto de un conjunto de insumos tecnológicos extranjeros que alimentaban dicho proceso competitivo, ya que no había capacidad de generar y controlar dichos insumos. En este sentido, Sercovich (1974) destacaba el peso de la búsqueda de factores de diferenciación (marcas, calidad, diseños, novedad) en las decisiones de las firmas locales de operar con tecnologías extranjeras, lo cual no sorprendía al autor en la medida en que la industria local se caracterizaba por la existencia de oligopolios donde las ventajas de precios jugaban un papel relativamente menor. Para Sercovich, la introducción de innovaciones originadas en el exterior era la principal fuente de ventajas competitivas para las firmas que operaban con tecnologías extranjeras, pero advertía que, sin importar tanto el grado de participación en la propiedad accionaria, el control contractual establecido por las licenciatarias era suficiente para apropiarse de las rentas derivadas de la explotación de sus ventajas tecnológicas en el mercado local. A su vez, la forma asumida por el proceso competitivo local se compadecía con una situación de fuerte protección arancelaria y decisiva influencia de las filiales de ET sobre la estructura industrial local. Varios de los argumentos recién expuestos deben considerarse indudablemente como válidos, en particular en lo que hace a los abusos del régimen de patentes, el empleo por parte de las ET de tecnologías obsoletas, el escaso nivel de recursos asignados por las filiales a actividades de I&D, las limitaciones contenidas en los acuerdos de transferencia de tecnología, etc. Creemos, sin embargo, que es preciso profundizar en esta cuestión para poner en consideración otros aspectos importantes de la interacción entre importación de tecnologías y esfuerzos innovativos domésticos y sus efectos sobre la dinámica del desarrollo económico. 201

Lo primero a advertir es que si bien, al igual que en todo proceso de industrialización tardía, la importación de tecnología resultaba inevitable -y, más aún, las principales fuentes de progreso tecnológico necesariamente debían ser extranjeras-, hay diferencias significativas entre la experiencia argentina y la de otros países en desarrollo -y en particular con los del Este Asiáticoen relación a las modalidades predominantes de importación de tecnología y a las externalidades y el impacto de dichas tecnologías importadas sobre las respectivas economías domésticas. Si se comparan las cifras de pagos por transferencia de tecnología en Argentina vis a vis otros países, tanto de industrialización tardía como desarrollados (cuadro III-40), se comprueba que lo que se gastaba localmente no parecía desproporcionado en relación al tamaño relativo de la economía165. En contraste, en Argentina, al igual que en otros países latinoamericanos durante la ISI, las ET alcanzaron un rol de liderazgo dentro del sector manufacturero, lo cual no ocurrió en las experiencias asiáticas más exitosas de desarrollo económico -Corea, Japón, etc.-, donde se restringió, por distintas vías, la presencia de las ET, y se prefirió importar tecnologías bajo la forma de licencias o bienes de capital, con el objetivo de fortalecer el desarrollo de una capacidad innovativa significativa en los conglomerados económicos locales. En el caso particular de Corea, por ejemplo, se privilegió la transferencia de tecnología vía copia o ingeniería de reversa e importación de bienes de capital, en lugar de la IED o las licencias -entre 1962 y 1986 las importaciones de bienes de capital fueron 34 veces el valor de la IED recibida y 72 veces el valor de las regalías por licencias- (Kim, 1993). A la vez, se hizo un gran esfuerzo por generar capacidades domésticas de absorción, incluyendo el plano educativo -como veremos luego, con fuerte énfasis en educación técnica a nivel secundario y disciplinas vinculadas a la ingeniería y las ciencias duras en la universidad-, instituciones de asistencia tecnológica al sector industrial y políticas de promoción de la I&D en las firmas privadas. En Argentina, la contracara del excesivo peso de las fuentes extranjeras de tecnología era, como señalamos antes, el escaso peso de las actividades locales de innovación. En este sentido, cabe señalar que si bien la cuasi ausencia de restricciones a la presencia de las ET puede haber contribuido a impedir el desarrollo de un proceso de aprendizaje tecnológico endógeno -tal como sugería buena parte de la literatura cuestionadora de la “dependencia” tecnológica-, también había otros factores que operaban para limitar el gasto doméstico en actividades de innovación. Cuadro III-40 Pagos por transferencia de tecnología en relación con el PBI. 1975 (%) Reino Unido Italia Alemania Brasil2 Corea4 Francia Canadá3 Japón Argentina1 Australia EE.UU.

0,21 0,18 0,17 0,17 0,17 0,16 0,11 0,11 0,10 0,10 0,03

165

. De hecho, al tomar el año 1973 hemos puesto un año que aún resulta favorable a la hipótesis de que la Argentina gastaba mucho en transferencia de tecnología, ya que si hiciera la estimación para 1975 (cuando ya estaban en vigencia leyes restrictivas en la materia) la cifra respectiva sería bastante menor.

202

Suecia 0,03 Fuente: Elaboración propia en base a Vickery (1986), Dahlman y Frichstak (1993), Kim (1993), Adler (1987) y la OECD. 1: 1973. 3: corresponde sólo a firmas que realizan I&D. 2: 1979. 4: 1979.

A comienzos de la ISI las limitaciones que imponía el contexto doméstico para que pudieran desarrollarse actividades de I&D a nivel local eran variadas, incluyendo, en particular, la extrema debilidad de la infraestructura en CyT. Sólo para tomar un ejemplo, cabe recordar que aún un empresario tan dinámico y emprendedor como Torcuato Di Tella, que contaba con un cuerpo de hábiles ingenieros y técnicos en su firma, tuvo a comienzos de los años 1930 grandes dificultades técnicas para construir heladeras para uso doméstico en base a la copia y la ingeniería reversa, y luego de algunos años terminó contratando una licencia americana, pese a que ya tenía un know how previo en la producción de refrigeradores comerciales. De hecho, como afirman Cochran y Reina (1962), en gran medida el éxito de Di Tella se basó en la importación de know how, tanto vía acuerdos de licencias o asistencia técnica, como a través de trabajadores calificados e ingenieros extranjeros (que en varias ocasiones eran traídos ex profeso para trabajar en la firma). Si bien el avance de la ISI vino de la mano de la construcción de instituciones estatales en el campo de la CyT y de una creciente disponibilidad de recursos humanos formados localmente, en ambos casos, como veremos más abajo, existieron limitantes y problemas que llevaron a que la contribución de dichas instituciones y recursos al proceso de acumulación tecnológica en el sector manufacturero fuera bastante acotado. A su vez, el tamaño del mercado también ponía límites al desarrollo de actividades innovativas locales. El propio Katz (1972) encontraba que en los años 1960 la eficiencia marginal del gasto en I&D en el sector manufacturero argentino, si bien significativa, era inferior a la que se observaba en los EE.UU. Si bien dichas diferencias podían ser resultado del tipo de product mix con que trabajaba la industria local, Katz señalaba que también tenía un peso significativo la escala operativa de las firmas locales, que en general no les permitiría mantener planteles adecuados de ingeniería capaces de aprovechar las economías de escala y los retornos crecientes de las actividades de I&D (el tamaño de las firmas argentinas no alcanzaba en ningún caso siquiera al 15% de la que correspondía a una similar de un país desarrollado). Sebess (1974), además de enfatizar el mismo punto que Katz, discrepaba con algunos de los comentarios críticos sobre la transferencia de tecnología del exterior que reseñamos previamente. Así, con referencia al argumento de Vacchino y Pérez Pesado, afirmaba que la gran proporción de contratos de tecnología que establecían como objeto de la transferencia la provisión de conocimientos técnicos por planos y diagramas, lejos de ser negativa -como sugerían los mencionados autores-, era beneficiosa, ya que era uno de los pasos previos para generar tecnología localmente. Este comentario nos lleva a un tema clave, que es el de la interacción entre fuentes de tecnología extranjera y esfuerzos locales. En este sentido, como sugerimos previamente, a nuestro juicio la literatura local de los años 1960 y 1970 tendía a poner excesivo énfasis en la contradicción entre importación de tecnología y esfuerzos innovativos domésticos. Sin embargo, vimos en el capítulo inicial que muchos autores argumentan que puede existir una

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relación de complementariedad entre ambos -y el comentario de Sebess recién expuesto va en ese sentido-, siempre y cuando el país receptor desarrolle, tal como se hizo en las experiencias exitosas de industrialización tardía del Este Asiático, significativas capacidades locales de absorción de las tecnologías importadas. El hecho de que las capacidades de absorción pesan en cuanto al impacto de la importación de tecnología sobre la economía del país receptor ha sido bien ilustrado para el caso argentino por Pearson (1985), en su análisis sobre la industria cementera. Allí se muestran claras diferencias en el sendero tecnológico seguido por las distintas firmas del sector, en un contexto general en donde todas recurren fuertemente a la importación de tecnología. El trabajo muestra, en línea con la literatura sobre el tema revisada en el capítulo 1, que había una relación positiva entre el nivel de la tecnología importada, el poder de negociación del importador -reflejado tanto en el precio de la tecnología como en el mecanismo de transferencia adoptado- y el desarrollo acumulativo de capacidades tecnológicas. El trabajo destaca especialmente el caso de la firma Loma Negra, que aparentemente era capaz de realizar buenas elecciones de tecnologías de frontera aún antes de que éstas alcanzaran escala comercial. Asimismo, la firma, que evitaba los contratos “llave en mano”, se preocupaba por conseguir que la transferencia de tecnología incluyera el traspaso de los conocimientos técnicos del proveedor a su propio staff166. Sin embargo, siempre según Pearson, la capacidad de innovación de Loma Negra estaba restringida a su aplicación dentro de la propia firma, y no podía ser desarrollada en asociación con proveedores locales de tecnología, por la débil infraestructura tecnológica del país. Esto impedía, entre otras cosas, la vital interacción con los productores de bienes de capital, limitando la posibilidad de que la firma continuara con su sendero de aprendizaje. Por otro lado, señalaba que las capacidades técnicas desarrolladas eran complementarias de las tecnologías importadas. Así, el tamaño del mercado, la falta de una estructura industrial integrada y la poca continuidad de las inversiones limitaban la posibilidad de acumulación tecnológica doméstica en esta industria. Este conjunto de reflexiones nos conduce a un escenario analítico bastante más complejo, en donde están pesando un conjunto de factores que contribuyen a explicar los aspectos débiles de la dinámica tecnológica del sector manufacturero argentino durante la ISI. En particular, con relación a la cuestión de la “dependencia” tecnológica, tal vez la pregunta más significativa no remita a si dicha dependencia existe o no, sino a analizar: i) qué tipo de canales de importación de tecnología se privilegian o desestimulan en cada caso; ii) si existen o no las necesarias capacidades locales de absorción de las tecnologías que se importan. Estos elementos son clave para diferenciar las distintas dinámicas interactivas entre importación de tecnología y esfuerzos innovativos locales en cada país, dinámica que tiene consecuencias clave no sólo para el desempeño del SNI, sino que también impacta decisivamente a nivel del propio proceso de desarrollo económico. En este sentido, podemos sugerir que en la Argentina se privilegió un determinado canal de transferencia -la IED- que probablemente es el menos favorable para que simultáneamente a la importación de tecnología se desarrolle un proceso gradual de aprendizaje innovativo 166

. Según Pearson, Loma Negra era considerada la firma técnicamente más avanzada en la industria cementera latinoamericana con excepción de algunas subsidiarias de ET en Brasil y México.

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endógeno, mucho menos en ausencia -tal como ocurrió en la Argentina- de políticas destinadas a potenciar las externalidades que podían derivarse de la masiva presencia de ET, por ejemplo, vía realización de actividades de innovación por parte de las respectivas filiales. En tanto, pese a los avances en el sistema educativo formal y a la creación de un conjunto de instituciones públicas en el área de CyT (avances que, de todos modos, como veremos más abajo, tuvieron un impacto positivo relativamente débil sobre la economía doméstica), las capacidades de absorción no fueron suficientemente desarrolladas -esto incluye factores tales como la continua debilidad de la infraestructura tecnológica local, las restricciones cuanti y cualitativas en la disponibilidad de recursos humanos, las limitadas capacidades en management, organización, etc. de los empresarios domésticos, etc.-. Last but not least, la orientación excesivamente mercado internista del régimen de la ISI y la inestabilidad económica e institucional característica de este período tampoco contribuyeron a generar un ambiente favorable al desarrollo de una trayectoria innovativa endógena en el sector manufacturero argentino.

3) Políticas de CyT y sistema educativo durante la sustitución de importaciones a) Una caracterización general de las políticas de ciencia y tecnología durante la ISI i) La creación de las grandes instituciones de ciencia y tecnología A diferencia de lo ocurrido durante la fase agroexportadora, en esta etapa, y más específicamente desde la segunda mitad de los años 1950, el Estado argentino va a crear una serie de instituciones que, de hecho, aún hasta nuestros días forman la base del sistema o complejo de ciencia y técnica (CyT) en nuestro país. Así, surgen sucesivamente la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) -nacida ya en 1950, pero que adquiere su carácter definitivo en 1956-, el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) -1956-, el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) -1957- y el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) -1958-. Antes de los años 1950, la ISI transcurrió, en esencia, con un Estado tan ausente como en la etapa agroexportadora en relación con las actividades científico-tecnológicas, más allá de la creación de algunos institutos y reparticiones diversas en los años 1940, de poca efectividad práctica (ver más abajo), y del intento, exclusivamente basado en objetivos geopolíticos, de avanzar en el control de tecnologías nucleares bajo el gobierno peronista167,168. 167

. Siguiendo la comparación ya realizada en el capítulo anterior, cabe destacar lo ocurrido en este período en Australia y Canadá. En este último país, a lo ya existente previamente, se agrega que en los años 1930 se crean varios laboratorios federales, por ejemplo en minería, agricultura, transporte, etc. Este fuerte desarrollo institucional llevaría a que en 1939 Canadá contara con 78 laboratorios públicos, y más de 200 en las universidades. Tal vez más significativo, en ese momento el grueso de la ejecución de los gastos en I&D se llevaba adelante en el sector industrial privado, donde existían cerca de 1000 laboratorios industriales (Niosi, 2000). En Australia, en tanto, ya en 1936 el gobierno decidió extender de un modo efectivo las actividades del CSIR hacia la provisión de asistencia al sector manufacturero. Así, entre 1937 y 1940, se crearon el National Standards Laboratory, la División de Química Industrial y los laboratorios de aeronáutica, radiofísica y otros. Esta extensión hacia el sector industrial, incluyendo textiles, metalurgia y otros sectores, se profundizó luego de la Segunda Guerra Mundial (Buckley-Moran, 1991). 168 . Durante el gobierno peronista se creó un Ministerio de Asuntos Técnicos, que luego pasó a ser Secretaría, pero su competencia no tenía nada que ver con el área de CyT tal como hoy se la entiende, sino con la formulación de

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No es extraño que en toda la primera fase de la ISI el Estado haya seguido siendo prescindente en esta área. En el caso del sector agropecuario, hasta que finalizó la Segunda Guerra Mundial el diagnóstico prevaleciente era que el problema básico estaba en los mercados internacionales, lo cual hacía poco conducente cualquier esfuerzo por elevar la producción. Luego, el gobierno peronista mantendrá una actitud hostil hacia el sector, que recién se revertirá, como vimos antes, en los años 1950. En cuanto al sector industrial, se ha argumentado tradicionalmente que el mismo todavía estaba compuesto por ramas livianas, que planteaban escasas demandas tecnológicas. Sin embargo, creemos que la cuestión es algo más compleja, ya que no hay que suponer que porque determinadas actividades manufactureras no dependan de contar con una base tecnológica sofisticada o del surgimiento continuo de innovaciones, no tengan, de todos modos, demandas en el plano tecnológico, concernientes a cuestiones tales como productividad, calidad, etc. -como lo prueba la experiencia de otros países, en donde los respectivos gobiernos atendieron estas necesidades de modo más temprano que en el caso argentino-. En este sentido, como se señaló previamente, hay que considerar que el sector manufacturero se encontraba protegido por fuertes barreras arancelarias y no-arancelarias, que permitían la supervivencia de productores con niveles de eficiencia significativamente inferiores a los internacionales. Por otro lado, el gobierno peronista sólo tardíamente dará prioridad a los aspectos "cualitativos" del proceso de industrialización169. Estos elementos contribuyen, a nuestro juicio, a explicar un poco mejor la ausencia de políticas tecnológicas para el sector industrial en esta primera fase de la ISI. Las razones para el "florecimiento" de instituciones vinculadas a CyT a partir de 1956, son variadas, aunque ha sido habitual que se resalte el hecho de que su creación coincida en el tiempo con la maduración de la ISI. Bisang (1994) argumenta ampliamente en este sentido, señalando que los problemas del modelo sustitutivo tendían a perfilar una demanda para generar endógenamente cierto tipo de tecnologías capaces de solucionar las dificultades emergentes de las características del modelo industrial y macroeconómico vigente en aquel momento. Esta percepción está avalada por el hecho de que, al menos en el discurso y las intenciones, había un explícito reconocimiento de la necesidad de crear un complejo de CyT que se articulara y atendiera los requerimientos tecnológicos del sector productivo doméstico -tanto agropecuario como industrial-. De hecho, uno de los elementos motivadores de la creación del INTA y el INTI fueron las recomendaciones contenidas en el llamado Plan Prebisch, formulado a mediados de los años 1950, en el cual se advertía sobre la falta de capacidad para generar localmente los conocimientos necesarios para desencadenar un proceso dinámico de incorporación y adaptación de tecnología por parte de los sectores de la producción (Oteiza, 1992). Sin embargo, parece también necesario apuntar que existieron otros factores que estuvieron detrás de la creación de las mencionadas instituciones: i) la imitación de lo que sucedía en los Planes Quinquenales que se implementaron por aquella época. 169 . En 1953 se organiza el Congreso General de la Industria, cuyas conclusiones y recomendaciones enfatizaban el tema de la productividad. El tema retorna en 1954 con el Primer Congreso de Organización y Relaciones del Trabajo y especialmente con la realización del Congreso Nacional de la Productividad en 1955 (Lobato, 1998).

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otros países170: esto es notorio, por ejemplo, en los casos de la CNEA o el CONICET 171; ii) la percepción del retraso de la Argentina en materia de recursos destinados a CyT. En el proyecto de creación del CONICET se señalaba, con preocupación, que la Argentina gastaba, en 1954, sólo un 0,06% de su PBI en actividades de CyT, lo cual se contrastaba con los datos correspondientes a EE.UU. (1,39%), Francia (0,43%), Gran Bretaña (0,65%), Italia (0,23%) o Australia (0,11%). Más aún, se informaba respecto de la muy escasa participación del sector privado en dichos gastos -23,1%-, contra más del 70% en Australia y EE.UU., más del 60% en Francia e Italia, y más del 55% en Gran Bretaña (Secretaría de Asuntos Técnicos, 1957); iii) las presiones de los grupos interesados en la creación de los distintos organismos (la comunidad científica en el caso del CONICET, los militares en el de la CNEA172, etc.). En otras palabras, si bien lo que algunos autores han llamado "el clima desarrollista" de la época estuvo en la mente de las autoridades que diseñaron las nuevas instituciones de CyT, no parece haber habido en ningún momento un planteo orgánico y consistente desde el Estado respecto de la necesidad de contar con una política de CyT porque el país estaba ingresando en una etapa más compleja de la ISI. En este sentido, si la coincidencia temporal entre ambos acontecimientos no es casual, tampoco hay una causalidad manifiesta (de lo contrario, tal vez hoy tendríamos otro sistema de instituciones de CyT). El propio Bisang (1994) señala que las instituciones de CyT fueron la respuesta a problemas tecnológicos puntuales o a lo sumo sectoriales pero sin la correspondiente articulación tanto interinstitucional como intersectorial. Ello es resultado del hecho de que cada una de esas instituciones se diseñó y desarrolló, en la casi totalidad de los casos, de forma autónoma -económica y administrativamente-, aislada del resto -sin que exista una instancia superior que armonice y coordine sus políticas- y como respuesta a problemas o iniciativas de políticas puntuales. Entonces, los organismos fueron creados, se le asignaron fondos y se reglamentaron sus actividades, pero esto no ocurrió como parte de un programa estructurado en base a objetivos claros. En este contexto, no sorprende que un rasgo fundamental en el funcionamiento de las instituciones de CyT haya sido la inexistencia de un plano superior de coordinación, necesario al considerar que cada una se ubica en distintos estamentos del aparato administrativo estatal. De aquí surgen superposiciones, falta de mecanismos de comunicación intrasistema y la inexistencia de mecanismos globales de priorización de objetivos y de instancias de evaluación 170

. Ver Oteiza (1992), sobre el tema de los problemas derivados de la transferencia de modelos institucionales en el área de CyT en la Argentina. 171 . Así, en uno de los proyectos para la creación del CONICET se señalaba el atraso de la Argentina en cuanto a la creación de consejos nacionales de investigación, que ya habían comenzado a funcionar tan temprano como en 1916 y 1917 en Gran Bretaña y Canadá. Asimismo, el proyecto cita como países que ya contaban con dichos consejos a Italia, España, Bélgica, Francia, Brasil, Nueva Zelandia, Filipinas, Indonesia, India, Pakistán e Israel, entre otros (Secretaría de Asuntos Técnicos, 1957). 172 . La influencia de las fuerzas armadas sobre el desarrollo del complejo de CyT no sólo abarcó el caso de la energía nuclear, sino también a los institutos vinculados al área industrial y los laboratorios de las firmas estatales (Bisang, 1994; Myers, 1992). En este sentido, hay que anotar que ya desde comienzos de siglo el cuerpo de Ingenieros del Ejército se profesionalizó y mejoró su nivel técnico, siendo cuna de aquellos oficiales que liderarían durante la ISI la campaña a favor de una mayor vinculación entre fuerzas armadas y producción industrial. Esta vinculación entre modelo de desarrollo económico y las aparentes necesidades geopolíticas llevaron a varios oficiales a proponer como meta una mayor articulación entre la investigación científica y el polo económico industrial-militar. Luego de 1945 estas iniciativas se concretaron en un espacio institucional autárquico y permanente con la cuestión atómica (ver más abajo).

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(Bisang, 1994); cabe agregar también, disputas entre los distintos organismos del complejo. Esta ausencia de instancias de coordinación efectivas se extiende en muchos casos incluso dentro de las propias instituciones -hecho lógico teniendo en cuenta que el crecimiento de éstas fue muchas veces inorgánico, adicionando funciones y modificando sus reglas operativas según fueran surgiendo demandas específicas a resolver-, lo cual multiplica los problemas señalados. Considerando su origen vinculado a problemas específicos o reclamos sectoriales, no es extraño que estas instituciones hayan asumido un carácter rígido, y hayan definido sus actividades por campos de especialización, lo cual ha dificultado la reorientación de sus objetivos en función de los cambios que ocurren en el medio hacia el cual dirigen su accionar. Nuevamente, esta rigidez se extiende incluso al interior de las entidades, donde se crearon mecanismos y dependencias que repiten el esquema antes señalado. Por otro lado, y probablemente como consecuencia de las características que rodearon su nacimiento, se han dirigido fundamentalmente a ciencias y tecnologías “duras”. A su vez, entre las instituciones orientadas hacia lo tecnológico se privilegió la dimensión ingenieril por sobre los aspectos “blandos” de la tecnología. En este escenario, no sorprende encontrar un extendido diagnóstico en cuanto a la escasa vinculación de las instituciones creadas en este período con las necesidades concretas de la sociedad local y, en particular, con las surgidas del mundo de la producción (el caso del INTA podría ser una excepción parcial en este sentido, según veremos más abajo). Asimismo, está plenamente justificada la interpretación de Adler (1987), quien señala que, más allá de la creación de las instituciones de CyT, predomina en este período una suerte de "laissez-faire" tecnológico. Si no era a través de su vinculación con el medio socio-económico, la legitimidad de las instituciones del complejo de CyT se mantenía en este período por el “prestigio” que detentaba la actividad científico-tecnológica en la comunidad, nacido a partir de la alta performance de los científicos argentinos, especialmente en áreas como medicina o biología, donde la Argentina ya contaba con un Premio Nobel desde 1947 (Bernardo Houssay en medicina) y tendrá otro más en 1970 (Luis F. Leloir en química). Cuando la restricción fiscal todavía no ha aparecido y el sector productivo doméstico puede operar en condiciones lejanas a la frontera tecnológica internacional, esa aura prestigiosa -legítima y valiosa en sí misma- todavía basta para evitar cualquier cuestionamiento social a la actividad del complejo de CyT (aún cuando, como veremos luego, ya había un diagnóstico sobre sus falencias desde los años 1960). En este contexto de relativa autonomía, no es extraño comprobar que la influencia de las “personalidades” que guiaron o influyeron sobre la orientación de los distintos organismos de CyT haya sido determinante. Con virtudes y defectos, la acción de hombres como Bernardo Houssay en el CONICET o J. A. Sábato en la CNEA, entre otros, marcó decisivamente la trayectoria de las respectivas instituciones. Asimismo, en un contexto donde -al menos hasta los años 1970- los liderazgos de los organismos de CyT fueron muy estables, las diferentes capacidades y visiones estratégicas de las distintas conducciones fueron también altamente influyentes. ii) El período de "activismo" en políticas de ciencia y tecnología: 1969-1976 Ya en la segunda mitad de los años 1960 había una creciente insatisfacción con el estado de la CyT en la Argentina. Si bien la creación de las grandes instituciones de CyT en los años

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1950 llevó a un aumento de los gastos en I&D en relación con el PBI vis a vis el 0,06% antes mencionado para 1954 (cuadro III-41), la situación comparativa del país en la materia no mejoraría en años siguientes respecto de la situación de partida (cuadro III-42). La Argentina también aparecía retrasada en la comparación por número de científicos e ingenieros afectados a I&D (cuadros III-43 y III-44), y en cuanto a gastos en I&D por científicos e ingenieros (cuadro III-45); en este último sentido, hay que anotar que ya en los años 1960 se advertía sobre el deterioro salarial de los investigadores locales (UNESCO, 1970). Los problemas se vinculaban no sólo con el nivel del gasto sino también con su distribución. En particular, cabe resaltar la situación del INTI, que en los años 1960 y 1970 recibía cifras significativamente menores a las otorgadas a instituciones como la CNEA o el INTA, por ejemplo, pese a la gran expansión del sector manufacturero por aquella época (cuadro III46)173. Mallman (1969), en tanto (citado en Forni y Bisio, 1975) señalaba que, en comparación con los EE.UU., el monto de investigación básica per cápita era 18 veces menor, pero era 38 veces menor si la comparación se hacía en el campo de la investigación aplicada174. Cuadro III-41 Argentina. Evolución de los gastos en I&D como % del PBI. 1961-1975 1961-66 0,31 1968 0,28 1970 0,25 1975 0,40 Fuente: Adler (1987). Cuadro III-42 Comparación internacional del nivel de gastos en I&D. 1967 y mediados años 1970 (% y U$S)175 1967 Mediados años 1970 como % del PBI en U$S por habitante como % del PBI en U$S por habitante EE.UU. 3,0 114,0 2,3 168,0 Alemania Federal 1,9 40,0 2,2 128,9 Holanda 2,3 40,8 2,1 118,2 Japón 1,5 16,9 2,0 86,1 Reino Unido 2,3 45,2 2,0 75,5 Suecia 1,4 41,6 1,8 128,8 Francia 2,2 47,8 1,8 98,9 Noruega 1,1 23,5 1,4 93,1 Australia 1,0 s.d. 1,4 58,4 Canadá 1,5 40,6 1,1 63,6 Dinamarca 0,7 17,5 1,0 45,3 Italia 0,7 8,5 0,9 25,1 Irlanda 0,6 6,2 0,9 19,1 Finlandia 0,7 13,1 s.d. s.d. Austria 0,4 7,8 s.d. s.d. Turquía 0,4 0,9 s.d. s.d. Egipto s.d. s.d. 0,82 2,1 Corea 0,32 s.d. 0,64 5,1 India s.d. s.d. 0,52 0,6 Argentina 0,28 2,1 0,46 5,5 España 0,2 1,9 0,3 6,3 173

: Si bien, como señala Azpiazu (1992a), sólo una parte del presupuesto real del INTI figura en el Presupuesto Nacional como asignado a dicha institución -recién en los años 1980 se solucionará este problema contable-, de todos modos los recursos con los que contaba eran claramente inferiores a los de la CNEA o el INTA. 174 . El excesivo énfasis en la investigación básica en América Latina, expresado en una proporción más elevada de recursos hacia dicha área que la que se destinaba por la misma época en los países desarrollados, ha sido un tema tradicional de la literatura sobre CyT desde los años 1970 (Herrera, 1995; UNCTAD, 1996). 175 . Los datos para 1967 parecen estar sobreestimados en algunos países. Sin embargo, considerando la magnitud de las diferencias, igualmente son ilustrativos de la tendencia que tratamos de describir.

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México s.d. Brasil 0,24 Países en desarrollo1 0,32 Países desarrollados1 2,4 Fuente: Aráoz (1974), Teitel (1985), Freeman (1998) 1= 1970.

s.d. s.d. s.d. s.d. y Kim (1993).

0,2 s.d. s.d. s.d.

1,5 s.d. s.d. s.d.

Cuadro III-43 Científicos e ingenieros en actividades de I&D. 1967 (cantidad cada 10000 habitantes)1 Científ. e ing. cada 10000 hab. Científ. e ing. cada 10000 hab. EE.UU. 27,0 Yugoslavia 5,9 Japón 16,0 Finlandia 4,5 Holanda 12,5 Irlanda 4,2 Reino Unido 12,0 Italia 3,8 Alemania Federal 10,9 Austria 3,2 Francia 10,2 Argentina2 2,4 Noruega 9,3 Grecia 1,4 Canadá 9,0 España 1,1 Suecia 8,3 Corea3 0,8 Dinamarca 8,0 Países en desarrollo (PED)4 0,8 Fuente: Aráoz (1974), Freeman (1998) -PED- y Kim (1993) -para Corea-. 1= tiempo completo equivalente en I&D. 3= 1971. 2= 1969. 4= 1970. Cuadro III-44 Empleo de científicos e ingenieros en tareas de investigación y desarrollo experimental en relación con el stock total de científicos e ingenieros. Mediados años 1970 (%) EE.UU. 22,7 Australia 16,9 Japón 9,6 Alemania 9,4 Chile 7,8 Uruguay 6,1 Nueva Zelandia 5,6 Holanda 5,3 Finlandia 4,3 Italia 4,1 Irán 3,2 Argentina 1,9 Grecia 1,3 Fuente: Teitel (1985). Cuadro III-45 Gastos anuales en I&D por científico e ingeniero. 1967 (U$S corrientes) Gastos en I&D por número de cient. e ing. Suecia 49800 Francia 46700 Reino Unido 38000 Alemania Federal 36600 Holanda 32700 Finlandia 28900 Noruega 25300 Austria 24300 Italia 22700 España 17500 Irlanda 14800 Grecia 9000 Argentina 7400 Yugoslavia 5100 Fuente: Aráoz (1974).

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Comenzaban a aparecer además, en este período, los primeros trabajos analíticos sobre el complejo de CyT en la Argentina, con un tono generalmente crítico. Uno de los primeros trabajos de este tipo es el de Arce et al (1968). Allí, se señalaba que: i) no existía una política científica definida ni tampoco coordinación e información adecuada sobre las actividades del complejo de CyT; ii) la acción de los organismos de CyT se basaba en la solución de problemas del momento o proyectos específicos de duración limitada; iii) cada instituto decidía con bastante independencia sus propios objetivos y líneas de acción; iv) el presupuesto nacional en CyT no se definía racionalmente de forma global, sino por la suma de los presupuestos individuales, los cuales se obtenían generalmente vía iniciativas independientes y decisiones aisladas, en donde pesaban la amistad personal, la habilidad individual, la acción de los grupos de presión y las decisiones políticas subjetivas. En este contexto, desde mediados de los años 1960 surge con fuerza un movimiento tendiente a estimular al Estado argentino a asumir una política más proactiva en la materia. Esta necesidad se planteaba no sólo a partir del diagnóstico sobre las deficiencias del complejo de CyT en sí mismo, sino, fundamentalmente, como medio de revertir lo que se caracterizaba como la "dependencia tecnológica" de la Argentina, cuya superación era, según una opinión bastante difundida en la época, condición sine qua non para ingresar en un proceso de desarrollo autónomo. Cuadro III-46 Distribución del gasto público en CyT. 1961-1981 (%) Presidencia (CNEA) Defensa INTI INTA CONICET Universidades Otros Total

1961 13,8 16,3 4,6 26,1 3,8 20,5 15,0 100

1966 16,0 14,1 3,6 22,5 3,7 23,8 16,2 100

1972 9,9 5,5 3,6 37 12,5 27,9 3,6 100

1973 4,3 11,9 0,9 35,8 10,2 19,6 17,3 100

1974 5,3 6,3 0,6 43,9 10,2 23,1 10,6 100

1975 7,2 8,3 0,7 38,1 12,8 26 6,9 100

1976 13,3 12,5 0,3 29,6 25,4 8 10,9 100

1977 8,9 19 0,5 29,2 15,9 5,8 20,7 100

1978 9,5 19,9 0,3 34,6 19,1 8 8,6 100

1979 15 19,6 0,3 26,7 23,5 9,5 5,4 100

1980 21 11,2 0,2 26,3 31,4 8,2 1,7 100

1981 23,1 10,2 0,1 24,8 31,5 8,3 2 100

Fuente: UNESCO (1970) -datos de 1961 a 1966-, Adler (1987).

Adler (1987) ha analizado extensamente las características, objetivos y consecuencias de este movimiento, cuyo objetivo esencial era alcanzar la "autodeterminación" tecnológica. Ello implicaba que el desarrollo no se alcanzaba únicamente con inversiones basadas en el uso de tecnologías modernas, sino que era necesario también participar en el diseño y adaptación de dichas tecnologías. Más aún, algunos miembros de este movimiento apuntaban al objetivo más ambicioso de crear una capacidad cultural endógena para innovar, dando lugar a un estilo científico y tecnológico “propio”. Considerando la desconfianza que los miembros de estas corrientes tenían hacia las ET, y su juicio poco optimista respecto de las capacidades de las empresas domésticas para impulsar un proceso de desarrollo tecnológico autónomo, no sorprende que pusieran al Estado en el centro de la escena. Así, si modernamente se concibe a las empresas como el epicentro del SNI, los "antidependentistas" ubicaban en ese sitio al Estado, el cual debía emitir juicios sobre las clases de tecnología a ser impulsada y controlar las decisiones concernientes a transferencia de tecnología. Cabe señalar que el surgimiento de este tipo de posiciones no era de ningún modo una peculiaridad del caso argentino, sino que se enmarcaba en un contexto en donde desde

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mediados de los años 1960 numerosos intelectuales provenientes de países en desarrollo (u originarios de países industrializados pero preocupados por la problemática del desarrollo y la "dependencia") propugnaban la adopción de regulaciones estrictas en materia de transferencia de tecnología, de modo de mejorar el poder de negociación de los países receptores y tender a aumentar los beneficios y disminuir los costos de las operaciones de transferencia para los países en desarrollo (ver, por ejemplo, Vaitsos, 1974). Este tipo de recomendaciones encontró eco en un gran número de países periféricos que desde fines de los años 1960 y comienzos de los años 1970 introdujeron nuevas legislaciones en la materia (ver UNCTAD, 1996). Según Adler (1987), en aquel momento coexistían en Argentina dos programas que propugnaban una mayor acción del Estado en materia de CyT, que él denomina como "antidependentistas estructurales" y "antidependentistas pragmáticos". Los "antidependentistas estructurales" (Amílcar Herrera, Oscar Varsavsky, por ejemplo), eran fuertemente críticos de la forma asumida por la ISI, en particular por haber impulsado la incorporación de tecnologías no apropiadas para el desarrollo económico-social de la Argentina. Según esta corriente, bajo la ISI las clases urbanas y medias y altas demandan la misma clase de bienes que los consumidores de los países desarrollados, de modo que es necesario importar las tecnologías necesarias para fabricarlos. La redefinición de los patrones de consumo era, entonces, parte esencial del proceso de generación de un estilo tecnológico "propio". A su vez, la marginación de la ciencia del proceso de desarrollo sería consecuencia de la dependencia tecnológica que caracterizó a la ISI; por ende, también el subdesarrollo científico sería un efecto de la vigencia de estructuras económicas y sociales específicas. De hecho, el "antidependentismo estructural" estaba fuertemente identificado con la idea de "socialismo nacional", y vinculaba los cambios en las estructuras de CyT con transformaciones globales en la propia estructural económicosocial176. Un reflejo vívido del "estado de ánimo" del antidependentismo estructural con relación al complejo de CyT en este período lo da la lectura de las exposiciones presentadas en unas "Jornadas de Política Científica y Política Tecnológica para la Reconstrucción y Liberación Nacional", realizadas en 1973, donde participaron representaciones de diversas instituciones del sistema de CyT y de la Universidad y destacados científicos e intelectuales como Oscar Varsavsky. Uno de los elementos centrales que recorre buena parte de las presentaciones es la crítica al estado de la actividad científica en el país. Así, Varsavsky (1973) planteaba que los proyectos de investigación científica eran decididos por los grupos de investigación "en función de inquietudes o vocaciones personales, y no estaban orientados a la resolución de problemas concretos ni tenían en cuenta la posibilidad de transferencia científica y tecnológica hacia el medio y los sectores productivos” (p. 11). Se señalaba, además, que los temas y métodos de investigación, e incluso las actitudes de los investigadores, estaban dictados por las normas del hemisferio norte, que gran parte de la ciencia que se hacía hasta aquel momento era 176

. Significativamente, hasta donde conocemos nosotros, no existieron movimientos críticos respecto de la situación en materia de CyT ni desde las posiciones políticas de “derecha” -que, por otro lado, no dejaban de estar representadas en la comunidad científica local, particularmente dentro del CONICET así como en varias universidades- ni, menos aún, desde los economistas “liberales”, para quienes, de hecho, el tema estaba fuera de su campo de interés, tal como sigue ocurriendo aún hoy en la Argentina, salvo en lo que hace a la recomendación de desregular y abrir lo más ampliamente la economía de modo de facilitar la importación de bienes de capital, la llegada de inversión extranjera directa y la compra de tecnología extranjera desincorporada.

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“deportiva”, careciendo de utilidad social (Varsavsky, 1973)177 y que, en general -salvo excepciones como algunos centros y grupos del INTI, el INTA y la CNEA (sobre algunos de los cuales se arrojaban sospechas respecto de su posible “cooptación” por parte de sectores privados muy específicos), todo el aparato de CyT tenía una orientación fundamentalmente académica (Dussel, 1973). Por otro lado, se planteaba que “Tecnología y Ciencia son sectores productivos que deben estar al servicio de los objetivos nacionales, del Proyecto Nacional. Sólo en segunda prioridad puede aceptarse una tecnología suntuaria, una ciencia deportiva ... No hay ciencia básica y aplicada sino ciencia útil e inútil” (Jornadas..., 1973, “Conclusiones Generales”, p. 6). Asimismo, se trabajaba con una suerte de modelo lineal “al revés”: “los objetivos populares de Justicia Social y Liberación determinan las metas de producción, de corto y largo plazo ... la producción deseada y los recursos disponibles orientan la política tecnológica. A su vez, ésta permite descubrir las principales carencias de conocimientos científicos, necesarios para resolver los problemas tecnológicos planteados” (Jornadas..., 1973, “Conclusiones Generales”, p. 7). Se planteaba también una fe muy grande en la acción del Estado y en los mecanismos de planificación: “se pidió la creación de un organismo de vigilancia, tanto para aprovechar los adelantos que se hacen en el resto del mundo, como para impedir la importación de tecnología innecesaria o no acorde con el estilo tecnológico a desarrollar ...(así como) tener un proyecto global en ciencia y tecnología que permita la cosmovisión y la recuperación de la capacidad de decisión del país, inserto en la Reconstrucción y Liberación Nacional, cuyos objetivos sean definir un estilo tecnológico para satisfacer las necesidades populares y una tecnología de liberación, que determine prioridades, que permita recuperar la capacidad creativa de un pueblo y que controle la tecnología importada y que mantenga la información actualizada” (Jornadas..., 1973, “Conclusiones Generales”, p. 9 y 19). Los empresarios, en tanto, obviamente eran ignorados a lo largo del documento. El tono de varios trabajos sugería que no era la empresa, sino los organismos del Estado los que fijarían no sólo los objetivos y métodos de trabajo en el plano tecnológico, sino que serían incluso los encargados centrales de realizar las tareas de investigación. Pese a este énfasis en la vinculación entre producción y tecnología, el modelo de economía en el que se basaban la mayor parte de los expositores era esencialmente cerrado, ya que, en su interpretación, la vinculación con el mercado mundial era la que, en última instancia, llevaba a la dependencia económica y tecnológica. Así, Varsavsky (1973) señalaba que si se produce para exportar es necesario aceptar las normas internacionales de la producción competitiva; por tanto, la política natural será comprar o, en el mejor de los casos, copiar tecnología: “la rápida renovación de equipos y modelos, los criterios comerciales de economías de escala y competitividad, el fetiche cultural de la 'tecnología de punta' y la modernización producen, 177

. Es interesante señalar que en los inicios de la vida del Korean Science and Technology Institute (KIST) creado en 1966 en Corea, los investigadores, entrenados casi en su totalidad en el exterior, estaban interesados esencialmente en hacer investigación básica. Con el tiempo, sin embargo, el gobierno logró cambiar el foco de las actividades del KIST, hacia los objetivos de estimular la difusión y adopción de tecnologías (Mowery y Oxley, 1995), cambio que, como veremos en este estudio, no logró hacerse en el caso argentino en casi ninguna de las instituciones de CyT.

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según nuestros cálculos, tales desequilibrios en el balance de pagos que sólo una enorme afluencia de capital extranjero puede compensarlos” (p. 14). En tanto, los que Adler llama "antidependentistas" pragmáticos mantenían la posibilidad de conseguir la autodeterminación tecnológica sin necesariamente transformar toda la sociedad. Esto se lograría con el impulso de acciones tales como la desagregación de los paquetes tecnológicos, la apertura de la "caja negra" tecnológica, los ejercicios de forecasting, el planeamiento indicativo, la implementación de sistemas de información y bases de datos tecnológicas, la regulación del capital extranjero, la fijación de códigos de conducta para la transferencia de tecnología y el uso del compre estatal, entre otras medidas. J. A. Sábato y Mackenzie (1982) sintetizan de algún modo esta postura al definir el concepto de capacidad tecnológica autónoma como aquella necesaria para determinar, establecer y controlar la mezcla tecnológica (tecnología nacional-importada) más apropiada y conveniente para satisfacer una determinada demanda. Vale la pena comentar brevemente algunos diagnósticos del "antidependentismo pragmático" respecto de la situación argentina en materia de CyT. Aráoz (1974), por ejemplo, afirmaba que el esfuerzo de I&D que llevaban adelante los institutos de CyT era de pequeña magnitud, estaba atomizado y se concentraba regionalmente de manera desproporcionada en Buenos Aires y áreas vecinas178. Por otro lado, una apreciable parte del mismo se realizaba en condiciones que no eran conducivas a su eficiencia y su orientación hacia las necesidades del desarrollo nacional era débil. Asimismo, existían indicios que mostraban una baja utilización del esfuerzo local de I&D por parte de la sociedad y una escasa vinculación con las prioridades del desarrollo socio-económico. Los fondos provenientes de contratos de I&D cubrían sólo el 1,6% de los gastos de los organismos públicos de CyT, aunque tomando las instituciones que habían celebrado este tipo de contratos, los ingresos por los mismos representaban alrededor del 40% de sus gastos en I&D. Otro hecho a destacar es que la mayor parte de los contratos habían sido celebrados con organismos estatales (distintos de empresas públicas). El sector universitario contaba con el grueso de los institutos y el personal científico, pero su participación en los gastos corrientes en I&D era menos significativa. Esto se traducía en una situación en la cual existían dentro de la universidad muchos institutos pequeños -que difícilmente alcanzaban una mínima "masa crítica" para realizar eficientemente actividades de investigación- y en un bajo gasto por año-hombre de investigación. En cambio, el gasto por hombre era más alto en las instituciones del sector público descentralizado (INTA, INTI, CNEA). De todos modos, se comprobaba que el 56% de las unidades tenía menos de 10 investigadores, y muchas de ellas estaban muy por debajo de ese número. Medicina aparecía a la cabeza entre las disciplinas de acuerdo a la distribución de recursos, con un 29% de los institutos y un 34,4% del personal científico investigador. Luego se ubicaba el área de Ciencias Exactas y Naturales, con un 25% de participación en cuanto a institutos y un 26,5% del personal investigador. Luego, lejos de estas dos áreas, aparecían las ciencias . El área Metropolitana contaba con 1/3 de los institutos y la mitad de los recursos disponibles. El área pampeana, en tanto, se llevaba otro 20%. Entre ambas regiones tenían el 66,5% del personal científico y el 73,5% de los recursos disponibles. 178

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sociales, las agropecuarias e ingeniería y arquitectura, cada una con entre 11 y 14% de participación en los distintos rubros considerados (cuadro III-47). La comparación internacional mostraba, en aquel momento, una muy alta proporción de científicos en el área de medicina y, en contraste, una presencia baja en la disciplina de ingeniería179 (Aráoz, 1974). Cuadro III-47 Institutos de CyT clasificados por disciplina científica. 1969 (%)

Ciencias Exactas y Naturales de las cuales Biología Ciencias de la Ingeniería y Arquitect. Ciencias Médicas Ciencias Agropecuarias y Veterinaria Ciencias Sociales Ciencias Humanas y Morales Fuente: SUBCyT (1972).

Institutos Personal científico Personal científico investigador (por investigador tiempo equivalente de dedicación) 24,7 26,5 29,5 7,3 9,5 10,6 13,3 11,5 12,0 28,7 34,4 30,7 12,8 12,2 14,2 14,6 12,0 10,6 5,9 3,4 3,0

Desagregando los gastos por tipo de actividad, se comprobaba que los gastos corrientes en I&D se destinaban en un 30% a investigación básica; otro 49% correspondía a investigación aplicada y un 21% a "desarrollo", cifra pequeña en la comparación internacional. Esto era atribuido principalmente a que en el área de ingeniería -donde el 42% de los gastos en I&D se destinaba a desarrollo-, participaba con sólo el 10% de los gastos totales en I&D, mientras que otras áreas, y en particular la de Ciencias Exactas y Naturales, se volcaban hacia la investigación básica. El área de ciencias agropecuarias se inclinaba, en tanto, prioritariamente a la investigación aplicada. Aráoz planteaba que las condiciones para hacer I&D eran poco favorables y no parecían ser conducentes a una tarea de investigación seria, productiva y de utilidad para la sociedad, considerando: i) la pequeña dimensión de los institutos de CyT, ya que sólo un 15% de los mismos parecía tener un tamaño razonable. Este problema era especialmente crítico en el caso de la universidad; ii) la baja dedicación del personal científico. Más de la mitad del mismo trabajaba con dedicación parcial, y de esa mitad casi uno de cada cinco no recibía remuneración. Un 38% de los institutos no tenía personal científico de dedicación exclusiva. El nivel de dedicación era especialmente bajo en la universidad y en el área de medicina; iii) los escasos recursos destinados a la actividad. Se señalaban en este sentido los bajos sueldos, los pocos recursos disponibles para gastos operativos adicionales -en especial para personal de apoyo-, el subequipamiento de los institutos, la falta de bibliografía, etc.; iv) la dispersión de esfuerzos: si bien se contabilizaba casi un proyecto por investigador, una gran cantidad de estos últimos se ocupaba de más de un proyecto a la vez; v) la elevada proporción del personal en las categorías más altas del escalafón, lo cual llevaba también a la atomización de esfuerzos. Otra conclusión central del estudio de Aráoz (1974) era que el esfuerzo de I&D se vinculaba poco a las cuestiones principales del desarrollo económico argentino. Por ejemplo, tomando el campo de aplicación "probable", el 31% de los proyectos se dirigía a "adquirir conocimientos", el 21% a salud e higiene, el 20% a agro, el 14% a infraestructura física, económica y social, el 6% a industria, el 3% a energía nuclear, espacio y defensa y el 1% a minería y energía no 179

. Por ejemplo, mientras el 10% de los investigadores argentinos revistaba en el área de ciencias de la ingeniería, esa cifra se elevaba al 41% en Noruega, al 37% en Yugoslavia, al 22% en España y al 27% en Grecia.

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nuclear. En otras palabras, poco más de un cuarto del esfuerzo de I&D se dirigía a sectores productivos (hay que considerar, además, que este número surgía de ver la rama de "aplicación probable", lo cual no significaba que existieran vínculos efectivos en todos los casos). Por otro lado, se comprobaba que varias de las ramas más dinámicas de la industria tenían muy pocos contratos de investigación. En general, las instituciones de CyT revelaban una escasa ligazón con la sociedad. Sólo en algunos casos, como el del INTA, se veían esfuerzos para transferir los resultados de las actividades de I&D a los usuarios. Por ejemplo, en el caso de ingeniería los gastos en extensión eran inferiores al 7% de los gastos en I&D, relación que llegaba a un máximo de 25% en ciencias agropecuarias. Como ya vimos, en tanto, los contratos de investigación no eran importantes -y pocos de ellos tenían como contrapartida a empresas privadas y/o públicas- y una parte pequeña de los gastos en I&D tenían como finalidad la realización de proyectos de desarrollo. Otros indicios respecto de la escasa vinculación de las instituciones de CyT con los sectores productivos eran: i) el 70% de los proyectos de I&D se ejecutaba en universidades, donde la relación proveedor-cliente con la industria era muy débil; ii) el grueso de los proyectos eran de investigación básica y aplicada, que en el mejor de los casos tendrían una influencia indirecta y a largo y mediano plazo sobre el sector productivo; iii) el 66% de los proyectos se llevaba adelante en institutos que no tenían ingresos por contratos de investigación, por lo cual no respondían a demandas específicas para el diseño de sus actividades; iv) el 62% de los proyectos de desarrollo experimental, así como el 70% de los de investigación aplicada, estaban a cargo de 1 o 2 investigadores; lo mismo ocurría en los proyectos de desarrollo experimental en ingeniería. Esto inducía a sospechar que se trataba de proyectos que se dirigían a resolver problemas de poca relevancia. Por la misma época, en otro estudio, Aráoz y Martínez Vidal (1974) señalaban que las instituciones del complejo de CyT estaban, en Argentina, más conectadas con la “ciencia mundial” que con el sistema socio económico nacional. Por un lado, esto ocurría porque la industria no demandaba CyT local debido a razones: i) actitudinales: desconfianza hacia la ciencia nacional, desconocimiento de las instituciones de CyT, condicionamientos culturales; ii) estructurales: carencia de firmas de suficiente dimensión como para encargar tareas serias en CyT; elevada presencia de ET; gran cantidad de empresas nacionales con vínculos de dependencia tecnológica con el exterior (vía licencias, patentes, etc.); escasez de personal en el sector privado con conocimiento para tomar decisiones complejas en el campo de la tecnología; existencia de una clase empresarial poco profesionalizada, con orientación financiero-comercial; iii) económicas: esto se vinculaba con los mayores costos, riesgos y plazos involucrados en la generación de tecnologías locales, ya que las tecnologías externas ya están probadas y se pagan muchas veces como porcentaje en base a las ventas futuras de las firmas. Este conjunto de razones hacía que en Argentina se comprara no sólo know how y patentes, sino frecuentemente toda la ingeniería de un nuevo proyecto, junto con la maquinaria y los servicios técnicos necesarios para instalar la planta y ponerla en funcionamiento.

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En tanto, había pocas políticas que promovieran la demanda de CyT local, y las pocas que existían, ya mencionadas, habían generado escasos efectos. En tanto, como rasgos negativos se destacaban: i) en el campo de la educación no había medidas tendientes a formar personal que realizara el acople entre ciencia e industria, tanto a través de su actividad en la misma industria como en el aparato científico; ii) no existían medidas de difusión que crearan un clima receptivo en el sector privado para los esfuerzos locales de CyT; iii) las firmas del Estado no hacían un suficiente empleo de científicos y encargaban pocos contratos de investigación; iv) se hacía poco uso del poder de compra estatal (salvo en el caso de la CNEA); v) no había subsidios ni provisión de capital de riesgo. Otro representante notable del "antidependentismo pragmático" era J. A. Sábato, quien señalaba que el sector de CyT había sido organizado en forma totalmente independiente de los problemas de la estructura productiva, y por lo tanto su conexión con los problemas reales era débil. Los investigadores se preocupaban cada vez más de sus propios problemas científicos, tendencia que empeoraba a medida que mejoraba la calidad de las instituciones, hasta terminar en verdaderas “torres de marfil”. Sábato dudaba, en tanto de las consecuencias de incentivar la innovación en el sector privado, ya que las ET operaban según las directivas de sus casas matrices y las firmas de capital nacional carecían de la dimensión y experiencia necesarias como para hacer una política coherente de desarrollo científico-tecnológico. Por su parte, el Estado ni siquiera había podido “triangulizar”180 los sectores sobre los cuales tenía control o participaba directamente, por lo cual mucho menos podría hacerlo con el resto de la estructura productiva. En este contexto, Sábato pensaba que las empresas del sector público podían ser pioneras -por su dimensión, por operar en sectores dinámicos, por su acceso al crédito, porque a su alrededor se generaban importantes “constelaciones” de proveedores, porque la “triangulación” resultaba más fácil considerando que las instituciones de CyT también eran del Estado, etc.- para lograr la deseada articulación, pudiendo producir una suerte de efecto demostración sobre el resto de la estructura. Aún así, las empresas públicas no carecían de problemas para encarar esta tarea considerando la inestabilidad de los cuadros directivos, la variación en las políticas estatales, las presiones del “patronazgo” político, la seguridad de que no podían quebrar (lo cual, obviamente, no las impulsaba a innovar), la falta de flexibilidad operativa, la inclinación a importar tecnología, etc. (J. A. Sábato, 1975). Asimismo, afirmaba que las actividades de I&D "implícitas" (no formales) que en una gran cantidad de plantas industriales argentinas habían dado lugar a importantes aumentos de productividad eran prácticamente ignoradas por las instituciones gubernamentales de CyT, ya que no respondían al modelo aceptado en aquel entonces según el cual tecnología es ciencia aplicada que debe ser producida en institutos de investigación donde se hace “buena ciencia”. Esto llevaba a la política de establecer instituciones nacionales de investigación industrial y confiar en que en su momento generarían la tecnología requerida por la estructura productiva. Sin embargo, estas instituciones no funcionaban como empresas de tecnología, sino que estaban más interesadas en la calidad científica y técnica de sus resultados (J. A. Sábato y Mackenzie, 1982). 180

. El famoso “triángulo” de Sábato vinculaba, o debía vincular, a Estado, sector privado y complejo de CyT, como forma de avanzar hacia grados crecientes de autonomía tecnológica.

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En el mismo sentido, se refería a la inadecuación de las políticas tecnológicas seguidas hasta el momento, debido a que se basaban en la pretensión de introducir la tecnología en el proceso productivo de “afuera hacia adentro” y de “arriba hacia abajo”, esquema que calificaba de mecanicista -ya que suponía que el conocimiento científico y técnico generado por la I&D se incorpora automáticamente a la realidad- y artificial -ya que proponía soluciones que no resultaban del comportamiento propio del proceso productivo- (J. A. Sábato, 1973). El movimiento "antidependentista" logró influir, a partir de la segunda mitad de los años 1960, en ciertos niveles del aparato estatal, dando lugar a algunas iniciativas que quebraron el antiguo laissez-faire en materia de CyT, al menos durante el período 1969 y 1976 181. Como se dijo más arriba, esta tendencia se enmarcaba en un fenómeno más amplio, que llevó en buena parte de América Latina -y en general entre los países en desarrollo- a la introducción de distintas formas de control y regulación de la importación de tecnologías, fenómeno del cual probablemente la llamada “Decisión 24” del Pacto Andino sea el ejemplo más representativo. Mientras que entre 1969 y 1972 prima la "antidependencia pragmática" (en este período cabe señalar el peso del que fuera ministro de Obras y Servicios Públicos a comienzos de los años 1970, Aldo Ferrer, quien favorecía la adopción de un enfoque más activo en materia de política tecnológica), entre 1973 y 1974 avanza la "antidependencia estructural" -lo cual se traduce en una actitud más hostil a las ET y en un intento de controlar mucho más estrictamente la trasferencia de tecnología-. Finalmente, la antidependencia estructural va a perder peso, en gran medida por el desplazamiento de los sectores de "izquierda" dentro del gobierno peronista, a partir de 1975, y en general toda la política de CyT se va a ver subsumida en la confusión que sumió a dicho gobierno en los años 1975-76. Una de las líneas de acción en este período se dirige a tratar de introducir algún tipo de instancia de coordinación en el complejo de CyT. Así, en 1969 surge, como desprendimiento del CONICET, el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica (CONACyT), con una Secretaría (SECONACyT), dependiente de la Presidencia de la Nación. En la práctica, esta institución -que tuvo numerosas denominaciones y dependencias jerárquicas desde entonces (cuadro III-48)-, nunca cumplió efectivamente con el rol de coordinación y planeamiento que le fue asignado originalmente 182. A la vez, este intento de mejorar la coordinación del complejo de CyT no dejó de provocar conflictos, ya que cuando se creó el CONACYT una parte significativa de la comunidad científica cuestionó la idea de que la ciencia pudiera ser de algún modo orientada por el Estado. También como parte de los esfuerzos por mejorar el grado de coordinación e información respecto de las actividades de CyT en el sector público en 1971 se crea un item específico en el Presupuesto Nacional para los recursos destinados a dichas actividades (la llamada Finalidad 8).

181

. Previamente a esta fecha cabe destacar la Ley 17189 de 1967, que estableció un aporte del 1% sobre las ventas de productos farmacéuticos a distribuirse en un 75% al Instituto de Farmacología y Normalización de Drogas y otro 25% al CONICET para realizar estudios e investigaciones vinculadas con la industria farmacéutica (UNESCO, 1970). 182 . Por ejemplo, intentos de coordinación tales como la creación del Sistema Nacional de Institutos y Centros de Investigación Científica en 1974, que amenazaban con reducir la autonomía de los organismos que entraran a formar parte del sistema y competían con el CONICET, no tuvieron apoyo político ni recursos para cumplir con su misión.

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Cuadro III-48 Evolución del organismo estatal coordinador en ciencia y tecnología. 1969-1999 Denominación

Dependencia

1969 a 1972 Secretaría del Consejo Nac. de Ciencia y Técnica (SECONACyT)

Presidencia de la Nación

1972 a 1973 Subsecretaría de Ciencia y Técnica (SUBCyT)

Secretaría de Planeamiento y Acción de Gobierno de la Presidencia de la Nación

1973 a 1981 Secretaría de Estado de Ciencia y Tecnología (SECyT)

Ministerio de Cultura y Educación

1981 a 1982 Subsecretaría de Ciencia y Tecnología (SUBCyT)

Ministerio de Cultura y Educación

1982 a 1983 Subsecretaría de Ciencia y Técnica (SUBCyT)

Secretaría de Planeamiento Presidencia de la Nación

1983 a 1989 Secretaría de Ciencia y Técnica (SECyT )

Ministerio de Educación y Justicia

de

1989

Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT )

Presidencia de la Nación

1996

Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT )

Ministerio de Cultura y Educación

1999 Secretaría de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva Fuente: Matera (1992) y SECyT.

la

Presidencia de la Nación

Por otro lado, la creciente toma de conciencia de parte del Estado sobre la necesidad de dar algún marco general de desenvolvimiento a las actividades de CyT llevó a la formulación de varios planes de desarrollo que incluían componentes de política científica y tecnológica, especialmente entre 1970 y 1976. En particular, es interesante señalar que en 1971 se dicta el Primer Plan Nacional en Ciencia y Técnica para el período 1971-1975183. Por su parte, el Plan Nacional de Desarrollo 1971-75 estimaba alcanzar, en dicho período, una tasa de crecimiento de la inversión privada en I&D superior a la tasa de crecimiento del producto, y planteaba que en 1975 no menos que la mitad de las inversiones en CYT debían apoyar la investigación en sectores prioritarios. Un poco más adelante, en 1973, se sanciona el llamado Plan Operativo 1973 para la política nacional en CyT, que establecía prioridades y objetivos específicos para las actividades de investigación, así como los llamados programas nacionales prioritarios (alimentos, electrónica, enfermedades endémicas, vivienda). Estos programas, que continuaron funcionando durante varios años bajo la órbita de la SECyT, no alcanzaron a cumplir con sus objetivos (Gargiulo y Melul, 1992). La falta de adecuación entre recursos asignados y objetivos fijados para los programas, el subfinanciamiento general del complejo de CyT, que llevó a que los recursos de los Programas fueran de hecho empleados para paliar necesidades básicas de las unidades de investigación, y la inestabilidad de los recursos presupuestarios -atentatoria de una planificación plurianual eficiente- son razones señaladas para este fracaso. En tanto, las leyes de promoción industrial e inversión extranjera de 1970 y 1973 expresaban preferencia por el desarrollo de tecnologías locales y por mejorar las condiciones de recepción de la tecnología extranjera. Asimismo, incluían incentivos para crear asociaciones entre el capital extranjero y el nacional, en búsqueda no sólo de objetivos tales como aumentar las 183

. Pese a su escasa incidencia efectiva, es interesante reflejar algunos de los objetivos que presentaba aquel primer plan de 1971. Por un lado, se señalaba la necesidad de vincular el aparato de CyT con las prioridades de desarrollo sectorial fijadas en el Plan de Desarrollo Nacional que había sido formulado por la misma época. Asimismo, se mencionaba la exigencia de estimular un desarrollo más equilibrado de las actividades de CyT en términos regionales.

219

exportaciones, sino también de promoción de tecnologías modernas y participación de técnicos y profesionales argentinos (Adler, 1987). A su vez, en 1970 se sanciona la ley 18875 de compre público, que contenía disposiciones dirigidas a promover la industria nacional y el desarrollo tecnológico local. Además, se establecieron regulaciones que determinaban la obligación de que los servicios de ingeniería y consultoría de sector público fueran contratados localmente, y otras que impulsaban al Estado a involucrarse en el desarrollo de nuevas tecnologías, en la adaptación de tecnologías complejas, etc. Asimismo, se intentó promover el desarrollo de sectores tecnológicamente sofisticados tales como bienes de capital, químicos, y actividades vinculadas a defensa. Por estos años hay también una proliferación de instrumentos legales que intentan impulsar las actividades locales de CyT. En 1970 se dicta la Ley 18587 para promover la creación de organizaciones de I&D y asistencia técnica, con participación estatal, así como de parques industriales. También hay que mencionar la Ley 18527 que establecía incentivos fiscales para estimular la I&D mediante desgravaciones impositivas -nunca se puso en práctica- (los incentivos estaban limitados a temas que fueran aprobados por el Estado). Como parte clave de los esfuerzos antidependentistas, se trata de restringir el ingreso de tecnologías desde el exterior. En 1971 se crea un sistema de licencias para impedir la importación de bienes de capital que fueran fabricados localmente. En 1973 se establecen nuevas restricciones a las importaciones de bienes de capital con el objetivo de promover la producción local de dichos bienes. En tanto, en el mismo año se dicta una nueva ley sobre IED, que contenía limitaciones fuertes al accionar de las ET e incluía una lista de sectores restringidos. Tal vez la más significativa medida tomada en este plano haya sido el dictado de la primer ley de transferencia de tecnología en 1971 (previamente, no existía ningún instrumento legal que regulara sobre dicha materia), seguida por otra en 1974. En ambas -y especialmente en la segunda- primaba una intención de contralor de la importación de tecnología en orden a los objetivos de desarrollo nacionales. La ley de 1974 era, por otro lado, más estricta y fijaba, por ejemplo, topes para los pagos de transferencia y, consideraba los pagos por importación de tecnología de las ET como remisión de utilidades. En el cuadro III-49 se puede observar como cayeron las remesas por transferencia de tecnología y los acuerdos autorizados a partir del dictado de esta última ley, lo cual no había ocurrido con la legislación anterior. Por otro lado, por la misma época se buscó redefinir -con éxito relativo- el perfil del INTI (a través de la reducción de la importancia de los servicios de rutina, la colaboración con empresas, entidades y emprendimientos estatales, el mayor acercamiento a las necesidades de las PyMEs, la regionalización de sus actividades, etc.), institución que, además, asumió funciones como autoridad de aplicación del régimen de transferencia de tecnología y del sistema métrico legal argentino -creado en 1972- (Adler, 1987 y Valeiras, 1992). Estos cambios no tuvieron, de todos modos, la suficiente continuidad como para lograr una efectiva reconversión de la institución (en el apartado dedicado específicamente al INTI se vuelve a discutir este tema).

Cuadro III-49 Acuerdos y pagos por transferencia de tecnología (U$S millones). 1968-1981

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Número de acuerdos de transferencia autorizados 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 Fuente: Adler (1987).

Pagos autorizados de transferencia de tecnología 64,3 127,7

1706 129 125 11 116 120 323 510 495 528

81,6 54,4 32,0 34,0 157,0 321,0 582,0 579,0

Remesas enviadas al exterior 70,5 79,8 54,3 82,0 100,9 66,7 38,7 53,7 169,6 129,6

En tanto, el Banco Nacional de Desarrollo (BANADE) abrió una línea de crédito para promover la fabricación de bienes de capital con tecnología local. Asimismo, se establecieron créditos para adquirir y perfeccionar prototipos industriales (calificados de engorrosos, con pocos beneficios y de trámite dificultoso debido a la poca familiaridad del personal del banco con dicho tipo de créditos -Aráoz y Martinez Vidal, 1974-), y se crearon mecanismos de promoción para exportaciones de tecnología. Por otro lado, en 1974 se crea un centro nacional para consejerías en CyT y se implementa un sistema nacional de información en CyT, ambos fracasados (Adler, 1987). En la práctica, esta panoplia de instrumentos, que apuntaban esencialmente a objetivos de autodeterminación tecnológica y de reorientación de la inversión en CyT hacia áreas relevantes para los sectores económicos considerados prioritarios, tuvo, pese a las intenciones de sus promotores, efectos prácticos meramente marginales (Adler, 1987). En tanto, los gastos en I&D crecieron durante todo este período y llegaron al 0,4% de PBI en 1975, el grueso de los cuales correspondía a erogaciones de carácter corriente. Además, los ya mencionados problemas en la composición de dichos gastos seguían vigentes. El gasto en I&D industrial era escaso, así como el dedicado a investigación experimental. El Estado participaba con alrededor del 90% de los fondos para I&D en este período, en tanto que el aporte de fuentes privadas seguía rondando en torno del 7%, pese a los instrumentos dispuestos por el gobierno que, supuestamente, deberían haber inducido un aumento en dicho aporte. Por otro lado, dentro de los fondos públicos, el reparto seguía siendo altamente desequilibrado, agravándose aún más la situación discriminatoria en contra del INTI (cuadro III-46). Finalmente, hay que destacar que si bien los gastos públicos en CyT subieron levemente en relación con el PBI, cayeron de manera clara si se los compara con el total del gasto público entre 1973 y 1976 (cuadro III-50). En este sentido, cabe señalar que en 1971 Corea gastaba una cifra similar a la de la Argentina en I&D en relación con su PBI (0,32%), pero el sector privado ya estaba aportando casi el 32% de dicho gasto. En 1976, en tanto, el gasto en I&D sobre el PBI había subido al 0,44%, y el sector privado financiaba más del 35% del mismo. Considérese, además, que entre 1971 y 1976 los recursos para I&D en aquel país casi se triplicaron en términos absolutos (Kim, 1993).

221

Un indicador adicional respecto de la posición argentina en materia de CyT en este período surge de los datos de participación del país en las patentes otorgadas en EE.UU. a residentes extranjeros. Previsiblemente, la Argentina aparece con un muy escaso número de patentes otorgadas, inferior al de países como España o México, pero, significativamente, todavía mayor al de Brasil y al de los países asiáticos de industrialización rápida -Corea, Taiwan, etc.- (cuadro III51). Veremos que poco después dichos países también van a superar a la Argentina en este ámbito. Cuadro III-50 Gasto público en ciencia y técnica. 1972-1981 (%) Gastos en Ciencia y Técnica Como % del presupuesto Como % del PBI 1972 1,85 0,21 1973 1,83 0,25 1974 1,62 0,27 1975 1,34 0,27 1976 1,54 0,26 1977 2,24 0,29 1978 2,33 0,33 1979 1,81 0,31 1980 1,95 0,37 1981 1,88 s.d. Fuente: Adler (1987). Cuadro III-51 Patentes otorgadas en los EE.UU. por país de residencia del titular. 1963-1976 Número Alemania 63502 Japón 43566 Reino Unido 38980 Francia 25148 Suiza 15416 Canadá 14728 Suecia 9521 Italia 8194 Holanda 7917 Bélgica 3248 URSS 3136 Austria 2798 Australia 2266 Dinamarca 1806 Checoslovaquia 1307 Noruega 968 México 890 España 859 Sudáfrica 840 Fuente: Elaboración propia en base a datos

% Número 25,3 Israel 804 17,3 Finlandia 762 15,5 Hungría 507 10,0 Argentina 309 6,1 Polonia 290 5,9 Nueva Zelandia 258 3,8 Rumania 255 3,3 Brasil 219 3,2 Irlanda 186 1,3 India 180 1,2 Hong Kong 140 1,1 Grecia 126 0,9 Corea del Sur 53 0,7 Taiwan 52 0,5 Chile 49 0,4 Singapur 29 0,4 Malasia 13 0,3 Tailandia 5 0,3 Total extranjeras 251130 de la US Patent and Trademark Office (USPTO).

% 0,3 0,3 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 100

En este contexto, no sorprende que hacia el final del período que estamos analizando Oszlak (1976) formulara un diagnóstico esencialmente negativo del estado de la CyT en el país. El autor señalaba que en Argentina no existía un sistema de CyT porque no se había llegado a articular un conjunto de instituciones cuya organización y funcionamiento estuvieran subordinados a condiciones de interdependencia funcional, jerárquica y presupuestaria: "Lo que hay es un conjunto heterogéneo de instituciones, que crecieron en función -entre otros factores- de la calidad y magnitud de sus recursos, la legitimidad y prioridad de sus objetivos, la estabilidad de sus elencos directivos, la mayor o menor conflictividad de su misión y los

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apoyos recibidos de sus clientelas ... En diversas ocasiones se han explicitado políticas de CyT en los documentos oficiales, tales como Planes de Desarrollo o Políticas Nacionales. Pero estas definiciones constituyen a veces abstractas verbalizaciones de aspiraciones dentro de las cuales caben prácticamente toda suerte de sub-objetivos, metas, planes o programas, y a veces meras racionalizacionales -formuladas en términos igualmente abstractos- de aquello que se está efectivamente haciendo. En este último caso, se acaba legitimando el desigual desarrollo de las diferentes instituciones y programas implícitos en las actividades cumplidas". Por otro lado, afirmaba que el criterio de inclusión o exclusión de las instituciones en el complejo de CyT estaba determinado por la finalidad de las mismas. Así, seguían incluidos organismos que habían pasado a tener otras funciones principales, mientras que se excluían otros en donde se realizaban investigaciones para uso interno (INDEC, CFI, INPE). En consecuencia, el sistema de CyT se constituía como un agregado construido inferencialmente a partir de una realidad existente. En Argentina se había desarrollado una compleja trama de poderosas instituciones e intereses cuya actividad y orientación no respondía estrictamente (y en muchos casos resultaba visiblemente incompatible con) la finalidad teórica que supuestamente deben tener este tipo de instituciones. Así, cada organismo articulaba sus propias políticas, cuya suma constituía la política de CYT. Se carecía de una instancia de coordinación y las políticas de los organismos no sólo no eran compatibles, sino que eran muchas veces inconsistentes, ya que aquellos funcionaban como sistemas cerrados. Los “qué”, “donde”, “como” y “con quien” no dependían de criterios de racionalidad técnica o de prioridad social, sino más bien de consideraciones de “ventaja organizacional”. Así, se fijaban fronteras de acción para evitar conflictos y se apuntaba a las bases sociales de apoyo y clientelas más firmes de cada institución. Pero Oszlak iba más allá, y afirmaba que el área de CyT en Argentina no había traspuesto aún la frontera que separa una cuestión académica de una cuestión socialmente problematizada, que implique la toma de posición por parte de actores relevantes de una sociedad, a diferencia de aquellos países que habían alcanzado altos niveles de desarrollo en dicha área. Por otro lado, vinculaba el desarrollo del sistema de CyT con la opción por una estrategia de sustitución de importaciones con fuerte peso de ET, pese a que, según su opinión, existía una capacidad científico-tecnológica capaz de soportar otras elecciones. Esto influyó tanto en el escaso apoyo a actividades de I&D como en la asignación de los recursos destinados a CYT. Así, la expansión y diferenciación del área de CyT en el sector público reflejaba las vicisitudes y contradicciones del proceso de construcción del capitalismo argentino, pero también se vinculaba con las circunstancias que rodearon la creación e inserción estructural de los distintos organismos. Oszlak también señalaba que dado que varias de las instituciones de CyT habían sido creadas por demandas e intereses específicos de distintos sectores, no era extraño que su entramado hubiera resultado caótico. Asimismo, tampoco sorprendía que hubieran nacido con distintos privilegios -dependiendo del poder o prestigio de los fundadores, del interés de los sectores de apoyo de la sociedad civil, de la significación del área temática, de la disponibilidad coyuntural de recursos, etc.-. Esto hizo que los organismos fueran ocupando las dimensiones geográfica,

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temática y funcional de la actividad en un proceso inorgánico, caracterizado por complejidades, incoherencias, duplicaciones y superposiciones de funciones. Algunas de las instituciones del sistema -Oszlak los llama organismos “holding”- habían nacido ya como intentos de integración de esfuerzos dispersos, agrupando institutos de menor proyección que habían proliferado merced a iniciativas y decisiones no programas globalmente para un área, disciplina o sector (por ej., el INTI). Asimismo, como vimos antes, se intentaron crear distintas entidades que articularan el sistema de CyT a nivel sistémico (CONACYT, etc.). En ningún caso, sin embargo, pudieron cumplir su misión. De acuerdo con Oszlak, no tuvieron tiempo ni legitimidad para implementar estrategias integradoras ni pudieron superar la resistencia de unidades operativas que eran conscientes de que, a través de un comportamiento autónomo, podían evitar comprometerse con lineamientos de política conflictivos y seguramente efímeros. Otro problema señalado por Oszlak era la autonomía financiera de los institutos, que hacía que no se pudieran reasignar recursos sobrantes a otras finalidades de CyT. Así, por ejemplo, los excedentes del INTA o el INTI se destinaban a la compra de títulos públicos. Esto, en un contexto donde la afluencia inicial de recursos indujo un proceso de expansión institucional que se reflejó en el crecimiento desequilibrado de las distintas unidades y rubros del gasto. El continuo aumento de las dotaciones de personal condujo a que las correspondientes erogaciones pasaran, en el caso del INTA por ejemplo, de 50,4 a 70% entre 1963 y 1976. Así, al comenzar las épocas de restricción presupuestaria, y frente a la relativa inflexibilidad hacia abajo de los gastos salariales y de las inversiones, los gastos destinados a funcionamiento y conservación descendieron drásticamente. Mientras que en 1962 el INTA gastaba 55 pesos en funcionamiento y conservación por cada 100 pesos afectados a remunerar personal, en 1971 sólo gastaba 25. En el INTI la situación era semejante, aunque aparentemente no tan crítica. El problema posterior fue que, al reducirse o desaparecer los excedentes, en lugar de reducir personal, se disminuyeron los gastos corrientes. Oszlak también destacaba que en los laboratorios de CyT de las empresas públicas o en la CNEA, se verificaba una mayor integración con el resto de la organización y hacia la producción. En el caso de la CNEA, enfatizaba la importancia de haber definido un objetivo y una política específica en la cual se encuadraba la actividad de CyT. En cambio, en los casos del INTA o el INTI no existían políticas de CyT para los sectores respectivos, y buena parte de las iniciativas para la promoción de nuevos planes o líneas de trabajo se originaban en los propios técnicos, quienes definían en última instancia los contenidos substanciales de los objetivos que guiaban la labor de estos organismos. Finalmente, Oszlak resaltaba el problema de la baja cantidad de investigadores por habitante, pero especialmente el del bajo nivel de gastos en I&D por institución e investigador, el cual resultaba reducido aún en la comparación con otros países de América Latina. La asignación de recursos por disciplina tampoco parecía sugerir una adecuada distribución en términos de actividades y especialidades que ofrecieran las mejores perspectivas de articulación con el sistema productivo y de contribución a los objetivos de expansión económica y desarrollo social. Otros aspectos negativos resaltados por Oszlak eran la escasez de medios materiales y personal de apoyo para I&D en Universidad y el hecho de que el presupuesto de CyT se concentrara en organismos descentralizados, en desmedro de la Universidad. En este sentido, un ejemplo interesante es el de la investigación científica en física, la cual, desde la creación 224

de la CNEA, dejó de tener su ámbito principal en la Universidad. Gracias a ello, tuvo acceso a una infraestructura y a fondos superiores a los de cualquier otra disciplina. Sin embargo, al mismo tiempo su programa de investigaciones estuvo condicionado por problemas exteriores al propio campo científico y por las llamadas “razones de Estado”. Antes de finalizar con esta sección vale la pena referir dos argumentos adicionales significativos respecto de las políticas de CyT adoptadas durante esta etapa. Por un lado, Adler (1987) compara los casos de Argentina y Brasil señalando que este último país tuvo más éxito en vincular el aparato de CyT con el sistema productivo -pese a su relativo atraso en ambos planos vis a vis la Argentina hasta mediados de los años 1960-. Según Adler la diferencia entre ambos países no está en la “dependencia” -Brasil tuvo, de hecho, una ISI más “dependiente” de las ET que la Argentina-, sino en los siguientes factores: i) las elites dirigentes de la Argentina carecieron de acuerdos respecto del papel de la CyT en el proceso de desarrollo económico-social (en muchos casos era reducida a una dimensión puramente cultural); ii) una ideología de “fracasomanía” en la Argentina y falta de consenso acerca de la “imagen” de futuro a nivel del país; iii) la mayor estabilidad de las políticas, las burocracias y las instituciones vinculadas a CYT en Brasil, frente a los frecuentes cambios de rumbo en la Argentina; iv) en Argentina se enfatizó el esfuerzo en ciencia básica -basada en carreras individuales de investigadores que operan según sus propias prioridades-, mientras que en Brasil se puso más hincapié en la investigación tecnológica, los estudios de ingeniería y los vínculos entre el complejo de CyT y sector productivo. Por otro lado, Katz (1999a) señala que en esta etapa nació una “cultura tecnológica” nacional fuertemente basada en el Estado, la cual progresivamente derivó en rutinas altamente burocráticas de los procesos de innovación en las instituciones de I&D del sector público, que carecieron de profundidad en términos de su vinculación con la estructura productiva. Así, dichas instituciones se movieron gradualmente hacia una cultura operacional y mecanismos de disciplina basados en jerarquías, seniority y rutinas burocráticas de manejo del gasto que poco tienen que ver con una verdadera dinámica innovativa. Dado que estas instituciones no usaban estándares de performance o esquemas adecuados de incentivos para su personal, comenzaron a parecerse a las empresas socialistas en términos del manejo burocrático. Esto conspiró contra la eficacia y eficiencia de estas instituciones y deterioró el desempeño y creatividad de su personal. Así, aún cuando existieron éxitos individuales significativos, dichas instituciones jugaron un rol subsidiario a la hora de incorporar cambios tecnológicos en el sector productivo local, aún cuando se tratara de firmas estatales, prefiriéndose la compra de tecnología en el exterior, muchas veces bajo la forma de plantas llave en mano. Sin embargo, también Katz (1999a) recuerda que las instituciones de CyT del sector público contribuyeron formando recursos humanos calificados que en buena medida fueron absorbidos más tarde por el sector privado. En suma, la voluntad exhibida durante esta etapa para armonizar la evolución del complejo de CyT con la realidad sectorial y regional y con las prioridades de desarrollo vigentes no se tradujo en la práctica en cambios concretos significativos. De hecho, la formulación de la política de CyT -a excepción de lo referente a transferencia de tecnología desde el exteriornunca estuvo integrada -o siquiera considerada seriamente- en el marco más amplio de las sucesivas políticas económicas e industriales en vigencia. Este hecho no se debe atribuir sólo a la indiferencia hacia el tema de CyT por parte de los policy-makers en el área económica,

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sino también a la poca voluntad de coordinación y cooperación evidenciada desde la conducción de las instituciones del complejo de CyT 184 y a la divisoria de aguas en el empresariado local entre quienes apoyaban los intentos de crear una base tecnológica doméstica y aquellos, esencialmente las firmas de mayor tamaño y/o de origen extranjero, que eran poco entusiastas en relación con tales proyectos. Por otro lado, también hay que destacar que el grueso de las iniciativas tomadas partía de la concepción de que el actor clave en cuanto a actividades de innovación era el Estado, siendo relativamente escasas las iniciativas dirigidas a impulsar un mayor involucramiento en el tema de parte del sector privado (obsérvese, por ejemplo, la ausencia de iniciativas serias destinadas a establecer mecanismos de créditos185 o de incentivos fiscales para I&D en las firmas privadas). Más aún, no todos los actores que promovían cambios en el área concordaban en cuanto al modelo de sociedad a perseguir, ya que la idea del “socialismo nacional” era fuerte al menos hasta 1974. Last but not least, la inestabilidad política y económica que predominó durante toda esta etapa no fue, obviamente, el mejor contexto para que fructificaran estas transformaciones en el plano de la CyT.

b) Las principales instituciones estatales i) El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) La actividad científica continuó creciendo en el medio local luego de la crisis de 1930, de la mano del impulso de algunas figuras -y fundamentalmente de Bernardo Houssay- y teniendo como ámbito privilegiado a la Universidad pública. El creciente espacio de la ciencia en la sociedad argentina se refleja, entre otros hitos, en la creación en 1935 de la Asociación Argentina para el Progreso de la Ciencia. También en 1935 se crea una Comisión Nacional de Cultura, que administra un fondo permanente para premios científicos, medida inspirada por Houssay. Sin embargo, dicha Comisión tuvo poca incidencia, ya que el apoyo que brindaba era posterior a la realización de las investigaciones. En tanto, ya en 1930 comienzan las persecuciones y censuras que afectarán seriamente el funcionamiento de la Universidad. De hecho, el primer caso de una institución de CyT fundada fuera del ámbito universitario fue el Instituto de Biología y Medicina Experimental, continuador del Instituto de Fisiología de la UBA, creado en 1943, con apoyo financiero privado, debido a la jubilación anticipada de Houssay -fundada en motivos políticos-186. Aquí comienza, además, la fragmentación entre investigación científica y docencia universitaria, que se profundizaría aún más en los sucesivos períodos posteriores de persecuciones políticas -1966/1973; 1976/1983, etc.-. 184

. Adler (1987) cita los fracasos del ministro de Economía José Gelbard en su intento de coordinar acciones con las autoridades del Ministerio de Educación, que en aquel momento (1973-74) tenía bajo su jurisdicción a la SECyT y al CONICET. 185 . Contrástese esta situación con el caso brasileño, donde en 1965 se crea la Financiadora de Fondos y Proyectos (FINEP) con la misión de promover la capacitación y el desarrollo científico y tecnológico nacionales, a través del aporte de recursos financieros a empresas privadas e instituciones de I&D. Se trata de una de las principales agencias del complejo de CyT en Brasil tanto por su influencia como por su volumen de recursos. 186 . Pese a este ejemplo, hay que advertir que el apoyo privado a la ciencia en la Argentina nunca fue significativo. Cabe mencionar, sin embargo, al Instituto de Investigaciones Bioquímicas Fundación Campomar, creado en 1947 también gracias a la mediación de Houssay y que iba a estar dirigido por el también Premio Nobel Luis F Leloir. Un poco más adelante se crearán la Fundación e Instituto di Tella (a fines de los años 1950), dedicadas esencialmente a las ciencias sociales y, en menor grado, a las ciencias médicas, y la Fundación Bariloche (1963), que abarcaba las áreas de ciencias sociales, naturales y humanidades. La Fundación Bariloche, de hecho, sobrevivió fundamentalmente gracias al apoyo del Estado y de organismos internacionales, ya que el aporte privado que originalmente iba a recibir no se concretó (Caldelari et al, 1992).

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Habrá que esperar a la década de 1950 para que el Estado institucionalice un espacio y un mecanismo específico para estimular el desarrollo de las actividades científicas en el medio local. El hito esencial en este sentido es la creación del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) en 1958187, el cual va a constituirse, con el correr del tiempo, en el principal organismo argentino dedicado a ciencia y técnica en términos de presupuesto, y en la institución articuladora no sólo de la política sino de la propia actividad científica nacional. Lo primero a considerar es que hay consenso respecto de que la creación del CONICET respondió más a una reivindicación sectorial de los científicos, a la necesidad de “prestigio” del Estado por su apoyo al desarrollo científico y a la voluntad "modernizadora "de los protagonistas del momento, antes que a una efectiva demanda por parte de los sectores de la producción (Caldelari et al, 1992). En el mismo sentido, Vacarezza (1990), señala que la creación del CONICET es un producto de la “política corporativista de la ciencia”. De aquí que la política implícita del organismo se elaborara hacia adentro de la comunidad científica, en función de sus necesidades y relaciones endógenas, consecuencia lógica de su base "corporativista"188. En la ley de creación del CONICET se dejó abierta una gama de posibilidades respecto de la orientación que asumiría el nuevo organismo. Por un lado, se especificaba que entre las funciones del Consejo estaban la de “coordinar y promover las actividades científicas”. Por otro, tanto se mencionaba la importancia de la institución para la cultura, la seguridad nacional y la defensa del Estado, como también se subrayaba -considerando especialmente la experiencia de los países más avanzados por aquel entonces- su relevancia para los sectores productivos y el bienestar colectivo (Caldelari et al, 1992). De aquí que se hayan enfrentado dos tendencias que intentaron imprimirle sesgos bien diferenciados a la institución (Bisang, 1994; Cereijido, 1990). La primera, triunfante a la larga, encabezada por Houssay, estaba volcada a la priorización de las ciencias química, física y, especialmente, biomédicas. La segunda apuntaba a crear un organismo más cercano a la planificación y coordinación de actividades científicas y tecnológicas, con una marcada orientación hacia la producción, en el marco de un proyecto de desarrollo económico orientado desde el Estado. Por otro lado, para la corriente triunfante, el complejo de CyT se edificaba a partir del investigador individual, por lo cual promovía una institución orientada a subsidiar las actividades de aquellos. En cambio, el segundo grupo promovía una concepción más colectiva del crecimiento del conocimiento científico. Esta idea de la generación de CyT a partir del investigador individual implica, entre otras consecuencias, duplicación de tareas, escasa captación y potenciación de externalidades de avances individuales, dificultad para evaluar resultados y tensiones por asignación de fondos. Si bien es difícil especificar completamente las causas del triunfo de la corriente asociada a Houssay, podemos suponer que además de los factores vinculados a la propia historia de la ciencia en la Argentina, del prestigio del cual gozaba Houssay en el país y de las razones 187

. Como antecedentes inmediatos previos a la creación del CONICET, hay que mencionar que en 1950 se crea la Dirección Nacional de Investigaciones Técnicas y en 1953 el Departamento Nacional para la Investigación en Ciencia y Tecnología, iniciativas que no lograron fructificar. 188 . Esto no implica que hayan pesado también otras motivaciones, tales como la influencia del "clima desarrollista" de la época y de los modelos jurídico-institucionales europeos (en este caso, tomados directamente de Francia).

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-como ya señalamos, esencialmente “endógenas” a la corporación científica- que llevaron a la creación del CONICET, también debe haber pesado la inestabilidad política y económica que caracterizó la vida nacional en todo este período, la cual jugó indudablemente un papel negativo para cualquier intento de planificación sistemática, e inviabilizó la existencia de proyectos de desarrollo sostenidos a lo largo del tiempo. El impacto del CONICET sobre la actividad científica fue obviamente significativo, principalmente en cuanto contribuyó a profesionalizar el trabajo académico. Esto se logró a través de distintos mecanismos. Por un lado, aparece la carrera de investigador individual, con estabilidad en el empleo, dedicación full-time y financiamiento público (incidentalmente, cabe señalar que este modelo, tomado directamente de Francia y que casi no reconoce antecedentes en otros países capitalistas avanzados, implica, en la práctica, asimilar a los investigadores a empleados públicos, lo cual trae no pocos problemas en términos de incentivos y evaluación del desempeño). Para los jóvenes investigadores, en lo que se supone un escalón previo al ingreso a la carrera, existe un sistema de becas. Asimismo, especialmente desde mediados de los años 1970, ha sido importante la creación de institutos y centros regionales -concebidos como una vía hacia la descentralización del organismo- dependientes del CONICET. Finalmente, los subsidios a proyectos de investigación y desarrollo han sido otro mecanismo fundamental en el esquema del CONICET. Como señalábamos antes, al crearse el CONICET se enfatizaron las actividades de investigación básica en ciencias naturales y biomédicas; esto contribuyó a reforzar el statu quo inicial antes que a promover un desarrollo más equilibrado en el sector de CyT en la Argentina189. Así, hacia 1976 se observaba que un 62% de los miembros de la carrera de investigador revistaba en las áreas de biología, medicina y química (cuadro III-52)190. Además, los investigadores de esas disciplinas se concentraban en las clases más elevadas dentro de la clasificación del CONICET. Similar orientación se observaba en el destino de los subsidios de investigación otorgados por la institución, así como en el número de institutos según disciplina (cuadro III-53)191. También se observa por la misma época una fuerte concentración de la actividad del CONICET en el área metropolitana (Oszlak, 1976). Por otro lado, al definir que el ámbito de acción del Consejo sería la investigación en ciencias puras y aplicadas no se esclareció ni la ubicación de la investigación tecnológica ni la articulación entre el complejo de CyT y los sectores productivos (Oteiza, 1992). Cuadro III-52 Miembros de la Carrera de Investigador Científico del CONICET por disciplina. 1974. Número % Médicas 196 28,0 Biológicas 135 19,3 Químicas 105 15,0 189

. En el primer directorio del CONICET había siete representantes de las ciencias biomédicas, cinco provenientes del campo de las ciencias exactas y sólo un representante del área tecnológica -no había miembros de carreras del área de ciencias sociales- (Caldelari et al, 1992). 190 . En contraste, ya desde sus comienzos el CONICET otorgó poca relevancia al estímulo de las actividades de investigación en ciencias sociales, las cuales en algunos casos avanzaron en dicha área vía fundaciones o instituciones privadas. 191 . Esto pese a intentos tímidos de cambio, como los impulsados durante el gobierno de Onganía, cuando la composición del directorio pasa a mostrar un predominio de ingenieros y un desplazamiento del área de medicina (Caldelari et al, 1992).

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Matemática, Física y Astronomía De la tierra Filosofía, Psicología, Cs de la Educación Antropología, Arquitectura e Historia Tecnológicas Sociología, Economía y Jurídicas Total Fuente: Oszlak (1976).

101 47 35 32 29 19 699

14,4 6,7 5,0 4,6 4,1 2,7 100

En esencia, esta situación no parece haber sido consecuencia de un olvido u omisión de los encargados de definir la operatoria del CONICET, sino de una concepción bien determinada de las relaciones entre ciencia y tecnología. Como ya señalaba J. A. Sábato (1984) -citado en Oteiza (1992)-, esa concepción parte de que la tecnología es ciencia aplicada, lo cual lleva a pensar, por ejemplo, que "tener buenos científicos y buenos técnicos es condición necesaria y suficiente para tener buena tecnología" (p. 30). Empleando la terminología adelantada en el capítulo inicial, dicha concepción corresponde al llamado "modelo lineal de innovación". Cuadro III-53 Institutos y Centros de Investigación administrados, creados o patrocinados por el CONICET existentes a 1974 Número % Biología 11 23,9 Ciencias de la Tierra 9 19,6 Medicina 8 17,4 Humanidades 4 8,7 Ingeniería 3 6,5 Matemáticas 2 4,3 Física 2 4,3 Arquitectura 2 4,3 Sociología 1 2,2 Química 1 2,2 Psicología 1 2,2 Farmacología 1 2,2 Ciencias Agropecuarias 1 2,2 Odontología 0 0,0 Economía 0 0,0 Total 46 100 Fuente: Oszlak (1976).

La otra cuestión clave en relación con la forma en que se organizó el CONICET es la progresiva confusión de sus roles de promotor y ejecutor de actividades científicas. Esta tendencia se ve claramente con la constitución de institutos del CONICET, que vinieron en muchos casos a reemplazar a las instituciones en donde ya normalmente se realizaban actividades de investigación. Según Oteiza (1992), la creación de institutos propios del CONICET obedece a la pretensión de ubicar las actividades de CyT en ámbitos donde no existiera la autonomía ni la libertad académica normales en medio universitario. En todo caso, los institutos alteran uno de los principios fundacionales del CONICET, cual era el de que el organismo encargado de promover la investigación científica y tecnológica no sustituyera ni reemplazara a las instituciones que venían desarrollando tareas de investigación, debilitan los lazos existentes con las universidades nacionales y desvían recursos hacia las tareas administrativas. El diagnóstico de algunos de estos problemas ya fue realizado de forma relativamente temprana. Así, hacia 1973 se señalaba que si bien el CONICET había mantenido el potencial científico del país creando la carrera de Investigador Científico y los Institutos de Investigación

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de su dependencia, se había caracterizado por la total ausencia de planificación y criterios de selección en función de prioridades, y por haber reforzado el individualismo y el "elitismo" de los científicos, y su desvinculación con el medio externo local. También se señalaba que “los investigadores (del CONICET) que querían dedicarse a colaborar en el desarrollo de tecnología, para mantenerse en la Carrera del Investigador, deben recurrir a ... presentar programas de trabajo en los que lo tecnológico está 'disfrazado' de científico básico, como condición para que sus programas sean aceptados” (Dussel, 1973, p. 127). De hecho, la vinculación con el aparato productivo se consideró no sólo poco relevante sino más bien indeseable por parte del CONICET. Entre 1958 y 1983 se firmaron sólo 103 convenios de vinculación, la mayor parte de ellos de carácter institucional192. Lo más impactante es que en una publicación oficial del organismo, donde se detallaban sus actividades en dicho período, no figuró una sola línea dedicada a dichos convenios o a la vinculación tecnológica en general (Nívoli, 1989). De hecho, sólo una minoría de investigadores pensaba que la vinculación tecnológica era legítima y deseable. Probablemente esto se vincule con un cierto “elitismo intelectual que lleva a distinguir entre disciplinas más importantes, dignas de apoyo, y otras prescindibles, ya que abordan problemas secundarios” (Caldelari et al, 1992, p. 179). De todos modos, más allá de las consecuencias, negativas, de esta autonomización de los científicos respecto de las necesidades del medio local, no es ilógico que los investigadores, considerando además sus inclinaciones naturales y la propia historia de la actividad científica en la Argentina, hayan optado por "endogeneizar" el desarrollo de sus actividades. En efecto, en el contexto de inestabilidad política y de sucesión de programas económicos que muchas veces eran no sólo diferentes sino contradictorios con los de los gobiernos previos, hubiera sido altamente desgastante y probablemente ineficiente que atendieran a las prioridades, seguramente diferentes para cada gobierno, que pudiera fijar el Estado nacional. En el balance, entonces, para explicar la escasa vinculación del CONICET con el medio socioproductivo local hay que recurrir a un conjunto de elementos explicativos, que incluyen la propia historia del surgimiento de las actividades de investigación científica en la Argentina, la personalidad dominante de Houssay con su particular versión de las relaciones entre ciencia y sociedad, las motivaciones que llevaron a la creación del CONICET, el esquema institucional adoptado para su funcionamiento y la inestabilidad económico-política que caracterizó a la mayor parte del período de la ISI. En este contexto, se reforzaron tendencias que ya venían incubándose desde las primeras décadas de este siglo y que, como veremos en el capítulo siguiente, serán muy difíciles de revertir en el período post-ISI. ii) El sistema universitario Hasta mediados de los años 1950, la Universidad había sido el núcleo central de las actividades científicas en la Argentina, posición que será erosionada a partir de la aparición de las nuevas instituciones creadas en la segunda mitad de aquella década. Para Oteiza (1992) este relegamiento de la Universidad es, como ya señalamos, producto de que los gobiernos de cortes autoritario tuvieron una mayor propensión para asignar recursos para investigación en 192

. De estos 103 convenios, 98 corresponden al período 1975-1983 y sólo 5 se gestaron entre 1958 y 1974.

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CyT en ámbitos extra-universitarios, donde el grado de autonomía es menor. Siguiendo a Cereijido (1990), también Houssay, al momento de crearse el CONICET, optó por una organización separada de la universidad, a la cual consideraba como demasiado politizada y burocratizada. Así, el mayor apoyo estatal a actividades de CyT a partir de 1956 no significó la consolidación de las universidades ya que el CONICET, como copia de su modelo francés, convirtió a los investigadores en miembros de una carrera científica de un organismo estatal, en lugar de considerarlos en su carácter de profesores situados en la Universidad (función que, de hecho, seguían ejerciendo en el grueso de los casos). De todos modos, recordemos que en el capítulo anterior se señalaba la poca relevancia de las tareas de investigación en el conjunto del sistema universitario. Como también ya mencionamos previamente, fue obra esencialmente de algunas personalidades, y notoriamente de Bernardo Houssay, de donde provino el impulso a las actividades científicas dentro de la Universidad. Al menos hasta los años 1950, el relegamiento de la investigación seguía siendo visible. Esto era señalado por el propio Houssay, quien apuntaba a algunos factores estructurales dentro de la propia Universidad como obstáculos para la investigación. Por ejemplo, era crítico de la relación alumnos-docentes-recursos, y se quejaba por el hecho de que debía dedicar la tercera parte de su tiempo para tomar exámenes a los alumnos de su cátedra (Lovisolo, 1996). Asimismo, criticaba la expansión del número de cátedras sin un correlato en la cantidad de recursos, lo cual llevaba a la duplicación de gastos y esfuerzos en materia de investigación (Myers, 1992). Sin embargo, la preocupación por las actividades de investigación no estaba en la agenda del grueso de los miembros de la comunidad universitaria, sea porque seguían percibiendo a la institución como un ámbito de formación profesionalista, o bien porque, en el caso de los miembros del movimiento reformista, porque le asignaban funciones más bien políticas que académicas. Ciertamente, las persecuciones que se desatan a partir de los años 1930 y en particular durante el gobierno peronista -etapa en la cual Houssay fue separado de la Universidad- no contribuyeron a cambiar este estado de cosas. Entre la segunda mitad de los años 1950 y mediados de los años 1960, la investigación dentro del sistema universitario alcanza probablemente su punto más alto, ayudada, en parte -pese a la separación institucional antes mencionada- por la creación del CONICET. Esta tendencia es particularmente notable en algunas unidades, como por ejemplo la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la Universidad de Buenos Aires. Sin embargo, aún así el grueso del sistema permaneció aferrado a la tradición profesionalista, y las dictaduras militares que se sucedieron a partir de 1966 interrumpieron, con la renovación de las persecuciones políticas, la incipiente tendencia al crecimiento de la importancia de las actividades de I&D en este ámbito. El diagnóstico negativo sobre el papel de la investigación en el sistema universitario es repetido en distintos trabajos. Aráoz y Martinez Vidal (1974), por ejemplo, señalaban que el sistema universitario argentino producía escasos graduados de la calidad necesaria como para dedicarse a la investigación, en particular en ciencias de la ingeniería. Azcoaga (1974) decía que la proporción de dinero invertido en investigación pura era anómala para las reales necesidades nacionales y que la actividad científica de las universidades era producto de iniciativas individuales más que de prioridades ordenadas según algún tipo de criterio planificador. Oszlak (1976), en tanto, afirmaba que los institutos universitarios de CyT se 231

encontraban en una posición marginal y subordinada y carecían de nexos con el sistema productivo (ver cuadros III-54, donde se observa el bajísimo aporte privado para I&D en la universidad, y III-55, en el cual se advierte la escasa importancia de los gastos en investigación vinculados a tecnología). Babini et al (1992), por su parte, apuntan que el bajo número y la debilidad de los posgrados ubicados en el ámbito de la investigación y el carácter predominantemente profesional de las instituciones de educación superior resultaron en una abundante producción de egresados que fueron más un obstáculo que un apoyo para el desarrollo nacional en CyT. Oteiza (1992), a su vez, remarcaba que la historia de las Facultades de Ingeniería mostraba que la investigación tecnológica había estado casi ausente de su seno, por lo que los eslabonamientos hacia las ciencias básicas o hacia los sectores de la producción fueron débiles. Las facultades de Ingeniería, con excepción tal vez de algunas de Ingeniería Química, no fueron focos dinámicos de investigación e innovación tecnológica desde donde pudieran inducirse procesos innovativos interesantes en el sector industrial. Esta debilidad, según Oteiza, fue en parte resultado de un enfoque demasiado profesionalista, “falsamente práctico”, basado en profesores con dedicación parcial no ligados a la investigación. Cuadro III-54 Origen de los fondos para investigación en las universidades argentinas (%) Sector público Sector privado Sector externo Total 1961 89,7 0,8 9,4 100 1962 87,0 0,8 12,3 100 1963 89,6 1,6 8,8 100 1964 87,8 1,2 11,0 100 1965 97,6 1,1 1,3 100 1966 96,9 1,7 1,4 100 Fuente: UNESCO (1970). Cuadro III-55 Gastos en investigación científica realizados por las universidades argentinas Exactas, Físicas y Naturales Medicina y afines Humanidades Tecnología Agronom. y Veterin. Total 1961 26,4 31,3 14,3 7,5 20,6 100 1962 22,2 36,4 18,9 5,2 17,3 100 1963 19,3 36,5 17,7 8,2 18,3 100 1964 18,2 33,9 16,8 7,5 23,6 100 1965 16,8 33,2 20,3 7,8 21,9 100 1966 17,0 32,8 20,1 9,3 20,8 100 Fuente: UNESCO (1970).

Ciapuscio (1975), en tanto, señalaba que en la primera mitad de los años 1970, período de “radicalización” del movimiento universitario, las prioridades para los dirigentes de dicho movimiento -en tanto llegara la revolución socialista- no pasaban por la investigación ni por la realización de actividades de CyT, sino que se referían más bien a la potenciación cuantitativa (universidad para todos), ideológica (universidad para el socialismo) y de bienestar (universidad de autoservicio para sus miembros), con el objetivo de la edificación del poder universitario como agente dinámico del cambio en la sociedad. Tampoco les interesaba el tipo de ciencia y tecnología en uso, ni que la universidad se pusiera al servicio de los mecanismos productivos de la sociedad, lo que significaría fortalecer un sistema socioeconómico que rechazaban. La debilidad de la investigación en la universidad pública no fue compensada por las universidades privadas creadas a partir de 1959, las cuales, a diferencia de lo que ocurre en otros países (como los EE.UU.), prácticamente no realizan tareas de investigación. De hecho, cuando nacen las universidades privadas había dos modelos en pugna: uno, con énfasis en investigación 232

científica, propuesto por Eduardo Braun Menendez; otro, de corte profesionalista confesional, propuesto por monseñor Derisi (Cereijido, 1990; Oteiza, 1992). El triunfo de esta última propuesta bloqueó hasta el presente la posibilidad de desarrollar un modelo de universidad privada con actividades de investigación, otro rasgo negativo del SNI argentino. Lovisolo (1996) presenta una interesante comparación con lo ocurrido en Brasil durante este mismo período en cuanto a la investigación dentro del sistema universitario. Según este autor, Brasil contaba, a mediados de los años 1970, con una comunidad científica más legitimada, profesionalizada, formada y organizada que la Argentina, particularmente si la comparación se hacía considerando los indicadores sociales de ambos países (plano en el que la Argentina estaba claramente adelante). Por otro lado, Brasil privilegió rápidamente la construcción de un sistema de posgraduación, partiendo de un consenso, que ya existía a fines de los años 1940, respecto de que una buena universidad cuenta con estudios de posgrado y se dedica esencialmente a formar investigadores. En Argentina, en cambio, se privilegió la enseñanza de grado. El modelo de universidad argentina (pos-napoleónico), con facultades con carreras autónomas y prolongadas y de corte profesionalista, condujo a esta débil formación de egresados de cuarto nivel. Sólo en las facultades de ciencias exactas y naturales surgió con el correr del siglo una tradición de posgrados de investigación de tipo europeo, cuya calidad habría ido cayendo, de todos modos, desde 1966 (Babini et al, 1992). Esta comparación desfavorable se observaba pese a que la educación argentina estaba mejor distribuida -vis a vis la brasileña- en términos de acceso de la población (era más “democrática”) y a que desde comienzos de este siglo existían sectores medios influyentes que demandaban al Estado cultura, estudios y conocimientos (en contra de la mayor polarización social existente en Brasil). Asimismo, la Argentina empezó antes su desarrollo científico, hecho no extraño a la luz del mejor “clima” social existente para ese tipo de actividad hacia fines del siglo pasado -siempre en la comparación con el vecino Brasil-. Para Lovisolo, uno de los hechos centrales que explica el posterior relegamiento de la Argentina es la partidización de la vida universitaria, y la continua intromisión del poder político en la misma, lo cual llevó a diferentes episodios de renuncias, exilios, despidos, etc. Estas tendencias, que serían producto de un patrón de enfrentamiento entre intelectuales y cientistas por un lado y Estado y elites económicas y políticas por otro, no se habrían registrado, al menos con la misma intensidad, en el caso de Brasil. Estas diferencias se deberían, siempre siguiendo a Lovisolo, al predominio en Argentina de lo que él llama “intervencionismo” o “cientificismo”. Este tipo de actitud, que consiste básicamente en defender la necesidad de una estrategia tendiente a reestructurar los órdenes socioculturales a partir del conocimiento científico y en crear un proyecto de orden social que otorgue un lugar claro para la ciencia, se materializa como fuerza social con el Movimiento de Reforma Universitaria iniciado en Córdoba en 1918, sobre cuyas consecuencias sobre el plano de la investigación en la Universidad ya hemos hablado previamente. Mientras que en Argentina habría predominado este ideal de comportamiento científico, en Brasil, siempre según Lovisolo, habría dominado la estrategia "academicista", que postula la

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separación de ciencia y política -de hecho, la renuncia a intervenir en la política desde la ciencia- y defiende la idea de que la aplicación de los conocimientos científicos es una consecuencia espontánea de los descubrimientos. Pero más que el predominio de una u otra de ambas corrientes, lo más interesante es que en Argentina ambas corrientes habrían sostenido duros enfrentamientos que habrían impedido la formulación de acuerdos, que llevaran a prácticas eficientes de organización y acción colectiva en el plano científico, acuerdos que sí habrían existido en el caso brasileño. Una diferencia señalada en relación con las distintos comportamientos en uno y otro país es el hecho de que en Argentina en muchas ocasiones predominó una actitud "antiimperialista" que llevó, entre otras consecuencias, al rechazo de ofertas de fondos de origen estadounidense por parte de una fracción importante de la comunidad científica, hechos que no ocurrieron en el caso brasileño (sin que podamos de ningún modo decir que en Argentina el "antiimperialismo" en general haya sido más fuerte, o más efectivo, que en Brasil). Por otra parte, en Argentina, siempre siguiendo a Lovisolo (1996), la universidad de gran tamaño acaba creando una “entropía burocrática”, en donde la democratización de la gestión se contradice con los objetivos de realizar actividades de investigación y formar graduados de excelencia, lo cual dificulta la formación de una comunidad científica (opinión que, de hecho, parecía ser la que tenía Bernardo Houssay -ver Cereijido, 1990-). En cualquier caso, el relegamiento de la investigación dentro del sistema universitario en Argentina fue producto de un conjunto de circunstancias, algunas propias del sistema y otras externas -políticas, sociales, económicas, etc.-. Ciertamente, en este contexto tampoco la Universidad fue lugar de realización de actividades vinculadas con la generación de tecnología, ni menos aún de vinculación con el sistema productivo. Como hemos tratado de reflejar a lo largo de este trabajo, estas deficiencias no fueron cubiertas por otras instituciones y organismos creados por esta época en el país. iii) El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) Como ya se observó en el capítulo anterior, durante la etapa agroexportadora fue débil la presencia del Estado como promotor de actividades de asistencia técnica o investigación en el sector agropecuario. Si bien, por ejemplo, desde la década de 1910 se habían creado estaciones de investigación, sus actividades se centraron casi exclusivamente en los problemas vinculados a semillas, dejando de lado los aspectos económicos de la actividad agropecuaria, y relegando otros aspectos técnicos. Por otro lado, estas estaciones contaban con poco personal calificado (en 1937 la estación de Pergamino, la más importante, tenía sólo un profesional entre su personal). La investigación sobre ganadería, en tanto, fue casi nula, y se hizo poco para controlar problemas obvios como la aftosa. Poco se hizo en la década de 1940 por cambiar de manera significativa esta situación, más allá de algunas iniciativas aisladas; en 1944 se creó la Dirección Nacional de Estaciones Experimentales y hacia 1948 se adquirieron terrenos para el Centro Nacional de Investigaciones Agropecuarias. Ambas entidades tuvieron poca gravitación concreta. A su vez, en 1943 el Ministerio de Agricultura estableció el Instituto de Suelos y en 1944 el Instituto de Microbiología y el Instituto de Fitotecnia. También vale destacar que en 1935 se crea el

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Instituto de Investigacion Agrícola Ganadera Angel Gallardo en Santa Fe, donde se desarrollaron los primeros híbridos de maíz hacia 1945. Varios investigadores de este instituto pasaron luego a firmas privadas, incluso extranjeras193. Cabe citar también la Ley 14155/52, que creó el Instituto Nacional de Carnes, determinando que el 10% de los aportes de los ganaderos a dicho Instituto se destinarían a investigación pecuaria (Giberti, 1986). Recién en 1952 se ponen en marcha algunas iniciativas piloto de extensión dentro del Ministerio de Agricultura (Caracciolo de Basco, 1998). En este contexto, las instituciones de CyT en el agro funcionaban con pobres recursos y, por ende, difícilmente podían tener un impacto significativo sobre el sector. Por ejemplo, en 1956 sólo existían 70 técnicos del Ministerio de Agricultura en las 47 estaciones y campos experimentales existentes en aquel momento (Barsky y Murmis, 1986). Como señala Barsky (1988), en esta etapa los esfuerzos para apoyar la agricultura desde el campo de la CyT enfrentaron una “notable indiferencia”194. Asimismo, hay que señalar que el boicot estadounidense a la Argentina impidió que el país participara de los programas internacionales de I&D agronómica que promovían los EE.UU. (Becerra et al, 1997). Si bien se ha señalado que los servicios privados de investigación y tecnología agropecuaria eran modestos (Díaz Alejandro, 1975), como ya fue mencionado en el capítulo anterior, hay que recordar que existían varios criaderos de semillas privados (Jacobs y Gutiérrez, 1985). En tanto, Obschatko y Del Bello (1986) mencionan los servicios agropecuarios de algunos bancos privados que cumplían tareas en materia de transferencia de tecnologías agronómicas. Esta situación va a cambiar radicalmente con la creación del INTA en 1956, sobre la base de las antiguas estaciones experimentales y de los Institutos creados en el Ministerio de Agricultura. Se estableció que la fuente principal de financiamiento del INTA provendría de un gravamen del 1,5% sobre las exportaciones agropecuarias. Sobre esta base, se ha estimado que los recursos públicos destinados a investigación y extensión agrícola crecieron entre 1962 y 1977 a una tasa anual del 2,8%; a su vez, la relación entre dichos recursos y el producto bruto agrícola aumentó a un ritmo de 3,5% por año. Sin embargo, dado que hubo un crecimiento aún más rápido del número de investigadores, se estima que la relación recursos/investigador cayó, siempre en el mismo período, a un 2,6% anual (Sonnet et al, 1997). Un punto esencial es considerar que la creación del INTA no respondió a presiones de los productores agropecuarios -de hecho la Sociedad Rural Argentina mostró algunas reticencias al respecto inicialmente-, sino que fue obra de funcionarios técnicos del sector público, altamente influenciados por la recomendación de Prebisch sobre la necesidad de generar un rápido cambio técnico para aumentar la producción y las exportaciones pampeanas, en un contexto donde se advertía que la falta de productividad agropecuaria constituía un verdadero “cuello de botella” para el sector externo y, por ende, para la economía argentina en su conjunto (J. F. Sábato, 1981). 193

. Se afirma que Cargill, firma que empezó sus actividades en semillas aquí antes que en el resto del mundo, comenzó dichas actividades en la Argentina con uno de estos investigadores (Gutiérrez, 1991). 194 . Félix (1968) ha sugerido un argumento que podría explicar en parte la demora de la Argentina en establecer un sistema estatal importante de asistencia técnica al agro, afirmando que la “izquierda” sólo podía acordar con una iniciativa semejante con una simultánea redistribución sustancial de tierras -ya que identificaba sector agropecuario con grandes terratenientes retardatarios- y la “derecha” temía esa posible redistribución, así como la posibilidad de que los costos de dicho sistema fueran financiados con mayores impuestos a la tierra.

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El modelo institucional adoptado por el INTA se basa en dos ideas centrales: i) la percepción de que la incorporación de tecnología constituía el elemento central del desarrollo agropecuario; ii) el convencimiento de que en el ámbito internacional existía una amplia gama de tecnologías que el país podía utilizar (Barsky y Piñeiro, 1985). Como señala Oteiza (1992), hay un antes y un después en el sector agrícola a partir de la creación del INTA. En este sentido, el autor recuerda la afirmación de Piñeiro, para quien la creación del INTA fue una verdadera revolución institucional en América Latina, ya que hasta ese momento la investigación agropecuaria estaba radicada en facultades de Agronomía y en los Ministerios respectivos, los cuales tenían, en general, una limitada capacidad científica195. La gestión del organismo se estructuró en base a dos grandes sectores: extensión e investigación. La primera se realiza en las Estaciones Experimentales Regionales Agropecuarias (EERA) y en las Estaciones Experimentales Agropecuarias (EEA), mientras que la programación de la investigación se realiza a partir de planes de trabajo. Un conjunto de estos planes constituye un programa de investigación. Dos características importantes deben ser remarcadas en relación con la modalidad que asumió el INTA desde sus orígenes: i) la necesidad de adoptar una amplia ocupación tanto desde el punto de vista temático así como territorial; ii) la participación del sector privado en su Consejo Directivo. El objetivo básico al crear el INTA era el de contribuir a la elevación de la producción agropecuaria vía mayores rendimientos, objetivo que, obviamente, sesgó la orientación inicial del organismo. Así, en su primera etapa, una de las tareas básicas del INTA fue elaborar un cuerpo de recomendaciones sobre técnicas agronómicas, el cual tuvo una rápida difusión entre los productores. Otra área central de actuación del INTA fue la formación de recursos humanos, tarea a la cual contribuyó también significativamente el sistema universitario (Becerra et al, 1997). Hay que señalar, además, que por esta misma época el sector privado también creó instituciones destinadas a favorecer la difusión de tecnologías en el agro. Así, en 1957 se establecen los Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola (CREA), tomando como base un modelo desarrollado originalmente en Francia y adaptándolo a las modalidades extensivas de cultivo predominantes en la Argentina. Poco después, en 1960, se formó AACREA (Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación Agrícola). Un grupo CREA está formado por 10 a 12 agricultores de una determinada región, que comparten conocimientos y proyectos, y reciben asistencia técnica relativa a producción y comercialización. Se trata de una organización manejada por los propios productores, que se asocian para la adopción y puesta a punto conjunta de técnicas agronómicas, favoreciendo así su difusión por efecto demostración. Dichos grupos se habrían destacado por su acción relativa a conservación de los suelos y por la adopción de tecnologías avanzadas, así como por su contribución a la capacitación de los productores en materia de gestión empresarial y

195

. Para ilustrar la relevancia de la presencia estatal en el plano de la tecnología agropecuaria, cabe citar que Trigo y Runsten (1989) -citados en Sonnet et al (1997)- estimaron que los países latinoamericanos con mayor inversión en I&D agropecuaria habían obtenido, vis a vis el resto, crecimientos 20% superiores en la producción entre 1973 y 1983. A su vez, los países con menores gastos relativos en I&D habían visto caer su producción en el mismo período.

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manejo de la explotación y por el desarrollo de personal técnico que extendió las modalidades de trabajo de los CREA a diversos ámbitos de la región pampeana (Barsky y Pineyro, 1985). También se han destacado como relevantes en la Argentina las funciones de extensión realizadas por las asociaciones de productores, tales como la Asociación de Cooperativas Argentinas y la Federación Argentina de Cooperativas Agrarias; la Sociedad Rural también ha cumplido funciones similares (Barsky y Piñeiro, 1985). Asimismo, otras instituciones del sector público también jugarán un papel importante en este período. Por ejemplo, en el caso de la puesta a punto del paquete sojero la Facultad de Agronomía de la UBA inició en 1958 las investigaciones sobre variedades importadas de soja, realizando posteriormente ensayos en colaboración con las Facultades de Agronomía de Tucumán y Corrientes (Becerra et al, 1997). En el desarrollo de la soja también tuvieron fuerte influencia algunos criaderos privados (ver Obschatko, 1997) En sus comienzos, los recursos afectados al INTA, no habiendo prioridades definidas en materia de desarrollo tecnológico, se canalizaron hacia áreas que permitieran una rápida consolidación institucional, lo cual implicaba obtener consenso sobre la funcionalidad de su rol. En general, se reconoce que las actividades desarrolladas por el INTA en estas primeras etapas, vinculadas a experimentación y difusión de técnicas de manejo agropecuario fueron exitosas. Así, Obschatko y Del Bello (1986) señalan que desde la creación del INTA, durante cerca de quince años el sistema público de I&D fue la principal fuente de generación y difusión de tecnologías para el sector agropecuario, en gran medida por la preponderancia, como elemento clave en aquel momento, de ciertas tecnologías agronómicas que tienen carácter de bien público, ya que son de imposible apropiación privada. Sin embargo, pese a que la actividad del INTA se constituye en uno de los componentes principales del modelo de generación y/o transferencia de tecnología en el sector agropecuario, el grado de participación y/o integración de los sectores privados en la orientación de dichas actividades fue bastante limitado. Como apuntan Piñeiro y Trigo (1982), este hecho es llamativo considerando que en el modelo conceptual que dio origen al INTA se reconoce la necesidad de vínculos estrechos entre los sectores productivos y el organismo, planteo que incluso encuentra expresión concreta en varios niveles del esquema organizativo del INTA. Sin embargo, en la práctica, las vinculaciones de ese tipo no han sido significativas; de hecho, se constata una falta de interés por parte de los productores para orientar las actividades de generación y transferencia, más allá de demandas localizadas. Un ejemplo en este sentido es lo ocurrido al nivel del consejo directivo de la institución, donde no es posible identificar acciones claras por parte de los representantes del sector privado dirigidas a encaminar las actividades técnicas del INTA en función de objetivos sectoriales específicos. De todos modos, según los autores, la pasividad de los productores para tratar de influir sobre las actividades de las instituciones puede explicarse por naturaleza multiproducto de producción pampeana y por la activa presencia de sectores privados como oferentes de tecnología. J. F. Sábato (1981) presenta un argumento más amplio en este sentido, señalando que la experiencia del agro pampeano muestra que las organizaciones de productores no actúan siempre como lo supone el modelo de Hayami y Ruttan (1971) mencionado en el capítulo 1. Así, la heterogeneidad de las organizaciones de productores y los enfrentamientos que han tenido entre sí, sumadas a la ya mencionada estrategia de combinar actividades agrícolas y

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ganaderas196, habrían influido para que ejerzan un bajo grado de presión para que el Estado genere instrumentos similares a los existentes en otros países en ámbitos como comercialización, créditos, seguros y, en particular, en materia tecnológica. Pese a sus éxitos iniciales, el diagnóstico sobre algunos de los problemas del INTA ya estaba claro tempranamente. En los primeros años de la década de 1970 el Centro de Investigaciones en Administración Pública (CIAP) realizó una detallada evaluación del funcionamiento de la institución (CIAP, 1973). La conclusión era que el INTA había sido creado a partir de una imagen incorrecta de su contexto de operación, ya que se suponía la existencia de una política agropecuaria nacional de ciertas características -que en la práctica no existió-, de lo cual habían derivado ciertas estrategias y estructuras organizacionales que, considerando el diagnóstico erróneo sobre el cual se basaban, resultaron inadecuadas, menguando la eficacia del organismo197. En particular, se señalaba que el INTA, a través de sus labores de extensión e investigación, podía contribuir a incrementar la producción agropecuaria y a elevar el nivel de vida de las familias campesinas. Sin embargo, ello requería la adopción de una política agropecuaria que indujera a los productores a adoptar innovaciones cuyo uso se tradujera en mayores beneficios a nivel social. Así, los éxitos del INTA se daban sólo en aquellas áreas que se denominaban como de "articulación automática" entre las demandas comunitarias y las de los productores. Asimismo, se señalaba que el sistema de dirección del INTA era débil, lo cual perjudicaba la eficacia de las actividades de programación de investigaciones, donde el mencionado informe encontraba "fallas graves". También se afirmaba que la acción del INTA se había visto restringida debido a que no se planteó una acción sistemática dirigida a influir en los parámetros básicos sobre los cuales se decidía la adopción de nuevas tecnologías en el sector agropecuario. El problema, en esencia, consistía en que el INTA era percibido y funcionaba como un organismo puramente técnico, por lo cual no tenía capacidad de modificar o influir sobre los comportamientos individuales, grupales e institucionales de los agentes vinculados al sector agropecuario, que eran, en última instancia, los que definían la adopción o no de nuevas tecnologías. Se sugería, además, que la difusión de tecnologías chocaba a menudo con intereses económicos o políticos concretos, sobre los cuales el INTA tenía poca capacidad de influencia. En particular, se apuntaba a la dificultad de los pequeños productores para invertir en nuevas tecnologías cuando los sistemas de comercialización diluían las ganancias potenciales obtenibles a partir de dichas inversiones (CIAP, 1973). Consecuentemente, el sistema de extensión resultaba, por sí solo, insuficiente para conseguir que el INTA concretara en "acciones sobre el medio" las potencialidades derivadas de su capacidad de investigación y generación de conocimientos. Así, la actividad de extensión se percibía como de efectos limitados (por la falta de una política agropecuaria adecuada) en tanto que la de investigación aparecía como relativamente autónoma y menos perjudicada por los problemas

196

. Los productores más especializados de otras regiones del país debieron plantearse mayores exigencias de solidaridad y mayores reclamos al sector público considerando la multiplicidad de problemas que enfrentaban. 197 . Así, por ejemplo, se ha señalado que los cambios de prioridad dentro del INTA entre la agricultura y la ganadería obedecieron más bien a cambios en el plano político, que en distintos momentos del tiempo privilegiaron a uno u otro sector (Becerra et al, 1997).

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del contexto. En este escenario, muchos técnicos se volcaban hacia investigación no tanto por vocación propia, sino por la pobreza de la alternativa que ofrecía la actividad de extensión. Más aún, la investigación comenzó a considerarse como "la actividad central y ejemplar del INTA" y no sólo se constituyó en el modelo "de lo que debía hacerse en el INTA" sino también de "como debía procederse en general" (subrayados en el original), pese a que el tipo de programas útiles para organizar el área de investigación resultaban visiblemente inadecuados para otras funciones. De hecho, considerando los escasos recursos dedicados en la institución a las actividades de programación de las investigaciones, las prioridades en dicho campo eran determinadas en la práctica por los propios investigadores, quienes eran los que promovían la mayoría de las decisiones sobre los temas a investigar. De este modo, el sistema de programación vigente no se basaba necesariamente sobre un conjunto de prioridades racionalmente establecidas, sino que surgía como consecuencia de un proceso de acumulación de iniciativas y decisiones incrementales. Asimismo, se mencionaban falencias en los programas de investigación tal y como funcionaban en el INTA, tanto en el plano organizativo como en el informativo, lo cual implicaba dificultades para que las autoridades del organismo asignaran prioridades racionalmente y para el uso eficiente de los recursos del organismo. También se mencionaba el deterioro del salario real experimentado desde los años 1960, en un contexto de continua incorporación de personal y presupuesto relativamente estable en términos reales, lo cual daba lugar a una situación en donde convivían fuertes rigideces para reasignar recursos y un descontento creciente que daba lugar un incipiente éxodo de recursos humanos. Obschatko y De Janvry (1972), por su parte, señalaban que hasta aquel momento los esfuerzos de investigación se habían orientado más al desarrollo de tecnologías congruentes con el ausentismo (mejoras genéticas) que al desarrollo de técnicas que requiriesen cambios en dicho orden social. Este sesgo, según los autores, surgía a partir del hecho de que el sistema de investigación se veía orientado naturalmente a la resolución de problemas de los productores con los cuales tenía mayor contacto (los grandes propietarios de poca dedicación) ya que eran estos los transmisores de información sobre los problemas del sector. Por otro lado, se ha señalado que los cultivos industriales y de exportación han sido beneficiados relativamente a los alimentos básicos en términos de recursos para I&D y extensión (Sonnet et al, 1997). Más tarde, Obschatko y Del Bello (1986) señalan otros problemas que fueron apareciendo con el tiempo. Por ejemplo, la degradación de los recursos humanos como consecuencia de las restricciones presupuestarias. Asimismo, enfatizan la ausencia de políticas agropecuarias, lo cual llevó al INTA a definir autónomamente y no siempre de forma adecuada sus prioridades 198. También apuntan a las rigideces normativas y administrativas que dificultaron la transferencia de tecnología -en particular, por ejemplo, los problemas para percibir ingresos por comercialización de tecnología o para realizar acuerdos con firmas privadas-. Finalmente, destacan el problema derivado del hecho de que la I&D del INTA se realizara en estaciones experimentales y no en los campos de los agricultores, lo cual disminuía la eficiencia del gasto respectivo.

198

. En este sentido, Sonnet et al (1997) apuntan que no había siempre consistencia entre la asignación de recursos para investigación y extensión a ciertos productos y la relevancia de estos para el conjunto del sector agropecuario.

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Asimismo, se han destacado casos en donde por falta de políticas estatales claras el INTA no tuvo una actuación importante en ciertos procesos de cambio tecnológico. Uno de esos casos sería el de la tractorización, tema en el cual el Estado falló en asumir un rol activo en la fijación de normas claras sobre transferencia de tecnología. El INTA, entonces, acompañó con retraso el proceso de tractorización. Pero este retraso también obedeció a problemas internos. Según Becerra et al (1997), en el seno del INTA existió un divorcio entre el Departamento de Suelos y los estudios sobre maquinaria rodante. Así, los primeros trabajos sobre compactación, piso de arado, etc., que datan de fines de la década de 1960, fueron ignorados por los fabricantes de maquinaria. En tanto, la tarea de extensión en lo que se refiere a asesoramiento sobre elección de maquinaria no pudo impedir el proceso de sobremecanización, y los estudios pioneros sobre consumo y uso eficientes de la maquinaria no pudieron generar efectos más profundos sobre las políticas destinadas a favorecer la compra de tractores. También se ha señalado que no existieron mecanismos formales de coordinación entre los programas del organismo, así como tampoco entre las áreas de investigación y extensión, las cuales actuaron como dos sistemas independientes con escasa articulación (Becerra et al, 1997). Otros diagnósticos daban cuenta también de la falta de flexibilidad para abordar la transferencia de tecnologías incorporadas en bienes de capital e insumos. Consecuente con su modelo de explicación del comportamiento de los productores agropecuarios, J. F. Sábato (1981) argumenta que la demanda tecnológica de las firmas de dicho sector seguía teniendo una lógica peculiar derivada de la estrategia de combinación de actividades, lógica que, siempre siguiendo a Sábato, era desconocida por los técnicos del INTA, quienes se basaban en las experiencias de países como EE.UU. o Canadá para orientar sus actividades de investigación y extensión -e incluso la propia construcción institucional del INTA partía del mismo supuesto respecto de la supuesta identidad entre el comportamiento de los productores argentinos y de otros países capitalistas-. Así, no sorprende que la oferta y demanda de tecnologías agropecuarias no fuera compatible y que la adopción de tecnologías por parte de los productores resultara, para los técnicos del INTA, imprevisible, al tiempo que los productores no comprendían porque el INTA se dedicaba a desarrollar y divulgar técnicas que no les interesaban. Esto generó, dentro del INTA, graves problemas de relación entre investigadores y extensionistas, un “autismo” cada vez mayor de los investigadores y la multiplicación de mecanismos burocráticos para lograr una coordinación que los hechos impedían obtener (Sábato, 1981). Asimismo, otros autores señalan la existencia de conflictos recurrentes entre dos modalidades diferentes de extensión: una más "productivista", centrada en la difusión de "paquetes tecnológicos" y otra, generalmente minoritaria, más orientada a la educación no formal y al desarrollo comunitario de la familia rural (Caracciolo de Basco, 1998). En este contexto de problemas internos al propio INTA, no sorprende que haya debates sobre su verdadero aporte a la significativa transformación tecnológica-productiva del agro argentino en los años 1960 y 1970. Como se señaló antes, entre los principales hitos tecnológicos de los años 1970 se destacan el surgimiento de híbridos de maíz, sorgo y girasol, la introducción del germoplasma mexicano en trigo y el desarrollo del cultivo de soja. Entre ellos, el INTA sólo tuvo participación decisiva en la difusión del germoplasma exótico (en los años 1980 el 60% de la

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producción de trigo pertenecía a variedades desarrolladas por el INTA) 199. En contraste, la difusión de los híbridos, a pesar de la labor de investigación básica desarrollada por INTA, fue mérito esencialmente de criaderos privados y de acciones de investigación adaptativa (Valeiras, 1992). En relación a este último tema, hay que considerar que en 1960 el INTA lanza un plan nacional de producción de semillas de forrajeras con apoyo del servicio de extensión. En ese momento, el INTA buscó asociarse con productores que pudieran adoptar las técnicas de producción de semillas ya desarrolladas por el INTA. Así, nacen algunos semilleros privados a partir de cooperativas de productores. Luego, en 1968, considerando las restricciones que tenía el INTA para producir semilla original por falta de campos, comienza a realizar convenios con agricultores que inscriben sus propiedades como campos dependientes de las Estaciones Experimentales del INTA. Así, los híbridos de carácter público llegarán a tener un peso de entre el 10 y el 20% del total de semilla híbrida de maíz hasta 1975, porcentaje que luego cae aceleradamente por el crecimiento de los proveedores privados y porque el INTA se vuelca hacia la investigación básica (Jacobs y Gutiérrez, 1985). Asimismo, como señalan Becerra et al (1997), progresivamente serán las ET las que aprovecharán las investigaciones realizadas por el INTA, y comenzarán a dominar el mercado de híbridos, contando tanto con la protección legal como con las externalidades derivadas de las investigaciones del INTA. En el mismo sentido, según Obschatko et al (1984) en los años 1970 se acrecienta la presencia de empresas productoras de insumos -laboratorios y criaderos, semilleros que ya estaban en el mercado y otros más recientes-, las cuales además cambian sus políticas y comienzan a brindar asistencia técnica con profesionales en las zonas agrícolas. Al principio, este esfuerzo se dirigió al segmento de empresas modernizadas, pero el rol de liderazgo zonal que jugaban estas últimas las convirtió en difusoras de información al resto. En relación a este predominio privado, hay que destacar que, más allá de la validez de los argumentos que señalan que las firmas privadas se aprovecharon de las investigaciones básicas del INTA, aquellas realizaban paralelamente esfuerzos de investigación muchas veces significativos. Así, por ejemplo, la estructura de investigación de Cargill en la Argentina insumía aproximadamente un 8% de las ventas de semillas a comienzos de los años 1980, ya que, más allá de la estructura de I&D de la firma en los EE.UU., era necesario complementar ésta localmente considerando los requerimientos específicos de la producción en la Argentina200. Al mismo tiempo, también había productores de semillas privados nacionales, sobre los cuales ya hablamos previamente, que hacían actividades de I&D (Jacobs y Gutiérrez, 1985). En este escenario, Barsky y Murmis (1986) concluyen que en la década de 1970 habrá una preeminencia de la acción privada en materia tecnológica por el peso de los insumos importados -fundamentalmente agroquímicos- y por la presencia de firmas privadas. Esto no está desvinculado del hecho de que las tecnologías empleadas en el agro estaban incorporando crecientemente componentes de origen industrial por aquella época. 199

. Las tareas de mejoramiento de material genético de origen mexicano en trigo, con apoyo del Centro Internacional de Maíz y Trigo (CIMMYT), comenzaron en 1962. Esta actividad dio origen a nuevas variedades que permitieron una mayor eficiencia en términos de rendimientos y costos y mayor seguridad de cosecha y rendimiento. Asimismo, se logró alcanzar niveles internacionales de calidad en trigos (Pizarro y Cascardo, 1991). 200 . Gutiérrez (1991) señala que la industria de semillas es un caso atípico de ET con filiales que tienen un alto grado de capacitación y autonomía en sus departamentos de I&D, en gran parte por la necesidad de adaptación a las especificidades de cada medio rural.

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Pese a los esfuerzos de las sucesivas direcciones del INTA por cambiar esta situación, la tendencia a la pérdida de importancia del organismo en el plano tecnológico no va a revertirse. Asimismo, desde 1975 se suma el debilitamiento del aparato de CyT en el agro por razones político-ideológicas (ver capítulo siguiente). Así, se irá reduciendo la capacidad de intervención del INTA en la oferta de novedades competitivas para el sector agropecuario (Becerra et al, 1997). En definitiva, siendo seguramente el INTA el mejor exponente de la política de creación de grandes institutos de CyT en la etapa de la ISI, de todos modos no pudo escapar de ciertos condicionamientos provenientes de la dinámica general del desarrollo económico argentino, del tipo de estructura socio-productiva del sector agropecuario local y de la propia configuración del sistema de CyT durante dicha etapa. iv) El Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) Previamente a la creación del INTI, fueron casi nulas las iniciativas, públicas o privadas, dirigidas a establecer organismos relacionados con CyT en el área industrial. En 1935 se crea un organismo en normalización, el Instituto Argentino de Racionalización de Materiales (IRAM), como asociación civil sin fines de lucro, de carácter privado, al cual en 1938 el Estado le reconocerá su carácter de organismo centralizador en lo referente a normas. Para su creación, el IRAM se inspiró en los organismos de normalización que ya existían desde varios años atrás en países como Alemania, EE.UU., Gran Bretaña o Francia y fue el primero de su tipo en América Latina. Por otro lado, más allá de la creación en 1949 de la Dirección Nacional de Materias Primas y, en 1950, de la Dirección Nacional de Industrias, donde funcionaba, con cierta precariedad, un Instituto Tecnológico, sobre el cual se establecería más tarde el INTI, es notorio el retraso del país en crear una institución vinculada al desarrollo industrial, cuando en otros países latinoamericanos que habían avanzado en igual o aún menor medida en su estructura manufacturera dichos institutos surgieron antes que en la Argentina (son los casos de Brasil -1921 y 1934- y México -1950-). Otra referencia del retraso argentino en este campo -siempre en comparación con países de "industrialización tardía"- remite al caso de Japón, donde ya en 1900 se había creado un Instituto de Investigación Industrial, que para 1920 contaba con 220 personas. Asimismo, en 1917 se crea el Instituto de Investigación en Física y Química, que tenía una orientación fuertemente “práctica”. Los fondos de este instituto provenían mitad del gobierno y mitad del sector privado (Odagiri y Goto, 1993). El INTI fue establecido en 1957 bajo la órbita del Ministerio de Comercio e Industria como un organismo descentralizado, característica que conserva hasta hoy en día. En su creación influyeron fundamentalmente dos factores, uno del lado de la “oferta” y otro del lado de la “demanda” tecnológica: i) la disponibilidad de profesionales capacitados formados en los laboratorios de ensayo y certificación de las empresas estatales; ii) el incipiente desarrollo de la industria manufacturera doméstica, que estaba ingresando a la segunda etapa de la ISI a través de la expansión en ramas productoras de insumos intermedios, bienes de consumo durables y bienes de capital. En sus inicios, el INTI se estructuró en base a dos principios organizativos básicos: i) ayudar y facilitar la investigación mediante la creación de laboratorios centrales en las ramas principales de la ciencia aplicada (Química Analítica, Física y Metrología y Ensayos de Materiales); ii)

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promover la I&D en la industria, mediante la formación de centros de investigación con grupos de industriales. Asimismo, desde un comienzo estaba previsto que el INTI fuera un lugar de entrenamiento y formación de personal para la industria (Del Carril, 1964, citado en Valeiras, 1992). Entre 1957 y 1962 se consolidó la institución a través de algunos hitos básicos: i) obtención de autarquía financiera merced a la percepción del 0.25% del valor de los créditos otorgados a empresas industriales por el Banco Industrial de la República Argentina (luego denominado Banco Nacional de Desarrollo -BANADE-) y por el Banco de la Nación Argentina 201; ii) obtención de un predio de 30 hectáreas en el Gran Buenos Aires, donde se instalarían la mayor parte de los centros y laboratorios202; iii) diferenciación del régimen salarial del INTI del vigente en la Administración Pública; iv) primeras iniciativas para constituir centros de investigación. La constitución del sistema de centros de investigación fue uno de los rasgos destacados del INTI. Se preveía que en estos centros, formados preferentemente en base a especialización por ramas industriales, tuvieran activa participación los empresarios privados, asociándose al INTI en la dirección y financiamiento de los mismos. Asimismo, se contemplaba la posibilidad de asociación de institutos universitarios y entes públicos nacionales o provinciales. Si en sus comienzos la mayoría de los centros se originaba a partir de requerimientos de instituciones estatales, ya a mediados de los años 1960 se observa una mayor participación de las cámaras empresarias203. Originalmente los centros se suponían destinados a tener gran apoyo del sector industrial, lo que implicaba que una vez que alcanzaran un alto grado de autofinanciamiento, del orden del 70%, podrían proceder a independizarse totalmente del INTI (Varotto, 1993). Sin embargo, veremos que no fue ésta la evolución que tomó el organismo en la práctica. Entre 1962 y 1967 se produce un fuerte crecimiento de la institución, tanto en superficie cubierta y cantidad de los laboratorios y centros como en número de personal. Pese a esto, ya en 1967 eran manifiestas las críticas -internas especialmente- sobre los objetivos y actividades del INTI; dichas críticas apuntaban, entre otros hechos, a la excesiva diversificación de objetivos y actividades como dañina para la eficiencia del instituto (Valeiras, 1992)204. En la primera consulta a los consejeros del INTI sobre los objetivos y organización de la institución, algunos de ellos señalaban que la concentración de esfuerzos en ensayos, análisis y otros servicios de rutina debería desplazarse al sector industrial. Los problemas derivados de esta concentración en tareas rutinarias serían: i) predominio de mentalidad burocrática; ii) 201

. Desde 1975 se amplió a todos los créditos industriales. . Se trata del llamado Parque Tecnológico Miguelete, que aún hoy concentra la mayor parte de las unidades del INTI. La denominación de Parque Tecnológico incluía la expectativa de radicación en dicho predio de empresas públicas y privadas, esperanza que no se concretó en la práctica. 203 . Los primeros centros apuntaban a fortalecer la industrialización de algunos bienes primarios y algunos procesos metalmecánicos, textiles y alimenticios. 204 . En sus estatutos se mencionan, por ejemplo, los siguientes objetivos: “Realizar investigaciones y estudios con el fin de mejorar las técnicas de elaboración y proceso de materias primas”...”Estimular a los industriales a emprender estudios susceptibles de mejorar la producción”...”Mantener una estrecha vinculación con la industria y con los centros de estudio a fin de apoyar aquellos aspectos de su labor que puedan beneficiar a la industria”. Se plantea, incluso, que el INTI se convierta en la piedra angular de la política tecnológica global. Entre ambos extremos se mencionan otras funciones: extensionismo industrial de técnicas ya desarrolladas, desarrollo de técnicas menores, adaptación de tecnologías, “desarme de paquetes tecnológicos”, capacitación, etc. (Bisang, 1994). 202

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aumento del aparato administrativo; iii) descuido de las tareas fundamentales que debería realizar el instituto, esto es, investigar para la resolución de problemas tecnológicos en el sector industrial (O. Adot y S. Delpech, citados en Valeiras, 1992). Asimismo, en aquella primera consulta se señalaba la falta de definición acerca de qué materias o sobre cuales sujetos se volcaría la acción del organismo. En los documentos oficiales de constitución del INTI se aludía a las funciones a desarrollar sin indicar, por ejemplo, qué sectores investigar -informe de Recoder (1967), citado en Valeiras (1992)-. También se advertía el contraste entre el grado de vinculación del INTA con la dirigencia agropecuaria frente al muy inferior del INTI con los industriales205 y se hacía notar que la actitud de los industriales privados ante la cuestión tecnológica era determinante de las posibilidades de desarrollo de la institución. Así, se señalaba que un grupo de industriales no acude al INTI porque no le es útil, ya que dependen para su funcionamiento del know how importado; otro conjunto de empresas, “desconfían... de toda intromisión oficial, si ésta no se traduce en alguna medida de protección que ampare su producción, buena o mala” (J. Puiggari, citado en Valeiras, 1992)206. Yendo a los análisis retrospectivos del accionar del INTI en esta etapa, Bisang (1994) observa que el concepto de tecnología implícito en la formulación de objetivos y tareas para el INTI parecía girar en torno a la resolución de problemas ingenieriles en algunos campos específicos; asimismo, tenía una fuerte relación con la necesidad de asistir al sector productivo en la provisión de servicios concretos. Menor o nula relevancia tuvieron aspectos tales como métodos de gestión y dirección empresarias, capacitación de mano de obra como conducto de difusión de tecnología, estrategias y técnicas de comercialización, etc. Por otro lado, se ha señalado que, entre los principales organismos del complejo de CyT, el INTI fue el más débil en cuanto a estrategia formativa de recursos humanos de investigación, ya que no logró incidir en las políticas de posgrado ni impulsó la actualización de la enseñanza de la ingeniería, vinculando docencia con investigación. Tampoco tuvo capacidad de llenar el vacío existente en materia de aspectos tecno-económicos vinculados al sector industrial. Asimismo, no logró generar capacidad de investigación en economía industrial o de la innovación, en contraste con el INTA, el cual fomentó la economía agraria desde los años 1960 formando grupos de investigadores a nivel de doctorado (Oteiza, 1992). El mismo autor afirma que el INTI no pudo apoyar su proyecto en ninguna tradición nacional importante en materia de I&D tecnológico para el sector industrial, ya que no aquella no existía. Por otro lado, se careció de una estrategia para superar esta deficiencia, ya que su conducción estuvo en manos de personas que provenían de las cátedras de ensayo de 205

. En efecto, aún considerando los reparos antes mencionados en relación a la actuación del INTA, hay consenso en la mayor efectividad de éste vis a vis el INTI. Sin pretender ahondar ahora en el tema, detrás de estas diferencias parecen jugar varios factores: mayor cantidad de recursos monetarios y humanos asignados al INTA; mejor vinculación con sus usuarios naturales -y paralelamente un mayor interés de los productores agropecuarios por incorporar avances técnicos-; adopción de un modelo -similar al estadounidense- que enfatiza la investigación aplicada y la extensión; menor grado de apropiabilidad privada, y consecuentemente la posibilidad de generar mayores externalidades -al menos en el contexto del viejo paradigma tecnológico-, de las innovaciones en el agro. 206 . Es interesante señalar que a comienzos de los años 1970 se desmantela el Centro de Investigación de Métodos y Técnicas para Pequeñas y Medianas Empresas (CIME), que había venido trabajando en las áreas de capacitación de PyMEs, asesoramiento en gestión y promoción de servicios del INTI, campos que justamente permitirían mejorar la vinculación con los productores industriales, tal como se sugería en los diagnósticos recién mencionados.

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materiales de las escuelas de Ingeniería Civil y de los laboratorios de empresas y servicios públicos en las que también se hacían fundamentalmente ensayos de materiales y control de calidad (Oteiza, 1992). En este contexto, no es sorprendente su orientación hacia servicios rutinarios. El INTI tampoco capacitó a un número suficiente de ingenieros y técnicos de la industria en temas pertinentes. Faltó el diseño de una estrategia dinámica de cursos que pusieran en contacto a ingenieros de sectores de la producción con investigación tecnológica en sus respectivas especialidades, de modo que demandaran servicios del Instituto. Por otro lado, los tecnólogos del INTI tenían, en general, insuficiente experiencia industrial (Oteiza, 1992). Si bien durante el período 1973-1976 se buscó redefinir el perfil de actuación del INTI (a través de la reducción de la importancia de los servicios de rutina, la colaboración con empresas, entidades y emprendimientos estatales, el mayor acercamiento a las necesidades de las PyMEs, la regionalización de las actividades del instituto, etc.) y se asumieron las funciones otorgadas al Instituto referentes al ingreso de tecnología del exterior, durante el período militar de 1976-1983 se retornó en algún sentido al sendero anterior, priorizándose los servicios técnicos y cumpliendo un rol meramente registral en lo referente a transferencia de tecnología extranjera (Valeiras, 1992). Resumiendo lo expuesto en esta sección, está claro que la incidencia del INTI en la dinámica tecnológica del sector manufacturero fue limitada. Vale resaltar en este sentido, por ejemplo, que en los dos casos reseñados más arriba en donde hubo un significativo proceso de aprendizaje tecnológico en el medio industrial -farmacéutica y electrónica- el papel del INTI fue más bien escaso o casi nulo. Si en parte esto fue producto de las características del proceso de industrialización argentino -y en particular de la escasa propensión a realizar actividades innovativas por parte de las firmas manufactureras-, también hay que considerar las propias deficiencias y limitaciones del INTI, que no le permitieron convertirse en un interlocutor apropiado para el núcleo de firmas que en aquel período intentaron avanzar en un proceso de construcción de capacidades tecnológicas endógenas. En definitiva, el INTI no jugó un papel relevante en la historia industrial del país, lo cual fue producto tanto de las propias características del proceso de industrialización argentino, como de factores internos a la propia institución. En cualquier caso, una buena prueba de nuestra afirmación es que dos expertos en el tema han escrito un excelente resumen de la evolución del sector manufacturero doméstico, prestando gran atención a cuestiones tecnológicas, sin siquiera mencionar una sola vez al INTI (Katz y Kosacoff, 1989). v) La Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) No es arriesgado afirmar que en ningún otro campo la Argentina avanzó tanto en materia tecnológica como en el de la energía nuclear. Para Bisang (1994) es “uno de los emprendimientos tecnológicos de mayor envergadura y solidez técnica encarado por la Argentina ... Por su dinamismo tecnológico y su articulación productiva se convirtió rápidamente en un conjunto de emprendimientos productivos que conforman un círculo virtuoso de avance en el campo de la ciencia, la técnica y finalmente la producción”, configurando el más cercano ejemplo real de lo que luego se llamó el 'triángulo de Sábato'”.

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Además de intentar averiguar las causas de esta “anomalía” exitosa en un territorio bastante desolado en el plano científico-tecnológico, cabe preguntarse en qué medida hubo una generación significativa de externalidades para el resto de la sociedad a partir de dicho éxito. Con relación a la primer cuestión, parece imposible escindir el éxito de la CNEA en el plano tecnológico, de su origen y evolución como proyecto que, en esencia, se vinculaba con objetivos militares y estratégicos. En este sentido, hay que recordar que la energía nuclear comienza su desarrollo en el país en 1949 con la Planta de Altas Temperaturas, en Bariloche. Un año más tarde se crea el Centro Nacional de Radiación Atómica (con los experimentos secretos y finalmente fracasados del Dr. Richter en la isla Huemul). Luego, en 1951 se crean la Planta Nacional de la Energía Atómica, el Laboratorio Nacional de Energía Atómica y la Dirección Nacional de Energía Atómica. En cuanto a la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA), había sido creada en 1950 pero es recién en 1952 cuando asume el rol de entidad de investigación y desarrollo, para finalmente encontrar su marco legal definitivo a partir del decreto ley 22498 de 1956, el cual le otorga carácter de ente autárquico. Ya en 1955 la CNEA contaba con cerca de 250 científicos y 300 técnicos. Desde sus orígenes, la CNEA estuvo vinculada a la Marina; desde 1952 hasta 1983 tuvo sólo cuatro presidentes, y todos ellos pertenecieron a dicha arma (entre 1956 y 1973 estuvo dirigida, salvo en el intervalo 1958-1960, por el capitán de navío y físico Oscar Quillihalt). De aquí surgen tres cuestiones centrales para explicar los logros de la CNEA: i) la gran estabilidad de la institución en un contexto de fuertes cambios políticos a lo largo de todo este período (entre dichos años hubo 16 presidentes de la Nación); ii) la estrecha vinculación con los intereses militares; iii) el acceso prácticamente ilimitado a los fondos públicos. Por otro lado, como señala Adler (1987), la CNEA tuvo un gran consenso social puesto que era del agrado tanto de peronistas como no-peronistas, así como de la izquierda y la derecha política del país. Mientras las elites políticas y militares toleraban la ideología “antidependentista” de una gran cantidad de los investigadores de la CNEA por razones estratégicas, energéticas y/o de prestigio -considerando, obviamente, que esa ideología había logrado resultados prácticos concretos-, la izquierda apoyaba a la CNEA porque corporizaba la idea de que era posible reducir la dependencia externa. También es necesario tener en cuenta que desde sus inicios, la CNEA incluyó entre sus filas a investigadores que en muchos casos estaban en oposición al “academicismo” que reinaba en aquellos momentos en la Universidad, y apuntaban, en cambio, a la investigación aplicada y experimental (Valeiras, 1992). En este sentido, no puede obviarse la presencia de varias figuras del movimiento "antidependentista”, y notoriamente de J. A. Sábato, quien contribuyó decisivamente a impulsar la persecución de una estrategia tecnológica autónoma dentro de la CNEA. Esto nos conecta con el segundo tema: ¿en qué medida la CNEA logró “derramar” hacia el resto de la sociedad, y en particular hacia el sector productivo, sus logros tecnológicos? El primer paso relevante en relación con este tema se da con la creación del Laboratorio (luego convertido en Departamento) de Metalurgia, dentro de la CNEA, en 1955. Aunque en el país ya había una

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industria metalúrgica liviana y semipesada, no existían carreras de ingeniería metalúrgica, ni investigación organizada y moderna en ningún laboratorio estatal, universitario o privado en dicha área. Pese a este panorama en principio adverso, los investigadores de la CNEA convencieron a las autoridades del organismo de que, en lugar de establecer un laboratorio dedicado a investigar problemas específicos de los combustibles nucleares, era preferible crear un laboratorio de investigaciones metalúrgicas, que pudiera resolver los problemas nucleares pero también con capacidad de tratar problemas más generales. Fue sobre la base de este Laboratorio que la Argentina pudo construir íntegramente su primer reactor nuclear de investigaciones en el país en 1958, un hito tecnológico pionero para un país en desarrollo en aquel momento. El éxito de esta iniciativa no se limitó a la construcción efectiva del reactor, sino que permitió incluso realizar la primera exportación de tecnología nuclear, hecho inédito hasta aquella fecha en todo el mundo en desarrollo (Adler, 1987). Esta fue la primera de una serie de logros de la CNEA, que incluyen la realización del estudio de factibilidad para la instalación de la primer central nucleoeléctrica del país, la producción de radioisótopos, el dominio de la tecnología de enriquecimiento de uranio, el desarrollo de la tecnología de fabricación de las vainas de los elementos combustibles así como para la producción de agua pesada, la puesta en marcha de un acelerador electrostático de iones pesados, etc.. Otro logro destacado por Adler (1987) es que una de las minas de uranio es manejada por una firma privada a partir de un proyecto concebido íntegramente en la Argentina y en el cual se emplea tecnología local, habiendo sido el primero de su tipo fuera del mundo desarrollado. El desarrollo de una capacidad local en el área metalúrgica permitió, por otro lado, realizar tareas de enseñanza y capacitación de las cuales participaron no sólo investigadores del sector público, sino también personal de firmas privadas. Asimismo, estimuló el surgimiento de diversas instituciones donde comenzó a realizarse investigación y docencia en dicha área. En este sentido, si bien la CNEA hizo un esfuerzo notable en materia de formación de recursos humanos, incluyendo la creación del Instituto Balseiro, donde se dicta la carrera de ingeniería nuclear, Oteiza (1992) remarca que si bien dicho instituto ha funcionado como un centro de excelencia, en los países desarrollados las instituciones vinculadas al área nuclear implementaron programas similares pero realizando convenios con universidades ya existentes, con la ventaja de fortalecer a éstas para beneficio general de la sociedad. En cuanto a la vinculación de la CNEA con el sector productivo, el hito más importante es la firma de un convenio con la Asociación de Industriales Metalúrgicos para crear el Servicio de Asistencia Técnica a la Industria Metalúrgica (SATI) en 1961. Los objetivos del SATI eran el asesoramiento a la industria metalúrgica en problemas derivados de la fabricación y uso de metales, la difusión de nuevos métodos de producción, la aplicación de nuevos metales y materias primas, máquinas e instrumentos, la difusión de información científica y técnica, el desarrollo de métodos de control de calidad y la realización de investigación y desarrollo en el área metalúrgica (Aráoz y Martinez Vidal, 1974). Para Nívoli (1992), la creación del SATI constituyó una “revolución conceptual”, al involucrar a los grupos de investigación básica de la CNEA en actividades tecnológicas.

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Entre 1961 y 1971 el SATI recibió 450 consultas, de las cuales 280 fueron sin cargo (eran básicamente pedidos de información) y 170 condujeron a trabajos con pago de aranceles (la mitad de estos fueron encargados por empresas grandes). En tanto, el 80% de los trabajos realizados fueron de mediana y gran complejidad, aunque eran minoritarios los trabajos calificados como "de desarrollo". Mientras que las empresas privadas extranjeras solicitaban pocos trabajos de gran complejidad (y se concentraban en análisis de fallas y control de calidad no rutinario), las estatales casi no requerían trabajos de baja complejidad (en principio, porque contaban con laboratorios propios). De hecho, casi todas las consultas que posibilitaron la realización de desarrollos tecnológicos o que se tradujeron en la obtención de nuevos productos, provinieron de firmas o entes estatales (Altos Hornos Zapla, Ministerio de Marina, etc). Por su parte, las empresas de capital nacional privado -las vinculaciones con este grupo de firmas eran promovidas por distintas vías por parte del SATI- solicitaban mayormente trabajos de menor complejidad, aunque también demandaban activamente trabajos de desarrollo, aún aquellas de tamaño pequeño (Aráoz y Martinez Vidal, 1974). De los trabajos de desarrollo realizados en dicho período, sólo 12% habían llegado a escala de fábrica, un 42% alcanzó la etapa de planta piloto y otro 46% se interrumpió en la escala de laboratorio. La explicación que se esgrime con relación a estas proporciones se basa en las dificultades prácticas operativas surgidas de la resistencia al cambio tecnológico por parte del personal de producción de las firmas que se vinculaban con el SATI. Ya que superar dichas resistencias implicaba esfuerzos desproporcionados por parte del SATI, se optó por capacitar al personal de las propias firmas para que se encargue de dicha etapa (Aráoz y Martinez Vidal, 1974). El informe que venimos comentando respecto de las actividades del SATI destaca que “se ha conseguido motivar al personal, el que exhibe una fuerte inclinación para poner su actividad científica al servicio de la sociedad ... Esto lo ha llevado a interesarse por problemas aplicados, en solución de compromiso con la producción de resultados en investigación fundamental, presentados a revistas científicas internacionales de alto nivel” (p. 81). Sin embargo, también apunta que en muchos casos la relación entre los miembros del SATI y los del Laboratorio de Metalurgia era compleja, ya que la posición de los científicos, en muchas ocasiones, era la de subestimar el problema “nimio” que el SATI le sometía. Otro hecho importante es que la interacción SATI-sector industrial se daba principalmente a nivel de relaciones personales. En tanto, se señalaba que los industriales no entendían correctamente el papel que debía desempeñar un servicio de asistencia técnica y demandaban principalmente trabajos de trouble shooting, algunos clientes que habían sido consultados afirmaban que el SATI no había salido a “buscar” a la industria y criticaban la falta de criterio industrial y de interpretación tecnológica de los resultados científicos obtenidos por el SATI (Oteiza, 1992, señala la falta de experiencia industrial de la mayor parte de los "tecnológos" de la CNEA). El SATI, por otro lado, también trabajaba para la propia CNEA, en particular a partir de 1965, cuando se decide hacer el estudio de factibilidad para la construcción de la primera central nuclear del país (Atucha). De hecho, ya a comienzos de los años 1970, más del 60% del trabajo del SATI se destinaba a cubrir actividades propias de la CNEA.

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Una parte importante del trabajo del SATI en relación con la construcción de Atucha fue maximizar la participación de la industria local. Si bien el contrato de Atucha fue formalmente de tipo "llave en mano", se incorporó la modalidad de “paquete abierto”, sobre la base de un contrato que reglaba las características de los suministros y prestaciones de origen argentino, unida a una sistemática prospección de las posibilidades de los fabricantes locales, los cuales recibieron asistencia técnica de los investigadores de la CNEA. Esto obligó a la CNEA a introducirse en el estudio de modernas técnicas de fabricación, diseño y evaluación de seguridad de componentes electromecánicos, dando lugar a diversos grupos de I&D (Valeiras, 1992). Es interesante destacar que no sólo se hicieron estudios de factibilidad técnica, sino también un cálculo del sobrecosto por la participación de firmas locales. Así, se estimó que dicho sobrecosto implicó una protección promedio del 23,8%. La participación nacional en Atucha alcanzó al 40% de la obra, con un 90% de presencia en la obra civil y un 12% en los suministros electromecánicos (Aráoz y Martinez Vidal, 1974). Este intento de maximizar la participación de los proveedores locales no redundó, aparentemente, en un perjuicio de la eficiencia operativa de Atucha; en 1981 un survey de las estaciones nucleares instaladas en los países capitalistas encontró que Atucha era la tercera en términos de eficiencia a nivel mundial (Aráoz y Martinez Vidal, 1974). Para la construcción de la segunda central nuclear (Embalse), la CNEA debió actuar, debido a circunstancias técnicas y económicas que obligaron a modificar los contratos primitivos, como subcontratista principal de la firma canadiense que había ganado la licitación para su construcción. Así, la CNEA participó del montaje de las instalaciones electromecánicas y eléctricas en los edificios del reactor y de servicios. La participación de los productores locales en Embalse llegó al 58% de la obra. Para la tercer central (Atucha II) -que nunca llegó a construirse por problemas presupuestarios- se desecha la modalidad de contratos llave en mano y se autoriza un llamado a licitación para la provisión de equipos para la central y para constituir una empresa argentina de ingeniería, que actuaría como "arquitecto industrial" en la ejecución del proyecto. Así, en 1980 se crea Empresa Nuclear Argentina de Centrales Eléctricas (ENACE), con un 75% de participación de CNEA y 25% de la firma alemana KWU -cuyo porcentaje accionario iba a decrecer en el tiempo- (Valeiras, 1992). Se preveía que la participación local en Atucha II llegaría al 65% del valor de la obra. La CNEA también estableció otras vínculos con entidades públicas y privadas a través de la creación de empresas conjuntas basadas en el anticipo de demandas o mercados potenciales en los cuales era posible aprovechar o transferir tecnologías previamente desarrolladas o adquiridas por la CNEA. Son los casos de INVAP, empresa dedicada a la tecnología de enriquecimiento de uranio creada en 1976 en asociación con el gobierno de la provincia de Río Negro; Nuclear Mendoza, establecida en 1977 en asociación con la provincia de Mendoza y vinculada con el área de minerales nucleares y CONUAR, creada en 1981 en asociación con la firma privada nacional Pecom Nuclear y dedicada a la producción de combustibles para las centrales nucleares. Con respecto a estas empresas, Oteiza (1992) señala que hay dudas no respecto de las bases tecnológicas de las mismas, sino en relación a los análisis tecno-económicos sobre los cuales se basó su creación, así como sobre la necesidad de haber evaluado desarrollos alternativos. Esta observación nos permite formular un interrogante de carácter más general. El "proyecto CNEA" fue ciertamente exitoso desde el punto de vista tecnológico, pero cabe la duda 249

respecto de cuanto se beneficiaron la sociedad y el aparato productivo local a partir de dicho éxito. Por un lado, para su desarrollo se destinaron una enorme cantidad de fondos que obviamente podrían haber tenido otros destinos, incluso dentro de la propia área de CyT, sin que, hasta donde sepamos, haya habido ningún tipo de evaluación sobre distintas alternativas de asignación de dichos recursos. Por otro, los estudios disponibles muestran que si bien la antes referida afirmación de Bisang (1994) respecto de que la CNEA es el ejemplo real más cercano al "triángulo de Sábato" en la Argentina, la comparación se hace contra otras instituciones que no se destacaron por su éxito en la vinculación con el mundo productivo sino más bien por su debilidad en ese plano (CONICET, INTI). En otras palabras, la evidencia disponible no permite avalar la idea de una CNEA que generó consistentemente externalidades tecnológicas para el aparato productivo, y la duda planteada por Oteiza en el párrafo anterior también habilita a plantear el interrogante respecto de la viabilidad económica de los emprendimientos productivos propios del organismo. En suma, creemos que es posible plantear fundadas inquietudes respecto de la contribución efectiva de la CNEA como parte de un SNI que debería haber sido un factor esencial para fortalecer el proceso de industrialización del país, más aún considerando, insistimos, que el organismo recibió enormes cantidades de recursos del erario público durante toda la etapa bajo análisis. vi) Otras instituciones Distintos trabajos mencionan la importancia de los laboratorios que operaban en varias empresas y reparticiones públicas durante este período, algunos de los cuales, como se mencionó en el capítulo anterior, fueron creados en la fase agroexportadora. Entre estos laboratorios están los de Obras Sanitarias de la Nación, Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires (SEGBA), Empresa Nacional de Telecomunicaciones (ENTEL), YPF, Dirección Nacional de Vialidad, Ferrocarriles Argentinos, etc.. Si bien estos laboratorios, en general, comenzaron realizando tareas de control de calidad, en varios casos luego desarrollaron actividades de I&D. En 1935, por ejemplo, YPF inaugura el que por entonces era el más importante laboratorio dentro del sector público, para luego, en 1942, crear un Directorio de Investigaciones. Al mismo tiempo, la empresa fue dejando de lado la vinculación que había generado con la UBA, según habíamos mencionado en el capítulo anterior. De todos modos, hay dudas sobre la efectividad de estos laboratorios más allá de lo que hace a las tareas de realización de ensayos y control de calidad. Por ejemplo, Di Benedetto y Herrera (1992) señalan que los laboratorios del Estado en el campo de las telecomunicaciones funcionaron casi en el vacío y no alcanzaron nunca una escala que los hiciera útiles; asimismo, la capacidad de compra de ENTEL nunca integró un circuito concebido y administrado como para lograr un proceso acumulativo de capacidades domésticas de innovación tecnológica, ya que la firma estaba sometida a los deseos de las empresas productoras de equipamiento instaladas en el país. Ni siquiera parecen haberse cumplido fielmente los mecanismos de transferencia de tecnología (capacitación de personal y uso de licencias por parte de terceros fabricantes) establecidos en los contratos de compra de equipos. Según Oteiza (1992), el panorama fue similar en casi todas las empresas públicas, aunque con situaciones desiguales. Ferrocarriles Argentinos sería el caso más deficiente, seguido de SEGBA -aunque J. A. Sábato (1975) destacaba el programa de I&D llevado adelante en 250

SEGBA, que había logrado avances significativos desde 1971 cuando se puso en marcha-, en tanto YPF y Gas del Estado habrían tenido un mayor éxito en sus tareas en este plano. En tanto, son contados los ejemplos de instituciones de CyT creadas a nivel provincial en esta etapa. En 1958 se instala la Comisión de Investigaciones Científicas (CIC), que es algo así como el equivalente del CONICET en la provincia de Buenos Aires. También vale mencionar el caso del Laboratorio de Ensayo de Materiales y de Investigaciones Tecnológicas (LEMIT), creado en 1945 en la provincia de Buenos Aires.

d) El sistema educativo y la formación de recursos humanos En este período la Argentina continúa con un significativo esfuerzo destinado a mejorar el nivel educativo de su población. La tasa de analfabetismo se reduce a niveles comparables a los de los países más avanzados y se produce un aumento importante de los indicadores de escolaridad (cuadro III-56). Ya en 1947 el porcentaje de población en edad de trabajar que había asistido a la escuela primaria (completando o no todo el ciclo), llegaba a casi el 80% (cuadro III-57). La educación secundaria también cobra impulso, en particular a partir de los años 1950. Para 1970 el porcentaje de población trabajadora sin educación era cercano al 5%. Cuadro III-56 Evolución de los índices de escolaridad. 1960-1980 (porcentaje por edades) Primaria Secundaria Superior 1960 98 27 11 1970 105 45 15 1980 106 56 22 Fuente: Veganzones (1997). Cuadro III-57 Población por nivel de educación (de 15 a 64 años). 1930-1980 (porcentaje) Sin educación Primaria Secundaria Superior Total 1930 22,0 69,0 8,0 0,7 100 1947 13,6 77,4 7,8 1,2 100 1960 9,5 71,0 16,0 3,5 100 1970 5,7 69,0 20,5 4,7 100 1980 2,9 65,0 25,1 7,1 100 Fuente: Veganzones (1997).

De todos modos, pese al progresivo aumento del número de años de estudio de su población (cuadro III-58), la Argentina seguirá mostrándose retrasada en dicho plano vis a vis los países más avanzados a lo largo de todo este período (cuadros III-59 y III-60). Cuadro III-58 Promedio de años de estudio de la población. 1930-1980 1930 3,8 1950 4,9 1960 5,6 1970 6,3 1980 7,4 Fuente: Veganzones (1997). Cuadro III-59 Comparación internacional de los años equivalentes de educación por persona (entre 16 y 64 años). 1950-1973 EE.UU.

1950 11,27

251

1973 14,58

Japón 9,11 Bélgica 9,83 Francia 9,58 Reino Unido 10,84 Alemania 10,40 Suecia 9,50 Holanda 8,12 Chile 5,47 Italia 5,49 Taiwan 3,62 Argentina 4,80 Corea 3,36 España 5,13 México 2,60 Colombia 2,66 Portugal 2,53 Venezuela 2,21 Brasil 2,05 India 1,35 Fuente: Maddison (1995).

12,09 11,99 11,69 11,66 11,55 10,44 10,27 7,98 7,62 7,35 7,04 6,82 6,29 5,22 4,91 4,62 4,41 3,77 2,60

Al mismo tiempo, si bien las cifras son significativamente distintas según las fuentes consultadas, la Argentina, al menos hasta los años 1970, aparece igual o incluso mejor que naciones como España, Italia, Taiwan o Corea, y ciertamente muy por encima de los países latinoamericanos -excepto Chile- (ver también cuadros III-61 y III-62). Lo interesante es que varias de dichas naciones van a tener un desempeño superior al de la Argentina durante este período. En otras palabras, la Argentina parecía estar situada en una posición de privilegio, al menos dentro del grupo de países en desarrollo, en términos del nivel educativo de su población. La pregunta, entonces, es porqué, pese a la posesión de este valioso activo, el país tuvo una performance económica, y tecnológica, relativamente pobre. En el capítulo anterior se señalaban dos grandes problemas en cuanto a la evolución del sistema educativo: i) la falta de estímulo a los estudios técnicos en el nivel secundario; ii) la orientación de la matrícula universitaria hacia profesiones “liberales”. Cabe preguntarse, entonces, si estos dos factores -que son parte del fenómeno más general de "desvinculación" del sistema educativo en relación con el mundo de la producción- siguieron pesando durante la etapa de la ISI. Cuadro III-60 Comparación internacional del promedio de años de estudio de la población. 1950-1980 1950 9,5

EE.UU. Canadá Australia Alemania Japón Taiwan Chile Corea Grecia Argentina España Francia Brasil Portugal México Reino Unido

8,5 8,1 3,4 4,9 3,1 4,6 8,2 1,8 2,3 9,4

252

1980 12,6 11,7 11,1 10,4 9,8 8,6 8,1 8,0 7,9 7,4 6,2 6,2 5,6 4,5 4,5

Italia Fuente: Veganzones (1997). Cuadro III-61 Tasas de enrolamiento comparativas. 1965 Primaria Secundaria Terciaria Argentina 101 28 14 Brasil 108 16 2 Chile 124 34 6 México 92 17 4 Corea 101 35 6 Singapur 105 45 10 Hong Kong 103 29 5 Fuente: Jaspersen et al (1994). Cuadro III-62 Composición de la fuerza de trabajo por máximo nivel educacional alcanzado. 1950-1970 Argentina Brasil Chile Colombia México Perú Venezuela 1950 Analfabetos 14,4 48,3 a) 37,7 a) s.d. a) Primaria 76,9 44 77,4 54,8 93,5 s.d. 89,7 Secundaria 7,5 6,6 20,2 5,4 4,4 s.d. 8,1 Universidad 1,2 1,1 2,3 1,1 2,1 s.d. 2,2 1960 Analfabetos 10,5 41,5 a) 27,1 a) 33 47,8 Primaria 71,6 50,5 75,1 63,7 92 52,6 43,9 Secundaria 14,7 6,8 22,3 6,1 5,7 11,2 6,5 Universidad 3,2 1,2 2,6 0,8 2,3 2,3 1,8 1970 Analfabetos 5 28,3 8,3 s.d. a) 24,2 20,2 Primaria 69,1 58,1 52,2 s.d. 83,4 52,7 55,6 Secundaria 20,6 11,7 31,5 s.d. 13,9 17,8 17 Universidad 5,6 1,9 3,3 s.d. 2,7 5,3 3,5 Fuente: Elías (1992). a): incluidos en educación primaria.

En principio, la respuesta es afirmativa, tal como lo revelan distintos diagnósticos realizados al respecto. Hacia fines de los años 1940, según datos de Weil (1988), tan sólo el 12% de los estudiantes secundarios argentinos estaba matriculado en escuelas técnicas, comparado con el 25% en Brasil, el 26% en Francia, el 28% en Suecia y el 54% en Alemania. Más adelante, en su extenso informe sobre el proceso de desarrollo económico de la Argentina, la CEPAL (1958) ya sugería que era necesaria una reorganización del sistema de formación profesional, vinculando más estrechamente la enseñanza con las necesidades de la actividad industrial. A juicio de dicho organismo, por otro lado, la Argentina padecía de una insuficiencia de oferta de obreros calificados, técnicos e ingenieros, con relación a su nivel de desarrollo industrial. Según la CEPAL, dicho problema había venido siendo resuelto vía inmigración -en ese sentido, citaba datos del censo de 1947, que revelaban que el 30% del personal calificado en la industria, la energía, el transporte y otros servicios básicos era extranjero, proporción que era aún mayor en las categorías profesionales más altas-, pero no parecía que fuera a resolverse por la misma vía en el futuro (esto fue efectivamente así considerando que el grueso de la inmigración a partir de los años 1950 provendrá de países limítrofes y estará compuesta por trabajadores de bajo nivel de educación y con escasas o nulas calificaciones profesionales).

253

En 1956 había un déficit de 8% en la oferta de obreros calificados (los cuales representaban un 28% del total de fuerza de trabajo obrera). Ese déficit era mayor en los sectores más modernos de la industria y en particular en el complejo metalmecánico (automotriz, maquinarias, industrias metálicas). Por otro lado, se afirmaba que la calidad de esta fuerza de trabajo calificada era apenas “regular” (CEPAL, 1958). Más allá de algunos otros factores, como la pequeña diferencia de remuneración vis a vis el personal no calificado, la CEPAL diagnosticaba que la causa fundamental de esta escasez de mano de obra calificada era la inadecuación del régimen de capacitación laboral, considerando que el sistema de aprendizaje en las empresas, instaurado legalmente en 1944, había venido perdiendo peso -en los años 1960 había apenas una docena de empresas importantes que mantenían escuelas propias-, y las escuelas técnicas o cursos oficiales complementarios del aprendizaje profesional todavía no alcanzaban a compensar esa disminución. En materia de técnicos e ingenieros se mostraba un escenario similar, ya que el déficit también era del 8% respecto de las necesidades de la industria, centrado en las ramas más dinámicas. Por otro lado, se resaltaba que los ingenieros representaban apenas el 0,5% de los obreros ocupados en la industria manufacturera, y que una parte importante de ellos se dedicaba a tareas de tipo administrativo, debido a la falta de preparación tecnológica práctica. La CEPAL también destacaba que, en términos relativos, había pocos estudiantes de ingeniería y, en particular, era aún menor el número de egresados, de los cuales menos de la mitad se ocupaban en el sector industrial. En el informe se hacía, además, un juicio crítico sobre la calidad de la enseñanza. En el caso de la escuela secundaria técnica (escuelas industriales), se señalaban los bajos sueldos y la pobre selección de docentes, la mala preparación de los alumnos y la inadecuación de la enseñanza para las necesidades de la industria, tanto por su orientación como por el tipo de calificaciones que producía. La CEPAL era aún más dura con el sistema universitario, ya que se afirmaba que no contaba ni con el personal ni con el equipamiento necesario para preparar ingenieros y técnicos. En el plano de la enseñanza agropecuaria, se afirmaba que era sorprendente el número limitado de escuelas, la escasez de alumnos y la índole de la enseñanza que se impartía, caracterizada por no ser suficientemente empírica. El egresado no dominaba las tareas prácticas y carecía de fundamentos técnicos sólidos. No deja de resultar interesante señalar que mientras la CEPAL realizaba este diagnóstico, el sistema educativo parecía marchar a contramano de sus recomendaciones, e incluso revirtiendo algunas tendencias positivas que había mostrado en el primer período de la ISI, pese a algunos avances “formales”, tales como la creación del Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET) en 1959, como sucesor de Dirección Nacional de Enseñanza Técnica y de la ex-Comisión Nacional de Aprendizaje y Orientación Profesional. En efecto, en la década de 1930 se había puesto el énfasis en la creación de escuelas comerciales, industriales y profesionales, cuyo número reunido pasa de un 28 a un 38% del total de establecimientos secundarios entre 1930 y 1939. Paralelamente, el número de matriculados en este tipo de establecimientos crece de 31,4 a 36,5% (basado en datos de Vázquez Presedo, 1971). Sin embargo, hay que considerar que en la fijación del presupuesto por establecimiento

254

y alumno parecía haber una discriminación en contra de las escuelas comerciales y, particularmente, de las profesionales, lo cual seguramente limitaba la eficiencia de ese tipo de educación. Incluso el presupuesto por establecimiento de las escuelas normales era sensiblemente superior al de las industriales, cuando el sentido común dicta que la situación debería ser la inversa207. En la primera mitad de los años 1940 la tendencia al impulso de las escuelas industriales parece haber continuado. En efecto, entre 1938 y 1946 -tomando datos de las escuelas de jurisdicción nacional- el número de alumnos crece en mayor medida en las escuelas técnicas -119%-, seguidas de las comerciales -102%- (ITDT, 1962). En contraste, si se analiza el período 1946-1960, tenemos que el total de alumnos secundarios crece un 128%, porcentaje compuesto por un 268% de aumento de los alumnos inscriptos en escuelas comerciales, un 119% en escuelas normales, un 114% en escuelas nacionales y sólo un 72% en escuelas técnicas. En una comparación más limitada en el tiempo, se observa -siempre en el ámbito de las escuelas de jurisdicción nacional- que mientras que en 1952 el número de alumnos en escuelas técnicas había llegado a ser un 29% del total de alumnos secundarios, hacia 1960 sólo llegaba a un 19%. En tanto que en el primer año las escuelas técnicas estaban en primer lugar en cuanto al número de alumnos, en 1960 habían pasado al cuarto (ITDT, 1962). Los datos provenientes de otras fuentes confirman el mismo panorama: si entre 1930 y 1950 el número de alumnos en las escuelas técnicas con relación al total de alumnos secundarios había pasado de 9,6 a 23,8%, para 1963 había disminuido a 16,6% (OCDE, 1967). Finalmente, en el cuadro III-63 podemos ver las mismas tendencias: en 1952 un 38,3% de la matrícula correspondía, a enseñanza técnica profesional, porcentaje que desciende a 30,9% en 1957, a 30,6% en 1963 y a 29,1% en 1965. También vemos como entre 1952 y 1970 crece sistemáticamente más rápido la matrícula en enseñanza media corriente que en la técnicaprofesional. Cuadro III-63 Educación media. Evolución de la matrícula total. 1952-1970 (%) 1952 1957 61,0 68,5 38,3 30,9 0,7 0,6 100 100 Tasas de crecimiento anual acumulativas 1952-1955 1955-1960 Enseñanza media corriente 11,1 6,0 Enseñanza técnico profesional 4,5 1,3 Fuente: UNESCO (1970) y Jaroslavsky (1974). Enseñanza media corriente Enseñanza técnico profesional Artística

1963 68,7 30,6 0,7 100

1965 70,1 29,1 0,8 100

1960-1965 6,5 6,4

1965-1970 4,5 3,9

A comienzos de los años 1960, el trabajo del ITDT (1962) repetirá esencialmente el mismo diagnóstico que la CEPAL, señalando que los problemas de escasez o falta de capacitación de la mano de obra se presentaban en las categorías de ejecutivos y empresarios, técnicos y personal científico y universitario, administradores y obreros con ciertas calificaciones. Los datos disponibles para 1960 van a mostrar, asimismo, un muy bajo nivel educativo en la 207

. En efecto, el presupuesto por establecimiento, tomando al total de unidades educativas como base 100, era de 130 en las escuelas normales, 112 en las industriales y 108 en el bachillerato, contra 99 y 39 en las comerciales y profesionales. Al mismo tiempo, el presupuesto por alumno, siempre tomando como base 100 al universo de escuelas, era de 139 en las escuelas industriales, 123 en las normales y 106 en el bachillerato, pero sólo de 97 y 36 en las comerciales y profesionales (datos para 1939 extraídos de Vázquez Presedo, 1971).

255

categoría laboral “gerentes y administradores”, ya que sólo el 4,7% de los mismos eran graduados universitarios, un 7,3% había realizado estudios universitarios sin obtener el título respectivo y otro 13% tenía educación secundaria completa. En tanto, el trabajo del ITDT analizaba la distribución por carrera de los egresados universitarios, confirmando que la desigual distribución del período agroexportador antes comentada, se mantuvo, aunque algo atenuada, durante la ISI. Entre 1931 y 1960 el 25% de los diplomas expedidos por las universidades argentinas correspondió a medicina y carreras afines208, y el 19% a las especialidades vinculadas al derecho (contra el 30 y el 29% del período 1900/1930). La tercera carrera más numerosa era ingeniería (15% de los graduados, contra 11% del período anterior), seguida de farmacia y bioquímica (9,7%), odontología (8,8%) y administración, contabilidad y economía (8%) -cuadro III-64-. Si consideramos a las llamadas profesiones “liberales”, tenemos que participaban, en una estimación de mínima, con un 55% de los egresados entre 1931 y 1960 (incluyendo medicina, abogacía, odontología y arquitectura); sin embargo, esta cifra es seguramente mayor considerando que el grueso de los graduados en farmacia y bioquímica corresponde a personas que se dedicaron a manejar farmacias y que una parte también muy significativa del grupo administradores y contadores corresponde a personas que abrieron sus propios estudios para atender clientes por asuntos impositivos básicamente. Véanse también los datos del cuadro III-65, donde se comprueba que entre 1930 y 1960 las profesiones con mayor crecimiento habían sido las de contadores y arquitectos, mientras se mantenía largamente el predominio cuantitativo de médicos y abogados en relación con las otras profesiones universitarias. En tanto, el grupo de matemáticas, ciencias biológicas, física y química sólo produjo el 3% de los egresados en este período (contra el 1% del período previo). Dentro de los análisis dedicados al tema durante estos años, se destaca el de Oteiza (1965), por presentar una evidencia parcialmente contradictoria con los argumentos hasta ahora mencionados -al menos en lo que hace a educación universitaria-. En efecto, el autor apunta que la Argentina no estaba demasiado atrás en términos del número de ingenieros en relación con la población en 1959 -de hecho, tenía una cifra superior a la de Italia, Bélgica o EE.UU.(cuadro III-66). El país tampoco aparecía retrasado si se consideraban los ingenieros ocupados sobre el total del empleo industrial (cuadro III-67). Cuadro III-64 Cantidad de diplomas expedidos por todas las universidades argentinas. 1901/1960 1931/1960 %

1 30411 24,9

2 11882 9,7

3 10782 8,8

4 23268 19,0

5 9733 8,0

Fuente: ITDT (1962). 1: Medicina. 3: Odontología. 5: Administración, contadores, economía. 7: Matemát., cienc. natur., biología, física, química. 9: Arquitectura.

6 6177 5,1

7 3989 3,3

8 18535 15,2

9 3078 2,5

10 Total 4438 122293 3,6 100

2: Farmacia y bioquímica. 4: Derecho. 6: Filosofía, educación, ciencias políticas. 8: Ingeniería. 10: Agronomía y veterinaria.

Cuadro III-65 Argentina. Cantidad de profesionales por cada 10 mil habitantes. 1930-1960 1930

Médicos 5,77

Abogados 4,97

Contadores 0,84

208

Ingenieros 1,86

Ingenieros agrónomos Arquitectos 0,39 0,34

. Según Cereijido (1990), había en los años 1950 más estudiantes en la facultad de medicina de la Universidad de Buenos Aires que en las 75 escuelas de medicina que existían en aquel momento en los Estados Unidos.

256

1935 7,1 1940 8,35 1945 9,5 1950 10,63 1955 11,8 1960 13,54 1960/1930 2,3 Fuente: Oteiza (1965).

4,61 5,4 6,41 6,99 7,53 8,59 1,7

1,05 1,39 1,9 2,45 3,29 4,31 5,1

2,15 2,68 3,41 4,32 5,32 7,28 3,9

0,44 0,59 0,87 1,11 1,33 1,48 3,8

0,49 0,65 0,75 0,9 1,1 1,54 4,5

Cuadro III-66 Porcentaje de graduados en ingeniería sobre total de graduados universitarios. 1959 Austria Dinamarca Noruega Francia Países Bajos Alemania Federal Suecia Reino Unido España Fuente: Oteiza (1965).

44 30 27 20 17 17 15 14 13

Yugoslavia Suiza Canadá Argentina Irlanda Bélgica Italia EE.UU. Grecia

13 13 13 12 12 12 12 10 5

Oteiza comprobaba también que los ingenieros no ocupaban posiciones inferiores a su nivel en las firmas en las que actuaban. Sin embargo, reconocía que dado que en la Argentina, por aquella época, el 24% de los dirigentes empresarios sólo había completado su educación primaria y otro 42% sólo tenía nivel secundario, consecuentemente un ingeniero tenía grandes posibilidades de trabajar bajo el mando de una persona con menor nivel de educación (lo cual podría haber producido “insatisfacción ocupacional”). Cuadro III-67 Porcentaje de ingenieros ocupados en la industria sobre total de ocupación industrial Francia Canadá Noruega Austria Bélgica Dinamarca Argentina Grecia Suecia Italia Países Bajos Fuente: Oteiza (1965).

1,1 1 0,7 0,6 0,5 0,5 0,4 0,4 0,4 0,3 0,3

Asimismo, llamaba la atención sobre un fenómeno nuevo en la historia argentina: el brain drain (drenaje de cerebros). En efecto, en esta etapa se produce un fenómeno inverso al verificado durante el período agroexportador. Si en aquel momento las necesidades de científicos, docentes, técnicos y empresarios habían sido cubiertas en buena medida por las corrientes inmigratorias -y lo mismo ocurrió, como vimos recién, en la primera fase de la ISI-, a partir de los años 1950, y con más fuerza en los años 1960, comienza un éxodo de recursos humanos calificados, motivado tanto por la inestabilidad política y las frecuentes persecuciones originadas

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en dicho ámbito, como por las mejores perspectivas profesionales y económicas que existían en otros países (Oteiza, 1971)209. Estos datos parecerían señalar que no había un déficit de oferta de ingenieros -por el contrario, Oteiza afirmaba que la industria hacía un uso “tímido” de los recursos existentes en ese campo- y tampoco avalarían la idea de que existían problemas con la calidad de la enseñanza, ya que ello no sería compatible con el hecho de que el personal calificado en la Argentina consiguiera ocupación en otros países. Considerando el contraste entre las afirmaciones de Oteiza y los hallazgos de los estudios antes mencionados -y también de otros que veremos enseguida-, cabe preguntarse cómo es posible conciliar ambas evidencias, o si ello no es factible, discernir de qué lado está la razón respecto del diagnóstico sobre el sistema educativo argentino en estos años. Con relación al argumento del brain drain, el mismo en realidad no es totalmente contradictorio con el planteo de que había deficiencias cualitativas en la formación de ingenieros en el sistema universitario argentino. En primer lugar, hasta donde conocemos no hay evidencias sólidas respecto de cuantos ingenieros habían efectivamente emigrado en el período bajo análisis ni, mucho menos, sobre qué tipo de tareas desempeñaban en los países en donde se radicaban. En segundo lugar, es factible que una parte significativa de los ingenieros que egresaban estuvieran dentro del grupo más calificado dentro de la profesión y, por tanto, pudieran conseguir buenos empleos en el exterior, sin que ello implique que, en promedio, la formación obtenida en la universidad fuera adecuada. Un segundo punto en el cual las conclusiones de Oteiza pueden ser debatidas remite al tema de si los ingenieros ocupaban o no empleos inferiores a su nivel profesional en las empresas en las cuales se desempeñaban. En este sentido, como veremos más abajo, la evidencia de Oteiza directamente se contradice con la de otros trabajos, por lo cual resulta difícil pronunciarse sobre el tema en forma definitiva. Finalmente, hay que considerar que el grueso de los ingenieros graduados en la Argentina pertenecía a la rama civil y de construcciones (entre 1950 y 1960 el 44% de los graduados de ingeniería correspondió a la rama civil, y otro 6% a la de construcciones, aunque las tasas de crecimiento eran mayores en las otras especialidades)210. Aráoz (1969) planteará este punto, señalando que el sistema universitario producía demasiados ingenieros civiles. De todos modos, podemos aceptar que el problema de los ingenieros no era tanto el de su escasez relativa -en este sentido, lo señalado por Oteiza pareciera tener cierta validez- sino el del tipo y calidad de la formación recibida, así como la posibilidad de que hubiera una "sobrecalificación" en el desempeño de ciertas tareas que en las empresas eran realizadas por ingenieros pero que en realidad exigían meramente una formación de nivel técnico. 209

. Téngase en cuenta que en 1970 el 72% de la población argentina emigrada a los EE.UU. tenía un nivel de estudios de más de 10 años, cuando sólo el 10% de la población argentina alcanzaba dicho nivel en ese año; los mismos porcentajes eran 84 y 18% en 1980 (Veganzones, 1997). Oteiza (1965) observaba que entre 1950 y 1960 la cantidad de ingenieros que emigró a los EE.UU. representó el 8% del total de graduados en aquel período. 210 . El propio trabajo de Oteiza revela que en 1950 sólo el 24% de los ingenieros estadounidenses correspondían a la especialidad civil.

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Un poco más tarde la OCDE (1967) producirá un extenso estudio sobre el sistema educativo argentino, reafirmando varios de los conceptos ya vertidos por los diagnósticos anteriores, a la vez que introduciendo nuevos matices y elementos al escenario. Una de las principales críticas que efectuaba la OCDE aludía a las altas tasas de repetición y/o deserción en el ciclo primario, en las escuelas técnicas y en las universidades, que reducían notablemente la eficiencia "cuantitativa" del sistema educativo. Esto era particularmente notable en el caso de la universidad. Mientras que la Argentina ocupaba uno de los primeros lugares del mundo en términos de estudiantes universitarios por habitante, su posición en el ránking descendía considerablemente si se tomaba en cuenta el número de graduados por habitante. Obviamente, esto respondía a altas tasas de deserción y a una duración anormalmente larga del tiempo promedio de graduación, que iba mucho más allá de la duración prevista en los planes oficiales. Uno de los elementos que señalaba la OCDE para explicar este escenario era que la universidad parecía el camino “normal” a seguir después del secundario, lo cual llevaba a que emprendieran estudios superiores individuos que carecían de vocación y/o condiciones para dicha tarea211. En este sentido, el informe señalaba que la educación secundaria era básicamente "pre-universitaria", y que no prestaba atención a las necesidades de la economía y del mundo de la producción. En cuanto a la educación secundaria, se hacían notar las bajas calificaciones de los profesores, aspecto que se advertía en particular en las escuelas industriales, y se criticaba la obsolescencia de las carreras y planes de estudio vigentes en las escuelas profesionales. Asimismo, se constataba una muy baja proporción de trabajadores blue collar con entrenamiento técnico formal; por ejemplo, sólo el 10% de los trabajadores ingresantes al sector industrial tenía educación secundaria técnica. Asimismo, el estudio denotaba sorpresa por la casi inexistencia de escuelas de nivel secundario orientadas hacia la agronomía. Consecuentemente, no era extraño encontrar que más del 65% de los granjeros no tenían educación o habían ido sólo hasta 4° grado de la escuela primaria y que el 85% de los mismos no había completado la escuela primaria (era en aquel momento una de las ocupaciones con peores calificaciones educacionales). En relación a este tema, un poco más adelante otro trabajo señalaba que la educación -que creaba valores y actitudes empresariales “modernas”-, pese a su carácter gratuito y abierto, no estaba igualmente disponible para todos los productores agropecuarios. En particular, se afirmaba que las escuelas técnicas y las universidades no estaban al alcance físico ni económico de los productores pequeños y medianos que vivían en el campo o en las ciudades del interior del país. El sistema educativo no era, entonces, neutro sino sesgado, en favor de los grandes productores. Por tanto, se observaba que era necesario elevar el nivel de educación de los productores pequeños y medianos que vivían en el campo -y el de sus hijoslo cual implicaba introducir escuelas técnicas y enseñanza agronómica superior en el medio 211

. De hecho, Cereijido (1990) señala que ya en esos años comenzaba a advertirse que la universidad funcionaba como “dique de contención” para la fuerza de trabajo que egresaba del secundario, postergando su ingreso al mercado laboral, lo cual explicaba que la sociedad no se preocupara por la deserción o por el excesivo tiempo que tardaban los estudiantes en graduarse.

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rural, ya que no era suficiente con tener un abundante número de ingenieros agrónomos de alta especialización en Buenos Aires (Obschatko y De Janvry, 1972). Poco era lo que parecía hacerse para resolver estos problemas por fuera del sistema educativo formal. En este sentido, otro de los aspectos que llamaba la atención era la debilidad de los esquemas de "vocational training" y el poco interés de las firmas privadas por estos temas. Así, se mencionaba que el Centro Argentino de Productividad, creado en 1960 (reemplazaba al Instituto Nacional de Productividad nacido en 1957), que tenía como objetivo impulsar la capacitación laboral en el sector industrial en los distintos niveles profesionales, veía limitado su accionar por la dificultad para interesar a las firmas privadas en dichas actividades. Fuchs (1994) señala que en años 1960 y 1970, con el ingreso masivo de filiales de ET, comienza a prestarse más atención al tema capacitación y formación en el sector industrial (en particular, las ET se preocuparon por la formación de sus managers y técnicos locales). Sin embargo, estos esfuerzos fueron, en general, poco imitados por las empresas de capital nacional, en las cuales la capacitación seguía siendo una actividad a lo sumo esporádica. En cuanto al agro, el INTA tenía sistemas de consejería para los agricultores, pero en 1965 se calculaba que se necesitaban de 5 a 8 veces más consejeros para dar un servicio efectivo a la comunidad rural. Otras iniciativas del INTA en el plano de la capacitación de los granjeros, al igual que algunas surgidas desde el sector cooperativo, tenían muy escasa incidencia efectiva. En concreto, no había ningún sistema de vocational training en el sector agropecuario. En cuanto a la universidad, en comparación con otros países, la Argentina mostraba tasas bajas de enrolamiento en carreras vinculadas a ciencias puras y aplicadas y, paralelamente, tasas muy altas en medicina y abogacía. La distribución regional de estas dos últimas profesiones era, además, significativamente desigual, ya que los graduados se concentraban desproporcionadamente en las grandes urbes y en particular en Buenos Aires (OCDE, 1967). Por otro lado, la Argentina tenía una proporción relativamente alta de ingenieros en contraste con un bajo número de agrónomos y graduados en ciencias puras dentro de su fuerza de trabajo; también se advertía una carencia en materia de administradores de empresas. En el caso de los agrónomos, se observaba que no sólo eran relativamente escasos, sino que, además, una proporción anormalmente elevada estaba ocupada en el sector industrial. Se advertía también que la Argentina tenía un bajo nivel de empleo de técnicos y profesionales en el sector industrial, en electricidad, agua y gas y en transporte y comunicaciones; el panorama era peor si sólo se consideraban científicos y tecnólogos. Si bien la proporción de técnicos y profesionales en toda la economía no era tan baja -era mayor que en España, Grecia y Portugal, por ejemplo-, esto se debía al gran peso del sector servicios en la economía (en el cual se incluían los servicios personales). La misma escasez de personal técnico y profesional, y también en las áreas de administración, gerencial y de ventas, dentro del empleo manufacturero, se puede ver en el cuadro III-68. Más aún, se observaba que existían personas que ocupaban posiciones de ingeniero sin las credenciales educativas necesarias, y otras que eran ingenieros pero que ocupaban posiciones por debajo de sus posibilidades ocupacionales (20% de los ingenieros estaban en esa situación)

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-esto contradecía lo que un par de años antes había afirmado Oteiza-. En este sentido, cabe señalar que Aráoz (1969) también observará que era probable que en Argentina los ingenieros estuvieran realizando funciones que en otros países se confiaba a personal de nivel técnico. Cuadro III-68 Proporción de personal técnico y profesional en el empleo manufacturero. Primera mitad de los años 1960 (%) EE.UU. Reino Unido Francia Canadá Alemania Suecia Holanda Yugoslavia Noruega Finlandia Bélgica Israel Nueva Zelandia Japón Irlanda Argentina Chile Fuente: Teitel (1993).

Personal técnico y profesional 7,4 5,6 5,5 5,2 5,1 5,0 4,4 4,4 4,0 3,6 2,9 2,9 2,4 1,8 1,8 1,2 1,0

Personal administ., gerenc. y de ventas 20,9 17,4 16,1 15,4 14,1 18,7 16,5 10,8 11,8 11,1 13,6 15,2 19,7 18,2 13,8 11,1 8,8

Otra observación importante era que existían demasiados profesionales en relación con el número de técnicos dentro de la fuerza de trabajo. En este sentido, había que considerar que sólo el 27,5% de la población activa había completado la escuela primaria, mientras que un 45% contaba con educación primaria incompleta. En el sector industrial, se encontraba, asimismo, que la proporción de managers con menos que la escuela secundaria completa era de un 80%. El estudio también llamaba la atención sobre la alta proporción de personas que habían abandonado su educación antes de completar el respectivo ciclo (sea primario, secundario o universitario) entre los managers, lo cual marcaba que dichos managers eran en gran medida personas que habían visto frustrada, voluntariamente o no, su educación formal. Hacia fines de los años 1960, Aráoz (1969) presenta un nuevo diagnóstico sobre la cuestión de la formación de recursos humanos. Allí, señalaba que los científicos no encontraban muchas posibilidades de ocupación en la industria argentina, ya que allí se realizaban pocas actividades de investigación (esto mismo ya era observado por Oteiza), considerando los relativamente escasos laboratorios del sector industrial que se dedicaban a ensayos, control de calidad y solución de problemas inmediatos. Consiguientemente, los principales empleadores de personal científico eran las instituciones del sector público (CONICET, INTI, INTA, CNEA, etc.). En tanto, y confirmando lo que ya señalaba la CEPAL una década atrás, afirmaba que había pocos contactos entre la universidad y sus graduados y el sistema productivo 212. Así, 212

. Un informe de la SECYT (1999), por ejemplo, reporta que hacia los años 1960 la carrera de matemática en la Universidad de Buenos Aires respondía a una orientación básicamente “pura”, con escasa carga de matemática aplicada y, de hecho, un desprecio de los profesores por ese tipo de estudios. El Instituto de Cálculo que funcionaba en la Facultad de Ciencias Exactas, donde habían comenzado a realizarse trabajos serios en dirección a construir un campo de

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destacaba que no era común el trabajo de estudiantes full time durante las vacaciones de verano a diferencia de lo que ocurría en otros países. Asimismo, argumentaba que las universidades daban poca preparación para la práctica industrial, carecían de materiales, sus bibliotecas eran magras, los laboratorios estaban mal equipados, la proporción de profesores full time era baja y la mayoría de estudiantes trabajaban. Asimismo, hay que señalar que ya en aquel momento había comenzado un proceso de deterioro cualitativo de la enseñanza universitaria que, al menos en buena medida, puede adjudicarse a las persecuciones políticas desatadas desde 1966, que llevaron a salir de la Universidad o incluso emigrar del país a un gran número de docentes e investigadores. Confirmando lo señalado por la OCDE en relación con el escaso nivel educativo del grupo de gerentes y administradores en la Argentina, Aráoz encontraba que el país estaba no sólo detrás de los países desarrollados, sino también incluso de naciones como Portugal a comienzos de los años 1960 (cuadro III-69). En cuanto al nivel secundario, muchas de las fallas del sistema de educación técnica industrial derivaban de que este no perseguía, en realidad, la formación de técnicos, como ocurría en los países europeos, sino que intentaba combinar la educación general con la educación técnica (y así, las escuelas técnicas se parecían cada vez más al resto de las escuelas del sistema). De hecho, los cursos de las escuelas técnicas se orientaban más hacia el ingreso a universidad que hacia la preparación de los graduados para desempeñarse como técnicos en el sector industrial. Sin embargo, los egresados de la escuela técnica, si bien se sentían impelidos a continuar en la universidad, mostraban grandes problemas para encarar estudios superiores, y en su mayoría desertaban. Un hecho sorprendente en teoría, pero no en el contexto de lo que hemos venido describiendo sobre el tema, es que los egresados de la enseñanza secundaria no técnica tenían mejor desempeño que sus pares de las escuelas técnicas en las carreras de ingeniería (Aráoz, 1969). Por otra parte, el autor señalaba que la enseñanza práctica en el taller era escasa y de poca calidad, y que faltaban contactos con el sector industrial. Cuadro III-69 Estructura educativa del grupo gerentes y administradores. Primera mitad de los años 1960 (%) Argentina EE.UU. Canadá Suecia Japón Portugal Yugoslavia Fuente: Aráoz (1969). A: Graduados universitarios B: Estudios universitarios, sin título

A 3,6 18 10 13 18 6 18

B 5,5 19 9 2 15 1 13

C 11,6 31 29 18 35 18 26

D 79,3 31 52 68 33 75 43

C: Educación secundaria completa. D: Educación secundaria incompleta, o menos.

investigación y docencia en matemática aplicada en la Argentina fue destruido por el golpe militar de 1966. En tanto, tampoco había interés por parte de la industria en formar grupos de I&D en matemática aplicada, salvo el creado por la firma FATE en 1970 cuando comenzó su proyecto de avanzar en el área de la electrónica, sobre el cual ya hablamos previamente.

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Aráoz también apuntaba que los sistemas de aprendizaje y los cursos de formación eran escasos y que las calificaciones se obtenían principalmente de manera no formal en el mismo trabajo, ya que eran pocas las firmas con programas de capacitación. Señalaba también que la práctica desaparición del sistema de aprendizaje que había sido implantado tiempo atrás obedecía a que resultaba caro para las empresas, pero también al temor de los sindicatos respecto de que los aprendices desplazaran a los obreros ya ocupados. No sorprende, en este panorama, encontrar que el respaldo educacional del personal obrero era deficiente (había pocos con educación técnica y una gran cantidad sin primaria completa) y que aproximadamente el 50% de los técnicos de la industria no habían recibido educación adecuada para los empleos que cubrían. Luego de esta revisión de diagnósticos sobre la situación argentina, cabe hacer una comparación con lo que por la misma época ocurría en otros países. Por ejemplo, en Taiwan en 1970 el ratio entre estudiantes secundarios de escuelas generales vis a vis los que estaban en escuelas vocacionales era de 1 a 1; en tanto, para 1980 ya será de 1 a 2 (comparar con las cifras para Argentina en el cuadro III-63). Esto habla del extraordinario impulso otorgado por el gobierno a la educación técnica en aquel país, como parte de su esfuerzo pro-industrialización (Hou y Gee, 1993). En el caso coreano, el énfasis en los sistemas de educación técnica provenía, de hecho, ya desde la ocupación japonesa del país en los años 1930 y continuó durante el período posterior a la Segunda Guerra - la cuestión de la educación vocacional fue incluida desde el comienzo con alta prioridad en la agenda de las políticas de industrialización (ver Yu, 1996)-. Con el propósito de comprometer a las empresas en la tarea de la formación profesional, ya en 1963 se promulgó la Ley Básica de Capacitación Vocacional, en virtud de la cual las empresas con más de 149 empleados estaban obligadas a capacitar a su personal en un porcentaje variable según el tamaño de la empresa y la rama industrial a la cual pertenecía (Martínez Espinosa, 1995). En el nivel universitario, por otra parte, el gobierno coreano fijaba límites a la proporción de estudiantes que podían seguir carreras no-técnicas, lo cual hizo naturalmente que hubiera una elevada proporción de ingenieros entre los graduados (UNCTAD, 1996). Por otra parte, es bien conocido el énfasis en la educación científico-técnica verificado en la experiencia japonesa, esfuerzo que fue complementado por un intensivo sistema de educación y entrenamiento en las firmas privadas -en forma similar a lo ocurrido en Alemania-. Así, se ha reportado que ya antes de la Primera Guerra Mundial había empresas japonesas con sistemas propios de educación técnica (Freeman, 1988). Analizando lo ocurrido en general en los países del Sudeste Asiático, Lall (1995) señala que la política educativa selectiva estuvo altamente ligada a la política industrial en dicha región, buscando promover la creación de las capacidades específicas que necesitaba el sector manufacturero. Así, el sector industrial cooperó en el diseño de las currículas y en el entrenamiento de los trabajadores, ingenieros y gerentes. Asimismo, se dieron incentivos impositivos y de otros tipos para que las firmas realizaran tareas de entrenamiento. En tanto, Nelson (1993), en su revisión comparativa de los SNI de quince países, encuentra que una parte significativa del desempeño de dichos sistemas en este siglo tiene que ver con

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la extensión y calidad de los sistemas de entrenamiento de la fuerza de trabajo, sean internos a la firma o externos (muchas veces en combinación con el sector público). Finalmente, Lingarde et al (1998) hacen hincapié en que en la comparación entre Argentina -y otros países de América Latina- frente a los países del Este Asiático, se comprueban dos distorsiones: i) el muy elevado ratio de educación universitaria vis a vis educación secundaria en el primer grupo; ii) el bajo ratio entre ingenieros y total de graduados universitarios -esto podría ser indicio de una sociedad en donde predomina la educación vinculada a actividades “rent-seeking”- (ver también Freeman, 1998). En suma, los problemas detectados en la evolución del sistema educativo argentino en la etapa agroexportadora no fueron corregidos suficientemente durante la ISI, cuando el papel de la educación técnica y de las carreras universitarias vinculadas a ingeniería y CyT era todavía más crucial que en la fase anterior, tal como fue comprendido en varios países que por la misma época avanzaban en su proceso de industrialización, en particular en Asia. Vale ahora retornar a la pregunta que formulamos al comienzo de esta sección en relación a porqué la Argentina tuvo en este período una performance más pobre que otras naciones que por aquella época contaban con un menor nivel de capital humano medido por el nivel general de educación de la población. En este sentido, podemos sugerir que, además de otros factores que obviamente también contribuyen a explicar esa diferencia -inestabilidad macroeconómica, etc.-, las formas específicas a través de las cuales el sistema educativo -tanto en el nivel secundario como en el universitario- evolucionó en nuestro país llevaron a que esa acumulación de capital humano tuviera menos repercusiones positivas en el plano del desarrollo tecno-productivo local que en otras experiencias históricas de desarrollo económico exitoso. Vamos a cerrar esta sección con una cuestión más especulativa que remite al papel de la universidad como formadora de empresarios. No hemos encontrado evidencia empírica sólida sobre este tema, más allá de que las estadísticas antes mencionadas indican que los universitarios -incluyendo tanto los que completaron como los que no finalizaron el respectivo ciclo de estudios- eran una relativamente pequeña minoría entre los dirigentes empresarios. Al mismo tiempo, numerosa evidencia fragmentaria y en buena medida anecdótica da cuenta de que muchas empresas pequeñas y medianas creadas durante la ISI nacieron como iniciativas de profesionales (en particular ingenieros) o ex-estudiantes universitarios, hecho notorio, por ejemplo, en la rama química o en la producción de bienes de capital. Schvarzer (1996), por ejemplo, ve surgir una clase de nuevos empresarios a partir de los años 1950, que operan en ramas fabriles relativamente modernas (maquinaria agrícola, máquinas herramienta, radios y televisores, etc.). Según el autor, las universidades y escuelas técnicas, por el mismo hecho de formas especialistas, actuaban ya como semilleros de pequeños empresarios. Además, la clase media disponía de la formación y el monto mínimo de capital requerido para lanzar iniciativas de ese orden. Asimismo, el hecho de que buena parte de estas empresas nacieran en zonas del país donde habían existido capas importantes de pequeños y medianos productores agrícolas lleva a Schvarzer a postular una relación entre esquemas de tenencia de la tierra, formación educativa y desarrollo de nuevos empresarios. Mientras que en las zonas donde predominó la gran explotación el surgimiento de estas 264

nuevas empresas será poco relevante, en algunas regiones de Santa Fe, Córdoba y Buenos Aires habría existido una clase media rural cuyos hijos tenían la formación técnica y la vocación empresaria para entrar a la industria. Más allá de que faltan datos concretos que permitan corroborar estas hipótesis de Schvarzer, podemos señalar que la evidencia respecto de las calificaciones educativas de los empresarios, y en relación con la orientación, tanto en términos de contenido como de matrícula, de la enseñanza universitaria en la Argentina, no terminan de avalar la idea de que la universidad fuera un “semillero” relevante de empresarios. Más allá de plantear esta duda, lamentablemente no tenemos posibilidad de aportar argumentos conclusivos sobre este tan importante tema. Sin embargo, nos permitimos sugerir una hipótesis que merecería ser explorada con más detalle en otros trabajos. La evidencia respecto de la orientación y contenidos de las carreras universitarias, así como la relativa al sesgo dominante en la elección de carreras por parte de los estudiantes, sugerirían que el sistema universitario argentino no inducía, per se, la formación de egresados con “espíritu empresario”. Sin embargo, la posibilidad de operar en una economía poco abierta a la competencia de bienes importados abría amplias oportunidades para ingresar en distintos negocios. En consecuencia, aún cuando la fracción de universitarios con características de entrepreneurs fuera relativamente escasa, en términos absolutos pudieron haber generado una apreciable cantidad de nuevas empresas en el período bajo análisis. De todos modos, se trata de una cuestión abierta a nuevas investigaciones que tal vez puedan arrojar evidencias más significativas en torno a este tema.

4) El sistema nacional de innovación durante la industrialización sustitutiva de importaciones: conclusiones La conclusión principal de este capítulo es que si bien son obviamente diversos los factores que están detrás del stumbling back de la Argentina durante la ISI, el análisis realizado desde el punto de vista del SNI puede también contribuir a esclarecer dicho proceso. Así como la ISI reconoce dos etapas -una “fácil” hasta comienzos de los años 1950 y otra “difícil” a partir de dicho momento-, también en la evolución del SNI en estos años se detectan dos fases, que a grosso modo coinciden con las de la propia ISI. Mientras que en la primera de ellas las políticas públicas en CyT siguieron ausentes, aunque en un contexto de significativa reducción de los flujos externos de tecnología -inmigración, IED, importaciones de bienes de capital-, en el segundo surgen las grandes instituciones públicas de CyT y el Estado, con más énfasis hacia fines de los años 1960, comienza a formular políticas en dicho ámbito. De todos modos, al menos hasta la eclosión de activismo “antidependentista” a fines de los años 1960, siguió predominando lo que Adler (1987) ha llamado el laissez-faire tecnológico. Dicho laissez-faire (a diferencia de lo que ocurre en la actual década, como veremos en el capítulo siguiente), no se basaba necesariamente en un cuerpo de ideas coherente acerca de las ventajas de confiar en las fuentes extranjeras de provisión de tecnología. Si éste podía ser el caso de algunos policy-makers en ciertas épocas -particularmente en lo que hace a la IED

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bajo el desarrollismo-, en la mayor parte de los casos “los eslabonamientos entre el desarrollo tecnológico y el económico no eran percibidos” (Adler, 1987). Como mencionamos recién, hacia fines de los años 1960 y hasta mediados de los 1970 hay, por primera vez en toda la historia del país, un movimiento significativo en búsqueda de integrar la política de CyT en la problemática más general del desarrollo económico-social. La panoplia de medidas tomadas en aquel momento, sin embargo, no fructificaron, por: i) la existencia de deficiencias intrínsecas (entre otras, su inspiración en el “modelo lineal” de CyT); ii) la inestabilidad económica y política de la época; iii) la resistencia al cambio tanto de las instituciones públicas como de las firmas privadas; iv) porque pese a los esfuerzos de sus impulsores, nunca estuvieron seriamente integradas con el resto de las políticas públicas, y en particular con las políticas económicas. Dicho activismo mostraba, de forma acentuada, la influencia de dos ideas fuerza: i) el mayor problema en el área de CyT era la dependencia tecnológica (en otras palabras, primaba la idea de que las tecnologías extranjeras sustituían más que complementaban a los esfuerzos innovativos locales); ii) el principal protagonista de las nuevas políticas en el área debía ser el sector público. Si bien nuestro juicio puede ciertamente estar gozando de las ventajas que siempre otorga analizar un fenómeno varios años después, diremos que aunque ambos argumentos podían tener cierta justificación en el contexto local, no hacían suficiente mérito a dos aspectos que hacen a cualquier proceso de desarrollo capitalista tardío: i) la dependencia de insumos tecnológicos extranjeros es inevitable: la cuestión es qué tipos de canales de transferencia se privilegian y como se complementan con una capacidad local de absorción que, eventualmente, luego puede dar lugar a un proceso de aprendizaje y acumulación de capacidades innovativas endógenas; ii) son las firmas -tanto privadas como públicas- y no el Estado el epicentro de los procesos de innovación. En este sentido, es importante considerar que ni en las políticas efectivamente implementadas a lo largo de este período, ni en la agenda de la mayor parte de los “antidependentistas” figuraban seriamente iniciativas destinadas a impulsar la I&D o las actividades innovativas en las firmas privadas vía incentivos fiscales o crediticios, los cuales empezaban a ponerse en marcha en varios países por aquella época. Este sesgo no fue una particularidad de los "antidependentistas" argentinos, sino más bien un elemento común a la mayor parte de los intelectuales que en los años 1960 y 1970 se ocupaban del tema de la "dependencia tecnológica", para quienes era mucho más importante controlar y regular el ingreso de tecnologías extranjeras que fomentar el desarrollo de actividades locales de innovación (ver UNCTAD, 1996). Esto no implica de ningún modo que las políticas seguidas durante la ISI hacia la importación de tecnología -antes del breve predominio del “antidependentismo”- fueran “correctas”. De hecho, podría argumentarse que una de las diferencias importantes con las experiencias del Este Asiático fue que las ET alcanzaron, en la economía argentina, un rol excesivamente protagónico, sin que tampoco existieran iniciativas que buscaran aprovechar las externalidades que podrían haberse derivado de su masiva presencia -vía desarrollo de actividades de innovación por parte de las filiales locales, por ejemplo-. Luego, con el “antidependentismo”, se pasó de la casi total liberalidad frente a la IED a un enfoque excesivamente confrontativo, sin que esos drásticos virajes pudieran, por cierto, generar efectos positivos sobre el SNI local. 266

Por otro lado, retomando lo dicho en el capítulo inicial, la reflexión crítica sobre temas tecnológicos en el país, reconociendo sus indudables aportes, seguía presa de algunos problemas -en particular, el tratamiento de la tecnología como una entidad discreta-. Esto se nota, por ejemplo, en el por otro lado notable texto de J. A. Sábato “Bases para un régimen de tecnología”, donde se hace mucho hincapié en el control de la transferencia y generación de flujos de tecnología, pero mucho menos en los procesos de aprendizaje y en los cambios tecnológicos incrementales que resultan de ellos (ver Sábato, 1973). Finalmente, el antidependentismo omitía, en general, un elemento clave de estímulo al cambio tecnológico: la competencia. Así, si uno repasa la literatura respectiva, se encuentra con que la debilidad innovativa de la sociedad argentina se atribuye a diversos factores -la falta de un “proyecto nacional”, la dependencia estructural respecto de los centros de poder extranjeros y las firmas multinacionales, el carácter especulativo de los empresarios, etc.-, sin prestar debida atención al hecho de que la competencia es un “garrote” que estimula la incorporación de innovaciones por parte de los empresarios. Aquí, lo esencial a tener en cuenta es que el esquema de incentivos enviaba señales débiles para que los empresarios industriales compitieran vía innovación, considerando las altas tasas de protección durante la ISI (que permitían obtener importantes rentas por vías diferentes a la innovación) y la orientación mercado-internista de los regímenes económicos en vigencia en esta etapa. Asimismo, el carácter trunco de la estructura productiva -en donde las ramas science-based estaban poco desarrolladas y en general dominadas por ET- también explica la escasez de actividad innovativa local. Last but not least, el marco económico-institucional exhibía un alto grado de inestabilidad, castigando a las conductas basadas en la toma de riesgos vía innovación y premiando opciones socialmente menos ventajosas. En este contexto, no sorprende que, probablemente con la excepción del INTA -y en este caso sólo hasta cierto punto-, las instituciones de CyT no tuvieran una influencia significativa sobre el proceso general de desarrollo de la época. Esto resulta en cierto modo previsible si se tienen en cuenta, entre otros factores, los orígenes “particularistas” de cada institución, por lo cual la suerte relativa de cada una dependió de la influencia de su “clientela” o soporte institucional, y de la percepción que esta última tenía de la dependencia pública que supuestamente estaba destinada a satisfacer sus requerimientos. Así, la CNEA progresó gracias al peso de los militares en la vida institucional del país -que indudablemente tuvo consecuencias globalmente negativas no sólo en el obvio ámbito de la política sino también en el de la CyT-, el CONICET por los intereses de la corporación científica, etc. El caso del INTI sería el más evidente ejemplo de una institución que, dado que su “clientela” natural no apreciaba su valor, careció casi completamente de influencia sobre la evolución del sector al que teóricamente debía brindar servicios en el plano tecnológico. En general, no sorprende que encontremos, entonces, que para el sector productivo -y en particular para el sector industrial- el complejo de CyT fuera primordialmente un lugar a donde recurrir para resolver problemas rutinarios (ensayos, metrología, etc.). El sistema educativo, por su lado, siguió moviéndose bajo los lineamientos del modelo agroexportador, más allá del aumento de la matrícula de las carreras de ingeniería y de algunas ciencias “duras”. A nivel secundario, los intentos de promover la educación técnica 267

conocieron su auge en los años 1930 y parte de los años 1940, para luego estancarse, sin que pueda decirse que dicho sistema de educación haya contribuido de manera significativa a cubrir los requerimientos de capital humano de las firmas locales. A nivel universitario, no hubo nunca intentos serios de establecer mayores vinculaciones con el sector productivo, la matrícula siguió concentrada en profesiones “liberales” y la universidad no parece haber sido una fuente significativa de generación de nuevos empresarios. En otras palabras, la industrialización no vino acompañada de una redefinición de las instituciones que se habían construido o habían comenzado a germinar en el modelo agroexportador ni de la imagen que la sociedad argentina tenía de la educación, la ciencia y la tecnología (hecho que muestra el peso del path-dependence en la evolución socio-institucional de una nación). Al mismo tiempo, se hizo poco por incrementar la capacidad de absorción de la sociedad local, de modo que fuera posible un mejor aprovechamiento de los insumos tecnológicos extranjeros, tal como ocurrió en las más exitosas experiencias del Este Asiático. En este sentido, también hay que considerar que una de las principales fuentes de insumos tecnológicos del extranjero durante el modelo agroexportador -la inmigración-, no realizó una contribución significativa durante la ISI, ya que cambió de composición -proviniendo ahora de países más atrasados que la Argentina-. De hecho, en esta etapa se produce el fenómeno inverso: el brain drain. Por otro lado, si bien continuaron ingresando inmigrantes europeos que se convertían en empresarios, claramente los requerimientos técnicos y de capital que enfrentaban eran mayores a los de la etapa agroexportadora, considerando el cambio de paradigma tecno-económico, lo cual limitaba la posibilidad de que emprendedores individuales pudieran construir en un país como la Argentina empresas e industrias en ramas tecnológicamente sofisticadas. En tanto, las importaciones de bienes de capital estuvieron sujetas en varios períodos a distintas restricciones, lo cual permitió un desarrollo considerable, pero limitado en escalas y calidad, de una oferta local en dicho rubro; al mismo tiempo, fue habitual que se importaran equipos y maquinarias obsoletos o usados. En cualquier caso, la brecha de equipamiento con la frontera internacional se agrandó a lo largo de este período, especialmente en el agro. En cuanto a la IED, tuvo gran relevancia bajo el gobierno desarrollista y en algunos años de la década de 1960, lo cual alcanzó para convertir a las ET en un actor dominante de la segunda fase de la ISI. Sin embargo, las particulares condiciones de recepción vigentes en la Argentina en este período -tamaño limitado del mercado doméstico, economía cerrada, falta de iniciativas destinadas a que las ET desarrollaran actividades de I&D a nivel local, etc.- pusieron límites estrechos a su contribución en el plano tecnológico. De todos modos, y aún con las limitaciones señaladas en los tres puntos recién expuestos, las fuentes extranjeras siguieron siendo dominantes en cuanto a la dinámica tecnológica del sector productivo local, ya que los esfuerzos innovativos endógenos, y en particular los realizados a nivel de las firmas, siguieron siendo escasos -y, como se señaló, antes, nunca fueron seriamente impulsados desde el Estado, ni aún en aquellos períodos en los que se buscó limitar el ingreso de tecnologías extranjeras-.

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De hecho, en las experiencias exitosas de industrialización tardía en el Este Asiático también las fuentes extranjeras de tecnología fueron dominantes. La diferencia con el caso argentino radicó, en gran medida -junto con factores tales como la mayor estabilidad macroeconómica e institucional y la orientación más outward oriented de las políticas económicas implementadas en Asia-, en que dicha dependencia fue mejor manejada en aquellos países, a partir de iniciativas destinadas a que, a partir de la importación de tecnologías, en la economía local se desarrollaran gradualmente procesos de aprendizaje que permitieran, a lo largo del tiempo, construir significativas capacidades innovativas endógenas. Ello permitió que países como Corea o Taiwán dejaran de ser puramente importadores, para convertirse también en cada vez más importantes exportadores de tecnología en el contexto internacional. Esta afirmación no desmerece los procesos de aprendizaje tecno-productivo verificados en el sector industrial durante la ISI, y que han sido bien analizados por varios autores -y en particular por Jorge Katz-. El problema es que, siguiendo a Nochteff (1996), durante la ISI los esfuerzos tecnológicos no apuntaron a alcanzar la frontera de mejores prácticas, sino a realizar ajustes relativamente menores de tecnologías existentes, y en general atrasadas. Consecuentemente, los senderos de aprendizaje tomaron la forma de esfuerzos para adecuarse a las limitaciones de escala, insumos, proveedores e infraestructura propios de una economía cerrada. En particular, las limitaciones que imponía el tamaño relativamente pequeño del mercado doméstico en materia de escalas -agravadas por la escasa propensión exportadora de las firmas manufactureras locales- fueron, por cierto, un factor altamente desventajoso en un contexto internacional dominado por el paradigma “fordista”, que justamente centraba la búsqueda de aumentos de productividad en el incesante incremento de las escalas medias de las unidades productivas industriales. Aún en aquellos sectores en donde hubo avances más significativos desde el punto de vista tecnológico -la industria farmacéutica, algunas ramas específicas de la electrónica-, de todos modos se trató en general de "islas" en las cuales se recorrieron trayectorias innovativas que más o menos rápidamente chocaron con las limitaciones propias del ambiente local. Finalmente, también hay que destacar que el sector agropecuario se retrasó considerablemente en materia tecnológica vis a vis los principales países productores, en particular en los años 1940 y la primera mitad de los años 1950. Si bien luego logró cerrar parte de la brecha, las limitaciones para acceder a insumos tecnológicos externos -sólo parcialmente reemplazados por los esfuerzos del INTA y de algunos agentes privados- a menudo obstaculizaron la mejora de la productividad en el sector. En suma, y tal como lo señala Katz (1999a), lo que dejó la ISI fue, esencialmente, una base de recursos humanos capacitados y un conjunto de culturas tecnológicas e institucionales. En contraste, el SNI estaba severamente fragmentado, carecía de profundidad y fue incapaz de funcionar como verdadero vehículo de modernización tecnológica para la sociedad argentina. En nuestra opinión, compartiendo el diagnóstico de Katz, los problemas del SNI no derivaron únicamente, como sugiere buena parte de la literatura recibida, de la falta de empresarios schumpeterianos o de un comportamiento intrínsecamente perverso de la elite local. Tampoco la explicación se agota alegando que hubo un insuficiente control del ingreso de tecnologías extranjeras, aunque ciertamente se podrían haber diseñado mejores políticas en esta área, de 269

modo que la importación de tecnologías generara mayores externalidades (incrementando las capacidades de absorción domésticas, impulsando en mayor medida la incorporación de tecnologías vía licencias y bienes de capital a la vez que se regulaba “estratégicamente” el papel de las ET en la economía local, etc.). Finalmente, tampoco se puede pensar que la solución de la débil performance del SNI pudiera hallarse exclusivamente en un aumento de los escasos recursos asignados por el Estado a actividades de CyT, considerando que existían determinantes de orden estructural -relativos al esquema macroeconómico de incentivos vigente durante la ISI, a la trayectoria tecnológica de los principales sectores productivos y al propio origen y conformación de las instituciones locales de CyT- que limitaban severamente el retorno social de los fondos públicos destinados a I&D. Luego de lo expuesto en este capítulo, creemos que es necesario prestar más atención a otros temas, incluyendo la cuasi permanente inestabilidad de las reglas de juego y la prevalencia de regímenes económicos excesivamente inward oriented, factores que, combinados, generaron un ambiente pobre en incentivos para competir vía innovación. Asimismo, los fenómenos de path-dependence también han sido resaltados, en particular en lo que hace a las políticas públicas en educación y ciencia y técnica. En este sentido, pensamos haber argumentado convincentemente acerca del hecho de que los problemas de diseño institucional en dichas áreas de política tal como fueron manejadas en Argentina durante la ISI, llevaron a que los esfuerzos y recursos allí asignados generaran menores beneficios sociales -y en particular desde el punto de vista del SNI- que los que potencialmente podrían haberse derivado en caso de haberse adoptado una orientación más explícita acerca de la necesidad de vincular en forma estrecha la educación, la ciencia y la investigación con el mundo de la producción.

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CAPITULO IV EL SISTEMA NACIONAL DE INNOVACION EN LA ARGENTINA: LA APERTURA Y REESTRUCTURACION DE LA ECONOMIA (1976-1999) Durante la dictadura militar 1976-1981 se produjo el primer intento, fallido e incompleto, de dar por terminada la etapa de la industrialización por sustitución de importaciones (ISI). Dicho intento se dio, en esencia, por la vía de la apertura comercial unilateral y de una relativamente tímida movida en dirección a una menor presencia del Estado como regulador de la economía. Este proyecto terminó de forma catastrófica, con una severa crisis financiera y externa a comienzos de los años 1980, que pronto se agravó con el cambio en las condiciones internacionales que dio lugar en toda América Latina a la llamada “crisis de la deuda externa”. Los años 1980 fueron caóticos, como en toda la región, con permanente inestabilidad de precios y un retroceso del PBI. La crisis externa obligó a cerrar la economía nuevamente, más que por razones de política comercial, por motivos estrictamente vinculados a la imposibilidad de financiar déficits en la cuenta corriente con créditos internacionales tomados en el mercado voluntario de deuda (vedado desde 1982 hasta comienzos de los años 1990 para la Argentina). De algún modo, los años 1980 fueron el último estertor de la ISI, pero también en cierta medida vieron surgir, en germen, algunas de las tendencias que se impondrán como notas dominantes en la década siguiente. En particular, al calor de la presión de los organismos internacionales de crédito y de las restricciones fiscales, se fueron abandonando los principales instrumentos de política industrial de la ISI -regímenes de promoción industrial, créditos subsidiados, etc.- y se comenzó a abrir, hacia fines de la década, la economía local. En paralelo, comenzó un inicialmente tímido proceso de integración comercial con Brasil. El gradualismo de las reformas de los años 1980 fue “barrido” con la hiperinflación desatada a fines de la década, que generó condiciones de extrema incertidumbre hasta que a comienzos de 1991 se adopta el llamado Plan de Convertibilidad, que ha logrado una drástica reducción de la inflación, llevándola a niveles internacionales. En la década de 1990 el PBI doméstico creció significativamente, cerrando en parte la brecha de ingresos con los países desarrollados -brecha que se había agrandado durante la ISI y en particular durante los años 1980-. Al mismo tiempo, se transformaron radicalmente las bases de la política económica, vía liberalización comercial -la cual fue implementada de forma drástica y en ausencia de políticas de apoyo a la reconversión de las firmas locales-, integración en la Unión Aduanera conocida como MERCOSUR -junto con Brasil, Paraguay y Uruguay-, privatización de empresas públicas, desregulación de mercados y desmantelamiento de la mayor parte de los instrumentos mediante los cuales el Estado promovía o generaba condiciones diferenciales de desempeño para determinados sectores y/o agentes económicos. En suma, la estabilidad y crecimiento de la economía en los años 1990 vinieron de la mano de políticas market-friendly, alineadas con las recomendaciones del famoso “Consenso de Washington” (Williamson, 1990), aunque con excepciones notables, como la implantación de un régimen especial para la industria automotriz.

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El crecimiento de los años 1990 se dio, por otro lado, sobre la base de la incorporación de tecnologías extranjeras, vía importación de bienes de capital, flujos de IED, licencias, adopción de prácticas tecno-productivas modernas, etc., sin que el gobierno, más allá de algunas iniciativas puntuales, haya tenido en ningún momento una intención orgánica de orientar el proceso de transferencia de tecnología ni de estimular la generación de innovaciones a nivel doméstico (sólo a partir de 1997 se pusieron en marcha iniciativas relativamente serias en este último plano). A la vez, tampoco se produjeron grandes reformas en las instituciones públicas de CyT, ni se incrementaron sus (escasas) vinculaciones con el resto de la sociedad. Tampoco se ha observado un aumento significativo de las actividades innovativas realizadas por el sector privado, ni un desarrollo de las interacciones sistémicas que, según el enfoque del SNI, estimularían una mejor performance de las economías nacionales. Finalmente, el patrón de especialización productiva y comercial no mostró cambios importantes, ni, mucho menos, un avance hacia actividades más “conocimiento intensivas”, las cuales ocupan un lugar clave en el nuevo escenario competitivo de la economía internacional. Estaríamos, entonces, nuevamente frente a una aparente paradoja. El catch up se habría realizado sin el concurso significativo de esfuerzos tecnológicos locales, y, en principio, sin una efectiva superación de los aspectos negativos que habían llevado a un desempeño pobre del SNI local durante la ISI. Si bien este capítulo abarca el período 1976-1999, nuestro interés se va a centrar esencialmente en los años 1990. No es nuestra intención discutir aquí, desde un punto de vista global, las características y alcances del estilo de crecimiento adoptado por el país en dicha década, ni tampoco sobre su sustentabilidad a futuro. Tampoco vamos a ensayar análisis contrafactuales del tipo de "qué hubiera pasado si las políticas económicas -o en el área de CyT- hubieran sido diferentes a las que realmente estuvieron en vigencia". Nuestro propósito, más delimitado, es analizar la evolución reciente del SNI argentino y evaluar su impacto sobre el incipiente catch up de los años 1990, así como, siempre desde la perspectiva del SNI, discutir sobre la sustentabilidad de dicho proceso. Es evidente que al analizar un proceso que aún está abierto, las conclusiones a las cuales se puede arribar son necesariamente menos firmes que las que hemos podido formular en los capítulos anteriores. Si bien existen debates en torno a cómo deben evaluarse los períodos agroexportador y sustitutivo, se trata de procesos históricos ya cerrados y que pueden ser analizados con el beneficio que nos otorga el largo tiempo transcurrido desde su finalización. En cambio, las transformaciones abiertas por las reformas económicas de los años 1990 aún están en pleno desarrollo, y sólo conocemos sus efectos inmediatos pero no sus consecuencias a largo plazo. En otras palabras, no podemos saber, aunque sí especular, si el cierre de la brecha evidenciado en los años 1990 será un procesos sostenible en el tiempo, o si se retornará al estancamiento o al stumbling back de las décadas previas. Esto no nos impedirá, sin embargo, proponer algunos elementos para debatir qué tipo de condiciones serían necesarias, desde la perspectiva del SNI, para que la brecha de ingresos con los países desarrollados continúe cerrándose en los próximos años. Hay otro factor que tiende a complicar el análisis que nos proponemos realizar. Si bien los debates sobre la historia económica de nuestro país son ciertamente acalorados y tienen una fuerte 272

carga político-ideológica, aquí se trata de discutir sobre hechos y protagonistas actuales, lo cual introduce inevitablemente una gran cantidad de elementos "extra-académicos" en el análisis. Por ejemplo, no puede obviarse el hecho de que el ministro de Economía que dio el mayor impulso a las reformas económicas de los años 1990, Domingo Cavallo, en algún momento mandó a "lavar los platos" a los investigadores del CONICET. Si bien obviamente se trata de un exabrupto, es indudable que si proponemos a un miembro de la carrera del CONICET que analice lo ocurrido en los años 1990 en la Argentina desde el punto de vista del SNI, le será difícil despegarse, en su evaluación, de la carga negativa que tiene la figura del mencionado ministro para la mayor parte de la comunidad científica local. Al mismo tiempo, las posiciones en torno a la evolución de la economía argentina en los años 1990 aparecen como absolutamente irreductibles. Así, se pueden escuchar desde evaluaciones absolutamente positivas hasta juicios que sugieren que la Argentina se encuentra, luego de dicha década, en su peor momento histórico o en situación de "desastre", con una amplia gama de posiciones intermedias. Si bien estas discrepancias remiten a diferentes esquemas de prioridades y valores -los optimistas tienden a mirar esencialmente los datos macroeconómicos y las cifras de crecimiento, mientras que los críticos apuntan a temas como desempleo y pobreza-, también es indudablemente importante el hecho de que hay distintos juicios en relación a los instrumentos y la orientación misma de la política económica -en otras palabras, hay diferentes posiciones a priori sobre el tema, y en particular acerca del rol del Estado y del mercado-. Si bien, como señalamos antes, no vamos a introducirnos en este tipo de debate desde un punto de vista general, es indudable que resulta imposible despegarse completamente de la influencia que tienen los factores recién descriptos, tanto para el autor como para los lectores de este trabajo. Esto es así aún cuando nos mantendremos en nuestro propósito de analizar los años 1990 desde una perspectiva relativamente delimitada, como es la del SNI. En efecto, incluso desde este tipo enfoque, resulta inevitable obviar qué existen diferentes concepciones a priori respecto de temas tales como "investigación básica" vs. "desarrollo tecnológico" o tecnologías extranjeras vs. tecnologías locales, por ejemplo. Asimismo, hay distintas posturas en torno al papel que debe jugar el Estado en esta materia, con mayor o menor inclinación a dotarlo de roles orientativos, regulatorios, ejecutivos o incluso planificativos en el área de CyT. En este sentido, y retomando lo expuesto en el capítulo inicial respecto de las bases conceptuales de las que partíamos para analizar el desenvolvimiento del SNI en la Argentina, nos mantendremos distantes tanto de: i) la postura "ortodoxa" para la cual únicamente importa facilitar al máximo el ingreso de tecnologías extranjeras; ii) los adeptos al "modelo lineal", que suponen que el desarrollo tecnológico deriva únicamente de la investigación en ciencia básica, siendo ésta, por tanto, la actividad clave a apoyar por parte del Estado; iii) las nociones "neodependentistas", que suponen la posibilidad de un Estado planificador en CyT y parten de una antinomia entre importación de tecnología y desarrollo de actividades innovativas a nivel local.

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Repitiendo en forma resumida los lineamientos básicos del enfoque del SNI, haremos hincapié en: i) la importancia de la estabilidad del marco macroeconómico y de un régimen de incentivos que favorezca la competencia vía innovación; ii) la concepción de la relación entre tecnologías importadas y actividades innovativas endógenas como un proceso interactivo que, según el contexto en el que se desarrolle, puede dar lugar (o no) a una trayectoria virtuosa de aprendizaje tecnológico al estilo de la ocurrida en otros casos de industrialización tardía -Japón, Corea, etc.; iii) el hecho de que es la firma -y no las instituciones de CyT ni las universidades- el locus central de las actividades innovativas en el sistema capitalista; iv) la necesidad de abandonar el "modelo lineal", para adoptar una comprensión más amplia del proceso de cambio tecnológico, que enfatice las múltiples interacciones sistémicas que existen entre las distintas instancias y agentes que intervienen en dicho proceso. En la sección primera del capítulo se resume la evolución de la economía argentina durante el período 1976-1999 y se presenta una breve descripción del contexto económico internacional, con énfasis en las tendencias y transformaciones acaecidas en el área tecno-productiva. Cabe, en este caso, la misma aclaración formulada para similar sección en los dos capítulos anteriores. Estamos lejos de pretender que lo que sigue sea un survey minucioso, ni tampoco intentamos realizar un análisis original sobre el tema. El objetivo es sencillamente exponer un panorama general de lo ocurrido durante la mencionada etapa, así como, esencialmente, dejar apuntadas algunas cuestiones que serán de utilidad para nuestra evaluación sobre el desenvolvimiento del SNI en Argentina. En la sección segunda se analiza la dinámica del cambio tecnológico en la economía argentina, primero empleando algunos indicadores generales y luego analizando lo ocurrido en los sectores agropecuario e industrial. En la sección tercera se discute la evolución de las principales políticas e instituciones relacionadas con el área de CyT, así como del sistema educativo. Cabe aclarar que en todos los casos, el análisis finaliza en 1999, año en que, por otra parte, asume una nueva administración en el Poder Ejecutivo Nacional. Finalmente, se exponen las conclusiones más relevantes del capítulo.

1) La economía argentina de 1976 a fines de siglo: evolución y características generales a) El contexto internacional A partir de los años 1970 se pueden detectar tres grandes tendencias que implican sendas transformaciones en el contexto económico y tecno-productivo internacional: i) la consolidación de un nuevo esquema dominante de política económica, mucho más "pro-mercado" que el del período 1930-1970; ii) el surgimiento de un nuevo paradigma tecno-económico, basado en la microelectrónica y en el uso del conocimiento como factor productivo clave, y el reemplazo de las prácticas fordistas por una nueva lógica de organización del proceso de trabajo; iii) el avance, notable desde comienzos de los años 1980 pero acentuado en la década siguiente, de la globalización. Como se señaló en el capítulo anterior, hacia fines de los años 1960 comienza a quebrarse el régimen de acumulación fordista, a partir de la rápida declinación del ritmo de aumento de la productividad, que se traduce en significativas caídas en la tasa de ganancia en las principales

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economías capitalistas. El shock del petróleo será el determinante final de la crisis del fordismo, al afectar el precio del insumo clave del paradigma tecnológico dominante en aquella etapa. Como consecuencia de estos procesos, en los años 1970 aparece un fenómeno económico nuevo, la llamada “estanflación”. En efecto, en dicha década las tasas de crecimiento del producto y la inversión descienden bruscamente, al tiempo que la inflación y el desempleo suben rápidamente y la productividad y la tasa de ganancia continúan cayendo en casi todas las economías industrializadas. La crisis dio lugar a un renacer de algunas de las ideas fundamentales del liberalismo económico clásico, especialmente en los EE.UU. y Gran Bretaña. En un breve resumen, las nuevas corrientes del liberalismo entendían que la crisis se explicaba, en última instancia, por una excesiva regulación estatal de la economía, que progresivamente habría ido afectando el desenvolvimiento de las firmas privadas y la acción de las fuerzas del mercado. A su vez, la inflación sería resultante del desmedido crecimiento de los gastos públicos, que llevaron a crecientes déficits fiscales y a una incontrolada expansión monetaria y del endeudamiento público. Se argumentaba, además, que el Estado había sido sobrecargado de demandas por parte de diversos grupos sociales que pugnaban por obtener distintos tipos de transferencias de ingresos. Debido a ello, por un lado, se habrían "politizado" temas que deberían haber sido reservados a la acción del mercado (vivienda, salud, educación, seguridad social) y por otro, el Estado se habría introducido indebidamente en la esfera productiva, tanto nacionalizando empresas como subsidiando a diversos sectores industriales. Finalmente, el desempleo se explicaba por el excesivo poder de los sindicatos y las pesadas regulaciones laborales, lo cual llevaba, además, a cuestionar toda la trama social creada por el Estado del Bienestar. Se abandona el concepto keynesiano de desempleo (vinculado a la falta de demanda efectiva) y reaparece la idea de que la rigidez en el mercado laboral, que no permite el ajuste (a la baja) de los salarios a los niveles de equilibrio, es el origen del desempleo. El descrédito respecto de la intervención del Estado en la economía se vio reforzado, además, por las crisis que afectaron en los años 1980 tanto a las economías socialistas del Este Europeo como a los países latinoamericanos que habían adoptado el modelo de industrialización por sustitución de importaciones. Consecuentemente con estos diagnósticos, en los principales países desarrollados se adoptaron, en los primeros años de la década de 1980, políticas antiinflacionarias basadas en una combinación de medidas de restricción monetaria y fiscal. Asimismo, comenzaron a implementarse amplios procesos de reformas estructurales, que incluían la privatización de empresas públicas, la desregulación de los mercados de bienes y servicios y la flexibilización del mercado de trabajo (Díaz Pérez y López, 1990). Se fue conformando, de este modo, un nuevo "paradigma" dominante de políticas económicas que, con matices, se ha ido imponiendo en casi todos los países del mundo. La consecuencia de la adopción de estas medidas fue el abatimiento de la inflación en la mayor parte del mundo desarrollado, y una cierta recuperación del crecimiento (2,8% entre 1980 y 1990), aunque en un contexto general de desempleo alto -especialmente en Europa- y productividad todavía creciendo a ritmos lentos. Ya en los años 1990, los primeros años de la década mostraron un panorama de crecimiento bajo, especialmente en Europa y Japón, pero 275

una recuperación fuerte de la economía estadounidense, que ha venido mostrando un comportamiento netamente expansivo desde 1992, acentuado en la segunda mitad de la década. De todos modos, los años 1990 han sido, para el mundo, menos dinámicos que los 1980 -contra un crecimiento del 3,2% promedio anual en los años 1980, el producto mundial creció un 2,4% entre 1990 y 1998, de acuerdo a datos del Banco Mundial-. Así, si bien los Estados Unidos se han acercado progresivamente a una situación de pleno empleo, en Europa las tasas de desocupación son todavía elevadas, e incluso en Japón ha venido registrándose una gradual suba del porcentaje de desempleados. Paralelamente a este proceso de transformación de la economía y del régimen de políticas económicas dominantes a nivel internacional, comienzan a gestarse profundas transformaciones a nivel de las prácticas tecno-productivas, que configuran una respuesta “microeconómica” a la crisis, a la vez que se produce un gradual pasaje hacia un nuevo paradigma tecno-económico, dominado por las tecnologías “de la información y la comunicación” -en las cuales la microelectrónica juega un papel central- y en el que tienen un rol creciente la biotecnología y los nuevos materiales (Carlsson, 1995; Coriat, 1992a y b; OECD, 1991; Milgrom y Roberts, 1990; Willinger y Zuscovitch, 1988; Womack et al, 1990). En base a estas tendencias, se argumenta que al presente se atraviesa una transición hacia sociedades “basadas en el conocimiento”, las cuales se organizarían en torno de la producción, distribución y uso de conocimiento e información. La inversión en activos intangibles -I&D, patentes, licencias, entrenamiento y capacitación, información, etc.- se hace más significativa y crece a ritmos más rápidos que la inversión física. Así, la capacidad de innovación -entendida en un sentido “amplio”- se convierte -más que nunca en el pasado- en el factor determinante del desempeño económico y la competitividad de firmas, regiones y naciones (OECD, 1996ay b). En este ambiente complejo, se observa, en los países desarrollados, que las firmas buscan estrategias y formas de organización y producción más flexibles e innovativas, con el objetivo de responder a la creciente globalización y las cambiantes preferencias de los consumidores. Para alcanzar este objetivo, no basta con incorporar tecnologías modernas, sino que, en general, es preciso, simultáneamente, adoptar nuevas formas de organización de los procesos de investigación, diseño, gestión, producción y comercialización Estas reestructuraciones internas muchas veces están acompañadas de estrategias que incrementan las transacciones y los lazos con otras firmas, en orden a reducir costos, incrementar la especialización, ganar economías de escala y scope y repartir riesgos (OECD, 1996b). Este proceso de transformaciones es complejo, avanza de manera desigual, asume características específicas según los sectores, regiones y países, e involucra causalidades e interacciones aún no completamente entendidas. Sin embargo, diferentes análisis han mostrado, a nivel empírico, que existe una vinculación entre la adopción de nuevas formas de organización productiva, formación de habilidades (skills) y capacitación de los recursos humanos, y ganancias de productividad y competitividad en el ámbito de la firma (OECD, 1996b). Como derivación de las transformaciones en curso, se han alterado la situación y perspectivas de los distintos sectores, firmas y grupos de trabajadores. Por un lado, hay una tendencia a que el empleo crezca más en el sector servicios que en la industria manufacturera -donde, de 276

hecho, el empleo no ha crecido o ha declinado desde los años 1970 en los países desarrollados-213. Al mismo tiempo, dentro de esta última, se han expandido los sectores de alta tecnología, con un patrón innovativo de fuerte base científica y donde se pagan salarios elevados -industria aeroespacial, computación, semiconductores, equipos de comunicación, maquinaria eléctrica, farmacéutica, etc.-. Mientras que el empleo se ha mantenido estable en los sectores de intensidad tecnológica media -química, plásticos, aluminio, maquinaria no eléctrica, automóviles, etc.-, ha caído en las industrias de baja intensidad tecnológica, algunas de las cuales, además, se caracterizan por ser trabajo-intensivas -textiles, alimentos, bebidas, papel, madera, etc.- (OECD, 1996b; Sakurai, 1995). Por otro lado, el mercado de trabajo ha venido favoreciendo, en los principales países desarrollados, a los trabajadores calificados (skilled) vis a vis los no calificados (unskilled). En general, a mayor nivel de calificación (comenzando por los ocupados con estudios de postgrado), mejor evolución del nivel real de ingresos (es básicamente el caso de los EE.UU.), o mayor generación de puestos de trabajo y/o menor nivel de desempleo (también en EE.UU., pero principalmente en Europa). Se presume que estas tendencias continuarán en el futuro, lo cual acrecentará la brecha que hoy existe en el mercado de trabajo en dichos países. Asimismo, se advierte, como fenómeno general, que se ha venido elevando el “piso” de conocimientos necesarios para estar ocupado en tareas productivas. Así, se ha afirmado que crecientemente se exige una base educativa equivalente a la escuela secundaria para manejar los nuevos “paquetes tecnológicos”. Areas como matemática, computación o ciencias básicas, son cada vez más importantes para la formación no sólo del personal de CyT, sino también de los propios operarios industriales (Guellec, 1996; OECD, 1996b; Petit, 1995; Wolff, 1996). En lo que hace a los procesos productivos y de organización del trabajo, uno de los cambios fundamentales se vincula con el reemplazo del equipamiento especializado y mono-propósito típico de la producción fordista por maquinarias y dispositivos programables y multitarea, que pueden ser cambiados de una a otra operación rápidamente y con bajos costos. De esta manera, es posible producir eficientemente una diversidad de productos en pequeños lotes (batches). La reducción de los lotes se asocia con el acortamiento del ciclo de vida de los productos y con la minimización de inventarios, tanto de productos en proceso y terminados, como de insumos y materias primas. La reducción de inventarios es una característica central del llamado sistema “toyotista” u “ohnista”, donde se materializa a través del esquema just in time (JIT) -que se aplica tanto dentro de la firma, como externamente, en las relaciones con proveedores y subcontratistas-, basado en el sistema de tarjetas conocido como kanban (Coriat, 1992b). A su vez, es una de las bases de lo que se conoce como "lean production", el nuevo paradigma dominante dentro de la industria automotriz internacional (Womack et al, 1990). A su vez, estas transformaciones se vinculan con la necesidad de responder más rápidamente a las fluctuaciones, cuanti y cualitativas, de la demanda. Esto se manifiesta en un acortamiento del tiempo de desarrollo de los productos -para lo cual parece ser importante el pasaje de una aproximación "secuencial" a otra "paralela" o en grupo en las tareas de diseño e investigación-, una aceleración en el procesamiento de las órdenes de compra y mayor 213

. Entre 1980 y 1998 el peso del sector servicios en el valor agregado doméstico pasó de 59 a 65% en las economías desarrolladas, en tanto la industria manufacturera redujo su incidencia de 25 a 19%.

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rapidez en las entregas. La velocidad es, de hecho, uno de los determinantes de la competitividad en el nuevo escenario (Milgrom y Roberts, 1990). Asimismo, la producción “a pedido” es cada vez más significativa, así como la constante renovación del mix de productos, teniendo en cuenta la creciente segmentación de los mercados, y el rápido cambio en los gustos de los consumidores. Al mismo tiempo, la calidad también se convierte en un factor determinante del éxito de una firma. La posibilidad de combinar calidad y productividad es uno de los elementos distintivos más notables del "toyotismo", y se basa en la filosofía del kaizen (mejora continua), la cual se operacionaliza en los denominados "círculos de calidad", y en el sistema de gestión llamado de "calidad total". A su vez, las firmas también han debido incorporar crecientemente la dimensión ambiental a sus actividades, de modo de contribuir a lo que actualmente se conoce como “desarrollo sustentable”. La difusión de las certificaciones ISO, tanto de la serie 9000 como de la 14000, es uno de los elementos más visibles de estas nuevas tendencias. La búsqueda de flexibilidad, velocidad y calidad ha derivado en un replanteo de las relaciones con los proveedores, que acompaña al desarrollo de tendencias hacia un creciente nivel de subcontratación (compra de partes, componentes o servicios que son parte del producto final de la firma) y de terciarización -outsourcing- (compra de servicios de apoyo, transporte, limpieza y otros servicios auxiliares). Estas tendencias siguen las huellas de la estrategia originalmente desarrollada por Toyota, en donde se busca operar con un bajo grado de integración vertical apoyado en proveedores con los cuales se mantienen relaciones durables y de cooperación, que llegan, incluso, al planeamiento conjunto de la producción y el desarrollo compartido de los nuevos productos y sus partes (Coriat, 1992a). Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación han facilitado estas transformaciones. Por un lado, dichas tecnologías permiten reducir los costos de recolectar, almacenar, organizar, procesar y comunicar información -tanto con clientes y proveedores como dentro de la propia firma-, a partir del desarrollo de las redes de computadoras y de los sistemas electrónicos de transmisión de datos. Las tareas de diseño y desarrollo de productos se facilitan, acortan y abaratan gracias a sistemas como el Computer Aided Design (CAD). En tanto, la flexibilidad en los procesos productivos se logra, en lo que hace a medios de ejecución, vía robots, máquinas herramientas a control numérico computarizado, FMS (flexible manufacturing systems) y otros equipos programables. También la microelectrónica facilita la flexibilidad en las operaciones de traslado internas y en las de control de procesos. A su vez, aplicaciones como el Computer Aided Manufacturing (CAM), empleadas conjuntamente con el CAD, están permitiendo prescindir de prototipos, plantas pilotos, etc., considerando la posibilidad de simular "virtualmente" no sólo las características de un producto, sino el propio proceso de producción (Coriat, 1992b). La adopción de nuevas tecnologías se asocia generalmente con cambios en las estrategias organizacionales y las políticas de gestión de la fuerza de trabajo. En esta dirección, se redefinen las responsabilidades de los trabajadores -en dirección a un mayor “involucramiento” en el proceso productivo-, se tiende a la polivalencia funcional, se "horizontaliza" la circulación de información, se eleva la importancia de las calificaciones educativas formales así como del continuo entrenamiento y capacitación y se adoptan prácticas de trabajo en grupo, tanto en la producción, como en los procesos de investigación y diseño.

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El hecho de que este conjunto de transformaciones esté ocurriendo de manera simultánea se debe a que existen fuertes complementariedades entre ellas, de modo que la adopción de una requiere o induce la introducción de varias de las otras nuevas tecnologías, estrategias y prácticas emergentes. Se trata de un cambio de naturaleza sistémica, que afecta a la mayor parte de las actividades productoras de bienes y servicios, y se extiende no sólo al proceso productivo propiamente dicho, sino que también transforma las actividades y prácticas dominantes en las áreas de comercialización, diseño, ingeniería y organización (Milgrom y Roberts, 1990). Por otro lado es necesario dejar sentado que tanto el paradigma basado en la microelectrónica como el surgimiento de nuevas prácticas organizacionales y de trabajo aún se encuentran en estado "de flujo", esto es, sus características no están todavía plenamente definidas. En particular, resulta interesante observar, con Boyer y Durand (1998), que los esquemas de organización productiva no parecen converger linealmente hacia el modelo toyotista, del cual de todos modos toman en préstamo una gran cantidad de elementos como se dijo anteriormente, ya que existen una variedad de estrategias puestas en juego en distintos sectores y firmas sin que pueda definirse con certeza, aún, un modelo "dominante", tal como lo fueron en su momento el taylorismo y el fordismo. La oleada de cambios también se extiende al plano de las tecnologías agropecuarias, donde aparecen nuevas tendencias vinculadas esencialmente a la difusión de la biotecnología y a la introducción de la microelectrónica y las tecnologías de la información, llevando a una radical redefinición tanto de los procesos de innovación como de las prácticas productivas dominantes en el sector (ver Possas et al, 1996, para una descripción de algunas tendencias en curso en esta área). El desarrollo de materiales transgénicos es una parte de estas transformaciones, aunque el mismo genera tanto esperanzas como temores, considerando las incertidumbres asociadas al uso de la ingeniería genética. En tanto, surgen nuevos "problemas" a resolver a raíz, por ejemplo, de la extendida preocupación por la ecología, particularmente notable en los países desarrollados, que ha llevado a cuestionar el uso incontrolado de fertilizantes y pesticidas. Asimismo, se destaca el creciente peso que han alcanzado los agentes privados en la generación y difusión de las innovaciones agropecuarias. En una economía como la estadounidense, el sector privado ya está gastando mucho más dinero que el sector público en I&D agropecuaria, e incluso financia una parte creciente de la investigación que se hace en las instituciones estatales. Una de las tendencias más significativas en este sentido es el fortalecimiento de los derechos de propiedad intelectual para las nuevas tecnologías biológicas, lo cual ha impulsado la investigación básica en el sector privado. Esto, a su vez, ha dado lugar a temores respecto de que el patentamiento de las invenciones biotecnológicas pueda, en el largo plazo, disminuir el ritmo del progreso científico en dicha área (Fuglie et al, 1996). Ahora bien, pese a la masiva introducción de estas nuevas tecnologías, el ritmo de crecimiento de la productividad en los países de la OECD, si bien superior, en general, al registrado en los años 1970 -en plena crisis fordista-, es en los años 1990, no sólo inferior al que se registraba durante la "Edad de Oro", sino también al que se observó en los años 1980. Aún cuando entre 1995 y 1999 la productividad de la economía estadounidense creció a tasas muy altas, un reciente trabajo de Gordon (1999) ha mostrado que dicho crecimiento ha estado concentrado

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en el propio sector informático, mientras que el resto de la economía continúa exhibiendo aumentos de productividad bajos. Este problema es conocido como la "paradoja de la productividad", para la cual se han propuesto diferentes explicaciones (OECD, 1991 y 1996b), que sugieren la existencia de distinto tipo de problemas de medición, así como otras que aluden a un cambio en los objetivos de las actividades innovativas (que buscarían diferenciación de producto, mejoras en la calidad, etc., y no tanto aumentos de productividad). A nuestro juicio, la explicación más convincente es la avanzada por David (1991), quien hace una analogía con la introducción del motor eléctrico en las fábricas americanas hacia fines del siglo XIX, señalando que entre la introducción de una nueva tecnología y la verificación de sus efectos económicos plenos, media un tiempo en donde se desarrollan procesos de aprendizaje y se realizan innovaciones e inversiones complementarias, que finalmente permiten que esas nuevas tecnologías generen aumentos de productividad significativos. Como señalamos al comienzo de esta sección, otra de las transformaciones clave de las dos últimas décadas es el avance de la llamada “globalización”, que se expresa en la rápida expansión de las corrientes internacionales de comercio, capitales y tecnología, y en la cada vez mayor interconexión e interdependencia de los distintos espacios nacionales y la paralela creciente “transnacionalización” de los agentes económicos (Dunning y Narula, 1997; Ernst, 1997; Oman, 1994; Zysman et al, 1996). Las exportaciones mundiales de bienes y servicios casi se triplicaron entre los años 1970 y 1997 en términos reales. Mientras que las exportaciones de bienes y servicios representaban el 20% del producto mundial en 1980, para 1998 ese porcentaje se elevaba hasta un 25%. Así, hacia fines de la década de 1990 el ratio comercio internacional/PBI representaba más del 40% en una gran cantidad de países desarrollados -en particular los más pequeños, pero también otros de mayor tamaño como Canadá-, y alrededor del 30% en naciones como Alemania, Francia, Italia o España, siendo EE.UU. y Japón los países industrializados con menor coeficiente de apertura -aunque también allí dicho coeficiente ha venido creciendo sostenidamente en los últimos años-. Con relación al incremento del comercio, vale agregar un par de datos adicionales. Por un lado, que el comercio internacional de bienes industriales de alta tecnología ha venido ganando sostenidamente participación vis a vis el comercio de bienes de baja intensidad tecnológica. Por otro, que el comercio intraindustrial sigue teniendo un peso muy fuerte, llegando a más de un 45% para el conjunto de países de la OECD. Otra parte clave del proceso de globalización es la fuerte expansión del rol de las ET en la economía mundial. La vía principal a través de la cual las ET expanden sus actividades es la IED, cuyos flujos se multiplicaron -considerando valores corrientes- por doce comparando el promedio anual de 1980-1985 con la cifra registrada en 1998 (U$S 640 mil millones). En tanto el stock de IED, que representaba un 4,6% del PBI mundial en 1980, llegó a 11,7% del PBI en 1997. En la década de 1990, a diferencia de los recientes booms anteriores de la IED a nivel mundial -el de 1979-81, liderado por la inversión en los países productores de petróleo, y el de 198790, concentrado en los países desarrollados, tanto en el continente europeo (especialmente

280

atraído por las perspectivas del proyecto Europa 1992) como en los EE.UU.-, los países en desarrollo tienen un papel destacado. Contra un 18,3% de participación en los ingresos para el período 1986-1991, estos países reúnen un 37,2% en 1997 (luego de un pico de 39,3% en 1994). Consecuentemente con su mayor absorción de flujos de IED, ha aumentado la parte del stock de IED que está localizada en países en desarrollo, de 22,2 a 30,2% entre 1980 y 1997. Han sido los países del este y sudeste asiáticos, así como algunas economías latinoamericanas (incluyendo la Argentina) los receptores privilegiados de estos crecientes flujos de IED. Los movimientos internacionales de capital distintos de la IED se han incrementado aún más rápidamente en los años 1990, al calor de la liberalización de los movimientos de capital y los avances tecnológicos en el plano de la informática y las comunicaciones. Como parte de este proceso, se puede observar que entre 1990 y 1997 los países de ingreso medio y bajo vieron crecer casi 7 veces los flujos recibidos de IED, mientras que la inversión de portfolio ingresada a dichos países subió más de 21 veces en el mismo período. La globalización ha interactuado con los procesos de cambio tecnológico, que han acortado las distancias y los tiempos de transporte y comunicación de manera brutal. Así, ambos procesos han confluido para elevar a niveles históricamente sin precedentes la interdependencia entre las economías nacionales así como los condicionamientos que surgen desde la economía mundial limitando el margen de acción de las políticas nacionales. Los movimientos internacionales de capital financiero, en particular, se han convertido en una de las fuerzas más poderosas en cuanto a su influencia sobre el crecimiento y la estabilidad de las naciones, y en particular de aquellos países hoy llamados "emergentes" -categoría en la que se incluyen naciones asiáticas, latinoamericanas y economías en transición del este europeo-. ¿Qué ocurrió, en tanto, con los países en desarrollo, y en particular con América Latina, durante todo este período? Los años 1970 fueron positivos en general -en términos del crecimiento del PBI-, tanto para América Latina -con excepciones notorias en los casos de Argentina y Chile- como para Asia. Sin embargo, en una gran cantidad de países se fueron acumulándose significativos montos de endeudamiento externo, resultado de la estrategia de financiar el crecimiento vía préstamos externos en el contexto de un mercado financiero internacional líquido y ávido de encontrar colocaciones para sus excedentes. Cuando a comienzos de los años 1980 los países de la OECD comienzan a aplicar políticas monetarias restrictivas, las tasas de interés internacionales sufren un brusco incremento, dando lugar a la llamada “crisis de la deuda”, iniciada en 1982 con la moratoria mexicana. A partir de allí, los años 1980 serán recesivos en el continente latinoamericano, en tanto que los países asiáticos afectados pudieron remontar mucho más rápidamente los efectos de la crisis, lo cual llevó a aumentar aún más el contraste que ya venía evidenciándose desde tiempo atrás entre el dinamismo de una y otra región. Así, entre 1981 y 1988 el PBI de América Latina creció a un 1,4% anual, contra el 6% registrado en los países del Este y Sudeste de Asia. En este contexto, en el cual convivían severas crisis macroeconómicas con fuertes cuestionamientos hacia la ISI, en los años 1990 fue generalizada la adopción de políticas de austeridad fiscal y monetaria en la mayor parte de América Latina, en combinación con reformas estructurales inspiradas en el llamado "Consenso de Washington" -liberalización 281

comercial, desregulación de mercados internos, privatización de empresas estatales, etc.-, tendencia en la cual habían ingresado pioneramente Chile y México. Hasta 1994, el desempeño de las economías latinoamericanas resultó, en general, satisfactorio, en gran medida por el cambio en las condiciones financieras internacionales -reducción de tasas de interés, reanudación del acceso al mercado voluntario de deuda, masivo ingreso de fondos del exterior-. Así, se logró la recuperación del crecimiento y una reducción significativa de la inflación en la mayor parte de la región. Esta fase terminó abruptamente con la crisis del “Tequila” en México en 1995. A partir de allí, el desempeño latinoamericano tendió a empeorar, en particular en el plano del crecimiento. Asimismo, en los últimos años las economías de la región han estado sujetas a una fuerte volatilidad e incertidumbre, derivadas esencialmente de las tensiones que surgen de los mercados financieros internacionales, tal como se observa a partir de 1997, primero con la crisis asiática y luego con la crisis rusa. De todos modos, contra una caída del 1% anual en el PBI per cápita regional en los años 1980, los años 1990 terminaron con un aumento del 1,4%, también como tasa promedio anual, de acuerdo a datos de la CEPAL. En el plano del SNI, la combinación de reformas estructurales y transformación del paradigma tecnológico da lugar, siguiendo a Katz (1999a), a una serie de “hechos estilizados” nuevos en el panorama latinoamericano: i) se abaratan los bienes de capital importados, que reemplazan tanto a los equipos nacionales como a la mano de obra local; ii) se reducen los esfuerzos locales de ingeniería en el diseño de bienes de capital; iii) se acelera el ritmo de incorporación de las tecnologías informáticas; iv) se incorporan normas de calidad y medio ambientales del tipo ISO 9000 y 14000; v) con las privatizaciones, se cierran los departamentos de I&D de las empresas estatales de servicios públicos, y se reducen los gastos locales en ingeniería que realizaban dichas firmas; vi) hay un incipiente desarrollo de una base local de firmas nacionales en software e ingeniería de sistemas; vii) se desverticalizan los procesos productivos industriales, al tiempo que se reduce el aprovisionamiento local de partes y piezas; viii) las filiales de ET avanzan en procesos de reestructuración y especialización en el marco de estrategias de globalización; ix) la política tecnológica se mueve desde el subsidio a la oferta al subsidio a la demanda; x) se fortalecen los derechos de propiedad intelectual en áreas tales como farmoquímica, software, etc.; xi) crece el financiamiento y la participación privada tanto en educación como en la I&D. Para finalizar, cabe señalar que el conjunto de transformaciones descriptas en esta sintética presentación, aunque logró un substancial abatimiento de la inflación en la mayor parte del mundo no ha entregado, aún, los resultados esperados en materia de crecimiento y bienestar. El PBI per cápita mundial creció solamente un 1,1% anual entre 1975 y 1995. Mientras que el de los países desarrollados lo hizo a un ritmo anual de 1,9%, el de los países en desarrollo creció ligeramente más rápido -2,3% anual-. A la vez, dentro del grupo de países en desarrollo las diferencias han tendido a ampliarse. Entre los años mencionados, los países de Asia Oriental registraron un aumento anual del PBI per cápita de 7,3%, en tanto que el de América Latina sólo se incrementó a razón de 0,7% por año y el de Africa cayó a una tasa cercana al 1% anual. En este sentido, si aceptamos que al presente se está constituyendo un nuevo paradigma tecno-económico -cuyas características, de hecho, aún no están completamente definidas-, no 282

sólo hace falta, como sugiere el argumento de David antes mencionado, una adecuación de las instituciones, formas organizativas y rutinas productivas a dicho paradigma, sino también una redefinición del régimen dominante de políticas económicas, tanto a nivel nacional como global, que tenga en cuenta no sólo las condiciones impuestas por el nuevo paradigma tecnoeconómico, sino también el avance del mencionado proceso de globalización, de modo de contribuir a un crecimiento más rápido y sostenido en las próximas décadas.

b) La estructura y evolución de la economía y las instituciones en la Argentina En términos del desempeño de la economía argentina en el contexto internacional, la etapa bajo análisis puede dividirse en dos períodos. De 1976 a 1990 hay una evidente declinación de la posición relativa del país, tal como puede verse en el cuadro IV-1 -el PBI per cápita de la Argentina empeora vis a vis las 22 naciones allí incluidas-. En tanto, en los años 1990 se verifica una incipiente recuperación relativa -véanse los cuadro IV-1 (hay mejora relativa vis a vis los 22 países con los cuales se realiza la comparación) y cuadro IV-2 (el PBI per cápita argentino sólo declina en comparación con los países asiáticos en desarrollo, Chile e Irlanda)214. Cuadro IV-1 Relación entre el PBI per cápita de un conjunto de países y el de la Argentina (PBI per cápita de la Argentina = 1). 1976-1994 1976 1990 1994 EE.UU. 2,1 3,3 2,7 Suiza 2,1 3,3 2,5 Alemania 1,7 2,8 2,3 Dinamarca 1,7 2,7 2,3 Japón 1,4 2,8 2,3 Francia 1,7 2,7 2,2 Noruega 1,5 2,6 2,2 Holanda 1,7 2,5 2,1 Bélgica 1,6 2,6 2,1 Austria 1,5 2,6 2,1 Canadá 1,9 3,0 2,0 Suecia 1,8 2,7 2,0 Australia 1,6 2,5 2,0 Gran Bretaña 1,5 2,5 2,0 Italia 1,4 2,4 2,0 Nueva Zelandia 1,6 2,1 1,8 Irlanda 0,9 1,7 1,5 España 1,2 1,9 1,5 Taiwan 0,5 1,6 1,4 Corea del Sur 0,4 1,3 1,2 México 0,6 0,8 0,6 Brasil 0,6 0,7 0,6 Fuente: Elaboración propia en base a Maddison (1995). Cuadro IV-2 Relación entre el PBI per cápita de un conjunto de países y el de la Argentina (PBI per cápita de la Argentina = 1). 1987-1998 214

. Es importante aclarar, para evitar confusiones, que tanto el cuadro IV-1 como el IV-2 se basan en datos de PBI obtenidos según metodologías que intentan abstraer los efectos distorsionantes que suelen surgir cuando se comparan datos de PBI en base a tipos de cambios nominales, ya que se basan en la técnica conocida como paridad de poder adquisitivo (PPA). La mejora argentina de los años 1990, por tanto, no obedece, como muchos podrían suponer, a una mera revaluación del tipo de cambio doméstico.

283

1987 1998 EE.UU. 3,12 2,88 Singapur 1,88 2,81 Suiza 3,26 2,61 Noruega 2,42 2,38 Canadá 2,59 2,36 Bélgica 2,32 2,30 Japón 2,33 2,27 Francia 2,36 2,19 Holanda 2,18 2,12 Gran Bretaña 2,20 2,02 Italia 2,21 1,98 Australia 2,18 1,97 Suecia 2,37 1,91 Irlanda 1,26 1,80 España 1,57 1,57 Nueva Zelandia 1,97 1,55 Chile 0,77 1,26 Corea 0,85 1,20 México 0,87 0,80 Brasil 0,75 0,60 China 0,18 0,32 Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial.

La misma secuencia de declinación y recuperación puede verse con los datos de productividad. En el cuadro IV-3 se advierte como entre 1973 y 1992 la Argentina vio elevarse la brecha de productividad vis a vis la economía estadounidense -tendencia compartida con otros países latinoamericanos y por las naciones socialistas-. En contraste, podemos ver que la Argentina consigue, en los años 1990, un crecimiento de su productividad laboral en el sector manufacturero muy superior al de la economía estadounidense (cuadro IV-4). Cuadro IV-3 Tasas de convergencia o divergencia en relación con los niveles de productividad de la economía de los EE.UU. 1973-1992 (tasas promedio anuales) Taiwan 4,13 Bangladesh 0,77 Corea del Sur 4,04 Portugal 0,73 Tailandia 3,90 Suiza 0,59 China 2,88 Dinamarca 0,52 Irlanda 2,87 Australia 0,39 España 2,16 Canadá 0,35 Noruega 2,04 Colombia 0,35 Indonesia 2,00 Suecia 0,17 Japón 1,96 Chile -0,20 Pakistán 1,77 Brasil -0,25 Bélgica 1,76 Hungría -0,49 Francia 1,57 Filipinas -0,56 Alemania 1,53 México -0,62 India 1,46 Argentina -0,70 Austria 1,30 Polonia -0,78 Grecia 1,29 América Latina -1,06 Italia 1,27 Checoslovaquia -1,06 Finlandia 1,09 Venezuela -1,87 Holanda 1,05 URSS -1,92 Reino Unido 1,03 Perú -2,87 Fuente: Elaboración propia en base a datos de Maddison (1995). Cuadro IV-4 Crecimiento de la productividad laboral manufacturera en diversos países. 1990-1996 Brasil Argentina

8,67 8,02

284

EE.UU. Colombia Perú Chile México Fuente: Katz (1999b).

4,74 3,74 3,12 2,91 2,30

Si ahora se considera el comportamiento de la productividad total de factores, se observa que mientras en el período 1980-1989 su contribución al crecimiento fue negativa, en el período de 1990-1997 alcanzó una tasa de crecimiento anual del 3,9%. Según el Plan Nacional Plurianual en Ciencia y Tecnología 2000-2002 (GACTEC -Gabinete Científico Tecnológico del Gobierno Argentino-, 1999) este dato sugiere que el crecimiento argentino fue de tipo intensivo, es decir, que la economía creció gracias al uso de nueva tecnología y de las ganancias de eficiencia. El mismo documento oficial señala que, como balance de la década, Argentina ha logrado el mejor desempeño entre los países de América Latina en materia de incremento de la productividad. Estas tendencias podrían sugerir que la Argentina habría ingresado en un proceso de catch up, asociado a la adopción de un nuevo “modelo” económico más abierto y desregulado. Como señalamos en la introducción de este capítulo, en el presente trabajo vamos a analizar esta hipótesis desde el enfoque del SNI, el cual si bien no agota el tema -que merecería también ser evaluado desde otros puntos de vista- indudablemente supone una perspectiva desde la cual se pueden generar aportes sumamente relevantes para el debate. La etapa que estamos analizando se abre, en la Argentina, en 1976, cuando se produce la asunción de una dictadura militar que, en el plano económico, encuentra como primer tarea la de realizar un fuerte ajuste para estabilizar la economía. La consecuencia inicial de estas políticas fue, entre 1976 y 1977, una significativa reducción de la inflación, al tiempo que bajaba de manera drástica el salario real, aumentaban las inversiones y mejoraba la situación del sector externo. Se inicia también lo que se dio en llamar el “sinceramiento” de la economía, consistente en la progresiva reducción de las tarifas de importación y la eliminación de un conjunto de restricciones cuantitativas. Por otro lado, para facilitar el ingreso de tecnología y capitales extranjeros se reforman las leyes relativas a transferencia de tecnología e IED. En 1977 se dicta una nueva ley de transferencia, que eliminaba algunas restricciones previas, pero mantenía un control de los acuerdos y pagos de licencias. Más tarde, en 1981 se sanciona la ley 22.426 (actualmente vigente), que es una de las más liberales de América Latina; en ella, se desregula casi totalmente el régimen de importación de tecnología. Al mismo tiempo, como parte del proceso de liberalización comercial, se redujeron derechos arancelarios y se facilitó la importación de bienes de capital. A su vez, en 1976 se dicta una nueva ley sobre IED, que introdujo una amplia liberalización en la materia y eliminó casi todas las restricciones introducidas durante el gobierno peronista. Esta liberalización, si bien condujo a un aumento del ritmo de ingreso de inversiones extranjeras, no se tradujo en un boom de la IED en la Argentina, boom que recién sucedería en la década de 1990, tal como veremos más abajo. Las diferencias de respuesta se

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encuentran tanto en factores internacionales -los años 1990 son de gran aumento de la IED en todo el mundo y en particular de la dirigida hacia países en desarrollo- como locales -el programa económico 1976-1981 nunca llegó a consolidar en forma clara un sendero macroeconómico de estabilidad y crecimiento-. A partir de 1979 se lanza un nuevo programa económico. Por un lado, se adopta un modelo basado en el llamado “enfoque monetario del balance de pagos”, que pretendía igualar la tasa de inflación interna con la externa por medio de un cronograma de devaluación decreciente en el tiempo (la llamada "tablita"). Por otro, se profundiza la apertura, lo cual, junto con el retraso cambiario, iba a servir, teóricamente, como elemento disciplinador de los precios domésticos. Así, se estableció un calendario anticipado de reducción de aranceles que debía concluir con una tasa máxima de 20% en enero de 1984. Al igual que en la primera etapa de reducción de aranceles, se implementó una mayor apertura relativa en los bienes finales, de capital y consumo, mientras que los sectores de bienes intermedios, en particular, las industrias siderúrgica, papelera y del aluminio, permanecieron protegidos por barreras no arancelarias. En este sentido, tal como señala Keifman (1998), el programa lanzado en 1979 fue más un plan de estabilización que un programa destinado a lograr mejoras en la eficiencia de la economía doméstica (pese a que la retórica oficial también incluía este propósito). Esto se advierte, por ejemplo, en el mantenimiento de una protección especial para los sectores de insumos intermedios, en los cuales, por otro lado, había influencia militar215 y una creciente presencia de los conglomerados económicos de capital doméstico. La esperada convergencia de precios y tasas de interés domésticas con los internacionales, que se suponía iba a producirse con la adopción de la "tablita", no se logró, por lo cual se generó una creciente sobrevaluación del tipo de cambio (el peso se revaluó un 90% si se compara la cotización de enero de 1981 contra la de marzo de 1976) en un contexto de altas tasas de interés interna. La combinación de la sobrevaluación cambiaria y las rebajas arancelarias redundó en un elevado déficit comercial en 1980, después de cuatro años sucesivos de superávit. Esta situación alimentó las expectativas de una devaluación, las que, sumadas a la incertidumbre derivada del cambio previsto de autoridades dentro del mismo régimen militar (marzo de 1981), dieron lugar a la fuga de capitales y precipitaron una irrefrenable corrida cambiaria. De allí se derivó una fuerte crisis económico-financiera en 1981, que dio lugar a una profunda recesión (cuadro IV-5). Como parte de las respuestas frente a la crisis se devalúa el peso, al tiempo que se adoptan políticas que, vía seguros de cambio y refinanciación de deudas, llevan a que el Estado se haga cargo de buena parte del endeudamiento externo que había sido contraído por el sector privado a partir de 1978. Así, la experiencia aperturista terminará con un crecimiento del PBI de sólo 1,3% anual y con un aumento casi nulo de la inversión bruta interna doméstica a lo largo de todo este período (cuadro IV-5). Otro de los aspectos que conforman el balance negativo de la década de 1970 215

. Las fuerzas armadas, en particular a través de la Dirección General de Fabricaciones Militares (D.G.F.M.), incidieron, hasta los años 1980, en la definición y ejecución de políticas para los sectores petroquímico y, especialmente, siderúrgico (la D.G.F.M. tenía, incluso, participación accionaria en varias empresas de ambos sectores).

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para la economía argentina es la caída de la productividad total de factores, la cual, según estimaciones de Keifman (1998), cayó a un ritmo de -0,7% anual entre 1970 y 1980. Ya en 1982, la crisis internacional de la deuda externa va a obligar a redefinir completamente la política económica doméstica, que pasa a tener como prioridad la de generar un saldo comercial positivo de forma de poder afrontar los pagos anuales por servicios de la deuda externa. Como parte de este programa, se revierte la apertura comercial y se reintroducen restricciones cuantitativas a las importaciones, lo cual da lugar a un fuerte descenso de aquellas (cuadro IV-5). Al mismo tiempo, se incrementan las necesidades de financiamiento fiscal, considerando la mencionada estatización del servicio de la deuda externa. Cuadro IV-5 Oferta y demanda global. Tasas de crecimiento. 1977-1998 (% calculados a precios de 1993) PBI a precios de mercado Importaciones Consumo Inversión bruta interna Exportaciones 1977 6,4 37,0 1,6 20,9 27,3 1978 -3,2 -5,2 -0,5 -12,8 8,9 1979 7,0 54,7 10,2 6,8 -3,2 1980 1,5 46,3 3,6 5,3 -5,1 1981 -4,6 -8,2 -2,3 -14,4 5,2 1982 -4,5 -42,6 -4,5 -18,1 3,9 1983 3,3 -6,9 3,6 0,0 2,6 1984 1,8 4,7 4,1 -5,7 -2,6 1985 -6,7 -13,0 -6,9 -14,2 15,6 1986 7,1 17,9 7,9 12,7 -10,3 1987 3,0 11,5 1,8 12,9 -3,5 1988 -2,1 -9,2 -3,6 -3,4 18,7 1989 -6,9 -16,5 -5,1 -22,1 7,4 1990 -2,3 -1,9 -1,3 -17,2 18,0 1991 11,8 80,1 13,7 29,4 -3,6 1992 11,0 65,7 12,6 29,2 -1,0 1993 6,4 14,9 5,8 14,3 4,7 1994 5,8 21,1 5,0 13,7 15,1 1995 -2,8 -10,0 -3,6 -13,1 22,6 1996 5,5 17,4 5,9 8,9 7,8 1997 8,1 26,6 7,9 17,7 12,0 1998 3,9 8,4 3,1 6,6 10,1 Tasas de crecimiento anual acumulativas 1976-1981 1,3 22,0 2,4 0,3 6,0 1981-1990 -0,9 -7,9 -0,6 -6,9 5,1 1990-1998 6,1 25,1 6,2 12,6 8,1 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.

Durante el gobierno del presidente Alfonsín (1983-1989) ambas restricciones, la fiscal y la externa, condicionaron permanentemente las políticas económicas, que no lograron ni abatir definitivamente la inflación ni conseguir un crecimiento mínimamente sustentable de la economía doméstica, aún cuando se pasó de programas relativamente “heterodoxos” en los primeros años, a incorporar sucesivamente más dosis de ortodoxia hacia el final del período. Así, entre 1981 y 1990 hay una reducción en el PBI doméstico del 0,9% anual, junto con una brutal caída de la inversión bruta interna (6,9% anual), lo cual hace que el peso de esta última variable en relación al PBI pase del 25,4% de 1976-1980 a un 16,7% en 1986-1990 (cuadro IV-6). Obviamente, en este contexto, no sorprende que la IED ingresada al país se ubicara en niveles muy reducidos, e incluso se registrara un ingreso neto negativo en 1987. El intento más consistente de estabilizar la economía fue encarado en 1985, cuando se implementó un programa heterodoxo denominado Plan Austral. Se adoptó una política de

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ingresos orientada a quebrar la inercia inflacionaria (congelamientos de precios, salarios, tipo de cambio y tarifas) que debería haberse combinado con medidas fiscales y monetarias tendientes a reducir el déficit fiscal y el ritmo de creación de dinero. Luego de un efímero éxito inicial, la fragilidad de los frentes fiscal y externo y los cambios de precios relativos dieron por tierra con el Austral, que fue sucedido inmediatamente por distintos intentos de estabilizar la economía que obtuvieron resultados cada vez más pobres, hasta desembocar en la hiperinflación en la primera mitad de 1989. Cuadro IV-6 Composición de la oferta y demanda global. 1976-1998 (en % sobre el PBI a precios de mercado, calculados a precios de 1993) Importaciones Consumo Inversión bruta interna Exportaciones 1976/1980 4,5 74,0 25,4 5,1 1981/1985 4,5 79,3 19,2 5,9 1986/1990 3,9 80,3 16,7 6,9 1991/1995 9,0 82,9 18,3 7,8 1996/1998 12,5 82,0 20,2 10,2 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Ministerio de Economía.

La inflación rebelde se combinó, desde fines de 1987, con una pronunciada tendencia recesiva -particularmente concentrada en la industria manufacturera y la construcción-, fuerte caída de la tasa de inversión, salarios reales declinantes y desocupación en ascenso. En tanto, el superávit comercial ingresó en una etapa de rápido crecimiento, pasando de U$S 540 millones a U$S 5.400 millones entre 1987 y 1989. El ajuste consistió, esencialmente, en reducir en forma drástica el grado de absorción doméstica, poniendo un "freno" a las importaciones e incentivando el crecimiento de las exportaciones (ver cuadro IV-5). En el marco de esta fuerte inestabilidad, se dieron los primeros pasos en el programa de reformas económicas estructurales. El origen de este proceso se ubica en la combinación de, al menos, tres elementos: i) la crisis fiscal que impelía a reducir el gasto público y elevar los ingresos; ii) las presiones de los organismos internacionales de crédito (FMI, Banco Mundial) expresadas en las cláusulas de condicionalidad impuestas para el otorgamiento de préstamos; iii) la necesidad de amortiguar el sesgo antiexportador del régimen de protección. En el plano de la política comercial, ya desde 1987 se avanzó en la reducción de restricciones arancelarias y para-arancelarias, proceso que en 1988 se profundizó de manera significativa y que dio lugar a una incipiente apertura importadora. Asimismo, en 1986 se negociaron los primeros acuerdos con Brasil donde se pautaban, por una parte, fórmulas específicas de liberalización del comercio bilateral y de complementación en los sectores de bienes de capital, agroalimentos y automotores y, por otra, una lista de preferencias para el comercio recíproco. Esta fase del proceso de integración tuvo un marcado carácter selectivo y gradual. En tanto la cobertura de los acuerdos era parcial y sus metas flexibles o indefinidas, no resultó imprescindible armonizar políticas macroeconómicas. Al mismo tiempo, la permanencia en Argentina y Brasil de relativamente altos márgenes de protección frente a terceros favorecía la ausencia de coordinación "fina" de las respectivas políticas comerciales. En 1988 se reformó la ley de promoción industrial con la intención de aumentar la transparencia, disminuir el monto de los subsidios y reducir los niveles de evasión fiscal,

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aunque se continuó concediendo nuevos subsidios, bajo la forma de avales públicos y redescuentos del Banco Central (BCRA). Por otro lado, se inició un proceso de desregulación para permitir la inversión privada en áreas hasta entonces reservadas al Estado, se anunció la venta de un 40% de las empresas estatales aérea y telefónica (estas ventas no se concretaron y las empresas luego fueron privatizadas totalmente en la administración Menem) y, a partir de 1988, comenzó un proceso de fuerte reducción del gasto público. A su vez, se implementó un programa de conversión (capitalización) de deuda externa, que favoreció la reactivación del ingreso de IED en 1988 y 1989. La administración del presidente Menem, asumida en julio de 1989, hizo inicialmente fuerte énfasis en la reducción del déficit fiscal, buscando simultáneamente elevar la recaudación tributaria y disminuir las erogaciones. Sin embargo, hasta 1991 se sucedieron varios intentos fallidos de estabilización y perduraron condiciones de fuerte volatilidad cambiaria y de precios. En abril de 1991 se pone en marcha un nuevo programa de estabilización, conocido como "Plan de Convertibilidad", uno de cuyos pilares es la garantía legal de que las reservas internacionales de libre disponibilidad en poder del BCRA respaldan el total de la base monetaria en pesos a un tipo de cambio fijo de un dólar por un peso. Esta decisión vino a consagrar "de jure" un proceso de dolarización que ya se había producido "de facto" en la economía doméstica -como consecuencia de la larga etapa de régimen de alta inflación y las sucesivas hiperinflaciones-, consolidándose desde entonces un patrón bimonetario peso-dólar. Con la puesta en marcha del esquema de convertibilidad se produjo una drástica caída en la tasa de inflación. Sin embargo, la deseada convergencia entre la inflación doméstica y la internacional tardó en producirse, erosionando la cotización de partida del tipo de cambio, la que no podía ser considerada como elevada en términos históricos. Si bien de menor magnitud, también se hizo evidente en un primer momento el deterioro del tipo de cambio efectivo para las exportaciones agropecuarias e industriales. De ahí en más, el "ancla cambiaria" ha condicionado todo el esquema de políticas económicas. La combinación de la estabilización macroeconómica y las reformas estructurales llevó a que entre 1991 y 1994 el PBI creciera a una tasa acumulativa anual del 8,7%. En el mismo período, la inversión bruta interna fija acumuló un aumento del 120%. Las cuentas fiscales, en tanto, mostraron una tendencia positiva, a partir del fuerte aumento en los niveles de recaudación, resultado tanto del mayor nivel de actividad como del mejor control de la evasión. Pese a estos éxitos, ya existían señales que introducían dudas sobre la sustentabilidad del programa. En esencia, se señalaba que, hasta el momento, dichos éxitos se habían fundado en buena medida en dos circunstancias no reproducibles indefinidamente en el tiempo: la disponibilidad de recursos extraordinarios vía venta de activos estatales y el mantenimiento de condiciones externas favorables en términos de acceso y costo del crédito -traducidas en un fuerte ingreso de capitales extranjeros voluntarios en el período ya mencionado-. Según sus críticos, estos dos hechos habían permitido que el programa perdurara a pesar de la no resolución de algunos problemas básicos: la débil tasa de ahorro interno, la dificultad para cerrar la brecha fiscal y los significativos déficits acumulados en la cuenta corriente del balance de pagos (producto de la situación deficitaria de la balanza comercial, causada a su vez por el efecto conjunto del retraso cambiario, la apertura comercial y la reactivación económica local). 289

Asimismo, se observaba que las exportaciones crecían muy lentamente, contra el fuerte dinamismo de las importaciones, y que la inversión, pese a su recuperación, era todavía muy inferior, como porcentaje del PBI, no sólo a las cifras de los años 1970 (cuadro IV-6) sino también a las tasas necesarias como para garantizar un crecimiento sostenido de la economía en el largo plazo. Cuando a fines de 1994 se desata el llamado “efecto Tequila”, la economía argentina se ve fuertemente afectada, teniendo en cuenta las dificultades que ya estaban operando en el frente doméstico. El ingreso de capitales externos disminuyó bruscamente, se elevaron rápidamente las tasas de interés, hubo un fuerte retiro de depósitos bancarios -provocando dificultades en varias entidades financieras-, y la economía ingresó en una fase recesiva -el PBI se redujo un 2,8% durante el año 1995 (cuadro IV-5)-. Las dos principales consecuencias negativas de la recesión fueron la caída drástica en la recaudación fiscal y el notorio aumento en los niveles de desempleo (trepó a más del 18% a comienzos de 1995), problema este último que, aunque atenuado respecto de aquel "pico", aún no ha podido ser resuelto. A su vez, el aumento del desempleo debe ser adjudicado a diferentes mecanismos vinculados con el proceso de reformas estructurales, incluyendo la reducción del aparato estatal y la privatización de empresas públicas, la desaparición o achicamiento de firmas locales que no pudieron afrontar la mayor competencia derivada de la apertura comercial y el abaratamiento relativo de los bienes de capital -ver más abajo-. En cualquier caso, es indudable que tanto la persistencia de altos niveles de desocupación, como el aumento de la pobreza y el empeoramiento en la distribución del ingreso son los aspectos más negativos que dejan como saldo los años 1990. Al mismo tiempo, si bien luego del Tequila la economía local volvió a crecer fuertemente entre 1996 y 1998 -con la inversión y las exportaciones como "motores" del crecimiento (cuadros IV-5 y IV-6)-, la persistencia de problemas fiscales y el creciente nivel de endeudamiento del sector público, así como la continua dependencia de los mercados financieros internacionales para financiar el déficit en cuenta corriente, siguen siendo puntos débiles dentro del esquema macroeconómico. Además de avanzar en el plano de la estabilización macroeconómica, la administración del presidente Menem profundizó el camino de las reformas estructurales iniciado ya en los últimos años de la década de 1980. En materia de política comercial, se completó el proceso de reducción del universo de restricciones cuantitativas hasta su completa eliminación a comienzos de 1991. Simultáneamente se redujeron en sucesivas rondas los niveles arancelarios, pasándose de un arancel promedio cercano al 30% en octubre de 1988 a un 18% en enero de 1991. También se eliminaron casi todos los impuestos y retenciones a las exportaciones. En su conjunto, este proceso de apertura puede ser calificado como drástico en términos de su velocidad y amplitud, a la vez que careció de políticas de asistencia para la reconversión de las empresas locales que, tras años de alta protección, debieron enfrentarse a una fuerte competencia externa (más abajo volveremos sobre las consecuencias de este proceso). La apertura comercial fue particularmente profunda para el sector de bienes de capital. En 1993 se fijó un arancel cero para la importación de dicho tipo de bienes (producidos o no producidos localmente), a la vez que se estableció un reintegro de 15% a los fabricantes 290

nacionales para que efectuaran un descuento en el precio de venta de sus máquinas en el mercado doméstico. Aunque dicho reintegro tenía como objetivo mantener algún tipo de preferencia para los productores locales, las demoras en su implementación y gestión lo convirtieron en poco efectivo desde el punto de vista práctico (Chudnovsky y Erber, 1999). Otro instrumento que favoreció la compra de tecnología incorporada de origen extranjero fue el régimen para importar sin aranceles plantas "llave en mano". En 1995, a partir de las negociaciones en el MERCOSUR, se elevó el arancel para bienes de capital, que en 1996 llegó hasta 14%, pero manteniendo exenciones para bienes no producidos localmente. Asimismo, por razones de necesidad fiscal, se decidió suspender el régimen de importación para plantas llave en mano. En tanto, los acuerdos de integración con Brasil se redefinieron en dos sentidos. En primer lugar, se extendieron a Paraguay y Uruguay, constituyéndose el Mercado Común del Cono Sur (MERCOSUR). En segundo lugar, se adoptó un esquema general y automático de desgravación arancelaria que, partiendo de una preferencia mínima de 50% para el comercio intrazona, lo liberaba totalmente a fines de 1994, momento en el que, además, los cuatro socios debían unificar su política comercial externa completando una Unión Aduanera. Se aprobó asimismo una Ley de Reforma del Estado, la cual regularía el proceso de transferencia de activos públicos al sector privado. El masivo programa de privatizaciones del nuevo gobierno comenzó en 1989/1990 con la venta de la compañía telefónica -ENTEL-, la aerolínea de bandera -Aerolíneas Argentinas-, áreas petrolíferas, medios de comunicación, ferrocarriles y mantenimiento de rutas (concesiones de peaje), y luego se extendió a otras áreas tales como servicios de electricidad, gas natural y agua potable; también se privatizaron las firmas estatales que operaban en el sector manufacturero en áreas tales como siderurgia y petroquímica. Al mismo tiempo, se autorizó el otorgamiento de licencias para la explotación y exploración de minas y yacimientos de petróleo y gas -sin alterarse el régimen de propiedad estatal- y se desreguló la comercialización interna y externa de petróleo crudo y combustibles. La legislación sobre IED, ya ampliamente liberalizada desde 1976, se modificó en 1989 en el sentido de eliminar las regulaciones aún vigentes. A partir de la ley de Emergencia Económica y el Decreto Reglamentario 1225, se estableció la igualdad de tratamiento para el capital nacional y el extranjero, eliminando las normas que establecían la necesidad de aprobación previa para la IED. Paralelamente, la ley de reforma del Estado autorizó el ingreso de capital extranjero en el programa de privatizaciones de servicios sanitarios, electricidad, gas, telecomunicaciones y correos. Al presente, casi no existen restricciones o tratamientos diferenciales para el accionar de las empresas extranjeras en el país. El programa de reformas estructurales se completó con la desregulación de diversos mercados de bienes y servicios, y el avance hacia una mayor flexibilidad en las relaciones laborales. En tanto, se abandonaron casi totalmente las políticas de carácter sectorial, aunque con una significativa excepción en el caso del sector automotriz (ver más abajo) y otras dos de menor significación, pero igualmente importantes, como son las relativas a los sectores minero y forestal, en los cuales existen regímenes de estabilidad tributaria y desgravaciones impositivas.

291

Consecuentemente, si bien a lo largo de la década se tomaron algunas medidas destinadas a elevar el nivel de protección arancelaria (por ejemplo, el aumento de la tasa de estadística de 3 a 10% en 1993), se hizo un uso más activo de mecanismos de protección alternativos (antidumping, salvaguardias, etc.) -a consecuencia esencialmente de presiones sectoriales y de la acumulación de fuertes déficits comerciales- y los compromisos asumidos en el MERCOSUR sólo se cumplieron de modo parcial (alcanzándose una Unión Aduanera “imperfecta”), está claro que las reformas han modificado de manera radical el funcionamiento de la economía doméstica en relación a lo que ocurría durante el período de la ISI. La reestructuración de la economía no dejó de impactar de modo diferente sobre los distintos sectores de actividad. En este sentido, lo más significativo es la continuidad de la tendencia a la pérdida de importancia de la industria manufacturera en la estructura del producto, a favor esencialmente del sector servicios (cuadro IV-7). El grueso de la caída en la participación de la industria en el PBI se da, de todos modos, entre 1976 y 1981. En los años 1990, en tanto, la industria y el sector primario crecen por debajo del promedio de la economía, mientras que electricidad, gas y agua y construcción lo hacen por encima, y el sector servicios acompaña el dinamismo promedio del producto bruto interno (cuadro IV-8). Cuadro IV-7 Composición sectorial del producto bruto interno. 1976-1998 (% sobre el PBI a costo de factores) Agricultura, silvicultura Minas y Industria y pesca canteras manufacturera 1976/1980 5,6 1,4 22,7 1981/1985 5,9 1,4 19,8 1986/1990 5,9 1,4 19,8 1990/1998 5,7 1,8 18,9 1991 6,2 1,5 19,2 1992 5,7 1,5 19,7 1993 5,5 1,6 19,5 1994 5,6 1,7 19,2 1995 6,0 2,0 18,3 1996 5,7 2,0 18,5 1997 5,3 1,9 18,7 1998 5,5 1,8 18,2 Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio de Economía.

Electricidad, gas y agua 1,4 1,7 2,0 2,2 2,0 2,0 2,1 2,2 2,4 2,4 2,4 2,4

Construcción Servicios 9,0 6,7 6,0 5,8 5,4 5,8 6,1 6,0 5,4 5,6 6,0 6,2

60,0 64,4 64,9 65,6 65,8 65,3 65,3 65,4 65,8 65,9 65,8 65,8

Cuadro IV-8 Producto bruto interno sectorial. Tasas de crecimiento anual acumulativas. 1976-1998 (%) PBI a costo de factores

Agricultura, Minas y Industria Electricidad, Construcción Servicios silvicultura y pesca canteras manufacturer gas y agua a 1976-1981 2,0 1,1 4,2 -2,1 5,5 -1,1 3,8 1981-1990 -0,8 1,1 0,3 -0,9 2,8 -6,6 -0,5 1991-1998 5,7 3,6 7,6 5,0 7,5 10,0 5,7 Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio de Economía.

Por otro lado, como se señaló antes, las reformas de los años 1990 dieron lugar a un aumento tanto de las exportaciones como, con mayor significación, de las importaciones. Así, luego de 10 años de superávit comercial -lo cual durante los años 1980 era una condición para servir el endeudamiento externo- en 1992 se pasó a una situación de déficit (U$S 2.637 millones), que sólo se revertiría, a lo largo de la década, en 1995 y 1996 (como consecuencia de la recesión inducida por el “Tequila”). Los principales factores detrás de esta tendencia, con distinta incidencia relativa en diversos momentos del tiempo, son los siguientes: a) el crecimiento del nivel de actividad

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doméstico; b) la mayor apertura comercial; c) la apreciación del tipo de cambio; d) el deterioro de los términos de intercambio. A su vez, la persistencia de los déficits también expresa un problema de competitividad estructural de la economía, y en particular de su sector industrial, que reconoce tanto causas microeconómicas como macroeconómicas e institucionales. En el cuadro IV-9 se advierte el aumento de las exportaciones a lo largo de la corriente década, más que triplicando (en valores corrientes), entre 1996 y 1998, los promedios alcanzados en la primera mitad de los años 1980. Al mismo tiempo, se profundiza la tendencia a un mayor contenido manufacturero de la canasta exportadora -las exportaciones de manufacturas de origen agropecuario (MOA) e industrial (MOI) pasan de representar poco más del 50% del total exportado entre 1980 y 1985 a casi un 65% entre 1996 y 1998-. En los años 1990 también se redefine el patrón geográfico del comercio exterior. Esta redefinición es producto, esencialmente, de los acuerdos en el MERCOSUR, que conducen, como se observa en el cuadro IV-10, a un fuerte aumento del porcentaje de las exportaciones argentinas con ese destino, en desmedro de la Unión Europea y de países fuera de los bloques comerciales más importantes. A su vez, hay una gran concentración de las exportaciones MOI en el MERCOSUR, en tanto que las ventas a la Unión Europea son casi excluyentemente (alrededor de un 90%) de productos primarios y de MOA. Cuadro IV-9 Estructura de exportaciones por grandes agregados. 1980-1998 (U$S millones corrientes y porcentajes) Total

Productos Primarios Total % 1980 8.021,0 3.194,0 39,8 1985 8.397,0 3.607,0 43,0 1990 12.487,5 3.339,0 26,7 1995 21.161,0 4.816,0 22,8 1998 26.441,0 6.603,0 25,0 Prom. 1980-1985 8.187,8 3.595,7 43,9 Prom. 1986-1990 8.855,6 2.406,8 27,2 Prom. 1991-1995 14.999,4 3.724,8 24,8 Prom. 1996-1998 25.638,3 6.041,7 23,6 Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

MOA Total 2.951,0 2.597,0 4.681,2 7.528,0 8.762,0 2.738,0 3.625,2 5.634,9 8.786,0

% 36,8 30,9 37,5 35,6 33,1 33,4 40,9 37,6 34,3

Total 1.596,0 1.557,0 3.364,0 6.504,0 8.625,0 1.389,8 2.474,4 4.127,2 7.809,0

MOI

% 19,9 18,5 26,9 30,7 32,6 17,0 27,9 27,5 30,5

Combustibles y energía Total % 280,0 3,5 636,0 7,6 1.103,3 8,8 2.313,0 10,9 2.451,0 9,3 464,3 5,7 349,2 3,9 1.512,5 10,1 3.001,7 11,7

En cuanto a las importaciones, en los años 1990 resultaron, en promedio, cuatro veces mayores a las registradas en los años 1980 (medidas en valores corrientes). Asimismo, hay un cambio en la composición, con ascensos en la participación de los bienes de consumo y de capital, así como de vehículos automotores, y caídas relativas en bienes intermedios y combustibles. En este sentido, es importante consignar que las importaciones de bienes de capital, que son un canal crucial de transferencia de tecnología, se multiplicaron por cinco entre ambas décadas (cuadro IV-11). Cuadro IV-10 Patrón de destino de las exportaciones argentinas. 1980-1998 (porcentajes) Prom. 1980-1985 Prom. 1986-1990 Prom. 1991-1994 Prom. 1995-1998 Total 100 100 100 100 ALADI 18,3 22,9 36,6 47,9 MERCOSUR 9,6 13,1 24,0 34,5 EE.UU. 10,5 12,6 10,5 8,4 Unión Europea* 25,7 28,8 28,7 18,0 Japón 3,4 3,6 3,3 2,2 Resto del mundo 42,1 32,0 20,9 23,4 *: hasta 1994, los datos corresponden a lo que era la Comunidad Económica Europea. Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

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La industria fue la principal receptora de las importaciones de bienes de capital (36% entre 1990 y 1998), seguida de transporte y comunicaciones -sectores que recibieron fuertes inversiones a partir de los procesos de desregulación y privatización encarados en los años 1990- (cuadro IV-12). En cuanto al origen de las importaciones, se advierte también un aumento del peso del MERCOSUR, aunque de menor magnitud relativa que en el caso de las exportaciones. La Unión Europea es el principal bloque proveedor y los EE.UU. también ocupan una posición muy relevante, siendo el principal país de origen de nuestras importaciones junto con Brasil (cuadro IV13). Interesa destacar, en este sentido, que si se consideran sólo las importaciones de bienes de capital, la distribución por origen cambia significativamente, ya que entre la Unión Europea, EE.UU. y Canadá aportan casi 2/3 de las mismas en los últimos años de la década de 1990, en tanto que de Brasil proviene apenas el 14%. Esto indica que el proceso de modernización vía bienes de capital importados ha tenido como fuente, en lo esencial, a las economías más avanzadas. Cuadro IV-11 Composición de las importaciones. 1980-1998 (U$S millones corrientes y porcentajes) Total

Bienes de Bienes Bienes de capital Piezas y accesorios Combustibles Vehículos autom. de consumo intermedios p/bs. de capital pasajeros % % Total % Total % % % 1980 10.540,6 19,5 34,2 2.323,1 22,0 1.255,0 11,9 9,3 2,3 1981 9.430,2 17,6 32,1 2.096,9 22,2 1.395,2 14,8 9,1 2,6 1982 5.336,9 8,3 43,7 982,3 18,4 888,7 16,7 12,1 0,5 1983 4.504,1 5,4 50,4 786,7 17,5 746,9 16,6 10,0 0,1 1984 4.584,7 6,2 50,8 691,9 15,1 810,2 17,7 10,3 0,0 1985 3.814,1 6,2 44,5 701,5 18,4 718,5 18,8 12,0 0,1 1986 4.724,1 7,3 50,0 663,4 14,0 920,2 19,5 8,9 0,2 1987 5.817,8 6,0 43,5 1.041,0 17,9 1.217,1 20,9 10,9 0,3 1988 5.321,5 5,1 48,5 904,4 17,0 1.052,7 19,8 9,3 0,2 1989 4.230,2 5,2 51,1 745,6 17,6 697,8 16,5 9,2 0,2 1990 4.196,6 7,9 49,3 635,6 15,1 691,0 16,5 10,1 0,3 1991 8.402,7 18,0 40,7 1.435,0 17,1 1.236,6 14,7 6,7 2,4 1992 14.981,7 21,4 31,7 3.095,2 20,7 2.591,1 17,3 3,4 5,3 1993 16.782,3 20,9 30,0 4.114,9 24,4 2.808,9 16,6 2,7 5,0 1994 21.675,1 18,0 28,8 6010,6 27,7 3396,1 15,7 3,1 6,5 1995 20.199,7 15,7 35,7 4745,6 23,5 3373,2 16,7 4,3 3,8 1996 23.855,1 15,0 35,2 5606,9 23,5 4108,1 17,2 3,9 5,0 1997 30.450,2 14,9 33,1 7717,9 25,3 5540,9 18,2 3,2 5,1 1998 31.398,7 15,6 32,0 8417,7 26,8 5505,3 17,5 2,7 5,2 1980-1990 (prom.) 5.720,6 10,3 43,1 1.051,9 18,5 945,2 16,6 10,0 0,9 1991-1998 (prom.) 22.777,3 16,9 32,9 5.684,3 24,5 3.906,0 17,0 3,5 5,0 Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

Cuadro IV-12 Importaciones de bienes de capital, por sector productivo (U$S millones y %) Agro Minería Industria manufacturera Electricidad, gas y agua Construcción Transporte Comercio, bancos y seguros Comunicaciones Salud Investigación Resto sin clasificar TOTAL

1990 0,0 0,0 305,0 60,4 54,0 44,5 55,9 41,9 23,5 9,5 12,1 635,5

1991 1992 1993 1994 1995 1996 43,1 77,4 98,8 178,3 150,3 258,2 2,9 12,4 12,3 25,2 16,4 24,1 641,4 1.228,8 1.551,3 1.991,0 1.838,9 2.160,9 113,4 201,2 263,3 370,5 334,5 385,0 99,0 222,9 325,1 491,5 357,7 419,5 80,4 408,6 604,9 1,180,1 686,7 930,0 156,4 272,4 378,6 550,6 403,9 463,6 182,2 461,2 662,5 924,0 685,9 752,3 70,3 148,6 139,9 219,4 153,7 165,6 21,5 21,7 24,7 35,1 31,4 34,1 24,4 40,2 53,5 72,1 86,3 52,4 1.435,0 3.095,2 4.114,8 6.037,8 4.745,6 5.645,8

Fuente: GACTEC (1999). Cuadro IV-13

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1997 314,1 28,0 2.504,5 515,6 600,6 1.494,9 608,5 1.314,7 224,0 42,3 70,7 7.717,9

1998 Acum 90-98 329,1 1.449,2 34,9 156,2 2.752,2 14.974,0 549,1 2.793,0 623,0 3.193,3 1.810,0 7.239,9 620,3 3.510,2 1.267,9 6.292,7 235,4 1.380,4 41,7 262,0 76,7 488,4 8.340,3 41.768,0

% 3,5 0,4 35,9 6,7 7,6 17,3 8,4 15,1 3,3 0,6 1,2 100

Patrón de origen de las importaciones argentinas. 1980-1998 (porcentajes) Prom. 1980-1985 Prom. 1986-1990 Prom. 1991-1994 Prom. 1995-1998 Total 100 100 100 100 ALADI 26,0 32,6 32,1 30,5 MERCOSUR 14,9 19,7 24,2 24,5 EE.UU. 21,2 18,3 22,6 20,1 Unión Europea* 24,7 28,3 26,0 28,2 Japón 8,7 6,0 3,9 3,8 Resto del mundo 19,4 14,8 15,4 17,3 *: hasta 1994, los datos corresponden a lo que era la Comunidad Económica Europea. Fuente: Elaboración propia en base a datos del INDEC.

Cabe señalar, de todos modos, que más allá del gran aumento de las importaciones y del crecimiento de las exportaciones en los años 1990, la Argentina dista aún de ser una economía "abierta", al menos en la comparación internacional, como se observa en el cuadro IV-14, en el cual se ve que sólo la India, Japón y Brasil (2 economías "continentales" y el segundo país más desarrollado del mundo, tradicionalmente cerrado al comercio por otro lado) están por debajo de la Argentina en este plano. Cuadro IV-14 Participación de las exportaciones e importaciones en el PBI en un grupo de países. 1998 (%) X/PBN M/PBN X+M/PBN Hong Kong 110,0 119,2 229,2 Singapur 115,5 106,7 222,2 Malasia 91,8 73,4 165,2 Irlanda 93,7 64,7 158,4 Bélgica 66,3 61,3 127,6 Holanda 51,0 47,4 98,4 Filipinas 37,2 40,5 77,7 Tailandia 39,9 31,1 71,0 Canadá 35,0 33,5 68,5 Suecia 37,2 29,8 67,0 México 30,8 33,9 64,7 Corea 36,0 25,2 61,3 Finlandia 34,1 25,7 59,8 Suiza 27,6 28,1 55,7 Indonesia 35,3 19,8 55,1 Portugal 22,1 33,0 55,1 Dinamarca 26,7 26,0 52,6 Noruega 26,1 23,8 49,9 Alemania 25,4 22,0 47,4 Chile 20,9 26,4 47,3 Sudáfrica 22,1 24,6 46,7 Reino Unido 21,6 25,0 46,6 Nueva Zelandia 21,7 22,4 44,1 España 19,7 24,0 43,7 Francia 20,9 19,6 40,5 Venezuela 21,2 19,2 40,3 Italia 20,7 18,3 39,0 Turquía 13,0 23,1 36,2 China 19,8 15,1 34,9 Australia 14,7 17,8 32,5 Perú 9,1 16,4 25,5 Colombia 10,3 14,9 25,2 EE.UU. 8,6 11,9 20,5 Argentina 8,8 10,5 19,3 India 7,9 10,2 18,1 Japón 9,5 6,9 16,3 Brasil 6,7 8,0 14,8 Fuente: Elaboración propia en base a datos del Banco Mundial.

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Esta comprobación es sumamente importante considerando que existen distintos argumentos respecto de la relación entre apertura comercial y esfuerzos innovativos domésticos. Por un lado, retomando las hipótesis de autores como Dahlman y Nelson (1993), una apertura amplia -tanto importadora como exportadora- genera un marco de incentivos adecuado -vía competencia- para que las firmas incrementen su propensión a innovar. Por otro lado, se podría pensar que una apertura demasiado amplia a las importaciones, tanto por la posible destrucción de firmas domésticas como por la dificultad que implica competir con producciones que están en la frontera tecnológica internacional, desalienta las actividades innovativas locales y favorece una excesiva importación de tecnología. En este sentido, los datos para la Argentina no parecen sugerir que el grado de apertura comercial sea en modo alguno exagerado, al menos en la comparación internacional; por el contrario, en el argumento Dahlman-Nelson, se debería seguir estimulando una mayor competencia, tanto en el mercado doméstico como en los mercados de exportación, de modo de impulsar a las firmas domésticas a realizar continuos esfuerzos en materia de innovación e incorporación de nuevas tecnologías. Esto no niega, sin embargo, que la apertura haya tenido consecuencias negativas como las sugeridas en el párrafo anterior, en particular en algunos sectores como bienes de capital, en gran medida por la ausencia de políticas complementarias de asistencia a las firmas locales y por la falta de gradualismo con la que fue implementada en el caso argentino. Sobre este tema volveremos más abajo. En cuanto a la IED, mientras que en toda la década de 1980 la Argentina recibió U$S 5859 millones, entre 1990 y 1999 la IED ingresada alcanzó una cifra más de once veces mayor -U $S 65183 millones- (ambos datos están medidos en valores corrientes). Los flujos de IED han estado en la mayor parte de los años 1990 por encima del 2% del PBI, y del 10% de la inversión bruta en capital fijo, en tanto el stock de IED como porcentaje del PBI ha escalado del 7,5% en 1992 al 21,9% en 1999. Significativamente, las operaciones de fusiones y adquisiciones –involucrando tanto a empresas públicas como privadas- constituyeron un componente fundamental del ingreso de IED, alcanzando un 58% del total de dicho ingreso entre 1992 y 1999. En cuanto a la distribución sectorial de los flujos de IED recibidos por el país, en el acumulado 1992-1998 se observa que la industria manufacturera recibió el 31,7% de aquellos -concentrados en los sectores de alimentos, bebidas y tabaco, químicos y automotriz-; electricidad, gas y agua el 19,5% -producto de las privatizaciones realizadas-; bancos -se desreguló el acceso de instituciones extranjeras- el 16,3%; petróleo -donde hubo una amplia desregulación, además de privatizarse la petrolera estatal-, el 11,2%; comercio -donde también hubo desregulaciones- el 5,3%; y comunicaciones -también objeto de privatización- el 4,5%. Es interesante contrastar este patrón con el que se verificaba en la Argentina en etapas previas. Entre 1976 y 1989 la industria manufacturera había recibido el 49% de los flujos de IED ingresados al país -con centro en material de transporte, alimentos, bebidas y tabaco y química/petroquímica (son los mismos que acapararon el grueso de la IED manufacturera en los años 1990)-, seguida del sector minero y petrolífero (22%) y el sector financiero (15,8%). En la comparación con la década de 1990, se observa que en ella decreció, vis a vis 1976-1989, el peso de los tres sectores, siendo en la industria donde dicho fenómeno resultó más notorio. 296

También resulta relevante el contraste con las cifras correspondientes a la estructura sectorial de la IED en otros países y regiones. En este sentido, interesa destacar que el stock de IED industrial en la Argentina es, proporcionalmente hablando, significativamente menor al registrado en 1997 en los países del Sur, Este y Sudeste de Asia -donde llega a más del 60% del total de la IED-, y al del conjunto de países en desarrollo -59,3%-. Asimismo, es inferior también al que se observa en América Latina y el Caribe -39%- y en total mundial -42,5%(cuadro IV-15). A su vez, petróleo, bancos, electricidad, gas y agua y comunicaciones aparecen como sectores que tienen en la Argentina un peso relativo dentro del stock de IED significativamente superior al que se observa en la mayor parte de las áreas mencionadas. Cuadro IV-15 Estructura del stock sectorial de IED. 1997 o año más cercano (%) Sur, Este y Sudeste de Asia

América Latina y Caribe 5,7

Actividades 3,4 Primarias Manufacturas 61,5 Servicios 32,8 No especificadas 2,3 Total 100 Fuente: Elaboración propia en base a UNCTAD (1999) y

Países en desarrollo Mundo Argentina

38,8 55,5 0,0 100 Ministerio de Economía

3,8 59,3 34,6 2,1 100 (1998).

6,3

13,0

42,5 48,5 2,8 100

32,8 41,5 12,7 100

En función de este ingreso masivo de IED, las ET aumentaron significativamente su presencia en la economía local, alcanzando más del 55% de las ventas, más del 50% de las exportaciones y más del 75% del valor agregado de las empresas pertenecientes a la cúpula empresaria local hacia 1997 (ver Chudnovsky y López, 2000). En todos los casos, se trata de cifras muy altas, que se comparan con las correspondientes a naciones como Singapur en donde la presencia del capital extranjero es claramente dominante. Ciertamente, esta extendida presencia de ET en la economía local remite al debate respecto del rol que juegan dicho tipo de firmas en el desarrollo tecnológico de los países receptores -en breve resumen, si son vehículos de transferencia de tecnologías cercanas al estado del arte internacional y generan externalidades positivas para la economía receptora, o si más bien inhiben los procesos de aprendizaje tecnológico y de desarrollo de capacidades innovativas en los países en los cuales invierten- (ver capítulo 1). Más abajo discutiremos la evidencia que existe sobre este tema para la economía argentina en los años 1990.

c) El sector agropecuario El proceso expansivo de la producción pampeana iniciado en la segunda mitad de los años 1950 se mantuvo hasta la cosecha 1984-85, cuando alcanzó las 44 millones de toneladas, cuadriplicando la producción del quinquenio 1950-54 y aumentando en un 60% la de 1972-73. Siguiendo las tendencias comentadas en el capítulo anterior, la continuidad del proceso expansivo se sustentó en la consolidación de cultivos nuevos (soja), y la difusión de los materiales genéticos disponibles ya desde los años 1960 (trigo con germoplasma mexicano e híbridos de maíz, girasol y sorgo). El otro sustento de este proceso fue la continuidad del proceso de mecanización que se había iniciado en los años 1950.

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La expansión se interrumpe, sin embargo, a partir de la campaña 1984/85 (cuadro IV-16), y recién en 1994/95 se superará el pico alcanzado diez años atrás. Siguiendo a Barsky (1993) la necesidad del Estado de extraer ingresos fiscales del agro se conjugó con una situación de precios internacionales en claro descenso a partir de 1984 para provocar una crisis de rentabilidad en el sector, de la cual se derivó la mencionada caída de la producción. Más en general, la inestabilidad del contexto macroeconómico -que determinó variaciones fuertes en el nivel de tipo de cambio real y en los precios relativos domésticos-, en un contexto tendencialmente recesivo y donde las necesidades fiscales del Estado encontraban en las retenciones al agro una fuente importante de recursos, no podían sino haber tenido un efecto negativo sobre la rentabilidad y, por ende, la inversión y la producción en el agro pampeano. Cuadro IV-16 Superficie sembrada y producción de cereales y oleaginosas. 1975-1998 (miles has, miles ton., %) Superf. Sembrada (prom. anual) Crecimiento acum. 1975/1979 1980/1984 1985/1989 1990/1994 1995/1998

20490098 22257636 19994576 20165214 24459531

0,5 8,6 -10,2 0,9 21,3

Producción (prom. anual) 28410328 39324992 33699513 40955244 54504187

Crecimiento acum. 17,0 38,4 -14,3 21,5 33,1

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca.

En este contexto, una de las tendencias más significativas del sector agropecuario en los años 1980 es la acelerada “agriculturización” que se produce como consecuencia de los altos precios relativos de los granos vis a vis el ganado, que hacían irracional, desde el punto de vista microeconómico de corto plazo, mantener el esquema de rotaciones, situación agravada por los bajos niveles de productividad de la ganadería. De acuerdo con Chudnovsky et al (1999a), la consecuencia más visible de la agriculturización fue un agravamiento de la erosión de los suelos con su consiguiente pérdida de fertilidad, que fue compensada parcialmente mediante la incorporación de materiales genéticos de alto rendimiento. Por otra parte, continuaron las tendencias al cambio en la estructura de relaciones sociales y productivas dentro del sector. Así, el contratismo siguió ganando peso, por la mayor demanda de labores asociada a la agriculturización y a la introducción de cultivos más exigentes, como la soja (Becerra et al, 1997). De acuerdo con Obschatko (1997), la expansión del contratismo ha significado una mayor flexibilidad para el sector agropecuario, permitiendo aprovechar mejor el parque de maquinarias existente, así como facilitando una mayor difusión de las innovaciones tecnológicas disponibles. La política económica adoptada en los años 1990 tuvo, en general, un efecto positivo sobre el sector agropecuario, tanto por el lado de los costos como por el de los precios. Se derogaron casi todas las retenciones a la exportación, así como otro conjunto de tasas y cargas vinculadas al comercio exterior que significaban sendas detracciones del ingreso de los productores y exportadores. Asimismo, se eliminó la contribución del 1,5% sobre las exportaciones agropecuarias de origen pampeano que se destinaba al financiamiento del INTA (el cual pasó a financiarse a través de las rentas generales del presupuesto nacional).

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A su vez, se redujeron o eliminaron aranceles para la importación de maquinarias e insumos, facilitando la incorporación de tecnología de origen extranjero. Se desregularon diversos mercados, se eliminaron casi todos los entes reguladores pre-existentes –Junta Nacional de Granos, Junta Nacional de Carnes, etc.- y se mejoró tanto la infraestructura de transporte y comunicaciones como los puertos. Este contexto doméstico favorable, que dio lugar a significativos procesos de aumento de la productividad y la competitividad de la región pampeana viabilizados por las inversiones y la actualización tecnológica llevados adelante por una buena parte de los productores, se vio complementado favorablemente por un contexto internacional de alza de precios de los commodities agropecuarios a mediados de la década de 1990. Así, se alcanzaron sucesivos récords históricos de cosecha en 1996/97 y 1997/98 -con 54 y 67 millones de toneladas de granos respectivamente- (véase también cuadro IV-16). Los determinantes principales de la expansión de la producción agropecuaria son la expansión del área cultivada a expensas de la ganadería y el incremento de la productividad física por unidad de superficie (cuadro IV-17). A su vez, estas tendencias son resultado de decisiones microeconómicas adoptadas en base al set de precios relativos agro/ganadería y de la adopción de nuevas tecnologías tanto mecánicas como químicas de forma masiva (Chudnovsky et al, 1999a). Cuadro IV-17 Argentina. Rendimientos de cereales y oleaginosas. 1975-1998 (ton. por hectárea y %) 1975/1979 1980/1984 1985/1989 1990/1994 1995/1998 Rendimientos anuales promedio Maíz 2944 3313 3416 4336 4891 Trigo 1623 1828 1800 2115 2248 Girasol 841 1195 1388 1693 1740 Soja 1987 2048 2022 2161 2173 Crecimiento acumulado entre períodos (%) Maíz 20,7 12,5 3,1 26,9 12,8 Trigo 12,8 12,7 -1,5 17,5 6,3 Girasol 16,9 42,2 16,2 21,9 2,8 Soja 42,5 3,1 -1,3 6,9 0,5 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca.

Si bien en el caso de la soja no se han manifestado grandes variaciones en el rendimiento promedio a nivel nacional, es probable que la extensión de la frontera agrícola hacia áreas marginales haya contribuido a ocultar parcialmente la mejora de estos indicadores en las zonas “núcleo” de este cultivo. En algunos casos, de hecho, la expansión misma de la frontera geográfica de posibilidades productivas ha sido consecuencia directa de la disponibilidad de innovaciones tecnológicas -por ejemplo, germoplasma adaptado a condiciones agroecológicas de áreas previamente no aptas para el cultivo, así como técnicas de labranza que reducen el período entre la cosecha de un cultivo y la siembra del siguiente- (Chudnovsky et al, 1999a). En cambio, en el caso del trigo la intensificación de las funciones de producción adquirió la magnitud necesaria para neutralizar el efecto depresor sobre los rendimientos promedio de la expansión del área sembrada hacia zonas más marginales. Si bien en 1998 y 1999 se revirtió este panorama favorable para el sector por la combinación de diferentes factores -baja de precios internacionales, aumento de impuestos locales, la crisis y devaluación de la moneda brasileña, etc.-, que derivaron en serios problemas de

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endeudamiento y caídas de rentabilidad, en el balance se trató indudablemente de una década altamente positiva para la actividad agropecuaria en su conjunto, aunque, como veremos enseguida, vino acompañada de una mayor polarización al interior del sector. En este contexto, surgieron nuevas formas de organización empresaria, cuyo impulso provino, entre otros factores, de las nuevas exigencias en materia de capital y tamaño para competir en el nuevo escenario local e internacional. Así, aparecieron los llamados pools de siembra (que muchas veces replican el ya mencionado modelo de diversificación de riesgo de precios y clima mediante el control de establecimientos en distintas zonas del país), los fondos de inversión directa, la agricultura por contrato con la agroindustria y las asociaciones de productores para concretar integraciones horizontales o verticales (Estefanell et al, 1997). Estas nuevas modalidades empresarias, que reemplazan a la figura tradicional de la explotación familiar o unipersonal, han permitido mejorar los niveles de productividad física de los insumos y la rentabilidad, al mismo tiempo que han diversificado el riesgo frente a la volatilidad de los precios internacionales de los granos en los años 1990 (Sonnet, 1999). De acuerdo con Estefanell et al (1997), los cambios estructurales ocurridos en la región pampeana durante los años 1990 no han sido tan significativos en comparación con lo ocurrido en otras zonas del país -donde la reestructuración ha sido más profunda-. Sin embargo, es notorio que ha crecido el peso no sólo de las nuevas formas de organización empresaria arriba mencionadas, sino también de los propietarios extranjeros. Asimismo, se ha segmentado aún más que en el pasado el perfil de los productores agropecuarios. Por un lado, hay un segmento de productores jóvenes, con niveles de educación relativamente elevados y con capacidades significativas en management y comercialización. Por otro lado, muchos productores pequeños han quedado fuera de escala y no cuentan ni con el capital ni con las capacidades necesarias como para reconvertir su actividad. Así, los efectos de las reformas de los años 1990 han implicado un crecimiento del tamaño medio de las explotaciones –la superficie promedio de las unidades se incrementó un 46% entre 1992 y 1997-; se ha estimado que desaparecieron una cuarta parte de las explotaciones existentes en 1990 (Sonnet, 1999). De todos modos, algunos analistas estiman que el proceso de concentración avanzará aún más, considerando, por ejemplo, que en los EE.UU. el 75% de la producción es realizada sólo por el 17% de los agricultores, cifra que se eleva al 37% en el caso argentino. Las restantes regiones agropecuarias también han conocido, como se dijo antes, significativos procesos de transformación estructural. Algunas actividades han ingresado en profundas crisis (azúcar, ovinos) generalmente como producto de una combinación de causas internas y externas, mientras que otras han atravesado fuertes reconversiones (frutihorticultura, algodón, etc.), en las cuales generalmente han ganado peso los medianos y grandes propietarios que pudieron tecnificarse frente a los pequeños productores descapitalizados que han tendido a abandonar las actividades productivas. Asimismo, al igual que en la región pampeana, han avanzado tanto las grandes empresas locales y extranjeras como las nuevas formas de organización empresaria arriba mencionadas (Estefanell et al, 1997).

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d) El sector industrial Como señala Kosacoff (1998), desde 1975 hasta el presente el sector manufacturero ha perdido la capacidad de dinamismo productivo, generación de empleo y liderazgo del proceso de inversiones que lo distinguía durante la etapa de la ISI. Al mismo tiempo, se han producido profundas transformaciones que resultan en un modelo de organización muy diferente del que estaba en vigencia en aquella etapa. Como se señaló antes, la dictadura militar asumida en 1976 da inicio a lo que se llamó un proceso de “sinceramiento” de la economía que comenzó con una significativa rebaja de aranceles. Sin embargo, en una primera etapa el sector industrial todavía no se ve mayormente afectado por el aumento de importaciones -indicios de la existencia de “agua” en las tarifas-. A posteriori, la combinación de la apertura comercial y del retraso cambiario, junto con un mercado financiero en el que prevalecían altas tasas de interés en un contexto de retracción del consumo doméstico, dieron lugar a comienzos de los años 1980 la crisis más profunda de la historia para el sector industrial local (ver cuadro IV-8). Por ejemplo, entre 1976 y 1982 la producción de textiles, ropa y calzado cayó un 35%, la de madera y muebles un 40% y la de productos metálicos, maquinaria eléctrica y material de transporte un 30% (Kosacoff, 1989). De todos modos, aún en este contexto, en algunos sectores se verificó un proceso de renovación del parque industrial. En este sentido, hay que considerar que, significativamente, y pese a la retórica anti-Estado que permeaba el discurso económico oficial, se mantuvieron los regímenes de promoción industrial. A su vez, se da nuevo impulso a regímenes previos, como los que beneficiaban a las provincias de Tierra del Fuego, San Juan, Catamarca, San Luis y La Rioja. La siderurgia, la petroquímica y la producción de papel están entre las ramas más beneficiadas por la promoción industrial en esta etapa -recuérdese que antes se señaló que también fueron privilegiadas en el plano de la protección arancelaria -, además de otras como alimentos, cemento, textiles, confección, madera y cerámicos (Azpiazu, 1989). Como resultado de estas tendencias, se produjeron varios cambios estructurales en el sector manufacturero. Por un lado, cayó la participación de la industria dentro del valor agregado total de la economía (esto corresponde al proceso que ha sido denominado en la literatura recibida como de “desindustrialización”). Asimismo, y al amparo de lo que en la práctica fue la continuidad del régimen de sustitución de importaciones para las actividades promocionadas, creció la presencia de las antes mencionadas ramas de insumos intermedios, así como la de aquellas basadas en recursos naturales (en especial aceites). La metalmecánica, en tanto, fue la principal afectada por las políticas económicas de la época, así como la industria textil -ambas ampliamente expuestas a la competencia externa a través de un proceso implementado de forma no gradual, en un contexto de sobrevaluación cambiaria, y sin políticas de asistencia para su reconversión- (cuadro IV-18). A su vez, los sectores más perjudicados por la crisis manufacturera fueron los menos concentrados (Kosacoff, 1989; Chudnovsky, 1988). Interesa destacar especialmente que la experiencia aperturista significó una fuerte pérdida de las capacidades productivas y tecnológicas acumuladas durante la ISI en el sector fabricante de bienes de capital. En este sentido, hay que tener en cuenta el rol clave que ha jugado dicho sector en la mayor parte de las experiencias exitosas de industrialización tardía, considerando

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su carácter de difusor de progreso técnico y generador de externalidades, así como la importancia que tiene la interacción entre productores y usuarios de bienes de capital para sostener la competitividad de estos últimos.

Cuadro IV-18 Composición del producto bruto manufacturero. 1976-1983 (%) 1976 1983 Alimentos 13,9 14,7 Caucho Bebidas 4,5 4,3 Productos plásticos Tabaco 4,0 4,0 Cerámicas Textiles 7,7 7,0 Vidrio Prendas de vestir 2,3 1,1 Minerales no metálicos Cuero 0,9 0,7 Siderurgia Calzado 0,4 0,3 Aluminio Madera y sus productos 1,1 0,8 Productos metálicos Muebles 0,4 0,5 Maquinaria no eléctrica Celulosa y papel 2,1 2,4 Maquinaria y aparatos eléctricos Imprentas y editoriales 2,4 2,0 Material de transporte Sustancias Químicas industriales 2,8 3,7 Equipo profesional y científicos Otros productos químicos 6,3 6,4 Otras manufacturas Refinerías de petróleo 6,7 8,6 Total

1976 2,7 0,9 0,5 0,9 3,3 4,1 0,8 7,5 6,7 3,1 7,2 0,8 5,8 100

1983 2,8 1,1 0,4 0,9 3,2 5,3 1,2 7,8 4,7 2,7 6,6 0,5 5,8 100

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Katz y Kosacoff (1989).

Si bien la trayectoria del sector productor de bienes de capital en la Argentina había acumulado fuertes características idiosincráticas y ciertamente no había conseguido acercarse a las fronteras de best practice internacional, probablemente hubiera sido más sensato intentar reconvertir el sector de modo de preservar las capacidades acumuladas a la vez que se inducía un proceso de upgrading tecno-productivo tal que pudiera en el mediano plazo funcionar como un eficiente transmisor de progreso técnico dentro de una economía más abierta y competitiva. No fue este, sin embargo, el camino elegido por la política económica de la época. En tanto, pese al contexto legal favorable para las ET, durante esta etapa no hay ingresos de nuevas firmas extranjeras de importancia, sino que más bien hay retiros de varias empresas de gran significación. En efecto, se verifica el abandono del país de algunas grandes firmas metalmecánicas internacionales, tales como General Motors, Olivetti, Fiat o Citroen, que cierran, venden o ceden sus líneas de producción en respuesta al poco estimulante contexto local, tanto político como económico. Así, la participación del capital extranjero en la producción industrial cayó del 30,4 al 26,8% entre 1973 y 1984 (Azpiazu, 1992b). Este movimiento es producto tanto del mencionado retiro de varias ET del país como de la pérdida de peso relativo de algunas ramas donde las ET tenían una posición dominante (Chudnovsky, 1988). A su vez, se observa un crecimiento -que se prolongará durante los años 1980- de un conjunto de grandes conglomerados de capital local, que crecen al amparo del aprovechamiento de las leyes promocionales, así como de las posibilidades abiertas por la apertura del mercado de capitales y el acceso al endeudamiento externo (Bisang, 1996). Buena parte de la literatura sobre estos conglomerados destacará su carácter rent-seeking, evidenciado por su dependencia respecto de distintos mecanismos de promoción y subsidios del Estado, así como de la capacidad de compra de este último (Azpiazu et al, 1986; Schvarzer, 1996).

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En la etapa del gobierno radical (1983-1989) el sector alternó años de expansión con otros recesivos, acompañando la inestabilidad característica de aquellos años en la economía local. Hacia fines de dicho período, la crisis que terminó con dicho gobierno tuvo un impacto muy significativo sobre la industria, cuya producción acumuló una caída del 15% entre 1988 y 1989. Ya con la nueva administración, como producto de la continuidad de los problemas macroeconómicos, 1990 resultó el año de menor producción industrial en tres décadas. En este contexto, no sorprende encontrar que en el total de la década la industria acumulara una nueva caída, esta vez del orden del 0,9% anual acumulativo (cuadro IV-8). En este contexto, continúa el proceso de transformación estructural del sector industrial, con la consolidación de algunos cambios iniciados en la fase de la dictadura militar, tales como el aumento de la presencia de los grandes conglomerados de capital doméstico y la pérdida de peso relativo de las industrias metalmecánicas (cuadro IV-19) en favor de los ramas productores de insumos de uso difundido y algunos alimentos (en particular, aceites vegetales). Cuadro IV-19 Composición del valor agregado manufacturero. 1980-1996 (%)

1980 1986 1990 1996 1980-1985 1986-1990 1991-1996

Industria

Alimentos Textil, prendas Madera,

manufact.

, bebidas

de vestir,

100 100 100 100 100 100 100

y tabaco 19,5 23,1 25,1 24,3 21,5 23,5 23,9

cuero 10,9 12,6 14,1 10,8 11,7 12,5 11,6

Papel,

Químicos, deriv. de Minerales Industrias

incluidos imprenta y petróleo, caucho y muebles editoriales 2,4 4,3 2,4 5,1 2,3 4,8 2,2 6,3 2,2 4,7 2,4 5,1 2,5 6,0

plásticos 24,2 24,6 25,8 25,0 25,0 24,8 24,9

Prod.

Otras

no

metálicas

metálicos,

industrias

metálicos 5,7 4,4 3,7 3,9 5,1 4,3 4,0

básicas 3,5 3,7 4,0 5,3 3,5 4,1 4,4

maq. y equipo 28,6 23,3 19,2 21,3 25,5 22,4 21,9

manufact. 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9 0,9

Fuente: Elaboración propia sobre datos del Ministerio de Economía.

Ambas tendencias fueron favorecidas por la continuidad de los regímenes de promoción, que progresivamente estuvieron sujetos a cada vez más fuertes críticas, incluyendo: i) la escasa selección de actividades dentro de un modelo de industrialización coherente; i) el elevado costo fiscal; iii) la ausencia de evaluaciones ex-post y de mecanismos efectivos de fiscalización (Kosacoff, 1993). Cabría agregar, también, la ausencia de estímulos para el desarrollo de actividades innovativas en las empresas promocionadas, así como la escasa preocupación por incentivar la búsqueda de ganancias de competitividad en el plano microeconómico. Por otra parte, durante toda esta etapa se observa un crecimiento altamente significativo de las exportaciones de manufacturas, que pasan, en valores corrientes, de U$S 2000 millones a mediados de los años 1970 a U$S 8000 millones hacia fines de la década de 1980. Son las MOI las que están a la cabeza de ese movimiento dinámico, ya que crecen de U$S 680 a alrededor de U$S 3300 millones, siempre en los mismos años (cuadro IV-9). Entre las manufacturas de origen agropecuario se destacan las ventas de aceites vegetales -por gran distancia el rubro más significativo, habiendo registrado un crecimiento explosivo a partir de mediados de los años 1970 (ver Obschatko, 1997, para un análisis del desarrollo de

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esta actividad, en la cual se registraron notables aumentos de escala y productividad 216, así como un rápido proceso de modernización tecnológica, que complementaron las ventajas competitivas propias de la disponibilidad del recurso natural)-, frigoríficos y curtiembres. En tanto, las exportaciones MOI son muy distintas de las que habían sido las más dinámicas hasta mediados de la década de 1970. En efecto, hay un desplazamiento de las exportaciones metalmecánicas y textiles, a favor de industrias tales como la siderurgia, la refinación de petróleo, el aluminio y la petroquímica (Bisang y Kosacoff, 1995). Si por un lado este aumento de las exportaciones industriales puede verse como continuidad de la dinámica previa que venían evidenciando desde los años 1960, hay otros factores importantes a considerar: i) el desarrollo de actividades vinculadas al sector primario que lograron buena inserción en el mercado internacional (aceites vegetales); ii) la concreción en los años 1980 de diversos proyectos en el sector de insumos difundidos que, originalmente planificados para sustituir importaciones, debieron salir a exportar cuando, como producto del estancamiento macroeconómico y de la desarticulación de la cadena industrial, encontraron una demanda doméstica muy inferior a la estimada al momento de definir las escalas de planta; iii) un conjunto de actividades, incluyendo la automotriz y otras metalmecánicas, redefinieron sus estrategias de funcionamiento incluyendo una mayor apertura hacia los mercados externos (Bisang y Kosacoff, 1995). A modo de breve balance, puede señalarse que en el período 1975/1990 la actividad industrial cayó en un 25%, lo cual llevó a una pérdida de peso del sector manufacturero en el PBI desde un 24 a un 19% aproximadamente. En tanto, el perfil de especialización sectorial cambió fuertemente, con expansiones de ramas asociadas a recursos naturales, tanto primarios como minerales, y de las productoras de insumos difundidos -actividades que, en general, son capital intensivas y que en Argentina no avanzaron hacia la producción de bienes "diferenciados" con mayor valor agregado-, en detrimento de otras actividades más asociadas al uso intensivo de recursos humanos calificados y con mayores requerimientos de esfuerzos tecnológicos domésticos -en particular, el complejo metalmecánico y electrónico- (Kosacoff, 1993). La introducción del Plan de Convertibilidad dio lugar a una fuerte recuperación del sector industrial entre 1991 y 1994, ya que al calor del fuerte aumento de la demanda doméstica y de la reaparición del crédito para consumo, se registró un significativo aumento de la producción manufacturera, paralelamente a una fuerte expulsión de personal consecuencia de la generalización de procesos de racionalización de los puestos de trabajo. Esta reactivación tuvo, sin embargo, un impacto heterogéneo dentro del sector industrial, con las ramas automotriz y otras de bienes de consumo durable encabezando el aumento de la producción, mientras que la industria de maquinarias y equipos no podía aprovechar los frutos del incremento de la inversión doméstica ya que enfrentaba una competencia de importaciones que llegaban al país con arancel cero -incluyendo los bienes de capital que eran adquiridos por la vía del régimen especial para importar plantas llave en mano- y financiamiento muy favorable. Luego del derrumbe de la producción industrial en 1995, derivado del llamado "efecto Tequila", se retoma la expansión en 1996, la cual, a diferencia de la etapa anterior, se hace en un contexto de incremento en el nivel de empleo manufacturero. Esta nueva fase expansiva se 216

: Según la autora, la productividad de las firmas argentinas es similar a la de sus principales competidores internacionales.

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detiene en 1999, cuando el sector -al igual que la economía en su conjunto-, ya afectado por las consecuencias de las crisis asiática y rusa y por el endurecimiento del mercado financiero internacional, recibe un nuevo golpe con la devaluación del real a comienzos del año. En el balance, en los años 1990, pese al buen desempeño promedio del sector industrial, el mismo siguió perdiendo peso en la estructura global de la economía (cuadros IV-7 y IV-8). Hay que considerar, además, que el punto de partida de este proceso de recuperación de la producción industrial era muy bajo, teniendo en cuenta el retroceso acumulado en los años 1980; así, recién en 1994 el PBI industrial supera al de 1977. En tanto, el aumento de la productividad laboral fue, en la industria manufacturera, significativamente superior al observado en el total de la economía -52% (5,6% anual) contra 33% (4,2% anual)- entre 1990 y 1997. La contracara de esta mayor productividad fue la expulsión del 6% del empleo industrial en el mismo período (Alvaredo et al, 1998). Si bien una porción del notable aumento de productividad de los años 1990 se debe, evidentemente, al elevado margen de capacidad ociosa que predominaba en buena parte del aparato productivo en 1989-1990, indudablemente también ha pesado la adopción de nuevas tecnologías en una parte significativa del aparato industrial (sobre esto volvemos más abajo). En respuesta a la nueva configuración del marco competitivo local e internacional, desde comienzos de la década del 1990 se desplegó un proceso de reconversión, en el cual se alteraron tanto las estrategias como el peso relativo de las distintas actividades y agentes económicos, así como las prácticas productivas, tecnológicas y comerciales predominantes dentro del sector manufacturero. Como se señaló antes, el desempeño de la actividad industrial fue heterogéneo a lo largo de los años 1990. El sector productor de bienes de consumo durable fue el más dinámico, con un incremento de su producción superior al 75% entre 1990 y 1997. En tanto, los bienes de capital tuvieron el peor desempeño, ya que la producción cayó un 6% entre los mismos años. En el medio, la producción de bienes de consumo no durable e insumos industriales creció un 39 y un 35% respectivamente. En tanto, contrariando una idea bastante difundida, el sector industrial productor de transables tuvo un aumento de su actividad del 43% entre 1990 y 1997, superior al registrado en la producción de no transables -34%- (Alvaredo et al, 1998). Si bien en los primeros años de la convertibilidad el sector de no transables mostraba un mejor comportamiento, Alvaredo et al (1998) sugieren una serie de razones para la posterior reversión de la tendencia: mayor aumento de la productividad (51% en transables contra 32% en no transables), caída de costos vía baja contribuciones patronales sobre la nómina salarial y reducción de tarifas en gas, electricidad y puertos, y estabilización de la economía brasileña, la cual se convierte en la principal demandante de productos argentinos. Dentro de este panorama general, se destaca la evolución del sector automotriz, beneficiado por un régimen comercial especial que incluye cupos para la importación de vehículos terminados, preferencias arancelarias para que las terminales que producen localmente importen automotores y autopartes y un régimen especial de intercambio compensado con Brasil. En este contexto, de poco menos de 100 mil vehículos producidos en 1990 se pasa a más de 450 mil en 1998 (el pico histórico anterior se había alcanzado en 1973, con 290 mil unidades). Por otro

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lado, se ha verificado una significativa actualización en materia de modelos producidos, los cuales ya casi no presentan rezagos frente a la oferta internacional, se han modernizado las tecnologías de proceso y organización y se han realizado significativas inversiones en equipo fijo, incluyendo la instalación de dos nuevas fábricas. De todos modos, esto no ha impedido la persistencia de brechas importantes en materia de calidad y productividad en la comparación internacional. Asimismo, si bien las exportaciones de automotores han crecido sustantivamente, ello ha sido, en esencia, producto de las obligaciones introducidas en el mencionado régimen automotriz. Por otro lado, el grueso de dichas exportaciones se concentra en Brasil (ver Bastos Tigre et al, 1999). En contraste, tanto el complejo metalmecánico -con la excepción automotriz- como el electrónico continuaron declinando durante los años 1990. Así, la producción de máquinas de oficina e informática cayó un 60% entre 1991 y 1997, la de instrumentos médicos, ópticos y de precisión un 35% y la de máquinas herramientas para trabajar metales un 51% (CEP, 1998). Los datos del cuadro IV-20 permiten ver la transformación de la estructura industrial argentina a largo plazo de un modo estilizado, advirtiéndose tanto la pérdida de peso del sector metalmecánico y de las industrias intensivas en mano de obra (textiles, etc.), como el avance de las actividades vinculadas a recursos naturales. Cuadro IV-20 Cambios en el peso relativo de los distintos sectores industriales (% sobre el PBI manufacturero). 1970-1996 Metalmecánica, excluyendo automotores Equipo de transporte Alimentos, bebidas y tabaco e industrias procesadoras de recursos naturales Industrias tradicionales intensivas en mano de obra Fuente: Katz (1999b).

1970 15,6 9,9 36,2 38,2

1990 14,3 8,5 46,7 30,5

1996 13,1 12,1 45,7 29,0

Las tendencias reseñadas han tenido una evidente vinculación con la forma en que impactó el proceso de apertura comercial sobre la industria. Por un lado, la participación del comercio exterior en el valor bruto de la producción industrial pasa de 10 a 23% entre 1990 y 1997, aumento motorizado esencialmente por las mayores importaciones. En efecto, el coeficiente de importaciones sobre consumo aparente pasó de 3 a 13,7%, en tanto que la participación de las exportaciones en el valor bruto de producción aumentó sólo de 7 a 9,7%, siempre entre 1990 y 1997, lo cual implicó una reversión del signo del balance comercial del sector manufacturero (Alvaredo et al, 1998). Las exportaciones de manufacturas pasaron de U$S 8045 millones en 1990 a U$S 17387 millones en 1998. A su vez, las exportaciones MOI crecieron de U$S 3364 a U$S 8625 millones en el mismo período. De este modo, las exportaciones MOI pasaron de 27 a cerca de 33% del total de exportaciones argentinas, siempre entre 1990 y 1998 (cuadro IV-9). Pese a este significativo avance, se ha argumentado que sin incluir las exportaciones automotrices, impulsadas por el régimen especial antes señalado, el peso de las exportaciones MOI hubiera caído en los años mencionados. Asimismo, como se señaló más arriba, las ventas MOI han tendido a concentrarse fuertemente en el MERCOSUR, hecho que indica, a la vez, tanto su vulnerabilidad como la dificultad para alcanzar niveles de competitividad internacionales.

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A su vez, Bekerman y Sirlin (1997) comprueban que, pese al aumento de las exportaciones MOI, las desventajas comparativas de dicho grupo de exportaciones se han incrementado en los años 1990 (considerando que las importaciones MOI han crecido aún más rápidamente), acentuando el tradicional patrón dual del comercio exterior argentino. En otras palabras, la mejora de la competitividad y la eficiencia microeconómicas no parecen haber tenido hasta ahora un correlato en cuanto a un incremento significativo de la presencia exportadora del sector manufacturero, en particular fuera de la región MERCOSUR. Por el lado de las importaciones, las mismas han impactado de modo muy diferente en las distintas ramas manufactureras. Así, por ejemplo, como se señaló antes, la producción de bienes de capital sufrió fuertemente la competencia extranjera, especialmente luego de que se impusiera un arancel cero para las importaciones de ese tipo de bienes. Las industrias trabajo intensivas -textiles, calzado, juguetes, etc.- también se encontraron entre las más afectadas, así como los segmentos con menores capacidades competitivas dentro del complejo de insumos difundidos -papel, por ejemplo-. En este sentido, hay que advertir que en los años 1990 sólo muy tardía y débilmente se implementaron algunas políticas de asistencia para la reestructuración de los sectores que debían reconvertirse desde bajos niveles de competitividad inicial para enfrentar la competencia de las importaciones. En tanto, la apertura importadora implicó, por un lado, la posibilidad de modernización tecnológica vía abaratamiento de la compra de de bienes de capital extranjeros -posibilidad aprovechada intensamente por la industria, como vimos más arriba-. A la vez, se dio un movimiento generalizado hacia la incorporación de un mayor porcentaje de insumos importados en el proceso productivo -desplazando, lógicamente, a los anteriores proveedores locales-, en tanto que muchas firmas -notoriamente las filiales de ET- pudieron complementar su oferta local con bienes de origen importado -lo cual permitió la reducción y especialización del mix de producción doméstica-. Las transformaciones estructurales descriptas han tenido su correlato a nivel microeconómico dentro del sector industrial. En este sentido, hay que considerar que, además del impacto macroeconómico propio de la adopción de la convertibilidad, la industria sintió además los efectos de otros cambios en el régimen de política económica. Por un lado, se terminó de desmantelar el régimen regulatorio de la ISI (eliminándose la mayor parte de las políticas promocionales), paralelamente a la puesta en marcha del mencionado programa de reformas estructurales “pro-mercado”, dentro del cual se destacan los efectos de la apertura comercial, que obviamente aumentó fuertemente la exposición de las firmas domésticas a la competencia. A la vez, la formación del MERCOSUR definió tanto una oportunidad -desde el punto de vista del mercado ampliado- como un desafío -por la constitución de un nuevo espacio de competencia con un socio, Brasil, de mayor nivel de industrialización y con un tramado de relaciones productivas más denso y eficiente. El aprendizaje histórico de las firmas domésticas se basaba en ciertos datos considerados permanentes: alta protección de la producción doméstica, extensa presencia regulatoria del Estado, políticas de transferencias para la promoción de la inversión o la operatoria de las firmas, etc.. Además, los años ochenta introdujeron un panorama macroeconómico definido básicamente por un alto nivel de incertidumbre, la permanencia de un régimen de elevada inflación y la consecuente volatilidad del set de precios relativos básicos. 307

En este marco, durante los años 1980 predominaron las actividades rent-seeking y las estrategias de valorización financiera y especulativa del capital por sobre las dirigidas hacia la ampliación de capacidades productivas. Las escasas inversiones relevantes se dirigieron exclusivamente hacia sectores y regiones en los que la aplicación de capital se encontraba fuertemente subsidiada. En los años 1990, ante el drástico cambio en las reglas de juego, las estrategias privadas presentan, en un primer momento, un fuerte componente inercial, basado no sólo en su propia historia sino también en la demora en evaluar como irreversibles las nuevas señales exógenas (Chudnovsky et al, 1992). En líneas generales, excepción hecha de las compras de activos públicos o de los traspasos accionarios entre firmas privadas -concentrados en pocos sectores-, en un primer momento predominaron las acciones dirigidas a garantizar la sobrevivencia o permanencia de la empresa por sobre las que incluían un componente de dinamismo inversor o tecnológico importante. La respuesta más generalizada y más rápida de las firmas al nuevo conjunto de reglas económicas fue la reducción de personal, el cierre de líneas de producción y aún de plantas completas, la disminución o eliminación de los planteles tecnológicos y la racionalización de estructuras administrativas y comerciales. A su vez, este movimiento se combinó con la creciente adopción de modernas técnicas de organización y manejo del proceso productivo y de nuevas estrategias de comercialización y distribución. En las PyMEs el proceso de adaptación a las nuevas condiciones de competencia resultó particularmente complejo, ya que habían acumulado en su trayectoria algunos rasgos conflictivos con el patrón de concurrencia más internacionalizado que se iba consolidando. En efecto, buena parte de las PyMEs combinaban un equipamiento relativamente obsoleto y heterogéneo, un mix de producción excesivamente diversificado y una organización productiva fuertemente basada en la integración vertical, lo cual obviamente afectaba sus posibilidades competitivas (Cepeda y Yoguel, 1993). La centralización del saber tecnológico y productivo en la figura del "dueño" y la escasa sistematización o desconocimiento de la información sobre mercados y oportunidades alternativas constituían desventajas adicionales. Las dificultades de las PyMEs para adaptarse a las nuevas reglas de juego derivaron en el cierre de gran cantidad de establecimientos a lo largo de los años 1990. Esto llevó a adoptar distintas políticas públicas de carácter "horizontal" a partir de 1994 (la mayor parte de ellas orientada a reducir el costo del endeudamiento para las empresas), dirigidas especialmente a aquel segmento de firmas. Si bien estas políticas aún no han sido evaluadas en cuanto a su eficacia, como mínimo puede decirse que fueron implementadas demasiado tardíamente. A medida que avanzaba la década de 1990, con la consolidación del nuevo régimen de política económica comenzaron a hacerse más nítidas las estrategias de las firmas industriales, así como los lineamientos básicos del proceso de reestructuración. A su vez, la inversión en el sector manufacturero tomó mayor fuerza a lo largo de la década, lo cual se refleja en el aumento de las importaciones de bienes de capital destinados al sector industrial y en la aparición de algunos nuevos proyectos de inversión greenfield o que involucran significativas ampliaciones de capacidad en diversos sectores. De todos modos, cabe acotar que las inversiones greenfield han sido relativamente escasas dentro del sector manufacturero, y se concentraron en algunas ramas específicas como alimentos y bebidas y automotriz, entre otras. 308

A lo largo de los años 1990 se observan una serie de transformaciones que incluyen: i) un sesgo hacia "funciones de producción" menos trabajo-intensivas; ii) una fuerte disminución de la "verticalidad" de la producción interna originada, centralmente, en la sustitución de valor agregado doméstico por mayores contenidos de origen externo217; iii) una especialización mayor de las firmas locales, vía reducción del mix de productos y complementación con oferta importada; iv) una creciente externalización de actividades de servicios auxiliares (outsourcing); v) la introducción de innovaciones organizacionales que han elevado notablemente la productividad de la industria, pero cuyo dispar ritmo de introducción ha derivado en un mayor nivel de heterogeneidad al interior del sector (Kosacoff, 1998). Bisang y Malet (1998) agregan también como tendencias la incorporación de productos de terceros a las ventas propias y la celebración de acuerdos de cooperación con firmas de los restantes países del MERCOSUR, así como una presencia creciente de las actividades de marketing y publicidad dentro de las estrategias de las firmas locales. La mayor atención a las cuestiones de calidad y medio ambientales (Chudnovsky et al, 1997) también forma parte de las nuevas tendencias. Así, se observa, por ejemplo, que el número de certificaciones ISO 9000 pasó de 3 en 1992 a 1388 en 1999, en tanto que en ese último año ya se habían otorgado 84 certificaciones ISO 14000. En el plano del empleo, en tanto, como se dijo antes, se verificó una fuerte expulsión de personal del sector manufacturero, producto tanto de la introducción de técnicas más capital intensivas -por el abaratamiento relativo de los bienes de capital- como de procesos de racionalización y terciarización de la producción en la mayor parte de las ramas industriales. La reestructuración también incluye una tendencia al establecimiento de nuevas formas de organización del trabajo basadas en la movilidad funcional y la polivalencia, la valoración de la capacitación del personal y la búsqueda de mecanismos de participación directa por parte de los trabajadores. Así, por ejemplo, en el sector automotriz se avanza progresivamente hacia "versiones locales" de la llamada "lean production" y se incorporan nuevas tecnologías de gestión -trabajo en equipos y células, JIT, calidad total, programas de mejora continua, etc.(Soifer y Tomada, 1999). Tanto este tipo de mejoras organizacionales como las otras mencionadas anteriormente, cabe insistir, han sido adoptadas de manera desigual dentro del espectro manufacturero, siendo que la intensidad de adopción tiende a coincidir con ciertas características tales como, por ejemplo, tamaño de la firma. En cuanto a las estrategias empresarias, encontramos que las firmas han reaccionado de distinta forma frente al nuevo contexto competitivo de los años 1990. Así, se comprueba que en la mayor parte de los casos la performance de los agentes no está directamente asociada al dinamismo de la rama a la que pertenecen, lo cual es evidencia de una fuerte heterogeneidad estructural y de la existencia de respuestas muy variadas al interior de los distintos sectores (Yoguel y Rabetino, 1998). Siguiendo a Kosacoff (1998), las estrategias pueden agruparse en dos grandes categorías. Por un lado, lo que llama “reestructuraciones ofensivas”, protagonizadas por unas 400 firmas -que representan alrededor del 40% del producto industrial en 1995-, que realizaron fuertes inversiones 217

: Bisang y Malet (1998) señalan, sobre la base de una encuesta reciente (INDEC, 1998), que mientras la canti dad de proveedores locales se incrementa entre 1992 y 1996 un 30,6%, la de proveedores extranjeros crece un 41%.

309

y llevaron adelante profundos cambios organizacionales -del tipo de los mencionados algunos párrafos más arriba-, a resultas de lo cual han obtenido significativas mejoras de productividad que las acercan a las mejores prácticas internacionales. Se trata, como es evidente, de un número muy reducido de firmas si se lo compara con el conjunto del universo manufacturero, que están concentradas en cuatro grandes áreas: i) industrias de insumos básicos (siderurgia, petroquímica, aluminio, cemento, refinación de petróleo); ii) industrias basadas en recursos naturales (aceites, agroindustrias); iii) complejo automotriz (donde todavía se está, de todos modos, relativamente lejos de la frontera internacional); iv) bienes de consumo no durable diferenciados (golosinas, lácteos) y algunas otras actividades tales como producción de centrales telefónicas, etc. Si bien las alrededor de 25 mil empresas que conforman el resto del universo manufacturero argentino también han obtenido significativos aumentos de productividad en estos años -gracias a racionalización de personal, introducción de cambios organizacionales e inversiones menores en debottlenecking y optimización de procesos-, aún están lejos de la mejor práctica internacional y operan en general con escalas bastante inferiores a las económicamente eficientes, lo cual complica sus posibilidades de competir en una economía abierta. Las estrategias y desempeños empresarios difieren, previsiblemente, en función del tipo de firmas. En este contexto, una de las tendencias más significativas es la creciente presencia de filiales de ET en la mayor parte de los sectores manufactureros. Hacia 1997, las ET participaban con alrededor del 55% de las ventas de las primeras 500 mayores firmas industriales del país. Asimismo, la presencia de las ET se aproximaba o superaba el 90% (tomando el universo de las ventas de las 1000 mayores empresas argentinas) en los sectores automotriz/autopartes, informática y telefonía y química/petroquímica. Sólo en curtiembres, siderurgia/aluminio, textiles, frigoríficos e editoriales e industria gráfica las ET tenían menos del 20% de las ventas en 1997. A su vez, los conglomerados económicos de capital nacional, actores dominantes en la economía argentina durante los años 1980, han tenido estrategias y desempeños heterogéneos, en un contexto donde, como grupo, han tendido a perder parte del protagonismo que tenían en las décadas previas. En un extremo, mientras algunos de ellos han desaparecido o han quedado reducidos a una mínima expresión, otros han fortalecido sus posiciones en el mercado interno, muchas veces replegándose hacia sus respectivos core business, e incluso han comenzado a transitar hacia crecientes niveles de internacionalización productiva (ver Kosacoff, 1999), en tanto que un tercer grupo ha elegido la vía de la especialización en algunas áreas de alto dinamismo potencial (Bisang, 1998). En cuanto a las PyMEs, en general este tipo de firmas encuentra, con relación a las empresas más grandes, mayores obstáculos desde el punto de vista de: i) dificultades para obtener y procesar adecuadamente la información necesaria para redefinir sus objetivos y estrategias; ii) mayor exposición a las fallas de mercado -en el área financiera, tecnológica, etc.-; iii) restricciones para el acceso a recursos humanos calificados; iv) un sendero previo de desarrollo caracterizado por esquemas de gestión familiar y organización interna poco profesionalizada que dificultan su adaptación al nuevo ambiente competitivo. Asimismo, persisten problemas tales como el bajo ritmo de nacimiento de empresas; el aislamiento del 310

entorno socio-productivo, la baja participación en redes empresariales y la escasa interacción con instituciones oferentes de servicios tecnológicos; los escasos niveles de inversión que no permiten alcanzar un adecuado nivel de actualización tecnológica; el bajo nivel de especialización productiva; la ausencia de una conducta exportadora sostenida; las dificultades de acceso al financiamiento, etc. (Gatto, 1998; Gatto y Yoguel, 1993; Yoguel, 1996, 1998 y 1999). Por ejemplo, el aprovechamiento de las oportunidades abiertas por la apertura comercial no ha sido idéntico para todos los grupos de firmas. Han sido las firmas de mayor tamaño las que más han aumentado el aprovisionamiento externo de partes y piezas y han tendido a completar su mix de producción con bienes importados. A su vez, estos agentes son los que registran los mayores coeficientes de exportación. En tanto, las PyMEs tienen una baja inserción exportadora y no han podido aprovechar la apertura para diversificar sus proveedores (Yoguel y Rabetino, 1998). De hecho, cabe agregar, una importante cantidad de PyMEs que eran proveedoras de firmas de mayor tamaño quedaron desplazadas por la competencia de la producción importada o por el ingreso de nuevos competidores, generalmente extranjeros, al mercado local. En este contexto, no sorprende que Yoguel y Rabetino (1998) encuentren que en los años 1990 los agentes más dinámicos han sido los de mayor tamaño, mientras que entre las actividades que registran la mejor performance predominan las filiales de ET, las empresas locales de gran tamaño y aquellas que hacen un uso intenso de mano de obra con calificación media. En tanto, las PyMEs y las actividades con menor peso de filiales de ET y calificación promedio reducida de la mano de obra evidencian las conductas más vegetativas y han tenido la mayor reducción del numero de ocupados en los años 1990. En suma, y tal como es esperable desde el enfoque evolucionista de la firma, hay distintas conductas, estrategias y desempeños empresarios en el nuevo ambiente de los años 1990. Las reacciones de las firmas, a su vez, están influenciadas tanto por su historia previa (esto es, hay un peso importante del path-dependence), como por sus posibilidades de reconvertirse, las cuales dependen tanto de los activos y capacidades acumuladas internamente como de su inserción o no entornos o redes inter o intra-empresa que les pueden proveer de recursos y asistencia en el plano financiero, tecnológico, etc. Así, resulta previsible encontrar una vinculación entre el desempeño de las firmas y su tamaño, tipo de propiedad del capital y disponibilidad de recursos humanos in house.

2) Cambio tecnológico e innovación en la economía local a) Algunos indicadores relativos a ciencia, tecnología e innovación en la Argentina Afortunadamente, al presente contamos con una gran variedad de datos respecto de la magnitud y características de las actividades de ciencia, tecnología e innovación que se desarrollan en la Argentina, lo cual permite, además, realizar interesantes comparaciones a nivel internacional. A continuación se analiza la información disponible en ese sentido, la cual hemos organizado del siguiente modo. En primer lugar, se presentan los datos relativos a los "insumos" de la actividad de CyT -recursos monetarios y humanos-, en cuanto a su magnitud, fuente de financiamiento, lugar de ejecución y aplicación. Luego se relevan algunas informaciones relativas a los "productos" de las actividades de CyT -patentes, publicaciones -.

311

Más adelante se presentan datos, adicionales a los incluidos en la sección anterior, sobre la absorción de tecnologías extranjeras (IED, importación de bienes de capital, licencias, etc.)-. En todos los casos, se trata de ver la evolución reciente en Argentina de las variables analizadas. Asimismo, cuando es posible, se incluyen algunas comparaciones internacionales para evaluar el posicionamiento relativo de la Argentina en cada plano. Al final de la sección, se incluye un cuadro con indicadores de competitividad tecnológica estimados como resultado de un proyecto encargado especialmente por la National Science Foundation de los EE.UU, así como un conjunto de datos relativos a la utilización de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones, en ambos casos comparando a la Argentina con un grupo de naciones de distintas partes del mundo. i) Indicadores de "insumos" •

Los gastos en actividades científicas y tecnológicas (ACyT)218 son en 1998 2,7 veces más que los realizados en 1985 -casi todo el incremento se verificó en los años 1990-. En consecuencia, la proporción de dichos gastos en relación al PBI pasó de 0,3 a 0,51% entre ambos años (cuadro IV-21). Cuadro IV-21 Gastos en ACyT (miles de pesos constantes de 1998). 1985-1998 Gastos en ACyT % del PBI 1985 575.883 0,30 1986 638.089 0,31 1987 660.235 0,31 1988 660.588 0,32 1989 610.633 0,34 1990 647.143 0,33 1991 747.986 0,34 1992 854.839 0,36 1993 1.015.736 0,43 1994 1.124.936 0,44 1995 1.252.748 0,48 1996 1.353.058 0,50 1997 1.466.288 0,50 1998 1.529.515 0,51 Fuente: SECyT.

• De todos modos, pese al aumento registrado en los años 1990, la Argentina continúa evidenciando un claro retraso en materia de recursos asignados a actividades de CyT. Así, la comparación con otros países muestra no sólo una previsible gran distancia con lo que gastan los países desarrollados y con los “tigres asiáticos” (la Argentina eroga, en términos relativos, una cifra entre 4 y 7 veces inferior a la que gastan países como EE.UU., Japón, Francia, Alemania, Corea, Taiwan, Australia o Canadá), sino también un rezago en la comparación con naciones vecinas como Brasil y Chile, e incluso también -tomando el indicador de gastos en ACyT- con Colombia y Panamá (cuadro IV-22). •

En Argentina, el cambio más notable en la composición del gasto por sector de ejecución es el aumento del peso del sector empresas, que pasa de un entorno cercano al 16% en la segunda mitad de los años 1980 a poco más del 30% hacia fines de la década de 1990 (esto pese al desmonte de la mayor parte de los equipos de I&D que operaban en las firmas privatizadas en el área de servicios públicos). Consecuentemente, disminuye el peso relativo

218

. Los gastos en ACyT incluyen las actividades de I&D más otras tales como difusión, formación de recursos humanos en CyT, servicios tecnológicos (bibliotecas especializadas, etc.).

312

de los gastos en ACyT realizados por las instituciones estatales y las universidades (cuadro IV23). •

Dentro del poco más de 40% de gastos en ACyT correspondientes a organismos públicos, el CONICET absorbe un 12%, el resto de los organismos nacionales un 24% y los organismos provinciales un 4%. En tanto, las universidades privadas sólo ejecutan alrededor del 10% de los gastos en ACyT del sistema universitario. Cuadro IV-22 Gastos en ACyT e I&D en relación con el PBI -comparación internacional- (%)

GACyT/PBI GI&D/PBI (%) Japón 1997 s.d. 2,92 Corea 1997 s.d. 2,90 EE.UU. 1998 s.d. 2,79 Alemania 1998 s.d. 2,33 Francia 1997 s.d. 2,23 Taiwan 1997 s.d. 1,81 Australia 1996 s.d. 1,68 Canadá 1998 s.d. 1,60 Irlanda 1997 s.d. 1,40 Italia 1998 s.d. 1,11 España 1998 s.d. 0,88 Brasil 1997 1,24 0,76 Portugal 1997 s.d. 0,65 Chile 1997 s.d. 0,64 Argentina 1998 0,51 0,42 Colombia 1997 0,65 0,41 Panamá 1997 0,94 0,38 México 1997 0,42 0,31 Uruguay 1997 0,42 s.d. Venezuela 1997 0,33 s.d. Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECyT y del National Science Council de Taiwan. Cuadro IV-23 Gastos en ACyT por sector de ejecución (%). 1985-1998 Total Gobierno Empresas 1985 100 53,1 16,0 1986 100 54,2 15,0 1987 100 53,4 16,0 1988 100 52,1 17,6 1989 100 54,3 18,0 1990 100 50,7 21,6 1991 100 52,1 18,7 1992 100 52,0 20,0 1993 100 51,3 21,0 1994 100 43,3 26,1 1995 100 42,7 25,4 1996 100 40,7 27,2 1997 100 39,2 30,2 1998 100 40,7 30,5 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECyT.

•

Educación Superior 29,1 28,8 28,7 28,3 25,7 25,6 27,3 26,1 25,7 28,3 29,6 29,5 27,7 25,8

Entidades sin fin de lucro 1,7 2,0 2,0 2,0 1,9 2,0 1,9 1,9 2,0 2,3 2,3 2,5 2,8 3,0

Tomando ahora los gastos en I&D se advierte una distribución por sector de ejecución muy similar a la descripta para los gastos en ACyT (cuadro IV-24). Cuadro IV-24 Gastos en I&D por sector de ejecución (%). 1996-1998

Total

1996 100

1997 100

313

1998 100

Organismos Públicos 40,9 Universidades Estatales 29,4 Universidades Privadas 2,1 Empresas 25,9 Entidades sin fin de lucro 1,7 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECyT.

•

39,6 27,6 2,3 29,1 1,5

41,1 25,2 2,5 29,4 1,8

Prestando atención a la fuente de financiamiento, observamos que las cifras globales no difieren demasiado con relación a las de ejecución (cuadro IV-25). Se advierte, de todos modos, que el sector empresas financia algo menos de lo que ejecuta, lo mismo que las universidades y las entidades sin fines de lucro. La fuente que permite cerrar esa brecha son los fondos provenientes del exterior y del gobierno nacional, ya que los provinciales ejecutan y financian aproximadamente el mismo -y muy reducido- monto de gastos en ACyT. En este sentido, es útil tener en cuenta que el esfuerzo que las provincias destinan a CyT equivale a menos del 0,50% de los recursos federales coparticipados que reciben, es decir un porcentaje muy inferior al 1,8% que asigna el Presupuesto Nacional a esta finalidad. Cuadro IV-25 Gastos en ACyT por sector de financiamiento (%). 1998 Total Sector Gobierno Gobierno Nacional Educación Superior Pública Gobiernos Provinciales

100 65,4 38,6 22,6 4,2

Sector Privado Empresas Entidades Sin Fines de Lucro Educación Superior Privada

31,6 27,4 2,2 2,0

Exterior Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECyT.

•

3,0

Pari passu con el mayor peso del gasto privado en CyT, también ha crecido el número de firmas que realizan actividades en dicha área, las cuales, según un relevamiento de la SECyT, pasaron de 586 a 1.179 entre 1993 y 1996. Significativamente, las firmas que incorporaron actividades innovativas en dicho período son en su gran mayoría PyMEs (cuadro IV-26). Cuadro IV-26 Estimación de la cantidad de empresas que realizan actividades de CyT, por tamaño. 1993-1997. 1993 1994 1995 1996 1997 Muy Grande 43 46 48 49 50 Grande 93 127 131 145 162 Mediana 177 242 266 308 388 Pequeña 273 371 402 469 579 Total 586 786 847 971 1.179 Fuente: GACTEC (1999).

• De todos modos, la participación del sector privado en el financiamiento del gasto total en I&D -inferior al 30%- es aún baja en el contexto internacional, tanto si se la compara con la que se alcanza en los países desarrollados, como con relación a lo que ocurre en las naciones asiáticas en desarrollo. Lo mismo ocurre con la ejecución del gasto en I&D (cuadro IV-27). Estos datos indican que el rezago argentino en materia de ejecución y financiamiento para actividades de I&D es relativamente mayor en el caso del sector privado (cuadro IV-28). Solo

314

para ejemplificar, digamos que, en términos del PBI, la diferencia entre lo que ejecuta el sector gobierno en la Argentina y los restantes países de la muestra es, como máximo, de 3,5 a 1 (la comparación es contra Taiwán). En cambio, si tomamos la diferencia relativa en lo que hace a ejecución por parte del sector privado, la diferencia máxima llega a 23 veces (contra Suecia). Esto aparece como un elemento claramente negativo considerando que todos los enfoques basados en el concepto de SNI enfatizan, como ya mencionamos en el capítulo inicial, que la firma es el locus por excelencia de los procesos de innovación en el capitalismo. •

En parte, la baja proporción del gasto privado en I&D en Argentina es producto del escaso desarrollo de aquellos sectores productivos que, en los países avanzados, son los que más erogan en proporción a sus ventas o su valor agregado en I&D (informática, aviación, química fina, etc.). Sin embargo, también hay que anotar que sectores que en los países desarrollados dedican porciones significativas de sus ventas a I&D, como por ejemplo farmacéutica, automotriz o químicos industriales, no replican ese mismo comportamiento en la Argentina. En consecuencia, el problema del bajo gasto en I&D es en parte, pero no solamente, resultado de diferencias en el patrón de especialización productiva entre Argentina y los países más avanzados. Cuadro IV-27 Gastos en I&D por sector de ejecución y financiamiento -comparación internacional- (%). 1998 (o año más cercano)

Ejecución del gasto Financiamiento del gasto Empresas Gobierno Universidad Otros Gobierno y otros Empresas Corea 73,7 17,0 8,2 1,1 27 73 EE.UU. 72,7 9,8 14,6 2,9 36 64 Japón 70,3 10,4 14,5 4,8 27 73 Suecia 69,9 4,1 25,7 0,3 32 68 Alemania 66,3 18,1 15,6 0,0 38 62 Reino Unido 65,5 14,5 18,8 1,2 50 50 Canadá 62,2 14,9 21,7 1,2 51 49 Francia 61,5 20,4 16,8 1,3 51 49 Italia 57,7 19,9 22,4 0,0 56 44 Taiwan 52,7 33,3 14,0 45 55 Holanda 52,2 18,1 28,8 0,9 51 49 España 48,6 31,8 18,5 1,1 55 45 Irlanda 73,6 7,1 18,6 0,7 30 70 Australia 47,0 26,5 24,6 1,9 53 47 Brasil 45,5 11,0 43,5 60 40 Argentina 29,4 41,1 27,7 1,8 73 27 Nueva Zelandia 27,0 42,2 30,7 0,1 66 34 México 20,8 33,0 45,8 0,4 82 18 Chile 3,0 49,3 46,8 0,9 85 15 *: en Argentina, los datos sobre financiamiento corresponden a los gastos en "actividades científicas y tecnológicas", agregado que es algo más amplio que el definido estrictamente como I&D. Fuente: Elaboración propia en base a datos de la OECD, SECyT, el National Science Council de Taiwan y la RICYT.

Alemania Argentina Australia Brasil Canadá Corea

Cuadro IV-28 Ejecución y fuentes de financiamiento del gasto en I&D como % del PBI Ejecución Financiamiento Empresas Gobierno Universidad Empresas Gobierno 1,55 0,42 0,36 1,42 0,84 0,12 0,17 0,12 0,12 0,27 0,79 0,45 0,41 0,79 0,78 0,35 0,08 0,33 0,30 0,43 1,00 0,24 0,35 0,78 0,52 2,14 0,49 0,24 2,10 0,66

315

Chile 0,02 EE.UU. 2,03 España 0,43 Francia 1,37 Holanda 1,10 Irlanda 1,03 Italia 0,64 Japón 2,05 México 0,06 Nueva Zelandia 0,27 Reino Unido 1,24 Suecia 2,73 Taiwan 0,95 Fuente: Elaboración propia.

0,32 0,27 0,28 0,45 0,38 0,10 0,22 0,30 0,10 0,42 0,28 0,16 0,60

0,30 0,41 0,16 0,37 0,60 0,26 0,25 0,42 0,14 0,31 0,36 1,00 0,25

0,10 1,74 0,39 1,13 1,01 0,99 0,48 2,08 0,05 0,33 0,93 2,61 0,72

0,45 0,86 0,38 0,96 0,87 0,31 0,54 0,53 0,20 0,51 0,57 0,97 0,99

•

La composición del gasto en ACyT en Argentina revela un desbalance muy notorio entre lo que se destina a personal -en torno al 70%- y lo que se eroga en concepto de inmuebles y equipamiento -6-7%- (cuadro IV-29).

•

La composición del gasto en I&D por tipo de actividad revela, como tendencia más clara, la disminución del peso de la investigación aplicada y el aumento de la importancia de las actividades de desarrollo experimental, que de todos modos siguen siendo ampliamente minoritarias (cuadro IV-30). Este movimiento estaría, en principio, en línea con los objetivos de las autoridades nacionales del área de CyT (ver más abajo). Cabe apuntar, sin embargo, que el porcentaje de gastos destinados a investigación básica, luego de descender hasta 1997, vuelve a subir en 1998 situándose por encima del 30% del total de erogaciones en I&D.

•

Desagregando los datos por sector de ejecución se ven diferencias previsibles (cuadro IV31). Las empresas casi no hacen investigación básica. En tanto, las universidades y los organismos públicos se dedican en escasa medida al desarrollo experimental, y la investigación básica tiene un peso muy alto (dominante en el caso de las instituciones estatales). Finalmente, tanto las entidades sin fines de lucro como las universidades privadas se dedican principalmente a investigación aplicada (en ambos casos, buena parte de las actividades de I&D se concretan en el campo de las ciencias sociales). Cuadro IV-29 Composición del gasto en ACyT (%). 1994-1998 Personal Inmuebles y equipamiento Otros gastos 1994 71,6 6,9 21,5 1995 72,9 5,8 21,2 1996 71,2 7,3 21,4 1997 70,3 6,3 23,4 1998 69,2 7,1 23,6 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECyT.

Total Investigación básica Investigación aplicada Desarrollo experimental Fuente: SECyT.

Cuadro IV-30 Gastos en I&D por tipo de actividad (%). 1994-1998 1994 1995 1996 100 100 100 28,8 28,6 28,1 53,0 48,1 49,6 18,2 23,3 22,3 Cuadro IV-31

316

1997 100 25,8 49,8 24,4

1998 100 30,2 46,7 23,1

Gastos en I&D por tipo de actividad y sector de ejecución (%). 1998 Universidad estatal Universidad Organismos Empresas Entidad. s/ fines de lucro privada públicos Total 100 100 100 100 100 Investigación básica 42,6 21,7 44,1 1,1 23,7 Investigación aplicada 46,8 72,1 37,1 57,0 63,8 Desarrollo 10,5 6,2 18,8 41,9 12,5 experimental Fuente: SECyT.

• Las categorías del Manual Frascati destinadas a clasificar los gastos en I&D según su finalidad o destino -investigación básica, investigación aplicada, desarrollo experimental(ver capítulo 1) tienen bastante de arbitrario -entre otras razones porque los límites conceptuales entre dichas categorías son habitualmente difusos- y los datos de base sobre los que se construyen las estadísticas seguramente son cuestionables -ya que, en gran medida por la razón anterior, no siempre es sencillo asignar los gastos realmente realizados a cada categoría-. Sin embargo, aún teniendo en mente estas reservas, es posible emplear dicha clasificación para extraer algunas conclusiones comparativas respecto de la finalidad y posibles repercusiones de los recursos que se destinan a CyT en distintos países. • La Argentina destina más del 75% de sus recursos en I&D a investigación básica y aplicada y sólo el 25% a desarrollo experimental -que sería el tipo de actividades con más posibilidades de tener impacto cierto en el plano tecnológico-; en la mayoría de los países avanzados, así como en los asiáticos en desarrollo, entre el 50 y el 60% de los gastos en I&D van a desarrollo experimental. Así, no sorprende que si los comparamos en función del respectivo PBI, la Argentina gasta en investigación básica de tres a cinco veces menos que Alemania, Japón, Corea, EE.UU. o Francia, y dos veces menos que Taiwan. El contraste, en tanto, es muchísimo mayor en el campo del desarrollo experimental, donde se gasta menos de diez a veinte veces menos en la comparación con cualquiera de los mencionados países (cuadro IV-32). El poco peso de los gastos en desarrollo experimental no es extraño si consideramos lo antes dicho respecto de la escasa participación de las empresas como financiadoras y ejecutoras del gasto en I&D. •

En cuanto a la distribución geográfica de los esfuerzos nacionales, los datos reflejan un alto grado de concentración. En efecto, en todas las instituciones se observa un patrón de distribución común: las 2/3 partes de las actividades de CyT se desarrollan en la región metropolitana, y el otro tercio se distribuye entre Santa Fe y Córdoba y, en menor medida, en el resto de las provincias. Las regiones del Noreste y de la Patagonia son las que tienen menor participación, reuniendo entre ambas aproximadamente el 9% del gasto nacional en 1998. Cuyo y el Noroeste, por su parte, alcanzan conjuntamente una participación del 15% sobre el total de gastos (GACTEC, 1999). Cuadro IV-32 Gastos en I&D según finalidad (% del PBI). 1997 (o año más cercano) Alemania Suecia Japón** Corea EE.UU.

Investigación básica Investigación aplicada Desarrollo experimental 0.55 s.d. 2,05* 0.58 0.44 1.88 0.36 0.64 1.68 0.34 0.71 1.65 0.43 0.63 1.64

317

Francia Taiwan Australia Italia España México Argentina

0.50 0.25 0.40 0.23 0.18 0.06 0.13

0.76 0.50 0.52 0.61 0.33 0.14 0.20

1.14 1.06 0.48 0.46 0.39 0.10 0.10

*: el dato corresponde a investigación aplicada y desarrollo experimental. **: hay gastos adicionales por un 0,22% del PBI que no tienen destino especificado en las estadísticas respectivas. Fuente: estimaciones propias basadas en datos de la OECD, SECyT y del National Science Council de Taiwan.

•

Analizando el personal dedicado a actividades de CyT por función, se observa que entre 1994 y 1998 se pasó de 45.300 a 58.300 puestos de trabajo -28% de aumento-. Si en términos absolutos el incremento mayor se da en la categoría investigadores, el crecimiento relativo mayor se da en el rubro personal de apoyo -más del 70%- (cuadro IV-33).

•

Si ahora se analiza la evolución del personal considerando el equivalente a jornada completa, se advierte que el total del personal baja a poco más de 44 mil personas (cuadro IV-34). Obviamente, considerando las diferentes modalidades de trabajo, el ajuste en relación al cuadro anterior se da en los rubros investigadores y becarios. En este sentido, resulta sorprendente observar que se pasa de una relación de 4,1 a 2,8 investigadores por cada persona de apoyo (no técnico) a CyT entre 1994 y 1998. En tanto, para 1998 tanto el personal técnico como no técnico de apoyo a CyT superan claramente al número de becarios, cuando ocurría lo contrario en 1994. Los becarios son, además, el único rubro que decrece en relación con la población económicamente activa (PEA). Cuadro IV-33 Personal dedicado a ACyT por función. 1994-1998 Personal total Investigadores Becarios Personal técnico de apoyo en CyT Personal de apoyo en CyT. Fuente: SECyT.

1994 1995 1996 1997 45304 49421 51685 55852 26484 28808 30873 32544 7975 8107 7381 7572 6218 6996 6951 7836 4627 5510 6480 7900

1998 58034 33545 8172 8411 7906

• Tomando la cantidad de investigadores con relación a la PEA, la Argentina está en la mejor situación relativa de América Latina. Sin embargo, se está lejos de los países desarrollados, así como de Corea. Asimismo, el gasto por investigador es bajo (especialmente en el sector público). El GACTEC (1999) señala como otro problema el número relativamente escaso de becas de posgrado, lo que incide negativamente en la capacidad de reproducción y ampliación de investigadores formados. Last but not least, en contraste con lo que ocurre en los países industrializados y en Corea, sólo el 17% del personal de investigación se desempeña en el sector empresas (cuadro IV-35). Cuadro IV-34 Personal dedicado a ACyT por función, equivalentes a jornada completa. 1994-1998 1994 1995 1996 1997 35640 39541 41931 43214 18679 20825 22147 21717 6307 6401 6353 5761

Total Investigadores Becarios

318

1998 44254 22023 5914

•

Personal técnico de apoyo en CyT Personal de apoyo en CyT

6089 4565

6909 5406

6951 6480

7836 7900

8411 7906

Personal dedicado a ACyT por cada mil integrantes de la PEA Investigadores Becarios Personal técnico de apoyo en CyT Personal de apoyo en CyT Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECyT.

1,32 0,47 0,43 0,32

1,45 0,45 0,48 0,38

1,51 0,43 0,47 0,44

1,46 0,39 0,52 0,53

1,44 0,39 0,55 0,52

Si ahora se analiza la evolución del personal por tipo de entidad, se observan tendencias muy divergentes y que ameritarían un mayor examen para analizar sus causas. En un contexto donde crece el personal total dedicado a ACyT en todos los tipos de entidades, el aumento mayor se da en los organismos públicos (de 13.300 a 18.400 personas equivalentes a jornada completa). En términos porcentuales, en tanto, es también muy fuerte el incremento del personal en empresas, universidades privadas y entidades sin fines de lucro, mientras que las universidades públicas casi no incorporan personal, perdiendo el lugar de privilegio que tenían en 1994 (cuadro IV-36). Cuadro IV-35 Investigadores en ciencia y tecnología y gasto por investigador. 1998 -o último año disponible- (en U$S miles)

Alemania Argentina Brasil Corea EE.UU. España Francia Inglaterra México

Cantidad de Investigadores/ Investigadores en Gto. Púb. en CyT/Invest. Gto. empresas en investigadores* PEA** empresas/Total en gob. y otros*** CyT/Invest. en empresas 230.401 58,0 56% 126 190 27.937 18,3 17% 46 101 49.702 6,7 8% 65 644 100.456 48,0 67% 120 166 962.700 73,7 79% 232 178 51.633 32,5 21% 68 249 151.249 60,0 44% 129 262 148.000 52,0 57% 115 167 19.434 5,5 10% 40 92

Gto. total en CyT/Total de investigadores 162 55 110 151 189 106 188 144 46

*: Expresado como equivalente a jornada completa; incluye becarios. **: Cantidad de investigadores por cada 10.000 miembros de la Población Económicamente Activa. ***: Gobierno y otros incluye organismos del gobierno, educación superior pública y privada y asociaciones sin fines de lucro. Fuente: (GACTEC, 1999).

Ahora bien, de los 5.000 nuevos puestos de trabajo en ACyT en los organismos públicos, casi 2900 corresponden a personal de apoyo -cuya cantidad crece un 152%- y otros 1200 a personal de apoyo técnico, mientras que casi no se incrementa el número de becarios. En las universidades, en tanto, crecen los investigadores y el personal de apoyo técnico, en tanto que bajan los becarios y el personal de apoyo no técnico.

Cuadro IV-36 Personal dedicado a ACyT por función y tipo de entidad, equivalentes a jornada completa. 1994-1998

Org. Públicos 1994 1998 Universidades Estatales 1994 1998 Universidades Privadas

Investigadore s

Becarios

Personal Técnico CyT

Personal de Apoyo CyT

Total

6.160 7.083

2.545 2.636

2.673 3.876

1.931 4.801

13.309 18.396

9.019 10.035

2.776 2.151

1.012 1.591

1.176 989

13.983 14.766

319

1994 421 36 1998 591 107 Empresas 1994 2.695 855 1998 3.792 852 Ent. s/f.de lucro 1994 384 95 1998 522 168 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la SECyT.

128 166

96 232

681 1.096

2.083 2.512

1.136 1.563

6.769 8.719

193 266

226 321

898 1.277

• Al igual que lo que sucede con el gasto, los recursos humanos involucrados en las actividades de CyT se encuentran fuertemente concentrados en Capital Federal y la provincia de Buenos Aires, donde se localizan casi el 60% de los investigadores y del personal de apoyo. Más allá del área metropolitana sobresalen las provincias del Centro y Litoral, que reúnen casi el 20% de los recursos humanos a nivel nacional y entre las que se destacan Santa Fe y Córdoba. De las restantes, sólo Mendoza, Tucumán y San Juan contaban con más de 1.000 personas equivalentes a jornada completa dedicadas a tareas de CyT en 1998 (GACTEC, 1999). • Dentro de las instituciones públicas de CyT, el CONICET es la más importante en términos de presupuesto, pero las Universidades concentran el grueso de los investigadores. Es fácil observar que hay un desequilibrio significativo entre las universidades y el resto de las instituciones en términos del presupuesto por investigador. Si bien parte de la explicación de esta diferencia radica en que buena parte de quienes son investigadores en la universidad son también miembros del CONICET -con lo cual se supone que obtienen recursos para investigar de aquella fuente-, también se puede pensar en que una parte de las actividades de investigación en el sistema universitario se lleva adelante con recursos insuficientes. En cualquier caso, las universidades y el CONICET, junto con la CNEA y el INTA, absorben el 75% del presupuesto y más del 90% de los investigadores del sistema (cuadro IV-37). • Una simple comparación entre los recursos disponibles para los organismos de CyT vinculados directamente a diferentes sectores productivos nos muestra que lo asignado para el sector manufacturero es -en términos proporcionales a su importancia en la generación interna de riquezas- significativamente menor a lo que se destina a los sectores primarios (cuadro IV-38)219.

Cuadro IV-37 Recursos monetarios y humanos asignados a las instituciones públicas de CyT y las universidades (miles de pesos corrientes y %)

Administ. Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS) CITEFA CNEA Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) CONICET Instituto Nacional de Aguas y el Ambiente (INA) 219

1998 monto 28,0 15,3 102,3 26,8 186,4 19

Presupuesto 1999 1998 monto % 30,1 3,9 14,6 84,6 28,4 193,9 19,4

2,1 14,1 3,7 25,7 2,6

Investigadores* 1999 1997 % número % 4,4 70 0,4 2,1 12,3 4,1 28,1 2,8

s.d. 536 65 3150 107

s.d. 3,4 0,4 20,1 0,7

. Obsérvese que existen otras instituciones del complejo de CyT que tienen actividades de investigación vinculadas al sector agropecuario, tales como el Instituto Nacional de Semillas o el SENASA.

320

INIDEP 10,5 11,9 INTA 133,3 114,4 INTI 43,9 37,3 Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR) 23,3 21,0 Universidades 123,9 123,9 Plan Antártico 11,2 10,0 Total 723,9 689,5 *: equivalentes a jornada completa. Fuente: Elaboración propia a partir de GACTEC (1999) y Dvorkin (1999).

1,5 18,4 6,1 3,2 17,1 1,5 100

1,7 16,6 5,4 3,0 18,0 1,5 100

106 1019 514 100 9896 112 15675

0,7 6,5 3,3 0,6 63,1 0,7 100

Cuadro IV-38 Comparación entre los recursos monetarios y humanos destinados a asistencia tecnológica para sectores productivos y la participación de cada sector en el PBI. 1998 (%) Recursos Recursos Participación del sector en el PBI monetarios Humanos (sin incluir servicios) INTA 63,2 58,6 17,5* INIDEP 5,0 6,1 * SEGEMAR 11,0 5,8 5,8 INTI 20,8 29,6 76,7** TOTAL 100 100 100 *: el dato sobre participación del sector agropecuario en el PBI incluye al sector pesquero. **: el dato incluye al sector construcción, dado que hay varios centros del INTI dedicados al tema. Fuente: Elaboración propia en base a datos del cuadro IV-37.

ii) Indicadores de "productos" • Conforme señala el GACTEC (1999), la información disponible sobre patentes de invención pone de relieve el escaso esfuerzo local en generación de tecnología. Las solicitudes de patentes de invención presentadas en la Argentina aumentaron de 2.910 en 1990 a 6.320 en 1998. De todos modos, si se la mide en relación a la cantidad de habitantes, sigue tratándose de una cifra baja en la comparación internacional (cuadro IV-39). En tanto, si bien tradicionalmente la mayor parte del patentamiento en el país lo hacen los no residentes, en los últimos años se registra un aumento en la proporción de patentes extranjeras (del 67% en 1990 al 82% en 1998). En este sentido, la situación argentina se asemeja a la de casi todos los países industrializados y en desarrollo. De todos modos, la propensión a patentar en el sector industrial y, en general, de los residentes argentinos, es muy baja. Recién en 1996 se vuelve a alcanzar un nivel de solicitudes de patentes por parte de residentes similar al de los años 1980: mil por año. Se observa además que la mayoría de solicitudes presentadas por residentes corresponden a particulares, y sólo en menor medida a empresas e instituciones públicas. Entre las empresas nacionales, por otra parte, sólo 10 habrían presentado al menos 10 solicitudes, siendo YPF la más activa con 20 solicitudes. En contraste, se registraron 49 firmas extranjeras con más de 70 solicitudes presentadas a lo largo del mismo período. Cuadro IV-39 Cantidad de patentes solicitadas cada 100 mil habitantes. 1997 (o año más cercano) (%) Argentina Brasil Chile México Venezuela España Canadá

2,31 4,46 2,96 0,44 11,91 5,94 8,75

Fuente: RICYT (1999).

321

• Otro dato significativo es la caída de la tradicionalmente muy baja participación argentina en las patentes otorgadas en EE.UU. a no residentes. En este sentido, es interesante constatar que en la comparación con 1963-1976, en el decenio 1987-1997 la participación argentina es inferior (en algunos casos marcadamente) a la de naciones que en el primer período tenían una presencia menor o similar Taiwan, Corea del Sur, Brasil, Irlanda, Hong Kong, Nueva Zelandia, China, Singapur-. Asimismo, Argentina es uno de los países que menos crece en términos de promedio de patentes otorgadas entre los mencionados períodos (cuadros IV-40 y IV-41). • En lo que hace a publicaciones, según destaca el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología 2000-2002 (GACTEC, 1999), la cantidad de artículos científicos en ciencias (excluyendo las sociales) e ingeniería publicados por autores argentinos se incrementó de 892 en 1981 a 1581 en 1995 (77%). En ese lapso, la participación argentina en el total mundial se ha duplicado, aumentando de un 0,2% a un 0,4%. Se trata de un aumento porcentual similar al que ha registrado Brasil pero menor al que ha tenido lugar en España y en algunos países asiáticos. A su vez, la producción argentina en 1995 era de 6 artículos por cada mil millones del PBI del país, cifra similar a la de Chile y Corea del Sur y superior a la de México y Brasil. No obstante, resultaba muy inferior a la de los países industrializados grandes y a la de algunos países pequeños como Israel (cuadro IV-42). • En lo que respecta a la distribución de artículos por principales disciplinas, si bien predomina la producción en medicina e investigación biomédica, estas disciplinas han perdido peso relativo en el total. A su vez, la producción científica en biología y en física ha ganado una mayor incidencia. En contraste es pequeño el porcentaje de artículos en ingeniería y tecnología. Si se la compara con la situación mundial se observa que la cantidad de publicaciones de científicos argentinos tiene un peso relativo mayor en el caso de biología, física y química y está relegada en matemáticas e ingeniería. • Tomando el conjunto de indicadores presentados en RICYT (1999) sobre publicaciones registradas en distintas bases de datos, se observa que la Argentina parece tener una relativamente baja “productividad” por investigador en comparación con Chile, Brasil o México, aunque la situación es más equilibrada (y mejor que la brasileña) si la comparación se hace en términos de publicaciones en relación al gasto en I&D, al PBI o a la cantidad de habitantes. En este sentido, como se señala en el PNP 2000-2002, la productividad científica argentina -medida por publicaciones- resulta buena si se considera, además, que los investigadores locales perciben salarios comparativamente bajos en el contexto internacional (GACTEC, 1999). Cuadro IV-40 Participación por país de residencia del titular en las patentes otorgadas en EE.UU. 1963-1997 (%) Japón Alemania Reino Unido Francia Canadá Suiza Italia Suecia Holanda

1963-1976 17,35 25,29 15,52 10,01 5,86 6,14 3,26 3,79 3,15

1977-1986 33,80 22,69 8,99 8,04 4,37 4,61 3,02 2,92 2,56

322

1987-1997 46,45 16,30 5,83 6,49 4,39 2,72 2,71 1,74 1,97

Promedio 35,87 20,21 9,08 7,77 4,76 4,07 2,93 2,56 2,42

Taiwan 0,02 0,35 2,49 Australia 0,90 1,09 0,99 Bélgica 1,29 0,91 0,82 Austria 1,11 1,04 0,79 Corea del Sur 0,02 0,08 1,58 URSS 1,25 1,12 0,28 Israel 0,32 0,49 0,78 Finlandia 0,30 0,53 0,73 Dinamarca 0,72 0,57 0,47 Noruega 0,39 0,32 0,28 España 0,34 0,27 0,32 Sudáfrica 0,33 0,31 0,24 Hungría 0,20 0,37 0,17 Checoslovaquia 0,52 0,21 0,06 México 0,35 0,14 0,09 Nueva Zelandia 0,10 0,16 0,12 Hong Kong 0,06 0,08 0,13 Irlanda 0,07 0,08 0,13 Brasil 0,09 0,09 0,11 Argentina 0,12 0,07 0,05 China 0,04 0,01 0,11 India 0,07 0,04 0,06 Singapur 0,01 0,01 0,09 Venezuela 0,04 0,04 0,05 Chile 0,02 0,01 0,01 Indonesia 0,03 0,00 0,01 Malasia 0,01 0,01 0,02 Tailandia 0,00 0,00 0,01 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la US Patent and Trademark

1,32 0,99 0,96 0,94 0,80 0,74 0,59 0,57 0,56 0,32 0,31 0,28 0,23 0,21 0,17 0,12 0,10 0,10 0,10 0,08 0,06 0,06 0,05 0,05 0,01 0,01 0,01 0,01 Office.

Cuadro IV-41 Promedio anual de patentes otorgadas en EE.UU. según país de residencia del titular. 1963-1997

Taiwan Corea del Sur China Singapur Tailandia Malasia Japón Israel Finlandia Hong Kong

1963-76

1977-1986

1987-1997

4 4 7 2 0 1 3112 57 54 10

90 21 2 4 1 2 8790 127 139 22

1112 707 48 38 4 8 20730 347 327 60

323

Aumento del promedio entre 1963/76 y 1987/97 (%) 29848,3 18570,7 4727,3 1734,5 1070,9 732,2 566,2 503,4 500,0 497,3

Irlanda 13 21 Yugoslavia 5 10 Venezuela 7 10 Brasil 16 23 Nueva Zelandia 18 41 Australia 162 283 España 61 70 Hungría 36 96 Italia 585 785 India 13 11 Canadá 1052 1138 Sudáfrica 60 80 Noruega 69 84 Austria 200 271 Chile 4 3 Dinamarca 129 148 Francia 1796 2090 Alemania 4536 5901 Bélgica 232 236 Holanda 566 665 Suecia 680 760 Suiza 1101 1199 Argentina 22 20 Reino Unido 2784 2339 Indonesia 5 1 Filipinas 6 5 México 64 36 URSS 224 290 Polonia 21 25 Checoslovaquia 93 54 Total extranjeras 17885 26007 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la US Patent

56 19 24 50 52 442 143 76 1210 26 1961 108 124 353 6 210 2896 7277 365 877 776 1214 24 2600 4 4 40 125 10 25 44558 and Trademark Office.

320,8 253,0 243,3 217,9 183,2 173,3 132,5 111,1 106,8 101,5 86,4 80,2 79,7 76,5 63,6 63,1 61,2 60,4 57,5 55,2 14,2 10,2 6,7 -6,6 -15,2 -20,0 -36,4 -44,1 -49,5 -73,0 149,1

iii) Las fuentes extranjeras de tecnología • Al haberse eliminado el registro de transferencia de tecnología, se carece de información sobre el número y tipo de contratos de transferencia registrados en los años 1990. En los años 1980, cuando el registro estaba en vigencia, se verificaba una sostenida declinación del número de contratos con pedido de inscripción, aunque para 1991 (último año de vigencia del registro) se había observado un aumento fuerte por los pagos de transferencia, atribuible al comienzo de la operatoria de las firmas privatizadas en el área telecomunicaciones. • En los años 1990 la única forma de estimar los montos involucrados en transferencia de tecnología es recurrir a las cifras del balance de pagos. Por razones metodológicas, las estimaciones obtenidas por esta vía deben ser tomadas como “techo” del verdadero valor de las transferencias220. Con esta observación en mente, se advierte que si bien hay un fuerte crecimiento de la importación de tecnología no incorporada durante los últimos años -los egresos pasan de U$S 551 millones en 1992 a U$S 873 millones en 1998-, los mismos se mantienen en cifras cercanas al 0,3% del PBI (cuadro IV-43), cifra similar a la que se registraba en la década de 1980. 220

. Dado que no existen cifras oficiales sobre transferencia de tecnología, estos datos han sido estimados considerando los rubros “regalías” y “servicios profesionales, empresariales y técnicos” incluidos en la nueva metodología adoptada para la confección del balance de pagos. En este sentido, hay que señalar que ambos rubros incluyen pagos por conceptos no vinculados a tecnología (uso de marcas, consultorías, derechos de autor, etc.) y que en la estimación presentada hay un fuerte peso de los pagos a los operadores técnicos de las firmas privatizadas. Por tanto, las mencionadas estimaciones han de tomarse como “techo” del verdadero valor de los pagos por transferencia de tecnología.

324

Cuadro IV-42 Publicaciones en ciencias e ingeniería por país. 1981-1995 N° Publicaciones* 1981 1995 132.278 142.792 14.440 17.359 30.794 32.980 18.567 23.811 26.837 30.654 7.803 14.117 2.362 8.811 25.088 39.498 366 3.884 168 2.964 892 1.581 1.438 2.760 561 700 648 1.408 3698 4.322 102.994 111.126 368.934 438.767

EE.UU. Canadá Gran Bretaña Francia Alemania Italia España Japón Taiwan Corea del Sur Argentina Brasil Chile México Israel Otros Total mundial

Participación (%) 1981 1995 35,9 32,5 3,9 4,0 8,3 7,5 5,0 5,4 7,3 7,0 2,1 3,2 0,6 2,0 6,8 9,0 0,1 0,9 0,0 0,7 0,2 0,4 0,4 0,6 0,2 0,2 0,2 0,3 1,0 1,0 27,9 25,3 100 100

N° Pub/PBI (U$S bill.) 1995 20 25 29 20 21 13 16 15 13 5 6 3 6 2 54 -

*: Excluye las ciencias sociales. Fuente: GACTEC (1999). Cuadro IV-43 Evolución del balance de pagos tecnológico en Argentina. 1992-1998 (en millones de dólares y %) Egresos Ingresos Saldo Egresos como % PBI

1992 551 32 -519 s.d.

1993 668 63 -605 0,28

1994 799 51 -748 0,31

1995 761 27 -734 0,29

1996 770 36 -734 0,28

1997 811 47 -764 0,28

1998 873 46 -827 0,29

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Economía.

• Esta proporción es bastante superior a la que erogan algunos países -EE.UU., Japón, Australiapero inferior a la de Alemania, Gran Bretaña, Holanda, Corea, México o Bélgica; en otras palabras, no parece una magnitud exorbitante -más aún, cuando insistimos que se trata de una estimación "de máxima"-. Lo que aquí se destaca, sin embargo, es sobre todo el muy bajo nivel de ingresos que registra Argentina en este rubro, quedando muy por debajo de países como Brasil, México o Corea. Además, los pagos efectuados al exterior en este concepto son claramente superiores al gasto privado en I&D -la relación es de 2,31, el cual es un registro ampliamente superior al de países como Brasil, Corea o España- (cuadro IV-44). A nuestro juicio, este conjunto de datos sugiere que existe un desbalance evidente entre importación de tecnología y esfuerzos innovativos domésticos, pero cuya corrección debe centrarse esencialmente en aumentar los segundos más que en disminuir la primera. Cuadro IV-44 Balance de pagos tecnológico (U$S millones y porcentajes). 1995*

EE.UU. Japón Gran Bretaña Suecia Canadá Holanda

Transferencia de tecnología (U$S millones) Egresos/Gasto privado en I&D Ingresos Egresos Balance 22436 5666 16770 0,06 3180 2216 964 0,04 3990 3339 651 0,01 397 45 352 0,49 1394 1094 300 0,18 6208 6139 69 1,85

325

Pagos/PBI 0,08% 0,04% 0,30% 0,02% 0,19% 1,55%

Nueva 20 8 12 0,05 0,01% Zelandia Noruega 121 183 -62 0,24 0,13% Bélgica 2336 2411 -75 1,09 0,90% Australia 169 325 -156 0,10 0,09% Finlandia 43 307 -264 0,23 0,24% Austria 96 381 -285 s.d. 0,16% Italia 1237 1601 -364 0,22 0,15% Brasil 550 990 -440 0,18 0,14% Argentina* 46 873 -827 2,31 0,29% Francia 2012 2792 -780 0,17 0,18% México 289 1189 -900 2,65 0,48% España 80 1106 -1026 0,19 0,20% Alemania 7290 9207 -1917 0,34 0,38% Corea 299 2384 -2085 0,21 0,52% *: excepto para Argentina, donde los datos corresponden a 1998, y Brasil, donde corresponden a 1996. Fuente: Elaboración propia en base a datos de la OECD (1998), Hasenclever y Cassiolato (1998), el World Bank y la Dirección de Cuentas Internacionales del Ministerio de Economía de la República Argentina.

• Como vimos antes, en los años 1990 ha habido un ingreso masivo de IED, lo cual ha llevado a la Argentina a ubicarse por encima del promedio mundial, en términos del peso del stock de IED sobre el PBI, aunque de todos modos el país sigue estando por detrás de buena parte de los países más avanzados, así como de varias naciones en desarrollo y de países latinoamericanos como Brasil, México o Chile. Si bien en términos de flujos recientes de IED en relación con la formación bruta de capital el lugar de la Argentina asciende, de todos modos no aparece de ningún modo como un caso outstanding -cuadro IV-45-. Estos datos, que tenderían a sugerir que el país no se destaca particularmente en cuanto a la influencia de la IED dentro de la economía local, deben ser contrapuestos, sin embargo, con lo señalado anteriormente respecto del fuerte peso que han alcanzado las ET en la estructura productiva doméstica, peso que sí aparece como extraordinariamente elevado en la comparación internacional. Este es un dato sumamente relevante, ya que ubicaría a las ET como los agentes líderes de la economía argentina y, por tanto, como protagonistas de la eventual continuidad del proceso de catch up en los próximos años, siendo que la experiencia histórica de los países de industrialización tardía muestra que dichos procesos han sido casi invariablemente liderados por conglomerados económicos de capital local, los que en general han contado con fuerte ayuda por parte de los respectivos Estados. Cuadro IV-45 El peso de la IED en distintas economías nacionales. 1992-1996 (%) Flujos de IED/IBKF* Singapur Nueva Zelandia Holanda Australia Chile China México Canadá Irlanda Gran Bretaña España Hong Kong Brasil Suecia

Stock de IED recibida/PBI 1996 72,4 51,8 30,4 29,7 27,3 24,7 22,3 22,0 21,0 20,5 18,1 15,7 14,2 13,7

1992-1996 25,4 26,6 12,6 9,8 11,4 13,8 12,1 7,0 15,4 10,9 8,0 5,6 3,5 24,1

326

Stock de IED emitida/PBI 1996 39,9 14,6 49,1 11,7 17,7 2,6 2,5 21,3 7,1 30,7 6,7 71,9 1,1 28,3

Unión Europea 6,0 13,0 16,8 Argentina 9,9 11,9 4,5 Francia 8,1 10,1 13,1 EE.UU. 5,0 8,3 10,4 Italia 2,0 7,4 10,6 Taiwan 2,4 7,3 12,0 Alemania 0,7 5,9 12,4 Corea del Sur 0,8 2,6 2,8 Japón 0,2 0,7 5,6 Países desarrollados 3,2 7,6 10,8 Países en desarrollo 6,8 15,6 4,9 Total mundo 4,7 10,6 10,8 *: IBKF: Inversión bruta en capital fijo. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la UNCTAD (1998), Chudnovsky et al (1999b) y la Dirección de Cuentas Internacionales del Ministerio de Economía de la República Argentina.

• En donde sí existen claras diferencias significativas con otros países es en la casi nula inclinación de las ET por radicarse en los sectores de la frontera tecnológica -inversiones que en los países desarrollados son buscadas activamente por distintos medios por los gobiernos nacionales y locales-. Asimismo, no hay evidencia de que las ET -más allá de haber contribuido a que el país reduza la brecha con las mejores prácticas en materia de tecnología de producto y, en menor medida, de procesos- estén generando significativos spillovers tecnológicos vía capacitación de recursos humanos, desarrollo de proveedores, realización de actividades de I&D, etc. (ver Chudnovsky y López, 1998), tema que en otras naciones -por ejemplo en las del Este Asiático- es objeto de políticas específicas destinadas a que el país receptor se beneficie en la mayor medida posible de las externalidades que pueden surgir de la presencia de filiales de ET. Last but not least, investigaciones recientes muestran que las las ET no han contribuido a diversificar el patrón geográfico de las exportaciones argentinas, ni a mejorar un perfil exportador fuertemente basado en recursos naturales y con escasa presencia de ramas conocimiento o skill intensivas (Chudnovsky y López, 2000). • A su vez, también el país muestra un retraso cierto -pese al fuerte aumento registrado en la década de 1990 (ver Kosacoff, 1999)- en cuanto a la emisión de IED, siempre en la comparación internacional, a la vez que las "multinacionales argentinas" están básicamente ausentes de los sectores skills o conocimiento intensivos, a diferencia de sus pares de otros países en desarrollo como Corea o Taiwán. • Finalmente, medidas contra el PBI o la inversión bruta doméstica, las importaciones de bienes de capital de la Argentina son claramente bajas en la comparación internacional -las cifras respectivas son las menores del cuadro IV-46 salvo para Japón y Brasil-; también están entre las más bajas si se las compara contra las importaciones totales de cada país. Obsérvese, por ejemplo, que en 1994-1996 la importación de maquinarias alcanzó al 2,1% del PBI, cifra significativamente inferior a la registrada en Corea (9,1%), México (8,1%) o Chile (6,4%). En tanto, el peso de las exportaciones de maquinarias en el total de ventas externas del país es notoriamente reducido, y sólo es mayor al de Chile. Estos datos, en su conjunto, muestran, al igual que en el caso de la tecnología desincorporada, que no parece haber una excesiva importación de tecnología -en este caso incorporada en bienes de capital-, sino más bien una muy débil capacidad de producción doméstica en este rubro.

327

De hecho, la Argentina no está aprovechando las potencialidades propias de la interacción usuario-productor que se generan cuando existe una capacidad de fabricación local de bienes de capital. Esto, a su vez, debe ser analizado teniendo en mente que, como señalamos previamente, durante la ISI se había generado una trayectoria de aprendizaje en el sector productor de bienes de capital, que fue interrumpida bruscamente con el episodio aperturista de 1976-1981, sin que luego pudieran volver a recrearse las capacidades perdidas en esa ocasión. Cuadro IV-46 Importación y exportación de maquinarias (%). 1994-1996 Import. de Import. de Import. de Export. de maquinarias/Export. maquinarias/PBI maquinarias/IBKF maquinarias/Import. totales totales Taiwan 12,5 52,1 34,4 42,8 Corea 9,1 24,9 32,8 36,4 Canadá 8,8 47,6 31,2 14,6 China 8,8 22,1 35,0 16,8 México 8,1 45,6 35,5 36,3 Suecia 8,0 54,9 30,5 30,5 Chile 6,4 23,7 29,1 1,1 Gran Bretaña 6,2 41,2 27,4 31,6 Australia 5,1 22,6 32,4 7,9 España 4,2 20,4 21,7 16,2 Alemania 4,0 18,2 21,8 29,8 Italia 3,2 19,0 19,0 28,1 EE.UU. 3,2 18,3 29,9 34,0 Argentina 2,1 11,3 24,9 4,7 Brasil 1,8 8,3 26,9 12,1 Japón 1,0 3,4 17,2 46,2 Fuente: Elaboración propia en base a datos de la UNCTAD y del Ministerio de Economía de la República Argentina.

iv) La competitividad de base tecnológica y la economía "basada en el conocimiento" • Es interesante comentar brevemente los indicadores de competitividad de base tecnológica estimados por un equipo especial a partir de un encargo de la National Science Foundation (cuadro IV-47)221. La Argentina ocupa los últimos lugares en casi todos los indicadores estimados, y en el promedio aparece, como signo inequívoco de lo que falta avanzar en esta área, en el último puesto, detrás incluso de varias naciones europeas que pertenecían anteriormente al bloque socialista y de Venezuela.

Japón EE.UU. Singapur Alemania Holanda

Orientación nacional 73,8 75,5 88,4 76,6 81,3

Cuadro IV-47 Indicadores de competitividad tecnológica Infraestructura Capacidad Posición Enfasis tecnológica productiva tecnológica tecnológico 81,7 94,4 94,0 60,7 94,8 89,4 91,4 46,4 41,6 54,0 46,7 100 62,4 61,6 59,2 28,5 55,7 56,3 40,3 35,6

Tasa de cambio Promedio técnico 27,4 72,0 28,6 71,0 50,0 63,4 27,8 52,7 45,2 52,4

221

. El significado de los indicadores estimados es el siguiente: Orientación Nacional: muestra si una nación está tomando acciones -en el plano del Estado, las firmas privadas, etc.- dirigidas a fomentar la competitividad de base tecnológica. • Infraestructura tecnológica: cantidad y calidad de las instituciones y recursos que contribuyen al desarrollo, producción y venta de nuevas tecnologías. • Capacidad productiva: cantidad de los recursos físicos y humanos dirigidos a producir bienes de alta tecnología. • Posición tecnológica: indicador del éxito de un país en producir y exportar bienes de alta tecnología. •

•

Enfasis tecnológico: indicador de la participación relativa de los bienes de alta tecnología en el mix de exportaciones de un país.

•

Tasa de cambio técnico: indicador de la rapidez con la que un país mejora su performance en la exportación de bienes de alta tecnología.

328

Taiwan Malasia Francia Corea del Sur Reino Unido Suecia México Filipinas Suiza Australia Rusia Canadá China Italia Tailandia India Hungría Polonia Nueva Zelandia Brasil España Venezuela Indonesia Sudáfrica Argentina

90,2 81,0 75,9 78,9 70,9 66,8 54,8 73,6 57,8 66,2 48,9 69,0 65,3 66,3 63,5 57,4 67,0 69,7 66,7 58,0 63,8 56,6 54,8 49,2 41,5

42,9 31,9 61,3 44,4 59,4 53,7 30,2 35,3 51,1 51,3 55,6 47,5 39,3 48,6 28,2 39,3 36,4 38,1 48,3 37,4 39,1 38,4 17,8 40,3 27,4

49,9 43,1 64,1 50,6 52,3 52,6 31,7 48,1 52,9 47,7 42,6 40,2 32,8 51,4 33,1 49,1 39,8 39,8 45,6 40,3 43,6 40,7 19,6 30,0 31,0

31,5 28,2 45,7 32,6 48,6 32,2 20,1 14,0 30,5 20,6 33,8 28,2 22,5 29,5 18,1 18,3 17,1 16,4 13,5 19,1 16,0 16,8 11,2 15,4 9,6

56,0 82,8 30,0 54,5 43,4 31,3 43,2 39,1 41,5 10,1 6,2 18,5 26,7 17,7 43,5 6,0 16,2 9,9 5,5 11,1 17,4 2,7 11,1 6,9 8,1

40,6 42,9 29,3 41,4 24,7 38,5 83,3 49,0 22,0 58,0 57,3 32,1 48,1 21,0 42,5 53,6 41,9 s.d. 26,6 36,3 21,2 s.d. 66,8 s.d. 36,3

51,8 51,6 51,0 50,4 49,9 45,9 43,9 43,2 42,6 42,3 40,7 39,2 39,1 39,1 38,2 37,3 36,4 34,8 34,4 33,7 33,5 31,0 30,2 28,3 25,6

Fuente: Roessner et al (1997).

• Finalmente, dado que las tecnologías de la información y la comunicación son los soportes o la infraestructura material básica sobre la cual se asienta la llamada "economía basada en el conocimiento", a la vez que están llamadas a tener un papel crecientemente significativo como determinantes de la competitividad de las firmas y aún de las economías nacionales como un todo en las próximas décadas, interesa analizar cuánto ha avanzado la Argentina en este terreno. En el cuadro IV-48 vemos que, previsiblemente, se encuentra muy lejos de los países desarrollados, así como de Corea y de casi toda la "periferia" europea, e incluso está algo detrás de otras economías latinoamericanas como Chile y Uruguay, aunque aún supera a naciones como Brasil, México o Venezuela. En cualquier caso, está claro que es necesario también realizar un gran esfuerzo en esta área para avanzar hacia niveles crecientes de competitividad y progreso tecnológico a futuro. Cuadro IV-48 Disponibilidad de tecnologías de la información y la comunicación (cantidad cada 1000 personas) Líneas Teléfonos Computadoras Número de hosts Promedio telefónicas celulares personales de Internet simple EE.UU. 640 165 362 44.2 303 Suecia 682 282 215 32.1 303 Dinamarca 618 250 304 26.0 300 Noruega 555 287 273 47.5 291 Suiza 640 93 409 20.8 291 Finlandia 549 292 182 65.4 272 Australia 519 208 311 38.2 269 Nueva Zelandia 499 138 266 42.4 236 Canadá 602 114 193 22.8 233 Hong Kong 547 216 151 7.5 230 Singapur 513 141 217 19.6 223 Gran Bretaña 528 122 193 14.9 214 Alemania 538 71 233 10.7 213 Holanda 543 52 232 21.9 212 Japón 489 214 128 7.6 210 Francia 564 42 151 5.0 190 Austria 466 74 148 10.8 175 Bélgica 465 47 167 8.5 172 Italia 440 112 92 3.7 162

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Corea Irlanda Grecia España Portugal República Checa Uruguay Turquía Chile Argentina Venezuela Colombia México Brasil

430 395 509 392 375 273 209 224 156 174 117 118 95 96

70 82 53 33 67 19 25 13 23 16 35 13 11 16

132 145 33 94 61 53 22 14 45 25 21 23 29 18

2.9 9.1 1.9 3.1 1.8 4.8 0.3 0.4 1.3 0.5 0.2 0.2 0.4 0.4

159 158 149 131 126 87 64 63 56 54 43 39 34 33

Fuente: Elaboración propia en base a datos del World Bank (1999).

v) Algunas reflexiones sobre los indicadores presentados A partir del conjunto de evidencia presentada en esta sección, creemos que es posible derivar el siguiente diagnóstico estilizado: • Del lado de los “insumos”, si bien la Argentina aumentó los recursos destinados a CyT en los años 1990, aún se encuentra muy por detrás en la materia no sólo respecto de las naciones desarrolladas, sino también de los países asiáticos de rápido crecimiento e incluso de naciones vecinas como Brasil o Chile. Asimismo, los rezagos relativos son mayores en cuanto a los gastos en innovación realizados por el sector privado (pese a que estos últimos incrementaron su peso relativo), así como en lo que hace a recursos destinados a las actividades de CyT más directamente vinculadas al desarrollo tecnológico. En otras palabras, la composición del gasto argentino en CyT muestra un sesgo excesivo, si se lo compara con los parámetros internacionales, hacia actividades en investigación básica financiadas y ejecutadas por organismos públicos y/o universidades. Ciertamente, la solución de este desbalance no debería pasar por una reducción de este último tipo de actividades, sino por un mayor impulso hacia las que muestran mayores rezagos, siempre en la comparación internacional. Asimismo, persisten otros desbalances tradicionales, tales como la excesiva concentración de las actividades de CyT en el área metropolitana, la desigual asignación de recursos a distintos segmentos del aparato productivo -donde el sector industrial aparece claramente perjudicado en el contraste entre lo que recibe el INTI y su peso en el PBI-, o el hecho de que el grueso del gasto se hace en el rubro salarios, con el consiguiente deterioro del capital físico e intelectual de las instituciones de CyT. • Previsiblemente, del lado de los indicadores de “productos”, la Argentina aparece con un desempeño muy pobre y con tendencias al deterioro relativo frente a otros países de industrialización tardía en materia de patentamiento (tanto en las solicitadas internamente, como en las pedidas en los EE.UU.). La posición relativa del país, aunque también rezagada, no es tan negativa si se toma el indicador de publicaciones científicas. Evidentemente, el contraste entre los desempeños relativos en materia de patentamiento y publicaciones confirma varios de los argumentos expuestos en capítulos previos respecto de la escasa vinculación de las actividades locales de I&D con la generación de tecnología, y

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tampoco sorprende a la luz de algunos datos expuestos anteriormente, tal como, por ejemplo, el alto peso relativo de la investigación básica. • La incorporación de tecnologías extranjeras ha registrado un significativo aumento en la comparación con la década de 1980. Si bien esto, indudablemente, ha implicado un aporte positivo en términos de la modernización de los sectores productivos locales, puede generar dudas respecto de su impacto a largo plazo sobre la capacidad innovativa endógena del país (esto es, la posibilidad de que dicha importación de tecnología haya sido “excesiva” y ahogue los esfuerzos innovativos locales, con efectos negativos sobre la dinámica de desarrollo a futuro). En este sentido, recordamos una vez más que todo país de industrialización tardía es, por definición, importador neto de tecnología. A su vez, de lo expuesto en esta sección, y en particular en lo que hace a pagos por tecnología desincorporada e importación de bienes de capital, Argentina no parece tener un sesgo particularmente notable -en términos relativos al tamaño de su economía, al volumen de comercio externo o a las inversiones domésticas en capital fijo- hacia la importación de tecnología vis a vis otros países tanto desarrollados como de industrialización tardía. • En donde sí surgen diferencias apreciables es en cuanto a la actividad innovativa doméstica, que resulta pobre en la comparación internacional si se la mide, por ejemplo, a partir de la exportación de bienes de capital o de tecnogía desincorporada. Esto, a su vez, probablemente está implicando que las tecnologías absorbidas desde el extranjero a través de distintas vías están siendo usadas con un margen de ineficiencia y que no se están aprovechando suficientemente los spillovers que podrían generarse a partir de ellas. • Asimismo, cabe analizar con atención, a futuro, el impacto del masivo ingreso de IED sobre la dinámica tecnológica del aparato productivo local. En este sentido, cabe recordar que, como señalamos anteriormente en este trabajo, en las experiencias exitosas de desarrollo del Este asiático se privilegiaron otras formas de importación de tecnología -licencias, bienes de capital-, con el objetivo de impulsar un proceso de aprendizaje que pudiera llevar a la construcción de un conjunto de capacidades innovativas endógenas. Pareciendo difícil que ello ocurra en el caso argentino en el actual contexto, queda como preocupación el hecho de que las filiales de ET no parecen desarrollar localmente actividades significativas en I&D, no están contribuyendo activamente al desarrollo de capacidades tecnológicas en sus proveedores, no participan activamente en redes innovativas con otras firmas e instituciones de CyT y no se insertan en actividades skills o conocimiento intensivas. • Esto nos lleva al tema final de esta sección. Como se dijo previamente, a nivel global se está ingresando en la etapa de la llamada “economía basada en el conocimiento”, en la cual la competitividad dependerá aún más que en el pasado de las capacidades tecnológicas de cada país, y en donde las tecnologías de la información y la comunicación jugarán un rol clave. En ambos planos la situación relativa de la Argentina aparece claramente rezagada en la comparación internacional, lo cual introduce preocupación respecto de uno de los temas centrales que nos ocupan en este capítulo, cual es el de la sustentabilidad del proceso de catch up iniciado en los años 1990.

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b) El sector agropecuario Si bien con oscilaciones, el proceso de modernización tecnológica del sector agropecuario iniciado en la segunda mitad de los años 1950 parece haber continuado hasta los primeros años de la década de 1980, con repercusiones positivas, como vimos antes, a nivel de la producción y la productividad. Entre 1962 y 1984, la productividad de la tierra más que se duplicó y la productividad de la mano de obra casi se cuadruplicó (Obschatko, 1988). A su vez, Obschatko et al (1984) han calculado que entre 1969 y 1983 los aumentos en la producción tuvieron su origen en un 73% en mejoras tecnológicas y en un 27% en un aumento de la superficie sembrada. Sonnet et al (1997) presentan una serie de coeficientes que ilustran sobre el proceso de incorporación de tecnologías químicas y mecánicas en el sector agropecuario durante esta etapa. En el caso de tractores, entre los años 1960 y los años 1980 se pasó de 4,5 a 2,4 hectáreas por CV y de 4,6 a 15,6 CV por trabajador. Como consecuencia de la mecanización, el promedio de hectáreas por trabajador creció desde 21 en 1960-69 a 37 en 1990. A su vez, entre los años 1960 y comienzos de los 1990 hubo un aumento de 1500% en el uso de fertilizantes y de 2000% en el de pesticidas y herbicidas. Por su parte, en lo que hace a los avances específicos de los años 1980, Martínez Nogueira (1988) da cuenta de tendencias orientadas al uso de mejores instrumentos de gestión y a una mayor atención a lo técnico-productivo en las unidades productivas pampeanas. Asimismo, detecta mayores interacciones con proveedores, contratistas, firmas de servicios técnicos, etc., de modo que la empresa rural pasa a ser integrante de una red de transacciones múltiples más vinculada a la problemática local y atenta a los procesos de modernización tecnológica. Así, Obschatko (1988) afirmaba que a mediados de los años 1980 había un perfil sectorial caracterizado por un alto grado de innovación en los principales cinco cultivos (híbridos en maíz, sorgo y girasol, paquete tecnológico complejo en soja y germoplasma exótico en trigo); mecanización total de tareas con un nivel tecnológico actualizado; uso de implementos diferenciados y elevada potencia por hectárea; alto grado de difusión de nuevos herbicidas; nuevos mecanismos de aplicación para la lucha contra malezas perennes; comienzo de la incorporación de fertilizantes en trigo; mejoramiento de sistemas de almacenajes y secado y mejoramiento y especialización en el manejo empresario. Sin embargo, aparentemente el proceso de modernización tecnológica se daba de forma heterogénea al interior del sector. Así, mientras las empresas de “punta” se asemejaban a las de los países avanzados (Obschatko et al, 1984), a nivel local, desde mediados de los años 1970 la brecha tecnológica entre distintos tipos de productores se había acentuado (Sola, 1986). Pizarro y Cascardo (1991) coincidían con este último diagnóstico, y delineaban un panorama en donde había productores "de avanzada" pero predominaban las unidades productivas con signos de atraso tecnológico. En esencia, la polarización de los productores se daba en función de su nivel de capitalización, que derivaba en diferencias substanciales en cuanto a regímenes o formas de producción y niveles tecnológicos empleados. Esta disparidad de niveles tecnológicos se traducía en que a comienzos de los años 1980 la Argentina era uno de los países con menores índices de densidad y potencia media de 332

tractores por hectárea cultivada entre los principales productores agropecuarios del mundo (cuadros IV-49 y IV-50), aunque también cabe reconocer que dichos índices no eran muy diferentes de los de Australia, país de clima similar al argentino. Por otro lado, se señalaba que en la Argentina la maquinaria se usaba con más intensidad en relación a otros países productores de bienes agropecuarios de clima templado (Huici, 1988). Cuadro IV-49 Potencia media por hectárea (tractores) -CV/ha.-. 1982 Francia 4,71 Gran Bretaña 4,61 EE.UU. 1,28 Canadá 0,95 URSS 0,70 Australia 0,47 Brasil 0,45 Argentina 0,31 Fuente: Huici (1988). Cuadro IV-50 Número de tractores cada 1000 hectáreas de tierra arable y cultivable. 1973/93 Argentina Australia Canadá EE.UU. Uruguay Mundo Fuente: Vitelli (1999).

1973 6,4 7,8 14,1 23 14,7 10,9

1978/81 6,8 7,7 14,6 25 22,7 15,3

1993 10,3 6,8 16,3 25,6 25,3 17,8

Por otro lado, Peretti y Gómez (1991) señalaban que la adopción de tecnologías por parte del sector ganadero en los años 1980 había sido limitada y que se constataban retrasos en materia de indicadores de producción y productividad. En este sentido, argumentaban que a partir de 1977, en un contexto de precios en descenso para la ganadería, se descuidó el manejo sanitario de rodeos, así como las prácticas de suplementación, manejo, etc., y se produjo una descapitalización de las unidades productivas. En este contexto, si la tecnología ganadera disponible era suficiente como para lograr un impacto significativo en la producción, ese potencial no se traducía en la práctica debido al escaso grado de adopción de dichas tecnologías. Asimismo, hay que considerar que, como se señaló antes, en la segunda mitad de los años 1980 el sector agropecuario atravesó, al igual que el resto de la economía local, una situación crítica, con repercusiones negativas en el plano de las inversiones y la adopción de tecnologías. Por ejemplo, Chudnovsky et al (1999a) afirman que, debido al retraso tecnológico, el deterioro del recurso suelo alcanzaba en aquella época niveles alarmantes. Asimismo, como consecuencia de la reducción de inversiones y la falta de reposición, disminuye el stock y aumenta el grado de obsolescencia del parque de tractores. Consecuentemente, la brecha con la frontera internacional vuelve a expandirse. En los años 1990 se registra un proceso de profundas transformaciones en el agro argentino, que son la base de los espectaculares aumentos de producción y rendimientos arriba comentados. Adelantamos que, en lo esencial, la fuente de dichas transformaciones han sido insumos tecnológicos extranjeros222, cuyo ingreso al país se vio facilitado por los procesos de

222

. Según Chudnovsky et al (1999a), la base tecnológica de este ciclo es, en buena parte, resultado del carácter homólogo que tienen las condiciones de la agricultura pampeana con las del grain belt de los Estados Unidos y la consecuente facilidad con que se pueden aprovechar las inversiones en I&D desarrolladas en ese contexto.

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liberalización comercial y desregulación de la economía local, que redujeron sustantivamente los precios relativos entre los insumos químicos y mecánicos y el precio de los granos. Uno de los cambios tecnológicos más notables es la expansión del llamado sistema de siembra directa, cuya incidencia pasó de 0,3% de la superficie cultivada en 1988/89 a 30% en 1998/99 (ver cuadro IV-51, donde se advierte la tendencia creciente en las ventas de equipos para siembra directa). La adopción de este sistema generó un mejor aprovechamiento de los recursos productivos y dio lugar a mayores rendimientos de los cultivos. Asimismo, permitió una extensión temporal del ciclo agrícola, al eliminar la necesidad de rotación agricultura/ganadería, y contribuyó a detener los procesos de erosión y degradación de los suelos (Sonnet, 1999). Cuadro IV-51 Evolución de las ventas de tecnología incorporada a bienes de capital (unidades) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Tractores 3.790 4.871 4.550 6.393 4.329 7.380 7.440 Cosechadoras 760 415 490 1.011 775 1.550 1.511 Cosechadoras de algodón S/D S/D 27 52 173 340 91 Maquinaria Agrícola S/D 320 391 487 416 815 748 Sembradoras de Siembra Directa S/D 1.140 1.860 2.280 2.290 2.500 2.800 Fuente: Chudnovsky et al (1999a).

El ritmo de adopción de esta tecnología en la Argentina no sólo ha sido muy alto, sino que ya ha superado a los EE.UU. como proporción del área cultivada. Los determinantes de su adopción en el caso argentino son básicamente tres: i) disponibilidad en el mercado de las sembradoras; ii) efectos acumulados de la erosión de suelos que afectan el resultado operativo de las empresas agropecuarias; iii) reducción de costos directos por hectárea por eliminación de labores. Esto significa que, la internalización de la externalidad negativa representada por el deterioro de los suelos agrícolas fue inducida por señales de mercado, no por consideraciones intergeneracionales ni marcos regulatorios específicos (Chudnovsky et al, 1999a). Otro cambio significativo es la difusión de distintos tipos de mejoras agronómicas (planes de rotación de cultivos, monitoreo de balances de nutrientes, análisis periódicos de suelos, selección de híbridos, mejoras en la utilización de maquinarias, cosechadoras y fertilizantes, etc.), proceso en el cual han tenido un papel importante tanto el INTA, como los grupos CREA y las empresas privadas productoras de semillas. Asimismo, se ha modernizado la gestión y administración de una parte significativa de las explotaciones agropecuarias, mediante el uso de nuevos instrumentos de información y análisis de datos, comercialización y planificación estratégica (Sonnet, 1999). Las nuevas tecnologías de riego también han constituido un "hito tecnológico" en los años 1990, comenzando a resolverse los problemas de déficit hídrico que afectan a los cultivos y a corregir los perjuicios de las alteraciones climáticas. La Región Pampeana Húmeda, por ejemplo, tiene un régimen pluviométrico de gran variabilidad, lo que incrementa significativamente el riesgo de las producciones agrícolas extensivas. Aunque no se cuenta con datos confiables del área efectivamente irrigada en la región (las estimaciones varían pero la cifra con más consenso es de 100 mil hectáreas), las ventas de equipos de riego han crecido de manera muy significativa y algunos analistas estiman que, para el primer quinquenio del siglo XXI, puede haber hasta un millón de hectáreas de cultivos extensivos con riego (Chudnovsky et al, 1999a).

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En el campo de la ingeniería genética, el hecho más relevante ha sido la aparición de las variedades de sojas transgénicas a partir de 1996. En particular, mediante la incorporación a la soja de un gen de origen bacteriano -denominado RR- se ha logrado conferirle resistencia al glifosato, que es un herbicida de acción total. También se han desarrollado transgénicos en maíz, algodón, etc. (entre 1991 y 1998 se extendieron 286 permisos para liberar al medio cultivos genéticamente modificados, incluyendo maíz, soja, algodón, girasol, trigo, tomate, etc.223). Argentina es, luego de los Estados Unidos, el país que está a la vanguardia en cuanto a adopción de variedades transgénicas; entre 1996 y 1997 el área sembrada con soja transgénica se multiplicó por 13, para alcanzar 1.4 millones de ha, extensión que, a su vez, se multiplicó por tres entre 1997 y 1998. Esta rápida expansión encuentra su origen principalmente en dos factores: i) las nuevas variedades, especialmente en el caso de la soja transgénica, ofrecen grandes ventajas económicas para los productores, tanto en lo que hace a la intensidad de manejo requerida por el cultivo, como en los costos de producción; ii) la muy temprana instalación en el país de esquemas de bioseguridad e información pública acerca del manejo de los productos de la biotecnología y de los organismos modificados genéticamente (Chudnovsky et al, 1999a). Sin embargo, hay que considerar que si este ciertamente puede ser un avance desde el punto de vista tecnológico, han surgido dudas respecto de sus impactos en el plano comercial, considerando las resistencias a los productos transgénicos que existen especialmente en Europa como consecuencia del temor a sus efectos sobre la salud humana, lo cual puede afectar las exportaciones argentinas con ese destino224. En tanto, se ha expandido notablemente el uso de agroquímicos. Por ejemplo, el consumo de fertilizantes pasó de poco más de 300 mil toneladas anuales en la década de 1980 a más de 2 millones en 1996. En la temporada 1996/97 más de un 64% del trigo y un 47% del maíz fue fertilizado, mientras que apenas cinco años atrás no llegaba al 10% en trigo y era prácticamente cero en maíz. De todas maneras, la Argentina se mantiene muy por debajo de los valores observados en cuanto a intensidad de uso de fertilizantes en relación con otros países y regiones agrícolas de importancia en el mundo (cuadro IV-52). Cuadro IV-52 Intensidad de uso de fertilizantes. Evolución comparada entre Argentina y otras regiones y países (kg/ha) China Francia Unión Europea

1990 206 296 223

1991 226 289 214

1992 224 236 192

223

1993 191 237 197

1994 222 243 204

1995 264 252 204

1996 270 260 209

. Casi un 90% de los permisos solicitados correspondieron a iniciativas de empresas y semilleros que operan en el país (Chudnovsky et al, 1999a). 224 . Según Chudnovsky et al (1999a), desde el punto de vista ambiental la expansión de la utilización de transgénicos ofrece amplios beneficios. Las evaluaciones de riesgo desarrolladas en el marco de la CONABIA (Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria; esta entidad actúa como instancia de consulta y apoyo técnico para asesorar al Secretario de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación sobre la formulación e implementación de las regulaciones para la introducción y liberación al ambiente de materiales animales y vegetales obtenidos mediante la ingeniería genética), indican que los impactos ecológicos por la utilización de las nuevas variedades no difieren, en lo sustantivo, de los involucrados en la producción basada en las variedades tradicionales, mientras que existe un conjunto importante de efectos positivos a contabilizar. Entre estos el más importante es en relación a la reducción en la cantidad total de agroquímicos y la naturaleza de los herbicidas utilizados, que en el caso de la soja transgénica son de rápida degradación y, por lo tanto, de bajo impacto sobre los recursos locales, suelo y agua, y sin valor residual sobre la cadena alimentaria.

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EE.UU. Argentina

99 11

100 12

102 19

111 22

107 33

116 40

114 61

Fuente: Chudnovsky et al (1999a).

También ha crecido significativamente el uso de plaguicidas y herbicidas; es importante notar, además, que los plaguicidas empleados tienen mayor especificidad y menor toxicidad para los cultivos y presentan menores riesgo para la salud y el medio ambiente (Estefanell et al, 1997). De acuerdo con Chudnovsky et al (1999a), debido a la naturaleza altamente específica de su mecanismo de acción (asociado con sistemas de labranza conservacionista y con materiales genéticos de última generación), el uso de herbicidas se constituye en el mejor indicador del sendero tecnológico del proceso de intensificación de los sistemas de producción de granos y oleaginosas en Argentina. Las ventas de uno de los más difundidos herbicidas, el llamado glifosato, alcanzaron a más de 59 millones de litros en 1998 (lo que equivale al consumo de 1990 multiplicado por un factor de 53), aumento que se vincula tanto con la expansión de la siembra directa como con el paquete tecnológico del cultivo de la soja transgénica (RR). A la vez, su difusión ha implicado el reemplazo de un herbicida ambientalmente indeseable, como la atrazina. La "intensificación" de las funciones de producción, decurrente del mayor uso de insumos químicos, se habría convertido en un cambio estructural dentro del sector agropecuario. Así, en épocas de crisis, los productores ya no acudirían a "desintensificar" la producción, sino a reducir áreas sembradas (empezando por las menos aptas) y/o sustituir cultivos, lo cual tendería a alinear el comportamiento de los productores con el que se observa en los países más desarrollados, y especialmente en los Estados Unidos. A la vez, progresó sustancialmente el proceso de mecanización, en gran medida a partir de la reducción de precios e incremento de la oferta disponible generadas por la mayor apertura para la importación de maquinarias y equipos, los cuales, además, incorporaron substanciales mejoras en términos de calidad y eficiencia, haciendo más atractivo su empleo para los productores. En el cuadro IV-51 se observa el aumento de las ventas de los principales bienes de capital empleados en el sector agropecuario, el grueso del cual fue absorbido por equipos importados. También cabe destacar que como resultado del proceso de mecanización, la potencia media del parque de tractores -medida sobre las ventas de nuevas unidades- creció de 101 CV en 1991 a 125 CV en 1997 (Sonnet, 1999). En la ganadería se han observado progresos en los sistemas de invernada y en el manejo de los rodeos de cría, que han contribuido a aumentar la producción de carne bovina por hectárea. Las mejoras tecnológicas en la ganadería bovina incluyen: control intensivo de parásitos, suplementación mineral, elección de variedades en pasturas, mejoras en maquinarias para producir forraje, control de malezas con herbicidas, aumento de eficiencia en el uso de forraje, fertilización de pasturas, mejoras en la administración y planificación de la explotación, progresos en la genética animal mediante selección de cruzas, introducción de razas y adaptación a nuevas zonas productoras, aplicación de la técnica "creep feeding" y difusión del silaje de invernada. Asimismo, ha sido significativa la tecnificación de los tambos, como resultado de la reconversión de esa actividad y la búsqueda de mayores niveles de eficiencia en la producción de leche y mayor rentabilidad de las explotaciones. Last but not least, la eliminación de la aftosa, para la cual se empleó una vacuna desarrollada por el INTA, ha sido obviamente otro hito clave en la ganadería de los años 1990 (Sonnet, 1999). De todas

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maneras, Estefanell et al (1997) siguen apuntado a la existencia de una brecha tecnológica entre los sistemas potencialmente aplicables y los aplicados masivamente en la ganadería. Asimismo, subsisten problemas tales como la falta de adecuación de la producción a los hábitos de consumo del mercado internacional. La tendencia a la incorporación de nuevas tecnologías no se limitó a la Pampa Húmeda. Diversas actividades regionales, tales como la frutihorticultura, el algodón 225, la vitivinicultura, etc., han conocido significativos procesos de modernización –en general limitados a medianos y grandes productores-, que en general han venido de la mano de procesos de concentración y del ingreso o aparición de nuevos actores o formas de organización empresaria -grandes empresas locales o extranjeras, pools de siembra, contratos con empresas agroindustriales, etc.-. En buena medida, estos procesos de modernización han estado motivados, además de la búsqueda de mayor productividad, por objetivos tales como introducir mejoras en la calidad, la sanidad o la homogeneidad de las producciones primarias o por la necesidad de adecuarse a las demandas de los consumidores o diferenciar productos (Estefanell et al, 1997). Un aspecto significativo del proceso de modernización tecnológica de la agricultura en este período es que, siguiendo a Chudnovsky et al (1999a), el mismo se ha concretado sin generar las consecuencias ambientales negativas que han existido en otros casos, ya que se han usado tecnologías ambientalmente neutras o directamente positivas. En este sentido, los autores afirman que la Argentina no tuvo oportunidad de cometer los errores de los países con agriculturas intensificadas desde hace mucho, ya que accedió a la "era del insumo" cuando ya se habían incorporado las preocupaciones ambientales al desarrollo de tecnologías para el sector primario. Asimismo, desde el punto de vista de la sustentabilidad, las nuevas tecnologías han contribuido a mejorar la condición de los suelos pampeanos. Con todo, se ha estimado que en la región pampeana todavía subsiste una apreciable brecha con relación a los rendimientos potenciales. Así, se cita que el promedio potencial del rendimiento para soja en secano en el país tendría un valor superior a 5000 kg./ha, mientras que el rendimiento promedio se sitúa en el orden de los 2200 kg./ha, aunque de todos modos la Argentina está en la vanguardia mundial en materia de productividad. En girasol, en tanto, el rendimiento potencial es de 4000 kg./ha contra un rendimiento promedio entre 1700 y 1800 kg./ha. En trigo, con 25 quintales por hectárea, se está aún por debajo de la media mundial. La superación de esta brecha exigiría adoptar esfuerzos tanto en extensión, aprovechando la información tecnológica ya disponibles, como en investigación nueva (INTA, 1999). En el caso específico del trigo, se ha estimado que la superación de la brecha depende fuertemente de la adopción de tecnologías "blandas", de optimización de la gestión empresaria, a partir del hecho de que los niveles de productividad más elevados obtenidos en parcelas "modelo" se logran aplicando paquetes tecnológicos con intensidades de uso de insumos químicos compatibles con los planteos de los productores de nivel tecnológico medio y alto -en algunos casos, con valores inferiores a los empleados por estos- (Chudnovsky et al, 1999a). En esencia, el mismo argumento se aplicaría al caso del maíz.

225

. En este caso han aparecido en los años 1990 “megaproductores” totalmente mecanizados gracias al abaratamiento relativo de los bienes de capital a partir del proceso de apertura.

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Por otro lado, el problema de brecha de productividad se asocia con el proceso de concentración antes mencionado. En efecto, los protagonistas de la mayor demanda de maquinarias e insumos químicos han sido las explotaciones de mayor tamaño226, en tanto que las pequeñas han tenido serios problemas de endeudamiento y rentabilidad. Lo mismo ha ocurrido con la adopción de nuevas técnicas de gestión y comercialización. En consecuencia, el problema de heterogeneidad estructural interno al sector parece haberse agravado en los años 1990.

c) El sector industrial Los años 1980, caracterizados por una cada vez más exacerbada inestabilidad macroeconómica, no fueron un escenario especialmente propicio para que los empresarios domésticos incrementaran su propensión a desarrollar actividades innovativas, mucho más cuando existían importantes fuentes de rentas tanto en el mercado financiero como por la vía de transferencias a través de subsidios estatales (Nochteff, 1996). La permanencia de un escenario de economía cerrada, con un tipo de cambio real elevado y un escaso o nulo crecimiento del PBI, tampoco alentaron precisamente una reversión de dicha situación. Por otro lado, tampoco fue significativa, como vimos antes, la incorporación de tecnologías extranjeras por la vía de importaciones de bienes de capital, IED, licencias, etc. En este contexto, todo indica que la distancia con las mejores prácticas internacionales en el plano tecnológico siguió acentuándose, más allá de un puñado de excepciones correspondientes a plantas inauguradas en los años 1970 y 1980 en sectores promovidos, o algunas inversiones puntuales en el sector automotriz, por ejemplo. Asimismo, fue lenta la adopción de las nuevas tecnologías organizacionales y de proceso que se estaban difundiendo en el mundo desarrollado, aunque también aquí hubo excepciones como las de IBM (ver Vispo y Kosacoff, 1991) y otras filiales de ET. En los años 1990 el panorama es muy diferente, especialmente a partir de 1993-94, cuando ya comienza a disminuir fuertemente el nivel de incertidumbre macroeconómica que venía arrastrando el país desde la década pasada. En efecto, tal como se señaló más arriba, una buena parte de las firmas manufactureras han incorporado en su función de producción máquinas y equipos de ultima generación importados -tendencia estimulada no sólo por el abaratamiento relativo de los bienes de capital sino también por la necesidad de reducir la brecha con la frontera tecnológica internacional (CEP, 1999)- y se han difundido un conjunto de cambios organizacionales (gestión de calidad, disminución de inventarios, trabajo en equipos, etc.), lo cual ha redundado en mejoras de eficiencia, productividad y calidad. Ciertamente, como también se mencionó previamente, estos avances han sido incorporados a velocidades y con alcances heterogéneos dentro del sector manufacturero, encontrándose diferencias tanto por tipo de firmas como por ramas o segmentos de actividad específicos. El cambio en las reglas de juego, y en particular la mayor competencia en el mercado doméstico producto de la apertura importadora, operó como “garrote”, forzando a las firmas a modernizarse, pero también como facilitadora de dicha modernización. Así, en función de la 226

. Así, recientemente un especialista ha afirmado que 100.000 productores agrícolas de la pampa húmeda compran insumos por U$S 1300 millones; los 31.000 correspondientes al segmento de las explotaciones medianas y grandes (más de 200 hectáreas, aproximadamente) adquieren unos 880 millones (70%); en cambio, los pequeños, que son cerca de 69.000, compran el resto, sólo un 30% del total.

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mayor facilidad para incorporar partes, piezas, subconjuntos y materias primas importadas se avanzo notablemente en la tecnología de producto, a la vez que las tecnologías de proceso se mejoraron, en esencia, por la vía de la incorporación de bienes de capital de origen extranjero. La contracara de estos procesos fue el debilitamiento de los encadenamientos con proveedores y subcontratistas locales (Yoguel y Rabetino, 1998). En este nuevo escenario, y tal como lo señala Katz (1999b), la necesidad de esfuerzos tecnológicos adaptativos es mucho menor que en el pasado, en tanto aumenta el peso de los insumos importados en los procesos de producción y se facilita la renovación del equipamiento vía importación, lo cual hace innecesarios los esfuerzos locales de ingeniería de planta que antes se realizaban para prolongar la vida útil del parque de maquinarias instalado. Asimismo, en el caso de las filiales de ET, se transita hacia la cada vez más completa homologación del mix de productos fabricados localmente con el de la casa matriz, se “globalizan” los modelos de organización industrial de las corporaciones y se hace cada vez más fácil operar online con los departamentos de ingeniería de las respectivas casas matrices -en otras palabras, se tiende a cerrar la brecha con las mejores prácticas, en particular en materia de tecnología de producto, pero también en tecnologías "blandas" y de proceso-. Evidentemente, los cambios tecnológico-productivos tuvieron repercusión a nivel del empleo manufacturero. Así, según una encuesta realizada a mediados de la década, un 40% de las empresas habían modificado su dotación de personal desde comienzos de la convertibilidad a partir, principalmente, de razones vinculadas a transformaciones tecnológico-productivas (cambios en el mix de producción, reestructuración del proceso de trabajo, incorporación de nuevas tecnologías, etc.). La importancia de dichos factores crecía con el tamaño de la firma: si un 26% de las firmas pequeñas y un 24% de las medianas habían alterado su dotación de personal por dichas razones, ese porcentaje subía hasta un 54% en el caso de las firmas grandes. El contraste era todavía mayor si nos centramos en la incorporación de nuevas tecnologías; un 6% de las firmas pequeñas y un 1% de las medianas había modificado su dotación de personal por dicha causa, contra un 23% de las grandes (CEA, 1997). El mismo contraste se podía advertir en lo que hace a la gestión laboral (el porcentaje de firmas adoptantes sube según el tamaño de la empresa), aunque menos de un 30% de las firmas habían modernizado su gestión laboral227. Para profundizar en el análisis de la conducta tecnológica de las firmas industriales argentinas en los años 1990, la mejor fuente de información es la encuesta realizada por el Instituto de Estadísticas y Censos (INDEC) y la SECyT (INDEC, 1998), la cual entrega una gran cantidad de resultados relevantes sobre el tema. Algunos de los hallazgos significativos que surgen de dicha encuesta (que abarcó a más de 1500 firmas que daban cuenta de más de la mitad de la facturación y el empleo del sector industrial) son los siguientes (Chudnovsky et al, 1999c; GACTEC, 1999; Yoguel y Rabetino, 1998; Soifer y Tomada, 1999): i) Los gastos que realizaron las empresas en actividades de innovación intramuros aumentaron 47% durante el período considerado (los gastos estrictamente de I&D también se incrementaron en una proporción similar), aunque representan una pequeña fracción del gasto total en innovación y tecnología que realizan las firmas (10%) y su proporción respecto a las ventas sigue siendo baja (0,34% en 1996). 227

. Una de las áreas en donde más se había avanzado en este plano era la de la polivalencia obrera. Así, en un 69% de las empresas se podía exigir a un obrero trabajar en cualquier puesto; esa cifra subía al 77% entre las firmas grandes.

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ii) Mientras que el empleo total de las firmas encuestadas se contrajo notablemente durante el período (6%), aumentó el número de personas dedicadas a actividades de I&D (14%). Esto implica que se ha tendido a mantener lo que Bisang y Malet (1998) llaman el “núcleo tecnológico interno”. A la vez, desmiente la "creencia generalizada" -tal como la denominan Yoguel y Rabetino (1998)- de que se habrían reducido los equipos de ingeniería de planta y de investigación y desarrollo formal como consecuencia de que el recurso a las fuentes extranjeras de tecnología se habría traducido en menores esfuerzos domésticos en el plano tecnológico. ¿Cómo se concilia esta evidencia con el argumento de Katz mencionado más arriba -resaltando el hecho de que al presente hay menores exigencias de esfuerzos adaptativos locales ante la pérdida del carácter “idiosincrático” de la producción manufacturera doméstica-? Por un lado, cabe señalar que, si bien ya no idiosincráticos, los esfuerzos adaptativos han debido seguir realizándose, mucho más considerando que fue necesario “digerir” las tecnologías modernas incorporadas durante la década. Por otro lado, evidentemente hubo un redireccionamiento de las actividades tecnológicas hacia temas como eficiencia, calidad, etc., producto de la mayor competencia que enfrentan las firmas locales en el nuevo escenario. iii) Las firmas innovadoras (35% del total) aumentaron sus ventas durante el período considerado en 42%, mientras que las no innovadoras lo hacían en un 29%. Además, mientras que el primer grupo redujo el número de empleados en 2%, el segundo lo contrajo en un 10%. A pesar de ello, las ventas por empleado crecieron algo más rápidamente en el caso de las firmas innovadoras -45%- que en el de las no innovadoras -42%-228 (cuadro IV-53). iv) Si bien es similar el crecimiento de las exportaciones en las dos categorías de firmas (cuadro IV-53), se advierte que un 55% del total de firmas innovadoras de la encuesta son exportadoras, contra 45% en el caso de las no innovadoras. Ese diferencial es más acentuado en las firmas de menor porte; en otras palabras, es sobre todo entre las PyMEs donde la correlación entre innovación y exportación aparece como más fuerte. Cuadro IV-53 Desempeño de las firmas manufactureras innovadoras y no innovadoras en 1992-1996 (tasas de crecimiento) Innovadoras* No innovadoras Número de firmas 534 999 Ventas 42% 29% Empleados -2% -10% Ventas/empleado 45% 42% Exportaciones 87% 88% *: Firmas que realizaron gastos en actividades de innovación durante 1996. Fuente: GACTEC (1999).

Total 1.533 35% -6% 44% 88%

v) Las firmas de menor porte presentan indicadores de conducta tecnológica claramente diferenciados del universo restante, ya sea en participación de ingenieros en la ocupación, utilización de técnicas de organización de la producción, actividades de capacitación de recursos humanos, uso de licencias, etc. A su vez, la proporción de firmas innovadoras va decreciendo a medida que disminuye su tamaño, hasta alcanzar apenas 26% en el caso de las pequeñas. De todos modos, existe un grupo de PyMEs que lleva adelante actividades 228

. Según aclaran Chudnovsky et al (1999c), en la categoría de “innovadoras” se incluye a todas las empresas de la encuesta que realizaron algún gasto en dichas actividades de ciencia y tecnología.

340

(mayoritariamente informales) innovativas, el cual en general cuenta entre su personal con un porcentaje (reducido) de profesionales o ingenieros y puede considerarse, por lo tanto, como el más dinámico. Este grupo no alcanza a representar el 20% del universo PyME (excluyendo a las microempresas, con menos de 10 empleados) en Argentina -serían unas 2.000-2.500 firmas-. Hay, además, un segundo grupo de PyMEs constituido por una gran cantidad de firmas (aproximadamente 8.000) que no desarrollan actividades innovativas en sentido estricto pero que cuentan con alguna capacidad tecnológica mínima propia, puesto que poseen al menos algún profesional o ingeniero entre sus filas. Finalmente, un 20% directamente no realizan actividades innovativas porque carecen de recursos humanos calificados. vi) La proporción de firmas innovadoras entre las ET (57%) casi duplica la de las nacionales (30%). Sin embargo, las firmas nacionales gastan, en promedio, un 0,18% de sus ventas en actividades de I&D y un 0,4% en actividades de innovación definidas en sentido amplio, contra un 0,14 y un 0,31% respectivamente de las ET. En tanto, si tomamos los gastos en tecnología incorporada y no incorporada vemos que las ET han destinado un 2,89% de sus ventas a tal fin, contra un 3,13% de las firmas locales. vii) En cuanto a la variable IED medida según participación de las ET en las respectivas ramas, su relación con la actividad de I&D es clara. Considerando la partición hasta 10%, de 10 a 30% y más de 30% de participación, crecen sistemáticamente los porcentajes de firmas que introducen todo tipo de innovaciones; en particular, las que realizan mejoras de producto y de proceso específicamente, aumentan de 33% a 40% y a 48%. Por otro lado, en las ramas donde un 30% o más del producto sectorial es aportado por filiales de ET, el personal de I&D duplica al registrado en los otros estratos. Esto podría sugerir que si bien las firmas nacionales gastan relativamente más en innovación que las ET, en aquellas ramas en donde hay fuerte presencia de este último tipo de firmas las empresas de capital local se ven impelidas a realizar mayores esfuerzos innovativos, de modo de preservar su posición competitiva en el mercado (esta hipótesis, de todos modos, necesitaría ser testeada de modo más riguroso). viii) En lo que hace a la dinámica sectorial, productos químicos, alimentos y bebidas, maquinaria eléctrica y automotriz eran las cuatro ramas con mayores gastos en I&D, dando cuenta del 56% del gasto total en el sector manufacturero. En productos químicos y automotriz casi la mitad de las empresas hacían alguna actividad de I&D, aunque en general de poca intensidad en relación a las ventas. ix) Los gastos extramuros en tecnologías intangibles (licencias y transferencia de tecnología, software, consultorías, acuerdos con entidades de CyT) y en capacitación registran un aumento del 60%, mientras que las inversiones en tecnología incorporada en los bienes de capital destinados a nuevos productos o procesos crecieron 67%, siempre entre 1992 y 1996. En 1996, las inversiones en bienes de capital vinculados a nuevos productos y procesos fueron el rubro de mayor importancia en el proceso de mejoramiento de las capacidades tecnológicas globales de las firmas manufactureras encuestadas. x) El grueso de la tecnología intangible que incorporaron las firmas en el período analizado provino del exterior, y también más de la mitad de las inversiones en bienes de capital correspondieron a equipos

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importados; además, entre 1992 y 1996 las inversiones en bienes de capital de origen extranjero crecieron casi tres veces más que las destinadas a adquirir bienes de capital fabricados localmente. xi) La vinculación de las firmas industriales con las instituciones de CyT sigue siendo muy baja. Por ejemplo, se les pidió a las empresas encuestadas que rankeen, entre un conjunto de 15 opciones posibles, las principales fuentes de información para realizar actividades innovativas. Sólo 57 firmas mencionaron a los organismos públicos como fuente de información relevante (3,5% del universo encuestado). De este modo, dichos organismos aparecen rankeados en el lugar 14 entre las fuentes posibles de información sobre innovación (insistimos, sobre un total de 15 opciones disponibles). A su vez, en 1996 sólo 31 firmas (menos de 2% de la muestra) tenían acuerdos vigentes de cooperación para I&D con organismos públicos. En general, el grado de conocimiento que tienen las firmas acerca de las instituciones y los programas oficiales de CyT está asociado al tamaño de los agentes, a la importancia de la IED y al grado de calificación media de la rama a la que pertenecen. xii) Las firmas encuestadas tampoco mostraban propensión a desarrollar actividades de innovación bajo formas asociativas o conjuntas con sus proveedores, clientes o con otras empresas. Indudablemente, también hay que considerar en este sentido el hecho de que la apertura importadora tuvo un efecto desarticulador en buena parte de las cadenas de proveedores, lo cual indudablemente tampoco favoreció una reversión de la tradicional aversión a la cooperación interfirma dentro del sector industrial argentino. xiii) Las firmas encuestadas elevan la proporción de ingenieros dentro de su personal. Mientras que en 1992 los ingenieros eran el 2,3% de la plantilla de las empresas de la muestra, en 1996 dicho porcentaje sube hasta 2,8%. Las firmas con IED, que ya desde un principio tenían el mayor porcentaje de ingenieros, son también quienes más lo elevan, desde 3,5% a 5,1% en el período mencionado. xiv) Tomando un listado de 10 técnicas “modernas” de organización (incluyendo JIT, calidad total, células de trabajo, etc.), sólo 5,4% de todas las firmas encuestadas hicieron uso de más de 5 de ellas, mientras que otro 64% no utilizó ninguna de esas 10 técnicas, siendo los porcentajes de aplicación mayores al pasarse de pequeñas empresas a grandes (de 5% a 20%) y por estratos de mayor participación de la IED en las ventas de la rama. En cambio, aparentemente se había avanzado más en el campo del uso de tecnologías informáticas, donde el grueso de las firmas encuestadas había incorporado equipamiento de ese tipo entre 1992 y 1996, a la vez que había una proporción apreciable de empresas -alrededor del 20%- que en 1997 empleaban el correo electrónico para comunicarse con proveedores o clientes. Sin embargo, el grueso del equipamiento informático adquirido correspondía a PC para aplicaciones administrativas, siendo mucho más escasa la incorporación de equipamientos de automatización programable, sistemas de control, etc. xv) El principal obstáculo mencionado por las firmas para aumentar sus esfuerzos innovativos es la falta de financiamiento adecuado, además del excesivo riesgo y los elevados costos de las actividades de innovación. En este sentido, la encuesta revela la escasa importancia alcanzada por los programas públicos de financiamiento, siendo relevante –en especial entre

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las firmas de menor tamaño- el autofinanciamiento. Incluso, el rol de las actividades financieras privadas es considerablemente superior al del apoyo estatal considerado en forma conjunta. En el balance, se advierte que el grupo de firmas innovadoras ha tenido globalmente un mejor desempeño, ha conseguido aumentar más rápidamente su participación de mercado y mantener casi el mismo nivel de empleo durante el período bajo análisis (Chudnovsky et al, 1999c). Sin embargo, tal como ha sido reconocido incluso desde el propio gobierno, si bien las firmas industriales han tendido a darle mayor importancia a sus actividades innovativas, al mismo tiempo se evidencia que la demanda por nuevas tecnologías se ha canalizado preferentemente hacia la adquisición de tecnologías importadas, inmediatamente disponibles, probablemente debido a la necesidad de operar un rápido proceso de reconversión ante el cambio en el régimen de competencia (GACTEC, 1998). En este sentido, se observa que la relación entre importación de tecnología incorporada en bienes de capital extranjeros y gastos in house en actividades innovativas de las empresas pasó de 2,5 a 3,4 entre 1992 y 1996. Para analizar este fenómeno correctamente es preciso volver a insistir en que el proceso de liberalización fue de profundo alcance y se implementó en un muy corto lapso, sin gradualismos ni políticas complementarias. En este sentido, considerando que las firmas argentinas estaban acostumbradas a operar en un ambiente protegido y que en la caótica economía de los años 1980 los incentivos para desarrollar actividades innovativas domésticas habían disminuido aún en comparación con los ya reducidos niveles de la ISI, no sorprende que, ante la necesidad de producir una rápida reconversión de su parque tecnológico, se privilegien los caminos más rápidos -importación de bienes de capital, etc.- y no se elija el más largo y difícil sendero del aprendizaje tecnológico endógeno, mucho más en ausencia de políticas públicas que emitan señales a favor de esta última alternativa. Al mismo tiempo, la evidencia disponible confirma los argumentos respecto de la heterogeneidad de la conducta tecnológica de las firmas manufactureras. Así, en un análisis de los datos de la encuesta se advierte que dos tercios de las empresas - entre las que predominan las de menor tamaño, las de escaso peso de la IED, las de baja calificación y las que tuvieron un dinamismo negativo desde la apertura- pueden ser caracterizadas como de baja o muy baja capacidad tecnológica. En tanto, el grupo de mayor capacidad tecnológica -que son sólo 2% de las unidades empresarias encuestadas- incluye esencialmente firmas de gran tamaño, que hacen mayor uso de personal calificado, tienen un fuerte peso de IED y han tenido una desempeño positivo en los años 1990. Así, siguiendo a Yoguel y Rabetino (1998), la capacidad tecnológica alcanzada estaría positivamente asociada al tamaño de las firmas, el peso de la IED, la importancia de los ingenieros en la plantilla de personal, el grado de dinamismo desde la apertura y el grado de calificación media de la rama a la que pertenecen las firmas. Estos hallazgos confirman otros anteriormente expresados por otros estudios, como el de Yoguel y Boscherini (1996), quienes argumentaban que existía un umbral mínimo en términos de tamaño de firma, recursos humanos y perfil tecno-organizativo necesario para alcanzar una capacidad innovativa tal que posibilite un impacto significativo en la competitividad de la firma. En suma, la mayor exposición a la competencia internacional parece haber inducido mejoras en la productividad y la eficiencia del sector manufacturero doméstico, que implicaron mayores esfuerzos endógenos, pero que esencialmente fueron resueltas por la vía de la incorporación 343

de tecnologías -fundamentalmente “incorporadas”- de origen extranjero. A su vez, la modernización y aumento de la competitividad de la industria local procedieron con ritmos y alcances muy heterogéneos dentro del propio sector, a favor, por ejemplo, de las firmas de mayor tamaño y las filiales de ET. Si bien aumentaron los recursos asignados domésticamente a I&D, los mismos siguen jugando un rol menor dentro de la dinámica tecnológica de la industria argentina, sin que se hayan superado problemas básicos tales como el escaso uso de ingenieros in house, la debilidad de las interacciones tanto con otras firmas como con las instituciones de CyT, la falta de financiamiento adecuado para actividades de innovación, etc. Finalmente, un tema clave es la relativamente escasa difusión de las técnicas modernas de organización industrial, las cuales, como hemos visto más arriba, vienen jugando un rol central en la dinámica competitiva dentro del nuevo escenario económico internacional desde tiempo atrás. La informática, en tanto, parece haberse difundido mucho más en aplicaciones administrativas y contables, que incorporada efectivamente a las actividades de producción e innovación. Sin embargo, no parece haber existido demasiada preocupación, desde el gobierno, por este rezago del sector productivo doméstico. En este escenario, cabe preguntarse qué ha ocurrido con el patrón de especialización industrial argentino desde el punto de vista de su "intensidad tecnológica" y, en particular, en qué medida se han incorporado aquellas ramas que forman parte del núcleo del nuevo “paradigma tecnológico” que se viene consolidando en las dos últimas décadas a nivel global. Previsiblemente, se observa un escaso peso de las actividades “conocimiento intensivas” dentro del sector manufacturero. Por un lado, advertimos que las exportaciones industriales siguen centradas en bienes de baja intensidad tecnológica, los que todavía explican dos tercios del total en el período 1991-96, aunque en comparación con la segunda mitad de los años 1980 se refleja un incremento de la participación relativa de las manufacturas de media intensidad tecnológica, con un aumento más que proporcional del segmento de media-alta intensidad. En el otro extremo, la ponderación de los productos de alta intensidad tecnológica sigue siendo francamente marginal. En contraste, los bienes de media-alta y alta intensidad tecnológica absorben más de la mitad de las importaciones (cuadro IV-54). Cuadro IV-54 Exportaciones e importaciones de manufacturas según intensidad tecnológica. 1986-1996 (U$S millones y %) 1986-1990 1991-1996 Acumulado % Acumulado % Exportaciones de manufacturas 30.943 100 64.886 100 Baja intensidad tecnológica 22.037 71,2 42.146 65,0 Media-baja intensidad tecnológica 4.610 14,9 10.436 16,1 Media-alta intensidad tecnológica 3.502 11,3 10.502 16,2 Alta intensidad tecnológica 793 2,6 1.802 2,8 Residuo 41 0,1 156 0,2 Importaciones de manufacturas Baja intensidad tecnológica Media-baja intensidad tecnológica Media-alta intensidad tecnológica Alta intensidad tecnológica Residuo Fuente: Porta y Anlló (1998).

20011,4 3082,7 5674,0 8422,3 2932,4 63,0

344

100 15,4 28,4 42,1 14,2 0,3

98691,3 18746,5 27724,7 36987,0 15233,0 319,7

100 19,0 28,1 37,5 15,4 0,3

Asimismo, se advierte que las exportaciones de manufacturas aún se basan fuertemente en recursos naturales, en tanto que hay un peso muy bajo -al igual que lo que ocurría durante la ISI- de aquellas ramas cuyo desarrollo requiere mayores esfuerzos innovativos domésticos -proveedores especializados e industrias intensivas en I&D-, las cuales, contrastantemente, tienen una presencia muy fuerte en las importaciones que realiza el país (cuadros IV-55 y IV-56). Por otro lado, como se ha señalado incluso en documentos oficiales (GACTEC, 1999), al analizar la estructura de las exportaciones manufactureras, y si se considera el desempeño de los 15 mayores exportadores entre los países en desarrollo durante el período 1985-95, Argentina evidencia una de las trayectorias menos dinámicas. En efecto, es el único país donde las exportaciones de productos de alta tecnología no aumentan su participación sobre el total y la única mejora estructural observable corresponde al aumento de los productos de mediano contenido tecnológico -lo que en gran medida es atribuible a los acuerdos de comercio compensado del complejo automotriz en el Mercosur- (cuadro IV-57). Finalmente, cabe destacar el escaso peso de las firmas de high-tech en la cúpula empresarial de la Argentina en comparación con otros países en desarrollo (cuadro IV-58). En este sentido, también vale la pena señalar que en 1992 había 91 empresas de high tech que operaban en EE.UU. en manos de capitales provenientes de los cuatro “tigres asiáticos” (Rausch, 1995), en tanto no había, naturalmente, ninguna de origen argentino en esa condición. Esto muestra, el escaso grado de avance de los conglomerados económicos locales hacia actividades conocimiento intensivas, a diferencia de las experiencias asiáticas (e incluso en la comparación con el vecino Brasil), y la poca inclinación de las ET a invertir en dichas actividades en un país como la Argentina. Cuadro IV-55 Composición de las exportaciones argentinas. 1986-1997 (U$S millones y porcentajes) 1986-1990 1991-1997 Acumulado % Acumulado % Productos Primarios 13.280,5 30,00 41.232,8 33,2 Agrícolas 12.888,1 29,1 32.201,9 25,9 Mineros 114,5 0,3 258,0 0,2 Energéticos 277,9 0,6 8.772,8 7,1 Productos Industriales 30.942,6 69,9 82.867,3 66,7 Industrias Intensivas en RR NN 19.069,9 43,1 46.771,7 37,6 Agroalimentos 13.865,8 31,3 33.700,3 27,1 Otras intensivas en recursos agrícolas 1.300,9 2,9 4.385,7 3,5 Mineras 2.445,3 5,5 4.137,4 3,3 Energéticas 1.457,9 3,3 4.548,3 3,7 Manufacturas 11.872,7 26,8 36.095,6 29,0 Ind. Intensivas en trabajo 3.814,8 8,6 11.230,4 9,0 Ind. Intensivas en economías de escala 5.371,9 12,1 15.931,7 12,8 Proveedores especializados 1.791,6 4,1 5.216,5 4,2 Ind. Intensivas en I&D 894,4 2,0 3.717,0 3,0 Residuo 41,0 0,1 191,3 0,1 Total 44.264,1 100 124.291,4 100 Fuente: Chudnovsky et al (1999a). Cuadro IV-56 Composición de las importaciones argentinas. 1986-1996 (U$S millones y porcentajes) 1986-90 1991-1996 Acumulado % Acumulado % Productos Primarios 4065,0 16,8 6363,2 6,0 Agrícolas 1258,3 5,2 3381,0 3,2

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Mineros Energéticos Productos Industriales Industrias Intensivas en RR NN Agroalimentos Otras intensivas en recursos agrícolas Mineras Energéticas Manufacturas Ind. intensivas en trabajo Ind. intensivas en economías de escala Proveedores especializados Ind. intensivas en I&D Residuo Total Fuente: Chudnovsky et al (1999a).

1130,9 1676,4 20011,4 5278,1 512,1 457,9 3688,7 619,4 14733,3 767,1 5272,9 5003,4 3690,0 63 24140,0

4,7 6,9 82,9 21,9 2,1 1,9 15,3 2,6 61,0 3,2 21,8 20,7 15,3 0,3 100

1533,3 1449 98691,3 17922,6 4053,0 3098,9 8693,9 2076,7 80768,7 11509,0 30846,1 23321,1 15092,4 319,7 105374,2

1,5 1,4 93,7 17,0 3,9 2,9 8,2 2,0 76,7 10,9 29,3 22,1 14,3 0,3 100

Cuadro IV-57 Composición de las exportaciones manufactureras (%). 1985-1995 1985 BRN BCT MCT Filipinas 39,6% 17,1% 6,4% Singapur 43,5% 8,6% 23,4% Malasia 53,7% 8,0% 11,4% Taiwan 9,9% 52,9% 26,0% Tailandia 37,9% 35,4% 22,0% Corea 8,6% 41,4% 37,2% México 21,1% 13,2% 55,4% Hong Kong 3,2% 63,0% 19,1% China 38,8% 43,7% 12,2% Indonesia 75,2% 15,5% 6,4% India 40,6% 45,3% 10,1% Brasil 44,0% 21,3% 29,8% Turquía 21,8% 53,1% 23,5% Argentina 60,2% 16,3% 19,0% Sudáfrica 53,4% 16,4% 21,2% Egipto 62,0% 35,2% 1,7% Chile 90,6% 2,2% 6,8% Países en desarrollo 34,1% 32,9% 21,0% Países industrializados 19,9% 16,4% 45,0% Mundo 22,1% 18,9% 41,3% BRN= basadas en recursos naturales. MCT= mediano contenido tecnológico. Fuente: Lall (1999).

1995 ACT BRN BCT MCT 36,9% 9,5% 13,1% 8,6% 24,5% 13,9% 7,0% 19,3% 26,9% 18,0% 11,2% 19,9% 25,9% 5,4% 30,0% 27,5% 4,7% 19,3% 25,3% 20,5% 12,8% 10,9% 20,3% 39,0% 9,0% 7,3% 19,8% 45,2% 14,8% 6,0% 52,0% 15,1% 5,2% 10,9% 51,8% 19,8% 3,0% 44,1% 30,3% 16,0% 4,1% 30,2% 48,7% 14,6% 4,9% 38,0% 16,7% 38,6% 1,6% 16,9% 56,9% 21,4% 4,4% 41,8% 17,4% 36,5% 9,0% 49,7% 16,4% 30,0% 1,1% 50,3% 39,3% 8,1% 0,3% 79,1% 7,9% 11,9% 12,1% 17,6% 29,9% 27,2% 18,7% 17,9% 15,9% 43,8% 17,7% 17,8% 19,4% 39,7% BCT= bajo contenido tecnológico. ACT= alto contenido tecnológico.

ACT 68,9% 59,8% 51,0% 37,2% 34,8% 29,8% 27,7% 27,0% 17,4% 9,5% 6,6% 6,6% 4,8% 4,4% 3,9% 2,3% 1,1% 25,3% 22,4% 23,2%

Cuadro IV-58 Distribución de las mayores 200 mayores empresas industriales de los países en desarrollo por tipo de industria. Principio de los años 1990 High-tech1 Mid-tech2 Low-tech3 Petróleo Total Asia 23 40 36 19 118 Corea del Sur 11 13 11 35 India 7 15 10 7 39 Taiwan 5 7 5 1 18 Malasia 2 3 1 6 Filipinas 3 3 6 Otros 3 4 7 14 América Latina 4 15 20 12 51 Brasil 3 5 7 3 18 Argentina 4 6 2 12 México 2 3 1 6 Venezuela 1 1 3 1 6 Chile 3 1 1 5 Otros 4 4

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Medio Oriente 2 3 2 6 13 Turquía 1 2 2 1 6 Otros 1 1 5 7 Africa 2 10 6 18 Total 29 60 68 43 200 1= química, farmacéutica, computadoras, prod. eléctricos y electrónicos, aviones, equipo científico y profesional. 2= productos de caucho, vidrio, metalurgia, maquinaria general, automóviles y equipo de transporte. 3= alimentos, textiles, confecciones, papel, madera, manufacturas varias. Fuente: Hikino y Amsdem (1995).

Este panorama no resulta sorprendente considerando que sectores conocimiento o I&D intensivos, como bienes de capital o electrónica, redujeron su presencia en el aparato manufacturero argentino a partir de 1976, en tanto que no ha habido un desarrollo importante de otras actividades nuevas que juegan un papel clave dentro del nuevo paradigma tecnoeconómico global, como software o biotecnología. En el primer caso, si bien la demanda local ha crecido fuertemente, la oferta es todavía pequeña, en un contexto donde las políticas públicas no han incentivado su desarrollo (como sí ha ocurrido en países como Brasil, Irlanda, India, Israel, etc.). En el nuevo contexto de liberalización comercial y desregulación, tanto las firmas privadas como las instituciones del sector público han debido realizar significativos esfuerzos dirigidos a mejorar su eficiencia y productividad, para lo cual han necesitado, entre otras cosas, intensificar su demanda por software y servicios informáticos. Frente a este contexto, de acuerdo con uno de los pocos estudios realizados sobre el sector (Correa, 1996a), en 1995 había aproximadamente 300 empresas activas en la producción y/o distribución de software. Sólo un tercio del mercado era provisto por firmas nacionales y el resto por importaciones. Las exportaciones, en tanto, eran ocasionales. Otro trabajo señalaba que "de ejemplos aislados es posible inferir que existe una capacidad de desarrollo local muy apreciable que se canaliza por equipos de las grandes empresas y de grupos profesionales y pequeñas empresas con diverso grado de profesionalismo que actúan como contratistas. Los equipos de ingeniería con recursos propios de diseño son escasos pero existen numerosos grupos que toman trabajos de ‘outsourcing’ consistentes en tareas de programación. Existen desarrollos realizados en el seno de diversas empresas que poseen un alto grado de complejidad. Hay ejemplos en informática bancaria, programas de facturación de servicios telefónicos y software industrial de mediano y alto nivel de complejidad para automación, control y adquisición de datos" (Perazzo, 1998). Finalmente, el informe más reciente sobre el tema (IAD, 2000) proporcionaba la misma estimación que Correa en cuanto a número de empresas, y proyectaba exportaciones que estaban alrededor del 8% del total de facturación del sector (apenas de unos $ 300 millones). El grueso de las firmas de software relevadas en dicho trabajo trabajaba en el área de administración, gestión y contabilidad, y atendían esencialmente a PyMEs, en tanto que las grandes firmas trabajaban con sistemas de gestión internacionales. En esencia, la ventaja de las firmas locales de software se basaba fuertemente en la presencia de aspectos idiosincráticos contenidos, por ejemplo, en la legislación laboral o tributaria del país, ventaja que, según el referido informe, corría riesgo de verse erosionada rápidamente por distintos motivos. En tanto, había pocos avances hacia otras áreas de software -por ejemplo,

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programas educativos-, y se señalaban distintas debilidades competitivas del sector para encarar una estrategia de desarrollo "high road" (oferta poco diversificada, pocas firmas con capacidad exportadora, clientes poco sofisticados que tienen demandas de baja exigencia y limitan posibilidades de aprendizaje, carencia de habilidades en marketing y comercialización, etc.) En cuanto a biotecnología, en la década de 1980 un puñado de empresas locales avanzó en áreas como farmoquímica y reactivos de diagnóstico. Este proceso se desarrolló en un contexto de incipiente cooperación con institutos de investigación, cooperación que fueron alentada por algunas iniciativas públicas como el lanzamiento de un Programa Nacional de Biotecnología en 1982 y del CABBIO, junto con Brasil, en 1986 (ver más abajo). La apertura y los cambios en las estrategias públicas y privadas frenaron, sin embargo, el avance de este proceso. A mediados de los años 1990, había unas 20 empresas (algunas de ellas creadas por investigadores, otras independientes e incluso alguna vinculada con un grupo económico local importante) que trabajaban en biotecnología, entendida con una definición amplia, en el país. Sin embargo, sólo una de ellas podía calificarse como operando con biotecnología moderna, aunque no realizaba investigaciones de nuevas moléculas, sino que reproducía productos y procesos ya conocidos (Correa, 1996b). Cabe agregar, en relación con este tema, que para las firmas argentinas de este sector resultaban más relevante, como fuente de información, los journals y libros de referencia que los contactos con instituciones locales de CyT. Este resultado era combinación de dos tendencias: para las firmas que operaban en temas tecnológicamente "maduros", lo que hacían las instituciones de CyT estaba más allá de su alcance e interés. En tanto, las que habían ingresado a actividades más "modernas" consideraban que sus conocimientos sobre el tema eran superiores a los disponibles en las instituciones públicas (Correa, 1997). En este escenario, surge claramente que las estructuras locales de producción y comercio exterior muestran una presencia débil de sectores difusores de progreso técnico y/o intensivos en “conocimiento”, que, según indica la evidencia disponible a nivel internacional, son los que más contribuyen a la consolidación de un proceso de desarrollo sustentable a largo plazo. Más en particular, el país no ha ingresado, o lo ha hecho en forma muy débil, en carácter de productores en aquellas actividades que van a ser más dinámicas en el contexto del nuevo paradigma tecnológico que se está difundiendo en la economía internacional, lo cual es indudablemente un factor preocupante a futuro.

3) Políticas de ciencia y tecnología y sistema educativo durante el proceso de apertura y reestructuración a) Una caracterización general de las políticas de ciencia y tecnología hasta 1990 Tras el breve y finalmente poco efectivo boom de activismo en CyT de la primera mitad de los años 1970, la asunción del gobierno militar en 1976 supone un claro regreso al laissez-faire en el área, aunque esta vez montado sobre un experimento liberalizante en el campo de la política económica. Como parte de este cambio de rumbo, comienza a enfatizarse la necesidad de que la industria doméstica se acerque a los niveles de eficiencia de sus 348

competidores extranjeros. Para este objetivo, la modernización tecnológica jugaba un rol importante y, en la visión del gobierno de la época, la opción natural era la importación, vía bienes de capital, flujos de IED y acuerdos de transferencia de tecnología, lo cual llevó a adoptar, como se mencionó más arriba, políticas destinadas a favorecer dichas vías de incorporación de tecnología. En el plano de las instituciones específicas del sistema de CyT, poco fue lo que se hizo, más allá de desandar los tímidos intentos de transformación encarados en la etapa previa. La SECyT, que nunca había logrado asumir plenamente su supuesto rol coordinador del área, fue relegada a un rol que ya también formalmente era pasivo y secundario, reforzándose la autonomía de las instituciones de CyT. En este sentido, hay que apuntar que no existió, en este período, ninguna iniciativa consistente tendiente a transformar el funcionamiento de los organismos estatales de CyT. Seguramente el éxodo -por desaparición o exilio- de varios de sus miembros fue el principal perjuicio que dichos organismos debieron soportar durante la dictadura militar de aquella época. La asunción del gobierno democrático -1983- no alteró sustancialmente las líneas generales de la política de CyT; la supresión de la persecución ideológico-política implantada por el régimen militar fue su mayor contribución. Si bien se formularon algunos loables objetivos para la SECyT, en la práctica quedaron truncos: “la articulación de las políticas de CyT con las vinculadas al desarrollo económico y social” -no lograda, en parte por la ausencia de ambas y en parte por la separación de jurisdicciones en el aparato burocrático-administrativo-, “el financiamiento adecuado al complejo de CyT” -ocurrió lo contrario, ajuste fiscal mediante- y “el establecimiento de un régimen de importación de tecnología” -no se modificó el régimen de 1981, sea por convencimiento, desidia o compromisos con organismos internacionales- 229 (Oteiza, 1992). En tanto, la restricción externa llevó a elevar los niveles de protección para los bienes de capital, aunque se abrieron algunos mecanismos especiales que favorecieron la importación proveniente de países como España o Italia. El único mecanismo novedoso en el campo de la política tecnológica fue la creación de una Comisión Nacional de Informática, que implementaría medidas de política industrial tendientes a consolidar un polo electrónico apoyado en el desarrollo de empresas de capital mayoritario nacional, y el subsecuente dictado de un régimen informático (Resolución 44/85), que preveía incentivos para un grupo de firmas nacionales a cambio del cumplimiento de obligaciones referidas principalmente a metas de integración nacional de la producción y de generación de conocimientos tecnológicos (Azpiazu et al, 1988). Estas políticas, que contaron con una fuerte oposición de parte de las grandes firmas del sector, no alcanzaron ninguno de los objetivos propuestos. En los hechos, entonces, el gobierno radical continuó con el laissez-faire tecnológico, a pesar de que exhibía propósitos opuestos a nivel de su discurso. Si bien ubicar las causas de esta tendencia es una tarea compleja, podemos apuntar: i) los problemas derivados de la situación macroeconómica absorbieron la mayor parte de los esfuerzos de la administración y subordinaron las definiciones -incluidas las vinculadas a asignación de recursos- en otras áreas; ii) en un contexto donde se comprometían objetivos de desregulación y liberalización 229

. En la primera etapa del gobierno radical se elaboró un proyecto de ley de transferencia de tecnología (Chudnovsky, 1985), el cual nunca fue aprobado por el Congreso.

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con organismos internacionales, la re-regulación de los flujos de transferencia de tecnología, por ej., hubiera implicado una anómala “marcha atrás” en la dirección general de las políticas públicas; iii) el convencimiento de las autoridades sobre la importancia de la variable tecnológica era, más allá de las palabras, bastante débil. Así, en los años 1980 el complejo de CyT evolucionó en un contexto general sumamente difícil, y se vio afectado especialmente por significativos recortes presupuestarios. Se puede estimar que entre 1984 y 1990 los recursos asignados en el Presupuesto de la Nación para CyT cayeron -según cual sea la metodología de actualización elegida- entre un 22 y un 29% aproximadamente. La caída es mucho más fuerte en relación con 1986, año en el cual los recursos destinados a CyT alcanzaron el nivel máximo para toda la década de 1980. A su vez, en términos relativos al PBI, el gasto del sector público argentino en CyT cayó de 0,27% para el período 1980-1987 a 0,24% entre 1989-91. Este se tradujo no sólo en un fuerte deterioro salarial –y el consecuente éxodo de personal-, sino también en obstáculos para acceder a insumos, equipos 230 y publicaciones. Si la cooperación internacional permitió en ciertos casos el equipamiento de algunas unidades, esta solución no careció de costos por las dificultades en términos de adecuación de los equipos, continuidad tecnológica y de marcas, etc.. Obviamente, hubiera sido sorprendente que en este difícil contexto surgiera una recomposición "virtuosa" del complejo local de CyT.

b) Las políticas de ciencia y tecnología en los años 1990 i) La orientación general de las políticas de CyT Las políticas adoptadas por la administración Menem a comienzos de los años 1990 pueden incluirse dentro del concepto de laissez-faire en materia tecnológica. Si bien, como ya hemos señalado a lo largo de este trabajo, el laissez-faire tecnológico había sido dominante, salvo el breve período 1969-1976, a lo largo de la historia del país, en los años 1990 se enmarcó, por primera vez de forma consistente en el caso argentino, dentro de un esquema de pensamiento bien definido, que es el de la teoría económica ortodoxa, particularmente tal como se corporiza en el llamado "Consenso de Washington". Así, se retoman, pero con mayor énfasis y consistencia, algunos temas que habían sido levantados por primera vez durante la dictadura militar 1976-1983. La apertura de la economía a las importaciones estimularía una mejora en la eficiencia del sector productivo a través de la mayor competencia en el mercado local; al mismo tiempo, facilitaría el acceso a maquinaria y equipo de última generación. A su vez, la liberalización del régimen de IED promovería la incorporación y difusión de los conocimientos técnicos y gerenciales de los inversores extranjeros. La desregulación de los acuerdos de transferencia de tecnología sería otro estímulo al proceso de modernización, así como el reforzamiento de los derechos de propiedad (patentes) sobre los activos tecnológicos. Como señalamos antes, en los años 1990 el gobierno adhirió a este enfoque de políticas, liberalizando completamente el ya bastante desregulado régimen de IED, fijando un arancel 230

. En un documento oficial se estimaba para 1989 una obsolescencia de 10 años en el equipamiento de los laboratorios científicos y tecnológicos (CONICET, 1993).

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cero para la importación de bienes de capital así como para la importación de plantas llave en mano231, eliminando los pocos elementos regulatorios que quedaban en la ley de transferencia de tecnología232 y adoptando una nueva ley de patentes de invención233. Estas políticas tuvieron éxito en sus propios términos, ya que estimularon, efectivamente, una mayor importación de tecnología, según vimos en la sección anterior -luego discutiremos en qué medida han sido suficientes o no para inducir un proceso efectivo de desarrollo tecnológico a nivel local-. De todos modos, más allá de la evidente centralidad de las políticas mencionadas, progresivamente fueron surgiendo un conjunto de instrumentos en materia de CyT que indudablemente hacen pensar que, al menos desde mediados de los años 1990, hay un nuevo episodio de “activismo” en esta área, aunque de carácter muy distinto al registrado a fines de los años 1960 y comienzos de los 1970. Este "activismo" tiene una serie de fundamentos objetivos, que enseguida veremos, pero al mismo tiempo se explica por circunstancias de índole más subjetivo, y en particular por el impulso generado por el Secretario de Ciencia y Tecnología que asume en 1996, Juan Carlos del Bello, quien moviliza una serie de significativas transformaciones en dicha área. A nuestro juicio es muy importante tener esta consideración en mente, ya que de lo contrario se corre el riesgo de pensar que el activismo en CyT surge de un cambio de actitud general del gobierno con relación al tema tecnológico. Este no ha sido el caso, y está claro que en los años 1990 para los hacedores de política económica el estímulo al desarrollo de actividades locales de innovación estuvo lejos de ser una prioridad, manteniéndose la confianza en el rol que juegan la competencia en el mercado y las fuentes extranjeras de tecnología. Más allá de esta importante consideración, como decíamos antes, el activismo de los años 1990 también tiene fundamentos más objetivos, que parten tanto de la historia previa del complejo de CyT en la Argentina, como del impacto producido por el proceso simultáneo de ajuste, reformas estructurales y transformaciones tecno-productivas de los años 1990, tanto sobre los organismos públicos de CyT y las universidades como sobre el sector privado. En el caso del complejo de instituciones públicas de CyT y del sistema universitario, el punto de partida es el diagnóstico relevado en el capítulo anterior. Si ya en los años 1960 y 1970 se hablaba de la desconexión del complejo de CyT con las necesidades sociales y del sistema productivo, la desarticulación se profundizó en los años 1980, en un contexto institucional y económico inestable y de recortes de recursos públicos para CyT, a la vez que de incubación de transformaciones en el plano de la estructura socio-económica. 231

. Si bien, como se señaló antes, desde mediados de los años 1990 se subió el arancel para bienes de capital y se suspendió el régimen de importación de plantas de llave en mano, ello obedeció a compromisos con Brasil en el marco del MERCOSUR y a restricciones de orden fiscal, y no a un cambio de ideas respecto de la conveniencia de ambas políticas. 232 . Como señalamos antes, el régimen de transferencia de tecnología ya había sido liberalizado casi totalmente en 1977 y la administración Menem completó esta tarea al propiciar la libre transferencia de tecnología entre las filiales locales de ET y sus casas matrices, subsistiendo un registro de transferencia con fines informativos e impositivos, pero sin regulación alguna por parte del Estado sobre la materia. 233 . La nueva legislación sobre patentes sigue en gran medida los lineamientos del acuerdo TRIPs (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights) firmado durante la Ronda Uruguay del GATT, reforzando la protección de los derechos de propiedad industrial e intelectual. Entre sus principales repercusiones prácticas está el reconocimiento de la patentabilidad, luego de un período de transición de 5 años, de los productos farmacéuticos, a la cual se resistían los laboratorios de capital nacional y que era solicitada de forma vehemente por las empresas farmacéuticas extranjeras, llegándose a amenazar con sanciones por parte de los EE.UU.

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El otro tema importante, también ya comentado en el capítulo anterior, remite a la falta de coordinación intra-complejo. Así, se señalaba que: a) los objetivos de las instituciones de CyT estaban acotados a campos específicos de actividad, lo cual dificultaba la posibilidad de operar “horizontalmente” a lo largo de temas tecnológicos concretos; b) las metas y estrategias de cada institución surgían endógenamente y luego eran convalidadas por las autoridades gubernamentales, que ejercían un contralor de última instancia a través de las necesidades de financiamiento que convergían en el Presupuesto Nacional. En consecuencia, la fijación de objetivos tenía una carga inercial fuerte que era acotada sólo desde la óptica presupuestaria por estamentos de la Administración Central, que a su vez, operaban descoordinados de otras jerarquías públicas orientadas a la CyT (Bisang, 1995). No sorprende entonces que, fuera de las buenas o malas razones para asumir tal postura, a comienzos de los años 1990 existiera una cierta desacreditación de las instituciones de CyT entre diversos estamentos sociales234. Consecuentemente, es lógico que a partir de una cierta consolidación de un nuevo modelo basado en una mayor apertura a los flujos internacionales de capital, comercio y tecnología y en un escenario de transformaciones profundas en cuanto a las tendencias dominantes a nivel mundial en el plano tecno-productivo, fuera generalizada la inquietud por reformular el modelo institucional del complejo de CyT, de modo de adecuarlo al nuevo contexto. A su vez, las instituciones de CyT habían venido atravesando un proceso de reestructuración forzada que reconoce, como uno de sus factores impulsores, la reducción de presupuestos operada en los años 1980, que llevó al recorte de las inversiones en equipamiento, la minimización de los gastos operativos y, finalmente, las reducciones salariales. Estos mecanismos de ajuste, siguiendo a Bisang (1995), se mostraron ineficientes en tanto la baja de los salarios reales lleva a que emigre el personal más capacitado, con lo cual las instituciones pierden capital humano, y la falta de inversiones conduce a un rápido envejecimiento del parque de capital físico. En tanto, el recorte de algunos gastos operativos (viajes, publicaciones) tiende a aislar a la institución. En consecuencia, en lugar de un replanteo institucional profundo que implique un cambio de objetivos acorde con los nuevos requerimientos, se concluye en un cierto equilibrio de corto plazo en las cuentas monetarias, pero a costa de dilapidar el esfuerzo social de décadas y comprometer el sendero de evolución futura de las instituciones. En este escenario complejo para las instituciones públicas de CyT, es interesante señalar que, contrariamente a lo que podía suponerse inicialmente, luego de la caída registrada en los años 1980, en la década de 1990 se registra un significativo aumento en los recursos públicos para CyT -en un marco general de expansión del gasto público nacional-. En valores constantes, los fondos disponibles para organismos públicos de CyT para las actividades de investigación en universidades se duplicaron entre 1990 y 1998 (de $ 435 a $ 870 millones -a precios de 1997), pasando de 0,23 a 0,29% del PBI. Este aumento de fondos se dio pari passu con un movimiento general tendiente a la adopción de normas más estrictas de evaluación del funcionamiento de los organismos de CyT, así como a la exigencia, al menos en la retórica, de profundizar los vínculos y las articulaciones 234

. Nívoli (1989) caracteriza la situación diciendo que el sector científico es percibido por la sociedad como estructurado en función de sus propios fines (endogenerado y autoevaluado).

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con las necesidades sociales, y en particular con las demandas del sector privado -en otras palabras, el objetivo era que dichos organismos demuestren su "utilidad"-. Consecuentemente, de un modo no siempre orgánicamente expuesto, la política oficial hacia los organismos de CyT durante los años 1990 se podría entender como basada en tres elementos: a) incrementar la vinculación del complejo de CyT con el sector productivo; b) elevar los recursos que se destinan a investigación aplicada y transferencia de tecnología; c) aumentar el margen de autofinanciamiento de las instituciones oficiales de CyT235. Asimismo, se ha tratado, en particular desde mediados de la década, de mejorar la coordinación entre las distintas entidades públicas que forman parte del complejo de CyT. Más adelante vamos a ver en qué medida se han traducido estas intenciones en iniciativas concretas de política. Los otros fundamentos “objetivos” del nuevo activismo en CyT se vinculan, por un lado, con el reconocimiento de que existen distintos tipos de fallas de mercado que llevan a una asignación insuficiente de recursos privados para actividades innovativas. Por otro lado, los efectos de la globalización y de un nuevo paradigma tecno-económico, en un contexto de liberalización comercial, implican nuevos desafíos para las firmas privadas, lo cual lleva a la necesidad de diseñar nuevas formas de asistencia, en particular para las PyMEs, que enfrentan distintas restricciones para afrontar dichos desafíos. Así, veremos que, sin adoptar un enfoque restrictivo en lo que hace a la transferencia de tecnología desde el exterior -esta es una diferencia central con el activismo de los años 1970-, se ha buscado promover los esfuerzos privados en I&D y asistir más activamente al proceso de modernización tecnológica de las firmas locales, y especialmente de las PyMEs, a través de distintos instrumentos. Indudablemente, este énfasis en las acciones privadas en el campo de la innovación es también otra diferencia clave con el antiguo activismo, más centrado en el papel del Estado y de las empresas públicas.

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. Varios documentos oficiales reflejan esta postura. Por ejemplo, en una publicación oficial editada en 1993 por el CONICET, bajo el título de “Innovación y Transferencia Tecnológica”, se señalaban como objetivos del CONICET “favorecer la participación institucionalizada del sector científico-tecnológico en el asesoramiento al sector productivo de bienes y servicios públicos o privados, en la selección y adaptación de tecnología disponible y en la transferencia de los resultados de la investigación” e “incrementar el financiamiento del organismo a través de la obtención de recursos propios y aportes del sector productivo, mediante la prestación de servicios, asesoramientos, realización de obras, usufructo de patentes y cualquier otra actividad que implique transferencia de conocimientos y mejoramiento tecnológico”. Luego se afirmaba que “los lineamientos generales de política científica y tecnológica establecidos por la SECyT ... tienden al aprovechamiento integral de los recursos y resultados del Sistema Científico Tecnológico argentino en beneficio del sistema productivo para aportar a la comunidad mejores bienes y servicios que redunden en un aumento de la calidad de vida”...”Estos ejemplos (por algunas iniciativas de vinculación tecnológica originadas en el complejo de CyT) son demostrativos de la voluntad del sector público de ciencia y tecnología de orientar y programar sus actividades en función de una mayor articulación con la producción y a generar recursos financieros adicionales a los originados en el presupuesto ordinario”. En el Presupuesto Nacional del año 1994 se reafirma esta voluntad, enunciando para el CONICET el objetivo de: “incrementar en el mediano plazo el financiamiento del organismo a través de la obtención de recursos propios y aportes del sector productivo mediante la prestación de servicios, asesoramientos, realización de obras, usufructo de patentes y cualquier otra actividad que implique transferencia de conocimientos y mejoramiento tecnológico”. A su vez, una publicación de la Secretaria de Industria se afirmaba, en relación al INTI, que “el objetivo general es entonces el logro de un mayor grado de adecuación de las actividades del INTI respecto de las necesidades concretas del sector industrial”. Luego, se decía que “el INTI continuará desarrollando su capacidad tecnológica propia, pero encuadrada estrictamente en su destino como mecanismo de promoción y transferencia de tecnología”. Durante toda la década, por otro lado, ha sido pública la intención de las autoridades de elevar el nivel de generación de recursos propios por parte de la entidad.

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ii) Las políticas dirigidas a transformar el funcionamiento del complejo de CyT A comienzos de la administración Menem, en julio de 1989, se transfirió la Secretaría de Ciencia y Técnica, que funcionaba en el ámbito del Ministerio de Educación, hacia la dependencia directa de la Presidencia de la República, con un pequeño cambio de nombre (Secretaría de Ciencia y Tecnología). Si bien en esta etapa se generaron algunas iniciativas tendientes a resolver problemas de antigua data -falta de coordinación en el complejo de CyT, débil vinculación con el sector productivo, etc.- en general éstas no alcanzaron a cumplir sus objetivos (ver Chudnovsky y López, 1995)236. Es recién en 1996, con la asunción de la nueva conducción del área -que vuelve a estar en la dependencia del Ministerio de Educacióncuando los esfuerzos por transformar el funcionamiento del complejo de CyT alcancen mayor vigor efectivo. Una de las primeras medidas adoptadas en esta etapa, como parte de los esfuerzos por integrar la problemática de CyT, coordinar esfuerzos y definir prioridades y líneas de acción conjuntamente con otras áreas de gobierno, fue la creación, en 1996, del Gabinete Científico Tecnológico del Gobierno Argentino (GACTEC)237. En relación con esta iniciativa, más allá de la intención de superar el tradicional aislamiento en que se venía moviendo el área de CyT con relación al resto de las políticas públicas, hay también razones que hacen a la inserción institucional de los distintos organismos de CyT. Así, hay que recordar que la SECyT sólo tiene bajo su dependencia directa al CONICET, en tanto que las restantes instituciones discuten sus presupuestos de manera autónoma con el Ministerio de Economía y tienen asignadas partidas específicas. Obviamente, esto dificulta cualquier intento de coordinación que se quiera hacer desde la SECyT y hace más importante, al menos en teoría, la formación de un ámbito como el GACTEC. El GACTEC tiene entre sus principales funciones decidir la asignación de los recursos de la finalidad CyT dentro del presupuesto nacional. También está llamado a definir las prioridades nacionales en materia de CyT, que se expresan en el llamado Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología (PNP). En diciembre de 1997 el GACTEC aprobó el primero de estos planes, correspondiente al período 1998-2000 -en 1998 y 1999 se repitió el mismo ejercicio para los respectivos trienios siguientes-, que se plantea como objetivo central “el desarrollo y fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación” (GACTEC, 1997). Como señala Chudnovsky (1999), es la primera vez que en la Argentina se plantea a nivel oficial el enfoque del SNI. Asimismo, se trata de la segunda vez que en el país se elabora un plan para CyT (en el capítulo anterior se mencionó el plan elaborado en 1971, que no tuvo cumplimiento efectivo). Los PNP deberían servir para articular los esfuerzos nacionales, regionales y sectoriales, públicos y privados, en CyT en torno a las prioridades definidas por el GACTEC. 236

. Entre estas iniciativas, cabe destacar la creación de los Programas Nacionales Prioritarios -continuidad de los ya citados y fallidos Programas Nacionales-, destinados -en principio- a detectar necesidades en materia de CyT que permitieran a la SECyT concertar, conjuntamente con los interesados y las instituciones de CyT, la realización de las actividades tendientes a satisfacer las demandas detectadas. En la práctica, sin embargo, su efectividad fue mínima. 237 . El GACTEC es presidido por el Jefe de Gabinete de Ministros e integrado por los Ministros de Economía, Educación, Salud, Relaciones Exteriores, Defensa y la Secretaria de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable y cuya secretaría ejecutiva es ejercida por la SECyT. El GACTEC es asistido por un Consejo Consultivo integrado por científicos y empresarios.

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Según Chudnovsky (1999), la principal novedad que ofrecen los PNP es que, en lugar del enfoque tradicional de centrarse casi exclusivamente en la oferta, las políticas que allí se plantean se proponen orientar los esfuerzos nacionales y provinciales en CyT en función de las demandas del sector productivo y de las necesidades sociales y regionales. A su vez, al inspirarse en el enfoque del SNI, hacen hincapié en la promoción de la articulación y los vínculos entre los actores e instituciones, tanto públicos como privados, que participan en el proceso de generación, difusión y absorción de conocimientos e innovaciones. Sin embargo, aún no está claro el aporte efectivo generado por esta nueva institucionalidad, y en particular hay dudas sobre la eficacia del GACTEC. Así, por ejemplo, se ha destacado el desigual grado de elaboración de las prioridades sectoriales en los PNP, que es un reflejo del distinto interés con el que los responsables respectivos han encarado la tarea, pero también de la debilidad del GACTEC como mecanismo de coordinación y planificación (Chudnovsky, 1999). Asimismo, Chudnovsky et al (1999c) plantean que si bien el GACTEC parece ser una buena solución institucional para abordar los problemas de corte transversal que implica la política de CyT, el mismo todavía está lejos de funcionar como un ámbito de articulación de la política científica y tecnológica con las políticas sectoriales, y menos aún de diseño de una visión de largo plazo que oriente los esfuerzos de inversión en activos tangibles e intangibles y de formación de recursos humanos en el país. Esencialmente, esa deficiencia se atribuye al escaso grado de compromiso con la problemática científica y tecnológica por parte de los otros Ministerios y Secretarías de Estado involucradas y, en particular, del Ministerio de Economía. Estos problemas han sido reconocidos oficialmente, ya que el Plan 2000-2002 plantea que, por diversas razones, el funcionamiento efectivo del GACTEC ha sido hasta ahora limitado y que el antes mencionado Consejo Consultivo no ha tenido la oportunidad de brindar el asesoramiento técnico para el cual fue originalmente convocado (GACTEC, 1999)238. Por otro lado, en esta etapa, la SECyT también ha tratado de inducir cambios en la gestión de los organismos públicos de CyT y en la asignación de fondos para investigación, introduciendo mecanismos competitivos. El objetivo de estos cambios es tanto favorecer la articulación entre los propios organismos y con el sector productivo, así como diluir el carácter “endogenerado” y “autoevaluado” del complejo de CyT. Una de las iniciativas tomadas en esta dirección es la exigencia a todos los organismos de CyT de formular planes estratégicos y de transformación que deben identificar las prioridades institucionales, las metas a alcanzar, los indicadores de resultados e impacto y los mecanismos de autoevaluación. Según se señala en el PNP 2000-2002, el objetivo de estas iniciativas es avanzar hacia una mayor vinculación de las instituciones públicas de CyT con el sector productivo. Este objetivo parte del hecho de que, en la perspectiva del gobierno, las instituciones de CyT, aunque con desempeños dispares, en general no han avanzado suficientemente en el replanteo de sus actividades en sintonía con el nuevo contexto en que se desenvuelve la economía argentina ni en dirección hacia una mayor articulación con las demandas sociales y en particular con el universo empresarial (GACTEC, 1999). 238

. Con relación a este tema, cabe señalar que el nuevo gobierno asumido a fines de 1999 -o, más específicamente, las nuevas autoridades de la SECyT- aún no ha mostrado voluntad para continuar con la práctica de confeccionar planes plurianuales de CyT.

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Como contrapartida de la formulación de estos planes y de la aceptación de mecanismos de evaluación externa, los organismos accederían a condiciones de gestión y de manejo presupuestario más flexibles, incluyendo la posibilidad de incorporar mecanismos de incentivos para el personal basados en el logro de metas y resultados. De todos modos, siguiendo a Chudnovsky (1999), considerando la historia previa de los organismos, la inercia institucional y las dificultades presupuestarias con que se desenvuelven, así como la desigual voluntad política que parece existir dentro del GACTEC, hay dudas acerca del éxito que puede llegar a tener un proceso tan complicado. Cabe agregar, en este sentido, que problemas tales como la falta de coordinación entre las actividades de las instituciones, la rigidez de sus campos de acción, su orientación ingenieril, etc. no sólo todavía no han sido resueltos, sino que probablemente requieran de un replanteo general en el cual se evalúe desde un punto de vista global qué tipo de instituciones son necesarias en el nuevo contexto, cómo deberían organizarse y financiarse, cuáles serían sus objetivos y campos de acción, etc.239 En cuanto a la introducción de mecanismos competitivos para la asignación de fondos de I&D, los mismos se canalizan esencialmente a través de la Agencia Nacional de Promoción de la Ciencia y la Tecnología (ANPCyT), creada en 1996. La creación de la ANPCYT responde al hecho de que en la Argentina no había una institución exclusivamente dedicada a la promoción y fomento de la investigación científica y/o el desarrollo tecnológico, ya que el CONICET es una institución de ejecución y, al mismo tiempo, de promoción y fomento -hecho que ha sido criticado repetidas veces como negativo para su correcto funcionamiento-. Al presente, la ANPCYT cuenta con dos fondos, el FONCyT y el FONTAR -sobre este último trataremos más abajo-. El FONCyT subvenciona mediante concursos públicos: a) proyectos de investigación científica y tecnológica a cargo de grupos de investigadores que se desempeñen en instituciones públicas o privadas sin fines de lucro cuyos resultados son a priori publicables en revistas de circulación abierta; b) proyectos de investigación y desarrollo presentados por grupos de investigación en asociación con uno ó más adoptantes (empresas o instituciones públicas o privadas) que cofinancian como mínimo el 50% del proyecto. Los resultados son a priori de propiedad pública pero pueden estar sujetos a condiciones de confidencialidad comercial, reservándose el adoptante la prioridad de adquirir el conocimiento producido. Como parte del esfuerzo por orientar los proyectos de investigación hacia las áreas prioritarias, y de incrementar la vinculación de las instituciones de CyT con el sector privado, las sucesivas convocatorias fueron incorporando mayores cupos para los proyectos ubicados dentro de las prioridades temáticas, sectoriales y regionales definidas en el PNP. Las novedades introducidas con la creación del FONCyT son el carácter abierto de los llamados a concurso por los fondos -hasta el momento, en esencia, cada institución efectuaba su propio reparto de fondos y se carecía de un mecanismo estable de financiamiento de actividades de I&D en instituciones privadas o sin fines de lucro-, y el hecho de que una parte de los recursos que administra se asignan siguiendo las prioridades definidas en el PNP. Como señala Chudnovsky 239

. De todos modos, una iniciativa interesante, considerando el tradicional aislacionismo de las instituciones de CyT, es la formación del llamado “Polo Tecnológico Constituyentes”, que agrupa a centros dependientes del INTI, el INTA, la CNEA, el SEGEMAR y el CITEFA, así como a la Universidad Nacional de General San Martín (UNGSM). El objetivo de este Polo no es solamente crear una red académico-tecnológica, sino también empresarial (más abajo se menciona el incipiente desarrollo de una incubadora de empresas), aprovechando las potencialidades de la acción coordinada y sinérgica de las instituciones que en él participan. Un resultado concreto de este nuevo ámbito de colaboración es la creación del el INCALIN (Instituto de Calidad Industrial), en convenio entre el INTI y la UNGSM.

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(1999), estas novedades son las que han generado más resistencias y críticas de parte de importantes segmentos de la comunidad científica (como el Foro de Sociedades Científicas Argentinas) que, obviamente, preferirían seguir con el sistema previo, con mecanismos de asignación y control puramente internos a cada institución de CyT. Si bien la experiencia de este nuevo fondo es muy reciente, los datos sobre distribución de recursos según áreas del conocimiento sugieren que la fijación de prioridades ha dado lugar a un incipiente proceso de modificación en los patrones de asignación de recursos para I&D en relación con la que existía en el pasado. Por otra parte, se creó el Consejo Federal de Ciencia y Tecnología -COFECyT- presidido por el Secretario de CyT de la Nación e integrado por los máximos responsables del área en las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires. En teoría, el COFECyT tiene como finalidad, entre otras, la de promover el aumento de la participación de las provincias en el Sistema Nacional de CyT e impulsar una distribución de los recursos del área que sea geográficamente más equilibrada. Como parte del intento de "federalizar" las políticas de CyT, se han realizado ejercicios de evaluación de la oferta y demanda científico-tecnológica de las provincias, de los cuales ha surgido la existencia de “áreas de vacancia geográfica”, esto es, especialidades que responden a prioridades definidas a nivel provincial o regional, pero para las que no se cuenta con capacidades adecuadas en el ámbito local. A su vez, se han incluido dentro de los PNP temas de prioridad provincial y se han realizado algunos trabajos de campo destinados a promover, en ciertas localizaciones de subsectores productivos concretos, la interacción entre los productores y las instituciones científicas y tecnológicas, y el fortalecimiento y desarrollo de los mismos240. En tanto, si bien no puede hablarse de la existencia de políticas tecnológicas de carácter sectorial, el PNP ha definido algunas prioridades sectoriales y se han constituido foros y otras instancias de coordinación en áreas tales como agroindustrias (incluyendo carnes, lácteos, forestación, oleaginosas, vinos, etc.), biotecnología, aplicaciones microelectrónicas, mar argentino, medio ambiente, energía, minería, industria manufacturera, salud, etc. Esta tarea de coordinación resulta necesaria a la luz del hecho de que, en el diagnóstico oficial, es "evidente la desarticulación entre el sector institucional responsable de las políticas sectoriales (agropecuaria, industrial, ambiental), los institutos tecnológicos, las universidades y el sector empresario" (GACTEC, 1999). El objetivo de los foros sería movilizar y articular a los distintos agentes que se vinculan con un determinado ámbito sectorial -instituciones públicas, universidades, empresas, etc.- con el objetivo de coordinar la identificación de restricciones tecnológicas, promover los esfuerzos innovativos y la acción conjunta, de forma de elevar la competitividad de los distintos sectores de actividad. De todos modos, no se conocen resultados concretos, al presente, derivados de la acción de estos foros.

iii) Las políticas dirigidas al sector privado

240

. Entre los problemas encontrados para atender las necesidades regionales y provinciales en materia de I&D se han citado, entre otros factores, la falta de investigadores de nivel en las temáticas prioritarias y el hecho de que en muchos casos se presentaban proyectos que parecían congruentes con las prioridades, pero que en un segundo análisis se revelaron como no respondiendo a aquellas.

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A lo largo de los años 1990, y con más énfasis desde la segunda mitad de la década, se han adoptado diversas iniciativas destinadas a favorecer la modernización tecnológica y la realización de actividades innovativas en las firmas locales. Cabe destacar tres grandes líneas de acción en este sentido: i) el establecimiento, por primera vez en la historia del país, de líneas de crédito específicas para actividades de innovación realizadas por firmas privadas; ii) la creación, también con carácter inédito, de un crédito fiscal para I&D (similar a esquemas difundidos en casi todos los países desarrollados y en varias naciones en desarrollo); iii) la puesta en marcha de esquemas de asistencia técnica, dirigidos preferentemente a las PyMEs, entre los cuales se destaca el programa de “Consejeros Tecnológicos”. A continuación, discutiremos cada una de estas políticas. Líneas de financiamiento para actividades de I&D La sanción de la Ley 23.877, de Promoción y Fomento a la Innovación Tecnológica, sancionada en 1990 y reglamentada en 1992241, fue el primer paso en la implementación de instrumentos especiales para la financiación de las actividades de innovación en el sector privado242. Desde el punto de vista operativo, el elemento más importante de la ley fue la creación de un Fondo para la Promoción y Fomento de la Innovación, que contaba originalmente con una asignación presupuestaria anual de U$S 20 millones243. Los mecanismos de promoción incluidos en la ley contemplaban cuatro variantes: préstamos, créditos fiscales, subvenciones reembolsables sin intereses y mecanismos especiales. Sin embargo, en los primeros años de vigencia de la norma, el único dispositivo utilizado fue el de los préstamos. Estos préstamos podían ser dedicados a financiar proyectos de I&D, de transmisión de tecnología (para pasar de proyectos en escala piloto a escala industrial) y de asistencia técnica. En todos los casos se establecía el principio de costo compartido 244 y se fijaban tasas de interés promocionales con períodos de gracia para la devolución de los fondos. La ley establecía, además, la necesidad de priorizar a las PyMEs y a las microempresas en la asignación de fondos. Otra particularidad clave de la ley es que estipulaba que los instrumentos de promoción y fomento se distribuyeran en un 25% para la Nación y un 75%

241

. Es importante tener en cuenta que esta ley no fue una iniciativa del Poder Ejecutivo sino del Parlamento. En este sentido, está claro que no formaba parte de las prioridades de la política económica de aquel momento y más bien marchaba a contramano de la general oleada de “desmonte” de todos los mecanismos promocionales que caracterizó los primeros años de la convertibilidad. 242 . En los años 1990 se pusieron en marcha algunas otras iniciativas de financiamiento para actividades de innovación en las firmas privadas, tales como el Fondo de Riesgo Compartido -creado dentro del CONICET- o una línea especial dentro del Programa Trienal de Apoyo y Fomento de la PYME -creado en 1993 dentro de la Secretaría de Industria-, pero ninguna de ellas tuvo éxito práctico (las otras líneas del Programa Trienal, que daban financiamiento subsidiado para capital de trabajo y para adquirir bienes de capital, en contraste, fueron altamente demandadas por las PyMEs). 243 . Cabe agregar que esta ley también introdujo una nueva figura, las unidades de vinculación, destinadas a funcionar como "interfase" entre las instituciones de CyT y las firmas privadas que podrían demandar sus servicios, así como a flexibilizar los mecanismos de vinculación entre ambas esferas. Sin embargo, al presente, existen dudas acerca del rol que efectivamente han jugado estas organizaciones. Como mínimo, debe decirse que su desempeño ha sido heterogéneo y que varias no han cumplido la función para la cual estaban originalmente destinadas. Las diferencias de apreciación sobre su funcionamiento llevan a que mientras algunos defienden su intervención en la gestión de préstamos o proyectos de asistencia técnica –que es en algunos casos mandatoria-, otros le otorguen un rol secundario y apunten a desmontar los mecanismos que hacen necesaria su participación en la tramitación y ejecución de distintos tipos de proyectos. 244 . El aporte del Estado no podía superar el 80% del costo total del proyecto.

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para las provincias y la Ciudad de Buenos Aires, estableciéndose un coeficiente de asignación de fondos para cada distrito. Hacia 1995 el total de proyectos aprobados era aproximadamente 140. La información era completa para aquellos administrados por la Nación y muy parcial para los controlados por las provincias. A partir de dicha información, se advertía una clara declinación en la cantidad de proyectos presentados y seleccionados (mientras en 1992 se declararon elegibles 19 proyectos, entre 1993 y 1995 sólo se aprobaron 5). Un análisis realizado en aquel momento señalaba que el bajo número de proyectos presentados dificultaba la introducción de criterios de selectividad, que los proyectos generalmente se encontraban mal presentados y que en la mayor parte de los casos involucraban bajos niveles de riesgo tecnológico, ya que en general consistían en mejoras sobre procesos y productos ya existentes (Chudnovsky y López, 1995). En cuanto a los proyectos en manos de las administraciones provinciales, había consenso en que el manejo de los fondos era, en el mejor de los casos, heterogéneo. En varias provincias los fondos se destinaban a fines no previstos expresamente en la ley -cuando no pasaban a rentas generales y se aplicaban a usos totalmente ajenos a la cuestión tecnológica-; las sospechas de corrupción en la aprobación de proyectos en ciertas provincias también eran comunes. A su vez, si bien podía suponerse que las provincias más grandes aprovechaban mejor los fondos de la ley, también se advertía que la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires fueron las que más tardaron en poner en marcha los mecanismos promocionales establecidos en la misma y habían hecho muy escaso uso de los fondos que tenían asignados. En suma, tres años después de puesta en marcha la ley, la evaluación que se hacía de ésta misma era poco positiva. Entre las razones que explicaban el bajo interés de las firmas por los mecanismos de promoción establecidos se citaban: i) el mecanismo de obtención de fondos era engorroso. Esto era consecuencia de un diseño legal destinado a introducir la máxima seguridad jurídica y económica en la evaluación de los proyectos; ii) el sistema de información era inadecuado. En la ley no estaban previstos fondos para tareas de difusión, lo cual obviamente le restaba eficacia; iii) los beneficios obtenibles eran magros y las condiciones de financiamiento no tan atractivas como para compensar los exigentes requisitos de acceso al préstamo; iv) en consecuencia, las firmas pequeñas no recurrían al fondo por falta de información, dificultades para cumplir con los requisitos y/o excesivo costo, mientras que las grandes no lo hacían porque podían conseguir recursos de manera más sencilla y a un costo no necesariamente superior (Chudnovsky y López, 1995). Con la creación de la ANPCyT, la administración de los fondos de la ley 23.877 pasa a ser responsabilidad de dicha agencia (y, dentro de ella, del FONTAR). Para 1999 se habían financiado, a nivel nacional, 60 proyectos a partir de la ley 23.877; 37 de ellos habían obtenido los beneficios respectivos en 1998 y 1999, lo cual supondría que a partir de su traspaso a la ANPCyT se dinamizó la operatoria de los mecanismos promocionales de la ley. Significativamente, mientras que esos 37 proyectos habían insumido un monto de préstamos de alrededor de U$S 850 mil, entre 1993 y 1997 los restantes 23 proyectos habían contado con cerca de U$S 10 millones (esto podría explicarse por un "cambio de perfil" en el tipo de proyectos financiados). Un balance reciente indica que si bien algunos de los proyectos apoyados por la ley 23.877 habían finalizado exitosamente, una decena habían tenido que ser suspendidos o 359

rescindidos por diversas razones (GACTEC, 1999). Chudnovsky (1999) señalaba, además, que estos créditos presentaban una elevada tasa de incobrabilidad -45% considerando los otorgados hasta 1997-. Por otro lado, las provincias habían otorgado 372 préstamos por U$S 35 millones, no habiendo información más detallada sobre su composición ni sus resultados. Otra iniciativa importante en materia de créditos para innovación adoptada durante estos años fue el llamado “Programa de Modernización Tecnológica” (PMT). Se trata de un programa que originalmente contaba con U$S 190 millones, financiados con un crédito del BID (U$S 95 millones) y una contrapartida local aportada por el Estado nacional y el sector privado (U$S 76 y 19 millones, respectivamente). En su diseño inicial, el PMT constaba de dos sub-programas. Por un lado, el llamado Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR), orientado a promover la modernización tecnológica de las empresas locales y apoyar proyectos de instituciones públicas que presten servicios tecnológicos al sector productivo. El monto disponible previsto para los cuatro primeros años era de U$S 80 millones y se estimaba que se financiarían unos 250 proyectos. Los proyectos que consistían meramente en la incorporación de equipos o infraestructura estaban explícitamente excluidos del programa. En tanto, se contemplaban cuatro posibles objetivos de los proyectos a financiar: i) investigación y desarrollo de nuevos procesos o nuevos productos; ii) modificación o mejora de tecnologías de productos o procesos en uso; iii) construcción de plantas piloto, desarrollo y producción de prototipos de productos y de series de prototipo de producto; iv) introducción de tecnologías de gestión de la producción. Ya desde su diseño original se temía que las estrictas condiciones de evaluación de los proyectos y el hecho de que la tasa de interés establecida no tuviera características de “promocionalidad” pudieran hacer fracasar el programa, teniendo en cuenta las dificultades de las PyMEs para presentar proyectos técnicamente aceptables, atravesar la evaluación financiera y conseguir avales adecuados, y el hecho de que las firmas grandes podían conseguir financiamientos análogos en el mercado sin estar expuestas a las evaluaciones previstas en el programa. Asimismo, se señalaba la poca experiencia del Banco de la Nación en conceder este tipo de préstamos y la casi imposibilidad de aprobar proyectos presentados por empresas nuevas. Sin embargo, luego de un comienzo poco promisorio en 1995 -se aprobaron sólo 12 proyectos-, a partir de su incorporación a la ANPCyT se dinamizó, al igual que lo ocurrido con los fondos de la Ley 23.877, la operatoria del FONTAR, a la vez que se hicieron algunos cambios que mejoraron su diseño y flexibilizaron las condiciones de acceso a los créditos. Al presente, el FONTAR cuenta con las siguientes líneas de crédito: i) Proyectos de Modernización Tecnológica, ii) Proyectos de Innovación Tecnológica, iii) Préstamos para fortalecer las instituciones que presten servicios tecnológicos al sector productivo privado y especialmente a PyMEs. Desde su inicio se ejecutaron o están en vías de ejecución 38 proyectos de Modernización Tecnológica, que en conjunto representan una inversión total de U$S 48,3 millones, de los cuales el FONTAR financió el 37%. Ello arroja un monto promedio financiado por proyecto algo inferior a U$S 500 mil. La gran mayoría de las empresas beneficiadas con este financiamiento son PyMEs localizadas en Capital Federal y Provincia de Buenos Aires y, en menor medida, en Santa Fe y Córdoba. Desde el punto de vista sectorial, predominan las empresas 360

manufactureras -en particular de los sectores textil, químico, caucho y plástico, maquinaria y alimentos-, mientras que se registran sólo 5 proyectos del sector terciario y 4 del primario. En general se trata de proyectos de modernización tecnológica, abarcando modificaciones en las tecnologías de proceso y producto, cambios organizacionales, etc. Solamente un pequeño porcentaje corresponde a proyectos de desarrollo tecnológico, tanto de productos como de procesos (GACTEC, 1999). Asimismo, hay que tener en cuenta que este monto de préstamos sólo ha podido ser concretado flexibilizando las condiciones de otorgamiento, y en particular admitiendo que parte de los fondos puedan ser destinados a compra de bienes de capital. En cuanto a los proyectos de Innovación Tecnológica, hasta 1999 se habían aprobado 36, con una inversión total de U$S 19,9 millones y un monto financiado de U$S 12,2 millones. La suma promedio financiada por proyecto fue de U$S 340,2 miles. La gran mayoría de los proyectos fue presentada por empresas privadas, en general, PyMEs. El otro componente del PMT era el Subprograma Innovación Tecnológica SECyT-CONICET. El mismo, que involucraba originalmente cerca de U$S 86 millones, tenía por objeto vincular los centros de investigación con las empresas productivas y financiar proyectos de desarrollo científico y tecnológico presentados por instituciones públicas del sector. En una primera fase este programa no consiguió el objetivo de fomentar la vinculación entre instituciones de CyT y sector productivo, pese a que se financió una gran cantidad de proyectos que tenían formalmente algún tipo de aval empresario, ya que el mismo era, en la práctica, puramente formal. En consecuencia, no se registró un flujo significativo de transferencias de tecnología hacia las firmas privadas a partir de la ejecución de estos proyectos. Cuando los fondos de este programa pasan a ser competencia de la ANPCYT, y teniendo en cuenta estos antecedentes, se redefine el programa a fin de lograr un compromiso más efectivo de los potenciales adoptantes de los proyectos, por la vía de exigir aportes efectivos para el financiamiento de los mismos. Si bien, pese a las mayores exigencias, se financiaron en 1997 y 1998 una cantidad significativa de proyectos, entre los adoptantes predominan diversas instituciones públicas y privadas sin fines de lucro, siendo reducida la participación de empresas. Crédito Fiscal para I&D Por primera vez en la historia del país se incluyó un crédito fiscal para actividades de I&D de $ 20 millones en el Presupuesto Nacional de 1998 245, aprovechando la posibilidad habilitada en la antes mencionada Ley 23.877 y que hasta el momento no había sido reglamentada. Este crédito es administrado por el FONTAR. El crédito fiscal está destinado a incentivar la inversión privada en I&D e innovación, a través del otorgamiento de certificados para la cancelación de obligaciones emergentes del impuesto a las ganancias de los beneficiarios, que pueden cubrir hasta un 50% del costo de los proyectos. Los certificados de crédito fiscal tienen una validez máxima de 3 años y se estipulan porcentajes máximos cancelables en cada ejercicio, que son decrecientes en función del importe anual de impuesto a las ganancias del beneficiario. 245

. Previamente, el único y muy débil incentivo fiscal que existía al respecto era el artículo 146 de la reglamentación de la ley de Impuesto a las Ganancias, que establecía que los gastos de investigación, estudio y desarrollo destinados a la obtención de intangibles podrían deducirse en el ejercicio en que se devenguen o amortizarse en un plazo no mayor de cinco años, a opción del contribuyente.

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Las actividades que pueden beneficiarse del Crédito Fiscal son: investigación básica, investigación aplicada, investigación tecnológica precompetitiva y adaptaciones y mejoras. Pueden financiarse todas las erogaciones necesarias para la ejecución de los proyectos, excluyendo: costos de carácter administrativo, consumo de energía y telecomunicaciones, compra o locación de inmuebles y valor de uso del equipamiento afectado a la ejecución del proyecto. A los efectos de tratar de impedir los abusos a que dan lugar este tipo de incentivos, los certificados de crédito fiscal se adjudican por licitación a los proyectos de I&D que se concursen ante la ANPCYT. Las presentaciones pasan por una primera evaluación técnica, se ordenan en forma inversa al porcentaje de Crédito Fiscal solicitado y se adjudican en dicho orden respetando cupos por jurisdicción y priorizando hasta un 50% las solicitudes de PyMEs. En el primer concurso público de crédito fiscal, 125 empresas presentaron 147 proyectos diferentes que significaban una inversión total de $ 137,8 millones. De ese total de presentaciones, sólo 94 proyectos consiguieron calificar como innovativos y fueron adjudicados, involucrando una inversión total de $ 58 millones y un crédito fiscal de $ 18,5 millones. Al segundo concurso público de este instrumento, realizado en 1999, 187 empresas presentaron 243 proyectos diferentes por una inversión total de $ 240,6 millones. Esto implica que se registró un sustancial aumento en todos los órdenes respecto al primer concurso: el número de empresas se incrementó en 34%, la cantidad de proyectos en 40% y la inversión total involucrada en 43%. En cuanto a la distribución sectorial, el 90% de las inversiones totales seleccionadas para el crédito fiscal se concentran en el sector manufacturero. Agricultura, ganadería y pesca reúnen el 5%, y el resto se distribuye entre minería, comercio, construcción, correos y telecomunicaciones y otros servicios. De hecho, se observa que apenas 3 actividades concentran el 45% de los proyectos: sustancias y productos químicos, maquinarias y equipos, y productos alimenticios y bebidas. La mayoría de los proyectos se concentra en investigación pre-competitiva y “adaptaciones y mejoras”, mientras que apenas el 20% corresponde a investigación básica y aplicada. Con relación al tamaño de las firmas beneficiadas, las pequeñas empresas tuvieron una alta participación dentro del universo de firmas beneficiadas (71% y 83% en la primera y segunda convocatoria, respectivamente) y además concentraron, en el segundo llamado, el 78% del monto de los proyectos aprobados y el 52% de la inversión total involucrada. Ello indica que el instrumento está operando también, y preferentemente, en apoyo a la innovación en el segmento industrial con menor dinamismo innovativo (Chudnovsky et al, 1999c). En el balance, se ha afirmado que el éxito de la segunda convocatoria parece indicar que el crédito fiscal es un instrumento de fomento bien visualizado por las firmas locales, al menos por aquellas más activas en innovación. Sin embargo, aún no se contaban con datos suficientes como para realizar una evaluación sobre el impacto efectivo del instrumento sobre las actividades innovativas de las firmas, aunque una encuesta reciente entre algunas de las principales beneficiarias permite inferir que ha sido un elemento importante para la adopción de la decisión de invertir en I&D (Carullo y Galante, 1999). De todas formas, se señalaban dos temas que limitaban el uso del crédito fiscal: i) la existencia de un cupo presupuestario; ii) la no previsión de “reembolsos” para PyMEs sin obligaciones fiscales. Dichas restricciones, por otro 362

lado, también introducen un grado de incertidumbre a nivel de las firmas acerca de los costos de sus actividades futuras de I&D, que variarán en función de su inclusión o no dentro del incentivo. Este inconveniente penaliza particularmente a aquellas firmas que intentan iniciar actividades innovativas de largo aliento y no apenas iniciativas acotadas de modernización (Chudnovsky et al, 1999c). Programas e iniciativas de asistencia técnica y modernización tecnológica (consejeros tecnológicos, calidad, incubadoras y parques tecnológicos, etc.) En la primera mitad de los años 1990 se adoptaron algunas políticas destinadas a favorecer el proceso de modernización tecnológica del sector productivo, especialmente dentro del ámbito de la Secretaría de Industria. Tal como se señalaba en Chudnovsky y López (1995), como caracterización general, se podía afirmar que su inserción institucional era precaria, que no contaban con un financiamiento definido -o bien que éste era inestable- y que estaban poco articuladas a otras iniciativas en marcha en distintos ámbitos del complejo de CyT. Por un lado, en 1994 se dictó un decreto creando el Sistema Nacional de Normas, Calidad y Certificación. Este sistema funcionaría como la instancia de coordinación, ausente hasta el momento, entre los distintos actores vinculados con la cuestión de la calidad en el país. Asimismo, impulsaría la promoción del concepto y las técnicas de calidad. Finalmente, a través del facilitamiento de la firma de convenios internacionales de reconocimiento mutuo de las certificaciones emitidas localmente, abarataría el costo de las certificaciones para las PyMEs. Si bien es difícil atribuir este resultado al funcionamiento del mencionado Sistema Nacional -sobre el cual se carece de estudios que puedan aclarar la efectividad de su operatoria real-, es importante destacar que mientras que en 1991 no había ninguna certificación ISO 9000 en el país, entre 1992 y 1997 se emitieron en la Argentina 251 certificados y para julio de 1999 ya había 869 empresas totalizando 1.112 certificaciones. A su vez, también se comenzaron a difundir las normas ISO 14000 de sistemas de gestión ambiental: de 5 certificados en 1996 se pasa a 37 en 1998 y a 68 en julio de 1999. Las empresas con certificaciones de esa norma ambiental eran 24 en 1998 y llegaban a 47 en julio de 1999. También hay que mencionar que la obtención de certificaciones ISO 9000 ha sido facilitada por diversos tipos de subsidios y créditos promocionales implementados en distintos niveles de gobierno en los años 1990. También hay que señalar que en los últimos años se ha asistido a un significativo incremento del interés por incorporar el tema calidad en el ámbito formal del sistema educativo. Entre los movimientos en este sentido, cabe destacar la creación del Posgrado en Calidad dictado en el recientemente creado INCALIN (Instituto de la Calidad Industrial) -establecido por convenio entre el INTI y la Universidad Nac. de Gral. San Martín-, que se suma al ya existente que se dictaba en el Instituto Tecnológico Buenos Aires (ITBA). Por otro lado, se creó el llamado Sistema de Fortalecimiento de las Estructuras de Apoyo a las PyMEs. Con esta iniciativa se apuntaba a proveer servicios de extensionismo industrial a partir de las estructuras del INTI y del INTA. En la única evaluación que conocemos sobre este programa se señalaba que, habiéndose trabajado con un primer tramo de 150 firmas, se encontró que gran parte de los problemas detectados correspondían a deficiencias en la

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estrategia comercial y en la organización interna de las empresas (Magariños et al, 1995). De todos modos, este programa no tuvo continuidad más allá de este diagnóstico inicial. También se lanzó, en 1994, un Programa de Desarrollo de Proveedores (PDP), cuyo objetivo era desarrollar -en el sector de las PyMEs industriales- proveedores confiables y eficientes trabajando sobre los encadenamientos productivos de las grandes empresas, para quienes es más fácil acceder a la aprobación de las exigencias de las normas ISO, promoviendo la modernización integral de las cadenas productivas. Un grupo de firmas grandes (en los sectores automotriz, agroalimentario, textil y siderúrgico) actuarían como promotoras del programa y seleccionarían un conjunto de proveedores, los cuales podrían acceder a créditos y asesoramiento técnico. A su vez, se esperaba que los proveedores seleccionados actuaran a posteriori como referentes y difusores al resto de la trama de empresas PyMEs. Este programa debió ser discontinuado a poco de comenzada su operatoria, debido a la falta de fondos, aunque la administración asumida en diciembre pasado ha reflotado la iniciativa para impulsarla desde la Secretaría PyME del Ministerio de Economía. Finalmente, se estableció un sistema de Polos Productivos. El programa se dirigía a identificar regiones, zonas o sectores donde existan posibilidades de implementar acciones de reconversión productiva. A posteriori, se realizaban negociaciones con los representantes de los sectores elegidos y se firmaban acuerdos que implican compromisos de los distintos agentes involucrados (empresas, provincias, municipios, bancos) en busca de mejorar la performance exportadora a través de reequipamiento productivo, capacitación laboral, gerencial y comercial, mejoras en diseño, calidad y productividad, etc. El INTI asesoraba en procesos de reconversión tecnológica, nuevas tecnologías, tecnologías blandas y tipificación y mejoramiento de los bienes producidos y la Secretaría de Industria ofrecía apoyo financiero a través de los diversos programas de créditos para PyMEs. Si bien se firmaron varios acuerdos bajo este programa (con firmas que operan en los sectores de muebles, conserva de frutas, maquinaria agrícola y bienes de capital), no parece haber habido un seguimiento de sus resultados, y fue discontinuado a poco de haber sido lanzado. En la segunda mitad de los años 1990, mientras que la Secretaria de Industria discontinuó los (en general poco efectivos ciertamente) instrumentos mencionados previamente, fue desde el ámbito de la SECyT, que tradicionalmente no había tenido injerencia en la materia, que se puso en marcha una iniciativa interesante. En efecto, a partir de un diagnóstico sobre los problemas que enfrentan las PyMEs en el plano de las actividades de innovación, se diseñó un Programa de Mejoramiento de la Capacidad Tecnológica de las PyMEs, cuyo eje es el esquema de “consejeros tecnológicos”, que ayuda a detectar los problemas tecnológicos de grupos de PyMEs y facilita el desarrollo de las relaciones con las instituciones públicas y privadas de CyT para la solución de dichos problemas. Las novedades de este programa son: i) es de tipo demand-driven -esto es, se basa en las necesidades concretas de firmas específicas-; ii) facilita las vinculaciones del sector empresario con instituciones de CyT y universidades; iii) se basa en un enfoque de redes de empresas, de modo de evitar el tradicional aislacionismo de las PyMEs argentinas y favorecer procesos colectivos de aprendizaje capaces de generar múltiples beneficios (reducción del costo del servicio para cada firma, aprendizaje recíproco, uso compartido de soluciones, ganancias de escala, incentivos a la cooperación empresarial, entre otros); iv) permite que estas 364

últimas incorporen (en muchos casos por primera vez) ingenieros a sus planteles de personal y empiecen a valorizar la importancia de sus servicios. También se ha señalado que la exigencia de coparticipación de las empresas en el financiamiento del servicio es visto como un medio de permitir a los empresarios exigir un servicio acorde a sus necesidades y de forzar a los oferentes a atender la especificidad de sus demandas. Finalmente, el esquema provee oportunidades de empleo a jóvenes ingenieros y facilita el contacto con la realidad del sector productivo desde el inicio de la carrera profesional y también hace que los profesionales con experiencia se vinculen mejor con las necesidades específicas del sector productivo (Chudnovsky, 1999; Chudnovsky et al, 1999c)246. El relativamente largo plazo previsto para los proyectos parte de la idea de que la construcción de capacidades requiere un proceso de maduración y absorción que demanda un tiempo considerable. Esto implica que el programa no trata apenas de dar respuesta a requerimientos puntuales de las firmas sino básicamente de inducir a las PyMEs a tener una conducta activa y permanente de mejoramiento de sus capacidades tecnológicas. A su vez, una misión central de los consejeros es facilitar a las empresas el acceso a los servicios de las instituciones científicas y tecnológicas del sector público y de hacer que éstas tengan mucho más en cuenta las especificidades de las demandas del sector productivo (Chudnovsky, 1999). De los 50 proyectos presentados a la primer convocatoria se aprobaron 32, por un monto de 4,54 millones de pesos, involucrando a 204 PyMEs, o sea 6,5 empresas por proyecto. Los proyectos los llevan a cabo 159 consejeros tecnológicos, y cada consejero atiende en promedio 1,3 empresas. Un primer balance de la operatoria de estos proyectos de consejerías indica que se concentraban en tres actividades principales: aseguramiento de la calidad, organización de la producción y aumento de la productividad. Se trata generalmente de empresas que recién inician un proceso de modernización, que no habían tenido previamente contactos (por lo menos regulares) con organismos de CyT y que no poseen una capacidad ingenieril propia como para formular demandas precisas ni mucho menos estrategias más abarcativas de reconversión. Precisamente, uno de los resultados preliminares de los programas de consejeros tecnológicos ha sido el de ayudar a definir y, al mismo tiempo, potenciar las demandas de las firmas, algunas de las cuales comienzan a mostrar interés por programas de reconversión más amplios y mecanismos más sofisticados de apoyo a la innovación (Chudnovsky et al, 1999c). En tanto, entre las dificultades que puede enfrentar el programa se han citado: i) las empresas pueden ser renuentes a participar del mismo por: aversión a trabajar en grupos, desconfianza hacia la capacidad de los consejeros o de las instituciones para proveer un buen servicio, dificultades para financiar la parte de los servicios que no está subsidiada desde el Estado, etc.; ii) las universidades y otras instituciones pueden no estar suficientemente motivadas para encarar tareas a las que no están acostumbradas y en las que los beneficios directos no son significativos; iii) los conocimientos que tienen los jóvenes graduados pueden no resultar adecuados para las tareas que se plantean y las PyMEs pueden sentirse rápidamente 246

. Cada proyecto se estructura con un director y un cierto número de Consejeros Tecnológicos jóvenes que se instalan a tiempo completo durante 10 meses en las PyMEs asociadas. El FONTAR otorga una subvención por proyecto de hasta el 50% del costo total y hasta un máximo de $ 110.000. Las PyMEs participantes cofinancian la diferencia entre el costo total del proyecto y la subvención del FONTAR. Además de esta modalidad de "consejeros institucionales", se estableció luego otra de "consejeros individuales", donde la unidad técnica está constituida por un único consejero especializado destinado a la atención de un grupo de entre dos y seis empresas (o una o más cooperativas).

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decepcionadas. Al mismo tiempo, se ha argumentado que la imposibilidad de realizar consejerías individuales impide contar con un primer diagnóstico de las firmas que podría tener un efecto desencadenante de demandas varias hacia la oferta de servicios de apoyo. También se ha afirmado que dado que los contratos de los consejeros están acotados al tiempo que duran los proyectos (6-10 meses), la expertise acumulada por dichos profesionales puede perderse y no ser transmitida a futuras experiencias, amén de desestimular la inversión en capacitación específica y actuar como un desincentivo al propio involucramiento del consejero. Ello conspiraría contra el necesario proceso de aprendizaje individual y colectivo requerido para el perfeccionamiento del instrumento a lo largo del tiempo (Chudnovsky, 1999; Chudnovsky et al, 1999c). De todos modos, se señala que la corta experiencia del Programa de Consejerías Tecnológicas en Argentina debe considerarse como positiva, ya que en su primera convocatoria alcanzó a atraer a un buen número de empresas y en principio parecería ser alto el grado de satisfacción de los beneficiarios del servicio (Chudnovsky et al, 1999c). Un dato significativo es que ninguno de los proyectos aprobados se había interrumpido. También cabe mencionar que desde la SECyT se ha estimulado el surgimiento de incubadoras de empresas y parques tecnológicos. En este sentido, se destacan una serie de iniciativas incipientes que incluyen dos parques correspondientes a centros regionales del CONICET (CERIDE-INTEC y CRIBABB), la Red de Parques de Innovación del INTA (de los 7 parques previstos, a fines de 1998 ya estaban inaugurados 3) y el Polo Tecnológico Constituyentes, en el cual se encuentra en desarrollo un proceso de incubación de empresas a partir de un spin off de la CNEA. Por otro lado, en marzo de 1999 se constituyó la "Asociación de Incubadoras de empresas, Parques y Polos Tecnológicos de la República Argentina” (AIPyPT). Para finalizar con esta sección, vale mencionar dos iniciativas manejadas por la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa que si bien no están directamente vinculadas a actividades de innovación formales, apuntan a facilitar la reestructuración y mejora de la competitividad de las firmas locales en el plano de la gestión, la calidad, la productividad, etc. Por un lado, el llamado Programa de Apoyo a la Reestructuración Empresarial (PRE), lanzado en 1999, que otorga aportes no reembolsables para PyMEs que intentan mejorar su competitividad por la vía de mejoras en calidad, gestión empresaria, capacitación, desarrollo de productos y servicios, etc. Las firmas contratan libremente los profesionales o consultoras que elijan previa aprobación del plan de trabajo que presentan. El programa cuenta con un monto de U$S 77 millones y cofinancia hasta U$S 75.000 por proyecto y U$S 125.000 por empresa. No hay, aún, información sobre su funcionamiento efectivo, aunque ya se han aprobado una gran cantidad de proyectos. A su vez, el Programa de Reconversión Empresarial para las Exportaciones (PREX), que comenzó a operar en 1998, tiene como objetivo brindar apoyo al desarrollo de las exportaciones PyMEs mediante el cofinanciamiento no reembolsable de hasta un 50% de los servicios externos de asesoramiento, consultoría y promoción comercial que requieran para llevar a cabo proyectos tendientes a incrementar su participación en los mercados internacionales, con un tope por proyecto de U$S 75.000 y de U$S 125.000 por empresa. El programa contó con un financiamiento original de (U$S 27 millones). Una primera evaluación indica que, al presente, cerca del 60% de los proyectos presentados a este programa no habían cumplido el cronograma de trabajo y los objetivos planteados inicialmente en tiempo y forma. 366

c) Las principales instituciones estatales i) El Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) Entre 1976 y 1983 el CONICET, al igual que el sistema universitario en su conjunto, sufrieron los efectos de las persecuciones político-ideológicas desatadas por la dictadura militar gobernante. Poco se hizo, en este período, por mejorar los aspectos problemáticos del funcionamiento del CONICET, ni mucho menos para vincularlo más efectivamente con las demandas de la sociedad y del aparato productivo. Con el advenimiento del régimen democrático en 1983, se incorporan más activamente las disciplinas de ciencias sociales al CONICET, al tiempo que comienza a plantearse, por lo menos al nivel del discurso, la necesidad de una mayor conexión con la universidad -teniendo en cuenta lo deseable de mantener juntos docencia e investigación, tanto a nivel institucional como de los investigadores en particular-. En arreglo a este último objetivo, se creó el Sistema de Apoyo a Investigadores Universitarios (SAPIU). Asimismo, se revitalizó la figura de los investigadores individuales y/o grupales con programas de asistencia anuales o plurianuales, así como el apoyo a los laboratorios estatales y a bibliotecas especializadas. Consecuentemente, decreció relativamente la importancia de los centros propios del CONICET. Como se señaló en el capítulo anterior, tradicionalmente la vinculación con el aparato productivo se consideró no sólo poco relevante sino más bien indeseable por parte de los investigadores del CONICET. Sin embargo, a comienzos de los años 1980 existía un potencial cierto de conocimientos transferibles en un conjunto de grupos de investigación, minoritario pero motivado a vincularse al sector productivo. Con esta base, se creó en 1984 el área de Transferencia de Tecnología y al año siguiente se constituyó la Oficina de Transferencia de Tecnología (OTT). Entre 1984 y 1989 la OTT intentó poner en marcha instrumentos que crearan las condiciones para el desarrollo de actividades de transferencia: sistemas de gestión de convenios de vinculación tecnológica (VT); régimen de asesorías rentadas; régimen de propiedad de resultados de la investigación; servicios sujetos al pago de un arancel; becas industriales; sistemas de información de oferta tecnológica; núcleos de VT; fondo de riesgo compartido (Nívoli, 1989)247. Estas iniciativas produjeron una cierta revitalización de la actividad de VT. Así, la cifra de convenios firmados pasó de 103 entre 1958 y 1983 a 421 entre 1984 y 1989248. Si bien, como rasgo positivo, se advertía un mayor peso de las firmas privadas, y en particular de las PyMEs, dentro de estos nuevos convenios (vis a vis el que tenían en la etapa anterior), la importancia económica de dichos convenios fue, generalmente, escasa: salvo media docena de ellos, que tenía previstos ingresos superiores a cien mil dólares, y otros quince que rondaban los 15 mil, el resto oscilaba en torno a los 5 mil dólares anuales.

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. De estas iniciativas, las de los de sistemas de información de oferta tecnológica y los núcleos de VT nunca se llevaron a la práctica. 248 . Cabe aclarar que anteriormente a la creación de la OTT, numerosos grupos de investigación tenían actividades de vinculación consolidadas, pero dada la falta de encuadre institucional aquellas no estaban formalizadas o bien se canalizaban a través de convenios firmados con la intervención de otras instituciones (Nívoli, 1989).

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Entre las (auto)críticas realizadas a la experiencia de la OTT cabe mencionar las siguientes: a) la oficina tuvo poca capacidad de canalizar e identificar las demandas de las empresas; b) los grupos de investigación tenían serias dificultades para evaluar el potencial económico de los conocimientos involucrados y el posible valor de mercado de los resultados que se obtendrían con el convenio, sin que la OTT haya podido formular un criterio “objetivo” de evaluación; c) faltó institucionalizar un sistema de seguimiento y control de gestión de los convenios (Nívoli, 1989). Asimismo, se intentó implementar un sistema de becas industriales, por el cual los becarios que hubieran cumplido el período de 4 años abarcado por las becas de iniciación y perfeccionamiento que tradicionalmente otorga el CONICET pudieran continuar con su formación a través de un plan de investigación acordado con una empresa. Esta iniciativa fracasó debido al escaso interés que despertó entre becarios y empresas. Otra novedad interesante fue que durante este período se incorporó por primera vez -en un programa de préstamos del BID al CONICET- una línea específica destinada a VT. Entre las actividades a financiar estaban la promoción de la oferta tecnológica del sistema, por una parte, y el estímulo de las actividades de vinculación, a través de la creación de los ya mencionados núcleos de VT y del Fondo de Riesgo Compartido. Dentro de esa misma línea de préstamo, se incorporaron otros programas que pretendían estimular las actividades de transferencia y prestación de servicios tecnológicos al sector productivo. El Programa de Investigación y Desarrollo (PID) orientaba el 70% de los fondos disponibles hacia proyectos de transferencia tecnológica al sector productivo. Sin embargo, en la práctica su repercusión fue escasa, ya que no había ningún mecanismo efectivo de monitoreo respecto de la real posibilidad de dicha transferencia. Por otro lado, se pusieron en marcha los Laboratorios Nacionales de Investigación y Servicios (LANAIS), los cuales contarían con financiación del CONICET para adquirir equipamiento científico no existente en el país con el objeto de permitir el desarrollo de investigaciones y brindar servicios -arancelados y rentables- a organismos del sector público y entidades del sector privado. Con el cambio de conducción en 1989, se retomó de algún modo la orientación predominante hasta 1983. Se rehabilitó el papel de los institutos, disminuyó la presencia de las ciencias sociales en la distribución de recursos y se relajaron los esfuerzos para integrar la institución con la Universidad y aparato productivo; así, se discontinuó el SAPIU y se desactivó la OTT. Desde 1990 a 1995 sólo se firmaron 37 convenios de vinculación, contra los 421 gestados entre 1984 y 1989. En términos de comitentes, se retornó a la situación pre-1984, ya que un 60% de los convenios se firmaron con organismos del Estado y sólo un 24% con organizaciones empresarias (PyMEs en todos los casos). Asimismo, la abrumadora mayoría (73%) correspondieron a casos de asistencia técnica. Con el nuevo recambio en la dirección del CONICET en 1994, se decidió retomar la figura de la OTT, esta vez bajo el nombre de Dirección de Relaciones con la Producción (DRP), la cual trató de reactivar la gestión de los convenios de vinculación y encaró una tarea de promoción de los servicios y capacidades disponibles en el CONICET.

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En 1996 se produce un nuevo cambio, con la creación de una nueva estructura organizativa en la cual el CONICET es gobernado por un directorio con un presidente y ocho miembros seleccionados a partir de ternas que son elevadas al Poder Ejecutivo para su consideración. Cuatro de dichas ternas representan a las principales áreas del conocimiento y son elegidas por los miembros de la Carrera del Investigador Científico y Tecnológico por elección directa. Las restantes son propuestas por las instituciones representativas de la industria, del agro, de las universidades y de los organismos de ciencia y tecnología de las Provincias y de la Ciudad de Buenos Aires. También se crearon dos Vicepresidencias, una de Asuntos Científicos y otra de Asuntos Tecnológicos. Al presente, el CONICET tiene una estructura funcional basada en 104 Unidades Ejecutoras, compuestas por Centros, Institutos y LANAIS, y 7 Centros Regionales que se encargan de la ejecución de investigaciones científicas, tecnológicas y de desarrollo y promueven la interrelación y brindan apoyo a los investigadores y grupos de investigación y Unidades Ejecutoras de la zona de influencia. La nueva dirección del CONICET encaró varias tareas, incluyendo notoriamente la reactivación del ingreso a la carrera de investigador y de nuevos becarios. Así, mientras que en 1999 la planta de personal constaba de 9172 cargos -incluyendo 3765 investigadores y 2320 becarios-, en 1997 había 3061 investigadores y 1314 becarios sobre un total de 7626 personas. En este nuevo escenario, algunos antiguos problemas del CONICET siguen presentes. Por ejemplo, la desigual distribución de los investigadores por región geográfica y área temática. Así, un 56% de los investigadores está radicado en la región metropolitana, un 8% en la región pampeana y otro 10% en la región centro. En tanto, siguen siendo dominantes las ciencias biológicas y de la salud entre las grandes áreas de dedicación de los investigadores (cuadro IV-59). Asimismo, es importante considerar que dentro de los 541 investigadores de ciencias agrarias, de la ingeniería y de los materiales hay sólo 3 clasificados en el área "tecnología". Esta situación intentó ser corregida en los últimos años mediante la fijación de cupos diferenciales para becas e ingresos a la carrera de investigador a favor de las áreas y disciplinas científicas consideradas como prioritarias por el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnología y por el Directorio del CONICET, así como de las zonas geográficas con menor concentración de recursos humanos dedicados a CyT. Este intento parece haber resultado más fructífero desde el punto de vista regional (en el trienio 1997-1999 sólo un 34% de los ingresos a la carrera fueron en el área metropolitana, aunque la mayor cantidad de presentaciones se siguió concentrando en dicha región), que en lo temático (la composición de los ingresantes a la carrera reprodujo aproximadamente los porcentajes antes citados en el cuadro IV-59). Cuadro IV-59 CONICET. Distribución de los investigadores por grandes áreas del conocimiento. 1999 Cantidad de Investigadores % Ciencias Biológicas y de la Salud 1331 35,4 Ciencias Sociales y Humanidades 733 19,5 Ciencias Exactas y Naturales 1144 30,4 Ciencias Agrarias, de la Ingeniería y de los Materiales 541 14,4 Otros 16 0,4 Total 3765 100 Fuente: Elaboración propia en base a datos del CONICET.

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Otro de los énfasis de la nueva gestión fue promover las actividades de vinculación y asistencia técnica por parte de las unidades e investigadores del CONICET. Una medida importante en dicha dirección es que la celebración de convenios para tareas de investigación o asistencia ha sido incorporada como elemento a considerar por el CONICET dentro de las actividades de sus institutos e investigadores, y en consecuencia es valorada como factor de promoción y evaluación. Asimismo se impulsa el desarrollo de la figura del investigador tecnológico, de modo de contemplar la especificidad de las actividades tecnológicas, no evaluables mediante publicaciones en revistas especializadas o divulgación en congresos, tratándose al presente de formular criterios e indicadores de evaluación específicos para el caso. En tanto, se decidió reactivar la unidad de vinculación tecnológica que había sido creada por el CONICET a comienzos de los años 1990 (INNOVA-T), que hasta ahora no ha tenido un funcionamiento efectivo. También se efectuó la convocatoria para 20 Becas Postdoctorales con empresas. De todos modos, aún no parece que haya aumentado significativamente la tradicionalmente escasa actividad de vinculación tecnológica con el sector privado. Consideremos, en primer lugar, que el volumen facturado en carácter de servicios a terceros pasó de U$S 362 mil en 1992 a U$S 2,3 millones en 1995, para bajar hasta U$S 1,64 millones en 1998; estas cifras deben referenciarse a un presupuesto total de la institución que estuvo en torno de los U$S 200 millones durante toda la década249. Por otro lado, si bien hay que considerar que entre 1997 y 1999 se firmaron 72 convenios y 293 asesorías, sólo una pequeña parte de los mismos fue con el sector privado. Así, de los 31 convenios celebrados en 1998, sólo 3 fueron con empresas privadas y uno con la Sociedad Rural Argentina, mientras que el resto se realizó con universidades, ONGs, centros de investigación, distintas dependencias gubernamentales, etc. En este punto, cabe efectuar algunas reflexiones de carácter más general sobre las dificultades que encuentran los promotores de las tareas de vinculación en el CONICET para llevar adelante su cometido. Una de estas dificultades, ya señalada, es el sistema de evaluación de los miembros de la carrera de investigación, basado en la producción y publicación de papers en revistas científicas, preferentemente internacionales. Además de un argumento interesante que hace Nívoli (1989) sobre el significado económico de esta actividad de publicación en el extranjero250, es obvio que son pocos los incentivos que los investigadores del organismo tendrán para dedicarse a tareas aplicadas cuando ello no redunda ningún beneficio para su progreso personal dentro del CONICET251. Si bien, como se dijo más arriba,

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. El volumen real de los servicios a terceros sería algo mayor porque parte de los servicios que prestan las unidades ejecutoras son facturados a través de fundaciones, universidades, etc. 250 . Si bien en ocasiones se argumenta que en los convenios de vinculación el conocimiento científico-tecnológico que proveen los grupos de investigación está siendo vendido “barato”, Nívoli propone comparar esa alternativa, a través de un análisis costo-beneficio, con la actividad de publicar -gratuitamente- resultados de proyectos de investigación en el país o en el extranjero. 251 . Este problema también se extiende al ámbito del sistema universitario. En relación con algunos grupos de investigación de la Facultad de Ciencias Exactas y Naturales de la UBA, García de Fanelli (1993) afirma que “los afectan las señales contradictorias que reciben desde las autoridades de las unidades en las que se desenvuelven: se organizan seminarios y conferencias sobre la importancia para el país de la formación de recursos humanos que contribuyan con el avance tecnológico pero simultáneamente sólo se los evalúa de acuerdo a la cantidad de artículos publicados en revistas con referato de nivel internacional”.

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recientemente se ha empezado a intentar modificar esta situación, seguramente se tratará de una tarea de largo alcance para cambiar toda una cultura organizacional firmemente instalada. Otros problemas detectados que obstaculizan las actividades de asistencia y vinculación son la falta de autonomía de los institutos del CONICET para vincularse con terceros -lo cual obliga a recurrir al propio CONICET para formalizar los convenios y contratos-, las rigideces en materia de percepción y asignación de los recursos generados por esas actividades, las demoras administrativas para disponer de los fondos -decurrente de la antes mencionada necesidad de centralización del trámite y ejecución de los convenios -, entre otros. En un plano más general también se han mencionado problemas en el funcionamiento del CONICET. Así, se ha señalado que el CONICET, al igual que las universidades, no asigna fondos y cargos por mecanismos que favorezcan el mérito, y no estimula a los investigadores jóvenes. Asimismo, se argumenta que los procedimientos dificultan la cooperación entre disciplinas y obstaculizan la investigación multinacional, en épocas cuando, crecientemente, las innovaciones resultan del esfuerzo cooperativo de muchos grupos (Ciencia Hoy, 1998a). También se ha afirmado que hay problemas de coordinación en las actividades de investigación, ya que las prioridades se fijan desde el investigador hacia la institución, lo cual da lugar a superposiciones y áreas vacías, y dificulta la tarea de evaluación (Bisang y Malet, 1998). En suma, han sido tímidos los cambios en el funcionamiento del CONICET durante los últimos años. Así, si bien hay que reconocer los intentos de transformación realizados a partir de 1997, todavía puede compartirse en gran medida el siguiente diagnóstico del CONICET, efectuado originalmente a mediados de la década de 1990: i) el modelo de actividad científica del CONICET se basa en grandes personalidades y no en instituciones; ii) las disciplinas biomédicas son las principales y su impronta y especificidades tiñen la dinámica de la institución; iii) las temáticas principales derivan de los intereses de los propios investigadores; iv) casi todos los subsidios son internos a las unidades funcionales del CONICET, olvidando la tarea de orientar la investigación en el país; v) el criterio de evaluación por pares se ha extendido indebidamente; así, de la necesidad de que los resultados o la cientificidad de las actividades de investigación sean evaluadas por los propios científicos, se pasa a suponer que estos últimos también pueden decidir sobre montos a gastar y temas; vi) al constituirse el directorio de la entidad por representantes de distintas disciplinas, aquel se convierte en ámbito de negociaciones parciales, siendo la burocracia del organismo la que piensa sobre el conjunto del mismo; vii) no hay incentivo para una mayor relación institucional con el mundo universitario; viii) la estructura del CONICET no responde a las necesidades socio-económicas de la Argentina (Villanueva, 1996). ii) El sistema universitario El crecimiento del número de universidades ha sido muy fuerte durante las últimas décadas. Mientras que al presente existen 81 universidades (36 públicas nacionales, 4 públicas provinciales y 45 privadas), en 1970 existían 20 (10 públicas y 10 privadas). Esta gran diversidad de instituciones y ofertas cuenta, sin embargo, con una débil coordinación, pese a la existencia de organismos tales como el Consejo Interuniversitario Nacional y el Consejo de Rectores de Universidades Privadas. Así, el sistema se caracteriza como inorgánico, con 371

superposiciones, carencias y rigideces (más adelante se analizan algunos de los problemas vinculados con el funcionamiento general del sistema universitario). Según las estimaciones oficiales, el gasto en ACyT de las universidades ha venido creciendo fuertemente en los últimos años, pasando de $ 148 millones en 1985 -medidos a precios de 1997- a $ 351 millones en 1998. Así, las universidades han acompañado el aumento del gasto nacional en esa área, participando con alrededor del 25-30% de dicho gasto durante toda la década de 1990. En tanto, otra fuente estima el gasto de las universidades en investigación en una cifra significativamente inferior -U$S 180 millones- (Bisang y Malet, 1998). En consecuencia, en comparación con el presupuesto total de alrededor de $ 1400 millones, se puede suponer que las universidades destinan entre un 13 y un 25% a actividades de I&D. La Universidad de Buenos Aires (UBA) es la más importante en términos del número de investigadores, presupuesto dedicado a CyT y cantidad de instituciones con actividades de CyT. Otras universidades importantes en este ámbito son la de La Plata (UNLP), San Juan (UNSJ), Rosario, Tucumán, Córdoba (UNC), Mar del Plata (UNMDP) y Litoral (UNL). En las universidades más grandes hay preponderancia de unidades dedicadas a investigación en ciencias exactas y naturales, medicina y farmacia. En cambio, en otras más pequeñas -Universidad Tecnológica Nacional (UTN), UNMDP, Río Cuarto, UNSJ-, parecen primar las actividades de CyT relacionadas con las ingenierías. Por otro lado, en algunos de estos casos hay cierta vinculación -en los enunciados al menos- con actividades de relevancia regional -generalmente pertenecientes al sector primario- (Bisang et al, 1995). Al presente, aún considerando el impacto de algunos cambios e iniciativas destinadas a impulsar las actividades de I&D y de vinculación tecnológica -sobre las cuales se discute más abajo-, el grueso de los problemas relacionados con la investigación científico-tecnológica en la universidad, tal como fueron expuestos en el capítulo previo, siguen estando presentes. En primer lugar, todavía sigue siendo escasa la inclinación de los docentes universitarios a realizar actividades de investigación. Al presente, se puede estimar que hay alrededor de 19.000 investigadores dentro del sistema universitario nacional, cifra que debe ser comparada con los más de 100 mil docentes con que cuenta dicho sistema -sólo algo menos del 10% de los mismos son de dedicación exclusiva-. Esto implica que menos de un 20% de los profesores universitarios tiene algún tipo de dedicación a actividades de I&D. Por otro lado, sólo un 50% del personal involucrado en I&D tiene dedicación exclusiva (Bisang y Malet, 1998). En tanto, siguiendo a Bisang y Malet (1998), se puede presumir que los proyectos universitarios de I&D tenían un gasto medio de 20 mil dólares anuales y contaban con 2 investigadores a jornada completa (o 4 investigadores en total). Esto implica que, en promedio, en la universidad se siguen ejecutando proyectos pequeños y que los grupos de investigación usualmente no tienen una masa crítica suficiente.

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En cuanto al tipo de actividades de investigación desarrolladas dentro del sistema, según datos de Bisang et al (1995) de un total de 9530 personas con actividades en CyT 252, 8474 se dedicaban a investigación básica, investigación aplicada -la más importante- o desarrollo experimental. En contrapartida, se otorgaba poca importancia a los temas de difusión y otras actividades asociadas, existiendo universidades que sólo registraban actividades de I&D. Tomando los recursos presupuestarios, se obtiene una conclusión similar: 90% de los recursos se destinaban a I&D. Desde el punto de vista de la posibilidad de apropiación económica de los desarrollos emergentes de los esfuerzos en CyT, primaban las actividades de investigación que generan resultados captables por la comunidad en su conjunto -de libre apropiación y uso (educación, ciencia y cultura, salud)-, por sobre los que pueden ser captados privadamente (energía, industria). Nuevamente aparecen las diferencias por universidad, siendo la UBA o la UNC representantes claras de la tendencia antes señalada. En cambio, otras universidades -por su vinculación con el medio regional- no reflejaban tan claramente ese mismo modelo (UNMDP, UNS, La Pampa, Santiago del Estero, Formosa). En cuanto a los resultados de las actividades de CyT, mientras que en las universidades más orientadas hacia ciencia básica y aplicada la vía principal de “salida” eran las publicaciones, en otros casos -por ejemplo, la UNSJ o la UTN- primaban las actividades de asistencia técnica. De todos modos, en general la vinculación con el medio productivo era débil. La tecnología no era una práctica difundida y sólo era importante en los casos del PLAPIQUI (UNS), la UBA, la UNSJ (ingeniería eléctrica y minería), la UMDMP y la UNLP253. En este contexto, no sorprende comprobar que no haya mejorado sustantivamente la vinculación de las universidades con el sector productivo. Las actividades de investigación siguen teniendo un claro sesgo hacia lo científico en desmedro de lo tecnológico (Bisang y Malet, 1998), lo cual viene dictado, entre otras razones, por los mecanismos de evaluación empleados (al igual que en el caso del CONICET), pero también por otros aspectos institucionales e incluso por el propio sesgo de los docentes-investigadores. Asimismo, siguen faltando mecanismos de coordinación interuniversitarios en materia de I&D; de hecho, en muchos casos esos mecanismos ni siquiera existen a nivel intrauniversitario. La direccionalidad del sistema parece surgir de la sumatoria de las decisiones individuales de las unidades de CyT y sólo en menor medida hay un rol de las instancias superiores (Bisang et al, 1995). Por otra parte, se ha afirmado que la Argentina presenta una situación “extrema y paradigmática” por el bajo grado de estructuración del mercado de las profesiones académicas (Carullo y Vaccarezza, 1997). Las razones para este juicio serían las siguientes: i) aunque existen miembros del plantel docente con dedicaciones laborales altas a la universidad, una gran mayoría hace de su trabajo académico un pasatiempo marginal en su vida profesional; ii) ello deriva en que tanto las normas y obligaciones de los académicos, como los recursos para el ejercicio de su rol, estén difusamente formuladas o sean de aplicación eventual; iii) el bajo 252

. En este caso, los datos corresponden a un universo restringido de universidades para las cuales se contaba con datos completos. 253 . De todos modos, en términos relativos el aporte de la Universidad hacia algunas áreas productivas era relevante. Según datos de Bisang et al (1995), tomando sólo un subconjunto de universidades para el cual se contaba con datos precisos -que no incluye, por ejemplo, a la UBA-, el sistema universitario aportaba en actividades de CyT industrial -preponderantemente en química y metalurgia- un 15% de lo que se destinaba al INTI por el Presupuesto de la Nación.

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salario de los docentes universitarios, cualquiera sea su dedicación, es otro factor de debilitamiento del mercado profesional académico; iv) si la profesión docente encontró su argumentación funcional en la masificación de las universidades, la de investigador universitario se debatió en un esfuerzo infructuoso por definir su función. Así, la debilidad de la “demanda” obligó a la “oferta” a diseñar sus propios lineamientos y orientaciones, y la comunidad de investigación creció como un grupo periférico, de baja relevancia respecto de la comunidad científica de los países desarrollados -su principal punto de referencia profesional-, y de nula relevancia en el plano de la sociedad argentina. En este escenario, tanto desde el gobierno nacional como desde distintos estamentos del sistema universitario, durante los años 1990 se intentó impulsar las actividades de investigación en las universidades, así como la mayor vinculación de éstas con el medio productivo. Entre los propósitos que guiaron la política universitaria del gobierno nacional en los años 1990 se incluye la reorientación de la planta docente hacia cargos con dedicación exclusiva, de modo de fomentar el tiempo consagrado a la investigación. Asimismo, a través del Decreto 2427/93 se creó un Programa de Incentivos a los Docentes-Investigadores, por el cual se dispone un incentivo al personal docente de las universidades nacionales que participe en proyectos de investigación -los cuales deben ser acreditados por la autoridad de aplicación-. De acuerdo con Bisang y Malet (1998), en los últimos años se han ido trasvasando los fondos para investigación disponibles en el sistema universitario hacia el mencionado programa de incentivos, en desmedro de otros mecanismos, lo cual resulta una tendencia positiva en la medida en que, por su diseño, el programa de incentivos permitiría una mejor evaluación de las actividades de investigación. En tanto, pese a la poca inclinación del sistema universitario hacia las actividades de VT, desde hace varios años se evidencia una cierta tendencia hacia un crecimiento de su importancia, tendencia en la cual juega un papel preponderante la crisis del financiamiento estatal del sistema. En el mismo sentido, las actividades de VT también han sido estimuladas desde el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación a través de varios instrumentos -por ejemplo, el Programa de Vinculación Tecnológica en las Universidades-. Esta tendencia es pasible de generar algunos efectos negativos: la pérdida de autonomía y el deterioro de la enseñanza en la Universidad pueden ser algunos de ellos. Asimismo, surgen dos niveles de tensión: uno cultural -vinculado a los valores y lenguajes predominantes en el mundo universitario y en el sistema productivo (por la naturaleza de la actividad de investigación, el carácter público-privado de los resultados de la I&D y la autonomía universitaria)- y otro organizacional -fundamentalmente, por los “tiempos lentos” y el “burocratismo” del sistema universitario, frente a las exigencias de flexibilidad y rapidez del mundo empresario-. Existen asimismo diversos tipos de conflictos derivados de las actividades de vinculación: a) entre docentes e investigadores al interior de las unidades académicas: básicamente se da entre aquellos que están comprometidos en actividades de vinculación y los que quedan afuera de la actividad (porque consideran que la universidad no debe ocuparse de prestar servicios rutinarios o realizar consultorías, porque su formación académica se los impide o porque no se los selecciona para dichas tareas); b) entre la unidad académica y sectores externos, por 374

ejemplo Consejos Profesionales: dado que las tareas de vinculación son básicamente -hasta el momento- de consultoría y asistencia técnica, no está claro el límite con el ejercicio profesional, con el consiguiente riesgo de competencia desleal con el sector privado; c) entre grupos de investigadores y el resto de la facultad o universidad correspondiente: hay grupos de investigadores que tienden a considerar que la vinculación la deben realizar directamente entre el grupo y el sector productivo, no correspondiéndole ni a la facultad ni a la universidad participación alguna en los beneficios que se obtienen (García de Fanelli, 1993). De todos modos, tal como se señala en García de Fanelli (1993) la promoción de una mayor vinculación entre la universidad y el medio socio-económico es tal vez una de las nuevas políticas que cuentan con mayor consenso tanto entre autoridades como en los propios docentes e investigadores. Esto se explica considerando tanto los mencionados problemas presupuestarios, como la evidencia de que dicha vinculación es un hecho en la mayor parte de los sistemas universitarios de los países desarrollados. Una de las iniciativas más interesantes en este sentido fue la creación de UBATEC SA en 1991, que es una sociedad comercial con fines de lucro y sujeta a las normas del derecho privado, en la que participan como accionistas la UBA y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (ambas con el 31,66% del capital accionario), la Unión Industrial Argentina (25%) y la Confederación General de la Industria (11,66%). Se trató del primer caso de organización de la vinculación universidad-empresa a través de una estructura empresaria en América Latina. La creación de UBATEC respondió a la necesidad de sortear algunos de los conflictos antes señalados en relación con las actividades de vinculación, además de las demoras burocráticas que persistían en la tramitación de los convenios y la poca agilidad del mecanismo de percepción y reparto de fondos, por lo que se decidió crear una organización externa a la Universidad que se moviera con la lógica del sector privado e incluyera en sus organismos de dirección a empresarios con experiencia (Marschoff, 1993). Si bien UBATEC ha generado cifras significativas de facturación, al presente, se han suscripto muy pocos contratos que, estrictamente, puedan considerarse de I&D. Sólo se concretaron algunos en casos en los cuales la Universidad había alcanzado resultados de interés preliminar y en los que la contribución privada se reducía, básicamente, a un apoyo económico y logístico por el que la empresa recibe, como contraprestación, una participación en la propiedad del resultado. Han predominado, en contraste, los contratos de consultoría (46.5% de la facturación, predominantemente con organismos del Estado), prestación de servicios de asistencia técnica (cerca del 35% de la facturación) y formación de recursos humanos. Más allá del caso de la UBA, en Nívoli (1992) se diagnosticaba que en materia de generación de instrumentos para promover la comercialización de tecnología poco es lo que se había avanzado dentro del sistema universitario (“salvo la venta de servicios sujetos a un arancel y las limitadas funciones que cumplen las respectivas Secretarías de Ciencia y Técnica Universitarias, el panorama está prácticamente desierto”). De todos modos, en diversos trabajos se rescatan algunas experiencias positivas, tales como la de la Universidad Nacional de Mar del Plata (Correa, 1992 ; Petrillo y Arias, 1992), la Universidad Nacional del Litoral, la

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Universidad Nacional de San Juan, la Universidad Nacional del Sur (UNS) Nacional de la Plata (García de Fanelli, 1993).

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y la Universidad

En este sentido, también cabe aclarar que si bien algunas instituciones universitarias han percibido significativas cifras en concepto de convenios de vinculación en los últimos años, las mismas se originan muchas veces en contrataciones con entidades gubernamentales que tienen como objetivo sortear los obstáculos -derivados de la restricción fiscal en vigencia desde tiempo atrás- para incorporar personal o realizar contratos de servicios en la administración pública. No responden, por tanto, a los objetivos teóricos que impulsan a aumentar la vinculación universidad-medio social. Por otra parte, las universidades privadas -que han proliferado en forma notable en la Argentina en los años 1990- sólo tenían 533 investigadores y 85 becarios mientras que las entidades sin fines de lucro registraban apenas 198 investigadores y 58 becarios en 1997, lo cual es indicio de que continúan escasamente inclinadas a realizar tareas de I&D (GACTEC, 1998). En suma, más allá de algunas excepciones y de ciertas iniciativas todavía incipientes, poco parece haber cambiado aún en relación con el diagnóstico formulado en el capítulo anterior respecto de las actividades de investigación en la universidad y su vinculación con el medio productivo. Baste citar como muestra del camino que falta recorrer para cambiar ciertas actitudes del medio universitario que se ha reportado que el grupo Techint, por lejos el más dinámico de los conglomerados de capital local, no ha podido incorporar matemáticos, a pesar de su interés al respecto, porque en la Argentina hay muy poco interés por la matemática aplicada, y, con alguna excepción, las universidades forman egresados especializados en matemática pura (SECyT, 1999). iii) El Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) En el capítulo anterior se hizo referencia a algunos aspectos problemáticos de la evolución del INTA durante la ISI. Poco se hizo durante la etapa de la dictadura militar (1976-1983) por resolver dichas cuestiones. En este período no sólo hay un éxodo de personal debido a persecuciones ideológico-políticas, sino que se abandonan las incipientes tendencias a replantear el papel del Estado y el rol de las problemáticas sociales en el sector agropecuario, que habían permeado principalmente la tarea de extensión en los primeros años 1970. Asimismo, se profundiza la brecha entre investigación y extensión -que sigue siendo una función subvalorada entre los profesionales del INTA-, y esta última se limita esencialmente a productores pequeños y medianos capitalizados -no siempre contando con las tecnologías apropiadas para los diferentes tipos de producciones regionales-, dejando de lado a los productores minifundistas y menos tecnificados (Caracciolo de Basco, 1998) 255. Hay que considerar, asimismo, que entre 1977 y 1982 el presupuesto para I&D en el sector agropecuario cae a un ritmo de 4,1% anual, caída que se acrecienta si se la compara con el 254

. Probablemente el caso más exitoso de vinculación universidad-empresa en la Argentina sea el de la Planta Piloto de Ingeniería Química (PLAPIQUI), que funciona en el seno de la UNS, la cual estuvo asociada al polo petroquímico en Bahía Blanca como prestadora de servicios técnicos, formadora de recursos humanos y coejecutora de algunos desarrollos tecnológicos en las plantas de dicho polo (ver Chudnovsky y López, 1995; Nívoli, 1992). 255 . El vacío dejado por el INTA en este estrato de productores es cubierto parcialmente por diversas organizaciones no gubernamentales (ONGs) que trabajan en provincias del nordeste y noroeste argentinos en base a enfoques de autogestión y educación no formal.

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aumento del número de investigadores (6,8% anual) y con el producto bruto agropecuario (5,8% anual) (Sonnet et al, 1997). Un aspecto importante de lo ocurrido en estos años tiene que ver con el tema semillas. Siguiendo a Gutiérrez (1991), ya en la segunda mitad de los años 1970 el sector semillero privado había alcanzado una cierta madurez y contaba con cultivares de alto rendimiento. Existían 30 criaderos de semillas privados que realizaban I&D en los cultivos más importantes y alrededor de 600 establecimientos multiplicadores. En este contexto, el gobierno militar impulsó una división de tares según la cual INTA hacía investigación fundamental, mejora de poblaciones y provisión de germoplasma y el sector privado “terminaba” las variedades para lanzarlas al mercado. Esta política, siempre según Gutiérrez, tenía el problema de omitir que el proceso innovativo es continuo y que cierta presencia pública es deseable en cuanto al tipo de variedades producidas, y también como forma de apoyar a las firmas locales (que, a diferencia de las filiales de ET, no cuentan con la asistencia de casas matrices que también realizaban I&D en el área). En cualquier caso, el efecto fue disminuir el peso del INTA como proveedor directo de semillas para los agricultores. El gobierno democrático asumido en 1983 se propuso restructurar el INTA a partir de un diagnóstico de "crisis institucional" del organismo. Así, como parte de los esfuerzos para mejorar la vinculación del INTA con los productores, a partir de mediados de los años 1980 comenzaron a tomarse iniciativas destinadas a modificar el funcionamiento de la institución en el sentido de una mayor descentralización y regionalización -se señalaba que existía una excesiva concentración de recursos en el área pampeana- y una creciente participación de otros agentes sociales. La creación en 1986 de 15 centros regionales dotados de gran autonomía que cuentan con consejos asesores integrados por las instituciones y organizaciones de mayor importancia de la región -incluyendo recientemente también a los productores minifundistases parte central de esta tendencia (Caracciolo de Basco, 1998; Cosse, 1991). En los últimos años se ha profundizado este proceso, tendiéndose a una organización institucional basada en el concepto de “macroregión”, lo que daría lugar a una mayor participación y compromiso efectivo de los beneficiarios de la tecnología y a una mejor atención de la heterogeneidad de problemas y oportunidades dentro del sector. Así, se implementaron 36 Proyectos Macroregionales cofinanciados mediante un mecanismo de contrapartes que posibilita la puesta en marcha de los mismos sobre la base de aportes de gobiernos provinciales, empresas y beneficiarios de la tecnología. En 1987 se creó una unidad de proyectos y programas para pequeños productores, tendiente a mejorar los niveles de vida de este sector. Estos proyectos se localizaban en regiones extrapampeanas (Catamarca, La Rioja, Santiago del Estero, Chaco, Formosa, Mendoza, San Juan y Misiones) y su propósito era hacer el mejor uso posible de la fuerza de trabajo familiar e impulsar nuevas alternativas de producción rural y agroindustrial (Sonnet et al, 1997). Asimismo, se comenzó a hacer más énfasis en un enfoque de los problemas del sector agropecuario basado en el concepto de cadena de sistemas agroindustriales o de “cadena de valor”, lo cual permitiría articular mejor las actividades de generación y difusión de tecnología con una visión "desde la demanda" para el logro de un mayor impacto social.

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En tanto, en el nuevo escenario en donde crecientemente hay una apropiación privada del conocimiento científico-tecnológico en el agro, y para no continuar perdiendo presencia dentro del sector, el INTA debió agregar a su tradicional función de extensionismo (donde mantuvo un rol central, entre otras razones, por la existencia de problemas no atendidos por los agentes privados), la capacidad de vincularse con empresas privadas para movilizar su potencial de resultados de la investigación. Para ello creó en 1988 una estructura de gestión que denominó unidad de vinculación tecnológica -antes de que la ley 23877 creara la figura legal correspondiente-, a través de la cual se gestionó una importante cantidad de convenios sobre temas de tecnologías agropecuarias innovativas. Se señalaba, incluso, el hecho de que “el prestigio social del INTA hace que para las empresas privadas sea atractivo desarrollar un producto cuya colocación en el mercado pueda ser publicitada como resultado de una asociación con el INTA” (Nívoli, 1992). Como resultado de esta política, desde fines de los años 1980 aparece la figura de los convenios de vinculación tecnológica, en los cuales el INTA coparticipa junto con empresas privadas o asociaciones de productores en la financiación de determinadas investigaciones, así como en la apropiación comercial de sus resultados. Bajo esta modalidad, se firmaron en una década 150 convenios (Obschatko, 1997). Por otra parte, en los años 1990 el INTA creó dos organizaciones de derecho privado para servir de apoyo a sus actividades y con la intención de agilizar algunos mecanismos operativos en lo que hace a transferencia y difusión de tecnología. De acuerdo con lo expresado por el propio INTA, este movimiento se vincula con la mayor importancia tendencial de las tecnologías apropiables, lo cual lleva a la necesidad de cambiar las formas de relacionamiento institucional con el sector privado. Así, la Fundación ArgenINTA se ocupa de vinculación y de difusión de tecnologías en su fase precompetitiva, mientras que Innovaciones Tecnológicas Agropecuarias (INTEA) SA, que está en una fase menos avanzada de desarrollo, tiene como objetivo apoyar las actividades de negociación y captación de resultados derivados de la transferencia de tecnologías concretas y en fase competitiva (Bisang y Malet, 1998). De acuerdo con Estefanell et al (1997), la Fundación ArgenINTA, a la cual definen como una iniciativa de “desregulación-privatización periférica”, se constituyó como reemplazo del objetivo que se habían planteado las autoridades del INTA en aquella época de transformar toda la institución en una fundación, movimiento que no prosperó por diversas razones. Estos avances en la vinculación con el sector privado y el intento de no perder presencia local en el plano de las tecnologías agropecuarias chocó, sin embargo, con las realidades propias del proceso global de cambio tecnológico en el sector, así como con las limitaciones propias del país y la institución. En este sentido, resulta ilustrativo considerar que autores como Katz y Bercovich (1988) apuntaban que el INTA había logrado un significativo avance en el plano de la investigación genética y la biotecnología durante los años 1980 (hecho ejemplificado por el exitoso desarrollo de un nuevo procedimiento de selección de híbridos en el cultivo de cebada), pero los mismos autores admitían que la institución se encontraba muy atrás de la frontera internacional en materia de biología molecular y genética (Katz y Bercovich, 1993). Avanzados los años 1990 se apuntó a intensificar la vinculación con el sector privado a través de la instalación de parques de innovación tecnológica o incubadoras de empresas, que ofrecen un espacio físico para la radicación de empresas de base tecnológica así como un entorno de mayor 378

relación con investigadores y otras fuentes de conocimientos y servicios. Asimismo, se ha tratado de profundizar la inserción del INTA en áreas estratégicas para una mejor penetración de la producción nacional en el exterior, incluyendo biotecnología, agroindustria y agroclimatología. En esta línea, entre 1993 y 1998 el INTA desarrolló 130 convenios de actividades conjuntas de investigación, con predominio de genética vegetal y salud animal. Se estima que la recaudación propia derivada de estos convenios y de la prestación de otros servicios y la percepción de regalías llega a U$S 6/7 millones anuales (Bisang y Malet, 1998), sobre un presupuesto total que en 1998 superó los U$S 130 millones (al cual hay que sumarle unos U$S 40 millones que provienen de los Programas Cambio Rural y Pro Huerta). Otro ejemplo de la apertura institucional del INTA se verifica en el caso de la lucha contra la aftosa. Si bien, como se dijo antes, la innovación tecnológica básica para dicha lucha fue la vacuna oleosa desarrollada por el organismo, su difusión se dio en el marco de una desregulación y privatización del Plan de Erradicación de la enfermedad elaborado por el SENASA, en conjunto con la aparición de la llamada red de Fundaciones de Lucha contra la Aftosa, organizada por los propios productores del sector. Otra área de cambios se vinculó con los mecanismos de selección y evaluación del desempeño del personal gerencial. En los años 1980 se habían desvirtuado los procesos internos de evaluación de desempeño, los cargos de alto nivel estaban cubiertos en gran medida en base a criterios de antigüedad y había dificultades administrativas para establecer mecanismos transparentes de evaluación y selección de personal –en buena medida, por la influencia de presiones políticas que afectaban el funcionamiento de la institución. Para modificar esta situación, desde comienzos de los años 1990 se introdujeron cambios en las formas de contratación de los gerentes, estableciendo condiciones estrictas de selección y evaluación de su desempeño, mediante la introducción de un nuevo esquema de incentivos. En este sentido, se ha señalado que más allá de una mejora general de la calidad de su cuerpo directivo, el progreso más visible se dio en aquellas localidades menos atractivas -las cuales previamente no tendían a atraer al personal de mayor calificación- (Hobbs et al, 1996). Al presente, luego de este largo proceso de reformas institucionales, las actividades del INTA se organizan a partir de programas nacionales bajo la órbita del INTA central –son los llamados PLANTA (Plan Nacional de Tecnología Agropecuaria)- y de programas regionales manejados por los respectivos centros regionales -PLANTAR (Plan Nacional de Tecnología Agropecuaria Regional)-. Las actividades de extensión se incluyen en el PLANTAR. En la actualidad el INTA posee 15 centros regionales y 3 centros de investigación. Mientras los primeros están más volcados a transferencia de tecnología, los segundos se orientan preponderantemente a actividades de investigación. A su vez, de los 15 centros regionales dependen 39 estaciones experimentales, 233 agencias de extensión y 3 núcleos zonales, dedicados esencialmente a actividades de extensión. Además de los servicios tradicionales de extensión, el INTA opera el programa Cambio Rural, el cual se basa en consultores que asesoran a grupos de productores pequeños sobre problemas específicos. Este programa atiende a 25 mil productores –entre el 12 y el 15% del

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total de pequeños y medianos productores del país (los cálculos difieren según la fuente)- y es el de mayor cobertura entre los implementados en toda la historia del país. Un aspecto interesante de este programa es que permite incorporar en forma part time gran cantidad de profesionales provenientes de la actividad privada que son supervisados por la estructura estable del INTA (Estefanell et al, 1997). Hay también programas para minifundistas y propietarios de huertas (Pro-Huerta, Programa Social Agropecuario, etc.). La planta estable del INTA llegaba en 1998 a los 3880 cargos, de los cuales 1019 se dedicaban a actividades de I&D. Sumando los agentes de planta transitoria y los contratados para distintos programas se llegaba a un total cercano a las 5000 personas (Bisang y Malet, 1998). En 1996 el 80% del presupuesto se destinó a pagos al personal, contra un 2,6% dedicado a bienes de uso. Aunque la institución ha recurrido a fuentes extra-presupuestarias para la adquisición de equipamientos (créditos, cooperación, etc.), es indudable que la distribución de los gastos resulta altamente desproporcionada. Más allá de las tareas desarrolladas por el INTA, en esta fase siguen operando o nacen distintas instituciones aplicadas a tareas de extensión y asistencia técnica: los grupos CREA 256 -ya mencionados en el capítulo anterior-, el sistema de Acción Cooperativa de Extensión Rural (ACER) de la Asociación de Cooperativas Argentinas, la Fundación para el Desarrollo en Justicia y Paz (FUNDAPAZ), el Centro Andino de Desarrollo, Investigación y Formación (CADIF), el Instituto de Desarrollo Social y Promoción Humana (INDES), etc.. Si bien estas instituciones tienen objetivos, estrategias y modalidades de acción bastante heterogéneos, varias de ellas se ocupan de los sectores más pobres dentro del ámbito rural. También hay distintos programas de asistencia técnica manejados en diversos estamentos del sector público (Programa de Servicios Agrícolas Provinciales -PROSAP-, Programa de Iniciativa de Desarrollo Rural -PROINDER-, Programa NEA, entre otros). Obviamente, también cumplen tareas de extensión y asesoramiento distintos agentes privados tales como empresas agroindustriales, semilleras, empresas de servicios de apoyo a la producción, asesores particulares, etc.257. En contraste, no parece que las universidades sean una fuente significativa de asistencia y extensión para el sector agropecuario. Si bien se señalan sus contribuciones en investigación básica en áreas tales como genética y botánica, así como otras de menor porte en alimentación animal, fertilidad de suelos, fruticultura, etc., existe poca comunicación entre universidades y productores agropecuarios. Si bien cada universidad posee al menos una estación experimental, pocas se han dedicado a esfuerzos de investigación tendientes a resolver los problemas agropecuarios claves de su región de influencia (Sonnet et al, 1997). ¿Cuál es la cobertura que, en su conjunto, alcanzan las diversas instituciones destinadas a apoyar tecnológicamente al sector agropecuario? Según datos de Caracciolo de Basco (1998), alrededor de un 50% de los productores agropecuarios reciben algún tipo de asistencia técnica. Mientras que el Estado atendería aproximadamente a un 35% de dichos productores, el sector privado con fines de lucro (incluyendo agroindustrias y cooperativas y organizaciones 256

. Al presente, los grupos CREA suman unos 1500 productores estructurados en 140 grupos. . Un actor importante dentro de este grupo son las llamadas “agronomías”, que son consultoras privadas que brindan asesoramiento técnico y económico a los productores de su región de influencia, y que recientemente han tenido un papel significativo en el armado de los antes mencionados pools de siembra -involucrándose más allá de su tradicional rol de consultoría para adentrarse en la búsqueda de negocios, el diseño de planes estratégicos, etc.- (Estefanell et al, 1997). 257

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de productores) cubriría algo más de un 60% -la incidencia de estos agentes es previsiblemente mayor entre los productores grandes y mediano grandes- y el sector privado sin fines de lucro a un 4%. En tanto, la misma fuente estima que un 53% de los técnicos que trabajan en extensión y asistencia para el sector agropecuario lo hacen en organizaciones privadas (47% como particulares o como empleados de empresas de servicios, 4,5% en organizaciones de productores y cooperativas y 1,5% que trabajan en firmas agroindustriales), mientras que el sector estatal emplea otro 44% de los técnicos y las ONGs un 3%. Un 72% de los técnicos se concentra en la región pampeana, la cual concentra el 44% de las explotaciones agropecuarias. Mientras que la oferta de asistencia de las empresas de agroservicios y agroinsumos y otros agentes privados contempla una variedad de ofertas técnicas -incluyendo no sólo aspectos "tecnológicos" sino también otros vinculados a comercialización, financiamiento, etc.-, las cooperativas parecen tener una limitada cobertura de asistencia para sus asociados. A su vez, entre las agroindustrias hay distintas situaciones, pero se señala que las que mayor asistencia técnica brindan a los productores son las de hortalizas, aceites, lácteos, tabaco y trigo candeal. La asistencia de las firmas agroindustriales es más frecuente cuando se desea incrementar o introducir la producción de una determinada variedad o especie. En este escenario, se observa que no sólo hay una cantidad apreciable de productores no alcanzados por los servicios disponibles de extensión y asistencia, sino que hay distintos factores que limitan la posibilidad de los productores que acceden a dichos servicios para hacer explícitas sus demandas. Entre los causales de esta situación se mencionan: i) insuficiente conocimiento de los productores sobre las relaciones causales que operan en sus sistemas productivos y en las demandas de los mercados; ii) inadecuadas prioridades de las instituciones que brindan dichos servicios (debido a que tienen sus propias agendas políticas y zonas prioritarias, a que sus técnicos, por fallas en el diseño del sistema interno de incentivos y monitoreo, pueden no responder a las necesidades de los productores, etc.); iii) falta de poder de algunos segmentos de productores para conseguir apoyo por parte de las instituciones de asistencia. Previsiblemente, estos problemas afectan en mayor grado a los productores más pequeños (Caracciolo de Basco, 1998). Estas debilidades se dan en un contexto donde hay demandas por asistencia tanto de aquellos agricultores que intentan intensificar o diversificar sus producciones, transformar sus commodities en productos diferenciados o encarar nuevas formas de organización como también de productores minifundistas, que plantean problemas mucho más básicos. Antes este contexto, se señala que en los programas antes mencionados generalmente falta articulación entre asistencia, experimentación adaptativa e investigación, así como evaluaciones del impacto de la asistencia en los ingresos de los productores. Asimismo, faltan desarrollos de tecnologías sociales y conocimientos sobre los procesos macro que constituyen oportunidades y amenazas para los productores del sector. iv) El Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) Durante la dictadura militar, y tras los intentos de cambio registrados durante el gobierno peronista, el INTI retornó a su sendero previo, priorizándose los servicios técnicos y cumpliendo un rol meramente registral en relación con la importación de tecnología. 381

En este período, un cambio fundamental para la dinámica financiera de la institución fue la anulación -a fines de 1980- de la retención sobre los créditos otorgados a la industria y su reemplazo por un aporte del Estado contemplado en el Presupuesto Nacional como un organismo descentralizado. Si bien desde el punto de vista fiscal, e incluso del diseño de una política tecnológica racional, el mecanismo previo de financiamiento pudiera parecer inconveniente -ya que la disponibilidad de fondos quedaba atada a la evolución de la masa de créditos industriales y de ese modo, indirectamente, al ciclo económico-, una justificación para su existencia radicaba en el hecho de transferir el costo de mantener el INTI a quienes serían sus usuarios naturales. Más allá de esta discusión, lo concreto es que con esta modificación, y de la mano de la profunda crisis fiscal en la que el Estado nacional se desenvolvió en los años 1980, los ingresos del INTI se fueron reduciendo en términos reales, llevando a la necesidad de ajustar gastos. Este proceso comenzó con la inversión en equipamiento -que pasó a depender fundamentalmente de la asistencia internacional258- y luego se extendió a los salarios, impulsando a parte del personal más capacitado a emigrar (Bisang, 1994). Desde la asunción del régimen democrático a fines de 1983 hasta 1995 se sucedieron diversas conducciones en el instituto, habiendo sido nombrados 9 presidentes (a razón de uno por año prácticamente)259. Obviamente, esta inestabilidad en los mandos directivos de la institución llevó a que los distintos proyectos -buenos o malos- de reorganización del INTI que pudieron haber impulsado cada una de las sucesivas conducciones no hayan tenido el tiempo de maduración necesario como para mostrar sus resultados. Durante este período las diversas administraciones del INTI intentaron introducir algunas innovaciones institucionales que apuntaban a superar -sin tener finalmente éxito en la tareaalgunas deficiencias de la institución. Entre las iniciativas más importantes cabe citar dos tomadas en los años 1980: a) la creación de los Centros de Asistencia Técnica e Información (ATI), como forma de descentralizar las actividades del INTI260. Estos centros estaban constituidos por el propio INTI, el Banco Nacional de Desarrollo (BANADE), la Secretaría de Industria y Comercio Exterior y la provincia interesada261; b) la participación del personal en los ingresos provenientes de la facturación de servicios. Ambas iniciativas fueron desarticuladas luego de haberse retirado del INTI quienes las habían impulsado. En tanto, se ha señalado que los centros creados en los años 1980, a diferencia de aquellos constituidos en los años 1960 y 1970, que se vinculaban al desarrollo general de la industria doméstica, surgieron en función de situaciones de desarrollo puntual (telefonía, informática) o de acuerdos con asistencia técnica internacional en temas muy específicos (trigo, maíz, envases). Se 258

. Tendencia que llevó a una pérdida de la autonomía de la institución en materia de elección de la tecnología que consideraba necesaria. 259 . El primer presidente del INTI ejerció su mandato durante casi quince años, sobreviviendo a continuos vaivenes políticos, entre 1957 y 1972. 260 . Se ha señalado que uno de los problemas que surgieron con los centros ATI fue su excesivo grado de autonomía, que generó una progresiva descoordinación entre sus funciones y dificultó las políticas de control sobre su modo de funcionamiento y la eficacia de su accionar. Asimismo, su grado de inserción en las realidades regionales en las que operaban fue reducido. 261 . Luego de disolverse los centros ATI se creó, en 1993, el Centro de Información y Estadística Industrial (CIEI), destinado a brindar información y asesoramiento al sector empresario a través de delegaciones abiertas en varios puntos del interior del país; el CIEI fue también disuelto a poco de haber empezado a operar.

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destaca, por contraste, la ausencia de relaciones con los sectores industriales de crecimiento más destacado en aquella década -aluminio, siderurgia, petroquímica, pesca- (Bisang, 1994). En este contexto, se realizaron distintos diagnósticos sobre el INTI, que en general señalaban diversos puntos críticos para la institución. Uno de ellos fue producido por una misión de la ONUDI que visitó la institución en 1984, la cual señaló los siguientes puntos débiles: i) escaso nivel de relación horizontal entre los distintos departamentos, sectores y centros de investigación del INTI, así como de este con otras instituciones de CyT; ii) baja capacidad de comercialización de los resultados de las investigaciones realizadas; iii) falta de definiciones en cuanto a la distribución y asignación de responsabilidades específicas para las diversas áreas (Nayudamma y Mariwalla, 1984). Otra misión externa que produjo un interesante diagnóstico sobre el INTI fue encabezada por el Ingeniero Hiroshi Amano, enviado por la agencia de cooperación japonesa JICA a solicitud de las autoridades del INTI, quien residió en la Argentina entre fines de 1990 y fines de 1993. El llamado Informe Amano (Amano, 1990-1993), que de hecho consiste en una extensa serie de conferencias y de memorándums preparados para la dirección del INTI, enumeraba los siguientes elementos críticos: i) el INTI carecía de conocimiento y capacidad para las tecnologías de producción y poseía capacidades limitadas para las actividades de desarrollo de tecnología. La mayoría de sus actividades se concentraban en ensayos y análisis, así como en la preparación de estándares técnicos; ii) el INTI no había tenido un rol activo en proveer asistencia tecnológica a las PyMEs en áreas claves para el desarrollo de aquellas, tales como diseño, calidad y productividad; iii) la excesiva independencia de los centros llevaba a superposición de actividades. Asimismo, la división vertical de la mayor parte de los centros -por tipo de industria o área científica-, con la consecuente distribución de los recursos humanos -escasos- en forma fija entre las distintas áreas, imposibilitaba seguir flexiblemente el proceso de cambio tecnológico a nivel internacional y dificultaba el desarrollo de conocimientos en tecnologías horizontales o funcionales, tales como diseño, tecnología de procesos y manufactura, etc.; iv) la concentración de actividades en el PTM restringía el área efectiva de actuación del INTI a las industrias del Gran Buenos Aires; v) muchos investigadores e ingenieros dejaron el INTI por los bajos salarios, el ambiente laboral poco propicio y la falta de objetivos claros como organización de investigación. Por otro lado, faltaba un sistema objetivo de evaluación de los investigadores; vi) las actividades de investigación habían sido llevadas a un mínimo debido a la concentración de los recursos humanos en tareas de ensayos y análisis. Esto disminuía la efectividad de la asistencia técnica que se brindaba a la industria -por falta de experiencia directa del personal en los temas a resolver-, desmotivaba al personal más capacitado -que no quería concentrarse en tareas rutinarias- y dificultaba la posibilidad de monitorear las investigaciones que se realizan en otras instituciones; vii) la mayoría de los técnicos e ingenieros eran especialistas en su área particular, careciéndose de personal suficiente entrenado en un conocimiento multidisciplinario. Los trabajos cooperativos eran obstruidos por una fuerte individualidad. Si bien en parte podía haber un trasfondo cultural detrás de este fenómeno, su razón principal era la falta de conocimiento y práctica de métodos modernos de administración de proyectos. Algunas de las observaciones de Amano se emparentan con el diagnóstico que se hacía de la institución en un trabajo de Remolins (1993), donde se comparaba al INTI con una firma

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“fordista”, destacándose en ese sentido, las siguientes características: i) contaba con una alta relación de capital inmovilizado; ii) los científicos y tecnólogos presentaban un alto grado de especialización por áreas; iii) el INTI producía, en muchos casos, tecnología en forma integrada (a veces desde el nivel de la ciencia básica); iv) la relación capital-trabajo era relativamente alta. En ambos casos, implícita o explícitamente, se derivaba inmediatamente la idea de que una institución fordista pudo haber sido funcional durante el anterior paradigma tecnológicoproductivo, pero que en aquel momento, tanto por razones externas -cambio de paradigma, modificación en las políticas económicas domésticas- como por razones internas -necesidad de elevar la eficiencia institucional- ese esquema organizativo era claramente inadecuado. Un poco más adelante, Bisang (1994) señalaba que como consecuencia de la diversidad de objetivos y actividades que debía encarar262, la institución efectuaba simultáneamente: a) actividades de cierta excelencia asociadas a la producción privada (metrología, ensayos, etc.); b) tareas de investigación básica de algunas tecnologías; c) difusión de tecnología. Sin embargo, el cumplimiento eficiente de tareas tan diversas habría requerido diferentes tipos (y formas organizacionales) de institución. Por otro lado, los distintos objetivos competían entre sí por la restricción presupuestaria. La creciente escasez de fondos generaba obvias tensiones en torno a la asignación de recursos al interior de la institución, la resolución de las cuales necesariamente demandaba un sistema de arbitraje interno y de evaluación de alternativas. A su vez, las características de la organización institucional del INTI explicarían las siguientes tendencias: a) la existencia de tensiones entre los centros y los departamentos a la hora de utilizar equipos y asignar presupuestos; b) la magnitud del peso administrativo respecto de las actividades específicas del INTI; c) la escasa capacidad de reacción ante cambios en la demanda proveniente del sector industrial; d) la superposición de tareas respecto a iniciativas efectuadas por otras instituciones (Bisang, 1994). A su vez, la estructura geográficamente centralizada de la institución era coherente con los objetivos de brindar in situ una serie de servicios (metrología, ensayos, etc.) y/o de efectuar algunos desarrollos básicos; en cambio, si se hubiera hecho mayor énfasis en la difusión de tecnología, la estructura óptima hubiera consistido en un organismo más pequeño, descentralizado y con menores inversiones en activos fijos. Bisang (1994) también apuntaba que la definición de los usuarios potenciales de la institución no había sido clara; en consecuencia, en algunos períodos operó volcada hacia el sector privado -especialmente hacia las PyMEs- y en otros apuntó hacia las empresas estatales. En cambio, permaneció al margen de los avances productivos efectuados por las firmas que lideraron el sector industrial en los años 1980. En el Informe Amano, en cambio, se afirmaba que el INTI, al menos en el Parque Tecnológico Miguelete, se había concentrado en las 300 firmas líderes para obtener recursos. De todos modos, esos recursos provenían básicamente 262

. En una publicación institucional del organismo de mediados de los años 1990, las funciones del INTI se (auto)definían del siguiente modo: “Realizar más de 3000 tipos de análisis y ensayos, efectuar desarrollos para generar y adaptar tecnologías apropiadas y trabajar junto a las empresas o institutos del país y del exterior, en tareas de investigación tendientes a mejorar u originar nuevos productos y procesos de elaboración de materias primas y subproductos..., certificar productos industriales, intervenir en la implementación de la normalización industrial y llevar a cabo programas especiales que en particular incrementen o diversifiquen las exportaciones del país...o tiendan a la preservación del medio ambiente”.

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de la venta de servicios rutinarios, por lo cual se mantiene la afirmación de que el INTI había estado marginado del progreso tecnológico de las firmas líderes. Oteiza (1992) agregaba una consideración importante, al distinguir entre capacidad técnica -acumulada efectivamente en el INTI- y capacidad técnico-económica, de la cual la institución carecía. Evidentemente, la falta de capacidad para evaluar costos de proyectos, valor de las tecnologías transferidas, etc., dificultaba enormemente la actividad de transferencia y comercialización de tecnología. A su vez, en Chudnovsky y López (1995) se señalaba que: •

Cada centro orientaba sus actividades de modo totalmente autónomo. Si bien en la propia constitución de la figura de centros estaba previsto un alto grado de autonomía, ello presuponía un compromiso fuerte del sector industrial en su dirección y financiamiento. Como ello no había ocurrido, quedaban sólo las desventajas derivadas de la excesiva autonomía: dificultad de realizar labores interdisciplinarias, duplicación de tareas y esfuerzos, etc.;

•

En esta situación de “deriva”, cada centro había elegido diversas alternativas para sobrevivir y resultaba evidente que la actividad y el desempeño de las diferentes unidades técnicas que conformaban el INTI no eran en modo alguno homogéneos. Más allá de los obvios sesgos introducidos por el sector o área del conocimiento en la que operaban, su tamaño, etc., existían diferencias importantes en cuanto a la orientación predominante en sus actividades, que dependían de factores tales como la personalidad de sus integrantes, las relaciones establecidas con los usuarios y socios, etc. Así, por ejemplo, algunos centros tenían como actividad predominante al extensionismo, mientras que otros habían incorporado a su oferta la realización de estudios de mercado, capacitación laboral, control de gestión, medio ambiente, calidad, etc., extendiendo su operatoria más allá de la dimensión puramente ingenieril, que caracterizaba a la mayor parte de los centros. Finalmente, también había casos en donde predominaba la inactividad como respuesta al contexto externo e institucional poco favorable.

•

El desempeño de los centros no sólo era distinto por la orientación de sus actividades; indicadores tales como ingresos extrapresupuestarios o la imagen que tenían los clientes de cada uno de los centros por separado mostraban importantes variaciones. En este sentido, un factor relevante en la diferenciación del desempeño por centros era la vinculación que había establecido cada uno con el sector industrial al cual dirigía sus actividades. Así, parecía haber centros con un Comité Directivo muy dinámico, con participación activa de los socios privados, y que eran vistos como lugares aptos para acudir en orden a resolver problemas tecnológicos no rutinarios, cosa que ciertamente no ocurría en todos los casos.

•

También era importante el marketing que hacían los centros de sus capacidades. En muchos casos esa actividad parecía estar subdesarrollada, mientras que en otros se realizaba de modo más eficiente. Aquí pesaba una de las tantas contradicciones que surgen alrededor del tema de la vinculación entre el complejo de CyT y el sector productivo, ya que Varotto (1993) observaba que en el caso del Centro de Investigación de Materiales y Metrología (CIMM) el realizar una actividad de propaganda de los trabajos

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realizados -lo que forma parte de algo así como el curriculum del centro- confirmaba el temor de los empresarios privados sobre la falta de confidencialidad de los trabajos que allí se encargaban. Al mismo tiempo, algunos centros temían que si hacían una exagerada propaganda de sus vínculos con el sector privado, la dirección del INTI, suponiendo que generaban una significativa masa de recursos extrapresupuestarios, les recortara la asignación de fondos. •

El principal activo de una institución de estas características -sus recursos humanos- se había ido degradando paulatinamente. El personal de edad intermedia altamente capacitado había emigrado del INTI, generando una ruptura en la cadena de aprendizaje dentro de la institución. La edad promedio del personal alcanzaba los 42 años y el promedio de antigüedad de los técnicos dentro de la institución era de 15 años, lo cual mostraba que gran parte de su formación se había producido dentro del INTI. Estas cifras contrastaban fuertemente con los datos disponibles para 1984, cuando la edad promedio del personal era de 38 años y la antigüedad promedio de los profesionales y técnicos 7 años (Valeiras, 1992). Esto mostraba: a) un proceso de envejecimiento de la planta de personal; b) la muy escasa incorporación de recursos humanos en los últimos años. Los esquemas de retiro voluntario habían tenido gran influencia para producir esta tendencia, ya que tendían a generar incentivos para que se retiraran recursos altamente capacitados y de edad intermedia, condiciones que les permitían conseguir con relativa facilidad ocupaciones alternativas.

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La moral del personal que permanecía en la institución era baja. De hecho, la mayor o menor actividad desplegada por los distintos centros era función en buena medida de la personalidad de quienes los dirigían. En ese contexto, una posibilidad era refugiarse en la inactividad o bien dedicarse -clandestinamente- a actividades que redundaran en un beneficio personal para el investigador. Uno de los pocos estímulos para permanecer en el INTI eran los cursos de capacitación a los cuales se podía acceder vía cooperación internacional, pero aquí aparecía el peligro263 de que una vez que el personal adquiría calificaciones superiores, se retirara de la institución en búsqueda de una remuneración acorde con su formación técnico-académica.

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Según una encuesta realizada en 1991 un 69% del equipamiento mostraba un grado de obsolescencia de medio a alto. Era probable que la situación en materia de equipamiento se hubiera deteriorado aún más desde aquel momento. En 1993, por ejemplo, la partida “Bienes de Capital” absorbió sólo el 4% del presupuesto de la institución, mientras que para el año 1994 no hubo asignación presupuestaria alguna para dicho fin. Varios reportes, incluso oficiales, señalaban que la necesidad de reequipar la institución era urgente.

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Otro de los impactos negativos de las dificultades presupuestarias era la dificultad para mantener suscripciones de publicaciones internacionales. Una institución donde se hace investigación no puede subsistir eficientemente si su personal no tiene acceso directo al state of art a nivel internacional dentro de su campo de conocimiento.

263

. Ciertamente, en tanto el personal no emigrara hacia el exterior -o hacia actividades ajenas a su carrera por no encontrar ocupación profesional-, se trataba de todos modos de recursos humanos que podrían contribuir desde el sector privado a mejorar las capacidades tecnológicas con los que contaba el sector industrial.

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Aún en el contexto de mayor competencia en el mercado doméstico las firmas no estaban recurriendo en mayor medida que en el pasado a los servicios que podía prestarles el INTI. En este sentido, si bien la imagen del instituto no parecía ser mala entre sus clientes264 -encuestas más recientes confirman esta impresión, aunque persisten quejas por la lentitud de las respuestas y la excesiva burocracia-, hay que recordar que abrumadoramente tales clientes se vinculaban con el INTI por servicios rutinarios. En este sentido, que ellos tuvieran confianza en los ensayos y análisis del INTI, no implicaba que dicha confianza se trasladara a la posibilidad de que allí encontraran soluciones para sus problemas de productividad, calidad, diseño, etc. (Chudnovsky y López, 1995).

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Esto se reflejaba en el tipo de tareas realizadas por el INTI. En el primer semestre de 1994 el 80,7% de las órdenes de trabajo recibidas (que correspondían al 56,5% de los ingresos obtenidos por servicios a terceros) consistían en análisis y ensayos y el 16,4% de las órdenes -24,6% de los ingresos- se referían a servicios de asistencia técnica. Sólo el 2,7% de las órdenes de trabajo -17% de los ingresos- provenían de servicios de desarrollo. Grosso modo, estas proporciones se repetían en casi todos los centros. Esto confirmaba lo señalado en el capítulo anterior respecto de la excesiva concentración del INTI en actividades rutinarias.

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En el Presupuesto Nacional 1994 se afirmaba que el INTI contaba con una cartera de 3500 usuarios y generaba unos 10 mil contratos anuales. En cambio, una publicación de la Secretaría de Industria informaba que durante 1993 se celebraron 6300 contratos con el sector industrial. En cualquier caso, el número de usuarios parecía relativamente bajo al compararlo con los más de 90 mil establecimientos industriales relevados durante el último Censo Nacional Económico (1995).

De todos modos, pese a este panorama general poco alentador, se señalaba que el INTI contaba aún con una serie de activos que podían ser usados provechosamente con el objetivo de contribuir al progreso tecnológico del sector manufacturero doméstico (Chudnovsky y López, 1995): i) existían capacidades técnicas acumuladas con amplia experiencia y conocimientos sobre un conjunto de problemáticas vinculadas al sector industrial en la Argentina. En lo esencial, esas capacidades estaban corporizadas en los recursos humanos que trabajaban en el INTI. Asimismo, en un panorama de general deterioro, algunos “nichos” de la institución contaban -generalmente gracias a convenios internacionales- con equipamiento moderno único dentro del país; ii) pese a la desmoralización predominante en el personal de la institución, la falta de dirección clara por parte de las sucesivas autoridades y el deterioro del presupuesto y las remuneraciones asignadas, en algunas unidades técnicas -y como producto esencialmente de la voluntad personal de sus jefes e investigadores- se había logrado generar una adecuada capacidad de respuesta a las demandas del sector industrial; iii) como se mencionó antes, varios centros habían incorporado funciones que excedían la problemática puramente ingenieril, para avanzar hacia una concepción más integral de la asistencia tecnológica, incorporando servicios tales como estudios de mercado, capacitación del management, control de gestión, sistemas de calidad, etc.. A tono con los diagnósticos reseñados, a mediados de los años 1990 en el gobierno nacional parecía predominar una opinión muy crítica de la situación del INTI, lo cual generó situaciones altamente conflictivas al interior de la institución. Cabe apuntar, a la vez, que aún en un 264

. Esto se desprendía de una encuesta a los clientes realizada en 1992 por parte de la División Comercialización de Tecnología del INTI (INTI, 1992).

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contexto en donde se estaban transformando radicalmente las reglas de juego para el sector manufacturero y exponiéndolo a un nivel de competencia mucho más elevado que en el pasado, desde el gobierno nacional nunca se pensó seriamente en que el INTI pudiera asistir a las firmas del sector para reconvertirse y adaptarse al nuevo escenario. En este contexto, en 1994 tomó curso legal el Decreto 2804/93, que dispuso una nueva estructura organizativa para el INTI, basada en gerencias cuyos ocupantes se eligen por concurso abierto. Si bien las autoridades de aquel momento no tuvieron una influencia positiva sobre el desempeño del INTI, entre otras razones porque hacían un excesivo hincapié en la necesidad de que el INTI genere fondos -apuntalando aún más la tendencia a concentrarse en servicios técnicos- y porque generaron un ambiente de confrontación con la mayor parte del personal, la actual estructura institucional del INTI es, en esencia, resultado del mencionado decreto y su implementación. Actualmente, el INTI es un organismo descentralizado de la Secretaría de Industria y su dirección es ejercida por un Consejo Directivo integrado por un presidente, cuatro representantes de la industria privada y otros cuatro del sector público. Como parte del proceso de reorganización, se cambió la estructura funcional de la institución. Hasta mediados de los años 1990 había dos sistemas de unidades técnicas: los laboratorios centrales y de referencia -que concentraban la prestación de servicios y atribuciones delegadas por parte del Estado (patrones de medida, etc.) y realizaban una tarea de soporte estratégico para las actividades de los centros de investigación- y los centros de investigación, en los cuales el INTI ingresaba como parte asociada a entidades públicas o -principalmentefirmas privadas, que tenían ingerencia en la fijación de objetivos y efectúan aportes financieros. En general, los centros ocupaban áreas específicas de directo interés para el sector industrial involucrado y realizaban esencialmente tareas de trouble shooting. Al presente, esa estructura ha sido transformada, y en el INTI hay 29 centros de investigación y desarrollo (16 de ellos están en el Parque Tecnológico Miguelete), de los cuales 22 son de carácter sectorial y otros siete son regionales -varios de ellos con características multipropósito-. Uno de los centros sectoriales ha sido organizado como asociación civil sin fines de lucro, por lo cual, a diferencia del resto de los centros -que poseen gerenciamiento estatal con participación privada-, se organiza sobre la base de gerenciamiento privado con participación estatal. Asimismo funcionan un departamento de patrones nacionales de medida y 6 delegaciones regionales. Este cambio de estructura surgió como resultado del interés por racionalizar y descentralizar las acciones del organismo. A su vez, se ha intentado mejorar la vinculación con el sector privado y tender a un mayor autofinanciamiento. Otro aspecto de la restructuración del INTI ha sido la fuerte disminución de personal; en 1998 la dotación de personal estable alcanzaba los 884 cargos -de los cuales 514 estaban vinculados con I&D-, contra los 1860 puestos de 1989 y los 975 de 1994. Para remediar el problema de la alta edad promedio del personal de la institución y la migración de los profesionales jóvenes destacados, se instrumentó desde 1998 un programa de incorporación de jóvenes profesionales. Asimismo, se puso en marcha un sistema de incentivos para el personal en función del rendimiento, desempeño y productividad, y se creó la carrera de "tecnológo".

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El presupuesto total de la institución se ubicó en algo más de U$S 30 millones para la mayor parte de los años 1990, con la excepción de 1994 y 1995 -cuando se ubicó en U$S 25 y 28 millones respectivamente- y 1998 -año en el que superó los U$S 40 millones, incluyendo ingresos extrapresupuestarios (facturación propia)-. En cuanto a los ingresos extrapresupuestarios, hacia 1994 se estimaba -no había cifras oficiales al respecto- que ascendían a cerca de un 10% de los recursos presupuestarios, esto es, unos U$S 3 millones, de los cuales unos U$S 400 mil provenían de las cuotas que aportaban los socios privados de los centros (Chudnovsky y López, 1995). Más adelante, Bisang y Malet (1998) informaban de una cifra de U$S 4,6 millones para 1997. Una fuente oficial (Montaña et al, 1998), en tanto, reporta ingresos mayores y ascendentes en el tiempo: U$S 5,2 millones en 1995, U$S 7 millones en 1996 y U$S 8,4 millones en 1997. De esta última cifra, cerca de la mitad correspondía a análisis y ensayos, mientras que lo facturado por "desarrollos tecnológicos" seguía siendo marginal dentro de los ingresos generados por los centros del INTI. Esto no debe sorprender ya que, como han señalado distintos trabajos, ante la presión por aumentar el autofinanciamiento los centros recurren a las actividades más rutinarias, que son las más fáciles de vender. Esta observación nos conduce a la necesidad de evaluar en qué medida el proceso de transformación del INTI a partir de su última reorganización institucional ha rendido o no frutos concretos. Existe un consenso respecto de que en los últimos años se ha profundizado la tendencia que naturalmente el INTI venía arrastrando casi desde su fundación, que es la de dedicarse esencialmente a proveer servicios de rutina, ensayos, análisis, etc. De este modo, se han logrado algunos resultados que, en principio, parecen positivos: i) aumentar la facturación del INTI (y el peso de ésta dentro de los ingresos totales de la institución); ii) conseguir un cierto clima interno favorable, de parte especialmente de los centros e investigadores que más activamente han conseguido participar de la tendencia a elevar los niveles de venta de servicios. Ese clima favorable se advierte principalmente en aquellos centros que han conseguido financiamiento del FONTAR para reequiparse, lo cual les ha permitido ampliar y mejorar su oferta de servicios y, consiguientemente, sus posibilidades de facturación. Si bien el INTI parece desarrollar razonablemente estas tareas, de todos modos hay quejas serias respecto de las demoras y de la excesiva burocracia en los trámites. De hecho, una reciente evaluación oficial de la institución señala que el INTI debe reducir los tiempos de respuesta para los servicios solicitados y transformarse en una organización más centrada en el cliente. Asimismo, destaca que la rigidez de las normas existentes sobre estructuras, dotaciones y remuneraciones de su personal genera un sistema de incentivos que da lugar a ambiente "algo deprimido en términos de entusiasmo y motivación" (Cuervo et al, 1999). A su vez, este énfasis en los servicios de rutina habría llevado a descuidar la formación de capacidades en otras áreas en las cuales el INTI debería jugar un rol esencial, como por ejemplo la de extensionismo industrial. Así, se señala que el personal del INTI tiene una formación demasiado "analítica", que en general está lejos de conocer la realidad en la que se desenvuelven las firmas industriales locales, que ha quedado desactualizado en cuanto a las tecnologías más avanzadas en uso dentro de cada sector y que no ha incorporado aún suficientes capacidades para trabajar con tecnologías "no ingenieriles" -gestión, organización, 389

marketing, etc.-, las cuales son crecientemente claves para el desempeño de las firmas manufactureras. En suma, el INTI en general parece tener poca capacidad para "resolver problemas" que les puedan plantear las firmas manufactureras. En cuanto a la regionalización del INTI, si bien algunos de los centros creados o reorganizados sobre una base "multipropósito" para atender las demandas de las regiones en las que se insertan parecen haber avanzado en la buena dirección, aumentando su vinculación con el medio local y con las empresas industriales que operan en sus cercanías, aparentemente todavía hay bastante que recorrer para que la regionalización del INTI implique efectivamente que la institución tenga un papel importante para las firmas manufactureras del interior del país265. Además, persisten otros problemas de vieja data, como el exagerado rango de tareas que se exige que desempeñen los centros del INTI. Asimismo, se han hecho pocos esfuerzos concertados para estimular actividades de innovación dentro de las empresas, así como para adoptar estrategias de transferencia de tecnología más proactivas. A su vez, también se afirma que es limitada la capacidad de la institución para servir de “puente” entre las universidades y el sector industrial, debilidad atribuida a la escasa cantidad de personal con títulos de investigadores. Otro problema que no ha sido resuelto es el de la falta de coordinación entre centros, que limita las posibilidades de resolver problemas que requieren abordajes conjuntos. Finalmente, la vinculación con el medio sigue siendo escasa, pese al aumento de la facturación propia. Por ejemplo, de la antes mencionada encuesta sobre conducta tecnológica de las firmas manufactureras surge que entre 1992 y 1996 menos del 3% de las empresas encuestadas habían realizado acuerdos con el INTI. El grueso de esos acuerdos fueron para ensayos, análisis y capacitación y no había ningún caso correspondiente a actividades de desarrollo tecnológico o I&D (INDEC, 1998). En consecuencia, es evidente la conclusión de que falta aún mucho por recorrer en la reconversión de este organismo para convertirse en un vehículo efectivo de transferencia, difusión y asistencia para el desarrollo tecnológico del sector manufacturero local. v) La Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) Al presente, la CNEA se define como el organismo competente en materia de actividades científicas y tecnológicas del campo nuclear. Tiene entre sus funciones la realización de actividades de I&D, la transferencia de tecnología, la venta de servicios especializados y la formación de recursos humanos. Para este último fin, el Instituto Balseiro, dependiente de la CNEA, ofrece formación de grado y posgrado en la especialidad. Cuenta además con tres centros atómicos y diversas entidades productivas que se transformaron en empresas asociadas a la institución, así como de reactores para I&D y diversas plantas experimentales y productivas de radioisótopos, radiación de alimentos, agua pesada y materiales especiales.

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. Una muestra de la muy desigual presencia relativa del INTI en distintos puntos del país surge de una encuesta reciente en donde se revela que más del 80% de las firmas del Gran Buenos Aires conoce al INTI (aunque un número mucho menor ha tenido vinculación con el organismo), proporción que desciende al 46% en Rosario y al 40% en Córdoba.

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Los ingresos totales de la CNEA en 1998 alcanzaron algo más de U$S 100 millones, de los cuales cerca del 4% provinieron de contratos y/o ventas de bienes y servicios a terceros. Su personal alcanza 2060 cargos, de los cuales 560 se dedican a actividades de I&D (Bisang y Malet, 1998). Como se señaló en el capítulo anterior, la CNEA se constituyó durante la ISI en el organismo más exitoso dentro del complejo argentino de CyT. Por diversas razones, a partir de los años 1980 se discontinuó esa trayectoria exitosa, y la institución ingresó en una etapa de incertidumbre respecto de su rol. Los problemas comienzan en 1983, cuando la crisis financiera paraliza los proyectos de Atucha II y de la planta de agua pesada en Arroyito, y comienza un éxodo de recursos humanos a causa del retraso salarial que empieza a acumularse en la institución (Bisang y Malet, 1998). Hay que considerar también que lo nuclear aparece crecientemente cuestionado desde el punto de vista ambiental y que su empleo se hace menos atractivo en la medida en que hay un creciente uso del gas natural y que el precio del petróleo se sitúa a niveles claramente inferiores a los de los años 1970 y 1980. A esto se le va a sumar la pérdida de gravitación de los militares en la vida política –recordemos el carácter estratégico de la CNEA para las Fuerzas Armadas- y las presiones de la comunidad internacional –en particular de los EE.UU.- para que Argentina desactive varios componentes de su plan nuclear. En 1994 hay un nuevo hito en la evolución de la institución, ya que se separa la gestión de las centrales nucleares (destinadas a privatizarse), se crea un Ente de Control Nuclear -que se ocupa de temas de seguridad- y la CNEA “remanente” se queda con actividades vinculadas a la producción de algunos insumos nucleares, la docencia y la I&D. Además del directo impacto de esta separación en cuanto dificulta la interacción entre los distintos componentes de la cadena nuclear, la institución ingresa en una etapa de fuerte incertidumbre estratégica sobre su futuro, agravada por la ausencia de pautas generales de política para el área nuclear (Bisang y Malet, 1998). Aún en este contexto menos favorable para su desenvolvimiento, de todos modos se logran algunos éxitos técnicos significativos, tales como el desarrollo de una nueva técnica de producción de agua pesada, la puesta en marcha del Acelerador Electrostático de Iones Pesados (TANDAR) y la elaboración de cerámicos de excelentes propiedades superconductoras en Centro Atómico Bariloche (Valeiras, 1992). Asimismo, al presente continúa desarrollando actividades de investigación vinculadas primordialmente a energía y salud. Durante el período bajo análisis la CNEA continuó también con su política de creación de empresas independientes. Probablemente el caso más destacado en este sentido haya sido la constitución de INVAP, creada en 1976 como sociedad anónima estatal entre la CNEA y la provincia de Río Negro, la cual se constituyó como "empresa de tecnología", uno de los pocos ejemplos en tal sentido dentro del país. La CNEA, a través del Plan Nuclear, fue tradicionalmente su principal cliente, aunque en los últimos años el INVAP ha diversificado su cartera de usuarios -obligado, en gran medida, por la menor demanda de la CNEA decurrente de las reducciones de presupuesto y los recortes al Plan Nuclear- y ha concretado significativas operaciones de exportación de tecnología (entre ellas, una muy reciente a Australia). Si bien hay consenso en señalar que esta experiencia ha constituido un éxito significativo, en todo caso resulta poco trasladable por haber podido abrevar en una fuente de

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potencial tecnológico única en el país -la CNEA- y aplicarse a un rango reducido de paquetes tecnológicos con mercado potencialmente accesible en las circunstancias actuales. vi) Otras instituciones de CyT En el período bajo análisis se han creado varias instituciones públicas dedicadas a actividades de CyT. Una de ellas es la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), creada en 1991 y que está a cargo del denominado Plan Espacial Nacional. Uno de los hitos de la CONAE fue la puesta en órbita en diciembre de 1998 de un satélite, el cual por un fallo en el proceso de lanzamiento no pudo realizar los estudios previstos. Asimismo, se ha desarrollado la aplicación de la información satelital a actividades productivas, como por ejemplo pesca, agricultura, minería y medio ambiente. Está previsto el lanzamiento de un nuevo satélite, destinado al estudio de ecosistemas terrestres y marinos, entre otros temas. Según Chudnovsky (1999) la CONAE se destaca, entre los organismos públicos de CyT, por tener un Plan Estratégico en el que define claramente sus metas y tareas y por haber sido uno de los primeros organismos públicos en donde se han concretado acciones de auditoría y evaluación. A su vez, se creó, en 1996, la Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud (ANLIS), que agrupa a las actividades de I&D relacionadas con salud desarrolladas previamente en once instituciones y centros nacionales. El objetivo de su creación fue aumentar la eficiencia de dichas actividades mediante la integración y coordinación de esfuerzos y el desarrollo de proyectos multidisciplinarios. El Instituto Nacional de Investigación Pesquera (INIDEP), creado en 1977, se ocupa tanto de actividades de investigación, asistencia técnica y difusión de información vinculadas a la pesca comercial como del desarrollo de tecnologías de cultivo de especies marinas y de agua dulce y del mejoramiento de la calidad de los procesos para obtener productos pesqueros frescos y congelados. El INIDEP mantiene proyectos cooperativos con algunas firmas privadas. En tanto, el Servicio Geológico Minero Argentino (SEGEMAR) fue creado en 1996 a partir de la fusión del Instituto Nacional de Tecnología Minera (INTEMIN)266 -que a su vez había sido creado en 1994 como desprendimiento del INTI-, el Instituto Nacional de Prevención Sísmica, el Centro Regional de Aguas Subterráneas y la Dirección Nacional del Servicio Geológico. El SEGEMAR cuenta con algo más de 500 profesionales, técnicos y personal de apoyo. Entre sus objetivos está el de brindar asistencia a la industria minera -tanto a grandes como a pequeñas y medianas empresas- en lo que hace a información, estudios de mercado, diagnósticos tecnológicos, ensayos y procesamiento de minerales, materiales y productos. Si bien según sus responsables entre 1996 y 1998 se incrementó en un 80% la facturación por servicios técnicos a empresas -lo cual daría cuenta de la vitalidad de las relaciones con los usuarios- se ha señalado que existen una serie de problemas que afectan al funcionamiento 266

. El INTEMIN se constituyó con el fin teórico de apoyar desde el punto de vista tecnológico la expansión del sector minero que se preveía iba a ocurrir a partir del dictado de una nueva ley en la materia en 1993. Así, en una publicación oficial se afirmaba que “se ha comprendido que la actividad minera tiene características diferentes de las otras industrias, por lo que merece una atención particular. Es en este contexto que el Estado decide concretar un importante esfuerzo para construir una herramienta tecnológica que sea capaz de acompañar y potenciar el desarrollo minero”. Debe tenerse en cuenta que la minería es una de las escasísimas actividades que cuenta con un régimen de promoción especial para la inversión en la Argentina.

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del SEGEMAR, incluyendo un desbalance entre gastos salariales y gastos operativos y de equipamiento -con excesivo peso de los primeros-, escasa interacción con otras instituciones de CyT y con organismos reguladores vinculados al área, debilidad de las tareas de marketing e información hacia los potenciales clientes, falta de capacitación y edad promedio demasiado elevada dentro del personal del organismo, etc.. A la vez, dentro del Ministerio de Defensa se creó una Subsecretaría de Investigaciones Científicas y Tecnológicas cuya misión es coordinar las actividades de I&D de los distintos centros e institutos en función de las necesidades de tecnología relacionadas con su jurisdicción. Como órganos ejecutores más importantes podemos citar el Instituto de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de las Fuerzas Armadas (CITEFA), el Instituto Antártico Argentino, el Instituto Geográfico Militar, el Servicio de Hidrografía Naval, el Servicio Meteorológico Nacional, el Servicio Naval de Investigación y Desarrollo y la Dirección General de Fabricaciones Militares. El CITEFA, el más importante de estos institutos, tiene como objetivo el desarrollo, obtención y homologación de armas y otros equipos y realiza investigaciones aplicadas y desarrollo de sistemas de armas, subsistemas y componentes, investigaciones aplicadas y desarrollos tecnológicos. Finalmente, cabe citar al Instituto Nacional de Aguas y del Ambiente (INA) -sucesor del INCYTH-, especializado en temas de hidrología, alertas hidrológicos, modelación física y matemática, navegación fluvial, calidad de agua e ingeniería ambiental aplicada al aprovechamiento, uso y control de cursos fluviales, tratamiento de agua y efluentes, análisis de riesgo hídrico y economía, planificación y administración del agua y el ambiente. Cabe mencionar, además, otras instituciones de CyT que surgen durante estos años. Una de ellas es el Centro Argentino-Brasileño de Biotecnología (CABBIO), que nace a partir del Protocolo No 9 de Biotecnología firmado en 1986 entre Argentina y Brasil. Se trata de un ente de coordinación y de promoción que brinda un marco de funcionamiento en el cual se integran una red de grupos de trabajo en el área de ambos países -oficiales y privados- a través de proyectos definidos y actividades de formación de recursos humanos. Se suponía que los proyectos financiados por el CABBIO debían tener posibilidades de producir, en plazos relativamente breves, resultados factibles de transferir a los sectores productivos. En una primera evaluación de las actividades del CABBIO (Chudnovsky, 1994) se señalaban ya algunas dificultades con relación al tema de la apropiabilidad de los resultados de las investigaciones promovidas por el centro. Asimismo, se hacía notar el escepticismo del sector privado con relación al CABBIO, mencionándose que el único joint venture binacional en biotecnología que estaba en funcionamiento en aquel momento -Biocedes (Agroceres/Biotica)- no era financiado por el Centro. Asimismo, se destacaban los problemas derivados de la irregularidad en la provisión de fondos, que estaban, además, por debajo de los previstos originalmente. Por la misma época, Carullo (1994) y Chudnovsky y López (1995) señalaban que si bien su aporte al desarrollo de las actividades científico-tecnológicas había sido positivo, tanto en el campo de proyectos de I&D como en el de formación de recursos humanos, había un déficit en cuanto al objetivo de vinculación con el sector productivo, que no logró concretarse plenamente, aunque las empresas privadas parecían manifestar interés por las actividades de formación de recursos humanos. Entre las razones enunciadas para esta escasa vinculación se encontraban la escasa propensión “innovadora” de las empresas domésticas, que se 393

habían mostrado poco interesadas en ingresar al campo de la biotecnología y los problemas con la apropiabilidad de los resultados -que habían llevado en algún caso a que cuando el proyecto alcanzara una cierta etapa de desarrollo, dejando atrás lo que podría llamarse fase “precompetitiva”, la empresa privada interesada prefiriera continuarlo por su cuenta-. Aparentemente, el problema de falta de vinculación no ha podido ser subsanado hasta el presente, aún cuando se anotan algunos proyectos exitosos desde el punto de vista científico en el haber del CABBIO. En relación a las actividades provinciales de CyT, han seguido siendo extremadamente débiles. A comienzos de la década de 1990, se señalaba en este sentido que: a) no había coordinación interprovincial en materia de CyT, ni siquiera en relación con algunas problemáticas comunes de provincias vecinas; b) la prioridad que le otorgaban los gobiernos provinciales al tema de CyT era aún más baja que la que tenía a nivel nacional; c) no existía siquiera un nivel mínimo de datos agregados que permitieran tener un panorama adecuado de lo que ocurría en las provincias con relación al complejo de CyT (Harán, 1992). En este contexto general pobre, se destacaban las actividades de la provincia de Córdoba -donde se había creado el Centro de Tecnología Avanzada “Gobernador Amadeo Sabatini” en 1985 (con el fin de asesorar y capacitar a las PyMEs en materia de procedimientos de fabricación automatizados, mecanizado, metrología y control de calidad de conjuntos y subconjuntos metalmecánicos, matricería, etc.) y el Centro de Excelencia en Productos y Procesos (CEPROCOR) en 1992 -dedicado a la formación de recursos humanos orientados a I&D, asistencia científica-tecnológica, asesoramientos y control de calidad. Asimismo, se habían creado Centros de Inteligencia técnico-económica destinados a optimizar el perfil de comercialización y de innovaciones tecnológicas del mercado regional productor de leche y maní (INTELAC e ITELMANI), y se llevaban adelante programas de apoyo financiero mediante subsidios para proyectos de desarrollo pre-competitivos en diversas ramas de la ciencia con posibilidades de transferencia y aplicación al área de producción de bienes y servicios. También en Córdoba funcionaba desde tiempo atrás el Consejo de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de Córdoba (CONICOR). La provincia de Buenos Aires, a través de su Comisión de Investigaciones Científicas (CIC), mantenía, en tanto, algunos centros de investigación tecnológica y de servicios: CETMIC (Recursos minerales y cerámica), CIDEPINT (Pinturas), CIOP (Optica), LEMIT (Laboratorio de Ensayo de Materiales de Investigación Tecnológica), entre otros. Según Harán (1992) desde 1987 la CIC acentuó una orientación de mayor apoyo a las actividades tecnológicas con énfasis en la investigación aplicada. En tanto, en los años 1990 se ha creado el Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense (IDEB), que brinda servicios a las PyMEs del territorio de la provincia en materia de calidad, gestión empresaria, capacitación, asociatividad y consultorías tecnológicas (a través del Servicio de Consultoría Tecnológica -SERTEC-). También las provincias de Mendoza, Santa Fe, San Luis y Río Negro tienen algunas actividades de significación, mientras que en el resto de las jurisdicciones los recursos para CyT son marginales.

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d) El sistema educativo Crecientemente, a lo largo del período que estamos analizando, fue perdiendo fuerza la idea -como hemos ido viendo en capítulos anteriores, no necesariamente correcta, pero sí difundida en el imaginario social- de que una de los activos más importantes con los cuales contaba la Argentina era su capital humano. De hecho, en los últimos años se habla más bien de la crisis del sistema educativo, aunque las preocupaciones actuales no pasan tanto por los temas que nos han ocupado preferentemente a lo largo de este trabajo -debilidad de la educación técnica y de los sistemas de formación profesional, excesivo predominio de estudiantes que cursan carreras “profesionalistas”, débil vocación de la universidad por ser “semillero” de empresarios-, sino más bien por asegurar una adecuada calidad educativa para el grueso de la población estudiantil, y en particular para aquella que proviene de los hogares y las regiones más pobres. Un primer tema relacionado con el deterioro relativo de la educación en la Argentina remite a que si bien en los años 1980 y 1990 los indicadores de escolaridad mejoraron en el país (cuadros IV-60 a IV-62), se ha venido observando un retraso en la comparación internacional vis a vis otras naciones a las cuales superaba, o con las que se comparaba relativamente bien hasta los años 1970 -Corea, España, Taiwan, por ejemplo- (cuadro IV-63). Cuadro IV-60 Evolución de los índices netos de escolaridad. 1980-1997 (porcentaje por edades) Primaria 1980 90,7 1991 98,4 1997 95,2 Fuente: Etchart (1999).

Secundaria 42,4 61,3 69,0

Superior 9,8 20,5 27,6

Cuadro IV-61 Población por nivel de educación (de 15 a 64 años). 1980-1997 (porcentaje) 1980 1991

Sin educación 2,9 2,1

Primaria 65,0 54,8

Secundaria 25,1 31,7

Superior 7,1 11,4

Sin educación

Primaria Primaria Secundaria Secundari Universitaria incomplet completa incompleta a incompleta a completa 1992 0,9 10,0 30,0 20,0 18,3 9,8 1997 0,7 8,6 26,6 20,5 17,9 12,4 Fuente: Veganzones (1997) -1980 y 1991- y Etchart (1999) -1992 y 1997-..

Total 100 100 Universitaria completa

Total

11,0 13,4

100 100

Cuadro IV-62 Promedio de años de estudio de la población. 1980-1990 1980 7,4 1990 8,4 1992 9,9 1995 10,2 1997 10,4 Fuente: Veganzones (1997) -para 1980 y 1990- y Etchart (1999) -para los otros años.

Asimismo, distintos trabajos han apuntado a la existencia de un deterioro de la calidad de la educación, así como a una insuficiente asignación de recursos monetarios en dicha área -lo cual ha dado lugar a caídas en las remuneraciones, limitaciones en el equipamiento de las escuelas, etc.-, tendencias que, combinadas, dan lugar a problemas de rendimiento por parte de los

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alumnos, y en particular de aquellos que provienen de hogares y/o regiones más pobres -que ya son los más desfavorecidos antes de ingresar al sistema justamente por provenir de hogares con ingresos muy bajos, situación que a su vez da lugar a otros tipos de problemas sociales, sanitarios, etc.-. El diagnóstico más reciente sobre el tema (Llach et al, 1999) indica que la Argentina: i) tiene un bajo gasto por alumno tanto en la escuela primaria como secundaria, no sólo en comparación con los países desarrollados, sino también contra las naciones asiáticas en desarrollo e incluso contra otros países latinoamericanos como Chile; ii) muestra una alta tasa de escolaridad en la escuela primaria, pero la tasa de retención es relativamente baja, así como la cifra de estudiantes que se gradúan a tiempo; iii) en la escuela secundaria la tasa de escolaridad es aún baja e incluso es menor que la que se observa en países vecinos como Chile o Uruguay, al mismo tiempo que la graduación a tiempo es también muy reducida; iv) hay bajos rendimientos promedio de los alumnos tanto en la escuela primaria como secundaria; iv) existe una gran disparidad en el rendimiento de alumnos de distintas jurisdicciones y provenientes de familias con distintos niveles de ingresos -previsiblemente, favoreciendo a los distritos y familias más prósperos-. Cuadro IV-63 Comparación internacional de los años equivalentes de educación por persona (entre 16 y 64 años). 1973-1992 1973 1992 1973 1992 EE.UU. 14,58 18,04 España 6,29 11,51 Francia 11,69 15,96 Italia 7,62 11,20 Bélgica 11,99 15,24 Chile 7,98 10,93 Japón 12,09 14,86 Argentina 7,04 10,70 Suecia 10,44 14,24 Venezuela 4,41 10,18 Reino Unido 11,66 14,09 Colombia 4,91 9,14 Taiwan 7,35 13,83 Portugal 4,62 9,11 Corea 6,82 13,55 México 5,22 8,22 Holanda 10,27 13,34 Brasil 3,77 6,41 Alemania 11,55 12,17 India 2,60 5,55 Fuente: Maddison (1995).

Una de los aportes significativos que entrega el mencionado estudio es que tomando los años promedio de escolaridad de la población de más de 25 años, la Argentina se encuentra ubicada sobre la línea de tendencia internacional si se compara dicho indicador en relación al PBI per cápita. En cambio, se encuentra bastante por debajo si la comparación se hace en términos de población con enseñanza secundaria completa o más, lo cual indicaría que hay una carencia de recursos humanos de nivel más sofisticado. Otra tendencia preocupante, especialmente a la luz de lo comentado antes sobre las repercusiones de las transformaciones operadas a nivel del régimen tecno-productivo dominante a nivel internacional, es el bajo rendimiento de los alumnos argentinos en áreas como matemática y ciencias, evidenciado en tests conducidos en los años 1990 (Correa, 1997) -ver también cuadro IV-64, donde se advierte también una clara relación entre rendimiento y clase social a la cual pertenecen los alumnos de los distintos establecimientos-. En el plano de la educación universitaria, otrora ampliamente destacada dentro del contexto latinoamericano, la evolución tampoco parece ser muy halagüeña. Al presente, el diagnóstico crítico sobre su estado es extendido. Por un lado, el deterioro de la universidad se vincula con las sucesivas oleadas de persecuciones ideológicas, que provocaron masivas pérdidas de 396

recursos humanos, que en muchos casos incluso debieron exiliarse temporaria o definitivamente. Asimismo, las dificultades presupuestarias también han contribuido a la pérdida de calidad de la enseñanza, especialmente en un contexto donde los recursos monetarios han crecido mucho menos que la cantidad de alumnos que debe atender el sistema (debe recordarse que desde 1983, con la remoción del sistema de cupos de ingreso instaurado por la dictadura militar y el reemplazo de los exámenes de ingreso por un curso básico preparatorio de un año, se registró una verdadera explosión de la matrícula universitaria en el país) y los salarios de los docentes -que han venido a convertirse en el rubro casi excluyente al cual se dedica el presupuesto universitario- se han deteriorado de modo significativo. Cuadro IV-64 Rendimientos comparativos en matemáticas y ciencias Tipo de escuelas Privadas de "elite" Privadas de clase baja o Públicas de públicas de clase alta clase baja Matemáticas Argentina Colombia Costa Rica Rep. Dominicana Venezuela Thailandia EE.UU. Ciencias Argentina Colombia Costa Rica Rep. Dominicana Venezuela Thailandia EE.UU. Fuente: Puryear (2000).

Públicas rurales

Promedio nacional

50 66 72 60 44 s.d. s.d.

41 32 59 41 29 s.d. s.d.

33 27 44 29 55 s.d. s.d.

29 35 43 31 33 s.d. s.d.

s.d. s.d. s.d. s.d. s.d. 50 52

45 47 66 52 55 s.d. s.d.

43 29 59 38 38 s.d. s.d.

37 36 50 29 37 s.d. s.d.

28 37 50 29 35 s.d. s.d.

s.d. s.d. s.d. s.d. s.d. 55 55

En este contexto, no resulta sorprendente que se hayan profundizado algunos problemas señalados en capítulos anteriores. Así, por ejemplo, ha aumentado la brecha entre alumnos inscriptos y egresados en el nivel universitario -lo cual es indicio de una baja eficiencia en el gasto asignado al área-. De hecho, según las estadísticas recientes, en la Argentina se gradúa anualmente un 5% del total de alumnos inscriptos, cifra que debe ser comparada con el 15% que se observa en Brasil o Chile. Esto genera la paradoja de que el presupuesto universitario argentino, comparado con patrones internacionales, sea bajo si se expresa por estudiante y alto si se lo calcula por graduado. Otro problema de las universidades es la alta relación estudiantes/docentes, aún en comparación con otros países de la región (cuadro IV-65). Asimismo, un trabajo reciente (Etchart, 1999) muestra que en los años 1990 se incrementaron las diferencias en cuanto a las posibilidades de acceso a la educación superior entre ricos y pobres (esto pese a que las universidades públicas continúan siendo gratuitas). Cuadro IV-65 Sistema universitario. Proporción de estudiantes a profesores. 1988 (%) Argentina (todas las universidades) 22 Brasil (universidades públicas) 8,4 Colombia (universidades públicas) 12 México (cursos de grado) 10 Fuente: Winkler (1990).

397

En este escenario, también existen críticas respecto del manejo de las universidades públicas, y en particular acerca de su excesivo nivel de politización, que afectaría su desempeño en tanto unidades académicas. Así, se ha señalado que en muchas universidades nacionales “el poder real está en manos de un 'funcionariado' con fuertes vínculos político-partidistas, que actúa por cuenta y orden del grupo al que pertenece y usa procedimientos incongruentes -por no denominar incompatibles- con la vida académica. En tales circunstancias, no debe sorprender que el prestigio social de las universidades sea escaso y que ellas sean tratadas por el gobierno y percibidas por la opinión pública como un competidor más en el juego de presiones orientadas a obtener parcelas de poder” (Ciencia Hoy, 1998b). Considerando estos diagnósticos negativos, no sorprende que desde el sector público se intentaran impulsar algunas iniciativas tendientes a mejorar el funcionamiento del sistema universitario. Así, en documentos oficiales puede leerse que a principios de la década comenzaron a enfrentarse problemas tales como el progresivo deterioro de la calidad y del nivel de formación de los graduados, el bajo rendimiento y la escasa articulación con los requerimientos y demandas del sector productivo -sobre este último tema volvemos más abajo- (GACTEC, 1999). En este sentido, se trató de promover la difusión de herramientas de evaluación de la calidad, creándose la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU), organismo descentralizado que tiene ahora a su cargo la evaluación institucional y la acreditación de carreras. Asimismo, se creó el ya mencionado Programa de Incentivos a los docentesinvestigadores y el Fondo para el Mejoramiento de la Calidad Universitaria (FOMEC). Obviamente, es muy temprano para evaluar el resultado de estas iniciativas. Sin embargo, hay un factor que indudablemente debe tenerse en cuenta para analizar el tema, cual es que una parte muy importante de las universidades públicas ha estado conducida por la oposición política a la administración Menem, lo cual indudablemente ha complicado enormemente el manejo de la politica universitaria al introducir continuas tensiones políticas en el área. Los problemas con la educación en el caso argentino se extienden al nivel post-universitario, el cual asume un rol cada vez más importante en la formación de recursos humanos de alto nivel de calificación en todo el mundo. Por un lado, los datos disponibles indican que la cantidad de estudiantes de doctorado en el país resulta baja en la comparación internacional. En 1996 se habían graduado poco más de 400 alumnos en cursos de doctorado, contra casi 2500 que habían hecho lo mismo en Brasil en 1995 (RICYT, 1999). El panorama tampoco mejora si se consideran los doctorados obtenidos en el exterior. En 1997 obtuvieron doctorados en ciencias e ingeniería en los EE.UU. 2223 estudiantes chinos, 990 estudiantes taiwaneses y 817 estudiantes coreanos, contra sólo 67 de la Argentina (Hill, 1999). Otro dato significativo es que los alumnos de doctorado son menos del 1% de la matrícula del sistema universitario, cifra que contrasta con la de las universidades de los países desarrollados, donde los estudiantes graduados constituyen entre el 20 y 40% del total de la matrícula (Ciencia Hoy, 1998b). También parece haber problemas con la calidad de la oferta de posgrados. En este sentido, Barsky (1994) señala que en los años 1990 se registró una explosión de la oferta de posgrados en la Argentina, pero que lamentablemente buena parte de la misma "está basada mucho más en el atractivo de la matrícula que pueden pagar los estudiantes que en una oferta genuina de alto nivel formativo". Por otro lado, destaca la poca vinculación que se observa en muchas actividades de posgrado con las de investigación, así como el hecho de que también 398

es habitual que la demanda de posgrados simplemente se base en la desvalorización del título de grado y en la búsqueda de calificaciones que permitan ascensos burocráticos en la carrera profesional. Otro problema es que raramente los estudiantes de posgrado son full-time. A su vez, otro tema que sigue concitando atención es el del llamado brain drain. Si bien es difícil precisar una cifra que dimensione el fenómeno en forma concreta, está claro que existe un número considerable de graduados universitarios, científicos y técnicos argentinos en el exterior, lo cual da cuenta, también, de un desaprovechamiento de recursos humanos que son formados en el país pero que terminan desempeñándose fuera de sus fronteras (Oteiza, 1992). En suma, mientras que en los capítulos anteriores se hacía hincapié en algunos problemas específicos del sistema educativo argentino -sobre los cuales igualmente vamos a volver enseguida para ver que ocurrió con ellos en la etapa bajo análisis-, en los últimos años parece haberse configurado una situación de deterioro más general que afecta tanto la cantidad como la calidad de los egresados en los distintos niveles del sistema. Considerando este escenario crítico, cabe preguntarse si en la Argentina el esfuerzo educativo ha “rendido” socialmente menos que en otros países. Veganzones (1997) reproduce algunas estimaciones de Psacharopoulos (1993) sobre “rendimiento social de la educación”. Si bien es posible mantener importantes reservas acerca del significado de estas estimaciones econométricas -y el autor en particular las mantiene- (especialmente respecto de cómo se miden los rendimientos educativos y cómo se aisla la influencia de los años de educación vis a vis otras variables que también inciden sobre los resultados obtenidos), los resultados son bastantes significativos como para, al menos, considerarlos con algún interés. En efecto, en la comparación con diversos países de América Latina y Asia se advierte que el rendimiento de la educación en Argentina es, en general, inferior al de dichos países (cuadro IV-66). Veganzones (1997) atribuye esta debilidad a la degradación de la calidad de la enseñanza, así como a la insuficiencia de avances cuantitativos y cualitativos respecto de la educación técnica -nótese, en este sentido, que el rendimiento privado de la educación técnica es, en la Argentina, inferior al de otros tipos de educación secundaria- (cuadro IV-67).

Cuadro IV-66 Comparación internacional de rendimientos de la educación (%) Social Primaria Secundaria Universidad Argentina 1989 8,4 7,1 7,6 Brasil 1989 35,6 5,1 21,4 Chile 1989 8,1 11,1 14,0 Colombia 1989 20,0 11,4 14,0 Hong Kong 1976 s.d. 15,0 12,4 México 1984 19,0 9,6 12,9 Singapur 1966 6,6 17,6 14,1 Corea del Sur 1986 s.d. 8,8 15,5 Taiwan 1972 27,0 12,3 17,7 Venezuela 1989 23,4 10,2 6,2 Fuente: Psacharopoulos-Arriaga (1992).

Primaria 10,1 36,6 9,7 27,7 s.d. 21,6 s.d. s.d. 50,0 36,3

Privado Secundaria 14,2 5,1 12,9 14,7 18,5 15,1 20,0 10,1 12,7 14,6

Universidad 14,9 28,2 20,7 21,7 25,2 21,7 25,4 17,9 15,8 11,0

Cuadro IV-67 Comparación internacional de rendimientos por tipo de educación secundaria (%)

399

Académica/general Social Privado Argentina 1989 s.d. 12,3 Brasil 1980 s.d. 12,0 Chile 1989 s.d. 9,4 Colombia 1981 9,1 s.d. Indonesia 1986 12,0 s.d. México 1984 s.d. 12,4 Taiwan 1970 26,0 s.d. Venezuela 1989 s.d. 8,9 Fuente: Psacharopoulos-Arriaga (1992).

Técnica/Vocacional Social Privado s.d. 11,0 s.d. 10,0 s.d. 13,1 10,0 s.d. 14,0 s.d. s.d. 12,3 27,4 s.d. s.d. 13,1

Cabe señalar, a su vez, que las deficiencias en el plano del capital humano no sólo inciden negativamente sobre las posibilidades de desarrollo del país y sobre el desempeño del SNI, sino que repercuten directamente sobre las posibilidades de empleo y los niveles de ingreso de las personas, siguiendo las tendencias ya mencionadas a nivel mundial. Así, el CEA (1997) encontraba que había una relación inversa entre niveles de educación y tasa de desocupación; entre las personas sin instrucción o con primaria incompleta el desempleo era mayor que entre aquellos con primaria completa o secundaria incompleta, quienes a su vez sufrían la desocupación más que aquellos con secundaria completa y universitaria incompleta. En tanto, las menores tasas de desocupación se daban entre los que habían terminado su educación superior. Según el CEA (1997), el corte básico se daba a nivel de la escuela secundaria completa, ya que entre quienes alcanzan ese requisito la tasa de desocupación era la mitad de la que se daba entre aquellos que no habían terminado la escuela secundaria267. El mismo trabajo del CEA mostraba que las firmas privadas habían venido reemplazando personal de menor nivel de educación por nuevos empleados con mayor calificación. Se encontraba, asimismo, que la tasa de reemplazos era mayor entre las firmas grandes -29% de dichas firmas habían hecho cambios en ese sentido, contra 8% de las medianas y 5% de las pequeñas-. A su vez, el “piso” de la demanda, que era la escuela primaria completa para operarios y la secundaria para supervisores y capataces, también se elevaba en las firmas grandes. De hecho, un 25% de las firmas habían incrementado sus requisitos mínimos de educación en los años 1990, nivel que subía a más de la mitad entre las firmas grandes. Esta tendencia era más visible a partir del nivel de supervisores y capataces. En tanto, alrededor de un 20% de las firmas encuestadas mencionaban a la dificultad para encontrar personas calificadas como uno de los tres factores que inhibían una mayor utilización de mano de obra (CEA, 1997). También se ha mostrado que a mayor nivel de educación se obtiene un retorno diferencial en forma de mejores salarios, aunque esto ocurre siempre que se completen los estudios respectivos, ya que la renta media de estudios incompletos es menor que la proporcionada por el nivel completo inmediatamente anterior (Etchart, 1999). A su vez, Gasparini (1999) encuentra que mientras que en mayo de 1992 un profesional declaraba ganar 2,6 veces más que un obrero no calificado, en octubre de 1997 esa diferencia se amplió a 3,7 veces. Entre 1992 y 1997 cayeron los ingresos reales de los obreros no calificados, aumentaron moderadamente los de los calificados y tuvieron un incremento sustancial los correspondientes a profesionales. Asimismo, tanto la educación formal como el nivel de calificación son factores relevantes para explicar el aumento en la desigualdad de la distribución del ingreso registrado en los años 1990. 267

. A su vez, sólo el 8,5% de los desocupados que cursaron como mínimo la secundaria completa atribuyeron sus dificultades para conseguir trabajo a su nivel educativo, contra un 32% de quienes estaban por debajo de ese nivel educativo.

400

¿Qué ha ocurrido, en tanto, con los temas que en los dos capítulos anteriores habían sido detectados como especialmente negativos desde la perspectiva del desempeño del SNI -debilidad de la educación técnica, desvinculación del sistema educativo con el sector productivo, excesivo peso de las disciplinas "profesionalistas", etc.-? En cuanto a la educación técnica, hacia fines de los años 1980 poco parecía haber cambiado respecto de lo visto en capítulos anteriores. Winkler (1990) mencionaba que el equipamiento de las escuelas era obsoleto y presentaba estimaciones en donde se veían tasas particularmente bajas de rendimiento social del sistema de educación técnica. Asimismo, Fuchs (1994) daba cuenta de varios estudios que en los años 1980 exhibían preocupación por la desvinculación entre sistema educativo y ambito empresario, a la vez que enfatizaban el desinterés por el tema de las entidades gremiales y empresarias. También se señalaba allí que la formación educativa era deficiente desde el punto de vista del sistema productivo y que no respondía a las necesidades de las empresas. Esta continuidad del pobre desempeño del sistema de educación técnica se verificó aún en presencia de distintas iniciativas destinadas a transformar ese estado de cosas. Así, en 1978 se introduce en el país el sistema dual, basado en el conocido modelo alemán, iniciativa en la que participaron numerosas empresas locales. Se introdujo además un financiamiento específico -a través de un sistema de crédito fiscal- para fomentar la inversión en capacitación por parte de las firmas, cuya ejecución fue, en un comienzo, monopolizada por el CONET, que debía aprobar los cursos propuestos por las empresas. Además, continuaron vigentes las escuelas fábrica, administradas por las propias empresas, las cuales operaban con planes comunes a las demás escuelas técnicas -su articulación con las empresas se expresaba en pasantías en fábrica que sus alumnos realizaban durante las vacaciones y mediante algunas asignaturas dictadas por el personal de las firmas- (Gallart y Novick, 1995). Sin embargo, ni el sistema dual ni el de las escuelas fábrica no conocieron un desarrollo exitoso. En el primer caso, el sistema llegó a contar apenas con alrededor de 1.500 alumnos aprendices a comienzos de los años 1990. En tanto, de las 10 escuelas de fábrica existentes en el país 3 habían cerrado, y otras tenían escasos alumnos (Gallart y Novick, 1995). Ya en los años 1990, se crea en 1992 la Subsecretaría de Formación Profesional y se introducen algunos programas de capacitación, como el Proyecto Joven, que por primera vez introducen criterios de orientación por la demanda y asignación de recursos en función de la competencia entre las instituciones de capacitación (CEA, 1997). Avanzada la década de 1990, una de las principales iniciativas en esta área fue la creación del Instituto Nacional de Educación Tecnológica (INET), con la función de diseñar políticas educativas para la vinculación con el mundo del trabajo. Asimismo, se desarrollaron centros tecnológicos en escuelas técnicas de localidades de distintas provincias y se diseñaron programas de asistencia técnica, capacitación y financiamiento para la formación profesional complementaria de la enseñanza general básica, para la capacitación de jóvenes egresados o que abandonaron la educación formal, para la capacitación de trabajadores en actividad, para la reconversión de desempleados y para la formación de formadores y actualización docente en el área de CyT.

401

A su vez, dentro del INET se creó el Centro Nacional de Educación Tecnológica (CENET), el cual se dedica a la investigación, experimentación y desarrollo de nuevas propuestas en materia de educación tecnológica. El CENET teóricamente debería articular esfuerzos conjuntos entre las instituciones educativas, los docentes, el sistema científico y técnico y las empresas en procura de mejorar el nivel de la educación técnica y la capacitación laboral en el país. En el mismo plano de la educación técnica, se introdujo un nuevo régimen de crédito fiscal en 1998. A partir de esta iniciativa se crea un cupo de crédito fiscal para proyectos de “educacióntrabajo" generados por el sector productivo, que están destinados a desarrollar acciones de capacitación destinadas a incrementar las calificaciones y el nivel de productividad de los trabajadores en actividad o desocupados, los cuales pueden ser presentados por empresas, asociaciones sin fines de lucro o entidades educativas. También pueden financiarse proyectos de “educación-trabajo” generados por el sector educativo, que tienen por objetivo desarrollar acciones tendientes al fortalecimiento de la educación tecnológica y de la formación técnicoprofesional, en sus distintos niveles, para adecuarse a las necesidades derivadas del contexto socio-productivo regional. Los topes de crédito fiscal para ambos tipos de proyectos son de $ 150 mil y $ 200 mil respectivamente. Asimismo, se crearon los llamados Trayectos Técnico-Profesionales (TTP), que constituyen ofertas formativas de carácter opcional para todos los estudiantes o egresados de la educación secundaria. Su función es formar técnicos en áreas ocupacionales específicas cuya complejidad requiere el dominio de competencias profesionales que sólo es posible desarrollar a través de procesos sistemáticos y prolongados de formación. Las ofertas de TTP se estructuran a partir de perfiles profesionales explícitos en función de los cuales se organizan los procesos formativos. Dichos perfiles se elaboran a través de mecanismos de consulta con representantes de la comunidad productiva y educativa. Si bien es temprano para evaluar el impacto de este conjunto de cambios, cabe señalar que en un trabajo reciente se ha mostrado que los alumnos de escuelas técnicas tenían un mejor rendimiento promedio que el conjunto de alumnos secundarios estatales, aunque dicho rendimiento era inferior al de los alumnos de escuelas privadas. De todos modos, se comprobaba la existencia de un impacto positivo de la asistencia a escuelas técnicas sobre el rendimiento de los alumnos, en particular en el área de matemáticas (Llach et al, 1999). La información disponible no permite, sin embargo, plantear explicaciones para este hallazgo, que contradice varios de los diagnósticos formulados previamente en esta área y de los cuales hemos dado cuenta a lo largo de este trabajo. En cuanto a la educación agropecuaria, hasta donde conocemos no hay estudios recientes disponibles sobre el tema, pero los datos del cuadro IV-64 sobre rendimientos de los alumnos en ciencia y matemáticas muestran que en la comparación con otros países latinoamericanos, las escuelas rurales argentinas muestran el peor desempeño, incluso en comparación con una nación de ingresos bajos como República Dominicana. Estos datos sugieren que el nivel de capacitación de los trabajadores agrícolas seguramente presenta deficiencias severas. ¿Qué ha ocurrido, en tanto, con las actividades de formación y capacitación realizadas por el sector privado en forma directa, las cuáles habían sido tradicionalmente débiles en la Argentina, a diferencia de otros países -como Japón, por ejemplo-, en los cuales tienen una 402

gran relevancia? Según la antes mencionada encuesta del INDEC (1998), un 38% de las empresas industriales argentinas realizaron desembolsos en capacitación entre 1992 y 1996, gastando un porcentaje de 0,15% sobre su facturación; significativamente, las ET gastaron casi tres veces más, en promedio, que las firmas locales en este tipo de actividades. A su vez, otra encuesta realizada a PyMEs industriales reveló que el 55,% de las firmas encuestadas encaró algún tipo de actividad de capacitación en 1998 -aunque no necesariamente hayan implicado gastos- (citado en Kulfas y Ramos, 1999). Según Kulfas y Ramos (1999), el incremento de la atención por el tema capacitación es resultado directo del proceso de reestructuración industrial y de la incorporación de nuevas tecnologías, productos y prácticas organizacionales que han generado la necesidad de adaptar a los trabajadores a estas modificaciones estructurales (ver también Gallart y Novick, 1995). De todos modos, el creciente interés por el tema se ha dado de manera heterogénea, ya que hay una mayor propensión a la capacitación en aquellos estratos empresariales que motorizan la reestructuración, y – particularmente- en las grandes empresas y en las filiales de ET (ver, para este último tema, Soifer y Tomada, 1999). En tanto, un segmento del universo PyME también ha participado de esta tendencia, ya sea como parte de una estrategia defensiva o por adaptación a requerimientos de clientes o proveedores. Sin embargo, todavía el grueso de ese universo de firmas no ha comenzado a realizar actividades de capacitación, o sólo las realiza de modo esporádico. En relación a la orientación de la matrícula universitaria, una revisión de los datos recientes continúa revelando el peso dominante de las disciplinas "profesionalistas" (cuadro IV-68). Las carreras de arquitectura, las incluidas dentro de ciencias de la salud, psicología, derecho y economía y administración, sumaban en 1987 el 53,5% de los alumnos, cifra que subía hasta 57,2% en 1997. En tanto, entre 1987 y 1997 aumentó el peso de las carreras correspondientes a ciencias sociales (de 33,4 a 41,8%) y humanas (de 12,8 a 13,2%), en tanto cayó el correspondiente a ciencias básicas (de 4,6 a 3,4%) y ciencias aplicadas (de 33,4 a 27,3%). Cabe destacar, además, que el número de alumnos de ingeniería cayó en términos absolutos entre ambos años, con lo cual dicha disciplina pasó de absorber un 14,3% de los alumnos en 1987 a un 8,1% en 1997. Otro aspecto problemático es que las carreras de ingeniería son las que presentan la relación más elevada entre duración real y teórica dentro del sistema universitario (1,8 contra 1,6 del promedio del sistema -ver Kulfas y Ramos, 1999-). Este conjunto de datos nos indica que el boom de la matrícula universitaria en los últimos años estuvo lejos de dirigirse a aquellas áreas que más directamente podrían vincularse con las actividades de tecnología e innovación. Cuadro IV-68 Alumnos de carreras de grado por ramas de estudio y disciplinas en las universidades nacionales. 1987-1997 (%) Total Ciencias Aplicadas Arquitectura y diseño Astronomía Bioquímica y Farmacia Ciencias Agropecuarias Ciencias del Suelo Estadísticas

403

1987 100

1997 100

33,40 5,47 0,08 3,89 2,54 0,54 0,25

27,28 6,04 0,04 2,68 2,01 0,18 0,29

Industrias Informática Ingeniería Meteorología Tecnología

0,32 5,97 14,29 0,05 0,00

1,59 6,31 8,11 0,02 0,01

4,60 1,72 0,58 0,84 1,45

3,41 1,25 1,14 0,48 0,55

Ciencias de la Salud Medicina Odontología Paramédicos y auxiliares de la medicina Veterinaria

15,76 8,93 2,25 2,78 1,79

14,30 7,38 2,39 3,00 1,53

Ciencias Humanas Arqueología Artes Educación Filosofía Historia Letras e Idiomas Psicología

12,80 0,01 1,30 3,06 0,52 1,49 2,25 4,17

13,19 0,04 1,61 2,84 1,63 0,95 1,86 4,26

Ciencias Sociales Ciencias de la Información y de la Comunicación Ciencias Políticas, Relaciones Internacionales y Diplomacia Demografía y Geografía Derecho Economía y Administración Otras Ciencias Sociales Sociología, Antropología y Servicio Social

33,44 1,42 0,35 1,15 14,04 13,99 0,25 2,22

41,81 3,56 0,70 0,80 12,91 19,66 0,38 3,80

Ciencias Básicas Biología Física Matemáticas Química

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Secretaría de Políticas Universitarias.

En la comparación internacional también advertimos que la Argentina se ubica en un lugar relativamente bajo en cuanto a estudiantes de ingeniería como porcentaje de la población de 20 a 24 años. En particular, interesa señalar el retraso argentino si se lo mide contra países en desarrollo como Corea o Chile, así como contra naciones del Sur Europeo -España, Portugal, Grecia-, que están formando a un ritmo mucho más rápido recursos humanos en esta área clave para la competitividad (cuadro IV-69). En paralelo, las estadísticas indican que la Argentina tiene más médicos por habitantes que Canadá, Estados Unidos, Japón, Gran Bretaña o Nueva Zelandia, por ejemplo (PNUD, 1999). Cuadro IV-69 Estudiantes de ingeniería como proporción de la población entre 20 y 24 años. 1990-1995 (%) Corea Japon Australia Chile España Suecia Grecia Portugal República Checa Alemania Noruega Canadá Polonia

13.5 9.0 7.5 6.9 6.2 6.2 6.1 6.0 5.9 5.8 5.2 4.9 4.9

Austria Suiza Italia Estados Unidos Perú Argentina Irlanda Hong Kong Uruguay Nueva Zelandia México Turquía Indonesia

404

4.5 4.4 4.2 4.2 4.0 3.9 3.9 3.7 3.6 3.0 2.7 2.5 1.8

Colombia Holanda Gran Bretaña Dinamarca

4.9 4.8 4.7 4.6

Thailandia Francia Brasil Sud Africa

1.7 1.2 1.1 0.6

Fuente: Elaboración propia en base a datos del World Bank (1999).

En tanto, continúan señalándose problemas en el plano de la vinculación entre educación universitaria y sistema productivo. En el caso del sector agropecuario, por ejemplo, se afirma que si bien las Facultades de Agronomía han venido debatiendo la adecuación de los modelos curriculares para adaptarlos a la nueva realidad del sector, persisten problemas de vieja data que aún no han podido ser resueltos. Por ejemplo, se señala que los criterios de enseñanza aplicados son “antiguos”. Asimismo, también se menciona que los estudiantes que asisten a esas instituciones tienen como objetivo aprender a manejar sus tierras, o las de sus familiares o relaciones sociales, lo cual también dificulta la introducción de nuevos objetivos y modalidades de enseñanza en esta área (Gutiérrez, 1991). A su vez, se ha destacado que la asignatura extensión rural no forma parte de la curricula de todas las facultades nacionales de agronomía y de casi ninguna en Veterinaria y que existe una sola maestría en extensión agropecuaria a nivel local (Caracciolo de Basco, 1998). Si bien los actuales egresados parecen tener una buena formación en aspectos técnico-productivos, la misma es débil en temas tales como comercialización, encadenamientos agroindustriales, negociaciones comerciales, formas asociativas, etc. Finalmente, si bien -repitiendo lo que se señaló en el capítulo anterior- se carece de evidencia sólida al respecto, hay un gran número de opiniones que coinciden en señalar que la universidad es débil en cuanto a su capacidad de generar entrepreneurs. Esto es particularmente clave en el nuevo contexto tecnológico internacional, en el cual las actividades productivas más dinámicas son esencialmente science-based, lo cual convierte a la universidad -tal como ocurre en los EE.UU., por ejemplo-, en la principal fuente de nuevos empresarios para la “economía basada en el conocimiento”. En suma, el sistema educativo, factor clave para el desempeño del SNI, presenta en Argentina un conjunto de deficiencias, algunas de las cuales son resultado del path-dependence del propio sistema, mientras que otras son relativamente nuevas. En cualquier caso, considerando que la calificación de los recursos humanos jugará un papel cada vez mayor tanto para la competitividad de países y regiones, como para las oportunidades de empleo e ingresos para las personas, y que el nuevo paradigma tecnológico exigirá una creciente cantidad de graduados en áreas como ingeniería, física, biología, matemáticas, etc., la necesidad de resolver tanto los antiguos como los nuevos problemas de la educación argentina aparece como urgente. Ello exigirá, además de recursos provenientes tanto del sector público como del privado -condición fundamental, considerando el grave deterioro de las condiciones de trabajo y de enseñanza-, y de reformas estructurales dentro del propio sistema educativo, el superar una desvinculación histórica -la de dicho sistema con el sector productivo-. Esto puede implicar, por ejemplo, la necesidad de adaptar las curriculas a los requerimientos del mundo de la producción (como ocurre, por ejemplo, en casi todos los países de industrialización tardía del Este Asiático). Asimismo, podrá ser necesario generar alguna forma de orientación de la matricula de estudiantes universitarios hacia las áreas consideradas más relevantes dentro del nuevo contexto tecnológico internacional. Ambas tareas, sin embargo, son sencillas de

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enunciar pero muy difíciles de implementar, especialmente desde el punto de vista político. Esto nos vuelve una vez más al tema del path-dependence, y a la dificultad de cambiar culturas institucionales y actitudes sociales firmemente arraigadas desde largo tiempo atrás.

4) El sistema nacional de innovación durante la apertura y reestructuración de la economía: conclusiones La etapa que analizamos tiene claramente dos subperíodos diferenciados. Entre 1976 y 1990 la Argentina atravesó una fase caracterizada por crecientes dificultades en el ámbito macroeconómico, que llevaron a tener un crecimiento negativo en la década de 1980, la cual culminó, además, con una hiperinflación. En este contexto, poco podía esperarse en cuanto al desempeño del SNI. Por un lado, la permanente inestabilidad e incertidumbre macroeconómicas distaban de constituir el mejor ambiente para que las firmas privadas decidieran asignar recursos para actividades de innovación. El elevado nivel de cerramiento de la economía en los años 1980 -en un marco donde existían importantes fuentes de renta tanto en el mercado financiero como por la vía de distintos regímenes de subsidios estatales- en tanto, tampoco impulsaban la competencia vía cambio tecnológico. Canales clave de transferencia de tecnologías extranjeras, a su vez, funcionaron muy débilmente; mientras la IED se mantuvo en niveles bajos en la mayor parte del período comentado, las importaciones de bienes de capital fueron también muy reducidas, en particular en los años 1980, como producto de su encarecimiento relativo -vía protección- y de la baja tasa de inversión doméstica. Finalmente, las preocupaciones de los distintos gobiernos estuvieron fuertemente concentradas en los problemas de la “macro”, lo cual obviamente condujo a que la política científica o tecnológica no figurara en ninguna agenda de prioridades. En este escenario, los antiguos problemas del SNI doméstico estuvieron lejos de solucionarse. En los años 1990, en contraste, el país logró recuperar la estabilidad en materia de precios, así como retomar el sendero del crecimiento. Si bien con evidentes deudas en el plano social, y con sobresaltos que todavía ensombrecen la sustentabilidad del Plan de Convertibilidad adoptado en 1991, hay algunos hechos positivos notorios que resulta difícil negar. En esta lista se inscriben, por ejemplo, el aumento de la productividad de la economía, el fenomenal incremento de la producción agropecuaria pampeana o el cierre de la brecha de ingresos frente a los países más avanzados, todos elementos significativos aún considerando que el punto de partida era la “década perdida” de los 1980. ¿Qué papel ha jugado el SNI en este proceso de incipiente catch up? Ciertamente, los recursos destinados a realizar actividades de innovación a nivel local han tenido un aumento durante la década de 1990. En efecto, han crecido en valores constantes y en relación con el PBI los gastos totales que realiza el país en actividades de CyT, así como los recursos que las firmas privadas destinan a I&D y otras actividades innovativas en relación con sus ventas totales (y, a su vez, dichos recursos ya no se destinan tanto a actividades “idiosincráticas” sino esencialmente a emplear más eficientemente las tecnologías importadas así como a mejorar la eficiencia y la calidad de la producción local de modo de mejorar su competitividad). Asimismo, diversos indicios sugieren que se ha avanzado en la adopción de sistemas modernos de calidad y 406

también en la incorporación de nuevos esquemas de gestión y organización empresaria, aunque estos progresos han sido desiguales a nivel regional y por tamaño de firmas. No obstante, el grueso de los aportes al proceso de modernización tecnológica ha provenido del exterior. Estos aportes se han materializado a través de las cifras récord de IED arribadas al país en los años 1990, del aumento en los pagos por transferencia de tecnología del exterior y de las significativas importaciones de bienes de capital. Por ejemplo, el extraordinario incremento de la producción agropecuaria se ha logrado, en esencia, con insumos y bienes de capital importados. Asimismo, las firmas industriales aumentaron mucho más los gastos en tecnología incorporada en bienes de capital extranjero que los recursos asignados a actividades innovativas in house. En este sentido, tal como lo señala Katz (1999b), la economía argentina ha avanzado hacia la frontera tecnológica internacional, pero al mismo tiempo hace un uso relativamente menos intensivo de los conocimientos técnicos y los equipamientos de origen local. Estilizadamente, se puede señalar, siempre siguiendo a Katz, que el abaratamiento de los bienes de capital importados tiende a acelerar el ritmo de obsolescencia del capital humano local. El SNI en su conjunto se vuelca más hacia el exterior y se hace más “globalizado” y “genérico”, y menos “localista” e “idiosincrático” respecto de lo que ocurría durante la ISI. Desde el punto de vista institucional, no han habido tampoco cambios significativos en los organismos de CyT, los cuales, pese a algunos intentos de reforma, continúan estando poco vinculados con el mundo de la producción -la excepción relativa sigue siendo el INTA-. Lo mismo puede decirse del sistema educativo, el cual, por otra parte, se ha deteriorado visiblemente en términos cualitativos y ha visto reducidos seriamente los recursos cuantitativos de los que dispone. En tanto, las políticas públicas más influyentes desde el punto de vista del SNI han sido las dirigidas a facilitar el ingreso de tecnologías extranjeras -abaratamiento relativo de los bienes de capital importados, desregulación total de la IED y del régimen de transferencia de tecnología-. Así, la apertura -tanto comercial como “tecnológica”- ha sido la principal política de modernización en los años 1990, sin que se impulsasen iniciativas significativas destinadas a aumentar los esfuerzos innovativos domésticos, ni a mejorar las capacidades locales de absorción de las tecnologías extranjeras, y ni siquiera a asistir a las firmas que, por problemas de información, tamaño, acceso al crédito, etc., tenían dificultades para incorporar nuevas tecnologías -en particular, las PyMEs. Si bien las políticas de CyT instrumentadas con la gestión Del Bello desde 1997 han estado correctamente orientadas, son aún muy recientes -y tienen una dimensión relativamente pequeña- como para modificar sustancialmente el funcionamiento general del SNI doméstico, y tampoco alcanzan a alterar el diagnóstico que presentábamos hace unos años en otro trabajo, donde se señalaba que, en esencia, los años 1990 habían sido la continuidad del tradicional “laissez-faire” tecnológico en la Argentina (Chudnovsky y López, 1995). Se podría pensar, en consecuencia, que el argumento de los economistas ortodoxos respecto de la relación entre tecnología y crecimiento en una economía en desarrollo es correcto. Por ende, habría poco para hacer en el plano de las políticas, instituciones y actividades de ciencia, tecnología e innovación para sostener la continuidad del proceso de catch up con las economías líderes, el cual se fundaría en la preservación de la estabilidad macroeconómica, el 407

mantenimiento de un régimen de incentivos que genere un alto nivel de competencia en el mercado interno (vía apertura) y en el libre ingreso de tecnologías extranjeras. El autor no se encuentra entre quienes sustentan esta opinión. Sin negar el papel positivo que han jugado las fuentes extranjeras de tecnología en la reestructuración de la economía argentina en los años 1990, ni tampoco discutir el hecho de que la estabilidad macroeconómica e institucional y la preservación de un ambiente competitivo dentro del mercado doméstico son precondiciones para favorecer los procesos de cambio tecnológico, la cuestión es saber si por esta misma vía el país podrá mantener el proceso de cierre de la brecha de productividad e ingresos con las economías avanzadas en los próximos años. De hecho, además de problemas de sustentabilidad de tipo macroeconómico -en el plano fiscal y externo- y social - aumento de la pobreza y el desempleo-, el actual régimen de política económica no ha sido demasiado exitoso si se lo juzga, por ejemplo, en términos de que no ha logrado estimular un alza sustancial de la tasa de inversión -y en particular habría que anotar la relativa escasez de inversiones greenfield, especialmente en el sector industrial-, ni tampoco impulsar un fuerte incremento de las exportaciones -que además muestran una fuerte concentración en productos primarios y sus industrias procesadoras y en los países del MERCOSUR-. En otras palabras, la mayor eficiencia microeconómica del sector industrial se ha traducido sólo débilmente en exportaciones incrementales. Asimismo, la forma en que se realizó la apertura comercial, careciendo de gradualismo y sin políticas complementarias de asistencia para la reconversión de las firmas, derivó en la pérdida de significativas capacidades acumuladas en el sector manufacturero, particularmente en sectores como el de bienes de capital. Al mismo tiempo, ante la rapidez del proceso de liberalización, es natural que muchas firmas hayan desaparecido al no poder adaptar sus rutinas y estrategias en tan breve lapso, en tanto que tampoco sorprende que las que pudieron encarar acciones de modernización, eligieran prioritariamente hacerlo vía incorporación de tecnologías extranjeras bajo la forma de maquinarias y equipos en lugar de recorrer el más largo e incierto camino del aprendizaje tecnológico endógeno. En nuestra opinión, la respuesta a la pregunta esbozada algunos párrafos más arriba es que el proceso de catch up no podrá mantenerse simplemente preservando el esquema económico implementado desde comienzos de los años 1990. Asimismo, creemos que un análisis desde el punto de vista del SNI resulta fructífero en términos de analizar que tipo de cambios e iniciativas serían necesarias para que el catch up pudiera sostenerse en las próximas décadas. En este sentido, de lo expuesto en el presente capítulo surge que el SNI argentino evidencia una serie de nuevos y viejos problemas que deben ser superados en orden a impulsar un proceso sostenido de catch up con las economías líderes: i) Las “capacidades sociales" o "capacidades de absorción” -recursos humanos, mercado de capitales, capacidades empresariales, etc.- son débiles. ii) Los gastos domésticos en actividades innovativas son muy bajos -lo cual es más notorio en el caso del sector privado-. Este bajo nivel de gastos es producto no sólo de la débil presencia de aquellas ramas que a nivel internacional más gastan en I&D -informática, aviación, química

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fina, etc.-, sino también del hecho de que en casi todas las ramas productivas se gasta en I&D, en la Argentina, bastante menos que lo erogado en países desarrollados, así como también en naciones tales como Corea o Taiwán. Esta situación lleva, además, a que las tecnologías importadas sean empleadas de modo ineficiente y a que no se aprovechen totalmente las externalidades que ellas pueden generar. iii) Las interacciones entre los agentes del SNI -empresas, instituciones de CyT, universidades, etc.- son escasas. iv) Hay una desvinculación estructural entre los sistemas de CyT y de educación y el mundo de la producción. v) El patrón de especialización muestra la ausencia de las ramas más dinámicas dentro del nuevo paradigma tecnológico que se viene constituyendo en las tres últimas décadas. vi) Hay una débil difusión de las tecnologías de la información y la comunicación, así como de las rutinas tecno-productivas que definen la competitividad en el nuevo escenario de la economía internacional. En lo que sigue discutiremos una serie de temas estrechamente vinculados con este diagnóstico. Si bien estamos conscientes de que existe una gran incertidumbre sobre cuáles son las políticas “correctas” en esta área -recordemos lo dicho en el capítulo inicial sobre la débil capacidad “normativa” del enfoque del SNI-, de todos modos es posible presentar una serie de sugerencias respecto de qué tipo de cambios e iniciativas podrían mejorar el desempeño del SNI argentino y hacerlo un instrumento más efectivo para contribuir al catch up de la economía local con las naciones líderes. • Las “capacidades sociales” Como se dijo recién, las “capacidades sociales” actualmente disponibles en la Argentina parecen estar lejos de garantizar una apropiada absorción de las tecnologías que se importan y, menos aún, de sostener un proceso de acumulación tecnológica capaz de dar lugar a un sendero innovativo endógeno genuino. Los mercados de capitales distan de funcionar adecuadamente, y en el plano de las actividades de innovación prácticamente no existen. En tanto, es muy heterogénea la distribución de capacidades organizacionales a nivel de las firmas, siendo particularmente deficiente la situación de las PyMEs en esta materia. En cuanto a la educación, hemos visto que persisten problemas serios, tales como la falta de vinculación con aparato productivo -por ejemplo, la poca adecuación de los conocimientos que se adquieren en el aparato educativo formal respecto de las exigencias que surgen del mundo de la producción-, la debilidad de la enseñanza técnica, la escasa inclinación del sistema universitario a producir “entrepreneurs”, el continuo predominio de las carreras “profesionalistas” en la matrícula universitaria y el divorcio entre docencia e investigación. En tanto, se han sumado otros nuevos, como el grave deterioro de la calidad de la enseñanza, el

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fuerte descenso en los salarios de los docentes y las debilidades específicas en áreas clave para el nuevo paradigma tecno-económico, tales como matemática o ciencias “duras”. De este diagnóstico surge la necesidad de una serie de acciones destinadas a fortalecer las capacidades sociales domésticas, las cuales están llamadas a jugar un papel clave en un proceso de catch up con las naciones líderes, tal como lo muestra la experiencia histórica. Dichas acciones surgen de modo relativamente lineal de los problemas señalados, abarcando políticas destinadas a fortalecer el mercado de capitales doméstico, mejorar el perfil de las capacidades empresariales locales -mediante políticas de extensionismo industrial que incluyan asistencia técnica, información, consejerías tecnológicas, etc.-, promover selectivamente la formación de determinados tipos de recursos humanos y el desarrollo de ciertas calificaciones y habilidades en la fuerza de trabajo, mejorar la educación técnica y estimular a las firmas a aumentar los recursos que destinan a capacitación y entrenamiento de su personal, etc. Ciertamente, el aumento de los fondos destinados al área de educación es otra prioridad fundamental en este sentido, ya que sin recursos materiales resulta imposible pensar en cambios y mejoras en los esquemas de enseñanza y formación. • Financiación, ejecución y composición de los gastos domésticos en I&D Hemos mostrado abundantemente que el país destina pocos recursos domésticos a ciencia, tecnología e innovación, de lo cual se deduce, como recomendación obvia, que es necesario aumentar dichos recursos. Sin embargo, es necesario discutir cómo debe financiarse dicho incremento y dónde y en qué tipo de actividades debe emplearse. Ante esta cuestión, la reacción automática de mucha gente -y en particular de aquellos que trabajan en o cerca del complejo de CyT- sería pensar que el gobierno debería aumentar los recursos que destina a esta área vía mayor presupuesto para instituciones tales como el CONICET, el INTA, el INTI, etc. Indudablemente, es preciso que dichos recursos aumenten en una magnitud significativa. Sin embargo, a nuestro juicio la mayor prioridad, en función del diagnóstico expuesto en este capítulo, pasa por la necesidad de aumentar el nivel de gasto privado en CyT. En efecto, hemos visto que la mayor distancia relativa entre lo que asigna la Argentina a actividades de ciencia, tecnología e innovación vis a vis los países desarrollados o los países asiáticos de rápido crecimiento está en el plano del gasto privado y de la investigación aplicada y el desarrollo experimental. Sería allí, entonces, en donde habría que inducir, a través de diversas vías, la aplicación de mayores recursos. Se podría pensar que sólo a medida que se avanza en el proceso de desarrollo el sector privado se involucra más activamente en la realización de actividades de innovación. El punto es que ese mayor involucramiento raramente se ha dado en ausencia de marcos institucionales y políticas específicamente diseñadas para promover y asistir al sector privado en dicha tarea. Este gobierno, a través de la apertura comercial, ha introducido un "garrote" que debería estimular a las firmas privadas a destinar mayores recursos a actividades de innovación (y en este sentido, ese "garrote" debería mantenerse, ya que la competencia en el mercado es el principal impulsor de la innovación en el sistema capitalista). El problema es que si bien ha

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implementado, muy tardíamente, algunas iniciativas que están en la “dirección correcta” (por ejemplo, los mencionados sistemas de crédito fiscal y las líneas de financiamiento para actividades de I&D), no ha podido o sabido acompañar al "garrote" con otras políticas e iniciativas que -siguiendo prácticas habituales en los países desarrollados- promuevan y faciliten las actividades de innovación que se realizan en las empresas. Estas iniciativas son tanto más importantes en un país como la Argentina, en donde, retomando el argumento de Erber (1999) presentado en el capítulo inicial de este trabajo, el impacto que tienen las otras alternativas de inversión sobre las decisiones relativas al nivel deseado de gastos en innovación es mayor cuando las firmas no tienen una tradición de desarrollo de actividades tecnológicas. En este sentido, las iniciativas involucradas para elevar el gasto privado en innovación incluyen no sólo reformas en las instituciones o la legislación vinculada directamente a CyT, sino que abarcan también áreas tales como educación, mercado laboral, mercado financiero y de capitales -por ejemplo, fondos de capital de riesgo para empresas innovadoras-, e incluso a las orientaciones generales de política económica, comercial e industrial a nivel nacional. En tanto, de ningún modo tratamos de afirmar que un país en desarrollo no necesita realizar ciencia básica. La cuestión clave es que los aportes de la ciencia sólo se materializan si existen rutas de vinculación e interacción con el medio social y productivo, a diferencia de lo que supone el "modelo lineal" de innovación. En este sentido, a lo largo de este trabajo hemos mostrado que hay un extendido diagnóstico respecto de la “separación” del sector científico con relación a las necesidades del medio social y productivo. Ciertamente, no se puede plantear que estas tendencias son un producto de la actitud de los científicos locales, sino que son resultado de una historia, un determinado contexto institucional y una compleja evolución de la economía argentina. Sin embargo, lo dicho pretende simplemente ilustrar sobre el hecho de que disponer de una buena capacidad de investigación en ciencia básica -que ciertamente existe en algunas especialidades- no es suficiente en sí mismo para garantizar que un país tenga capacidades innovativas endógenas. Para resumir el argumento, no se propone disminuir sino aumentar lo que se gasta en ciencia básica o los recursos que figuran en el presupuesto nacional para CyT. Sin embargo, creemos que la mayor prioridad debe estar en tratar de incrementar el gasto privado -recordando que la firma es el locus por excelencia del cambio tecnológico- y el más directamente vinculado con actividades de innovación ligadas al sector productivo. Esto es seguir, simplemente, lo que se hace en otros países que, desde el punto de vista de su desarrollo económico-social, están más avanzados que la Argentina y lo están en gran medida justamente gracias a ese involucramiento privado y a ese peso significativo de la I&D vinculada a las necesidades y oportunidades abiertas en el sector productivo. • Las interacciones entre los agentes del SNI En distintas partes de este trabajo se ha dicho que las interacciones entre las firmas, instituciones, universidades, etc. que forman parte del SNI son un factor clave para su desempeño, y que de hecho su importancia se ha incrementado en el nuevo contexto de la globalización y de la “economía basada en el conocimiento”.

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El SNI argentino muestra debilidades evidentes en este plano. Como se ha dicho repetidas veces hay pocos vínculos entre sistema educativo y sistema productivo, así como entre las instituciones de CyT y las empresas. La movilidad de personal entre esos distintos ámbitos también parece ser relativamente escasa. En tanto, las firmas tienden a cooperar e interactuar de forma débil (y esto ocurre no sólo en el plano de las actividades de innovación), a la vez que la restructuración de los años 1990, con su secuela de desaparición de firmas que no pudieron sobrevivir con las nuevas reglas de juego, implicó la desarticulación de un gran número de cadenas de proveedores, a la vez que hizo “menos denso” el tejido productivo. Last but not least, la pequeña dimensión del sector productor de bienes de capital (que había llegado a alcanzar un cierto grado de maduración durante la ISI), implica la pérdida de las potenciales ganancias que se derivan de la interacción entre usuarios y productores de dicho tipo de bienes que, como se ha dicho, son por naturaleza difusores del progreso técnico. Si bien en esta sección final presentamos distintos tipos de sugerencias tendientes a incrementar las interacciones entre los agentes del SNI (por ejemplo, entre firmas e instituciones de CyT o entre mundo de la producción y sistema educativo), es preciso señalar que, además de políticas e iniciativas específicas, hay elementos que hacen a culturas y rutinas institucionales, así como a comportamientos fuertemente consolidados de las firmas, los organismos de CyT, etc., que hacen difícil impulsar una transformación estructural en este plano. En otras palabras, el fomento de las “interacciones” es necesariamente una tarea de largo plazo y que supone un aprendizaje por parte de todos los agentes involucrados que les permita percibir las potenciales ganancias de dicha interacción, de modo de transformar de forma permanente sus rutinas y actitudes hacia el tema. • La “mezcla” apropiada entre insumos tecnológicos extranjeros y esfuerzos domésticos Como se señaló más arriba, la fuente principal de los aumentos de productividad registrados en la economía argentina en los años 1990 ha provenido del exterior por la vía de diversas formas de importación de tecnología -IED, bienes de capital, licencias, etc.-. Desde el enfoque de la “dependencia”, se argumentaría que, más allá de sus efectos inmediatos positivos, ha habido una “excesiva” apertura del país a las fuentes extranjeras de tecnología, bloqueando la realización de esfuerzos innovativos endógenos -y más aún, como se dijo antes, tendiendo a reducir los ya escasos montos asignados a dicha área y destruyendo capacidades competitivas valiosas acumuladas durante largos años en sectores como bienes de capital-. Repitiendo una vez más lo expuesto en diversas ocasiones a lo largo de este trabajo, la experiencia histórica muestra que la industrialización tardía es siempre dependiente de la importación de tecnología. Asimismo, hemos mostrado que, en la comparación internacional, el peso relativo de los insumos tecnológicos extranjeros -bienes de capital, licencias, etc.- en la economía argentina no parece, en general, exagerado, aunque sí resulta desproporcionado con relación a los gastos y actividades innovativas domésticas. En este sentido, cabe preguntarse porqué en otros países en desarrollo se logró que el ingreso de tecnologías extranjeras no bloqueara la realización de esfuerzos innovativos endógenos de significación. El tema es ciertamente complejo, y seguramente involucra factores propios de las trayectorias históricas de cada economía, los respectivos ambientes institucionales, la configuración macroeconómica, etc. Asimismo, un tema clave es que en Argentina, desde la ISI, las ET 412

asumieron un papel mucho más significativo que en los países en desarrollo exitosos del Este Asiático, lo cual probablemente marque una diferencia importante entre dichas experiencias. En cualquier caso, está claro que es necesario, como se señaló recién, aumentar los recursos domésticos para ciencia, tecnología e innovación, incluso para aprovechar en mayor medida las tecnologías que se importan. Por ejemplo, considerando los escasos recursos que las empresas destinan a actividades innovativas in house y los problemas de organización y management que existen en buena parte de las firmas locales, tanto la literatura recibida como la experiencia de otros países sugerirían que los bienes de capital importados se deben estar usando con un grado importante de ineficiencia. Asimismo, la IED seguramente tiene menores externalidades que las potenciales a partir de esta debilidad de las actividades innovativas locales. En consecuencia, la recomendación más saludable sería impulsar fuertemente a firmas e instituciones públicas y privadas a realizar esfuerzos más significativos y estrechar los vínculos e interacciones en el área de la innovación. Como se dijo más arriba, si la estabilidad macro y el incentivo o “garrote” de la competencia son necesarias para este objetivo, no son de ningún modo suficientes y deben ser complementadas con otras condiciones. Asimismo, políticas destinadas a inducir inversiones extranjeras en sectores skills o conocimiento-intensivos, a incrementar las actividades innovativas que realizan localmente las ET o a aumentar las externalidades tecnológicas que genera la presencia de empresas extranjeras en el país también serían beneficiosas. Al mismo tiempo, de modo de balancear lo que aparece como un estilo de desarrollo excesivamente basado en ET, sería preciso también fortalecer la consolidación de un grupo de conglomerados domésticos que, en lugar de como en el pasado basar su esquema de acumulación en el rent seeking o en la búsqueda de negocios amparados, promovidos o vinculados en distinta forma con el Estado, desarrollen una trayectoria efectiva de aprendizaje tecnológico y puedan convertirse, al estilo de lo que ocurrió en países como Corea o Japón, en innovadores genuinos en aquellas áreas de negocios en donde tengan sus core business y/o avancen hacia áreas intensivas en conocimientos o skills. Paralelamente, la aparición de nuevos entrepreneurs, así como de emprendimientos de base tecnológica, también debería ser estimulada con ambientes y políticas adecuadas. De este modo, la Argentina se iría acercando progresivamente a los países desarrollados o a las naciones asiáticas más avanzadas, que no se caracterizan por no depender de tecnologías extranjeras, sino porque en ellos el fenómeno de transferencia de tecnología con el exterior es de "doble vía". • La reforma de las instituciones de CyT Como se ha dicho repetidamente durante este trabajo, el área de CyT en el sector público se caracteriza por una doble desarticulación: una interna, producto de la escasa coordinación entre sus distintas unidades y niveles, y otra externa, con el resto de la sociedad y, en particular, con el aparato productivo. Como señalan Bisang y Malet (1998), en una caracterización extrema, se puede decir que hay un subsistema público centrado casi exclusivamente en lo científico, y otro privado centrado en lo tecnológico, este último con una

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fuerte articulación con el exterior. Ambos sistemas no están articulados, y a su vez el sistema público tiene mayor facilidad para vincularse con sus pares del exterior. Esta es una situación estructural, que se arrastra desde la creación del propio sistema de CyT durante la ISI. Teniendo tras de sí este contexto histórico-institucional, los organismos de CyT a fines de los años 1980, se vieron enfrentados a una serie de transformaciones que alteraron algunos parámetros básicos sobre los cuales habían venido basando su funcionamiento hasta ese momento: i) la crisis fiscal del Estado argentino; ii) el avance del proceso de apertura de la economía local a los flujos de comercio, capital y tecnología internacionales; iii) el surgimiento de un nuevo paradigma tecno-económico a nivel mundial. A partir de estas transformaciones, surgen nuevas necesidades tecnológicas -incluso campos enteros de acción que no existían anteriormente-, que no sólo involucran problemas “ingenieriles” sino también, y de manera prominente, aspectos relacionados con tecnologías blandas. En este contexto, la inadecuación del complejo de CyT aparecía como flagrante, ya que su rigidez, alto grado de especialización y orientación hacia lo “ingenieril” suponen todo lo contrario de aquello que viene representado por el nuevo paradigma dominante. La crisis fiscal, en tanto, llevó al gobierno a presionar a las instituciones de CyT para que demuestren su "utilidad", tarea que se hizo particularmente compleja para varios de los organismos, considerando, por ejemplo, que la privatización de empresas públicas hizo desaparecer una de las fuentes "naturales" de demanda de sus servicios. En el mismo sentido tendió a operar el proceso de transferencias a manos extranjeras de las firmas privadas de capital local. Por otro lado, los cambios en el paradigma tecno-económico dominante a nivel internacional, sumados a la "globalización" y a la liberalización de la economía doméstica llevaron al surgimiento de nuevos desafíos y demandas por parte de las firmas privadas, ante las cuales los organismos públicos de CyT no siempre estuvieron preparados para dar respuestas y soluciones adecuadas. No sorprende, entonces, que en los primeros años de la década de 1990 fuera habitual detectar actitudes fuertemente cuestionadoras del funcionamiento de ciertos institutos de CyT, o aún de su propia justificación; en otras palabras, en muchos casos se los tendía a ver como obsoletos, o incluso como superfluos. En este escenario, la administración Menem intentó avanzar tanto en el terreno de la construcción de nuevas instituciones -como la Agencia Nacional de Promoción de la Ciencia y la Tecnología- como con la reforma de las existentes. Considerando la heterogeneidad de objetivos y mecanismos empleados en estos intentos, es difícil hacer un juicio general sobre los mismos, pero en el balance podemos decir que los avances han sido insuficientes, tanto por deficiencias en las políticas, como por las propias limitaciones impuestas por la historia de las instituciones respectivas y el contexto general en el cual se desenvuelven. En este sentido, es importante tener en cuenta que el país no puede dilapidar los activos humanos y la experiencia acumulada en estas instituciones, pero al mismo tiempo es imprescindible mejorar su funcionamiento, aumentar el nivel de coordinación intra e interinstitucional, introducir nuevos esquemas de incentivos para su personal e incrementar la

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cantidad y calidad de las interacciones con el resto de la sociedad y, en particular, con el aparato productivo doméstico. Es evidente que el path-dependence institucional, varias veces mencionado en este trabajo, va a dificultar la consecución de estos objetivos. De hecho, sería posible preguntarse si van a ser las mismas instituciones que fueron creadas durante la ISI las que podrán desempeñar los roles que se necesitan en esta nueva fase de la economía local. En cualquier caso, las instituciones públicas van a ser necesarias, en tanto deben desempeñar distintos roles que el sector privado no va a realizar de modo adecuado o suficiente, pero, como se dijo más arriba, deben ser instituciones reestructuradas en orden a funcionar efectivamente como vehículos de apoyo al desarrollo tecnológico de la sociedad local. • Patrón de especialización productiva y nuevo paradigma tecnológico Para el grueso de los economistas ortodoxos no resulta relevante analizar la composición sectorial de la producción, las inversiones o el comercio exterior de un país. Sin embargo, hemos tratado de mostrar que distintos patrones de especialización conllevan diferentes oportunidades de crecimiento para un país, en particular considerando las transformaciones que se operan periódicamente a nivel de los paradigmas tecno-productivos dominantes a nivel internacional. En consecuencia, el patrón de especialización que se moldea a partir del proceso de acumulación de capital tiene consecuencias tanto en términos del dinamismo tecnológico como de las posibilidades de crecimiento de la economía como un todo. En este sentido, al presente, las estructuras locales de producción y comercio exterior muestran una presencia débil de sectores difusores de progreso técnico y/o intensivos en “conocimiento”, que, según indica la evidencia disponible a nivel internacional, son los que más contribuyen a la consolidación de un proceso de desarrollo sustentable a largo plazo. Más en particular, el país no ha ingresado, o lo ha hecho en forma muy débil, en carácter de productor en aquellas actividades que van a ser más dinámicas en el contexto del nuevo paradigma tecnológico que se está difundiendo en la economía internacional. El ingreso masivo de ET no ha, hasta el momento, contribuido a resolver este problema, y de hecho sus filiales muestran una menor tendencia que el conjunto de la economía local a exportar manufacturas pertenecientes a aquellas industrias más intensivas en skills o conocimientos (ver Chudnovsky y López, 2000). De hecho, los datos disponibles indican que incluso está retrasado en el uso de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, que están redefiniendo completamente las rutinas innovativas, productivas, comerciales, financieras, etc., así como también la propia forma de vida de buena parte de los habitantes del planeta, y que han llevado a afirmar que estaríamos ingresando en la era de las “economías basadas en el conocimiento” -knowledgebased economies-. Incluso la incorporación de las nuevas rutinas tecno-productivas que desde hace dos décadas vienen reemplazando a las prácticas heredadas del taylorismo y el fordismo también viene progresando a ritmo lento y heterogéneo en la economía local. Desde el gobierno nacional, y en particular desde los equipos que han conducido el influyente Ministerio de Economía en los años 1990, se ha prestado poca atención a estos temas. En este contexto, es necesario avanzar en ambos frentes. Por un lado, sin necesidad de

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abandonar las ramas basadas en recursos naturales, está claro que a futuro se debe hacer un esfuerzo importante para inducir el desarrollo local de sectores conocimiento-intensivos, así como para mejorar el perfil general de competencias de la fuerza de trabajo local, de modo de fomentar mayores oportunidades de empleo e ingresos. Por otro, es preciso acelerar el ritmo de adopción de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, así como el de las nuevos modelos de organización productiva (“lean production”, etc.). De otro modo, la Argentina, o al menos una parte importante de su población, quedará al margen de la dinámica de la economía capitalista internacional en las próximas décadas.

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CAPITULO V SISTEMA NACIONAL DE INNOVACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICO: LAS CONCLUSIONES PARA EL CASO ARGENTINO En cada uno de los tres capítulos de este trabajo en los que se examinaron las distintas etapas de la evolución histórica de la economía argentina a la luz del enfoque del SNI se expusieron las principales conclusiones relativas a esas distintas etapas. Corresponde ahora retomar las premisas e hipótesis presentadas hacia el final del primer capítulo para destacar los principales aportes y hallazgos del trabajo de tesis en su conjunto. Dichos aportes y hallazgos son los siguientes: Paradigmas tecno-económicos y contexto internacional 1. La inscripción del análisis del caso argentino en el marco de la evolución del contexto internacional y de las transformaciones ocurridas a nivel de los paradigmas tecnoeconómicos dominantes en las distintas etapas de la historia del sistema capitalista ha permitido arrojar luz sobre las oportunidades y obstáculos que debió enfrentar el país en su proceso de desarrollo. En particular, se ha mostrado que la forma en que repercuten los cambios en los paradigmas tecno-económicos sobre un determinado país es función no solamente de las características de dichos paradigmas y de las del país en cuestión, sino también de las políticas y estrategias puestas en juego tanto desde el gobierno como de parte del sector privado en los momentos de cambio. 2. Durante la fase agroexportadora la Argentina aprovechó exitosamente tanto las oportunidades abiertas por el lado de la demanda de productos primarios en los países desarrollados (lo cual implicó un proceso de adaptación que involucró importantes innovaciones tanto desde el punto de vista de la dinámica institucional como tecnológica) como por la disponibilidad de capital humano con deseos de emigrar hacia nuevas regiones en esos mismos países (una parte del cual, al menos, era portador de un significativo know-how tecnológico que permitió dar inicio a un proceso de industrialización moderno dentro del país). 3. Sin embargo, han sido más las oportunidades no aprovechadas como los obstáculos no superados a lo largo de la historia del país. Por ejemplo, en la segunda posguerra se aprovechó insuficientemente la extraordinaria dinámica de crecimiento que exhibía la economía internacional -la “Edad de Oro”- a causa de la adopción de políticas económicas excesivamente "mercado-internistas". En tanto, la adaptación al paradigma "fordista" -dominante en aquella época- fue incompleta. Por un lado, la difusión de los métodos de organización del proceso productivo propios de dicho paradigma tuvieron una difusión parcial en la Argentina. Por otro lado, si bien algunas de las características propias del paradigma fordista no se ajustaban bien a la dotación de recursos de la Argentina -su carácter intensivo en el uso de minerales, la importancia de las economías de escala (que llevaban a la necesidad de contar con un mercado amplio)-, también existieron factores de política doméstica que pesaron en contra (por ejemplo, el mencionado carácter mercado internista de la política económica de la ISI no permitió que la restricción derivada del tamaño limitado del mercado interno fuera compensada vía exportaciones).

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4. A su vez, en el modelo agroexportador el país no pudo ingresar como productor, por distintas razones (ausencia de minerales, por ejemplo), a aquellas actividades que lideraban la dinámica económica internacional en aquel momento -en particular luego de la consolidación del paradigma tecno-económico basado en la electricidad y la ingeniería pesada-. En tanto, en la ISI se avanzó hacia la industria automotriz, química, etc. -que eran las que más crecían en el contexto del paradigma fordista a nivel mundial-, pero, esencialmente por las limitaciones del mercado doméstico y por la falta de políticas internas adecuadas, se generó una réplica menos eficiente -en cuanto a escalas y tecnología- de lo que ocurría en los países más avanzados. 5. En este sentido, al presente, si bien no están consolidadas las características de lo que sería el nuevo paradigma tecno-económico dominante a nivel internacional, está claro que en la Argentina -y en particular en sus clases dirigentes- dista de haber una conciencia respecto de las oportunidades y desafíos abiertos desde ese punto de vista. La escasa inserción del país como productor y exportador en las actividades más dinámicas -informática, software, telecomunicaciones, biotecnología, etc.- y la débil tasa de adopción de las innovaciones tecnológicas y organizacionales que parecen definir las capacidades competitivas de las firmas y los países en el nuevo escenario internacional no son, aún, un tema de discusión relevante a nivel de la sociedad local. Contexto macroeconómico y régimen de incentivos 6. Tanto la estabilidad macroeconómica e institucional como el régimen de incentivos parecen haber tenido un rol muy significativo en la dinámica innovativa y de cambio tecnológico en la economía doméstica. Así, durante la etapa agroexportadora se generó un ambiente propicio para que los productores privados se embarcaran en un significativo proceso de incorporación de nuevas tecnologías -casi siempre de origen extranjero-, en un contexto donde el sector agropecuario debía mantener sus posiciones en el mercado internacional a la vez que el sector industrial incipiente enfrentaba una significativa competencia de productos importados en el mercado local. Si bien las rentas “innovadoras” coexistían con las rentas “especulativas”, de “lobbying”, etc, esa convivencia no afectó seriamente la dinámica de crecimiento en este período, probablemente por el carácter relativamente outward oriented de la política económica. 7. En la ISI el país atravesó serias y frecuentes turbulencias, tanto económicas como institucionales, lo cual introdujo una fuerte dosis de incertidumbre para la definición de las estrategias privadas. Si bien, en particular a partir de mediados de los años 1950, esa incertidumbre fue reducida por la vía de regímenes especiales de promoción a la inversión y por la alta protección concedida a los productores locales, con lo cual se pudo garantizar la continuidad del proceso de acumulación de capital en el sector manufacturero, el carácter inward oriented de la política económica de la ISI desalentó la realización de esfuerzos innovativos dirigidos a alcanzar la frontera tecnológica y llevó a un aumento de la brecha de productividad vis a vis los países avanzados. Esto, sin embargo, no debe hacer olvidar que en esta etapa se desarrollaron procesos acumulativos de aprendizaje en distintas ramas, muchas veces traducidos en la realización de innovaciones menores de carácter idiosincrático, pero que en ocasiones avanzaron hacia la incipiente creación de capacidades innovativas domésticas -como en el caso de la electrónica, por ejemplo-, 418

dinámica que se truncó a partir del experimento aperturista comenzado en 1977. A la vez, los fuertes cambios de orientación de las políticas hacia el sector agropecuario llevaron a un retraso tecnológico de este último vis a vis los principales productores internacionales -acentuado en los años 1940 y luego recuperado, pero sólo parcialmente a partir de mediados de los años 1950-, más allá de que en esta etapa se produjeron hechos significativos, tal como la creación del INTA. 8. El período 1976-1990, de fuerte retraso relativo de la Argentina en el contexto internacional, se caracteriza tanto por la exacerbación de la incertidumbre económicoinstitucional, como por la variedad de rentas obtenibles en actividades tales como la especulación financiera, el lobbying con el sector público, etc. No sorprende que la dinámica innovativa durante esta etapa fuera muy débil, a la vez que se incrementara la brecha de productividad vis a vis la frontera internacional, tanto en el sector agropecuario como industrial. 9. Los años 1990 combinan una mayor estabilidad, y esencialmente el abatimiento de la inflación, con un cambio en el régimen de política económica. Así, si bien persisten ciertas fuentes de rentas "no innovativas" -privatizaciones, por ejemplo-, indudablemente hay un nuevo sistema de incentivos que impulsa a los productores locales -en particular a aquellos que operan en sectores transables- a acercarse a la frontera internacional de eficiencia vía cambio tecnológico. Sin embargo, como veremos luego, no se pusieron en marcha mecanismos que permitieran a dichos productores, y en particular a las PyMEs, reconvertirse para lograr dicho acercamiento. 10. A su vez, el carácter drástico -tanto por su alcance como por su velocidad- del cambio de régimen, hizo que la inevitable "destrucción creadora" que debía sobrevenir en el pasaje de la ISI a un esquema más abierto y desregulado de política económica, tuviera una alta cuota de "destrucción", tanto de firmas como de puestos de trabajo. Esta destrucción "excesiva" fue resultado de que en el cambio de régimen se ignoró, desde el gobierno, que la adaptación a las nuevas reglas de juego debía ser gradual -considerando el peso del path-dependence en las estrategias y comportamientos de los agentes económicos- y que tenía que estar acompañada de políticas de asistencia para la reestructuración de las empresas y de capacitación o reconversión para la fuerza de trabajo. Importación de tecnologías y actividades domésticas de ciencia, tecnología e innovación 11. Como ha ocurrido en todos los países de industrializacion tardía, las tecnologías importadas han jugado un rol clave en la dinámica de cambio tecnológico a nivel doméstico en las distintas etapas del proceso de desarrollo argentino. El predominio de las fuentes extranjeras es notorio en la etapa agroexportadora, vía importación de bienes de capital, IED, inmigración , etc., en un contexto de amplia apertura hacia dichas fuentes. En la ISI, la importación continuó siendo el canal principal de difusión de nuevas tecnologías -en este caso, con un mayor rol para la IED, en particular a partir de 1958-, más allá de que en distintos momentos, en particular a partir de 1969, se adoptaron algunas políticas de restricción en la materia (poco efectivas en la práctica).

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12. La diferencia principal entre ambas etapas, sin embargo, está en el hecho de que en la fase agroexportadora había una mayor presión por operar con tecnologías cercanas al "estado del arte" internacional. En cambio, durante la ISI, la sumatoria de un mercado interno cuasi-cerrado y la ausencia de políticas públicas que indujeran, por otras vías, a las firmas a operar cerca de los niveles de eficiencia de frontera, llevó a que el empleo de tecnologías obsoletas o alejadas del "estado del arte" fuera más habitual -hecho que se advierte, por ejemplo, en la operatoria de una buena parte de las ET manufactureras instaladas en esta etapa-. En los años 1990, en tanto, con la completa desregulación de la importación de tecnología -incluyendo el arancel cero para bienes de capital- y la presión de la liberalización comercial, nuevamente hay un impulso para emplear tecnologías cercanas a la frontera internacional, aunque obviamente no todas las firmas estuvieron en condiciones de incorporar dichas tecnologías, especialmente por restricciones de tipo financiero. 13. Lo que unifica a los tres períodos considerados es que la actividad innovativa doméstica tuvo siempre, en relación a la importación de tecnologías, un rol secundario en la dinámica de cambio tecnológico de la economía argentina, tal como lo muestran los diversos indicadores cuantitativos así como los estudios y trabajos de investigación disponibles. A su vez, contrariamente a lo ocurrido en los casos exitosos de industrialización tardía, no se advierte que dicho rol haya crecido a lo largo del tiempo. De hecho, fue probablemente durante la ISI cuando el papel de los esfuerzos innovativos domésticos alcanzó una dimensión relativa mayor, aunque, como señalamos más arriba, los esfuerzos domésticos tuvieron un carácter esencialmente idiosincrático. 14. En tanto, las ET, canal privilegiado de transferencia de tecnología tanto en la ISI como en los años 1990, pudieron operar muchas veces, como se señaló antes, con tecnologías alejadas de la frontera internacional, a la vez que raramente los gobiernos intentaron aprovechar las potenciales externalidades tecnológicas derivadas de la presencia de ese tipo de firmas -realización local de actividades de I&D, desarrollo de proveedores, etc.- Más en general, hubo escasa preocupación, desde los sucesivos gobiernos, por elevar las "capacidades de absorción" necesarias para aprovechar las tecnologías importadas. 15. A la luz de las consideraciones expuestas por la literatura evolucionista, la debilidad de los esfuerzos innovativos endógenos implica tanto que las tecnologías importadas se usan con un grado de ineficiencia importante como que se recorre solo muy lentamente el camino por el cual las firmas de los países en desarrollo se convierten, de manera gradual a través de procesos de aprendizaje, en innovadoras "genuinas", tal como ocurrió en varias naciones del Este Asiático. El contraste entre las capacidades innovativas de las firmas argentinas con las coreanas o taiwanesas se ha mostrado, por ejemplo, a través de la comparación del número de patentes que las empresas de los respectivos países obtienen en los EE.UU. A la vez, es probable que, tal como se sugiere en parte de la literatura recibida, un estilo de desarrollo con fuerte presencia de ET haya dificultado la recorrida del sendero de aprendizaje tecnológico acumulativo, mucho más cuando, como se señaló recién, en el caso argentino no ha habido políticas destinadas a aprovechar las externalidades tecnológicas que pueden generar dichas firmas. Estructura productiva y cambio tecnológico

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16. La estructura productiva argentina no sólo ha estado siempre muy vinculada a su base de recursos naturales (vinculación todavía mucho más notoria en el caso de las exportaciones), sino que ha tenido, históricamente, una débil presencia de aquellas actividades en donde la posesión de habilidades (skills) técnicas especiales, personal calificado o capacidades innovativas juega un rol clave en la dinámica competitiva. De hecho, las capacidades acumuladas en algunas de esas actividades durante la ISI se han perdido en su mayor parte, a partir primero de la experiencia aperturista de 1977-1981, luego con el escenario económico adverso de los años 1980 y, finalmente, en el contexto de la veloz y amplia apertura implementada en los años 1990. 17. En este escenario, siguiendo los argumentos de la literatura evolucionista, concluimos que la estructura productiva, por su propia conformación, ha tendido a abrir limitadas oportunidades para el avance tecnológico endógeno. Ambos factores, a su vez, se han realimentado en un proceso de co-evolución, ya que al no "rutinizarse" dentro de la dinámica productiva local las actividades de innovación, se han generado pocas capacidades para avanzar hacia actividades más intensivas en conocimiento Esta observación es importante a futuro, considerando que al presente se repite el mismo fenómeno de ausencia de las ramas más intensivas en conocimiento o I&D. 18. El sector agropecuario, históricamente, siempre ha estado mucho más cercano a la frontera tecnológica internacional que el sector industrial doméstico. Si bien esto responde en parte a factores propios de las políticas seguidas en distintos momentos del tiempo, desde el sector público, hacia ambos sectores -que estimularon, a su vez, determinadas respuestas por parte de los productores privados-, también revela la existencia de especifidades importantes relativas a la diferente dinámica de cambio tecnológico prevaleciente en ambos sectores (por ejemplo, el menor grado de apropiabilidad de las tecnologías agropecuarias y el importante rol que juega el sector público -a través de sus instituciones de CyT- en el proceso de generación y difusión de dichas tecnologías). Firmas, innovación e interacción "micro-macro" 19. Se ha mostrado que las diferencias entre las firmas -tanto industriales como agropecuarias- en cuanto a sus capacidades para adoptar, mejorar y generar cambios tecnológicos son importantes determinantes de su evolución microeconómica. Estas diferencias han estado vinculadas en gran medida al tamaño y formas de propiedad de las empresas, pero también a sus estructuras organizativas y esquemas de gestión. 20. Además de los determinantes internos, las estrategias y desempeños de las empresas han estado fuertemente influenciados por el ambiente macroeconómico y el esquema de incentivos vigente en las distintas etapas de la evolución de la economía argentina. Los sucesivos "ambientes" económicos e institucionales, a su vez, generaron diferentes marcos de posibilidades y limitaciones, en cada momento del tiempo, para la expansión de los distintos grupos de agentes. Por ejemplo, el contexto de la ISI -y en particular la protección del mercado doméstico- dio oportunidad para que un buen número de PYMEs industriales avanzaran, fundamentalmente vía learning by doing, en la acumulación de significativas capacidades tecno-productivas, en particular en el sector metalmecánico. Sin embargo, al mismo tiempo, ese esfuerzo fue acompañado débilmente por otro tipo de políticas e 421

instituciones que podrían haber apoyado ese proceso de acumulación de capacidades, a la vez que las señales que recibían las empresas no marchaban en el sentido de tratar de cerrar la brecha con la frontera de productividad, sino de adaptar su producción a las necesidades idiosincráticas del medio local y, eventualmente, regional. 21. La interacción entre la "macro" y el régimen de incentivos y las conductas microeconómicas han dado lugar, en concordancia con lo esperado por la literatura evolucionista, a fenómenos de path-dependence. Así, las firmas argentinas, acostumbradas primero a operar en un régimen de alta protección durante la ISI, y luego a manejarse en regímenes de alta inestabilidad e incertidumbre macroeconómica (en el contexto de los años 1980 donde existían significativas fuentes de renta vía especulación financiera y lobbying), se vieron súbitamente expuestas a nuevas reglas de juego con la apertura y desregulación de los años 1990. En este escenario, las reacciones y desempeños de las firmas fueron previsiblemente diversos -y más o menos exitosos-, tanto en función de las capacidades acumuladas previamente, como de sus posibilidades de reestructuración para adaptarse al nuevo escenario. En cualquier caso, el factor path-dependence no fue tenido en cuenta por los hacedores de política, quienes, implícita o explícitamente, esperaban un ajuste "instantáneo" de las firmas locales al nuevo contexto. Políticas e instituciones de ciencia y tecnología 22. La Argentina tiene una larga tradición de política científica, que se remonta a la etapa agroexportadora. Pero el interés por la ciencia, de parte del Estado, siempre ha estado vinculado a una motivación política y cultural, más que a la posibilidad de que, a partir de la actividad científica, se generara un stock de conocimientos locales tal que pudieran servir de base para un desarrollo tecnológico autónomo. A su vez, la ciencia ha sido percibida tradicionalmente por la sociedad argentina como un objeto cultural más que como un elemento clave desde el punto de vista del desarrollo económico-social. En tanto, la institucionalidad de la ciencia argentina, tal como lo ilustra el caso del CONICET, favorece, entre otras razones por los métodos de selección y evaluación de sus integrantes, más el contacto con la ciencia "mundial" -vía papers, etc.- que con la realidad local. 23. En este contexto, no sorprende que los contactos entre ciencia y tecnología, y ciencia y producción, en el caso argentino, hayan sido tradicionalmente débiles. Este divorcio se percibe, por ejemplo, al contrastar el peso relativo de la Argentina, en el contexto internacional, en publicaciones científicas -el cual es relativamente alto para un país en desarrollo- y en patentes obtenidas en los EE.UU -el cual es casi nulo-. A su vez, el patrón de especialización científica de la Argentina -sesgado hacia la biomedicina- no está vinculado, a diferencia de lo que ha ocurrido en otras experiencias exitosas de industrialización tardía, con los patrones de especialización productiva del país. Finalmente, contrariamente a lo esperado por algunos autores evolucionistas, la ciencia no ha jugado en la Argentina el papel de "antena" de las oportunidades tecnológicas disponibles en la frontera internacional. En suma, si bien el avance de la ciencia en Argentina ha sido en buena medida exitoso en sus propios términos, y puede haber tenido impactos positivos en distintas áreas de la vida social -por ejemplo, en el caso de la salud-, indudablemente no ha aportado una contribución relevante para el proceso de desarrollo económico.

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24. En cuanto a la política tecnológica, la misma, más allá de la creación de instituciones como el INTA y el INTI en los años 1950 y de lo vinculado al área nuclear, ha sido, por acción u omisión, de "laissez faire". En ese sentido, puede haber existido una suerte de "herencia" de la fase agroexportadora -en la cual se desarrolló un vigoroso sector agropecuario sin asistencia de políticas tecnológicas explícitas, hecho posible por la peculiar configuración que asumió el sector en Argentina-, que llevó a que en la ISI se demorara mucho la adopción de ese tipo de políticas, que sí eran necesarias en el nuevo contexto. 25. Las excepciones al "laissez-faire" son el período 1969-1975 -cuando predominó una orientación "antidependentista"- y las iniciativas tomadas en la segunda mitad de los años 1990 -tratando de adoptar instrumentos de política empleados habitualmente en los países más avanzados-. Sin embargo, en ninguno de los dos casos esas políticas tecnológicas estuvieron integradas o vinculadas a otras áreas, y en particular tuvieron escasa o nula relación con las políticas económicas generales adoptadas en esos períodos. 26. La creación de las grandes instituciones de CyT en la Argentina, que coincidió con el ingreso a la fase "difícil" de la ISI, se inspiró, tal como en la mayor parte del mundo en desarrollo, en el "modelo lineal". En este escenario, no sorprende que compartieran -esto es particularmente notorio en el caso del INTI- gran parte de los problemas que similares instituciones mostraron en otros países en desarrollo -débiles vínculos con las firmas privadas (que eran consideradas “usuarias” de las instituciones de CyT)-, excesivo sesgo hacia lo "ingenieril" en desmedro de otras áreas clave para el desempeño competitivo de las firmas (gestión, organización del proceso de trabajo, comercialización), etc.27. En el escenario de los años 1990, donde la inadecuación de las instituciones de CyT se hace más visible -considerando que fueron pensadas para operar en otro contexto local e internacional-, los intentos de reforma chocan contra el path-dependence impreso en las rutinas y estrategias consolidadas a lo largo de décadas en dichas instituciones. Aprendizaje interactivo y capacidades sociales 28. A lo largo de la historia de la evolución del SNI argentino se ha observado permanentemente que uno de los aspectos más negativos en cuanto a la performance de dicho sistema ha sido la debilidad de las interacciones entre los agentes que lo constituyen, incluyendo tanto las interacciones entre empresas como las relaciones entre instituciones de CyT, universidades (y en general el sistema educativo) y el mundo de la producción. La movilidad del personal entre esos distintos ambientes institucionales también ha sido relativamente escasa. Esto implica que el aprendizaje interactivo, elemento clave para el desempeño del SNI, ha sido pobre. Algunos de los nuevos fenómenos de los años 1990, como por ejemplo la contracción del sector productor de bienes de capital, debilitan aún más las posibilidades de interacción innovativa a nivel doméstico. 29. Las "capacidades sociales", tal como las define Abramovitz, han sido, en general, débiles como para aprovechar las oportunidades abiertas en la frontera tecnológica internacional. Los mercados de capitales locales nunca han alcanzado un grado de desarrollo significativo. Las capacidades empresariales para gerenciar el cambio tecnológico, en

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tanto, han estado muy desigualmente repartidas, y sólo una pequeña fracción de las firmas locales han sido capaces de recorrer significativas trayectorias de aprendizaje innovativo. 30. Si bien la Argentina se destacó tempranamente, dentro del mundo en desarrollo, por sus esfuerzos en el plano de la educación, logrando acumular un importante capital humano a lo largo del tiempo (que incluso en parte se perdió vía brain drain), la particular orientación que asumió tanto el sistema de educación secundaria como el universitario llevaron a que las repercusiones de esa acumulación de capital humano fueran menores a las esperables. En este sentido, se destacan la debilidad del sistema de enseñanza técnica (incluyendo la vinculada al agro) y la orientación "profesionalista" del sistema universitario. Más en general, puede afirmarse que ha habido una fuerte desconexión entre educación y sistema tecno-productivo a lo largo de casi toda la historia del país. Las perspectivas del proceso de catch up 31. Tanto a lo largo del trabajo en su conjunto como en este capítulo final, hemos dejado expuestas varias dudas respecto de que el proceso de catch-up pueda sustentarse con la misma configuración de políticas públicas que permitieron el fuerte crecimiento registrado en los años 1990. En particular, un aumento significativo de los recursos destinados a actividades de innovación, así como de las capacidades de absorción de las tecnologías importadas, y el ingreso a las actividades más dinámicas dentro del paradigma tecnoeconómico que se está configurando en la economía internacional, son condiciones, junto con el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica e institucional, para que el proceso de catch-up pueda continuar durante las próximas décadas.

Para concluir, diremos que sólo muy lentamente parece estar penetrando en el país el debate público sobre el conjunto de temas tratados en este trabajo. Es indudable que los problemas de la macroeconomía son urgentes y deben ser atendidos, ya que la estabilidad y el crecimiento son condiciones necesarias para estimular el avance de las actividades de ciencia, tecnología e innovación. La cuestión es que no son condiciones suficientes. A su vez, la acumulación de capacidades en CyT es requisito para ir superando ciertos problemas macroeconómicos recurrentes en la historia del país, como los de la balanza comercial, para asegurar empleos e ingresos en crecimiento para sus ciudadanos y para continuar acercándose a la frontera internacional de productividad. En este sentido, es preocupante que el tema de la ciencia, la tecnología y la innovación esté muy lejos de ocupar un espacio significativo en los medios, en las discusiones políticas o en los diagnósticos de los economistas más escuchados. De hecho, creemos no exagerar si señalamos que se trata virtualmente de un non-issue en el debate público a lo largo de casi toda la historia del país, salvo en las tres ocasiones en las que un científico argentino recibió un Premio Nobel -hecho inédito para un país en desarrollo, pero que a la vez muestra que no basta con disponer de excelentes investigadores para conseguir el status de país desarrollado-268.

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. Unicamente como referencia, es útil recordar que Japón tiene sólo 5 Premios Nobel en Ciencias y que Corea y Taiwan no tienen ninguno.

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Esperamos que este trabajo pueda contribuir a ampliar el espacio del debate para esta problemática tan compleja como vital para el futuro sendero de desarrollo de la Argentina.

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