Libro_blanco_seguridad

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UN- HABITAT PROGRAMA CIUDADES MÁS SEGURAS ALCALDÍA MAYOR DE BOGOTÁ D.C SECRETARÍA DE GOBIERNO AJUNTAMENT DE BARCELONA CORPORACIÓN NUEVO ARCO IRIS COMPILACIÓN ELKIN VELÁSQUEZ M. CONCEPTO GRÁFICO ORIGINAL MARIO MUÑOZ DISEÑO Y ARMADA GIOVANNI MORENO CASTRO IMPRESIÓN ARFO LTDA ISBN PRIMERA EDICIÓN BOGOTÁ D.C - ENERO DE 2008 4

COMITÉ DIRECTIVO LIBRO BLANCO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE BOGOTÁ G RAL ( R ) M ANUEL J OSÉ B ONNET . E X -C OMANDANTE DE LAS FFAA. M ARIA F ERNANDA C AMPO . P RESIDENTA C ÁMARA DE C OMERCIO DE B OGOTÁ G RAL ( R ) L UÍS E RNESTO G ILIBERT . E X -D IRECTOR P OLICÍA N ACIONAL V ERA G RABE . D IRECTORA O BSERVATORIO PARA LA P AZ MARIA VICTORIA LLORENTE. DIRECTORA EJECUTIVA FUNDACIÓN IDEAS PARA LA PAZ M ARIO M UÑOZ . V OCALISTA D R K RÁPULA J UAN M ANUEL O SPINA . E X S ECRETARIO DE G OBIERNO DE B OGOTÁ M ARTA L UCIA R AMÍREZ . E X M INISTRA DE D EFENSA . S ENADORA DE LA R EPÚBLICA J UAN C AMILO R ESTREPO . E X MINISTRO DE H ACIENDA . A NALISTA POLÍTICO R ICARDO S ANTAMARÍA . P ERIODISTA Y A NALISTA P OLÍTICO R AFAEL S ANTOS . C ODIRECTOR DE E L T IEMPO L EÓN V ALENCIA . D IRECTOR C ORPORACIÓN N UEVO A RCO I RIS EQUIPO

DE

COORDINACIÓN

E LKIN V ELÁSQUEZ M. C OORDINADOR F ERNANDO P ATIÑO . R ESPONSABLE S ECRETARÍA T ÉCNICA S EBASTIÁN D ÍAZ . I NVESTIGADOR B EATRIZ T RUJILLO . A SISTENTE DE COORDINACIÓN A NNIE B UITRAGO . A SISTENTE DE INVESTIGACIÓN M ARÍA L UCÍA P ELÁEZ . A SISTENTE DE INVESTIGACIÓN J AVIER T EUTA . C OMUNICACIONES Y RELACIONES PÚBLICAS

EXPERTOS H UGO ACERO I SAAC BELTRÁN M ANUEL J OSÉ B ONNETT G LORIA M ARÍA B ORRERO P AUL B ROMBERG A LVARO C AMACHO GUIZADO M IGUEL E DUARDO C ÁRDENAS J ERÓNIMO C ASTILLO D ANIEL CASTRO CARLOS CÓRDOBA J ORGE I VAN C UERVO G USTAVO D UNCAN A NDRÉS D ÁVILA J AIRO D ÍAZ RODOLFO ESCOBEDO E NRIQUE F LÓREZ O SCAR F LÓREZ

PA R T I C I PA N T E S E N L A

IGNACIO GALLO L AURA G ARCÍA L UIS E RNESTO G ILIBERT L UIS A LBERTO G ÓMEZ H EREDIA C AMILO G RANADA F ERNANDO G UZMÁN CARLOS J OSÉ HERRERA L UCÍA JARAMILLO C ARLOS EDUARDO J ARAMILLO F RANCISCO LEAL ISABEL MARTÍNEZ H ENRY MEDINA O MAIRA O RDUZ MÓNICA PEDROZA ALVARO P ÉREZ BERNARDO PÉREZ JUAN CARLOS POSADA

PRIMERA FASE

R UBÉN D ARÍO R AMÍREZ C ARLOS RANGEL ANDRÉS R ESTREPO JORGE RESTREPO J AIRO R ICAURTE M ARTHA Y. S ANCHEZ A RMANDO SILVA G ERMÁN S ILVA ALVARO TOLEDO V ICTOR U RIBE A LVARO V ALENCIA T OVAR V ICTOR V ELOZA D ARÍO V ILLAMIZAR

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C ONTENIDO

Pag. Presentación Prólogo Introducción La política de seguridad ciudadana y convivencia en el largo plazo: Equilibrio entre prevención, coerción, solidaridad Cómo abordar la integralidad Mirando el futuro: temas que preocupan a Bogotá Retos futuros y preguntas sobre la seguridad ciudadana en Bogotá en torno a ocho temas: 1. Implicaciones del conflicto armado y el post-conflicto en la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogotá: retos futuros 2. Retos futuros frente a los factores de riesgo del homicidio y de los delitos de alto impacto 3. Retos futuros de la prevención integral de la inseguridad: prevención social, prevención económica, prevención situacional

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4. Retos de gobernabilidad y participación de la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogotá

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5. Relaciones interinstitucionales y territoriales de la seguridad ciudadana

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6. Las evoluciones de la fuerza pública: retos para la Seguridad Ciudadana de Bogotá

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7. Retos futuros de la administración de justicia, el sistema penal y la conflictividad social y sus relaciones con la seguridad ciudadana en Bogotá

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8. Retos futuros de Bogotá en materia de medición, percepción y comunicación de la inseguridad ciudadana

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P R E S E N TTA ACIÓN

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U

no de los grandes debates políticos y conceptuales, especialmente en Eu ropa occidental en los últimos diez años, fue el referente al signo ideoló gico, a la adscripción política de los temas de la seguridad ciudadana. En Europa oriental no se dio esa discusión, pensamos que por el talante no democrático del sistema político previo al por entonces vigente en esos países. . Una discusión que permitiera dilucidar que la preocupación por la seguridad ciudadana y la formulación y ejecución de las correspondientes políticas públicas no son de corte o de talante de derecha ni se pueden confundir con expresiones o aspiraciones autoritarias. Que por el contrario, es una realidad consustancial con el ordenamiento contemporáneo de la gobernabilidad democrática. Que es expresión y condición de la democracia. Que la ausencia de esas políticas le abre la puerta a la arbitrariedad y por consiguiente al imperio y el capricho del más fuerte y, ahí sí, se llega a escenarios autoritarios cuando no francamente totalitarios. Este tema y preocupación trascendió los exclusivos escenarios del debate político y conceptual para entrar a hacer parte de la preocupación y la demanda ciudadana, a lo largo y ancho del planeta. Se integró a la agenda contemporánea de la gobernabilidad y por ello los gobernantes y aspirantes a serlo son ya evaluados con base en sus logros o en la exposición de sus propuestas en torno al tema. La seguridad ciudadana trascendió los tradicionales límites de la simple acción policial y judicial de contención, represión y sanción del delito para ser abordada en el amplio marco de la convivencia y el reconocimiento de los derechos del conjunto de los ciudadanos. La seguridad quedó así ubicada en el cruce de caminos de las políticas económicas, sociales, de usos de la tierra y de los espacios públicos urbanos. Es la seguridad con dimensión multivariable, resultado de la acción integral de la autoridad pública con los ciudadanos que ya no son simples receptores de un servicio público sino corresponsables en el desarrollo, preservación y enriquecimiento de esa seguridad ciudadana, entendida y asumida como un bien público. Pues bien, esa década en Bogotá fue también un tiempo de reflexión, de decisión y de realización de acciones en ese campo. Diferentes administraciones de signos políticos y aún ideológicos diversos, se comprometieron con el tema, en el marco de ese proceso virtuoso de “construir sobre lo construido”, según feliz expresión de Antanas Mockus y que constituye, a nuestro juicio, la clave para entender el proceso continuado de modernización que ha caracterizado a Bogotá durante el período. 11

Se puede afirmar que existen los elementos y está en plena marcha el proceso político, social e institucional para consolidar una política de convivencia, seguridad ciudadana y gobernabilidad democrática que sea de verdad una política de largo plazo, más allá de los límites temporales propios de los períodos de las diferentes alcaldías. Una política de largo plazo, de carácter estructural que trascienda lo puramente coyuntural. Consecuencia de ese reconocimiento y ejercicio de la corresponsabilidad ciudadana y de la concatenación o imbricación, por no decir integración de la dimensión de la convivencia y seguridad ciudadana con los diferentes ámbitos espaciales y funcionales de la ciudad, es el interés de diferentes organizaciones como ONU Habitat, Ayuntamiento de Barcelona, Corporación Nuevo Arco Iris y por supuesto la Secretaría de Gobierno de Bogotá, además de PNUD, FESCOL, Cámara de Comercio de Bogotá, Radio Santafé, Informe de Desarrollo Humano de Bogotá, El Tiempo, Bogotá Cómo Vamos, CERAC, Universidad Externado de Colombia, Comisión Nacional de Reparación, entre otras, que han apoyado el proceso del Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogotá con miras a facilitar la discusión y análisis ciudadanos del tema que permita ubicarlo en el escenario y la agenda ciudadana de Bogotá. Para la administración de Luís Eduardo Garzón el tema estuvo en el corazón de sus preocupaciones y realizaciones. Apoyamos con decisión y respeto la iniciativa del Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia y hoy tengo el gusto de presentarles a los lectores de este trabajo un material que consideramos responde plenamente a las expectativas que se tuvieron al iniciar el proyecto. Mis reconocimientos por el trabajo realizado a los miembros del Comité Directivo de Libro Blanco: Gral (r) Manuel José Bonnet, María Fernanda Campo, Gral (r) Luís Ernesto Gilibert, Vera Grabe, María Victoria Llorente, Mario Muñoz, Marta Lucía Ramírez, Juan Camilo Restrepo, Ricardo Santamaría, Rafael Santos y León Valencia; al equipo coordinador encabezado por Elkin Velásquez, al equipo de la Secretaría Técnica liderado por Fernando Patiño, y a todos los líderes y expertos que han participado en los trabajos de análisis y reflexión. De la misma manera debo agradecer el apoyo del programa Ciudades Más Seguras de UN Habitat, representado en América Latina por Jorge Gavidia (hasta 2007) y Cecilia Martínez (desde 2007) y en Colombia por Fabio Giraldo. Son ahora ustedes los encargados de darle a éste la calificación que se merece. JUAN MANUEL OSPINA, SECRETARIO 2004-2007 12

DE

GOBIERNO

DE

BOGOTÁ

PRÓLOGO

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E

s de gran interés para UN-Hábitat presentar este primer resultado del Libro Blanco de Seguridad y Convivencia Ciudadana. Se trata de un instrumento de prospectiva orientado hacia la construcción de un diálogo plural y ojalá encaminado a lograr cada vez un mayor número de consensos multipartitos; son ellos, sin duda, los que cumplen cabalmente los criterios de cooperación de las Naciones Unidas en el país: apoyar los esfuerzos de los colombianos en la búsqueda del fortalecimiento de su institucionalidad democrática, la construcción de condiciones para la paz, la promoción de la convivencia y porque no, garantizar a las víctimas de la violencia interna generada por el conflicto con los grupos armados ilegales, la restitución de sus derechos dentro de los principios de la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición El tema de la seguridad urbana hace parte integral de la agenda de UNHábitat en el país y en él, como lo puso de manifiesto el Reporte Global de Seguridad Urbana, se tocan un amplio número de preocupaciones y temas, moviéndose desde las necesidades básicas de alimentación, vivienda y salud, hasta los impactos por desastres naturales o los problemas de seguridad colectiva que se deben atender para proteger a la población civil por acciones de guerra indiscriminada o como los muy frecuentes en el medio colombiano, de actividades terroristas. Empero, el reporte global sobre asentamientos humanos 2007 se enfoca centralmente en tres de las principales amenazas para la seguridad de nuestras ciudades: crimen y violencia; inseguridad en la tenencia y desalojos forzados; y desastres naturales o desastres causados deliberadamente por la acción del ser humano. La seguridad ciudadana es no solo un bien público para sustentar la protección de la integridad física y moral de las personas, sino un dispositivo central de la política y la gobernabilidad de los territorios, donde el enfoque central recae en la seguridad de las personas, abarcando un rango muy amplio de sus necesidades, desde las más primarias, las biológicas, a las más complejas, las políticas, las económico-sociales y las culturales. La Agenda Hábitat, como en general la cooperación del Sistema de Naciones Unidas en el país, enfatiza en criterios de intervención mediados por la declaración del Milenio, buscando la superación de la pobreza en sus múltiples facetas aprovechando sosteniblemente los recursos naturales y creando las bases para la preservación, consolidación y profundización de la democracia. 15

Los pobres son desproporcionadamente victimizados por los problemas de seguridad, estando más expuestos a eventos riesgosos por su ubicación geográfica dentro de la ciudad en lugares más propensos a inundaciones, deslizamiento y polución. También, tienen acceso limitado a los activos y políticamente no tienen mecanismos de expresión de sus penurias accediendo en forma muy débil a las instancias del poder. Seguridad, paz, defensa de los derechos humanos y la promoción de la riqueza de la vida humana entera – incluida la vida del mundo del arte y la cultura -, el desarrollo humano, son valores superiores los cuales no se pueden considerar como fines en sí mismos, sino como requisitos indispensables para nuestro bienestar colectivo. Vistos en su conjunto, son los pilares de la vida buena donde dichos valores, en la realidad, dependen los unos de los otros y se refuerzan entre sí. Los impactos del crimen y la violencia política sean estos de derecha, izquierda, o centro, son multidimensionales. Aparte de las lesiones personales y en muchas ocasiones de la pérdida de la vida, las víctimas sufren cambios psicológicos y viven durante largos períodos con los traumas de las acciones criminales, convirtiéndose por ello, la falta de seguridad, en una severa limitación para la inversión y en un detonante que contribuye a la fuga de cerebros y capitales, obstaculizando no solo el desarrollo económico general sino el desarrollo humano en los territorios. Las políticas de seguridad no pueden ir dirigidas contra los excluidos del progreso, sino contra quienes pretenden convertir en instrumento político cotidiano prácticas irrespetuosas de violencia. Una política integral de seguridad no puede dejar en el vacío sus elementos colindantes de justicia y paz: hoy en día, es inimaginable una ciudad prospera y con buena calidad de vida, sin haber creado el espacio político donde la institución social de la seguridad y su hermana gemela la confianza, interactúen activamente con los otros valores básicos de la sociedad, la justicia y la libertad. La apuesta del Libro Blanco como diálogo plural es una apuesta muy compleja: ¿cómo es una ciudad segura? De tiempo atrás es claro que no hay una respuesta única y definitiva; una ciudad segura es una ciudad que tiene claro que no es suficiente haber alcanzado un umbral que permita un mejor nivel positivo de seguridad; siempre habrá una inseguridad latente sobre la cual hay que reaccionar ideando políticas para ir corrigiendo lo que se ha alcanzado con las políticas de hoy, evitando así las inseguridades del mañana y lo 16

que en nuestro medio es una de las más dramáticas expresiones de nuestro gran déficit político, el intento de convertir en patrimonio de un grupo político, sea este de derecha o de izquierda, el valor sustantivo de la seguridad como valor propio de un régimen democrático. Régimen, donde no se permite patrimonializar positivamente la seguridad y mucho menos asumirla sin acceder efectiva e integralmente al paradigma del desarrollo humano y a la defensa sin cortapizas de los derechos humanos como condición de la restitución política ciudadana de nuestras viejas asimetrías morales, donde el respeto a los derechos y la creación del espacio público asuman un enfoque integral de derechos humanos como hecho integrador en la construcción de paz y seguridad ciudadana. La seguridad al ser elevada a valor sustantivo para la coexistencia social, es un problema político de primer orden y en un medio tan polarizado como el colombiano hace parte de una pedagogía, como la propuesta por el ejercicio del Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogotá. Aspira a convertirse en un referente para adecuar la intervención institucional a los objetivos que se propone la ciudad en seguridad urbana, permitiendo una discusión amplia sobre su gobernanza, utilizando los instrumentos de la agenda de UN-Hábitat: construcción de observatorios, atención a las víctimas, consolidación de los procesos de reinserción del conflicto armado, consolidación de redes de ciudades seguras, etc. En nuestras ciudades hay que estar alertas. Política es una de esas palabras que por desgracia producen una mala sensación; se confunde a menudo con el uso burdo de la política, la politiquería, que es sin duda una mala cosa, pero la politiquería es todo lo contrario de la política pública, la actividad deliberada del ser humano en la búsqueda del bien común y de una sociedad en la cual se pueda con el otro diferente construir un espacio de seguridad, donde tendencias y visiones variadas y en conflicto se puedan expresar pacíficamente y en libertad, evitando la expansión y consolidación de las graves corruptelas políticas existentes en nuestra accidentada realidad social. En UN-Hábitat nos alegramos con la posibilidad de ampliar la metodología del Libro Blanco a varias ciudades del país y de Latinoamérica; lo hacemos, en un momento de suma importancia política para Colombia, donde las diversas tendencias que dominan nuestro complejo espectro político ya se 17

plantean que la seguridad e incluso la seguridad democrática, deben no ser una política de gobierno sino una política del Estado. Para ello, no debemos olvidar que una política de seguridad para ser efectiva requiere de la libertad; seguridad y libertad son valores preciosos que la institución social de nuestras ciudades no podrá lograr sino promueven la discusión plural en la crítica y el diálogo constructivo, en el respeto por los derechos humanos y en el rechazo de la violencia como instrumento político y como arma para intimidar o eliminar, al otro diferente. La mayor dificultad de una política democrática de seguridad son los monoteísmos políticos, que en nuestra perspectiva son en esencia monoteísmos mentales. Estos, exigen un culto único, ignorando las complejidades humanas, esto es, la irreductibilidad y las diferencias de las cosmovisiones individuales y colectivas. Quien obra así, estrangula la expansión del ideario democrático y no logra asumir como lo proponen las metodologías del Libro Blanco, la tensión siempre presente entre la vida creada por los diferentes miembros de la comunidad y la vida colectiva necesaria para la construcción de ciudades seguras y en libertad, enlazando estos preciosos valores y tratando de equilibrarlos sin omitir la ineliminable tensión entre seguridad y libertad, que visto con mayor detalle es la misma tensión entre individuo y sociedad y porque no y con mayor profundidad, entre psique y sociedad. FABIO GIRALDO ISAZA C OORDINADOR N ACIONAL DE P ROGRAMA UN-H ABITAT / C OLOMBIA

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INTRODUCCIÓN

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a seguridad ciudadana es el bien público que sustenta la protec ción de la integridad física y moral de las personas. La conviven cia democrática permite la construcción de habilidades y destrezas sociales necesarias para el desarrollo de la sociedad en su conjunto. Ambas son prerrequisito de la justicia, la dignidad, el bienestar, la calidad de vida, la solidaridad, los derechos, las libertades y el desarrollo de las actividades sociales, económicas y políticas. Como bien público, la seguridad ciudadana requiere una apropiación y construcción colectiva, es decir, una coproducción. La coproducción del bien público que es la seguridad requiere el involucramiento de los diferentes actores sociales e institucionales relacionados con el tema, máxime si se trata de hacer frente a los retos que, en ambiente de incertidumbre, depara el futuro. Se requiere una gobernanza de la seguridad ciudadana que permita no sólo la participación de actores sino también su participación en las decisiones públicas que implique. El concepto de “Libro Blanco” está muy difundido a nivel internacional como un instrumento de prospectiva y de orientación de las capacidades institucionales y sociales para responder a las dinámicas cambiantes de una problemática determinada. En su elaboración debe operar un proceso de construcción colectiva, que acuda a los sistemas de preferencias de los diferentes actores y que facilite el diálogo multipartito, base de muchos consensos necesarios para la acción futura. En el caso de una ciudad, este proceso debe acudir a lo que se podría llamar la “inteligencia colectiva de la ciudad”, que resulta de la contrastación y articulación de las experiencias y las visiones de los diferentes actores. Por lo anterior un Libro Blanco es también un instrumento de gobernanza y gobernabilidad. El Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogotá es un instrumento de gobernabilidad que promueve un ejercicio de prospectiva sobre la seguridad de Bogotá, vista desde diferentes ángulos, y, a la vez, un proceso que permite el diálogo y la dialéctica entre los diferentes actores de la seguridad urbana, orientado a encontrar de manera colectiva respuestas a los retos futuros que representa la seguridad para Bogotá. El resultado tangible del ejercicio será por supuesto un libro de color blanco. Los resultados más importantes serán la construcción de una cultura de la 21

anticipación, así como, la facilitación de consensos sobre múltiples respuestas a los retos futuros. También la claridad sobre las bases de algunas diferencias en la apreciación de problemas y soluciones será un resultado importante. El problema que aborda por el Libro Blanco es el futuro de la seguridad ciudadana. Lo más importante de todo proceso que pretende solucionar un problema es establecer las preguntas a responder. La primera fase del Libro Blanco ha tenido por objetivo identificar las preguntas a responder y los retos a analizar en torno a ocho temáticas que han sido consideradas por el Comité Directivo como aquellas por las cuales debería iniciar el proceso. Estas temáticas son: Â Las implicaciones del conflicto armado y el post-conflicto en la seguridad ciudadana de Bogotá. Â La reducción de factores de riesgo frente al homicidio y los delitos contra el patrimonio. Â El fortalecimiento de la dimensión preventiva socio-económica e integral. Â La gobernabilidad de la seguridad urbana y la participación ciudadana. Â El desarrollo de las relaciones interinstitucionales y territoriales para la seguridad urbana. Â La evolución de la fuerza pública. Â Las relaciones entre seguridad urbana y justicia. Â La medición, las representaciones sociales y la comunicación en materia de seguridad. En este desarrollo, más de medio centenar de expertos de la ciudad participaron en reuniones de trabajo, con el fin de definir dichas preguntas y establecer los retos más importantes por cada una de estas temáticas. Este primer resultado del Libro Blanco presenta las preguntas y los retos definidas por los expertos de la ciudad. Constituye algo cercano a lo que serían las mayores preocupaciones que Bogotá debería atender en el futuro para continuar avanzando en materia de seguridad ciudadana y convivencia. Los documentos han resultado de relator de la manera más precisa posible y estructurar las discusiones entre los expertos en las diferentes reuniones. Las versiones definitivas han surgido luego de la revisión solicitada a todos los expertos participantes en el proceso. 22

Este documento sirve de base a una segunda fase del proceso del Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia en la cual ocho comisiones temáticas, lideradas por diferentes instituciones de la ciudad, coordinan los trabajos de discusión colectiva para definir respuestas a estas preguntas y estos retos y para agregar nuevas preguntas o nuevos retos si ello fuere del caso. El documento presenta inicialmente una reflexión general sobre el futuro de la seguridad de Bogotá y sobre los temas que preocupan. Luego presenta los retos futuros y preguntas sobre la seguridad ciudadana en Bogotá para cada uno de los ocho temas, tal como han surgido de este proceso de explicitación de la “inteligencia colectiva de Bogotá” en materia de seguridad ciudadana y convivencia. ELKIN VELÁSQUEZ M. C OORDINADOR L IBRO B LANCO S EGURIDAD C IUDADANA

DE LA

Y LA

C ONVIVENCIA

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LA POLÍTICA DE SEGURIDAD CIUDADANA Y CONVIVENCIA EN EL LARGO PLAZO:

EQUILIBRIO ENTRE PREVENCIÓN, COERCIÓN, SOLIDARIDAD

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B

ogotá, que a principios de los noventa era señalada como una ciu dad tan caótica como violenta e insegura, hoy por hoy es conside rada un modelo de gobierno urbano y un caso ejemplar en la reducción de la violencia y la delincuencia para América Latina: a diferencia de la mayoría de ciudades colombianas, y en el contexto del conflicto armado del país, la capital presenció una disminución substancial de la violencia en los últimos quince años, expresada en la reducción del homicidio, que pasó de cerca de 80 por cada 100.000 habitantes, en su momento pico de 1993, a 17,6 por cada 100.000 habitantes al promediar 2007. Los delitos de alto impacto social también han mostrado avances significativos. Todo esto encuentra explicación en diferentes variables endógenas y exógenas. Entre aquellas que dependen de las dinámicas internas de la ciudad hay que contar el liderazgo que el tema ha merecido a los sucesivos alcaldes y a sus equipos de trabajo, a mejoras el desempeño de la fuera pública, a reformas significativas en el manejo y la calidad del espacio público, al aumento en los indicadores socioeconómicos y de cohesión social y a otras más. El tema de la seguridad ciudadana y la convivencia ha tenido en los últimos años un lugar destacado en las agendas políticas y los planes de desarrollo de la ciudad. En virtud de esta relevancia, cinco administraciones distritales sucesivas (Castro-Mockus-Peñalosa-Mockus-Garzón) han adoptado e implementado políticas sólidas en la materia, avanzando hacia una mayor coordinación y articulación de acciones e instituciones y promoviendo la continuidad y sostenibilidad de las estrategias y programas, de acuerdo con el énfasis de cada administración. Fruto de ello, aspectos como el fortalecimiento institucional en materia de seguridad ciudadana, la adopción de una política de espacio público, la integración del concepto de cultura ciudadana y una mayor participación de la ciudadanía, la resolución pacífica de conflictos, la territorialización de la política pública y la corresponsabilidad constituyen un acumulado positivo para la ciudad. La sostenibilidad de los logros obtenidos, así como consolidación de los avances, requieren no sólo una visión de política de seguridad y convivencia para el largo plazo, sino también consensos políticos y ciudadanos sobre los retos que la ciudad debe enfrentar y los fenómenos que Bogotá debe estar en capacidad de anticipar. 27

Si la acción de los gobiernos distritales de los últimos quince años ha descansado sobre la premisa de mantener la estabilidad y el orden público aspecto que ha llevado a las autoridades a centrarse en aquellas dinámicas delictivas de impacto a gran escala- el futuro seguirá exigiendo cada vez más adaptar la política pública al fortalecimiento de las instituciones democráticas distritales para continuar desarrollando temas como: a) el ejercicio de los derechos y libertades públicas; b) la profundización de la medición de la criminalidad, la violencia y la percepción de inseguridad en el proceso de toma de decisiones; c) el abordaje integral de todos los problemas de civismo y convivencia ciudadana, de las manifestaciones de la violencia y la delincuencia, además de lo que ya se hace frente a la gran inseguridad; y d) el fortalecimiento de una política de orden social que permita construir una sociedad más justa, en donde prime la cohesión social. A estos retos se suman problemáticas específicas identificadas en estudios y diagnósticos recientes sobre la seguridad de la ciudad, entre los cuales aparecen los trabajos previos a los Planes Locales de Seguridad de 2006. Estos estudios resaltaron: i) Desafíos asociados al conflicto armado (presencia de actores armados) y a situaciones urbanas propias de una situación de posconflicto (población desplazada y población reincorporada); ii) Aparición de nuevas tipologías de delincuencia y violencia; iii) Aumento sostenido en las cifras de violencia intrafamiliar y delitos sexuales; iv) Aumento del expendio, distribución y consumo de psicotrópicos; v) Problemáticas de los jóvenes y conflictos en el entorno escolar, vi) Lentitud en la justicia e impunidad; vii) Pérdida de credibilidad ciudadana en las instituciones de la ciudad; viii) Insuficiencia de la fuerza pública; ix) Conflictos ambientales, de usos del suelo y de riesgos naturales ; x) Dificultades de la descentralización y territorialización de las respuestas institucionales; xi) Desafíos de la corresponsabilidad y participación ciudadana; xii) Necesidad de profundizar la perspectiva de seguridad ciudadana en términos de ciudad-región; entre otros. Bogotá, su administración, sus ciudadanos, su sectores sociales, políticos y económicos, afrontan el reto mayor de construir una gobernabilidad de la seguridad ciudadana y la convivencia, que afiance y transcienda la oferta calificada y eficiente de la triada institucional tradicional de policía, tribunales y cárceles; que asuma la prevención integral de todas las formas de incivilidad, inconvivencia, violencia, delincuencia e inseguri28

dad; y que garantice la protección del ciudadano, el ejercicio de sus derechos y libertades, así como la solidaridad y la integración social. C ÓMO

ABORDAR LA INTEGRALIDAD

El universo de problemas de seguridad ciudadana se extiende más allá de la “gran criminalidad”. La tradición de la seguridad urbana como ámbito discrecional del Estado, y la tradicional tríada policía-justicia-sistema penitenciario, le ha dejado espacio abierto a formas de intervención novedosas de nuevos actores en la lucha contra el delito y en la construcción de la seguridad ciudadana y la convivencia democrática como realidades inseparables. Hasta hoy han sido normales las discusiones sobre si la seguridad debe ser más un asunto de fuerza pública, es decir de coerción, o de índole socioeconómico, es decir de prevención. Incluso, y no solamente en Colombia, se ha planteado en demasía que una visión pertenece a una ideología política y otra visión a una ideología contraria. En el plano de la demagogia y de las coyunturas electorales esta inercia ha sido muy fuerte en varias ciudades del mundo y ha llevado a la dicotomía: prevención vs. coerción. Pero las experiencias positivas en la materia evidencian que la política de seguridad urbana exitosa requiere tanta prevención como coerción. Nueva York es conocida por la política de “Tolerancia Cero”, concentrada en una aproximación esencialmente represiva y coercitiva. Y en efecto ese ha sido el elemento más visible de esa política. Pero detrás o en paralelo a las acciones coercitivas de los años 90, tuvieron lugar políticas de cohesión social y de apoyo socio-económico en los barrios más expuestos a la criminalidad de esa ciudad. En contraste, Barcelona es conocida por su modelo exitoso de prevención social. Hay que saber que en paralelo esta ciudad desarrolla un nuevo esquema de fuerza pública que ha permitido una combinación efectiva de coerción y prevención. Incluso en los últimos años, Cataluña toda ha acordado un peso importante al cambio de su fuerza pública de vigilancia y de orden público con una visión nueva en cuanto a la estrategia de intervención en el territorio. Es decir que una política de seguridad urbana exitosa debe contemplar una estrategia integral de prevención y coerción. Una concepción que per29

mita anticipar los riesgos de seguridad y convivencia en la ciudad y basada en la protección del ciudadano y la garantía de derechos debe rodear la estrategia integral de prevención y coerción. La seguridad ciudadana, como ha sido definida por Bogotá estos últimos años, es el bien público que sustenta la plena protección de la integridad física y moral de las personas, la realización individual y colectiva, el cabal ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos, el disfrute de las libertades individuales en un ambiente de solidaridad y desarrollo armónico con sujeción a las normas establecidas. Es uno de los prerrequisitos para la justicia, la vida digna, el goce pleno de los derechos humanos, la solidaridad ciudadana y la convivencia democrática. Es condición fundamental para el bienestar, el desarrollo de las actividades sociales económicas y políticas. La convivencia es la dinámica social que permite desarrollar en la comunidad las habilidades y destrezas sociales necesarias para el beneficio de la sociedad en su conjunto. Esta visión refleja otro de los elementos clave de la política de seguridad urbana: su articulación a una visión del desarrollo social de la ciudad como un todo. De esta manera aparece el concepto de solidaridad como elemento importante de la política de seguridad urbana. El Manifiesto de Zaragoza, firmado en noviembre de 2006 planteó que “Hay que sustituir cualquier estrategia que utilice el miedo por otras que favorezcan una ciudadanía activa…y el desarrollo colectivo de la convivencia.” La inseguridad ciudadana es un fenómeno multicausal, dinámico y multifacético, que afecta el mantenimiento del equilibrio social, jurídico, cultural y político, de manera que para combatirla resulta indispensable desarrollar políticas globales eficaces e integradas con el objetivo de enfrentar los efectos de la criminalidad y también sus causas, tales como la exclusión social, las desigualdades económicas y la discriminación en cuanto a derechos. El Manifiesto de Zaragoza ha planteado que “La seguridad es un bien común esencial, estrechamente vinculado con otros bienes comunes como la inclusión social, el derecho al trabajo, a la salud, la educación y la cultura. El acceso a los derechos favorece el derecho a la seguridad” La evidencia, por su parte, está mostrando que los gobiernos locales, son los más idóneos para implementar políticas de prevención y control de la violencia y la criminalidad, por su proximidad y relación directa con la población y sus problemáticas, en beneficio último de los ciudadanos. En efec30

to, la posibilidad de intervenir directamente sobre el espacio público, la gestión de servicios públicos y sociales incluyendo los campos de la educación y de la salud, permite a las ciudades desarrollar una gran posibilidad de actuación sobre causas y efectos de la inseguridad. Desarrollando enfoques integrados y multisectoriales, las políticas de las ciudades pueden innovar en el sentido de mirar la seguridad como una responsabilidad colectiva en la que además de la justicia y la policía, tengan participación los demás sectores de la Administración. La situación de seguridad ciudadana puede seguir evolucionando en un sentido positivo gracias a una visión de gobernabilidad y gobernanza de la seguridad entre multiplicidad de instituciones públicas, así como del sector privado y la sociedad. También muestra la evidencia que el deterioro en la seguridad ciudadana, en ocasiones se debe a conflictividades entre actores estratégicos de la seguridad, más que a los hechos delictivos mismos. En este sentido, la coproducción de escenarios de gobernabilidad de la seguridad ciudadana como bien público, pasa por la generación de instrumentos de participación de una diversidad de actores hasta ahora no tradicionales en el escenario de la seguridad ciudadana. Multiplicidad de instituciones públicas y del sector privado y la sociedad deben participar en la construcción de una visión estratégica y de largo plazo de seguridad y la convivencia ciudadanas. A manera de síntesis, establecer que la visión de la seguridad ciudadana y la convivencia para el futuro de la ciudad debe estar sustentada en una integración apropiada de prevención, coerción, solidaridad, no es cosa diferente a reconocer la complejidad de los retos futuros en este campo, así como convenir la necesaria visión integral para enfrentar los problemas futuros de la ciudad en esta materia. M IRANDO

EL FUTURO: TEMAS QUE PREOCUP AN A PREOCUPAN

BOGOTÁ

La política pública de seguridad ciudadana y convivencia de Bogotá debe responder en el futuro a varios retos. La seguridad ha mejorado en Bogotá en un sentido amplio, pero ello no quiere decir que las amenazas hayan desaparecido. Por el contrario, las mejoras en seguridad suelen estar acompañadas por una disminución del umbral de riesgo de la sociedad, es decir de una mayor sensibilidad frente a eventos menores de inseguridad; ello les impone 31

a los poderes públicos y a los diferentes actores una mayor responsabilidad en la anticipación y en la mejora continua en la respuesta institucional y social. Lo anterior obliga a una exploración de diferentes aspectos que pueden seguir influyendo o comenzar a influir en la seguridad de la ciudad. Bogotá seguirá estando en la mira de los responsables de las principales conflictividades nacionales, entre ellas el conflicto armado. La capital ha afrontado la presencia de milicias guerrilleras y paramilitares, con marcada incidencia en algunos barrios, así como la amenaza manifiesta de una progresiva incursión de actores y grupos asociados al conflicto armado en determinadas actividades económicas y productivas urbanas. Las políticas nacionales de reinserción y desmovilización inciden en su entorno urbano. Como telón de fondo están grupos de crimen organizado, dispuestos a reclutar reinsertados y desmovilizados del conflicto, para actuar en la ciudad. Por otro lado los problemas de exclusión, pobreza, desigualdad e inequidad social, cuya erradicación total sólo se vislumbra en el mediano o en el largo plazo, favorecen cuadros de conflictividad urbana (desconfianza social, falta de legitimidad institucional, justicia por mano propia, desapego al contrato social, etc.) aprovechados por estructuras de delincuencia común y del crimen organizado o aún por facciones urbanas de los grupos armados al margen de la ley, para desarrollar actividades criminales y consolidar negocios ilícitos. Las circunstancias de marginalidad también pueden condicionar la vulnerabilidad de algunos ciudadanos frente a los actores de la conflictividad urbana. La larguísima duración del conflicto a nivel nacional le ha incorporado una cierta inercia a la cotidianidad de la seguridad pública que con dificultades permite la necesaria diferencia entre seguridad nacional y seguridad ciudadana. La política criminal y las evoluciones en los códigos penales, sustantivo y de procedimiento, también han tenido un efecto en la seguridad o cuando menos en la percepción de la misma. Las evoluciones de la fuerza pública, en su concepción, en su organización y en su acción, así como de la política criminal, si bien se dan fundamentalmente en un escenario nacional, siguen generando un interrogante sobre su efecto en la seguridad ciudadana en Bogotá. La incipiente apropiación ciudadana e institucional de la política de seguridad y convivencia como bien público, así como la falta de una visión de 32

política de seguridad y convivencia consensuada para el largo plazo, puede implicar para la ciudad el riesgo de reversibilidad de sus logros, esto es, un debilitamiento o abandono de las estrategias emprendidas por las últimas administraciones en el campo de la seguridad ciudadana. Se puede constatar una buena capacidad de respuesta en la Administración y en la fuerza pública frente a los problemas de inseguridad. No se puede decir lo mismo de la capacidad de anticipación sobre fenómenos de criminalidad, violencia e incivilidades en la ciudad, por lo que una reflexión amplia y prospectiva sobre conductas y situaciones de inseguridad, así como sobre las respuestas de la sociedad y el Estado a las mismas, se vuelve necesaria. La evidencia muestra el avance significativo de Bogotá frente a las muertes violentas, el homicidio entre ellas, y frente a los delitos de alto impacto social. Continuar con esta senda, a través de apropiados ejercicios de anticipación y prospectiva, implica, cada vez más, una mayor capacidad de análisis de los factores de amenaza y vulnerabilidad frente a cada tipo de conducta, así como de las dinámicas políticas, sociales, económicas de la ciudad, que hacen que el crimen y el delito sean fenómenos extremadamente cambiantes en el tiempo. La ciudad, sus habitantes y sus instituciones necesitan generar procesos e instrumentos de consenso y de referencia de largo plazo, a la manera de una carta de navegación, que brinden a la sociedad civil y a sus futuras administraciones una visión del camino para la seguridad ciudadana y la convivencia. La ciudad seguirá enfrentando diferentes factores de inseguridad y debe seguirse preparando para ello. El Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia pretende contribuir en esta preparación. Por ello, y sin pretensión alguna de exhaustividad, se plantean los ocho temas generales iniciales como aquellos en torno a los cuales girará un primer ejercicio de discusión, análisis y prospectiva en la primera fase del Libro Blanco. Estos temas son: I) E FECTOS

DEL CONFLICTO Y EL POST - CONFLICTO EN

B OGOTÁ .

Se trata de abordar las consecuencias de escenarios futuros del conflicto armado y de los futuros procesos de negociación. Por un lado, para los desplazados por la violencia la capital será un objetivo a alcanzar para su instalación dada su capacidad institucional en materia de atención social. Por otra parte, los procesos de reinserción y de desmovilización también han 33

tomado a Bogotá, además de otras ciudades, como un sitio de localización de estos actores. La integración de estos ciudadanos en la vida de la ciudad no siempre está exenta de situaciones de dificultad en términos de convivencia o de relación con actores del crimen organizado. Adicionalmente, las dinámicas del conflicto armado o de la lucha contra el narcotráfico también han encontrado en el pasado en Bogotá un escenario para acciones y atentados de alto impacto. La ciudad debe seguir mirando esta amenaza como una posibilidad. II) E L

HOMICIDIO Y LOS DELITOS DE AL TO IMP ACTO : ALTO IMPACTO

REDUCCIÓN DE FACTORES DE RIESGO .

En general, la ciudad mejoró ostensiblemente en los últimos años en materia de homicidios y de los que se han denominado delitos de alto impacto. La aplicación de una aproximación epidemiológica desde la política pública, inspirada en las políticas de salud pública, contribuyó de manera importante en este logro. Seguir mejorando a partir de los índices ya alcanzados requiere, por ejemplo para el homicidio, fortalecer el análisis del modus operandi y de los factores de riesgo. En este caso, por ejemplo, dada la alta correlación entre homicidio y armas de fuego, se amerita un análisis profundo de medidas tendientes a eliminar el uso de las armas de fuego para la comisión de homicidios. Como para el homicidio, los demás delitos de alto impacto que afectan la seguridad de la ciudad ameritan una reflexión prospectiva en términos de los futuros factores de riesgo y de las futuras respuestas institucionales y sociales. III) L A

PREVENCIÓN SOCIO - ECONÓMICA DEL DELITO .

Parte de los logros de Bogotá se encuentran en la puesta en marcha de acciones sociales y económicas que tienen que ver con el desarrollo de la ciudad: cultura ciudadana, intervención del espacio público, trabajo con poblaciones excluidas, lucha contra la pobreza y la exclusión social. Varias problemáticas requieren de una visión que considere su posible evolución futura: Los jóvenes como actores de la inseguridad, o bien cooptados por la delincuencia, o bien como víctimas directas o indirectas de la criminalidad; el consumo de drogas en la ciudad que afecta a una porción cada vez más grande de la población; la violencia intrafamiliar que, para bien, ha pasado de ser un asunto del fuero interno de la familia, a asunto de interés social, así ocurra en el espacio privado, y que puede tener graves efectos futuros para la vida de la víctima y por ende para la sociedad toda; las diferentes modalidades de delito común asociadas a situaciones de precariedad económica y

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social; los problemas de convivencia relacionados con el uso del suelo y la precariedad del diseño urbanístico de muchos barrios de Bogotá; la vulnerabilidad de los escolares tanto al interior de establecimientos educativos como al exterior, frente a diferentes tipos de amenaza: “matoneo”, drogas, trata de personas, problemas de transporte, etc. IV) L A

GOBERNABILIDAD DE LA SEGURIDAD CIUDADANA .

V) L AS

RELACIONES INTERINSTITUCIONALES Y TERRITORIALES EN LA

Bogotá avanzó en materia de corresponsabilidad y coproducción de seguridad a través de escenarios como el Consejo Distrital de Seguridad y más recientemente de los consejos locales de seguridad. También ha puesto en práctica instrumentos como los frentes locales de seguridad y los pactos de seguridad. Más allá de los instrumentos y de los espacios, se vislumbra el abordaje de las problemáticas y las dinámicas que permiten materializar la corresponsabilidad de la seguridad ciudadana: la participación ciudadana efectiva, la efectividad de los frentes locales de seguridad, la evolución posible de los pactos de seguridad; la articulación efectiva entre seguridad pública y seguridad privada, etc. Se trata igualmente de analizar la dinámica futura que, desde los partidos políticos, puede revelar el debate público sobre seguridad ciudadana.

SEGURIDAD CIUDADANA .

Si Bogotá avanzó en seguridad, también obedeció a las competencias que en materia de seguridad local la CP de 1991 entregó a los entes territoriales. Bogotá asumió este reto de manera responsable y con recursos. Queda sin embargo por explorar y profundizar la distribución de competencias entre la Nación y el Distrito en materia de seguridad urbana. Si sobre el papel es clara la separación entre seguridad nacional y seguridad ciudadana, esto no es necesariamente claro en la práctica. Una revisión y una prospección de este asunto es fundamental. En una dimensión más horizontal, Bogotá comparte muchos de los problemas de inseguridad con los municipios vecinos y con Cundinamarca. La seguridad tiene una dimensión regional. Los retos futuros en este ámbito deben ser revisados y sobretodo sometidos al análisis en materia de formulas institucionales para facilitar una acción efectiva. En los últimos años se dio especial importancia a la dimensión local de la seguridad ciudadana, dada que el abordaje de los problemas de convivencia, de las incivilidades y del pequeño delito tienen mucho que ver con la gestión local del territorio y del espacio público. Quedan por establecer los escenarios futuros de distribución de competencias entre el sector central del Dis35

trito y el sector de las localidades, no sin recalcar el carácter específico de la problemática de cada localidad, que obliga a soluciones con algún grado de flexibilidad. VI) L AS

EVOLUCIONES DE LA FUERZA PÚBLICA .

VII) L A

ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y EL PROBLEMA DE LA IMPUNIDAD .

Las dinámicas del crimen y del delito, así como las dinámicas sociales e institucionales, indican que las organizaciones también deben adaptarse en consecuencia, tanto en la táctica como en la estrategia. Es el caso para la fuerza pública en Bogotá y en Colombia en los últimos años han aparecido preguntas sobre la diferenciación entre policía urbana y policía rural; sobre la especialización de las policías urbanas y su sostenibilidad en el tiempo, sobre la necesidad de guardias municipales en temas ambientales, de uso del espacio público y de convivencia, sobre la dependencia de la Policía Nacional del Ministerio de Defensa; sobre la militarización de la Policía Nacional, etc. Las posibles evoluciones de la fuerza pública en Bogotá y así como los retos futuros en materia de seguridad a nivel nacional determinan también su peso en la seguridad ciudadana. Una exploración de esta situación y un análisis de diferentes escenarios permiten anticipar y promover los cambios requeridos desde la perspectiva de la seguridad ciudadana en Bogotá. En no pocas ciudades del mundo se ha destacado la importancia de la relación entre gobierno local e instituciones de justicia para el logro del objetivo común de la seguridad ciudadana. En Colombia, la situación de impunidad imperante ha sido presentada en diferentes estudios como un problema fundamental que refleja problemas de eficiencia y eficacia de las instituciones de la justicia. Más recientemente se ha instaurado en Bogotá el nuevo Sistema Penal Acusatorio. Ameritan atención y análisis prospectivo la relación entre el Sistema de Justicia y la seguridad ciudadana, así como las relaciones entre el ejecutivo de la ciudad, con sus competencias e instrumentos de gestión, y las instituciones de la administración de justicia y su implantación en el territorio de Bogotá. En el ámbito estrictamente distrital existe el Sistema de Justicia de Bogotá, afectado ya en varias oportunidades en el pasado por problemas de congestión de querellas. Una aproximación prospectiva permitiría abordar las preguntas sobre la organización y la operación de dicho sistema, en la lógica de resaltar las posibilidades que tiene para apuntar a un mejor servicio al ciudadano en materia de justicia.

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VIII) L A

MEDICIÓN Y LA REPRESENTACIÓN DE LA INSEGURIDAD .

¿Qué significa medir la inseguridad? Es la primera pregunta a abordar. Uno de los puntos positivos de la ciudad es la capacidad de medición de un cierto grupo de conductas. El Sistema Unificado de Información sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD) ha dado buenos resultados en su aporte al diseño de políticas públicas más ajustadas a la realidad de los hechos. También es importante el aporte del Observatorio de la Cámara de Comercio en materia de percepción ciudadana de inseguridad. Sin embargo, lo que se mide no es todo lo que ocurre en la ciudad y esto amerita una reflexión en términos de las posibilidades de incorporar nuevos indicadores. ¿Qué necesita medir la ciudad, qué posibilidades tiene de medirlo y cómo? Esta es la pregunta clave en este punto. En términos de representación social de la inseguridad resulta fundamental analizar la distancia entre la llamada “seguridad objetiva”, es decir la medida con base en la evidencia, y la “seguridad subjetiva”, esto es, la percepción de seguridad. Y en esta segunda interesa conocer la forma en que se construye la percepción de seguridad o de inseguridad, para hacer una prospectiva sobre la influencia de los medios de comunicación en esta construcción.

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RETOS FUTUROS Y PREGUNTAS SOBRE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN

BOGOTÁ EN TORNO A OCHO TEMAS

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1. IMPLICACIONES

DEL CONFLICTO ARMADO Y EL POST - CONFLICTO

EN LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE

BOGOTÁ:

RETOS FUTUROS

E

l conflicto armado y el post-conflicto suscitan preguntas sobre sus implicaciones para la seguridad ciudadana y la convivencia y sobre los retos que ello significa para Bogotá en el futuro. Para Bogotá, la dinámica del conflicto armado en Colombia plantea interrogantes sobre aspectos como: la presencia e influencia local de actores armados; los procesos de reincorporación de combatientes desmovilizados; los flujos de población desplazada por la violencia y la situación de las víctimas de la violencia asociada directa o indirectamente al conflicto. Para la seguridad ciudadana de Bogotá en el futuro, interesa conocer cuáles pueden ser los efectos de estos asuntos sobre las manifestaciones de violencia, delincuencia, inseguridad e incivilidad en la ciudad; sobre la gobernabilidad de la seguridad ciudadana y la convivencia, además de la percepción y la percepción y representación social de la seguridad urbana. Estos aspectos han sido discutidos por un grupo de expertos de la ciudad1 y este documento de trabajo recoge las principales preguntas que según ellos el Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia de Bogotá debe abordar a través de un ejercicio de análisis prospectivo. P ROBLEMÁTICAS

Y PREGUNTAS PRELIMINARES

1.1 PRESENCIA

DE ACTORES ARMADOS ILEGALES EN

BOGOTÁ

Y

RELACIONES CON LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA

Bogotá no es en la actualidad un escenario privilegiado para la confrontación armada abierta; sin embargo, sí lo es para otras dimensiones o expresiones del conflicto armado. En la ciudad se presentan elementos que pueden resultar útiles para el logro de sus propósitos a los actores ilegales: desde actividades económicas ilícitas ligadas al lavado de dinero y al control de 1 Reunión sobre “Implicaciones del conflicto armado y el post –conflicto en la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogotá”. PNUD, Bogotá, febrero 28 de 2007. Expertos: Gustavo Duncan, Carlos José Herrera, Carlos Eduardo Jaramillo, Henry Medina, Rubén Darío Ramírez y Darío Villamizar.

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mercados ilegales por parte de redes mafiosas, hasta consideraciones de tipo estratégico que facilitan una retaguardia para la planeación, la logística, el reclutamiento o la movilización de recursos de apoyo a estructuras armadas. Bogotá es escenario actual y potencial de una amalgama de alianzas y articulaciones de fenómenos locales de criminalidad, actividades socio-económicas de mafias, redes del narcotráfico, actores armados ilegales y criminalidad internacional organizada. Sin embargo, a pesar de las dinámicas mencionadas, y a diferencia de otras zonas del país, hasta el momento la capacidad de influencia de actores del conflicto o de redes mafiosas sobre la institucionalidad de la ciudad es baja. Pero el fenómeno creciente de “traquetización” en Bogotá exige identificar y conocer mejor aquellos sectores sociales y espacios urbanos que revelan un alto grado de vulnerabilidad frente a procesos de cooptación o desestabilización por parte de los actores del conflicto armado o de las redes mafiosas. Estos elementos invitan a una serie de preguntas concretas:

 ¿Qué lugar ocupa Bogotá en escenarios actuales y futuros del conflicto armado? ¿En el futuro, qué impacto pueden tener las diferentes dimensiones del conflicto armado sobre la seguridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

 ¿Qué elementos del conflicto armado (lavado de dinero y captura de actividades socioeconómicas por parte de actores armados ilegales y redes mafiosas; retaguardia, planeación, logística, reclutamiento, movilización de recursos para el apoyo de estructuras armadas, etc.) se desarrollarán en la ciudad? ¿Qué fenómenos se derivarán de estos y cuál sería el impacto sobre la seguridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

 ¿Qué capacidad de articulación y convergencia tienen actores armados ilegales con grupos de mafias, redes criminales locales y del crimen internacional que operan en la ciudad? ¿Cuáles son las actividades o sectores más sensibles o vulnerables? (Ej. el sector de la vigilancia y la seguridad privada)

 ¿Qué capacidad e interés tendrán los actores armados ilegales y las redes mafiosas asociadas para influir en el nivel político-institucional de la ciudad (cuerpos colegiados, JAC, alcaldía, etc)? ¿Con qué capacidad 42

cuentan las instituciones políticas de la ciudad para contener una potencial ingerencia político-institucional de los actores armados ilegales y de las redes mafiosas asociadas a estos?

 ¿Qué sectores sociales y espacios urbanos son más vulnerables actualmente y a futuro a procesos de “traquetización”? ¿Qué impactos puede generar el proceso a nivel de cohesión social y convivencia? ¿Cuál es la capacidad de la ciudad para contener la ingerencia social y cultural de la “traquetización” y su articulación potencial con los actores armados?

 ¿Cómo podrá afrontar Bogotá la influencia en la ciudad de las dinámicas del conflicto armado? ¿Cómo posicionar un esquema y un imaginario de democratización y modernización urbana para enfrentar ese desafío? 1.2 CARACTERÍSTICAS

E IMPLICACIONES DE FENÓMENOS DE

POSCONFLICTO Y PRESENCIA DE POBLACIÓN DESMOVILIZADA EN LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE

BOGOTÁ

Bogotá ha jugado un papel importante y creciente en el proceso de reinserción de población desmovilizada: el 10% de los 43.000 desmovilizados desde el 2002 se encuentra en la ciudad. Sin duda, Bogotá seguirá atrayendo a población desmovilizada, si se piensa en futuros procesos de paz. Sin embargo, varios elementos pueden conjugarse y limitar la capacidad de la ciudad para “reciudadanizar” a esta población. Esos elementos tienen que ver con problemáticas asociadas a fallas y limitaciones de los procesos nacionales de desarme, desmovilización y reinserción. Es manifiesto que la población desmovilizada no recibe un seguimiento adecuado o suficiente en el proceso de reinserción económica, social, política y cultural a la sociedad urbana. Se prevé por ejemplo que para el 31 de diciembre del 2007, el 98% de la población desmovilizada desde 2002 estará descubierta y desarticulada de los programas nacionales existentes. No existe un conocimiento cierto sobre el número de desmovilizados que siguen activos en la dinámicas del conflicto armado o están en proceso de removilización, rearme o vinculación con otras actividades ilegales como la criminalidad común, las redes de crimen organizado, el crimen internacional, etc. El desarrollo en la ciudad de procesos exitosos de reinserción se ve dificultado al enfrentar lógicas de temor, exclusión y conflictividad social; también por la oferta importante “oportunidades de ingreso” a actividades ilega43

les relacionadas o no con el conflicto armado. Hasta ahora, Bogotá ha podido contener la situación con proyectos de “reciudadanización” y reconciliación. Sin embargo, queda la incertidumbre sobre el escenario para los próximos años, en los que muchos desmovilizados dejarán de ser atendidos por los programas del gobierno nacional. A todo lo anterior se pueden preguntas sobre aspectos hasta ahora poco tratados en el país como son los relacionadas con el estrés post-traumático de los antiguos combatientes. Cuáles son las consecuencias que este tipo de afectación puede acarrear para el desmovilizado y para la sociedad que lo acoge. Ese es un aspecto que amerita consideración desde la perspectiva de la convivencia y la seguridad ciudadana. Sobre estos aspectos, resultan de particular importancia las siguientes preguntas:

 ¿Qué papel debe tener Bogotá en futuras procesos de desmovilización? ¿Qué capacidad de reincorporación y “reciudadanización” de excombatientes desmovilizados puede y debe tener la ciudad? ¿Cómo afrontar la indudable atracción que la ciudad tiene para la población desmovilizada?

 ¿Cómo se deben abordar los fenómenos asociados a la presencia de población desmovilizada en la ciudad:temor y marginación social, conflictividad con otros grupos sociales, vinculación a actividades ilegales o al conflicto armado? ¿Qué impacto pueden tener los fenómenos y los escenarios derivados de falencias en la reincorporación y la “reciudadanización” de la población desmovilizada en la seguridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

 ¿Qué implicaciones tienen las situaciones de posconflicto para la seguridad ciudadana y la convivencia de la ciudad?

 ¿Cómo generar en la ciudad formulas sostenibles de reconciliación entre poblaciones de acogida y población desmovilizada? ¿Cómo lograr estrategias de superación de situaciones de estrés post-traumático de ex combatientes reinsertados? 44

1.3 CONSECUENCIAS

E IMPLICACIONES DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO

EN LA SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE

BOGOTÁ

Bogotá alberga un 13.3% del total de la población desplazada en Colombia y es el mayor receptor nacional según datos de Acción Social de la Presidencia de la República. A Bogotá llega un promedio diario de 15 familias desplazadas (unas 50 personas diarias). La presencia de parientes en Bogotá, la seguridad de la ciudad y la búsqueda de oportunidades de trabajo, son razones expresadas por esta población para elegir a Bogotá. La mayoría, un 54%, tiene expectativas de permanecer debido a las condiciones de vida precarias de su lugar de origen, a la escasez de oportunidades laborales y a la permanencia de la causa que generó su expulsión. A esto se suma el incremento de capacidades institucionales para la atención al desplazamiento, en relación con menores capacidades nacionales y de otras ciudades. Las localidades que reciben un mayor volumen de población desplazada en Bogotá (Ciudad Bolívar, Kennedy, Bosa, y Usme), la cual se instala en condiciones bien precarias: pobre acceso a servicios públicos, habitat inapropiado, dificultades para generar ingresos, etc. También se presentan procesos de desplazamiento intraurbanos, de una localidad a otra, asociados tanto con la inestabilidad, provisionalidad y precariedad de las condiciones de llegada, como con fenómenos derivados de la presencia e influencia de actores armados ilegales en la ciudad.

 ¿En qué medida los sitios de asentamiento de población desplazada por la violencia se convierten en sitios vulnerables frentes a fenómenos de violencia y delincuencia?

 Qué capacidades debe desarrollar o fortalecer la ciudad para asumir la recepción, atención y restitución de derechos a la población que le llega en situación de desplazamiento forzado?

 ¿Qué medidas debe desarrollar la ciudad para atacar el posible desplazamiento intraurbano causado por la violencia?

 Cómo abordar posibles problemas futuros de convivencia y hasta de violencia en sitios de confluencia de desplazados y de pobres históricos de la ciudad? 45

2. RETOS

FUTUROS FRENTE A LOS FACTORES DE RIESGO DEL

TO IMP ACTO HOMICIDIO Y DE LOS DELITOS DE AL ALTO IMPACTO

El éxito o fracaso de las políticas de seguridad en las ciudades colombianas se ha evaluado principalmente según el comportamiento del homicidio y de otros delitos de alto impacto social (i.e. lesiones personales y hurtos). Independientemente de que este no se debe tratar de las únicas conductas a evaluar, si existe cierto consenso en torno a la importancia de comprender cada vez mejor las dinámicas que los determinan para aprehender las tendencias de los factores de riesgo que pueden determinar estos fenómenos. Ahora bien, hacer referencia a factores de riesgo conduce a abordar términos como amenazas y vulnerabilidades y a comprender la evolución de factores tales como: focos y patrones de criminalidad, control de armas y combate a la impunidad, poblaciones vulnerables o conflictividades sociales latentes. Algunas de estas problemáticas han sido discutidas un grupo de expertos de la ciudad2 y recogidas en este documento de trabajo, cuyo propósito es señalar las preguntas que según ellos la ciudad debe comenzar a responder en la lógica de anticipar los desafíos futuros que implica continuar en el control de dichas conductas que pueden afectar en mucho la seguridad ciudadana y la percepción de seguridad. P ROBLEMÁTICAS 2.1 FOCOS

Y PREGUNTAS PRELIMINARES

D E C R I M I N A L I D A D Y PAT R O N E S D E L C R I M E N

En la ciudad persisten algunos focos de alta concentración de delincuencia e inseguridad, donde convergen homicidio y otros delitos de alto impacto social. Están articulados a sitios de alta degradación urbana y a sitios de concentración del expendio de drogas, en los que por alguna razón la presencia permanente de la autoridad pública no se facilita. En dichos sitios se expresa la capacidad de las organizaciones para vulnerar la probidad de actores de la fuerza pública. 2 Reunión sobre “Retos futuros de la seguridad ciudadana en Bogotá: tendencias y dinámicas de los factores de riesgo de homicidio y los delitos de alto impacto” PNUD. 7 de marzo del 2007. Expertos participantes: Jerónimo Castillo, Rodolfo Escobedo, Luis Ernesto Gilibert, Rubén Darío Ramírez y Jorge Restrepo.

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Respecto a los delitos de alto impacto conviene analizar la posible existencia en la ciudad de espacios aptos para actividades de planificación del delito y de la estructuración de organizaciones criminales. Algunos de los focos de planificación de la criminalidad se han configurado como verdaderos “espacios seguros” para las actividades propias de la administración del crimen organizado de la ciudad. En estos espacios específicos pueden converger diferentes redes criminales, estructuras mafiosas y ejércitos privados en los que reinan actividades ilegales, justicia privada, “limpieza social”, lavado de dinero, tráfico de drogas y armas, y multitud de negocios de fachada. Existen zonas tradicionales de comercio informal de recursos del suelo y del subsuelo que limitan entre la legalidad y la ilegalidad y alrededor de las cuales pueden desarrollarse vínculos con núcleos importantes de la delincuencia de algunos barrios tradicionales de Bogotá, o los expendios de drogas y los negocios de zonas de prostitución e incluso las actividades ilegales que aprovechan sitios de diversión nocturna o el contrabando. Este tipo de escenarios ameritan en el futuro una mayor concentración de actividades de investigación tanto criminal como académica. Significa una preocupación para el futuro la actividad de que actores armados ilegales que operan en otras zonas del país se articulen con redes de crimen organizado existentes en Bogotá, en particular en estos espacios descritos. Ya se ha documentado en diferentes investigaciones la situación de zonas como las de la Central de Abastos de Bogotá o la de los llamados Sanandresitos, que han podido servir como espacios estratégicos de introducción de los paramilitares a la ciudad, mediante el copamiento y la organización de las redes mafiosas existentes. En efecto, a partir de dichos sitios se pretenden objetivos como la protección armada y el dominio de transacciones, el control del delito común, el lavado de dinero o el cobro de “impuestos”3 . El copamiento de estos espacios y la cooptación de las redes mafiosas preexistentes han permitido a los paramilitares (como también podría ser el caso para la guerrilla) articularse con prácticas ilegales generadas dentro de la economía legal, y así fortalecer su penetración en la ciudad en un esquema 3 Grupo de reflexión sobre Seguridad Ciudadana. Secretaría De Gobierno -Fundación Friedrich Ebert Stiftung FESCOL 15.06.06. www.fescol.org.co/Doc%20PDF/RelatoriaReflexionMutacionParamilitares.pdf

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de baja visibilidad y alto impacto sobre los espacios delictivos y las dinámicas “intrínsecas” de inseguridad de la ciudad. En este escenario también deben ser objeto de preocupación las evidencias de la articulación de la criminalidad internacional en Bogotá, la profesionalización del crimen local y la sofisticación de las cadena delictivas en la ciudad. ¿Qué impactos tendrá a futuro la penetración del crimen organizado de la ciudad por parte de poderes armados mafiosos regionales? ¿Cómo contrarrestar el proceso de convergencia de las dinámicas de profesionalización del crimen con el reciclaje de los ejércitos privados, el crecimiento económico financiero y comercial de las mafias y su articulación con delitos transnacionales? ¿Qué implicaciones tendrá todo esto sobre los focos de criminalidad, los patrones delictivos y la seguridad urbana de Bogotá? ¿Cómo contrarrestar la posibilidad de que estas redes puedan presionar o controlar política y burocráticamente a algún sector de las instituciones de la ciudad? ¿Cómo contener su potencial para corromper miembros inescrupulosos de la fuerza pública? ¿Cómo reducir su capacidad para cooptar el negocio de la seguridad y la vigilancia privada? Estas son algunas de las preguntas que es necesario abordar desde la lógica prospectiva. 2.2 LAS

ARMAS DE FUEGO: ELEMENTOS DETERMINANTES DEL RIESGO

CRIMINAL EN LA CIUDAD

Uno de los procesos que mayor atención requiere en relación con los procesos de desmovilización de las estructuras paramilitares en los últimos años es el relacionado con el armamento y las municiones no entregadas. Qué parte ha podido entrar al mercado negro? Qué parte ha podido llegar a redes criminales de la ciudad? Sea cual fuere la respuesta, hay tendencia al aumento del número de armas en la ciudad. El porte ilegal de armas se constituye cada vez en un motivo más importante de detención de personas en Bogotá. Disminuir el tráfico ilegal de armas en la ciudad y restringir el porte de armas en la población son retos cardinales de Bogotá a futuro. “La mayor parte de las armas que circulan en el país son ilegales y no están registradas. El número de armas en manos de los particulares, legal e ilegalmente, (sin contar las de las fuerzas de seguridad del Estado) está entre 2,3 millones y 3,9 millones, lo que da una tasa de posesión de armas entre 5,05 y 8,42 por cada 100 habitantes. Las estadísticas oficiales reportan apenas 1,53 armas de fuego legales por cada 100 habitantes, una tasa baja en comparación con otros países latinoamericanos”.4 Sin embargo, las limitaciones 48

institucionales nacionales y distritales para afrontar el tráfico de armas son manifiestas: “la inteligencia preventiva es prácticamente inexistente”5 , y el hecho de que el porte ilegal de armas sea excarcelable puede estar teniendo graves consecuencias. También, según UNODOC6 , es precaria la capacidad de control de armas en manos de compañías privadas de seguridad. Por su parte, la restricción de porte de armas en la población se enfrenta, en primer lugar con una legislación que no da herramientas a las autoridades de las ciudades en este ámbito: “pese a que los alcaldes son la primera autoridad de policía de sus municipios, en la actualidad quienes ejercen esta facultad en todo el territorio nacional son las autoridades militares, a saber, los jefes de Estado Mayor de las unidades operativas menores, y los ejecutivos y segundos comandantes de unidades tácticas de las Fuerzas Militares”.7 Y en segundo lugar, con la resistencia de sectores sociales que rechazan el desarme de los ciudadanos que tienen en su poder armas de fuego de manera legal justificando esta posesión de armas “cuando evidentemente las necesitan para protegerse de situaciones en las cuales no encuentran respaldo del Estado”8 . Adicional a estas dificultades y limitaciones para el control de armas, se registran deficiencias en el procesamiento de información judicial con respecto a armas legales relacionadas con hechos delincuenciales y delitos que es necesario abordar si se quiere transformar la situación actual: “la información de armas en Colombia está dispersa en pequeñas bases de datos en las entidades que tiene alguna función relacionada con el tema (…) y no es posible en tiempo real saber qué armas están involucradas en hechos delictivos específicos como el homicidio”9 . Esto refuerza el problema de impunidad. 4 Small Arms Survey 2006: Resumen del capítulo 9 La Hidra de Colombia Las Múltiples Caras de la Violencia Armada. http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/2006 2006SASCh9_summary_sp.pdf 5 Violencia, Crimen y Tráfico Ilegal de Armas en Colombia. UNODC 2006. http://www.unodc.org/pdf/Colombia_Dec06_es.pdf 6 Violencia, Crimen y Tráfico Ilegal de Armas en Colombia. UNODC 2006 http://www.unodc.org/pdf/Colombia_Dec06_es.pdf 7 Seguridad Convivencia y Justicia. Boletín Mensual de Secretaría de Gobierno Alcaldía Mayor de Bogotá. Nº 7 Julio 2006. http://www.suivd.gov.co/Boletin/bol_mensual/julio2006.pdf 8 Respuesta a la Propuesta de Desarme Legal del Alcalde Garzón. http://www.nicolas-uribe.com/portal index.php?module=Pagesetter&func=viewpub&tid=19&pid=3

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El porte ilegal de armas es un factor de riesgo crucial en la consideración que se pueda hacer sobre los retos para que la reducción del homicidio en la Bogotá del futuro. Más allá, hay que considerar una combinación fatal de armas ilegales en manos de jóvenes, dado que, como se expone adelante, son estos los más vulnerables como víctimas de las armas de fuego como potenciales victimarios. 2.3 VULNERABILIDADES

Y CONFLICTIVIDADES SOCIALES LATENTES

Los jóvenes, particularmente los varones de áreas urbanas subnormales constituyen una población cada vez más vulnerable a la posesión ilegal de armas, y a la violencia armada, tanto en calidad de victimarios como de víctimas. “Los jóvenes de sexo masculino generalmente conciben la violencia (sobre todo el uso violento de las armas) como un medio para alcanzar cierta posición social o económica que piensan merecer. Las armas pueden ser símbolos fuertes de poder para los jóvenes marginados, ya que les ofrecen acceso a cierta condición en lugar de excluirlos de los papeles masculinos socialmente definidos (…) Los jóvenes entre 15 y 29 años representan el 50% de las víctimas de homicidios por armas de fuego en el mundo”10 “Reducir el acceso de los jóvenes a las armas de fuego constituye un elemento clave de las estrategias a corto plazo para reducir el número de muertes causadas por la violencia juvenil. Luchar en contra de los vínculos socialmente establecidos entre las armas, la violencia, el poder y la masculinidad constituye el pilar de cualquier estrategia de prevención de la violencia a largo plazo.” 11 Los registros indican que una cantidad importante de homicidios en Bogotá son motivados “por venganza”, lo cual pone de manifiesto el ambiente de conflictividad inadecuadamente tramitado que se ha acumulado en la ciudad. A futuro, un reto mayor para la ciudad, en la lógica de la prevención de la violencia letal, es el adecuado trámite social e institucional de una 9 Violencia, Crimen y Tráfico Ilegal de Armas en Colombia. UNODC 2006. http://www.unodc.org/pdf/Colombia_Dec06_es.pdf 10 Small Arms Survey 2006: Resumen del capítulo 12 Sin más opción que las armas. Jóvenes iracundos http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/2006/ 2006SASCh12_summary_sp.pdf 11 Small Arms Survey 2006: Resumen del capítulo 12 Sin más opción que las armas. Jóvenes iracundos http://www.smallarmssurvey.org/files/sas/publications/year_b_pdf/2006/ 2006SASCh12_summary_sp.pdf

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cantidad de vulnerabilidades, factores sociales de riesgo y conflictividades locales latentes y en formación. Ya se vislumbran conflictividades sociales asociadas al incremento de la población desplazada por la violencia en la ciudad, así como a los delicados procesos de reinserción de excombatientes. Igualmente se vislumbra alguna conflictividad étnica, así como viejas formas de violencia contra habitantes de la calle, antes mal llamadas “limpiezas sociales”, o contra población LGBT, es decir, la homofobia. La experiencia ha desmostado que los sectores vulnerables de la ciudad en los que se ha desarrollado una capacidad institucional de respuesta y trámite de distintas dimensiones de conflictividad social, se han apropiado de herramientas para resistir mejor las amenazas relacionadas con actos de incivilidad, de violencia e incluso de criminalidad orgánica. Es importante destacar el reto que tiene Bogotá de desplegar procesos de participación ciudadana que potencien el papel de la población como sujeto de acciones preventivas que asume directamente los factores sociales de protección y contribuye a la disminución, mitigación o administración de determinados factores de riesgo. 2.4 EL

CONOCIMIENTO SOBRE LA DINÁMICA CAMBIANTE DEL DELITO

D E A LT O I M PA C T O Y S U I M A G I N A R I O

Un tema fundamental para afrontar los retos del futuro es seguir avanzando en la producción de conocimiento sobre los homicidios, los delitos de alto impacto y los factores de riesgo que los determinan. Será fundamental tratar de manera distinta lo que es distinto pero que se registra bajo una sola categoría: por ejemplo en la categoría “homicidio” caben desde el causado por riña pasional hasta el asesinato político selectivo, pasando por el generado por una pandilla de jóvenes en edad escolar con posesión de armas o las bajas ocasionadas por la acción de la fuerza pública. En muchos casos, las categorías existentes no facilitan “ver” las problemáticas que se van configurando e invisibilizan otras de alto impacto, como es la criminalidad de “cuello blanco”. Los factores de riesgo también deben ser mirados desde su papel en la percepción de inseguridad. ¿Por qué mientras mejoran las cifras del homicidio y de la mayoría de delitos de alto impacto, puede aumentar la percepción de inseguridad? ¿Porqué un hurto en Usaquén se explica de manera diferente 51

a un robo en Ciudad Bolívar? ¿Cuál será la influencia del ciclo económica en tales comportamientos? ¿Cuál la de la fragmentación espacial de Bogotá? ¿Cuál el de la crónica roja en medios? ¿Cuál la de la estigmatización de territorios? ¿Cómo tratar estos temas en el futuro? Ahora bien, para mejorar el conocimiento y control de los delitos de alto impacto es necesario mejorar el nivel de denuncia, en particular para las lesiones personales y los hurtos a personas. Las cifras señalan que hay localidades en las que estas conductas han disminuido, sin embargo, puede existir un fenómeno de disminución de la denuncia por parte de la comunidad. ¿Cuáles son los factores que determinan la propensión del ciudadano a denunciar? ¿Cómo aumentar los niveles de denuncia en la ciudad? ¿Cómo afrontar el impacto que sobre la ciudadanía puede tener en un momento determinado el aumento de índices de lesiones personales o de hurtos a personas a partir de un aumento en las denuncias? Tener en cuenta igualmente que en la medida en que Bogotá siga avanzando como lo ha hecho en la mejora de sus índices de seguridad, la comunidad sentirá cada vez más la importancia de la mano del Estado en la construcción de este bien público. Como ha ocurrido en otras grandes ciudades, paradójicamente el avance en seguridad implica un aumento de la demanda social por el servicio público de seguridad. El ciudadano se torna más intolerante con el riesgo criminal y delincuencial, lo cual es positivo para la sociedad, pero que implica una mayor sensibilidad de la percepción de inseguridad y le exige a la Administración y al Estado en general, una mejor y más pronta respuesta a la demanda ciudadana. ¿Cuál es la forma de administrar esta situación de manera conveniente? ¿Cómo debe prepararse el Estado para ello? ¿Cómo manejar el que picos de percepción de inseguridad no deriven o sean instrumentalizados por una promoción comercial de la seguridad privada? ¿Cómo en esos momentos recobrar la idea de que más fuerza pública no es igual a más seguridad? ¿Cómo evitar que la seguridad ciudadana quede presa de las escaramuzas comunes de la política, debilitándola como política pública de largo plazo o de estado si se quiere? Estas cuestiones aparecen como retos para el futuro de la seguridad ciudadana y la convivencia en Bogotá.

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3. RETOS

FUTUROS DE LA PREVENCIÓN INTEGRAL DE LA

INSEGURIDAD : PREVENCIÓN SOCIAL , PREVENCIÓN ECONÓMICA ,

PREVENCIÓN SITUACIONAL

Bogotá ha registrado un descenso importante en sus tasas de homicidio y otros delitos de alto impacto, y esto se ha debido en buena medida al esfuerzo de la ciudad por mejorar las políticas de control de la inseguridad. En contraste, los programas de prevención de la violencia, de las conflictividades y de las incivilidades y de la propia delincuencia no se han desarrollado con la misma intensidad ni se articulan realmente en el territorio. El presente documento de trabajo se sustenta en los resultados de un ejercicio inicial de análisis sobre los retos futuros de la seguridad de Bogotá en materia de prevención integral: prevención social, prevención económica y prevención situacional, realizado el 14 de marzo de 2007, en las instalaciones del PNUD12 . P ROBLEMÁTICAS

Y PREGUNTAS PRELIMINARES

3.1 EQUILIBRIO

E N T E C A PA C I D A D E S D I S T R I TA L E S Y L O C A L E S D E

CONTROL Y DE PREVENCIÓN

Bogotá necesita el diseño de una estrategia robusta de prevención de la violencia, las conflictividades sociales, las incivilidades y la delincuencia. Pese a que los esquemas de prevención de ciertas dinámicas de violencia, incivilidades, conflictividades, delincuencia e inseguridad tienen demostrado impacto y potencial a nivel local, la ciudad registra una inercia burocrática que anula la coordinación de la intervención institucional en el territorio. Las instituciones distritales responsables de ejecutar los programas con componentes de prevención social, económica o situacional generalmente actúan dispersas en el territorio. Se genera duplicación de esfuerzos, minimización de impactos y desgaste de esquemas de participación ciudadana pues frecuentemente cada programa convoca a la participación ciudadana para sus propios objetivos operativos, independiente y aisladamente. La ciudad debe enfrentar las dificultades administrativas para articular los esfuerzos públicos y desarrollar la capacidad de acción interinstitucional, a 12 Expertos participantes: Álvaro Toledo, Enrique Flores, Ignacio Gallo, Miguel Cárdenas, Omaira Orduz, Mónica Pedroza, Gabriel Amado

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la par que vincular y comprometer a la ciudadanía en materia de prevención. Es fundamental para Bogotá en el futuro poder responder a la dimensión territorial de las necesidades en materia de prevención, para poder focalizar intervenciones institucionales integradas en sectores y poblaciones de alta exposición a factores de riesgo. Uno de los retos es establecer la oferta social e institucional necesaria para contener la amenaza en algunos entornos periféricos de la ciudad de criminalidad y generar dinámicas locales que contrarresten la alta exposición de sectores sociales vulnerables a factores críticos de riesgo (por ejemplo jóvenes y armas de fuego). Se trata de diseñar y desplegar una política coherente de prevención que articule la intervención estatal en el territorio. ¿Cómo superar la dispersión de la intervención institucional y cómo lograr una línea articuladora en el ámbito de la prevención socio-económica del delito y el crimen? ¿Cómo evolucionar de una lógica de intervención sectorial a una territorial? ¿Qué retos genera la necesidad local de prevención a la administración descentralizada? ¿Cómo hacer de los mecanismos de participación una herramienta efectiva de la prevención a nivel local? Son preguntas que Bogotá necesita abordar en esta perspectiva. Para esto será necesario profundizar el conocimiento institucional de las necesidades locales de prevención y fortalecer las capacidades de intervención e inversión directa de las localidades. Al respecto, cabe preguntarse por el papel que en materia de prevención social, económica y situacional, con herramientas adecuadas, podrían desempeñar a futuro los actuales consejos locales de política social –CLOPS-, o los frentes locales de seguridad. Deben establecerse rubros específicos en los presupuestos locales y distrital para la prevención de la delincuencia. 3.2 PREVENCIÓN

Y CONDICIONES DE VIDA URBANA

En la ciudad hay una cierta coincidencia entre vulnerabilidades sociales y urbanísticas, problemáticas de convivencia y conflictividad social, y ciertas dinámicas de delincuencia. Sin embargo, la política de seguridad ciudadana se concibe predominantemente en términos de respuesta a las categorías del delito (y particularmente focalizando los once indicadores considerados como de alto impacto social), de tal suerte que no se suele se desarrollar una visión integral y profunda de las principales necesidades de prevención en materia 54

de seguridad ciudadana y convivencia. Por ejemplo, poco se sabe y poco se realiza en materia de prevención frente de los impactos y transformaciones sociales, en los sitios de mayor vulnerabilidad socioeconómica, asociadas a diferentes dimensiones del conflicto armado en la ciudad. Algunas dinámicas sociales ligadas al conflicto armado se relacionan rápidamente con aspectos de la vida cotidiana en diferentes espacios y sectores sociales. Por ejemplo, se deben prever y prevenir las consecuencias a mediano y largo plazo de problemáticas como las asociadas a las conflictividades que surgen del cruce de problemáticas de desplazados forzados con poblaciones receptoras -“pobres históricos”-, o entre las de todos estos con los de la población desmovilizada. Por otra parte, se tienden a confundir conflictividades sociales con problemáticas de criminalidad. Este problema puede traducirse en tratamientos institucionales inapropiados. Esta confusión está asociada a que en la práctica sigue existiendo dificultad para inscribir la política de seguridad ciudadana y convivencia en un marco más amplio como es el de la seguridad humana o el de la relación entre seguridad y democracia, o entre seguridad y desarrollo. En la relación seguridad-desarrollo urbano la problemática de prevención adquiere una dimensión mucho más amplia. El reto es la lucha contra la segregación socioespacial y el acceso inequitativo a los servicios básicos de la ciudad. El modelo de urbanización actual privilegia la creación de espacios cerrados privados que favorecen la conformación de territorios de exclusión y marginalidad, distanciados de los principios urbanísticos de los modelos de prevención situacional y, por el contrario, favoreciendo modelos de vigilancia privada. En términos de habitabilidad, los espacios residenciales surgidos de modelos de urbanización actual, por efecto de la presión sobre la tierra, se constituyen como espacios de excesiva densidad y de poca sociabilidad. Es el caso particular de muchos proyectos de vivienda social. Esta situación tiende a favorecer los conflictos de convivencia, la “guetificación”, la violencia intrafamiliar, la violencia juvenil, el abuso sexual y las riñas entre vecinos, entre otras problemáticas. A futuro, uno de los principales retos de la prevención de la ciudad se inscribe en la necesidad de una reorientación urbanística sustentada en el derecho a la ciudad. ¿De qué manera se deben configurar, y hacer posibles, modelos de urbanización que en lugar de fraccionar las relaciones de convivencia, fortalezcan la cohesión social y la convivencia? 55

No puede considerarse acertada la opinión habitual según la cual la problemática de seguridad ciudadana y convivencia está sobrediagnosticada en Bogotá. El incipiente conocimiento que se tiene de las problemáticas señaladas sobre urbanismo y seguridad ciudadana, evidencia, por el contrario, carencias importantes y desarticulaciones para el diseño de políticas de prevención coherentes e integrales. Finalmente, se debe anotar la necesidad de explorar con mayor detalle la dinámica de los diferentes factores de amenaza y vulnerabilidad frente a la delincuencia, con el fin de ser más asertivos en el diseño de las políticas públicas de prevención del delito. En particular analizar mejor las condicione de vulnerabilidad de las víctimas potenciales frente a los fenómenos de inseguridad debe contribuir a desarrollar un mejor esquema de prevención de la victimización. 3.3 ARTICULACIÓN

ENTRE EL SISTEMA DE JUSTICIA Y LA

PREVENCIÓN DE LA INSEGURIDAD EN

BOGOTÁ

A diferencia de los temas de violencia y delincuencia, la ciudad no cuenta con un observatorio del desempeño de la justicia y sus problemáticas, a partir del cual se pueda medir su impacto sobre la prevención y otras dimensiones de la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogotá. El impacto de los problemas de justicia sobre la efectividad del principio mismo de prevención es alta. Por ejemplo, La ley del menor infractor, exige que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar se encargue de los menores delincuentes para rehabilitarlos a la vida en sociedad. Sin embargo, al menos para Bogotá, falta desarrollar las capacidades institucionales para vigilar, educar o reeducar a los jóvenes delincuentes. El dispositivo coercitivo de la ciudad requiere de esta dimensión educativa como parte fundamental para que opere una prevención específica sobre el menor delincuente. ¿Cómo debe prepararse la ciudad para asumir los retos de la prevención de la delincuencia por parte de menores, o del riesgo de reincidencia y exclusión de las oportunidades a los menores?

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4. RETOS

DE GOBERNABILIDAD Y PARTICIP ACIÓN DE LA SEGURIDAD ARTICIPACIÓN

CIUDADANA Y LA CONVIVENCIA DE

BOGOTÁ

Otro de los retos de la seguridad ciudadana y la convivencia en Bogotá tiene que ver con la gobernabilidad de la seguridad ciudadana y el papel de la participación ciudadana en la política pública de seguridad y convivencia. Se trata, ni más ni menos, de la condición para la continuidad y sostenibilidad de los logros alcanzados en Bogotá en materia de seguridad y convivencia, teniendo en cuenta que elementos determinantes de la gobernabilidad tales como el mapa de actores, las relaciones entre actores y las reglas de juego que entre ellos se establecen, pueden variar de manera importante en el tiempo. Aspectos como las relaciones entre las instituciones distritales y la Fuerza Pública pueden cambiar con el tiempo en función de la coyuntura o de la intervención de terceros actores. Se trata de abordar los retos en términos de relaciones entre actores distritales, actores nacionales y actores locales, condicionadas por sus responsabilidades específicas y por sus capacidades de intervenir o de presionar en la toma de decisiones. Se ha abierto espacio en Bogotá instrumentos modernos de gobernabilidad como son los pactos de seguridad, instrumento de contractualización de políticas públicas entre actores institucionales y actores sociales y económicos que buscan desarrollar el principio de corresponsabilidad derivado de la seguridad considerada como bien público coproducido. Sobre este tipo de instrumento la ciudad aún debe avanzar en su consolidación y apropiación. La participación ciudadana en la política pública de seguridad aparece también como un reto. Sobre la participación ciudadana en particular, Bogotá ha encontrado algunas formas de desarrollo a través de reuniones locales en las que se discuten problemas de cada territorio y en los frentes locales de seguridad, que buscan la colaboración entre ciudadanos y fuerza pública. Las evoluciones necesarias de estos instrumentos son objeto de interés obligado para la ciudad. Finalmente, la gobernabilidad de la seguridad ciudadana está íntimamente relacionada con la evolución de las relaciones entre los actores de la justicia y los actores de la seguridad. Los retos nacionales en materia de política pública criminal y de justicia también son retos para la seguridad de Bogotá.

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El presente documento de trabajo recoge los resultados de un ejercicio inicial de análisis sobre los retos futuros en gobernabilidad de la seguridad ciudadana y en participación ciudadana en Bogotá, realizado el 21 de marzo de 2007, en las instalaciones del PNUD13 . P ROBLEMÁTICAS

Y PREGUNTAS PRELIMINARES

4.1 CONTINUIDAD

Y SOSTENIBILIDAD DE LAS POLÍTICAS

Bogotá ha gozado de una sucesión de políticas de seguridad ciudadana afortunada: las administraciones distritales sucesivas han atinado en sostener –de manera general- los esfuerzos que en materia de seguridad ciudadana y convivencia ha realizado la ciudad, a pesar de los cambios normales de una administración a otra. Hacia adelante la sostenibilidad de la política de seguridad depende del liderazgo y del buen criterio de las futuras administraciones. ¿Cómo garantizar la continuidad y sostenibilidad de los esfuerzos acumulados por el trabajo continuado de anteriores administraciones? El desempeño en materia de seguridad urbana depende también de factores exógenos a la política pública y a la ciudad misma, cuyo control escapa a la acción de las instituciones distritales o a la acción de la ciudadanía. En ello caben desde factores como las tendencias demográficas urbanas hasta la aparición hasta la aparición de individuos o grupos con alta capacidad e interés de desestabilizar la ciudad –como fue el caso de Pablo Escobar y su cartel en Medellín. Garantizar la continuidad de una política pública de seguridad ciudadana requiere de una capacidad cada vez mayor de adaptación o manejo de las consecuencias de este tipo de fenómenos exógenos. De lo anterior se desprende un reto para la ciudad que se puede traducir en las siguientes preguntas: ¿Cómo garantizar la sostenibilidad integral de los esfuerzos de la ciudad en materia de seguridad y convivencia? ¿Cómo generar mecanismos formales de continuidad y sostenibilidad de las políticas? 13 Reunión “Gobernabilidad de la seguridad ciudadana y participación”. Instalaciones del PNUD. 21 de marzo del 2007. Expertos participantes: Hugo Acero, Álvaro Pérez, Juan Carlos Posada, Lucía Jaramillo, Paul Bromberg, Isabel Martínez y Gabriel Amado.

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4.2 RELACIONES ALCALDÍA - FUERZA PÚBLICA

Un ámbito problemático de sostenibilidad de los esfuerzos y las políticas se encuentra en el campo de las relaciones entre la Alcaldía de Bogotá y la fuerza pública: Por un lado en términos de relaciones Alcaldía- Policía Nacional, por otro en términos de la relación Alcaldía - Fuerzas Militares. El Alcalde Mayor es Jefe de Policía en Bogotá, pero no es el jefe del Comandante de la Policía Metropolitana, ni de la fuerza pública de la ciudad. Esta, la institución policial, en razón de su naturaleza de cuerpo nacional, responde en últimas a superiores jerárquicos del nivel nacional. En general, esta situación se ha resuelto favorablemente para la ciudad gracias a una relación personal positiva que hasta ahora ha caracterizado la comunicación entre el Alcalde Mayor y el Comandante de Policía, si bien esta regla no ha estado exenta de excepciones. Del lado de la Policía Metropolitana, en general ha sido marcado el interés demostrado por cooperar efectivamente con las políticas y programas generados por la administración de la ciudad. Este ha sido el caso, por ejemplo, de los logros obtenidos en materia de formación especializada y profesionalización de los efectivos policiales de la ciudad. Sin embargo, mientras la relación institucional esté marcada fuertemente por la relación interpersonal Alcalde – Comandante, existe un cierto grado de vulnerabilidad cuando esta se agota. ¿Cómo se resuelve la dicotomía que caracteriza el cargo de Comandante de la Policía, que por un lado tiene una responsabilidad frente al Alcalde Mayor, pero que por otro lado responde a una jerarquía nacional? ¿Qué o quién regula las relaciones entre el Alcalde Mayor y el Comandante de Policía de Bogotá en la lógica de hacerlas sostenibles? ¿Es importante para la gobernabilidad de la seguridad ciudadana que el Alcalde de Bogotá participe directamente en la selección del Comandante de la Policía Metropolitana o en su evaluación? A estos retos se agregan aquellos que pueden resultar del choque de roles y competencias entre policía y ejército. Debe considerarse como excepcional que fuerzas del ejército participen en la seguridad ciudadana de Bogotá o que patrullen en la ciudad. Aclarar la delimitación de responsabilidades y formas de acción del ejército dentro del área urbana es un imperativo para la gobernabilidad de la seguridad en Bogotá, tanto como la precisión de las competencias complementarias entre el ejecutivo nacional y el distrital. 59

4.3 RESPONSABILIDADES

Y C A PA C I D A D E S D E L O S A L C A L D E S L O C A L E S

En el país existen dificultades en muchos municipios donde los alcaldes municipales no conocen completamente sus responsabilidades en materia de seguridad y convivencia y tienen grandes dificultades para ejercer adecuadamente su papel de jefes de policía. No es poco frecuente que los alcaldes locales de Bogotá tengan dificultades para replicar en su localidad el grado de liderazgo que la figura del Alcalde Mayor ha logrado ejercer en materia de seguridad ciudadana y de convivencia en la ciudad. Se trata básicamente de limitaciones institucionales en términos de claridad sobre competencias específicas de las localidades en materia de seguridad local. Pero a esto se deben sumar las debilidades de la capacidad instalada de la institucionalidad local para consolidar un accionar, efectivo, eficiente que permita una dinámica local significativo en temas como control, prevención o corresponsabilización ciudadana. Una visión paralela frente a la seguridad ciudadana en lo local es la de avanzar en los temas de prevención y coerción de proximidad desde una perspectiva de desconcentración sin necesariamente buscar una descentralización de un tema que en cualquier caso requiere una fuerte coordinación desde la administración distrital. ¿Qué dimensiones y aspectos de proximidad en materia de seguridad ciudadana y convivencia deben estar en capacidad de resolver y administrar las alcaldías locales? ¿Qué aspectos de una política integral de seguridad ciudadana y convivencia conviene descentralizar o, según el modelo, desconcentrar en Bogotá y cuáles no? ¿Cómo articular la seguridad ciudadana en lo local y en terreno a los demás temas del desarrollo urbano de tal forma que puedan hacer parte de una agenda integral de desarrollo? ¿Cómo lograr en el nivel local una relación entre el Alcalde Local y el comandante de estación, que responda a los mismos niveles de confianza que se puede alcanzar en el nivel distrital? 4.4 CORRESPONSABILIDAD

Y PA P E L L A PA R T I C I PA C I Ó N C I U D A D A N A .

La ciudad ha conocido algunos avances en materia de corresponsabilidad y participación ciudadana sobre los temas de la seguridad ciudadana y la convivencia. Al respecto vale la pena mencionar los frentes locales de seguridad como esquemas comunitarios de seguridad, que resultaron pioneros y que de todas formas requieren algún grado de reingeniería para jugar un papel más importante en la gobernabilidad de 60

la seguridad en el nivel más local. Se deben mencionar también la elaboración del Código de Policía 14 , los pactos de seguridad y convivencia y la elaboración de los planes locales de seguridad formulados por los gestores locales de seguridad de la Secretaría de Gobierno y discutidos en el marco de los consejos locales de seguridad. Estos avances, no obstante, tienen limitaciones en cuanto a sus alcances, resultados, seguimiento, coordinación y articulación con la integralidad de la política de seguridad ciudadana y convivencia distrital 15 . Incluso los consejos locales de Seguridad no tienen de manera generalizada un esquema completo de seguimiento de resultados ni de sistematización de la información generada allí (diagnósticos, recomendaciones, etc) que pueda apoyar y dar sostenibilidad a los procesos (planes de acción). Si uno de los objetivos de la participación ciudadana es generar mayores y mejores impactos en la aplicación de las políticas públicas, entonces es preciso crear y sostener más espacios y escenarios de acercamiento de la comunidad al tema de la seguridad ciudadana como bien público y de la convivencia como eje central de lo local. Para ello es necesario fortalecer la interacción entre la población y las instituciones, así como garantizar la incidencia ciudadana en determinados aspectos de la planificación y la ejecución de la seguridad ciudadana y la convivencia local. La falta de articulación de las diferentes instituciones distritales puede desgastar y agotar los espacios de participación de la ciudadanía, por falta de confianza en la articulación del sistema.

14 “En el largo proceso participaron 86 organizaciones no gubernamentales, 56 organizaciones gremiales y sindicales, 122 colegios distritales y no distritales, 15 universidades, 50 miembros de la Policía Nacional y las 42 entidades que componen la Administración Distrital. En total, se consultaron 917 entidades y asociaciones. Además la ciudadanía tuvo el documento a su disposición para sus comentarios en la Alcaldía Mayor, en la Veeduría Distrital, y en sus correspondientes páginas de Internet. El nuevo Código de Policía de Bogotá, es entonces, un producto colectivo; un acuerdo resultado de muchas discusiones y de muchos acuerdos” http://www.segobdis.gov.co/codigodepolicia.htm

15 En el caso de los Frentes Locales de Seguridad ver el documento Frentes de Seguridad Local Cámara de Comercio de Bogotá. Dirección de Seguridad y Convivencia Noviembre 2006.

http://camara.ccb.org.co/documentos 2006_11_21_13_20_12_investigacion_frentes_seguridad_local.pdf

Para el tema de la dificultad de seguimiento de los Pactos de Seguridad ver http://www.suivd.gov.co/Pactos/sitio_pactos/preguntas/dificultades_seguimiento.htm

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Finalmente, Bogotá, y el país en general, no ha desarrollado esquemas construcción conjunta de estrategias entre la policía y la comunidad, ni de rendición de cuentas de la policía frente a su comunidad, como es el caso en otros países que cuentan con esquemas exitosos en este campo. ¿Cuál es el papel que a largo plazo debe tener la participación ciudadana en el desarrollo de la política de seguridad ciudadana y de convivencia de Bogotá?, ¿Cuál debe ser la reingeniería apropiada para los frentes locales de seguridad? ¿Cuáles son los temas, los mecanismos, los espacios y los alcances de la participación ciudadana en la materia? ¿Qué función debe tener la participación en los ámbitos de prevención y control?, ¿O en la definición y orientación de recursos y estrategias? ¿Cómo se deben desarrollar espacios de construcción conjunta de estrategias de acción entre la fuerza pública y la comunidad? ¿ Cómo avanzar hacia una esquema de rendición de cuentas de la policía frente a la comunidad en relación a los resultados de su acción coercitiva y preventiva? 4.5 POLÍTICA

CRIMINAL, JUSTICIA, CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y

APLICACIÓN DE LAS NORMAS:

Es sorprendente, pero Colombia carece de una verdadera política pública criminal, de manera que en el nivel nacional es normal que cada institución relacionada con el tema maneja el problema independientemente y desde su óptica. Se confunde criminalidad y conflictividad social, e incluso se criminaliza la conflictividad social. ¿Cómo puede Bogotá afrontar esta carencia? ¿Puede la ciudad jugar un papel propositivo en la materia? La ciudad debe asumir situaciones surgidas de la relación entre la seguridad ciudadana y la justicia, en particular la existente entre convivencia y justicia, pues es principalmente en materia de convivencia que la participación de la comunidad juega un papel en la prevención de la conflictividad. A partir de estos puntos aparecen dos temas importantes: i) abordar el tema de la política pública criminal y, ii) avanzar en una propuesta de intermediación institucional y social frente a las conflictividades sociales y la prevención de los problemas de convivencia. 62

Frente a lo primero, la reflexión que pueda hacer la ciudad sobre la temática puede ser inspiradora e incitadora para que desde el nivel nacional se aborde el tema. Respecto a lo segundo, la ciudad enfrenta una problemática “cívica” dada la distancia entre lo que las normas establecen como debido e indebido y su asimilación social ¿Cómo construir consensos mínimos alrededor del cumplimiento de la norma? Aunque Bogotá ha registrado avances significativos en materia de cultura ciudadana, es preciso profundizar en dichos avances en la lógica de fortalecer la seguridad ciudadana y la convivencia.

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5. R ELACIONES

INTERINSTITUCIONALES Y TERRITORIALES DE LA

SEGURIDAD CIUDADANA

La seguridad ciudadana debe responder a los retos impuestos por fenómenos sociales tales como la inconvivencia, la delincuencia, la criminalidad y la violencia cuyos determinantes varían tanto en el espacio como en el tiempo. El Distrito Capital como entidad territorial o como jurisdicción implica límites político-administrativos que no responden necesariamente a las dinámicas mencionadas. Adicionalmente, los arreglos de competencias entre diferentes niveles de la organización del Estado colombiano obligan a articulaciones y coordinaciones como condición necesaria para abordar integralmente los asuntos de la seguridad ciudadana. Dada la dinámica espacial de la seguridad ciudadana, es crucial en muchos momentos y aspectos, la coordinación entre entidades territoriales que comparten un territorio en el cual se reconoce, por ejemplo, una determinada dinámica delictiva. En una escala de mayor detalle, en la jurisdicción del Distrito Capital, existe complementariedad entre las perspectivas de la seguridad ciudadana desarrolladas desde el nivel distrital y desde el nivel de las localidades. El presente documento de trabajo se sustenta en los resultados de un ejercicio inicial de análisis sobre los retos futuros en materia de relaciones interinstitucionales y territoriales de la seguridad ciudadana entre Bogotá y el Distrito, Bogotá y la región circunvecina y, al interior de Bogotá, entre el sector central y el sector de las localidades. Dicho ejercicio tuvo lugar el 28 de marzo de 2007 en las instalaciones del PNUD16. P ROBLEMÁTICAS

Y PREGUNTAS PRELIMINARES

5.1 FUNCIONES

Y RELACIONES

DISTRITO –NACIÓN

EN MATERIA DE

SEGURIDAD

La Constitución Política de 1991 entregó a los entes territoriales competencias generales en materia de seguridad ciudadana y orden público que aún requieren ser delimitadas en cuanto al alcance de las responsabilidades que de ellas se derivan. Precisar la correspondiente distribución de competencias, funciones y jurisdicciones en materia de seguridad urbana entre el go16 Expertos participantes: Daniel Franco, Fernando Guzmán, General ( r) Henry Medina, General ( r) Luís Gómez Heredia, Víctor Veloza.

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bierno nacional y el gobierno distrital, permitiría ganar en confianza y capacidad de articulación y coordinación entre los dos niveles a la hora de la acción y la planeación conjunta, cuando se trate de hacer converger visiones de seguridad ciudadana con visiones de seguridad nacional. Si sobre el papel es clara la diferenciación entre seguridad nacional y seguridad ciudadana, esto no es necesariamente el caso en la práctica de las relaciones entre el gobierno distrital y el gobierno nacional cuando se trata de la gestión de la seguridad de la ciudad. Varios puntos permiten acercarse desde ventanas distintas a algunas problemáticas presentes. Por ejemplo, en la formación de la percepción ciudadana de la seguridad o de la inseguridad, no siempre es fácil entender qué se debe a asuntos de la seguridad nacional (lucha contra la guerrilla, el narcotráfico, los paramilitares) y qué estrictamente a los asuntos propios de la seguridad ciudadana y la convivencia (delito común, violencia no instrumentalizada, conflictividad social, etc.). Es posible que incluso las diferencias entre las estrategias y tácticas de la seguridad nacional y de la seguridad ciudadana no sean objeto de gran diferenciación entre la fuerza pública. La evidencia de esto han sido los casos de confluencia, a veces conflictiva, entre la acción y el patrullaje del Ejército en la ciudad y la acción cotidiana de la Policía Metropolitana de Bogotá. En contraste, la evidencia prometedora para Bogotá en materia de seguridad ciudadana, también debe dar cuenta de que en las coyunturas de crisis en la ciudad, la Nación y el Distrito han coordinado su acción de manera apropiada. Dados los avances registrados en los últimos doce años, es posible que Bogotá esté bien situada para encontrar un balance positivo en sus relaciones con la fuerza pública para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana. Además de la delimitación de competencias entre el Distrito y la Nación, es posible que Bogotá pueda impulsar un análisis, y beneficiarse de sus resultados, para contribuir a la aclaración y redelimitación de papeles de la Policía y de las Fuerzas Militares en lo que se refiere a la seguridad urbana. La experiencia de Bogotá ha servido para constatar la importancia de una policía más local y más civil. ¿Cuál debe ser la delimitación de funciones, jurisdicciones y competencias entre el gobierno nacional y el gobierno distrital en materia de seguridad ciudadana?, ¿Cómo debe darse esta delimitación? 65

¿Cómo garantizar en la ciudad la primacía de los conceptos y las prácticas de la seguridad ciudadana y de convivencia por sobre los de seguridad nacional? ¿Cómo avanzar en la aclaración y delimitación de los papeles entre la Policía Metropolitana y Fuerzas Militares, en relación con sus responsabilidades y esquema de trabajo en la ciudad? ¿Cómo avanzar en el diseño y aplicación de protocolos claros que permitan planear y, sobretodo, crear las culturas institucionales respectivas, para la intervención de los organismos de seguridad nacionales en la ciudad cuando se trate de asuntos de la seguridad nacional y para que no exista tal posibilidad cuando se trate de los asuntos propios de la seguridad ciudadana? 5.2 LA

SEGURIDAD CIUDADANA Y LA CIUDAD REGIÓN

Bogotá recibe, genera y comparte muchos problemas de inseguridad ciudadana con los municipios vecinos del departamento. No obstante, la articulación de políticas de seguridad ciudadana entre Bogotá y sus vecinos es escasa. Tradicionalmente, la seguridad de la ciudad se ha pensado en términos de sus 20 localidades y no en términos de relaciones de coordinación o apoyo interinstitucional y territorial con los municipios de la región circundante. La paradoja sobre el particular es que la sostenibilidad de la seguridad ciudadana y la convivencia en Bogotá depende de la sostenibilidad de la seguridad en su entorno regional. Han existido algunos esfuerzos en el pasado y más recientemente para fortalecer las relaciones de la ciudad-región Bogotá-Cundinamarca en los temas de la seguridad, toda vez que parte de los bienes estratégicos de Bogotá están situados en los municipios circunvecinos. Estos esfuerzos se han concentrado más en términos tradicionales de seguridad y de conflicto armado17 , que en términos de análisis de dinámicas delictivas más propias de los intereses de la seguridad ciudadana. 17 La seguridad de Cundinamarca y Bogotá al horizonte del año 2008. Centro de Pensamiento Estratégico y Prospectiva. Universidad Externado de Colombia. 2004. http://administracion.uexternado.edu.co/posgrado/espep/matdi/GENERAL/ prospectivaSectorial/psSeguridadCundBogota2008.pdf. “Las tendencias del conflicto armado en Bogotá y Cundinamarca y sus consecuencias en la planificación del desarrollo”, en De las Ciudades a las Regiones. Desarrollo Regional Integrado en Bogotá-Cundinamarca. Volumen 2: Estudios y procesos. Mesa de Planificación Regional Bogotá- Cundinamarca. 2005. http://www.regionbogotacundinamarca.org/observatorio/ index.php?option=com_docman&task=docclick&Itemid=46&bid=162&limitstart=0&limit=3

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Lo cierto es que la materialización institucional del proyecto de ciudadregión ha encontrado mayores dificultades a las esperadas, y sólo una reforma constitucional permitiría darle formalidad administrativa y territorial a la ciudad-región de Bogotá-Cundinamarca con los alcances con los que fue concebida por la Mesa de Planificación Regional. Por lo anterior, entendiendo que la constitución formal de la ciudad – región no es necesariamente un proyecto del corto plazo, se deben analizar alternativas para articular y coordinar una política integrada de seguridad ciudadana para Bogotá y su entorno regional. Para Bogotá el asunto es especialmente crítico y necesario en relación con el municipio conurbado de Soacha y con municipios semi conurbados como Chía, Cota y La Calera. ¿Qué alternativas puede desarrollar e impulsar Bogotá para promover la articulación y coordinación de una política regional de seguridad ciudadana y convivencia con los municipios circundantes? Una alternativa inicial está en el fortalecimiento de las relaciones interinstitucionales a través del intercambio de conocimiento de experiencias exitosas en materia de seguridad ciudadana y convivencia. Focalizar acciones específicas que puedan ser objeto de cooperación entre Bogotá y los municipios vecinos es un punto de inicio. Temas como las acciones sobre los distintos tipos de violencia, los programas relacionados con el desarme voluntario o la prevención de la conflictividad social pueden formar parte de una primera agenda conjunta. De la misma manera, se debe considerar, en la perspectiva de una seguridad ciudadana construida con lógica de desarrollo integral, la cooperación en el fortalecimiento de las capacidades locales de planeación de la inversión. Bogotá puede compartir su conocimiento en este tipo de aspectos. Se ha constatado que la inversión coordinada en otros frentes de la vida social puede impactar positivamente la seguridad ciudadana y la convivencia: calidad de vida local, recreación, medio ambiente, espacio público, cultura ciudadana, etc. Bogotá puede apoyar la generación de una agenda de cooperación ciudad-región en materia de seguridad ciudadana y convivencia que forme parte de una visión más amplia de seguridad humana. 67

Cualquier definición de alternativas de acción y cooperación en la ciudad región debe partir del reconocimiento de las falencias en materia de definición de competencias entre municipios, departamentos y Nación en materia de seguridad, así como de problemas de delimitación de papeles y funciones locales entre Policía y Fuerzas Militares, y de la relación de las autoridades municipales con éstas. En particular, es importante analizar la asimetría entre la alta capacidad de interlocución y coordinación que en materia de seguridad ciudadana y convivencia han podido entablar los últimos las administraciones de Bogotá con la Policía Metropolitana, en relación con las capacidades de coordinación menos desarrolladas entre los municipios vecinos, con algunas excepciones, y sus respectivas fuerzas de policía. Al respecto, es necesario identificar la incidencia de la política de seguridad de la Nación en los municipios vecinos de Bogotá, así como la gobernabilidad de la seguridad ciudadana que estos han podido desarrollar. Deben ser objeto de consideración y análisis los posibles espacios ocupados o amenazados por grupo insurgentes y por una nueva generación de paramilitares18 . Se requiere hacer seguimiento a las dinámicas regionales de la seguridad ciudadana a través de un observatorio de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad región, necesario para la toma de decisiones desde una perspectiva regional. A corto plazo es indispensable un diagnóstico, una visión prospectiva y una propuesta de desarrollo de lógicas compartidas de seguridad ciudadana y convivencia de Bogotá y sus vecinos para ir cimentando desde la praxis la idea de ciudad región. No hay que olvidar además que parte de los bienes e infraestructura estratégicos de Bogotá están localizados en la región. Algunas propuestas concretas como la de ampliar el proyecto del Número Único de Seguridad y Emergencias 123 de Bogotá a una área metropolitana mayor, o la de fortalecer y ampliar a la región los esquemas de formación y 18 La consolidación interinstitucional en el territorio de la Ciudad Región necesita fortalecer cinco elementos esenciales: 1)una visión estratégica colectiva, con el propósito de compartir un plan común sobre la toma de decisiones, 2) la jerarquizacion de las problemáticas regionales, 3) el logro de niveles altos de legitimidad y liderazgo que permita la capacidad de convocatoria frente a actores sociales y de generación de compromisos con el desarrollo local, 4) desempeño institucional para revisar los términos y las realidades que anteceden una administración pública transparente, 5) la elaboración de un sistema ciudadano que fortalezca la actuación de la administración.

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capacitación de la policía de la ciudad en materia de seguridad ciudadana y convivencia podrían, eventualmente, comenzar a promover la articulación y coordinación de políticas para la sostenibilidad del entorno regional en materia de seguridad ciudadana y convivencia. ¿Cuáles son las formulas para facilitar la acción interinstitucional efectiva de ciudad-región en materia de seguridad ciudadana y de convivencia? ¿Cuáles son las acciones prioritarias de promover y desarrollar en la búsqueda de una esquema de seguridad ciudadana y convivencia para la ciudad región? 5.3 RELACIÓN DISTRITO -

LOCALIDADES

En los últimos años se ha dado especial importancia a la dimensión local de la seguridad ciudadana. El abordaje de los problemas de convivencia, de las incivilidades y del pequeño delito tiene mucho que ver con la gestión local del territorio y del espacio público, así como con mecanismos de corresponsabilidad y participación ciudadana. Pese a lo anterior, la capacidad instalada actual de las alcaldías locales para desarrollar una política local de seguridad ciudadana y convivencia en los aspectos de su competencias actual o proyectada es limitada. Las limitantes son tanto administrativas como de logística e infraestructura. Adicionalmente debe darse mayor claridad sobre las competencias específicas de las localidades en seguridad local. Aún quedan por analizar y definir los escenarios de distribución de competencias entre el sector central del Distrito y el sector de las localidades que permitan generar un papel local más significativo en matera de seguridad ciudadana y convivencia. Debe tenerse siempre en cuenta que cada localidad tiene su propia dinámica y esto también es válido en los temas de la seguridad ciudadana y la convivencia. Estas diferencias se suman a la diversidad de tamaños de las localidades19 y en conjunto conducen a plantear la necesidad de generar una capacidad de adaptación de las instituciones, de la fuerza pública y de la política pública, a las especificidades de cada territorio. ¿Cuál debe ser el escenario de distribución de competencias entre el sector central del Distrito y el sector de las localidades que permita generar un papel local significativo en materia de seguridad ciudadana y convivencia? 69

¿Cuáles deben ser los futuros esquemas de coordinación de la política distrital de seguridad ciudadana y convivencia con las políticas locales? ¿Cómo tener en cuenta la diversidad de territorios y problemáticas en el diseño institucional, en la distribución de competencias y en la gestión pública local de la seguridad ciudadana? En la actualidad el alcalde local tiene dificultades a nivel de mecanismos y herramientas para desarrollar adecuadamente sus funciones de jefe local de policía. En el nivel local la relación entre alcalde local y comandante local de la policía no es equiparable con la lograda entre el Alcalde Mayor y el Comandante de la Policía Metropolitana. La lógica institucional de la Policía Nacional para evaluar el desempeño operativo de sus unidades utiliza el comportamiento de once indicadores, de muertes violentas y delitos de alto impacto. Esta lógica puede reñir con las necesidades y con las competencias de los alcaldes locales en seguridad y convivencia, que están ligadas al cumplimiento y control de la autoridad de las normas distritales (ej. usos del suelo, medio ambiente, vivienda, etc.), a mayores demandas de proximidad con la ciudadanía, a mayor necesidad de intervención en las problemáticas de la conflictividad social. Paradójicamente, son estas funciones comunitarias y de proximidad las que la ciudadanía habitualmente demanda de la

17 14 15 3 2 13 12 6 5 16 9 18 1 7 4 19 11 10 8

Localidad

Poblacion 2.002

%

La Candelaria Los Mártires Antonio Nariño Santafé Chapinero Teusaquillo Barrios Unidos Tunjuelito Usme Puente Aranda Fontibón Rafael Uribe Usaquén Bosa San Cristóbal Ciudad Bolívar Suba Negativa Kennedy Totales

27.450 95.541 98.355 107.044 122.991 126.125 176.552 204.367 259.189 282.491 300.352 385.114 439.341 450.468 457.726 628.672 753.593 769.259 951.330 6.635.960

0,42 1,47 1,51 1,65 1,89 1,94 2,72 3,15 3,87 4,35 4,44 5,92 6,61 6,58 7,01 9,24 11,21 11,67 14,33 100

Area urbanizada 183,89 636,08 481,9 630,1 1.199,60 1.400,29 1.184,52 1.018,68 1.923 1.703,83 2.649 1.274,11 3.087 1.586 1.529 2.926 5.033 3.235 3.202 34.883

Densidad 149 150 204 170 103 90 149 201 135 166 113 302 142 284 299 215 150 238 297 190

19 D.A.P.D., Subdirección de Desarrollo Social, Gerencia de Desarrollo Humano y Progreso Social, Bta, D.C., 2003

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presencia policial en los barrios de la ciudad, las que mayor impacto pueden generar sobre la percepción de seguridad e inseguridad de los ciudadanos. En lo local se manifiesta una distancia entre una lógica de coerción, vigilancia y lucha contra el crimen y el delito de alto impacto por parte de la Policía Nacional, y una lógica de control de la norma distrital, de resolución de conflictos, de proximidad ciudadana y de prevención comunitaria y social del delito que prima en la visión de la institucionalidad local. El fortalecimiento de una visión de seguridad ciudadana y de convivencia local debería orientarse no solo en términos de reducción de los indicadores de criminalidad y delincuencia sino también, y con la misma importancia, en relación con la prevención de un conjunto de problemáticas propiamente locales de seguridad ciudadana y convivencia como la violencia interpersonal, las conflictividades sociales, las incivilidades, la contravención de las normas distritales, etc. Bogotá debe evaluar igualmente su capacidad local para coordinar acciones institucionales en el territorio. Existen actualmente dificultades para la articulación local entre las diferentes instituciones distritales responsables de los programas de seguridad ciudadana y convivencia, incluyendo la policía comunitaria. Son frecuentes la acción dispersa o la duplicación de esfuerzos, con el resultado de la minimización de impactos positivos de la política pública. Un ejemplo de esto se presenta en el caso de acciones contra el maltrato intrafamiliar, tema en el que deben coordinarse apropiadamente acciones de pedagogía, de prevención, de coerción, de justicia, de reparación, de acceso a los mecanismos de denuncia, medidas de protección, de intermediación, de restitución de derechos, etc. El fortalecimiento de la capacidad institucional de coordinación debe generar un sistema más coherente de participación ciudadana, que articule y defina mejor el papel de los frentes locales de seguridad, así como el de los ediles en la materia, y que por ejemplo articule, los comités de convivencia de copropiedad, que existen en los conjuntos residenciales, a una política local de prevención de la inseguridad y la inconvivencia. En el nivel local es necesaria la interacción entre la población y las instituciones, tanto como garantizar la incidencia ciudadana en determinados aspectos de la planificación y la ejecución de políticas de seguridad ciudadana y la convivencia local. La falta de articulación de las diferentes instituciones distritales puede 71

desgastar y agotar los espacios de participación de la ciudadanía, por falta de confianza en la articulación del sistema. Bogotá debe analizar y evaluar el proceso de la pedagogía ciudadana alrededor de la seguridad y la convivencia como un factor positivo en el empoderamiento social de la política pública local y distrital y como camino para asimilar los procesos de veeduría ciudadana y la rendición de cuentas de las autoridades. ¿Cómo fortalecer la generación de condiciones locales de gobernabilidad de la seguridad ciudadana y la convivencia? ¿Cómo fortalecer la capacidad local de coordinación institucional? ¿Cómo dar mayor relevancia local a la función de policía comunitaria? ¿Cómo generar un sistema coherente y articulado de participación ciudadana en seguridad ciudadana y convivencia? ¿Cómo permitir al alcalde local contar con un soporte permanente para responder a las necesidades de policía administrativa y de control de las normas distritales (ej. usos del suelo, medio ambiente, vivienda, etc.) y a las demandas de proximidad con la ciudadanía para la prevención de la conflictividad social?

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6. LAS EVOLUCIONES DE LA FUERZA PÚBLICA: S EGURIDAD C IUDADANA DE B OGOTÁ

RETOS PARA LA

La seguridad ciudadana dejó de ser un asunto exclusivo de la institución policial y, considerada hoy como un bien público, se acepta hoy que debe resultar hoy de un proceso de coproducción asegurada por diferentes actores públicos y no públicos; además de la policía, deben participar agencias de la administración de diferentes temáticas y actores sociales y económicos. Cada uno tiene una responsabilidad y un papel qué cumplir. Con todo, la fuerza pública sigue siendo uno de los instrumentos principales, si no el central, de cualquier concepción de la seguridad ciudadana y de muchas de las acciones de la política pública, no solamente de las coercitivas, sino también de las preventivas. Bogotá debe preguntarse entonces por las evoluciones de la fuerza pública que pueden responder mejor a las necesidades y demandas futuras de la seguridad ciudadana. Si los fenómenos de inseguridad y de inconvivencia son dinámicos en el tiempo y en el espacio, es lógico esperar que la fuerza pública, en su concepción de fondo y en sus estructuras, estrategias y tácticas, evolucione y cambie igualmente en el tiempo. Para la especificidad de Bogotá y teniendo en cuenta el contexto político-institucional colombiano, muchos aspectos pueden servir de entrada para esta cuestión. Varios puntos resultan “clásicos” cuando la ciudad se ha preguntado por la evolución de la fuerza pública como por ejemplo:

 El aumento del pie de fuerza.  La preponderancia de la policía comunitaria (llamada policía de proximidad en otros países) o de la policía de vigilancia.  La evaluación del desempeño: entre efectividad-eficacia de la institución policial y objetivos de la política pública de seguridad ciudadana.  La formación de oficiales y de agentes de policía.  La relación Policía-Ejército.  La relación fuerza pública-seguridad privada.

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Estos puntos suscitan interrogantes y no pocas propuestas de parte de sectores diferentes. Pero también, ateniéndose a la comparación internacional, otros puntos deben formar parte del análisis de la evolución de la fuerza pública necesaria para hacer frente a los retos futuros de la seguridad bogotana. Tales puntos son:

 La rendición de cuentas de la Policía ante la comunidad.  La estructura y forma de organización de la fuerza pública o de las fuerzas públicas frente a los retos de la seguridad ciudadana en sus diferentes niveles: gran criminalidad y terrorismo, delito común, convivencia.  La gestión de los recursos humanos policiales. Existe la inquietud sobre la incidencia de la rotación de oficiales en las variaciones en la seguridad ciudadana.  Las imbricaciones entre la doctrina de seguridad nacional y el concepto moderno de seguridad ciudadana y las dificultades que se derivan de ello en la práctica  La consideración de una guardia urbana dedicada a los temas del control ambiental, de usos del suelo, de los entornos escolares o de la mediación de conflictos de convivencia. El presente documento de trabajo sintetiza un ejercicio inicial de análisis sobre los retos futuros de la seguridad de Bogotá en materia de evolución de la fuerza pública, realizado el 11 de abril del 2007, en las instalaciones del PNUD20. P ROBLEMÁTICAS

Y ALGUNAS PREGUNTAS PRELIMINARES

6.1 DISTRIBUCIÓN

DE FUNCIONES Y DELIMITACIÓN DE

COMPETENCIAS ENTRE

POLICÍA

Y

FUERZAS MILITARES

EN LA CIUDAD

En el contexto del conflicto armado colombiano se generó una muy compleja delimitación de funciones, jurisdicciones y competencias entre Policía Nacional y Fuerzas Militares, todas bajo la dependencia del Ministro de Defensa. A menudo se constatan las implicaciones negativas de la actual distribución de tareas en la Fuerza Pública en términos de una alta militarización de la Policía Nacional, y del desarrollo de labores policiales por parte 20 Expertos participantes en la reunión: Camilo Granada, Gral (r). Álvaro Valencia Tovar, Andrés Dávila, Francisco Leal, Jairo Díaz, Daniel Franco, Álvaro Camacho, Gral (r) Manuel Bonnet, Gral (r) Luís E. Gilibert.

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de las Fuerzas Militares. En no pocas ocasiones incluso la opinión ha presenciado situaciones conflictivas entre ambas instituciones, lo que genera confusiones y desconfianzas que en nada contribuyen a la seguridad ciudadana. La compleja distribución de funciones y delimitación de competencias entre Policía Nacional y Fuerzas Militares genera dificultades para la diferenciación institucional entre concepciones de seguridad nacional y de seguridad ciudadana y convivencia, centradas estas últimas en la protección de la personas. Dichas dificultades se materializan actualmente en la propia definición de responsabilidades entre el gobierno nacional, los departamentos y los municipios en materia de seguridad y orden público. En el nivel municipal en general la definición de responsabilidades y la delimitación de competencias pueden presentar dificultades manifiestas en las relaciones interinstitucionales entre autoridades militares, policiales y civiles, responsables todas de diferentes dimensiones de la seguridad local. En el caso de Bogotá, la relación del Alcalde Mayor en calidad de Jefe de Policía de la ciudad, con el responsable para Bogotá de la Policía Nacional, el Comandante de la Policía Metropolitana de Bogotá, ha logrado niveles de cooperación interinstitucional importantes para el desarrollo de políticas y programas de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad. No obstante, esta relación ha dependido más de la buena capacidad de interacción personal de las dos autoridades, que de un esquema formal de definición de responsabilidades y roles en la materia. A nivel de las localidades de la ciudad, los esquemas de cooperación e interlocución entre el alcalde local y el comandante local de la policía aún son débiles, y hacia adelante deben ser revisados para lograr una mayor armonía en las tareas de prevención, convivencia y proximidad con la ciudadanía. Por su parte, la autoridad militar con jurisdicción en las ciudad ha sido completamente autónoma para compatibilizar o no sus actividades con el desarrollo de las políticas de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad. Las imprecisiones de delimitación de funciones entre la Policía Nacional y las Fuerzas Militares, por ejemplo, permiten al Ejército militarizar sectores de la ciudad (patrullas, vigilancia de barrios, redadas de reclutamiento, control de tránsito vehicular, etc.) sin coordinación con la Policía Metropolitana o la Alcaldía Mayor. Esta situación puede generar un choque de roles 75

entre policía y fuerzas militares, e incluso entre el ejecutivo nacional y el ejecutivo distrital, y más allá, entre las propias concepciones de seguridad nacional y seguridad ciudadana y convivencia. El debate ha permeado incluso el tema de la planeación urbanística de Bogotá, con su instrumento central, el POT, y la presencia y desarrollo de las instalaciones militares en la capital. Las consecuencias de dichos choques o contradicciones son impredecibles para la seguridad ciudadana. Bogotá, a la vez capital política del país y principal aglomeración urbana del mismo, debe aportar propuestas al debate nacional sobre una distribución más precisa de responsabilidades entre Policía y Ejército, al menos para las grandes urbes del país: ¿cuál es la delimitación de funciones, jurisdicciones y competencias entre Policía Metropolitana y Fuerzas Militares que más beneficia la seguridad ciudadana y la convivencia de las ciudades del país? ¿Cómo regular la coordinación entre una policía metropolitana encargada de la seguridad ciudadana y un ejército encargado de las actividades de defensa?¿Qué tan conveniente resulta para la seguridad de la ciudad las imbricaciones entre las doctrinas de seguridad nacional y el concepto moderno de seguridad ciudadana materializadas en la estructura y las formas de actuación de la fuerza pública? 6.2 FUNCIONES

Y REQUERIMIENTOS DE LA

POLICÍA

PA R A L A C I U D A D

Comparado al estándar internacional, incluso a nivel latinoamericano, de un policía por cada 250 habitantes, Bogotá, con su proporción de un policía por 390 habitantes, no cuenta con el suficiente pie de fuerza. Esto redunda en una desigual y desquilibrada distribución espacial de la presencia policial en la ciudad así como con una necesidad de capacidad operativa por completar. Esta insuficiencia de pie de fuerza ha sido señalada tradicionalmente como una de las debilidades de la seguridad de la ciudad, y pese a los esfuerzos conjuntos entre la administración distrital y la Policía Nacional por aumentar el número de personal policial disponible en Bogotá, sólo se logró en los últimos años un refuerzo real del pie de fuerza por número de habitantes de Bogotá. Queda de todas formas logar el estándar internacional de número policía por número de habitantes. Queda igualmente por determinar las actividades policiales en las que más se requiere fuerza policial. El tema de recursos ha aparecido siempre como uno de los limitantes principales. 76

Por otra parte, de tiempo atrás el DAS venía asumiendo funciones propias de la Policía Nacional como la de protección y escolta de personas con riesgo alto. Una decisión reciente ha generado el regreso de esta función, como debe ser, del DAS a la Policía Nacional. Ahora bien, uno de los efectos prácticos en el corto plazo es que es la Policía Metropolitana la que debe reasignar personal que estaba al servicio de la ciudad al cumplimiento de éstas funciones de protección pues es en Bogotá donde se encuentra la mayoría de los protegidos. Esto también ha incidido coyunturalmente en una disminución real del pie de fuerza dedicado a las tareas de la seguridad ciudadana. El pie de fuerza de la Policía Metropolitana de Bogotá también debe asumir una diversidad de funciones, además de las habituales tareas de vigilancia: policía de tránsito, de turismo, diplomática, de menores, comunitaria, ambiental, judicial, ESMAD (Escuadrón Móvil Antidisturbios), etc. La administración distrital y la Policía Nacional han realizado esfuerzos importantes para brindar una mejor profesionalización del personal de policía en la ciudad de acuerdo con estas funciones, y para enfatizar su formación en materia de seguridad ciudadana y convivencia acorde con las especificidades y necesidades de Bogotá. Sin embargo, como consecuencia de la propia naturaleza nacional de la Policía Metropolitana, el nivel de rotación del personal es alto, además de inevitable. Esta rotación, conjugada con las limitaciones de pie de fuerza, redunda en limitaciones estructurales para mejorar la distribución de funciones y el nivel de profesionalización o especialización del personal en estas mismas. En particular tareas fundamentales para la seguridad ciudadana, en los aspectos de delito común y de convivencia, como las de prevención y policía comunitaria, o las de control de las normas distritales (usos del suelo, medio ambiente, etc.) y aún las de resolución temprana de conflictos, tienden a ser relegadas a un segundo plano. Paradójicamente, la rotación convierte a Bogotá en capacitador de la policía nacional, gracias al esfuerzo que la ciudad realiza desde hace más de diez años para formar los agentes de la Policía Metropolitana, que en virtud de la rotación, pueden ir luego a prestar sus servicios a otras zonas del país. La ciudad debe fortalecer las funciones de proximidad, de prevención y de policía comunitaria para enfrentar debidamente las problemáticas de lesiones personales, derivadas de la conflictividad social y de la violencia intrafamiliar en los barrios. También de problemáticas relacionadas con el delito común, el raponazo por ejemplo, cuyo control depende en mucho de una presencia disuasiva de la Fuerza Pública en los sitios de mayor vulnera77

bilidad. Igualmente la ciudad tiene un reto de mayor presencia y prevención en áreas con situaciones consideradas como de vulnerabilidad, como los puntos de concentración de jóvenes que presentan vulnerabilidad en doble sentido: una de aumento de percepción de inseguridad por parte de otros sectores de la población , y otro de vulnerabilidad de estos jóvenes frente a vectores de la delincuencia y el crimen organizado: reclutamiento, instrumentalización para actividades ilícitas, etc. ¿Cómo lograr una mayor presencia y una mejor distribución espacial de la fuerza pública en la ciudad? ¿Cuáles son las necesidades de formación, profesionalización y distribución de funciones policiales de Bogotá en materia de seguridad ciudadana y convivencia? ¿Cómo garantizarle a la ciudad una fuerza pública estable, con niveles de rotación que no dependan de coyunturas externas sino de las evoluciones naturales de la ciudad? ¿Cómo garantizar en la ciudad las tareas policiales de proximidad, prevención y policía comunitaria? ¿Qué nuevas estrategias debe desarrollar la fuerza pública de la ciudad frente a problemáticas complejas como las lesiones personales, fuertemente ligado con la violencia intrafamiliar y los problemas de conflictividad social en los barrios? ¿o frente a las problemáticas del delito común tipo raponazo? Una alternativa para analizar de manera serena y argumentada, para una mejor distribución de funciones policiales, podría llevarse a cabo mediante un proceso de descentralización controlada, que permita la creación –experimental y únicamente en Bogotá- de un cuerpo distrital, que cumpla ciertas funciones específicas de complemento –y no de reemplazo- a la Policía Metropolitana, fundamentalmente en las tareas de prevención de problemas de convivencia y de control de las normas distritales de uso del suelo y de medio ambiente. Algunos plantean incluso las funciones de policía comunitaria, de policía de tránsito y las que cumplen los policías bachilleres. Este cuerpo distrital permitiría una mayor cobertura policial en la ciudad, una mejor delimitación de funciones y una mayor profesionalización de la fuerza pública. Al mismo tiempo facilitaría al Alcalde Mayor un mayor énfasis en tareas comunitarias de proximidad y de prevención, que resultan fundamentales para la concepción moderna de la seguridad ciudadana. Bogotá ha demostrado suficiente madurez en su capacidad institucional y ciudadana para promover, de manera pionera, la constitución de un cuerpo distrital que asegure funciones de prevención y convivencia en la ciudad y 78

que contribuya a fortalecer el desarrollo de las políticas de seguridad ciudadana. En este sentido Bogotá puede ser un laboratorio adecuado para renovar las relaciones autoridades civiles - fuerza pública. No debe pasarse por alto que algunos analistas consideran este tipo de soluciones inadecuadas, teniendo en cuenta la situación actual de Colombia. Cabe preguntarse entonces si ¿Es viable considerar esta alternativa? ¿De qué manera se podría abordar sin monoscabo del necesario fortalecimiento de la Policía Metropolitana? ¿Cómo podría la ciudad establecer el esquema financiero que facilite dicho desarrollo? ¿Qué modelos internacionales pueden servir como punto de comparación?¿Qué pasos debe dar la ciudad para desarrollar el cuerpo distrital de prevención y convivencia? La existencia de un cuerpo distrital de prevención y convivencia debería mejorar el seguimiento y la evaluación de responsabilidades de la administración en el desarrollo de las políticas distritales y locales de seguridad ciudadana y convivencia, así como fortalecer el apoyo y la confianza mutua entre ciudadanía y fuerza pública, como sugiere el análisis de experiencias internacionales. Ahora bien, desde Bogotá también habría que plantear otro punto relacionado con el origen de la Policía Nacional. Mucho se ha comentado, pero poco analizado, el que la Policía Nacional como cuerpo civil dependa de un ministerio civil y no del Ministerio de la Defensa. Correspondería esto a la naturaleza de la función del o de los cuerpos de Policía. Como alternativas se pueden citar el Ministerio del Interior, el Ministerio de Justicia o incluso un nuevo Ministerio dedicado a los asuntos de la seguridad ciudadana. ¿A partir de las necesidades de Bogotá en materia de seguridad ciudadana y convivencia, qué se puede plantear en términos de la dependencia ministerial más conveniente para los cuerpos policiales? 6.3 FORMACIÓN

Y EV ALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LA POLICÍA, VA

RELACIÓN CON CIUDADANÍA Y RENDICIÓN DE CUENTAS.

Una profundización continua de la profesionalización y la formación especializada de los policías de la ciudad es fundamental para el adecuado desempeño policial. En la actualidad, el énfasis operativo de la Policía Metropolitana se focaliza en la reducción de los indicadores de delitos de alto impacto a los que el SUIVD hace seguimiento en Bogotá. Este es el principal criterio de desempeño institucional de la Policía Me79

tropolitana en Bogotá y hace que se prioricen tareas operativas de vigilancia y control, sobre otras tareas claves de la seguridad ciudadana y la convivencia, como las de proximidad, prevención y de policía comunitaria. Paradójicamente, estas últimas funciones son bastante demandadas por la ciudadanía habitualmente en los barrios, y suelen tener un impacto positivo importante en la percepción de seguridad ciudadana. Bogotá debe generar un sistema de evaluación del desempeño policial que apoye el fortalecimiento de las funciones de proximidad, prevención y de policía comunitaria y el desarrollo de todas las dimensiones de seguridad ciudadana y convivencia. ¿Con que criterios e indicadores debe evaluarse el desempeño de la policía en la ciudad en el conjunto de funciones y responsabilidades que desempeña? ¿Cómo incorporar la evaluación del desempeño en las funciones de proximidad y prevención? La comunicación fluida entre ciudadanía y policía es necesaria para garantizar un mayor impacto de las acciones de la fuerza pública. La ciudadanía tiene poco conocimiento del conjunto de responsabilidades, funciones y competencias de la Policía Metropolitana. Este conocimiento insuficiente hace que la demanda y evaluación ciudadana de la acción de policía no sea siempre pertinente. Una comunicación fluida comunidad-policía debería incidir en una capacidad de respuesta policial siempre pertinente y en que la ciudadanía sepa ante que autoridad acudir para la debida atención de sus requerimientos. En torno a la relación entre la policía y la ciudadanía se requiere revisar y modificar la relación en particular con ciertos grupos poblacionales: jóvenes, hinchas de equipos de fútbol, LGBT, trabajadores sexuales, etc. ¿Cómo desarrollar en Bogotá la formación de su policía en materia de comunicación y relación con los ciudadanos? ¿Cómo desarrollar una mayor pedagogía ciudadana sobre contenidos y significados de la seguridad ciudadana y la convivencia y sobre el papel de la fuerza pública en la materia?. Este punto es particularmente sensible si se tiene en cuenta que en los currículos de la educación pública los contenidos sobre formación cívica, ciudadana y democráctica no tienen los mismos alcances de antes. El fortalecimiento de los instrumentos de seguimiento ciudadano y de rendición de cuentas institucionales es central para evaluar adecuadamente el desempeño de la Fuerza Pública y las autoridades civiles en materia de 80

seguridad ciudadana y convivencia, y para construir mejores condiciones de gobernabilidad y transparencia en la materia. Sobre el particular cabe preguntarse sobre ¿Cómo desarrollar los esquemas de rendición de cuentas de la policía frente a la ciudadanía? 6.4 LA

FUERZA PÚBLICA, EL CONTROL DE LA TENENCIA DE ARMAS Y

ADA. E L PA P E L D E L A S E G U R I D A D P R I V VA

Las políticas de control y tenencia de armas de fuego y el papel de la vigilancia privada en la seguridad de la ciudad son asuntos sobre los cuales se tienen pocos mecanismos de control, seguimiento ciudadano y rendición de cuentas institucionales; se presentan vacíos en la regulación y choques respecto a las funciones de las fuerzas de seguridad, entre autoridades civiles nacionales y de la ciudad, y entre concepciones y prioridades de seguridad. En el caso de las políticas de control y tenencia de armas de fuego están sujetas a falencias en la regulación del porte de armas: deficiencias en el procesamiento de información judicial con respecto a armas legales relacionadas con hechos delincuenciales, precaria capacidad institucional de verificación y control de armas en manos de compañías privadas de seguridad, alta flexibilidad para la renovación de licencias caducas y en que las autoridades civiles municipales no tienen facultades para restringir el porte legal de armas. Estas falencias generan contradicciones para el desarrollo de políticas de seguridad ciudadana y para el cumplimiento de las tareas de la Policía en la ciudad, si bien se sabe que seis de cada diez homicidios en Bogota son ocasionados con arma de fuego. Bogotá, al igual que otras ciudades del país tiene el reto de promover políticas más estrictas de control de armas, coherentes con las necesidades de seguridad de la ciudad. ¿Cuál es el reto de Bogotá en general y de la fuerza pública en particular en materia de adecuación a una nueva situación de control de armas legales por parte de la autoridad civil distrital? ¿Cuál es la conveniencia de una ley que regule el porte de armas y dé facultades a los alcaldes de las ciudades grandes e intermedias para controlar ese porte? En el caso del papel de la vigilancia privada en la seguridad de la ciudad, y pese a los avances generados con el Pacto por la Convivencia y la Seguridad Ciudadana en Bogotá con la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y Servicios de Vigilancia y Seguridad Privada del 200521 , 81

existen importantes debilidades normativas, y de cumplimiento por resolver. Hay empresas de vigilancia y seguridad privada en situación de semiilegalidad y pueden existir empresas fachadas de actividades ilegales, lo que genera una vulnerabilidad alta en estos cuerpos para la cooptación y articulación con grupos al margen de la ley y, en cualquier caso, dificultan la necesaria articulación con la fuerza pública en un esquema de coproducción de seguridad ciudadana. ¿Cuáles son los retos de Bogotá en materia de articulación de la fuerza pública con los agentes de la seguridad privada y cómo abordarlos? ¿Cuál es la conveniencia de una reforma a fondo de la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada para que cumpla por mandato coactivo un papel de que permita una mejor regulación y un control real a las empresas de vigilancia privada?

21 http://www.suivd.gov.co/Pactos

82

7. RETOS

FUTUROS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, EL

SISTEMA PENAL Y LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL Y SUS RELACIONES CON LA SEGURIDAD CIUDADANA EN

B OGOTÁ

La seguridad ciudadana y la justicia son dos pilares del Estado de Derecho. Están estrechamente relacionadas y depende una de la otra. Para muchos, los servicios de la justicia son más necesarios y demandados cuando la inseguridad aumenta y la seguridad mejora cuando la justicia es ágil y efectiva. Las relaciones entre justicia y seguridad pueden ser más complejas que estas simples correlaciones positivas, pero las fallas de la justicia y la consiguiente impunidad pueden afectar de manera importante la percepción de inseguridad. La puesta en marcha del sistema penal acusatorio en Bogotá en 2005 ha sido percibida en diferentes sectores como un elemento que afecta la seguridad o al menos la percepción de seguridad. La implementación de dicho sistema ha hecho más patentes las falencias del Estado para la producción de pruebas, asociada principalmente a la tarea de la policía judicial. Por ello se dice que el nuevo sistema se ocupa fundamentalmente de los casos de delitos en flagrancia, en detrimento del trabajo en otros ámbitos. Las dificultades para responder sin fallas al debido proceso en el caso de capturas, de acopio de pruebas o en la cadena de custodia de estas, han llevado en muchos casos al juez de garantías, nueva función del sistema, a decidir de la libertad de los delincuentes. Sin embargo, previo a esta coyuntura ya varios aspectos han preocupado a analistas y responsables de la justicia y la seguridad en Bogotá. Algunos de esos puntos son:

 La necesidad de conocer los reales niveles de la impunidad en la ciudad.  La necesidad de evaluar de manera más cercana a la realidad la efectividad y eficiencia del sistema penal.  La pregunta por la relación exacta entre sistema penal y seguridad ciudadana. O dicho de otra manera, la necesidad de conocer el funcionamiento o disfuncionamiento de la justicia y su efecto real en la disuasión y el control del delito.  La problemática del acceso a la justicia y de la confianza en los operadores de justicia. 83

 Los retos de la información sobre justicia, aspecto sobre el cual han existido dificultades de disponibilidad, comparabilidad, pertinencia y sostenibilidad de la información.  El funcionamiento del sistema de justicia de Bogotá que ha presentado dificultades por ejemplo en materia de congestión de casos en las inspecciones y alcaldías locales, en buena medida por obra de los despachos comisarios procedentes de los juzgados civiles.  La necesidad de encontrar una mayor complementariedad entre la justicia de Bogotá y la justicia penal, en su funcionamiento en terreno Con la puesta en marcha del Sistema Penal Acusatorio aparecieron nuevas inquietudes sobre temas referidos al sistema de justicia, que probablemente ya existían, pero que han sido puestas sobre la mesa por el nuevo sistema, a saber:

 La denunciabilidad de delitos que depende del incentivo del ciudadano para tal efecto.  Los métodos de medición de la impunidad.  El trabajo de la policía judicial en el esclarecimiento de delitos.  Las tasas reales de reincidencia.  El seguimiento a conciliaciones y subrogados penales.  La atención a las víctimas.  Las relaciones entre conflictividad social y delitos. El presente documento de trabajo resume las reflexiones y análisis preliminares sobre los retos futuros en materia de la administración de justicia, el sistema penal, la conflictividad social y sus relaciones con la seguridad ciudadana en Bogotá. Es resultado de un diálogo realizado el 18 de abril de 2007, en las instalaciones del PNUD22

22 Reunión sobre “Retos futuros de la administración de justicia, el sistema penal y la conflictividad social y sus relaciones con la seguridad ciudadana en Bogotá, PNUD, 18 abril de 2007. Expertos participantes: Isaac Beltrán, Gloria María Borrero, Merilda Casal, Jorge Iván Cuervo, Oscar Florez, Laura García, Germán Silva, Víctor Uribe.

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P ROBLEMÁTICAS 7.1 RETOS

Y PREGUNTAS PRELIMINARES

CONJUNTOS DE LA SEGURIDAD, LA CONVIVENCIA Y LA

JUSTICIA EN

BOGOTÁ

La impunidad, al igual que la inseguridad, es a la vez una situación objetiva y subjetiva, relacionada tanto con problemáticas de medición del desempeño del sistema de justicia, como con imaginarios, percepciones y niveles de confianza o desconfianza social hacia las instituciones de justicia. En este último sentido, existe una sensación de impunidad que, al igual que la sensación de inseguridad, está anclada en el discurso explicito o implícito que manejan los medios de comunicación y la opinión pública sobre criminalidad, corrupción estatal, desempeño de la justicia y situación de las cárceles. Por ejemplo, entre la opinión pública es habitual que se incluya dentro de los cálculos de la impunidad aquellas cifras relacionadas con los hechos juzgados no condenatorios. Infortunadamente no se cuenta con respuestas sólidas frente a preguntas como qué tanta impunidad hay en el país o en Bogotá. El sistema de justicia colombiano no cuenta con observatorios, con sistemas de información y de seguimiento que permitan medir la efectividad del desempeño del sistema en sus múltiples dimensiones: acceso, tramite, generación de evidencias, fallos, etc. Tampoco es posible hoy en Colombia acercarse de manera segura a la evaluación de la pertinencia social y del desempeño de la justicia en términos del impacto del castigo en la disminución del delito o al conocimiento de los efectos resocializadores y reparadores de la reeducación o de los resarcimientos, entre otros. ¿Qué tanta impunidad existe en Bogotá? ¿Cuál es el impacto de esta impunidad en la seguridad ciudadana de Bogotá? ¿Cómo medir esta impunidad y su relación, si existiera, con los fenómenos de delincuencia que existen en Bogotá? De la misma manera, si bien está clara la incidencia de la impunidad y el mal funcionamiento de la justicia en la percepción de la inseguridad ciudadana, no es fácil medir y ponderar el papel exacto que juega el sistema de administración de justicia en la generación de percepciones sociales sobre impunidad, legitimidad de las instituciones de justicia y condiciones de convivencia y seguridad. Si Bogotá ha avanzado en la construcción de sistemas de información de violencia y delincuencia, a través del trabajo de los obser85

vatorios de seguridad ciudadana y convivencia de la Administración Distrital, de la Cámara de Comercio o de Bogotá Cómo Vamos, falta el diseño de indicadores para hacer el seguimiento del funcionamiento de la justicia en la ciudad, des su desempeño y de su relación con los indicadores de la violencia y la delincuencia. Es necesario ahondar en el conocimiento del impacto recíproco entre justicia, seguridad ciudadana y convivencia; entre policía, autoridades civiles, administración de justicia y ciudadanía. Conocer mejor estas relaciones le debe permitir a la ciudad explorar fórmulas para lograr una mayor coordinación y apoyo a la justicia desde las instituciones y las políticas de seguridad ciudadana y convivencia de la ciudad. ¿Cuáles son los retos para el mejoramiento de la justicia penal en Bogotá? ¿Cuáles son los indicadores que Bogotá debe aplicar para hacer seguimiento al funcionamiento de la justicia penal en la ciudad? Existe un notorio desconocimiento público sobre el Sistema Penal Acusatorio. La sensación de impunidad está relacionada con ese desconocimiento, a lo que contribuye la ya mencionada falta de indicadores y sistemas de información adecuados para su seguimiento y evaluación. En este sentido, la ciudad puede contribuir a generar una pedagogía para la comprensión ciudadana y de los medios de comunicación, del funcionamiento y el desempeño de la justicia. ¿Qué acciones pedagógicas puede asumir la ciudad para facilitar a los ciudadanos el conocimiento sobre el funcionamiento del Sistema Penal Acusatorio? Bogotá cuenta con fortalezas indiscutibles para aportar al debate nacional sobre dicho sistema, sobre su desempeño y su apropiación ciudadana: la política de seguridad ciudadana y convivencia, la experiencia acumulada en estructuración y articulación de sistemas de información y el apoyo al funcionamiento de la justicia en Bogotá a través por ejemplo de las casas de justicia o de los centros de convivencia. ¿Cómo generar mejores mecanismos de articulación y cooperación entre la ciudad y las instituciones de justicia a partir de esta experiencia de Bogotá? 7 . 2 L I M I TA C I O N E S DE

Y FA L E N C I A S D E L S I S T E M A D E A D M I N I S T R A C I Ó N

JUSTICIA

El Sistema Penal Acusatorio fue diseñado para ser efectivo contra la gran criminalidad, si bien ha resultado menos eficaz de lo esperado dados problemas estructurales en la capacidad de producción de pruebas en Co86

lombia. Frente al trámite judicial de los pequeños conflictos y las pequeñas causas ha sido aparentemente eficaz, cuando se trata de capturas en flagrancia. Las limitaciones en las capacidades técnicas y tecnológicas de producción de pruebas le impiden al sistema adelantar las investigaciones necesarias en los casos de delitos comunes. Sólo la captura en flagrancia es procesada rápidamente en el nuevo sistema penal. Esto ha incrementado entre los ciudadanos afectados la sensación de impunidad. Un ejemplo que contribuye a esta sensación es el caso del cotidiano robo de celulares o automóviles, que no obstante lo “cotidiano” corresponden a la acción delictiva de redes y mafias de reventa frente a las cuales la capacidad de investigación es pobre. El déficit en las capacidades de investigación no se debe sólo a una limitación de personal investigador necesario para apoyar la labor de los jueces. También se debe a debilidades en la delimitación de tareas de investigación, de las bases de datos y a la ausencia del intercambio de información entre los distintos entes investigadores. Es necesario generar y fortalecer protocolos de unificación de información. ¿Cómo desarrollar los sistemas de información y los respectivos protocolos de intercambio de información entre las instituciones del sistema penal, en la lógica de contribuir a solucionar el problema de acumulación de casos y procesos? Se derivan por ejemplo dificultades de la falta de un sistema unificado de antecedentes (penales, disciplinares, civiles, de tránsito, etc.), que permite altos niveles de reincidencia entre los encausados. Los jueces no cuentan fácilmente con información de reincidencia de delincuentes. Tampoco existen mecanismos de seguimiento de comportamientos de personas con antecedentes (por ejemplo caso de desmovilizados, punto central a futuro en la ciudad ante eventuales nuevos escenarios de negociación), de personas que han recibido concesiones a través de subrogados penales o del cumplimiento de compromisos surgidos de los procesos de conciliación promovidos por el sistema. Todo esto contribuye al incremento en la percepción de impunidad entre la comunidad y los medios de comunicación. Este tipo de problemas también generan niveles de frustración y desincentivan a la fuerza pública y finalmente, junto a la percepción de impunidad, pueden dar pie a justificaciones y aún acciones de justicia privada. ¿Cuáles deben ser los desarrollos a impulsar en Bogotá para solucionar el tema del manejo de la información de manera tal que permita hacer87

le seguimiento a la reincidencia, a los subrogados penales y a los procesos de conciliación? ¿Cómo inciden efectivamente estos problemas en la seguridad ciudadana de Bogotá? Desde otro ángulo, el sistema penal acusatorio enfrenta el problema de la disponibilidad de policía judicial, de fiscales y de jueces. Existen problemas en la distribución de los funcionarios existentes. Es necesario revisar y rediseñar en términos de distribución espacial la capacidad organizativa potencial conjunta de policías, fiscales y jueces en la ciudad teniendo en cuenta que actualmente no existe una relación eficiente entre el número de operadores jurídicos y el número de casos a atender, especialmente en el área de delitos de alto impacto. ¿Cuáles son los niveles necesarios de policías judiciales, fiscales y jueces para una ciudad como Bogotá? ¿Cuál es la posibilidad de aumentar su número en la ciudad? ¿Cómo lograr una mejor distribución en términos de responsabilidades y en términos espaciales de los efectivos existentes? Ahora bien, el reciente concepto de “necesidades jurídicas insatisfechas” permite comprender y plantear mejor los retos que debe asumir Bogotá en casi todas estas materias. Sería posible introducir un nuevo mecanismo para medirlas en la ciudad y, a partir de un espíritu de colaboración y corresponsabilidad de Bogotá con las instituciones nacionales de justicia, generar acuerdos con la Fiscalía y con la Rama Judicial para resolver las falencias encontradas en la ciudad y en sus localidades. ¿Cómo se aplicaría el concepto de “necesidades jurídicas insatisfechas” en la ciudad? ¿Cómo solucionar las “necesidades jurídicas insatisfechas” en Bogotá? ¿Cuál puede ser la participación de las instituciones distritales en dicha solución? Abordar esta última pregunta debería suponer abrir el debate más allá de lo penal, hacia lo civil, lo laboral, lo familiar, lo vecinal, lo barrial; esto es, abordar el vínculo entre un concepto amplio de seguridad con uno amplio de justicia. 7 . 3 A L T E R N A T I VVA AS

D E J U S T I C I A , PA R A C O M B AT I R L A C R I M I N A L I D A D Y

DAR UN TRATAMIENTO ADECUADO A LA CONFLICTIVIDAD SOCIAL

Uno de los puntos críticos del sistema de justicia colombiano es que el país carece de una política criminal real a nivel nacional que permita identificar problemáticas, caracterizarlas, analizarlas, establecer factores determinantes y asumir escenarios de política pública que respondan de manera integral a dichos problemas de violencia y delincuencia, a través de objetivos, 88

programas y acciones concretas, con tiempos y recursos determinados, así como responsabilidades reconocidas y coordinadas efectivamente para las distintas instituciones de las ramas que deben prestar su concurso. Mucho menos existe una política nacional de prevención de la criminalidad o de tratamiento de las conflictividades sociales urbanas. La función disuasiva -y por tanto preventiva- que en principio se debe asociar al sistema penal frente a la criminalidad, no necesariamente tiene el impacto preventivo previsto en la sociedad, ni el carácter disuasivo esperado frente a los grupos de crimen organizado. La sensación de impunidad entre la opinión pública y los medios de comunicación tiende a generar la idea de que lo que necesita el sistema de justicia es una penalización más severa de conductas violentas, delictivas y conflictivas en la sociedad. Esta situación alimenta inconvenientes confusiones sociales e institucionales entre las falencias del sistema de administración de justicia, las necesidades de lucha contra el crimen y el adecuado tratamiento de conflictividades sociales urbanas. En el campo de la prevención y el tratamiento de conflictividades sociales urbanas, Bogotá ha generado una experiencia muy significativa que debe ampliar y fortalecer y que incluye acciones y herramientas como son: la acción del Sistema Distrital de Justicia, la implantación de una infraestructura para la integración de los servicios de justicia en lo local (casas de justicia, centros de convivencia), el enfoque de justicia local alternativa, la justicia en equidad, los jueces de paz, los mecanismos de aseguramiento y las penas comunitarias. La problemática de conflictividad social es uno de los principales retos para la justicia en general. Si la conflictividad social es tramitada en una etapa temprana, es posible evitar que derive en conductas delictivas y por ende que su manejo llegue al sistema penal formal. Por ello se requiere una concepción integral de las acciones y herramientas citadas arriba. Primero que todo, se deben recuperar los niveles de confianza y credibilidad ante la ciudadanía, para obtener una mejor percepción del sistema de justicia. De esta manera la comunidad acudirá con más frecuencia a la justicia. Lograr esto implica avanzar hacia altos niveles de respuesta y de trámite a las demandas ciudadanas. ¿Cuál es la mejor forma de integrar en Bogotá los diferentes servicios de justicia, formal y alternativa, nacional y distrital, para 89

prestar un servicio integrado y efectivo en la respuesta a la demanda de justicia? ¿Cuáles experiencias existentes deben ser profundizadas y cuáles mejoradas o cambiadas? ¿Cómo mejorar en últimas los niveles de acceso a la justicia? ¿Cuál es la focalización que Bogotá debe aplicar a los problemas de conflictividad social y cuál debe ser la respuesta que permita atenderla y resolverla en forma efectiva? La configuración del vínculo sistema de justicia – población, requiere que se lleve a cabo el estudio y seguimiento de los aspectos que afectan la seguridad. Por esta razón se plantea el desarrollo de dos mecanismos que faciliten la identificación y la futura disminución de los efectos de las conflictividades sociales en la seguridad urbana. El primero de ellos es la construcción de mapas de conflictividad local, instrumento que permitirá analizar los factores determinantes y las señales de los lugares en donde se forman. El segundo son los mapas de vulnerabilidad local frente a la conflictividad social, que contribuyan a identificar las “necesidades jurídicas insatisfechas” permitiendo de esta forma configurar estrategias y programas que conduzcan a la resolución de los conflictos. Este segundo instrumento, de carácter preventivo, permitiría a las autoridades utilizar instrumentos paralelos de justicia, anticipando y evitando que la gente termine encontrando formas propias de justicia que no pocas veces llegan a la violencia. ¿Cómo poner en práctica una acción clara en este sentido? ¿Cuáles son las posibilidades y las dificultades que se deben superar para lograrlo?

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8. RETOS

FUTUROS DE

B OGOTÁ

EN MA TERIA DE MEDICIÓN, MATERIA

PERCEPCIÓN Y COMUNICACIÓN DE LA INSEGURIDAD CIUDADANA

¿Qué se mide cuando se aborda la inseguridad o la delincuencia? ¿Las sentencias del juez? ¿Las denuncias hechas en una inspección de Policía, independientemente del fallo final del juez, o la delincuencia sufrida por cualquier ciudadano que, por ejemplo, no ha sido denunciada y nunca llegará a la justicia? Según (Aragay et al, 2003) se puede hablar de cinco estadios de la delincuencia y la inseguridad que van de la máxima extensión real de la delincuencia -contando con su mínimo conocimiento o reconocimiento social- a la mínima extensión que se da precisamente con el máximo conocimiento o reconocimiento. 1. Todas las relaciones delictivas que hay en una sociedad, incluso aquellas de las que ni delincuentes ni víctimas son conscientes. Es toda la delincuencia realmente existente. Es muy difícil averiguar su extensión total, solamente se pueden hacer mediciones indirectas y aproximadas. 2. Toda la delincuencia de la que son conscientes los actores, victimarios y víctimas, incluso aquella que ni se explica ni se denuncia. Técnicas de investigación: encuestas de autoinculpación y encuestas de victimización. 3. La delincuencia que llega a conocimiento de la policía y otros servicios públicos (salud p.e.). Los datos son captados principalmente a través de las denuncias de los ciudadanos y se almacenan en series estadísticas. Estos datos pueden aumentar sin que la delincuencia real haya aumentado (y al revés). Depende del índice de denuncia. Igualmente una política criminal puede influir en un aumento estadístico de tipos delictivos específicos. 4. La delincuencia que llega a los tribunales, sea a través de denuncia directa, de la policía, o de la acción de la fiscalía. 5. La delincuencia que los tribunales han sentenciado. Judicialmente sólo hay delincuencia si la sentencia es condenatoria. Estos estadios ilustran las diferentes posibilidades de acercarse al fenómeno de la inseguridad y de su medición. También amerita medirse el miedo o sentimiento de inseguridad que los ciudadanos experimentan frente a fenómenos de inseguridad propiamente dichos o frente a otro tipo de elementos, tangibles o intangibles, que generan o desarrollan tal percepción. Se tra91

ta del campo de las representaciones sociales de la inseguridad, si se quiere más subjetivo que el fenómeno de la inseguridad propiamente dicho, pero tan o más influyente que este a la hora de la construcción de la opinión pública y de la toma de decisiones políticas. En el mundo de las representaciones sociales de la inseguridad interviene de manera fundamental el proceso de comunicación de los fenómenos de inseguridad a través de los medios. Algunos de estos temas han sido objeto de una reflexión y de un análisis preliminar por parte de un grupo de expertos reunidos el 25 de abril de 2007, en las instalaciones del PNUD23 para analizar los retos de Bogotá en materia de materia de medición, percepción y comunicación de la inseguridad ciudadana. P ROBLEMÁTICAS 8.1 EL

Y PREGUNTAS PRELIMINARES

RETO DE LOS REGISTROS OFICIALES O DE LAS LLAMADAS

AS DE LA INSEGURIDAD CIFRAS OBJETIV VA

La administración de la ciudad ha consolidado un Sistema Unificado de Información sobre Violencia y Delincuencia (SUIVD), que en los últimos años ha entrado en un proceso de ampliación hacia un Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia. A través del sistema y del observatorio la ciudad ha realizado el seguimiento de algunas dimensiones objetivas y subjetivas de la seguridad ciudadana. Desde sus inicios, la medición se ha realizado fundamentalmente en torno a once indicadores, entre los cuales están cuatro tipos de muertes violentas y siete categorías del delito consideradas de mayor impacto. En la práctica, estos indicadores se han vuelto primordiales para abordar el desempeño de la administración distrital, tanto como el de la fuerza pública en Bogotá. En efecto, la variación de la tasa de homicidio se convirtió en el calibre de la opinión y de los medios de comunicación para avalar o criticar la gestión del Alcalde Mayor en materia de seguridad de Bogotá. Esta clasificación de “delitos de alto impacto” ha condicionado las prioridades y las evaluaciones de la autoridad en el campo de la seguridad. ¿Qué significa esa categoría de delitos de alto impacto? ¿Sigue siendo pertinente? 23 Reunión sobre “Retos futuros de Bogotá en materia de medición y comunicación de la inseguridad ciudadana”, PNUD, 25 abril de 2007. Expertos participantes: Isaac Beltrán, Carlos Córdoba, Bernardo Pérez, Rubén Darío Ramírez, Jorge Restrepo, Jairo Ricaurte, Armando Silva.

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Una situación derivada de esta constatación es que la tarea de medición ha generado –de manera no calculada- una praxis institucional muy orientada en función de los indicadores privilegiados, y que tiende a descuidar el desempeño en otras dimensiones menos medidas -o mas complejas de medir- de la seguridad ciudadana y convivencia, como por ejemplo las conflictividades urbanas, las vulnerabilidades sociales, algunos factores de riesgo, la violencia intrafamiliar, etc.24 Es necesario generar sistemas de evaluación del desempeño institucional que faciliten el desarrollo de todas las dimensiones de seguridad ciudadana y convivencia. En efecto, y a manera de ejemplo, puede destacarse cómo los once indicadores a los que hace seguimiento el SUIVD determinan las prioridades en el desempeño operativo buscado en la Policía Metropolitana de Bogotá. De esta manera se priorizan tareas de vigilancia y control, por encima de otras tareas de proximidad, prevención y de policía comunitaria que, paradójicamente, son funciones que pueden incidir de manera importante en la percepción de seguridad ciudadana. El ejemplo anterior revela la dificultad que actualmente tienen las instituciones públicas, los medios de comunicación y la ciudadanía para diferenciar entre el registro de problemáticas de seguridad, como es la tasa de homicidios, y la medición del desempeño de las autoridades frente a esas problemáticas, es decir, las políticas de control y prevención del homicidio. Debido a esta dificultad de diferenciación se tienden a generar presiones excesivas para que las autoridades incidan en el comportamiento de los registros, por ejemplo a disminuir la tasa de homicidios como si se trataran efectivamente de índices de desempeño institucional. Esta lógica es contraproducente ya que puede incentivar a generar algunas tolerancias institucionales hacia el subregistro y las manipulaciones de datos, bajo la lógica de generar falsos positivos y de camuflar resultados negativos.

24 La presentación del Seminario “Observatorios de convivencia y seguridad ciudadana: Aportes a la gestión pública local desde el enfoque de derechos y la reconciliación” (Bogotá, abril 26-27/2007) señala que: “Un reto principal para el Observatorio es ampliar el foco de análisis más allá del seguimiento periódico del comportamiento de la violencia y los delitos de mayor impacto, mediante la incorporación de elementos relacionados con la dinámica de las amenazas y resiliencias en diversos ámbitos de la vida y actividad, tanto para identificar prácticas y medidas que favorezcan la protección de las personas, como aquellas que contribuyan a habilitarlas para desarrollar al máximo sus capacidades y potenciales humanos”. http://www.fescol.org.co/DocPdf/EV-Conversatorio.pdf

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Una polémica reciente sobre la consistencia de las cifras de seguridad ciudadana de Bogotá25 también demostró que no se deben escatimar esfuerzos para garantizar la máxima confiabilidad en las diferentes etapas de producción, recopilación, depuración, consolidación y comunicación de los registros oficiales en la materia, máxime cuando los debates sobre la seguridad ciudadana suelen sobrepasar el ámbito técnico-científico. Un aspecto central en este proceso de consolidación debe ser el incentivo institucional al aumento de la tasa de denuncias de hechos de violencia, delincuencia e inseguridad. En efecto, debe tenerse presente que los hechos denunciados pueden generar el subregistro de la masa total de hechos delictivos. Debe tenerse en cuenta de todas formas que el aumento de las denuncias y de los registros puede interpretarse como un aumento de los hechos delictivos o como una desmejora del papel jugado por las autoridades. Todo lo anterior dice de la necesidad de una adecuada pedagogía sobre el significado de las cifras de la inseguridad. Además de la consolidación del sistema actual que recoge una valiosa serie consolidada e histórica de datos que es importante sostener, debe fortalecerse y ampliarse el espectro de seguimiento del Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia del Distrito incluyendo otras variables y dando mayor relevancia a aquellas que pueden tener mayor impacto sobre varias dimensiones objetivas y subjetivas de la seguridad ciudadana y la convivencia. 26 Desde la perspectiva de ciudad-región, de otra parte, es fundamental involucrar a los municipios vecinos y al Departamento de Cundinamarca en el proceso de definición de las necesidades y requerimientos de medi25 Ver por ejemplo “A la opinión pública sobre las cifras de seguridad en Bogotá” de la Fundación Seguridad y Democracia, en www.seguridadydemocracia.org/docs/pdf/ seguridadUrbana/cifrasSeguridadBogota.pdf, o “Las cifras de seguridad en Bogotá” de la Mesa de Trabajo Proyecto Bogotá Cómo Vamos, en http://www.bogotacomovamos.org/bogotacv/datos/56A1_20.pdf . Ver también el informe “La Verdad de las cifras de seguridad en Bogotá” del proyecto Informe de Desarrollo Humano para Bogotá www.idhbogota.pnud.org.co/joomla/ index.php?option=com_content&task=view&id=84&Itemid=55 26 El indicador de hurto a entidades bancarias, por ejemplo, es uno de los 11 indicadores denominados de alto impacto. Este tipo de delito probablemente no sea ya de tan alto impacto social, como la violencia intrafamiliar, que no hace parte de estos 11 indicadores. El hurto a entidades bancarias ha podido migrar hacia modalidades de hurto a particulares como el “paseo millonario”, los atracos a las salidas de los bancos y en los cajeros automáticos, etc. Igualmente ha podido migrar hacia delitos financieros a través de Internet. Todas estas modalidades tienen alto impacto en la percepción ciudadana.

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ción de la seguridad ciudadana y la convivencia. De la misma manera se deben generar herramientas de observación y seguimiento de justicia e impunidad en la ciudad. ¿Cómo medir las múltiples dimensiones de la inseguridad y la seguridad ciudadana además de las que ya se miden? ¿Y las de la convivencia y las conflictividades sociales? ¿Con que criterios e indicadores debe evaluarse el desempeño de las autoridades en materia de seguridad ciudadana y convivencia? ¿Cómo garantizar la máxima confiabilidad en las diferentes etapas de producción, recopilación, depuración, consolidación y comunicación de las cifras oficiales sobre la seguridad ciudadana y convivencia? ¿Qué necesidades y requerimientos de medición de la seguridad ciudadana y la convivencia tiene a largo plazo la ciudad y su entorno? ¿Cuáles son los indicadores de justicia e impunidad que deben ser incorporados en el observatorio de la seguridad ciudadana de Bogotá? 8.2 REPRESENTACIÓN

SOCIAL Y PERCEPCIÓN DE INSEGURIDAD

CIUDADANA

La Cámara de Comercio de Bogotá y la iniciativa ¿Bogotá Cómo Vamos? han generado los mecanismos principales de medición de la percepción de seguridad/inseguridad en la ciudad. Las encuestas practicadas por estas entidades son una base importante para acercarse al fenómeno de la percepción de inseguridad. Es cierto que la encuesta de percepción y victimización de la Cámara de Comercio apunta a una mirada global de la situación en el Distrito y que una medición que permita la diferenciación entre localidades aún está por realizar. De todas formas, la encuesta es una herramienta complementaria que permite contrastar y valorar las cifras. Los resultados de estas mediciones muestran de todas formas la distancia entre los registros oficiales de hechos delictivos y violentos (seguridad “objetiva”) y la percepción ciudadana (seguridad “subjetiva”)27 . La diferencia existente entre ambas pone en evidencia la complejidad de la representación social de la seguridad/inseguridad de la ciudad en cuya construcción participan las instituciones locales y nacionales a través de su desempeño, así como los medios de comunicación, la experiencia cotidiana de las personas, los imaginarios y tendencias socioculturales, contextos nacionales e internacionales, ideologías y discursos políticos, coyunturas políticas, intereses económicos, etc., entre muchos otros. 95

Para la ciudad será importante ampliar la medición de la percepción ciudadana de seguridad ciudadana y convivencia, para entender mejor las múltiples y complejas relaciones que configuran la representación social de la inseguridad, como la percepción de impunidad, los prejuicios y los temores sociales, los discursos de inseguridad, la influencia de los medios de comunicación, etc. En cualquier caso es fundamental garantizar que las medidas objetivas de la percepción de la inseguridad deben tener como objetivo la comprensión de la dinámica del problema y su uso pedagógico hacia la ciudadanía, antes que un uso demagógico o como propaganda a favor o en contra de algún actor de la seguridad de la ciudad. Una encuesta de percepción y victimización suficientemente amplica permitiría identificar las variaciones espaciales, o por sectores de la población, de las principales preocupaciones de seguridad y convivencia, su percepción del riesgo, de la conflictividad, de las incivilidades, su visión del actuar institucional, etc. Este tipo de información debe ser involucrado cotidianamente en la práctica de una acción institucional coordinada y de proximidad más adaptada a la problemática en cada sitio de la ciudad. A mediano y largo plazo, una medición sostenida de la percepción de inseguridad y una explicación y comunicación responsables de las variables “subjetivas” y “objetivas” de la seguridad ciudadana y la convivencia, deben contribuir a la construcción de una representación social de la seguridad más informada y más comprometida con los retos de la ciudad. Sin duda, el fortalecimiento de las capacidades de registro, medición y seguimiento de las distintas variables “subjetivas” y “objetivas” de la seguridad ciudadana es clave para formular mejores políticas públicas. En esta tarea son instrumentos o métodos complementarios: el análisis espacial, los croquis de imaginarios urbanos, los mapas de percepción y de conflictividades, los mapas de vulnerabilidades sociales e incluso los mapas de distribución espacial de la fuerza pública y de la oferta y el acceso a la justicia y a los mecanismos de convivencia y resolución de conflictos. El papel del Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia del Distrito es consolidar la información oficial existente28 , analizar el comportamiento de las dimensiones y variables a las que les hace seguimiento, identificar tendencias y proponer estrategias de política pública. Debe por ello 96

estar preparado para identificar, investigar, anticipar, explicar y comunicar a la ciudad los fenómenos que la ciudad debe prevenir o mitigar. ¿Cómo implementar una encuesta de percepción y victimización más amplia para la ciudad? ¿Qué parámetros deben garantizar la confiabilidad y la representatividad de las mediciones? ¿Qué papel deben cumplir en esta implementación el Observatorio de Seguridad Ciudadana y Convivencia del Distrito, el Observatorio de Seguridad de la Cámara de Comercio de Bogotá, la iniciativa Bogotá Cómo Vamos, y otras instancias públicas y privadas? ¿Cómo generar un entendimiento institucional, ciudadano y de los medios de comunicación sobre el significado de la representación social de seguridad e inseguridad? 8.3 COMUNICACIÓN

DE LA SEGURIDAD CIUDADANA

No es raro encontrar falencias en la forma cómo los medios de comunicación tratan los temas de la seguridad ciudadana. En Latinoamérica los medios tienden a presentar un enfoque casuístico y sensacionalista de las noticias relativas a delitos, violencias y conflictividades. Esto no contribuye a que el público comprenda las dinámicas que afectan dicha seguridad: “Todos los días podemos ver en los noticieros las mismas recetas para la cobertura de estos temas, en donde se recurre como fuentes a la policía o las autoridades, incluyendo con frecuencia testimonios de las víctimas y/o de sus allegados. Los hechos se presentan en forma absolutamente aislada, la cobertura parece más bien una acumulación de anécdotas. Brilla por su ausencia información que apunte, por ejemplo, a situar el caso en un contexto más global: qué factores los condicionan, qué impacto tienen sobre la ciudadanía en general o qué soluciones se pueden intentar (…). Armar una nota a 27 Ver Bogotá ¿Como Vamos? “Avance Clima de Opinión y Gestión 2006, Encuesta Anual de Percepción Ciudadana 2006” http://www.bogotacomovamos.org/bogotacv/AdminContenido/scripts/encuesta/ 16Encuesta_BCV_1.ppt Ver Cámara de Comercio “Encuesta de percepción y victimización en Bogotá Diciembre 2006” http://camara.ccb.org.co/documentos/2007_3_7_9_44_4_PEncuestaBogota(Dic%2006)%20-%20PRENSA.pdf 28 El Observatorio se alimenta actualmente con datos suministrados por la División de Información Pericial del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, la Policía Metropolitana de Bogotá, el CTI de la Fiscalía General de la Nación, el Centro Regulador de Urgencias de la Secretaria de Salud y la Subsecretaría Operativa de la Secretaria de Transito y Transporte de Bogotá. Cada una de estas instituciones genera sus datos de acuerdo con sus propias necesidades, especificidades y metodologías.

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partir de entrevistas banales a la víctima de algún robo, o a sus allegados y alguna autoridad, no requiere un gran esfuerzo, ni de producción, ni de investigación periodística. Así las cosas, si los hábitos de consumo instalados garantizan algún rating aceptable con un mínimo de trabajo, entonces ¿para qué más? (…). De esta forma, queda en manos del espectador articular el miedo, la sensación de saberse víctima en potencia”29. La consecuencia, no necesariamente calculada, del enfoque tradicional es incrementar el temor y la percepción de inseguridad en la población. Y esto permite, entre otras, que se desincentive el uso de los espacios públicos de la ciudad, “expulsando” de la calle a los habitantes, con lo cual se favorece el aumento de las oportunidades situacionales de comisión de delitos en el espacio público. Frente a estas falencias, que también se presentan a nivel internacional, las autoridades deben realizar un esfuerzo de pedagogía y formación pública y el mejor mecanismo para ello es a través de los medios de comunicación30 . Es crucial el tema de la comunicación en materia de seguridad ciudadana. Se debe transmitir un mensaje de seguridad diferente al tradicionalmente instalado en la sociedad, esto es, el de “mano dura, tolerancia cero” que apela principalmente a soluciones de endurecimiento de las penas o mayor represión por parte de la policía. El nuevo mensaje a transmitir tiene que ver con una concepción de la seguridad ciudadana como un bien común, sustentado en compromisos sociales y en equilibrios entre el control y la prevención de la violencia y la delincuencia31 .

29 Elisabet Gerber, “Comunicación de las políticas públicas: la seguridad ciudadana en la agenda”. FES - Marzo 2006. Fundación Friedrich Ebert www.fes.org.ar/Publicaciones/ ArticuloBet_Marzo2006.pdf 30 “Se trata de una suerte de «lobby» que implica un trabajo de sensibilización y «asociación» cuidadoso y regular (…). Socios prioritarios en este sentido serían los periodistas permeables a estas inquietudes y propuestas, preocupados por la calidad de su trabajo profesional, pero también, desde ya, los propietarios y autoridades de medios de gran tirada o rating”, señala Elisabet Gerber, en www.fes.org.ar/Publicaciones/ArticuloBet_Marzo2006.pdf 31 Esto es buscar construir soluciones colectivas frente a la inseguridad, basadas en compromisos sociales amplios que promueven la participación ciudadana, integrando distintos sectores de la sociedad (ciudadanía, policía, instituciones, medios de comunicación, etc.), que sitúa la prevención de la delincuencia y el adecuado tratamiento de la conflictividad social en un primer plano, que involucra a otros servicios del Estado como la salud, la educación o el empleo y que prioriza el mínimo uso de fuerza y el profundo respeto por los derechos humanos, las libertades individuales, la solidaridad social y la convivencia.

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Esto supone “invertir recursos humanos y materiales en facilitar el trabajo a los periodistas (…), ejercitar permanentemente la práctica de tornar noticiables las políticas públicas, los buenos programas de gobierno, los enfoques integrales (…) proponer canales de colaboración que faciliten el trabajo de la prensa (…), y fortalecer los canales regulares de diálogo entre las autoridades y los periodistas en distintos niveles (desde redactores/noteros hasta quienes se encuentren en niveles de decisión) para transmitir elementos básicos del enfoque conceptual en la materia”32 . La situación también exige establecer unos parámetros éticos mínimos para el manejo de las imágenes y el tratamiento de la información sobre la violencia. El asunto se vuelve más delicado a la hora de intentar generar en la opinión pública (actores sociales y políticos, comunidad internacional, referentes académicos, líderes o multiplicadores de opinión, contrapartes técnicas y políticas) una mejor comprensión de las propias limitaciones institucionales y sociales para la reducción definitiva y permanente de los indicadores de inseguridad. La idea de una sociedad sin delincuencia, violencia e inseguridad es fantasiosa, y siempre habrá un nivel mínimo de delincuencia, violencia e inseguridad a registrar, y que será cada vez más difícil y costoso de reducir. Otro problema a abordar es la confusión habitual entre conflictividad social urbana y delincuencia. En la percepción de inseguridad de muchos ciudadanos pueden aparecer temores a determinados grupos poblacionales como son los jóvenes, los desplazados de la violencia, etc. Muchos de estos temores son fuente de conflictividades y antagonismos que es necesario que la ciudad logre identificar, enfrentar y resolver. La conflictividad social no es negativa per se y requiere de un tratamiento especial para que no incube y promueva expresiones delincuenciales y violentas, ni incremente las vulnerabilidades sociales y los riesgos de determinadas poblaciones y sectores de la ciudad. La formación de una representación social más informada sobre los retos de la seguridad y convivencia de la ciudad implica articular la credibilidad de las instituciones con la confianza ciudadana en las mismas. Uno de los retos principales de la administración distrital consiste en establecer una estrategia sistemática y pedagógica de comunicación e información tanto de los problemas de seguridad como de las políticas y acciones públicas destinadas a atacar dichos problemas. 32 Elisabet Gerber, en www.fes.org.ar/Publicaciones/ArticuloBet_Marzo2006.pdf

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Ahora bien, debe de todas formas tenerse en cuenta que después del 11 de septiembre de 2001, el problema de seguridad adquirió a nivel internacional una visibilidad inusitada en los medios de comunicación y por supuesto en las agendas públicas y en las preocupaciones ciudadanas. El aumento de la sensación colectiva de miedo inscrito en este proceso ha dado pie al aumento de las demandas sociales de seguridad y a la oferta creciente de respuestas institucionales -y privadas- a la criminalidad y la violencia. Sin lugar a dudas, en este contexto tienden a resultar beneficiados aquellos grupos de interés y doctrinas dispuestos a exacerbar las representaciones sociales de inseguridad, a promover usos demagógicos del miedo o a beneficiarse económicamente de la mercantilización de la seguridad y los servicios de vigilancia. Estas lógicas se expresan en lo que diferentes analistas han denunciado y caracterizado como el fortalecimiento de los “discursos de inseguridad”, las “políticas del miedo”, y para el caso específicamente urbano, en la configuración de “ciudades pánico” 33 . Aún está por determinar el impacto que estas tendencias tendrán a mediano y largo plazo sobre la gobernabilidad y la comunicación de la seguridad ciudadana y la convivencia. Sin embargo, se puede prever que estas tendencias choquen con la evolución de concepciones que en materia de seguridad urbana se han desarrollado internacionalmente en las últimas décadas asociadas principalmente a la idea de desarrollo humano y seguridad humana promovida principalmente desde la ONU. Tal contexto –al igual que el desarrollo del conflicto armado nacionalimprime un desafío complejo para una ciudad como Bogotá. La ciudad se ha esforzado en desarrollar políticas de seguridad ciudadana y convivencia que se oponen a un uso demagógico de la inseguridad y que explícitamente buscan la consolidación de una concepción de seguridad como bien público y elemento constitutivo de una buena calidad de vida. Queda por último entonces abordar la pregunta sobre ¿Cómo afecta el discurso internacional sobre la seguridad, la percepción local de inseguridad y la acción de los diferentes actores de la seguridad ciudadana en Bogotá? 33 Ver por ejemplo la entrevista “Paul Virilio y la política del miedo” en el diario El Clarín de Buenos Aires en http://www.clarin.com/suplementos/cultura/2005/03/26/u-944192.htm, el interesante blog sobre tendencias urbanas de vigilancia, control, disciplinamiento y seguridad “Subtopia: a field guide to military urbanism” en http://subtopia.blogspot.com/ (en inglés), o el famosos documental de Michael Moore “Bowling for Columbine”.

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Este libro se terminó de imprimir en los talleres gráficos de ARFO Editores e Impresores Ltda, en el mes de enero de 2008 en la ciudad de Bogotá., D.C

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