Drept Administrativ Ii

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Funcţia publică administrativă 1. Consideraţii generale Conceptul de funcţie publică este în strânsă corelaţie cu noţiunile de putere publică, autoritate publică sau organ public, serviciu public şi interes public. Orice societate organizată în stat se bazează pe prerogativele puterii publice, în vederea satisfacerii intereselor generale, publice ale societăţii. În consecinţă organizarea statală reflectă necesităţile ce trebuie satisfăcute în cadrul sistemului social iar valorile pe care le realizează autoritatea statală sunt valori politice, stabilite potrivit specificului organizării societăţii. Aceste valori privesc satisfacerea trebuinţelor de interes general, într-un regim de putere publică, pe baza prerogativelor constituţionale care fac să prevaleze interesul public faţă de cel privat. Serviciile publice, indiferent de natura sau forma de organizare, realizează activităţi proprii potrivit competenţei lor stabilită prin lege. Competenţa unui serviciu public este strâns legată de funcţia îndeplinită în cadrul organizării statale. Odată cu diversificarea funcţiilor statului modern apare necesitatea înfiinţării de noi servicii publice. Prin activitatea de legiferare Parlamentul reglementează în mod uniform relaţiile sociale dintre membrii societăţii. Serviciul public judiciar alcătuit din sistemul instanţelor judecătoreşti soluţionează litigiile care apar între membrii societăţii şi aplică sancţiunile legale celor care încalcă legea. Pentru satisfacerea intereselor generale de apărare a ordinii publice şi a securităţii statului, de asigurare a trebuinţelor de instruire, cultură şi sănătate a populaţiei precum şi pentru asigurarea condiţiilor materiale de viaţă ale cetăţenilor au fost create şi organizate serviciile publice administrative care îşi desfăşoară activitatea, într-un regim de putere publică, pentru organizarea executării şi executarea în concret a legilor. Fiecare autoritate publică sau serviciu public realizează în domeniul lor de activitate, atributele de putere ale statului prin personalul repartizat pe diferite structuri, compartimente funcţionale, pe criterii profesionale, pe linii ierarhice şi pe funcţii. Prin urmare corespunzător funcţiilor fundamentale ale statului, funcţia publică statală se realizează pe categorii de funcţii publice, între care există atât asemănări, cât şi deosebiri. Bunăoară toate categoriile de funcţii publice se bazează pe prerogativele de putere publică şi se deosebesc prin specificul activităţilor pe care le realizează. Conform dispoziţiilor constituţionale, în exercitarea mandatului lor, deputaţii şi senatorii sunt în serviciul poporului iar statutul funcţionarilor publici se stabileşte prin lege organică. Legea privind statutul funcţionarilor publici1 se aplică tuturor funcţionarilor publici inclusiv celor care au statute proprii, aprobate prin legi speciale, în măsura în care acestea nu dispun altfel, reprezentând dreptul comun în această materie. 1

Legea 188/1999, Publicată în Monitorul Oficial Partea I, nr.600 din 8 decembrie 1999, modificată prin Legea 161/2003, Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr.279 din 21 aprilie 2003 1

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Potrivit legii pot beneficia de statute speciale funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul următoarelor servicii publice: structurile de specialitate ale Parlamentului României; b)structurile de specialitate ale Administraţiei Prezidenţiale; c) structurile de specialitate ale Consiliului Legislativ; d)serviciile diplomatice şi consulare; e)autoritatea vamală; f) poliţia şi alte structuri ale Ministerului de Interne; g) alte servicii publice stabilite prin lege. Statul judecătorilor şi procurorilor este stabilit prin Constituţie şi Legea privind statutul magistraţilor2 iar statutul cadrelor didactice şi statutul persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică este reglementat prin legi speciale. Corespunzător naturii activităţii desfăşurate, funcţia publică statală poate fi de demnitate publică, funcţie publică administrativă sau executivă şi funcţie publică jurisdicţională. Noţiunea de funcţie publică este utilizată pentru a caracteriza personalul autorităţilor şi instituţiilor publice, mai ales în raport cu salariaţii din sectorul privat şi a evidenţia regimul juridic diferit aplicabil funcţiei publice. Bunăoară agentul unei persoane sau salariatul unui organism de drept privat, nu are calitatea de funcţionar public, chiar dacă serviciul public încredinţat acestor persoane private este de natură administrativă şi agentul sau salariatul participă direct la execuţia sa. Studiul funcţiei publice presupune analizarea noţiunii de funcţionar public, prin evidenţierea regimului juridic referitor la metodele de recrutare a personalului, la modul de desfăşurare a activităţii acestuia şi la drepturile şi obligaţiile specifice. Acest regim juridic care determină existenţa funcţionarilor publici este specific funcţiei publice statale fiind derogatoriu de la dreptul care reglementează relaţiile de muncă din sectorul privat. Persoanele fizice care ocupă în condiţiile legii funcţiile publice în vederea realizării atribuţiilor unui serviciu public administrativ al statului, judeţului, oraşului sau comunei se numesc funcţionari publici administrativi şi primesc pentru activitatea desfăşurată un salariu lunar, în condiţiile legii iar persoanele care ocupă funcţii de demnitate publică au dreptul pentru activitatea desfăşurată la o indemnizaţie lunară3. Deosebirea dintre salariul de bază al funcţionarilor publici administrativi şi indemnizaţia lunară a demnitarilor constă în aceea că celor remuneraţi cu indemnizaţie lunară, nu li se cuvin sporuri şi/sau adaosuri la această indemnizaţie. Funcţia publică jurisdicţională este realizată de o categorie distinctă de personal, în raport cu salariaţii, funcţionarii publici administrativi şi demnitarii publici, care poartă denumirea de magistraţi. Magistraţii judecători şi procurori sunt numiţi în funcţie de Preşedintele României iar judecătorii sunt inamovibili, în timp ce procurorii se bucură de stabilitate în funcţie. Pentru activitatea desfăşurată magistraţii primesc o indemnizaţie lunară cu anumite sporuri. 2

În prezent statutul magistraţilor este stabilit prin Legea de organizare judecătorească şi prin legea de organizare a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie 3 Legea nr. 154/1998, Publicată în Monitorul Oficial Partea I nr.26 din 16 iulie 1998 2

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

La realizarea funcţiei jurisdicţionale mai concură magistraţi asistenţi de la Curtea Supremă de Justiţie şi magistraţi consultanţi, pentru soluţionarea litigiilor specifice dreptului muncii, care participă la deliberări cu vot consultativ, însă aceştia nu beneficiază de inamovibilitate fiind numiţi şi eliberaţi din funcţie de către ministrul justiţiei. Judecătorii Curţii Constituţionale şi cei ai Curţii de Conturi precum şi procurorii acesteia din urmă sunt asimilaţi magistraţilor, îndeplinind o funcţie publică jurisdicţională. Legea actuală de organizare judecătorească şi a Curţii Supreme de Justiţie, nu precizează expres natura juridică a raportului de muncă al magistratului, cu instanţele judecătoreşti sau parchetele cu personalitate juridică la care îşi desfăşoară activitatea. În consecinţă atât în legislaţie, cât şi în doctrină, natura juridică a funcţiei publice jurisdicţionale este controversată. 2. Natura juridică a funcţiei publice administrative Odată cu punerea bazelor dreptului administrativ modern şi consacrarea autonomiei sale, doctrina şi jurisprudenţa de specialitate i-au fundamentat conţinutul instituţiilor şi regimul juridic aplicabil. La sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului următor, ştiinţa dreptului administrativ a beneficiat de contribuţia unor reputaţi specialişti care au influenţat şi doctrina din ţara noastră. În stabilirea naturii juridice a noţiunii de funcţie publică administrativă s-au conturat mai multe concepţii referitoare la: teza contractului de drept privat, susţinută în principal de doctrina germană care prin Paul Laband a fundamentat concepţia mandatului reprezentativ, inspirată de teoria mandatului civil; teza contractului administrativ, susţinută de unii reprezentanţi ai şcolii franceze şi teza statului legal, promovată de susţinătorii dreptului public francez Esmein, Haurion, Duguit şi Jeze care susţineau ideea că funcţia publică se bazează pe un act de autoritate, ce implică prerogative de putere publică şi nu drepturi şi obligaţii contractuale. Teoria statului legal a fost împărtăşită şi de doctrina din ţara noastră care a susţinut ideea că funcţia de stat este o instituţie a dreptului administrativ prin care se realizează puterea de stat ar situaţiile de drept public, nu pot fi judecate prin prisma regulilor de drept privat, oricât de puternice ar fi aparenţele. Totodată se preciza că situaţia juridică a funcţionarului public este una obiectivă deoarece statul determină pe cale generală şi impersonală, toate drepturile şi obligaţiile funcţionarului care exercită o putere legală şi nicidecum un drept subiectiv. În perioada postbelică doctrina a folosit noţiunea de funcţie de stat şi funcţionar de stat pentru a desemna persoanele care desfăşurau activităţi de natură administrativă, pe fondul diminuării importanţei dreptului public şi a fundamentării autonomiei dreptului muncii. Bunăoară doctrina de drept al muncii are adepţi şi astăzi a promovat teza unicităţii raportului juridic de muncă potrivit căreia, contractul individual de 3

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

muncă reprezintă unicul temei al raportului de muncă iar actul de numire, respectiv de alegere sau repartizare, nu constituiau decât condiţii speciale necesare încheierii unor anumite raporturi juridice de muncă, alături de condiţiile generale cum sunt capacitatea juridică, pregătirea profesională, vechimea în muncă şi altele. Raporturile de muncă erau considerate ca fiind tipice şi atipice pentru cadrele cu statut special. În noul context constituţional al reglementării funcţiei publice, în doctrina de drept a muncii pe lângă teza unicităţii raportului juridic de muncă se admite şi faptul că analiza aspectelor principale ale regimului juridic al funcţionarilor publici în cadrul dreptului muncii, nu exclude problematica vastă a raportului de serviciu din cadrul dreptului administrativ. Totodată se susţine teza unei noi ramuri de drept, dreptul profesional sau teza apărută în Franţa care promovează ideea unui Drept al muncii publice. În literatura de drept administrativ funcţia de stat era caracterizată ca „un complex de drepturi şi obligaţii cu care este învestită o persoană fizică, ce face parte din cadrul unui organ al statului care are caracter de continuitate şi care se exercită în realizarea puterii de stat, pentru îndeplinirea sarcinilor acelui organ al statului” sau ca o „situaţie juridică impersonală (obiectivă) creată şi organizată prin acte normative, în vederea realizării puterii de stat ori pentru a concura la realizarea acesteia”. O altă orientare era axată pe ideea dublului raport juridic al funcţionarului de stat care apărea ca subiect a două feluri de raporturi juridice, unul de serviciu, născut prin actul de numire sau alegere în funcţie, pe baza căruia îşi exercită atribuţiile legale şi altul de muncă, în care funcţionarul intră cu instituţia care-l angaja într-o relaţie reglementată de dreptul muncii. În prezent în ţările Uniunii Europene se manifestă opţiuni care consacră, fie concepţia bazată pe ideea statutului legal, supus unui regim juridic unilateral de drept public, fie cea care conţine reglementări contractuale de drept privat, însă în cele mai multe ţări predomină concepţia statutului legal. Bunăoară conceptul de funcţie publică este reglementat în Franţa şi în ţările francofone prin noţiunea „funcţion publique”, în Regatul Unit al Marii Britanii prin expresia „civil service”, în Germania prin sintagma „affentlicher dienst” iar personalul care îndeplineşte aceste funcţii poartă denumirea de „functionnaires” în Franţa şi Luxemburg, „civil servent” în Anglia şi Irlanda, „Beauter” în Germania. În Italia este folosită sintagma „impiegato civile de allo stato” în Belgia „agent de l’Etat” iar în Spania şi Portugalia se întrebuinţează noţiunea de „functionario”. Atât în doctrină cât şi în legislaţia din mai multe ţări sunt întâlnite şi alte expresii cum ar fi „agent public”, „funcţionar de stat”, „servitorul coroanei” sau „manager public”. Datorită acestor diferenţieri etimologice şi a concepţiilor juridice de reglementare a funcţiei publice şi a funcţionarului public, în literatura occidentală de specialitate s-a propus uniformizarea noţiunilor prin folosirea expresiilor „personal administrativ” sau „personalul din administraţie”. Totodată se manifestă preocupări pentru „modernizarea” concepţiei juridice referitoare la acest personal şi a funcţiei 4

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

îndeplinite iar sub presiunea unor forţe politice şi sindicate se susţine chiar ideea „privatizării” funcţiei publice. Bunăoară în Italia printr-un act normativ din anul 1993 cunoscut sub denumirea de „decretul privatizării funcţiei publice” se consacră principiul trecerii de la reglementarea unilaterală a funcţiei publice, la convenţiile colective, negociate între un agent autonom care reprezintă autoritatea publică şi sindicatele funcţionarilor publici. Prin urmare stabilirea regimului juridic a funcţiei publice reprezintă o opţiune politică, bazată atât pe consideraţii de ordin juridic, cât şi pe necesitatea soluţionării unor trebuinţe de ordin social. În ţările Uniunii Europene funcţia publică poate fi clasificată după natura acesteia în funcţie publică comunitară locală, funcţie publică naţională şi funcţie publică comunitar-europeană. Modul de reglementare a funcţiei publice comunitare locale şi naţionale diferă de la o ţară la alta, în funcţie de tradiţiile şi concepţiile juridice adoptate, având baze atât constituţionale, cât şi statutare iar funcţia publică comunitar-europeană este prevăzută în principal prin statutul funcţionarilor comunităţilor europene precum şi în alte reglementări. În ţara noastră potrivit dispoziţiilor constituţionale, statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică iar alegerea profesiei şi a locului de muncă sunt libere, având în vedere că dreptul la muncă nu poate fi îngrădit. Ca şi în cazul altor instituţii ale dreptului administrativ, reglementarea funcţiei publice se întrepătrunde în subsidiar, cu normele generale ale dreptului privat. În acest sens Legea privind Statutul funcţionarilor publici prevede că dispoziţiile acesteia se completează cu prevederile legislaţiei muncii, precum şi cu reglementările de drept comun civile, administrative sau penale, după caz, în măsura în care nu contravin legislaţiei specifice funcţiei publice. În consecinţă natura juridică a funcţiei publice este fundamentată pe teza statutului legal iar funcţionarul public este un purtător al autorităţii publice, învestit cu prerogative de putere publică. 3. Noţiunea de funcţie publică administrativă şi trăsăturile acesteia Potrivit legii funcţia publică reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală. Definiţia legală a funcţiei publice se bazează pe teza exprimată constant în doctrina de drept public care defineşte competenţa unei autorităţi sau instituţii publice, ca fiind un ansamblu de atribuţii stabilite de legea fundamentală sau de alte legi care conferă drepturi şi obligaţii pentru realizarea în nume propriu, pe baza prerogativelor puterii publice, a unei anumite activităţi administrative. Legea mai recurge şi la termenul „responsabilitate” care însă are mai mult o semnificaţie filozofică, de raportare a individului la sistemul de valori existent şi mai puţin una juridică, având în vedere că în accepţiunea cea mai largă, termenii de răspundere şi responsabilitate sunt 5

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

sinonimi iar atribuţia prevăzută de lege, reprezintă atât un drept, cât şi o obligaţie care în final implică răspunderea. Principiile care stau la baza exercitării funcţiei publice sunt: a) legalitate, imparţialitate şi obiectivitate; b) transparenţă; c) eficienţă şi eficacitate; d) responsabilitate, în conformitate cu prevederile legale; e) orientare către cetăţean; f) stabilitate în exercitarea funcţiei publice; g) subordonare ierarhică. Aceste principii, unele cu valoare declarativă sau deontologică, au rolul de a direcţiona şi eficientiza funcţia publică pentru o mai bună deservire a beneficiarilor săi. Funcţiile publice sunt prevăzute în anexa la Legea statutului funcţionarilor publici iar activităţile administrative care implică exercitarea prerogativelor de putere publică sunt următoarele: a) punerea în executare a legilor şi a celorlalte acte normative; b) elaborarea proiectelor de acte normative şi a altor reglementări specifice autorităţii sau instituţiei publice, precum şi asigurarea avizării acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor şi strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor şi statisticilor, precum şi a documentaţiei privind aplicarea şi executarea legilor, necesare pentru realizarea competenţei autorităţii sau instituţiei publice; d) consilierea, controlul şi auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane şi a resurselor financiare; f) colectarea creanţelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autorităţii sau instituţiei publice, în raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice, de drept public sau privat, din ţară şi străinătate, în limita competenţelor stabilite de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, precum şi reprezentarea în justiţie a autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; h) repartizarea de activităţi în conformitate cu strategia de informatizare a administraţiei publice. Realizarea funcţiei publice se bazează pe mai multe trăsături specifice printre care amintim pe cele mai semnificative. Astfel competenţa funcţiei publice este determinată în mod unilateral de către autorităţile publice, prin norme juridice pentru realizarea unui interes general. Atribuţiile corespunzătoare fiecărei funcţii publice se stabilesc pe baza sarcinilor specifice ale autorităţilor şi instituţiilor publice, cu respectarea principiilor ierarhiei, specializării şi profesionalizării funcţiei publice. În consecinţă funcţia publică fiind predeterminată legal drepturile şi obligaţiile care intră în conţinutul acesteia nu pot fi modificate, înlocuite sau suprimate de către titularul funcţiei, dacă legea nu i-a conferit un asemenea drept. Funcţiile publice au caracter continuu, neputând fi exercitate cu intermitenţă sau o singură dată în funcţie de situaţia creată. Prin urmare caracterul continuu al funcţiei publice, presupune exercitarea acesteia, pe toată durata existenţei funcţiei publice. Funcţia publică administrativă are un caracter obligatoriu întrucât drepturile şi obligaţiile care alcătuiesc conţinutul acesteia trebuie exercitate în temeiul legii iar exercitarea nu reprezintă doar o formalitate sau o posibilitate ce caracterizează dreptul subiectiv. Atribuţiile funcţiei publice reprezintă pentru funcţionarul public drepturi şi obligaţii legale pe care le exercită în conformitate cu fişa postului ocupat. Fişa postului aferentă funcţiei publice se anexează la actul administrativ de numire, iar o copie a 6

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

acesteia se înmânează funcţionarului public. Titularul funcţiei publice este o persoană fizică legal învestită în funcţie prin actul unilateral de dispoziţie a autorităţii sau instituţiei publice care realizează atribuţiile ce intră în competenţa funcţiei publice. Funcţia publică presupune anumite incompatibilităţi care pot fi de ordin constituţional sau legal, având menirea de a asigura obiectivitatea şi prestigiul funcţiei. Fiecare funcţie publică administrativă este stabilită într-o anumită ierarhie care asigură prin unitatea de structură şi acţiune realizarea atribuţiilor specifice. Ierarhia funcţiilor publice se stabileşte prin actul de înfiinţare, organizare şi funcţionare a autorităţii sau instituţiei publice respective. În baza ierarhiei, funcţionarii publici ierarhic inferiori sunt obligaţi să se supună dispoziţiilor date în limita şi condiţiile legii, de către funcţionarii ierarhic superiori. În cadrul fiecărei autorităţi sau instituţii publice atribuţiile unei funcţii publice se împart pe posturi. Postul reprezintă funcţia publică individualizată. Conţinutul concret al drepturilor şi obligaţiilor unei funcţii publice individualizate se stabileşte prin fişa postului. Funcţiile publice individualizate din cadrul unei autorităţi sau instituţii publice alcătuiesc statul de funcţii al acelei unităţi care se aprobă potrivit legii, în funcţie de interesele publice ocrotite şi de mijloacele umane şi materiale care pot fi alocate, pentru satisfacerea interesului public. Statul de funcţii este un act administrativfinanciar prin care se stabileşte atât numărul de posturi, nivelul studiilor, gradul de profesionalizare a funcţionarilor publici, cât şi nivelul de şcolarizare a fiecărei funcţii publice. Totalitatea funcţionarilor publici statutari constituie corpul funcţionarilor publici iar cei eliberaţi din funcţia publică în condiţiile legii, alcătuiesc corpul de rezervă care este gestionat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Noţiunea de corp al funcţionarilor publici este caracteristică structurii actuale a funcţiei publice şi înlocuieşte noţiunea de cadre specifică vechii reglementări în materie. 4. Clasificarea funcţiilor publice administrative Pentru înţelegerea naturii juridice a funcţiei publice administrative se impune clasificarea acesteia după criterii care disting atât funcţiile publice, cât şi funcţionarii publici. Bunăoară după natura atribuţiilor care alcătuiesc competenţa unei autorităţi sau instituţii publice, funcţiile publice administrative se clasifică în funcţii publice generale şi funcţii publice specifice. Funcţiile publice generale reprezintă ansamblul atribuţiilor şi responsabilităţilor cu caracter general şi comun tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, în vederea realizării competenţei lor generale iar funcţiile publice specifice alcătuiesc un ansamblu de atribuţii şi responsabilităţi, cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice pentru realizarea competenţei lor specifice.

7

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

După nivelul atribuţiilor titularului funcţiei publice, funcţiile publice se împart în trei categorii, după cum urmează: a) funcţii publice corespunzătoare înalţilor funcţionari publici; b) funcţii publice de conducere; c) funcţii publice de execuţie. Funcţia de înalt funcţionar public cuprinde funcţiile publice de secretar general şi secretar general adjunct al Guvernului, consilier de stat, secretar general şi secretar general adjunct din cadrul ministerelor şi a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; prefect şi subprefect, secretar general al prefecturii şi secretar general al judeţului şi al municipiului Bucureşti, director general din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Funcţia de conducere cuprinde toate atributele ce definesc decizia administrativă şi priveşte actele dispozitive, de organizare, coordonare, îndrumare şi control, emise sub autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar. Categoria funcţionarilor publici de conducere cuprinde persoanele numite în una din următoarele funcţii publice: a) secretar al municipiului, al sectoarelor municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei; b) director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; c) director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice decentralizate ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale precum şi în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale; d) şef de serviciu şi şef de birou. Funcţiile de conducere pot fi clasificate după nivelul ierarhiei acestora în funcţii de conducere care privesc conducerea autorităţii sau instituţiei publice, în întregul acesteia şi funcţii de conducere a unor structuri interne, din cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice iar sub aspectul conţinutului procesului decizional administrativ, acestea se clasifică în funcţii care presupun toate atributele conducerii şi funcţii care vizează anumite elemente ale actului decizional. Funcţiile publice de execuţie privesc de regulă activităţile faptice fie de pregătire a actelor decizionale, fie de punere în executare a acestora. Funcţiile de execuţie sau operative pot fi clasificate după natura lor în funcţii de administraţie internă şi de specialitate iar după importanţa acestora, la realizarea acţiunii administrative deosebim funcţii de execuţie principale sau auxiliare ori secundare. Funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe grade profesionale, după cum urmează: a) superior ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant. Un alt criteriu legal de clasificare a funcţiilor publice administrative constă în nivelul studiilor necesare ocupării funcţiei publice. După acest criteriu distingem funcţii publice din clasa I, funcţii publice din clasa a II-a şi funcţii publice din clasa a III-a. Clasa I cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de lungă durată absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalenţă, clasa II-a cuprinde funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii superioare de scurtă 8

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

durată, absolvite cu diplomă şi clasa a III priveşte funcţiile publice pentru a căror ocupare se cer studii medii liceale absolvite cu diplomă. În literatura juridică funcţiile publice au fost clasificate şi după alte criterii. Bunăoară după actul normativ în care sunt prevăzute funcţiile publice se clasifică în funcţii prevăzute de Constituţie, de Statutul funcţionarilor publici şi de legi speciale. După regimul juridic aplicabil funcţiei publice se face distincţie între funcţiile supuse regimului statutar general şi funcţiile supuse unor statute speciale. Legătura directă a funcţiei publice cu factorul politic delimitează funcţia publică administrativă, în funcţii cu caracter politic şi funcţii profesionale, de specialitate iar după modul de ocupare a funcţiei publice deosebim funcţiile care se ocupă prin numire, alegere, repartizare şi pe baze contractuale. În fine după gradul de disciplină pe care îl presupune funcţia publică deosebim funcţiile cu caracter militar, funcţiile cu statut special şi funcţiile civile. 5. Gestiunea funcţiei publice administrative Conceptul de gestiune a funcţiei publice este consacrat în legislaţia majorităţii ţărilor Uniunii Europene şi chiar în legislaţia referitoare la Statutul funcţionarilor Comunităţilor Europene. Prin noţiunea de gestiune a funcţiei publice se înţelege activitatea de organizare a carierei funcţionarului public, faţă de care în ţările Uniunii Europene se manifestă o grijă deosebită. Cariera funcţionarului public poate fi lineară întrucât presupune exercitarea funcţiei publice în clasa cerută pentru ocuparea acesteia, de la recrutare şi până la încetarea activităţii. Cariera lineară este tipică pentru exercitarea funcţiei publice administrative, însă liniaritatea carierei nu afectează dinamismul funcţiei ci presupune dreptul la stabilitate în funcţie consacrat atât pe cale legală, cât şi statutară. Prin stabilitatea în funcţia publică se înţelege situaţia legală a funcţionarului public care nu poate fi transferat, sancţionat sau înlocuit decât în anumite cazuri, cu respectarea formelor prevăzute de lege. Organizarea funcţiei publice pe baza sistemului carierei, deosebit de cel al salariaţilor din domeniul privat presupune existenţa corpului funcţionarilor publici, supuşi aceluiaşi regim statutar. Gestiunea funcţiei publice poate fi analizată atât din punct de vedere material funcţional, cât şi într-un sens formal-organic, corespunzător analizei administraţiei publice şi serviciilor publice. În sens material-funcţional gestiunea funcţiei publice cuprinde actele juridice şi operaţiunile materiale prin care se recrutează funcţionarii publici şi se materializează situaţia lor profesională, în timpul derulării carierei, de către structurile de organizare a funcţiei publice. Sensul formal-organic evocă autorităţile şi organele implicate în derularea activităţilor de gestionare a funcţiei publice atât din cadrul administraţiei centrale, cât şi a administraţiei locale. 9

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Gestiunea funcţiei publice este fundamentată pe principiile subordonării ierarhice şi a democratizării funcţiei publice. Pe baza ierarhiei, funcţionarul public se află sub autoritatea superiorului său, atât în privinţa desfăşurării activităţii, cât şi în legătură cu situaţia lui profesională şi derularea carierei. În cazul săvârşirii unor ilegalităţi, funcţionarul public nu poate interveni direct prin opunere la aceste măsuri, ci poate doar să apeleze la căile de atac prevăzute de lege. Principiul subordonării ierarhice este supus astăzi unor limitări, de natură a împiedica luarea unor măsuri arbitrare sau ilegale, prin stabilirea concretă a prerogativelor şefului ierarhic, în conformitate cu fişa postului şi a instituirii unor garanţii pentru funcţionarii aflaţi în raporturi de subordonare. Principiul democratizării funcţiei publice armonizează ierarhia administrativă întrucât pe cale statutară se reglementează dreptul funcţionarului public subordonat, de a-şi influenţa destinul său profesional, printr-o implicare efectivă în gestionarea carierei sale. Gestionarea funcţiei publice se realizează atât de către structuri administrative interne, cât şi de organe centrale, create prin Legea statutului funcţionarilor publici. Gestionarea curentă a resurselor umane şi a funcţiilor publice este organizată şi realizată, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, de către un compartiment specializat, care colaborează direct cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici. Pentru asigurarea gestionării eficiente a resurselor umane şi pentru urmărirea carierei funcţionarului public, autorităţile şi instituţiile publice întocmesc dosarul profesional al fiecărui funcţionar public. Conţinutul dosarului profesional se stabileşte prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici. Autorităţile şi instituţiile publice răspund de întocmirea şi actualizarea dosarelor profesionale ale funcţionarilor publici şi asigură păstrarea acestora în condiţii de siguranţă. Dacă raportul de serviciu al funcţionarilor publici încetează sau în caz de transfer, autoritatea sau instituţia publică este obligată să păstreze o copie a dosarului profesional iar originalul se înmânează celui în cauză, pe bază de semnătură. Totodată autorităţile sau instituţiile publice au obligaţia de a comunica Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare, orice modificare intervenită în situaţia funcţionarilor publici. Persoanele care au acces la datele cuprinse în evidenţa naţională a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici precum şi la dosarul profesional al funcţionarului public, au obligaţia de a păstra confidenţialitatea datelor cu caracter personal, în condiţiile legii iar la solicitarea funcţionarului public, autoritatea sau instituţia publică este obligată să-i elibereze un document care să ateste activitatea desfăşurată de acesta, vechimea în muncă, în specialitate şi în funcţia publică. În cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice se constituie comisii paritare care au rolul de a contribui la armonizarea intereselor funcţionarilor publici pe timpul derulării carierei lor, în concordanţă cu interesul general urmărit de funcţia publică. Comisia paritară se poate constitui fie în fiecare autoritate sau instituţie publică, fie 10

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice aflate în aceiaşi structură organizatorică, în funcţie de numărul funcţionarilor publici. În alcătuirea comisiei paritare intră un număr egal de reprezentanţi desemnaţi de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice şi de sindicatul reprezentativ al funcţionarilor publici. Dacă sindicatul nu este reprezentativ sau funcţionarii publici nu sunt organizaţi în sindicat, reprezentanţii lor vor fi desemnaţi prin votul majorităţii funcţionarilor publici din respectiva autoritate sau instituţie publică. Reprezentanţii funcţionarilor publici în comisia paritară pot să fie desemnaţi din rândul funcţionarilor publici, aleşi în organele de conducere ale sindicatului reprezentativ sau din rândul reprezentanţilor funcţionarilor publici, aleşi pentru negocierea acordurilor cu conducerea autorităţii sau instituţiei publice. Dacă s-a constituit o singură comisie paritară pentru mai multe autorităţi sau instituţii publice, aceasta va fi compusă dintr-un număr egal de reprezentanţi ai acestor autorităţi sau instituţii publice, desemnaţi conform legii. Comisiile paritare sunt consultate la negocierea de către autorităţile sau instituţiile publice a acordurilor cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii acestora. Această consultare este obligatorie la negocierea acordurilor colective cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici, însă rezultatul consultării poate fi luat în seamă sau nu de către autoritatea sau instituţia publică. Pe lângă activitatea de consultare, comisiile paritare participă la stabilirea măsurilor de îmbunătăţire a activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice pentru care sunt constituite şi urmăresc permanent realizarea acordurilor stabilite între sindicatele reprezentative sau reprezentanţii funcţionarilor publici, cu autorităţile sau instituţiile publice. Activitatea comisiei paritare se materializează prin întocmirea de rapoarte trimestriale cu privire la respectarea prevederilor acordurilor încheiate în condiţiile legii, pe care sunt obligate să le comunice conducerii autorităţii sau instituţiei publice, precum şi conducerii sindicatelor reprezentative ale funcţionarilor publici. Acordurile colective se încheie anual de către autorităţile sau instituţiile publice cu sindicatele reprezentative ale funcţionarilor publici sau cu reprezentanţii funcţionarilor publici şi cuprind numai măsuri referitoare la : a) constituirea şi folosirea fondurilor destinate îmbunătăţirii condiţiilor la locul de muncă; b) sănătatea şi securitatea în muncă; c) programul zilnic de lucru; d) perfecţionarea profesională; alte măsuri decât cele prevăzute de lege, referitoare la protecţia celor aleşi în organele de conducere ale organizaţiilor sindicale. Pentru încheierea acordurilor colective privind raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici autoritatea sau instituţia publică este obligată să furnizeze sindicatelor reprezentative sau reprezentanţilor funcţionarilor publici, informaţiile necesare acestei activităţi. 11

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Ca organ central de gestiune a funcţiei publice s-a înfiinţat Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici, în subordinea Ministerului Administraţiei şi internelor. Agenţia are personalitate juridică şi este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, guvernamentale, fiind condusă de un preşedinte, cu rang de secretar de stat, numit de către primul-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor. În exercitarea atribuţiilor care îi revin, preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici emite ordine cu caracter normativ şi individual. Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici are următoarele atribuţii: a) elaborează politicile şi strategiile privind managementul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici; b) elaborează şi avizează proiecte de acte normative privind funcţia publică şi funcţionarii publici; c) monitorizează şi controlează modul de aplicare a legislaţiei privind funcţia publică şi funcţionarii publici în cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice; d) elaborează reglementări comune, aplicabile tuturor autorităţilor şi instituţiilor publice, privind funcţiile publice, precum şi instrucţiuni privind aplicarea unitară a legislaţiei în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici; e) elaborează proiectul legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare pentru funcţionarii publici; f) stabileşte criteriile pentru evaluarea activităţii funcţionarilor publici; g) controlează propunerile de instruire a funcţionarilor publici, stabilite ca urmare a evaluării performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici; h) colaborează cu Institutul Naţional de Administraţie la stabilirea tematicii specifice programelor de formare specializată în administraţia publică şi de perfecţionare a funcţionarilor publici; i) întocmeşte şi administrează baza de date cuprinzând evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici; j) aprobă condiţiile de participare şi procedura de organizare a selecţiei şi recrutării pentru funcţiile publice generale, avizează şi monitorizează recrutarea pentru funcţiile publice specifice; k) realizează redistribuirea funcţionarilor publici cărora le-au încetat raporturile de serviciu din motive ne imputabile lor; l) acordă asistenţă de specialitate şi coordonează metodologic compartimentele de resurse umane din cadrul autorităţilor şi instituţiilor publice centrale şi locale; m) participă la negocierile dintre organizaţiile sindicale reprezentative ale funcţionarilor publici şi Ministerul Administraţiei şi Internelor. n) colaborează cu organisme şi cu organizaţii internaţionale din domeniul său de activitate; o) elaborează anual, cu consultarea autorităţilor şi instituţiilor publice, Planul de ocupare a funcţiilor publice, pe care îl supune spre aprobare Guvernului; 12

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

p) întocmeşte raportul anual cu privire la managementul funcţiilor publice şi al funcţionarilor publici, pe care îl prezintă Guvernului. Totodată Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici îndeplineşte orice alte atribuţii stabilite prin lege. Planul de ocupare a funcţiilor publice se elaborează de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, cu consultarea organizaţiilor sindicale reprezentative la nivelul naţional şi se supune spre aprobare Guvernului. Prin planul de ocupare a funcţiilor publice se stabileşte : a) numărul funcţiilor publice rezervate promovării funcţionarilor publici care îndeplinesc condiţiile legale; b) numărul funcţiilor publice care vor fi rezervate absolvenţilor programelor de formare specializată în administraţia publică, organizate de Institutul Naţional de Administraţie sau de instituţii similare din străinătate; c) numărul funcţiilor publice care vor fi ocupate prin concurs; d) numărul funcţiilor publice care vor fi înfiinţate; e) numărul funcţiilor publice care vor fi supuse reorganizării, numărul maxim de funcţii publice pe fiecare clasă, categorie şi pe grade profesionale; g) numărul maxim al funcţionarilor publici de conducere . Pe lângă aceste atribuţii Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici ţine evidenţa funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici, în cadrul fiecărei autorităţi şi instituţii publice, pe baza datelor furnizate de acestea, potrivit legii. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici administrează evidenţa naţională a funcţiilor publice şi a funcţionarilor publici precum şi situaţia disciplinară a funcţionarilor publici, pe baza cazierului administrativ. Cazierul administrativ este un act care cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului public şi care nu sunt radiate în condiţiile legii fiind necesar în următoarele cazuri: a) desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru recrutarea funcţionarilor publici; b) desemnarea unui funcţionar public în calitate de preşedinte şi membru în comisia de disciplină; c) desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia paritară; d) ocuparea unei funcţii publice corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici sau categoriei funcţionarilor publici de conducere; e) în orice alte situaţii prevăzute de lege. Cazierul administrativ este eliberat la solicitarea: a) funcţionarului public interesat; b) conducătorului autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea; c) preşedintele comisiei de disciplină; d) altor persoane prevăzute de lege. Pentru realizarea atribuţiilor sale, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici beneficiază de legitimare procesuală activă şi poate sesiza instanţa de contencios administrativ, competentă potrivit legii atât în privinţa actelor prin care autorităţile sau instituţiile publice încalcă legislaţia referitoare la funcţia publică şi funcţionarii publici, constatate ca urmare a activităţii proprii de control, cât şi în cazul refuzului acestor autorităţi şi instituţii publice de a aplica prevederile legale, în domeniul funcţiei publice şi al funcţionarilor publici. Actul atacat este suspendat de drept. Totodată Preşedintele Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici poate sesiza şi prefectul în legătură cu actele ilegale emise de autorităţile şi instituţiile publice locale. 13

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

6. Raportul de serviciu Raportul de serviciu este acea relaţie juridică intersubiectivă care consfinţeşte intrarea unei persoane fizice în serviciul unei autorităţi publice. Raportul de serviciu poate fi de drept, în cazul în care se constituie printr-un act administrativ unilateral al autorităţii publice şi de fapt, în lipsa unui act formal de învestire în funcţie. Raportul de serviciu de drept poate fi voluntar sau impus, în funcţie de necesitatea consensului solicitantului. Raporturile de serviciu impuse sunt strict delimitate de lege. Potrivit art. 42 din Constituţie „munca forţată este interzisă”. Nu constituie însă muncă forţată: a)serviciul cu caracter militar sau activităţile desfăşurate în locul acestuia de cei care, potrivit legii, nu prestează serviciul militar obligatoriu din motive religioase; b) munca unei persoane condamnate, prestată în condiţii normale, în perioada de detenţie sau de libertate condiţionată; c) prestaţiile impuse în situaţia creată de calamităţi ori de alt pericol, precum şi cele care fac parte din obligaţiile civile normale stabilite de lege. Raportul de serviciu (de drept) voluntar poate fi: de carieră (funcţionăresc), când se concretizează într-o relaţie juridică între o autoritate publică şi o persoană fizică şi onorific, dacă decurge dintr-o relaţie juridică pe o perioadă determinată, fără a se acorda salariu sau altă retribuire celui atras la realizarea unui serviciu public datorită înaltei sale competenţe şi prestigiului profesional de care se bucură. Elementele componente ale raportului de serviciu sunt: subiectele, obiectul şi conţinutul raportului. Subiectele raportului de serviciu sunt autoritatea administrativă, ca subiect supraordonat şi persoana fizică. Obiectul acestui raport este constituit din prestarea activităţilor care duc în mod direct la realizarea sarcinilor administraţiei. Conţinutul raportului de serviciu îl reprezintă ansamblul drepturilor şi îndatoririlor reciproce. Cele mai importante caracteristici ale raportului de serviciu sunt evidenţiate de faptul că el se prezintă ca un: raport de drept public, având în vedere caracterul public al subiectului supraordonat şi scopul public; raport voluntar întrucât atât pentru constituire cât şi pentru continuarea acestuia este necesară nu numai voinţa administraţiei publice ci şi cea a celui învestit în funcţie; raport strict personal deoarece capacitatea intelectuală şi tehnică cerută pentru fiecare sarcină şi încrederea pe care instituţia trebuie să o aibă în persoana căreia îi încredinţează propriile interese, necesită ca raportul să fie constituit „intuituu persoane”; raport juridic bilateral comportând drepturi şi obligaţii reciproce; raport de subordonare ierarhică, adică subordonarea ierarhică şi disciplina disting de fapt funcţia şi obligaţia profesională. Raportul de serviciu având trăsături caracteristice se deosebeşte de raportul de muncă încheiat în condiţiile legislaţiei muncii. Bunăoară raportul de serviciu îşi are izvorul în actul unilateral de numire în funcţie, fiind supus regimului juridic de drept 14

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

public, pe când salariatul îşi desfăşoară activitatea pe baza contractului individual de muncă, încheiat potrivit dreptului comun. Raportul de muncă are caracter bilateral cuprinzând drepturile şi obligaţiile părţilor care se află pe o poziţie de egalitate juridică, pe când raportul de serviciu conţine drepturile şi obligaţiile părţilor stabilite pe cale unilaterală conform normelor legale. Raportul de serviciu se încheie întotdeauna între o autoritate sau instituţie publică şi o persoană fizică, pe când raportul de muncă poate fi încheiat şi între două persoane fizice. Litigiile privind raportul de serviciu se soluţionează de instanţele de contencios administrativ, în timp ce astfel de litigii care vizează raportul de muncă intră în competenţa instanţelor civile specializate. In consecinţă raportul de serviciu al funcţionarului public, nu se identifică cu raportul de muncă al salariaţilor, chiar dacă aceste raporturi au şi trăsături comune. 7. Funcţionarul public 7.1. Consideraţii generale Potrivit dispoziţiilor statutare funcţionarul public este persoana numită într-o funcţie publică, în condiţiile legii iar dacă i-a încetat raportul de serviciu din motive neimputabile acesteia îşi păstrează calitatea de funcţionar public, continuând să facă parte din corpul de rezervă al funcţionarilor publici. Funcţionarul public administrativ exercită o activitate permanentă la o autoritate sau instituţie publică, pe baza unei ierarhii administrative şi se bucură de stabilitate în funcţie. Activitatea funcţionarului public este supusă regimului juridic de drept administrativ, spre deosebire de non funcţionarii din administraţie care sunt angajaţi cu contract individual de muncă, bazat pe regulile de drept comun. Numirea în funcţie a funcţionarului public se realizează printr-un act de autoritate opozabil tuturor, după învestirea persoanei cu atribuţiile funcţiei şi aducerea actului la cunoştinţă publică. În baza actului de numire funcţionarul public intră într-un raport de serviciu cu autoritatea sau instituţia publică având drepturi şi obligaţii corelative. Drepturile şi obligaţiile raportului de serviciu fiind bazate pe lege, funcţionarul public nu poate renunţa la exercitarea lor, având în vedere că acestea au fost instituite în interesul bunei funcţionări a serviciului public. Învestirea legală prin numire într-o funcţie publică consacră statutul legal al funcţionarului public, însă exercitarea efectivă a atribuţiilor care intră în competenţa funcţiei se realizează numai după depunerea jurământului de credinţă prevăzut de lege. Refuzul depunerii jurământului atrage revocarea deciziei de numire în funcţie. Natura juridică a actului de numire în funcţia publică este privită diferit în literatura de specialitate. Astfel într-o opinie se susţine că actul de numire într-o funcţie publică este din punct de vedere juridic un act condiţie prin care se aplică unei 15

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

persoane un regim general şi impersonal, prestabilit ce apare ca un act intermediar între lege şi actul juridic dat în baza legii şi actul subiectiv prin care funcţionarul public acceptă regimul general şi impersonal. În acest sens doctrina majoritară de drept public pe care o împărtăşim consideră că intrarea într-o funcţie publică se face pe baza unui act administrativ unilateral, supus regimului de drept public şi nu în temeiul unui act contractual bilateral. În consecinţă acest act nu trebuie urmat de un contract individual de muncă pentru că însăşi noţiunea de contract implică egalitatea părţilor, în timp ce raportul de serviciu se bazează pe ierarhia administrativă. Autorii de drept al muncii susţin teza fundamentată în perioada socialistă potrivit căreia actul de numire în funcţie a funcţionarului public constituie un simplu act prealabil la încheierea contractului individual de muncă. Astăzi o asemenea afirmaţie este considerată, pe drept cuvânt, în literatura de drept administrativ o exagerare, inclusiv în perspectivă istorică. În exercitarea sarcinilor de interes general, persoanele fizice devenite funcţionari publici se bucură de o anumită consideraţie socială fiind „depozitare a unei părţi a puterii publice”. Ca urmare accesul în funcţia publică este subordonat mai multor condiţii pe care trebuie să le îndeplinească cel care aspiră la o astfel de calitate. Prin lege sunt stabilite condiţiile generale pe care trebuie să le îndeplinească persoanele fizice, pentru a putea deveni funcţionari publici iar pentru unele funcţii publice se cer întrunite anumite condiţii speciale. Funcţionarii publici sunt numiţi în funcţie prin actul unilateral al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu respectarea dispoziţiilor statutare. 7.2. Condiţiile de acces în funcţia publică Prin stabilirea condiţiilor de acces în funcţiile publice, legiuitorul urmăreşte satisfacerea atât a unor scopuri de natură politică, cât şi a unor interese de ordin profesional-administrativ. Condiţiile de acces în funcţiile publice pot fi grupate, după dreptul de apreciere în selectarea candidaţilor, în condiţii obiective şi condiţii subiective. Condiţiile obiective sunt verificate de autoritatea sau instituţia publică, pe baza actelor doveditoare prezentate de candidaţi, fără a avea un drept de apreciere asupra acestora, în timp ce condiţiile subiective se bazează pe dreptul de opţiune a angajatorului în stabilirea calităţilor individuale a fiecărui aspirant la o funcţie publică. După conţinutul lor condiţiile de acces în funcţiile publice pot fi generale, care privesc toate funcţiile publice administrative, demnităţile publice şi funcţiile jurisdicţionale, fiind prevăzute atât în legea fundamentală, cât şi în statutul funcţionarilor publici, şi condiţii speciale, referitoare numai la anumite categorii de funcţionari publici, reglementate prin statute speciale. Potrivit legii poate ocupa o funcţie publică persoana care îndeplineşte următoarele condiţii: a). are cetăţenie română şi domiciliul în România; b) cunoaşte 16

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

limba română, scris şi vorbit; c) are vârstă de minimum 18 ani împliniţi; d)are capacitate deplină de exerciţiu; e) are o stare de sănătate corespunzătoare funcţiei publice pentru care candidează, atestată pe bază de examen medical de specialitate; f) îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute de lege pentru funcţia publică; g) îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; h) nu a fost condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii, contra statului sau contra autorităţii, de serviciu sau în legătură cu serviciul, care împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals ori a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni săvârşite cu intenţie care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea; i)nu a fost destituită dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani; j) nu a desfăşurat activităţi de poliţie politică, astfel cum este definită prin lege. Ocuparea funcţiilor publice vacante se face prin promovare, transfer redistribuire şi concurs. Categorii de funcţionari publici Pentru determinarea situaţiei juridice a carierei persoanei care exercită o funcţie publică, legiuitorul recurge la clasificarea funcţionarilor publici după diferite criterii. Bunăoară după modul de învestire în funcţie, funcţionarii publici pot fi debutanţi sau definitivi. Funcţionarii publici debutanţi sunt acele persoane care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcţii publice şi nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege, pentru ocuparea unei funcţii publice definitive. Perioada de funcţionar debutant durează din momentul emiterii actului de numire în funcţie, până la data încetării stagiului prevăzut de lege şi s-a emis un nou act juridic, prin care se definitivează pe post funcţionarul public respectiv. Funcţionarul public definitiv este acel funcţionar numit în funcţie, după ce a efectuat perioada de stagiu prevăzută de lege şi a obţinut un rezultat corespunzător la evaluare sau persoana care intră în corpul funcţionarilor publici prin concurs şi care are vechimea în specialitate corespunzătoare funcţiei publice, de minimum 12 luni, 8 luni şi respectiv 6 luni, în funcţie de nivelul studiilor absolvite, ori persoana care a promovat programe de formare şi perfecţionare în administraţia publică. După criteriul studiilor necesare pentru ocuparea unei funcţii publice, funcţionarii publici se împart în 3 clase: clasa I cuprinde funcţionarii publici cu studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă; clasa II-a, cuprinde funcţionarii publici cu studii superioare de scurtă dată, absolvite cu diplomă şi clasa a III-a care cuprinde funcţionarii publici cu studii medii liceale, absolvite cu diplomă. Potrivit nivelului atribuţiilor titularului funcţiei publice deosebim trei categorii de funcţionari publici şi anume: înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie. Înalţii funcţionari publici pot ocupa numai funcţiile expres prevăzute de lege, după ce au promovat concursul organizat pentru ocuparea acestor funcţii. Pe lângă 17

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

condiţiile cerute pentru ocuparea oricărei funcţii publice, înalţii funcţionari publici trebuie să aibă studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalentă, au absolvit programe de formare specializată şi perfecţionare în administraţia publică sau în alte domenii specifice de activitate ori a dobândit titlul ştiinţific de doctor în specialitatea funcţiei publice respective şi are cel puţin 7 ani vechime în specialitatea funcţiei publice respective. Vechimea prevăzută de lege poate fi redusă, în cazuri excepţionale, cu până la 3 ani de persoana care are competenţa legală de numire în funcţia publică. Pentru numirea în funcţiile publice din categoria înalţilor funcţionari publici se constituie o comisie de concurs, formată din cinci personalităţi, recunoscute ca specialişti în administraţia publică, numite prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei publice şi internelor. Numirea înalţilor funcţionari publici se face de către Guvern pentru funcţiile de secretar general şi secretar general adjunct al Guvernului precum şi pentru prefect, de primul-ministru pentru consilierii de stat, secretarul general şi secretarul general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale precum şi pentru subprefect, de ministrul administraţiei şi internelor pentru secretarul general al prefecturii, secretarul general al judeţului şi al Municipiului Bucureşti, şi de ministrul sau după caz de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, pentru funcţia de director general, din cadrul ministerelor şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale. Încetarea raporturilor de serviciu ale înalţilor funcţionari publici se dispune prin actele de autoritate ale conducătorilor autorităţilor sau instituţiilor publice care i-au numit în funcţie, potrivit principiului simetriei actelor juridice unilaterale. Funcţionarii publici de conducere organizează, coordonează, îndrumă şi controlează activităţile desfăşurate de funcţionarii publici de execuţie, ce implică exercitarea prerogativelor de putere publică, sub autoritatea unui funcţionar public ierarhic superior sau a unui demnitar. În categoria funcţionarilor publici de conducere sunt cuprinse persoanele numite în una din următoarele funcţii publice: a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucureşti, al oraşului şi comunei; b)director general adjunct, director şi director adjunct din aparatul ministerelor şi acelorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale; director executiv şi director executiv adjunct al serviciilor publice decentralizate ale ministerelor şi ale altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în cadrul aparatului propriu al autorităţilor administraţiei publice locale; d) şef de serviciu; şef de birou. Funcţionarii publici de execuţie asigură pregătirea elaborării actelor administrative unilaterale şi aducerea lor la îndeplinire potrivit legii. Persoanele numite în funcţii publice din clasele a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie, cu excepţiile prevăzute de legile speciale. În clasa I a funcţiilor publice sunt incluşi funcţionarii publici de execuţie care au fost numiţi în funcţiile de expert, consilier, inspector consilier juridic şi auditor. Din clasa a II-a a funcţionarilor publici 18

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

de exerciţiu fac parte referenţii de specialitate iar din clasa a III-a, persoanele numite în funcţia de referent. În literatura de specialitate funcţionarii publici sunt clasificaţi şi după alte criterii. Bunăoară după caracterul funcţiei se face distincţie între funcţionarii profesionali (de carieră) şi funcţionarii politici sau după gradul de stricteţe al disciplinei funcţionarii publici sunt funcţionari civili şi funcţionari militari. În funcţie de modul de asigurare a funcţionării serviciilor publice se deosebesc guvernanţii de agenţii publici. Guvernanţii sunt funcţionari politici care îndeplinesc o funcţie de demnitate publică şi determină nevoile de interes general care urmează a fi satisfăcute iar agenţii publici aduc la îndeplinire hotărârile luate de guvernanţi. În categoria agenţilor publici sunt incluşi atât funcţionarii de conducere, cât şi cei de execuţie fiind supuşi aceluiaşi regim juridic. Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil funcţionarilor publici, deosebim funcţionarii supuşi statutului general şi funcţionarii supuşi unor statute speciale iar după natura autorităţilor publice din care fac parte funcţionarii publici, identificăm funcţionarii publici din administraţia guvernamentală şi cei din administraţia autonomă. O altă clasificare care are în vedere criteriul legalităţii învestirii împarte funcţionarii publici în două categorii: funcţionari de drept şi funcţionari de fapt. Funcţionarii de drept sunt învestiţi în funcţia publică în condiţiile legii iar funcţionarii de fapt exercită o funcţie publică fără îndeplinirea condiţiilor prevăzute de lege. Funcţionarul de fapt deşi nu este învestit legal în funcţia publică ocupată, îndeplineşte acte producătoare de efecte juridice. Într-o astfel de situaţie se poate ajunge în împrejurări excepţionale, numiri şi delegări nelegale, exercitarea funcţiei după încetarea raportului de serviciu sau în cazurile de depăşire a competenţei, când funcţionarul public legal învestit exercită atribuţii corespunzătoare altei funcţii, fără abilitarea legală ori chiar în situaţii de exces de putere. Se pune problema dacă în aceste situaţii actele întocmite de funcţionarul de fapt pot produce efecte juridice valabile sau sunt lovite de nulitate. Într-o soluţie raţională s-a decis că actele funcţionarului de fapt emise în public, cu respectarea dispoziţiilor legale sunt valabile întrucât privesc drepturile legitime ale administraţilor care trebuie protejate. Dacă aceste acte ar fi anulate s-ar aduce atingere nu numai terţilor dar şi credibilităţii publice. În situaţia în care funcţionarul de fapt este uzurpator de funcţie publică, actele acestuia nu creează nici o aparenţă de legalitate fiind considerate ca inexistente. În materia stării civile legiuitorul a consacrat teoria funcţionarului de fapt precizându-se că „Actele de stare civilă întocmite de o persoană care a exercitat în mod public atribuţiile de ofiţer de stare civilă, cu respectarea prevederilor legale, sunt valabile, chiar dacă acea persoană nu avea această calitate”4. 4

art.7 din Legea nr.119/1996 cu privire la actele de stare civilă, Publicată în Monitorul Oficial, Partea I-a nr.282/1996 19

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Structura carierei funcţionarului public administrativ Prin structura carierei funcţionarului public înţelegem modul de organizare internă a funcţiei publice administrative, în vederea stabilirii drepturilor de natură salarială, după cerinţele care privesc nivelul studiilor absolvite şi vechimea în specialitate corespunzător delimitării funcţiilor publice în categorii, clase şi grade profesionale. Categoria este primul element al structurii interne a funcţiei publice care împarte funcţionarii publici în înalţi funcţionari publici, funcţionari publici de conducere şi funcţionari publici de execuţie. Totodată categoria stă la baza coeficienţilor de ierarhizare a funcţiilor publice şi la stabilirea drepturilor de natură salarială a funcţionarilor publici. Pentru fiecare categorie de funcţionari publici se stabileşte un salariu de bază, în conformitate cu coeficientul de ierarhizare a funcţiei respective iar pentru funcţiile de conducere se acordă şi o indemnizaţie de conducere care reprezintă un anumit procent prevăzut de lege din salariul de bază. Salariul de bază pentru funcţionarii de execuţie este stabilit pe clase şi grade profesionale. Clasa ca element de structură a funcţiei se determină odată cu numirea unei persoane într-o funcţie publică. Potrivit legii funcţiile publice se împart în 3 clase: clasa I pentru care se cere studii superioare de lungă durată, clasa a II-a care necesită studii superioare de scurtă durată şi clasa a III-a care presupune studii liceale. Funcţionarii publici din clasa a II-a şi a III-a pot ocupa numai funcţii publice de execuţie, cu excepţiile prevăzute de legile speciale. Din clasa I fac parte numai funcţionarii publici de execuţie anume prevăzuţi de lege. Gradul profesional reprezintă acel element al structurii funcţiei publice care este conferit funcţionarului public la învestirea lui în funcţie, după care trecerea dintrun grad în altul poate reprezenta un efect al promovării sau avansării în funcţie. Pentru funcţiile publice de execuţie, gradele profesionale sunt următoarele: superior, ca nivel maxim, principal, asistent şi debutant. Trecerea dintr-un grad profesional în altul se face prin concurs în condiţiile legii. În derularea carierei lor, funcţionarii publici se identifică prin categoria, clasa şi gradul profesional al funcţiei pe care o ocupă iar la încetarea raportului de serviciu aceştia îşi păstrează drepturile dobândite în cadrul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive ce le sunt imputabile. Funcţionarii publici eliberaţi din funcţie sunt trecuţi în condiţiile legii, în corpul de rezervă al funcţionarilor publici care este gestionat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Redistribuirea funcţionarilor publici din corpul de rezervă se dispune prin ordin al preşedintelui Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, pe o funcţie publică echivalentă cu funcţia deţinută sau într-o funcţie inferioară vacantă, cu acordul scris al funcţionarului public, în condiţiile legii. 20

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Conducătorii autorităţilor şi instituţiilor publice au obligaţia de a numi funcţionarii publici redistribuiţi cu caracter permanent sau temporar iar în caz de refuz, cei interesaţi se pot adresa instanţei de contencios administrativ competente. Funcţionarii publici părăsesc corpul de rezervă şi pierd calitatea de funcţionar public, după îndeplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii în corpul de rezervă sau în cazul în care Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici redistribuie un funcţionar public într-o funcţie vacantă, corespunzătoare studiilor absolvite şi pregătirii profesionale iar acesta refuză ori în situaţia în care funcţionarul public s-a angajat, în baza unui contract de muncă pe o perioadă mai mare de 12 luni, precum şi la cererea funcţionarului public. În situaţia în care funcţionarul public trecut în corpul de rezervă nu poate fi încadrat în altă funcţie publică din motive ne imputabile acestuia, va beneficia de măsuri de protecţie socială, conform legii. Recrutarea şi numirea în funcţia publică Intrarea în corpul funcţionarilor publici de carieră se face prin ocuparea unei funcţii publice vacante de către o persoană care îndeplineşte condiţiile prevăzute de lege. Ocuparea funcţiilor publice vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire şi concurs. Concursul pentru ocuparea funcţiei publice se organizează numai în limita posturilor rămase vacante, după efectuarea transferului prevăzut de lege şi a redistribuirii funcţionarilor publici din corpul de rezervă, de către Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, în condiţiile legii. Funcţiile publice vacante pentru care se organizează concurs şi condiţiile de desfăşurare a concursului se dau publicităţii prin grija compartimentelor de resurse umane, cu cel puţin 30 de zile înainte de data desfăşurării concursului, prin publicare în Monitorul Oficial al României, Partea a III-a şi în mijloacele de comunicare în masă, precum şi prin afişare la sediul autorităţii sau instituţiei publice organizatoare a concursului. Concursul pentru ocuparea funcţiilor publice este organizat şi gestionat, corespunzător funcţiei publice vacante care a fost scoasă la concurs. Astfel, pentru înalţii funcţionari publici comisia de concurs este numită prin decizia primuluiministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor iar pentru funcţionarii de conducere, cu excepţia funcţiilor publice de şef birou şi şef serviciu, concursul se organizează de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Pentru funcţiile de execuţie din administraţia publică centrală şi locală precum şi pentru funcţia de şef birou şi şef serviciu, concursul pentru ocuparea acestor funcţii se organizează de către autoritatea şi instituţia publică respectivă, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici iar admiterea la programele de formare specializată în administraţia publică, în scopul numirii într-o funcţie publică se face prin concurs 21

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

organizat de Institutul Naţional de Administraţie, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici. Concursul are la bază principiul competiţiei deschise, transparenţei, meritelor profesionale şi competiţiei precum şi cel al egalităţii accesului la funcţiile publice, pentru fiecare cetăţean care îndeplineşte condiţiile legale şi constă în 3 etape după cum urmează: a) selectarea dosarelor de înscriere, b) susţinerea probei scrise şi c) interviul. În vederea participării la concurs, candidaţii depun un dosar de înscriere iar la probele următoare pot participa numai candidaţii ale căror dosare de înscriere au fost selectate de către comisia de concurs, în condiţiile legii. La proba scrisă, candidaţii redactează o lucrare sau completează unul sau mai multe teste grilă. Interviul se susţine, de regulă, în aceeaşi zi cu proba scrisă, şi constă în întrebări adresate candidaţilor de către membrii comisiei de concurs, fie pe probleme legate de funcţia publică, fie de verificare a cunoştinţelor de limbă străină sau a celor de operare/programare pe calculator. Probele de concurs organizate de comisie se notează cu puncte de la 1 la 100 iar promovarea fiecărei probe se face ca urmare o obţinerii punctajului minim de 50 de puncte. Punctajul final necesar pentru promovarea concursului este de minimum 100 de puncte care se obţin prin cumularea punctajului obţinut la cele două probe. Prin urmare concursul reprezintă operaţia prealabilă numirii într-o funcţie publică, de recrutare a candidaţilor într-o anumită ordine, stabilită după meritul fiecăruia de către comisia de concurs. Această ordine este impusă autorităţii sau instituţiei publice care are competenţa să facă numirea în funcţia publică respectivă. Persoana nemulţumită de rezultatul concursului se poate adresa instanţei de contencios administrativ, în condiţiile legii. Candidaţii declaraţi admişi vor fi numiţi prin actul administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, în funcţiile publice pentru care s-a organizat concursul fie ca funcţionari debutanţi, dacă nu îndeplinesc condiţiile de vechime necesare numirii într-o funcţie publică definitivă, fie ca funcţionari publici definitivi, în condiţiile legii. Pentru ocuparea unei funcţii publice definitive, funcţionarul public trebuie să urmeze o perioadă de stagiu de 12 luni pentru funcţia de execuţie din clasa I, 8 luni pentru funcţia din clasa a II-a şi 6 luni pentru funcţia din clasa a III-a. Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale, în îndeplinirea atribuţiilor şi responsabilităţilor unei funcţii publice, formarea practică a funcţionarilor publici debutanţi, precum şi cunoaşterea de către aceştia a specificului administraţiei publice şi a exigenţelor acesteia. La terminarea perioadei de stagiu, activitatea funcţionarilor publici debutanţi este evaluată conform legii iar cei care au obţinut calificativul “corespunzător” vor fi numiţi prin transformarea postului, funcţionari publici definitivi într-o funcţie publică de execuţie din clasa corespunzătoare studiilor absolvite şi în gradul profesional “asistent”. Numirea se face prin actul administrativ emis de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 5 zile lucrătoare de la data împlinirii termenului de 22

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

6 luni, 8 luni, respectiv 12 luni, de când s-a făcut numirea ca funcţionar public debutant. În situaţia în care funcţionarii publici debutanţi au obţinut la evaluarea activităţii calificativul “necorespunzător” conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, va dispune prin act administrativ eliberarea din funcţie, în condiţiile legii. Perioada în care o persoană a urmat şi a promovat programe de formare specializată în administraţia publică, pentru numirea într-o funcţie publică definitivă, este asimilată perioadei de stagiu. La intrare în corpul funcţionarilor publici, funcţionarul public depune jurământul de credinţă, în termen de 3 zile de la emiterea actului de numire în funcţia publică definitivă, în faţa conducătorului autorităţii sau instituţiei publice şi în prezenţa a doi martori, dintre care unul va fi conducătorul compartimentului în care este numit, iar celălalt un funcţionar public din cadrul aceleiaşi autorităţi sau instituţii publice. Refuzul depunerii jurământului prevăzut de lege se consemnează în scris şi atrage revocarea actului administrativ de numire în funcţia publică. 8. Conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care o persoană ce exercită o funcţie publică are un interes personal, de natură patrimonială care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit legii. La baza prevenirii conflictului de interese stau principiile imparţialităţii în exercitarea funcţiei publice, integrităţii morale, transparenţei deciziei şi supremaţia interesului public. Funcţionarul public este în conflict de interese dacă se află în una din următoarele situaţii: a) este chemat să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire la persoanele fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial; b) participă în cadrul aceleiaşi comisii constituite conform legii, cu funcţionarii publici care au calitatea de soţ sau rudă de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale statului sau rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le în exercitarea funcţiei publice. Dacă funcţionarul public constată că se află în conflict de interese este obligat să se abţină de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii şi să-l informeze de îndată pe şeful ierarhic, căruia îi este subordonat direct. Şeful ierarhic este obligat să ia măsurile care se impun, pentru exercitarea cu imparţialitate a funcţiei publice, în termen de cel mult 3 zile de la data luării la cunoştinţă. În cazurile de conflict de interese, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice, la propunerea şefului ierarhic căruia îi este subordonat direct funcţionarul public în cauză, va desemna un alt funcţionar public care are aceiaşi pregătire şi nivel de experienţă. Neîndeplinirea obligaţiei de abţinere, în caz de conflict de interese, atrage după caz, răspunderea disciplinară, administrativă, civilă ori penală, potrivit legii. 23

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Alături de conflictul de interese reglementarea regimului incompatibilităţilor are rolul de a asigura atât obiectivitatea şi imparţialitatea în exercitarea funcţiilor publice, cât şi posibilitatea ca funcţionarii publici să se consacre în totalitate funcţiilor pe care le ocupă. Totodată prin regimul incompatibilităţilor se urmăreşte înlăturarea posibilităţii ca funcţionarii publici să concentreze în persoana lor atribuţii a altor funcţii care ar afecta însăşi conţinutul principiului separaţiei puterilor. Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică. În consecinţă funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează: a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice; b) în cadrul cabinetului demnitarului, cu excepţia cazului în care funcţionarul public este suspendat din funcţia publică, în condiţiile legii, pe durata numirii sale; c) în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată; d) în calitate de membru al unui grup de interes economic. În situaţia în care funcţionarul public a exercitat o funcţie în cadrul cabinetului unui demnitar, la încheierea mandatului demnitarului funcţionarului public este reîncadrat în funcţia publică deţinută anterior sau într-o funcţie similară. Dacă funcţionarii publici, în exercitarea funcţiei publice au desfăşurat activităţi de monitorizare şi control la societăţi comerciale, regii autonome sau alte unităţi cu scop lucrativ din sectorul public şi privat, după ieşirea din corpul funcţionarilor publici, nu mai pot să-şi desfăşoare activitatea şi nici nu pot acorda consultanţă de specialitate la aceste unităţi, timp de 3 ani de la încetarea funcţiei publice. Totodată funcţionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane în ceea ce priveşte efectuarea unor acte în legătură cu funcţia publică pe care o exercită. Reglementarea regimului juridic al incompatibilităţilor interzice raporturile ierarhice directe între funcţionarii publici care sunt soţi sau rude de gradul I chiar şi în cazul în care şeful ierarhic, soţ sau rudă de gradul I are calitatea de demnitar. Aceste incompatibilităţi pot fi sesizate de orice persoană şi se constată de către şeful ierarhic superior al funcţionarului public respectiv care are obligaţia să ia măsurile ce se impun. În cazul în care incompatibilitatea vizează pe un funcţionar public şi un demnitar soţ sau rudă de gradul I, această situaţie se constată după caz, de către primul-ministru, ministru sau prefect care va dispune încetarea raporturilor ierarhice dintre persoanele incompatibile. Cu toate că funcţionarii publici pot fi membri ai unor partide politice legal constituite, lor le este interzis să fie membri ai organelor de conducere ale partidelor din care fac parte şi să-şi exprime sau să apere în mod public poziţiile unui partid politic. Legea reglementează incompatibilitatea înalţilor funcţionari publici cu calitatea de membru al unui partid politic sub sancţiunea destituirii din funcţia publică. 24

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

De la regula incompatibilităţii statutului de funcţionar public cu orice altă funcţie publică sau privată este admisă excepţia compatibilităţii cu funcţiile sau activităţile din domeniul didactic, al cercetării ştiinţifice şi al creaţiei literar-artistice. De asemenea funcţionarii publici pot candida pentru o funcţie eligibilă sau pot fi numiţi într-o funcţie de demnitate publică, situaţie în care raportul de serviciu al funcţionarului public respectiv se suspendă fie pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales, fie până la încetarea funcţiei eligibile sau a funcţiei de demnitate publică, în cazul în care funcţionarul public a fost ales sau numit. Drepturile şi îndatoririle funcţionarilor publici administrativi Drepturile funcţionarilor publici Funcţionarii publici au în condiţiile legii o serie de drepturi de natură politică, economică şi socială. Aceste drepturi sunt determinate de stat pe cale generală, impersonală şi unilaterală pentru toţi funcţionarii publici şi au fost calificate ca fiind drepturi obiective, în conformitate cu statutul funcţionarilor publici. Potrivit legii funcţionarii publici au drepturi generale, caracteristice angajaţilor în muncă şi drepturi specifice care decurg din natura funcţiei pe care o exercită, precum şi drepturi în legătură cu profesia lor, realizată în cadrul funcţiei publice. Drepturile statutare ale funcţionarilor publici sunt următoarele: a)dreptul la opinie este garantat de lege ca expresie a consacrării constituţionale a libertăţii de exprimare. Acest drept presupune o conduită adecvată a funcţionarului public atât la serviciu, cât şi în afara acestuia, bazată pe neutralitate, loialitate şi creşterea prestigiului autorităţii sau instituţiei publice din care face parte. Totodată legea interzice orice discriminare între funcţionarii publici pe criterii politice, de apartenenţă sindicală, convingeri religioase, etnice, de sex, orientare sexuală, stare materială, origine socială, sau de orice altă asemenea natură; b)dreptul la informare cu privire la deciziile care se iau în aplicarea statutului funcţionarilor publici şi care îi vizează în mod direct. Acest drept cu valoare de principiu reflectă democratizarea funcţiei publice şi realizarea dialogului social; c)dreptul de asociere sindicală este garantat funcţionarilor publici, cu excepţia celor care sunt numiţi în categoria înalţilor funcţionari publici cărora le este interzis acest drept prin statute speciale. Acest drept social-politic este consecinţa dreptului constituţional a liberei asocieri în partide politice, sindicate şi alte forme de asociere. În baza acestui drept funcţionarii publici pot în mod liber să înfiinţeze organizaţii sindicale, să adere la ele şi să exercite orice mandat în cadrul acestora. Dreptul la asociere sindicală este interzis înalţilor funcţionari publici, funcţionarilor publici de conducere şi unor funcţionari cu statut special în considerarea importantei activităţi desfăşurate, pentru promovarea interesului public care trebuie să primeze în dauna celui privat; 25

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

d)dreptul la grevă este recunoscut în condiţiile legii speciale cu respectarea principiului continuităţii şi celerităţii serviciului public, ca o garanţie pentru apărarea intereselor profesionale, economice şi sociale ale funcţionarilor publici; e)dreptul la salariu pentru activitatea desfăşurată. Salariul reprezintă contravaloarea activităţii desfăşurate de funcţionarul public şi se compune din: a) salariul de bază; b) sporuri pentru vechimea în muncă; c) suplimentul postului; d) suplimentul gradului profesional. Totodată funcţionarii publici beneficiază de prime şi alte drepturi salariale, în condiţiile legii. Funcţionarii publici de conducere pe lângă salariul de bază primesc o indemnizaţie de conducere. Salarizarea funcţionarilor publici se face în conformitate cu prevederile legii privind stabilirea sistemului unitar de salarizare a funcţionarilor publici5. f)Dreptul la gratuitatea uniformei în cazul funcţionarilor publici care au obligaţia purtării uniformei. Activitatea acestor funcţionari publici este reglementată prin statute speciale; g)dreptul la perfecţionarea pregătirii profesionale. Acest drept se exercită în mod continuu iar pe perioada în care funcţionarii publici urmează forme de perfecţionare profesională, beneficiază de drepturile salariale cuvenite. Drepturile salariale se acordă numai dacă funcţionarul public urmează o formă de perfecţionare organizată la iniţiativa sau în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea sau la iniţiativa funcţionarului public, cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice ori dacă perfecţionarea se realizează la Institutul Naţional de Administraţie, la centrele regionale de formare continuă pentru administraţia publică locală sau la alte instituţii specializate din ţară şi străinătate. În aceste situaţii dacă formarea şi perfecţionarea profesională se organizează în afara localităţii unde îşi are sediul autoritatea sau instituţia publică, funcţionarii publici beneficiază de drepturile de delegare, în condiţiile legii. Pentru acoperirea cheltuielilor programelor de formare şi perfecţionare profesională a funcţionarilor publici organizate la iniţiativa sau în interesul autorităţii sau instituţiei publice ori la instituţiile specializate, entităţile publice au obligaţia să prevadă în bugetul anual propriu sumele necesare pentru cheltuielile respective; h)dreptul la o zi de muncă de 8 ore şi de 40 de ore pe săptămână. Pentru orele lucrate din dispoziţia conducătorului autorităţii sau instituţiei publice peste durata normală a timpului de lucru sau în zilele de sărbători legale ori zile declarate nelucrătoare funcţionarii publici de execuţie au dreptul la recuperarea sau plata majorată cu un spor de 100% din salariul de bază. Numărul orelor plătite cu sporul de 100% nu poate depăşi 360 de ore într-un an. Regimul orelor lucrate peste program nu se aplică funcţionarilor publici de conducere din raţiuni ce privesc specificul activităţii desfăşurate şi a faptului că această activitate nu este normată; 5

În prezent este în vigoare Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr.192/2002 privind reglementarea drepturilor de natură salarială ale funcţionarilor publici, publicată în Monitorul oficial, Partea I-a nr.949 din 24 decembrie 2002, aprobată prin Legea 228/2003, publicată în Monitorul oficial nr.360partea I-a, din 27 mai 2003 26

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

i)dreptul de a fi ales sau numit într-o funcţie de demnitate publică, cu excepţia funcţionarilor publici civili din ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică civilă din ministerele privind apărarea naţională, ordinea publică şi siguranţa naţională. Acest drept se exercită în condiţiile legii; î)dreptul la concediul de odihnă, concedii medicale şi la alte concedii. Funcţionarii publici au dreptul pe lângă indemnizaţia de conducere, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu care se impozitează separat. Concediul de odihnă constituie una din formele timpului liber a funcţionarului public care are o importanţă deosebită atât prin influenţarea pozitivă a sănătăţii funcţionarului public şi a creşterii randamentului muncii acestuia, cât şi prin avantajele de natură economică ce decurg din plata indemnizaţiei cuvenite funcţionarului public pe timpul efectuării concediului. Pe lângă concediul de odihnă, funcţionarii publici au dreptul la concedii medicale plătite conform legii, la concedii de studii plătite sau fără salariu, concedii plătite pentru maternitate şi pentru creşterea şi educarea copilului precum şi alte concedii potrivit legii. În perioada concediului de boală, a concediului de maternitate şi a celui pentru creşterea şi educarea copilului, raportul de serviciu a celui în cauză nu poate înceta şi nu poate fi modificat decât din iniţiativa funcţionarului public; j)dreptul la condiţii normale de muncă şi igienă de natură să le ocrotească sănătatea şi integritatea fizică şi psihică. Acest drept se poate exercita fie prin asigurarea condiţiilor corespunzătoare de muncă şi igienă la locul de muncă a funcţionarilor publici, fie în cazuri excepţionale, pentru motive de sănătate prin schimbarea compartimentului în care aceştia îşi desfăşoară activitatea. Schimbarea compartimentului se poate face pe o funcţie publică corespunzătoare, dacă funcţionarul public este apt profesional să îndeplinească noile atribuţii care îi revin; k)dreptul la asistenţă medicală, proteze şi medicamente, în condiţiile legii; l)dreptul la pensie şi la celelalte drepturi de asigurare, potrivit legii. În caz de deces al funcţionarului public membrii familiei care au dreptul la pensie de urmaş, primesc pe o perioadă de 3 luni echivalentul salariului de bază din ultima lună de activitate a funcţionarului public decedat. În cazul în care decizia pentru pensia de urmaş nu a fost emisă din vina autorităţii sau instituţiei publice, în termen de 3 luni de la data decesului, aceasta va achita în continuare salariul de bază avut de decedat până la emiterea deciziei privind pensia de urmaş; m)dreptul la protecţia legii în exercitarea atribuţiilor. Fiind purtător al autorităţii publice funcţionarul public şi familia sa sunt proteguiţi atât prin mijloace administrative, cât şi penale. Potrivit legii autoritatea sau instituţia publică în care îşi desfăşoară activitatea este obligată să asigure protecţia funcţionarului public împotriva ameninţărilor, violenţelor, faptelor de ultraj cărora le-ar putea fi victime în exercitarea funcţiei publice sau în legătură cu acesta. Pentru garantarea acestui drept autoritatea sau instituţia publică este obligată să ceară sprijinul organelor obligate, potrivit legii. Dacă în timpul exercitării atribuţiilor, funcţionarul public a suferit un prejudiciu 27

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

material din culpa autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, aceasta este obligată să-l despăgubească conform legii.

Îndatoririle funcţionarilor publici administrativi În exercitarea funcţiei administrative funcţionarul public are obligaţii cu caracter general, necesare pentru realizarea oricărui raport de muncă şi obligaţii specifice care decurg din natura funcţiei publice pe care o exercită în cadrul administraţiei publice. Obligaţiile statutare ale funcţionarilor publici sunt următoarele: a)obligaţia de îndeplinire a îndatoririlor de serviciu cu profesionalism şi imparţialitate conform legii şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori, prestigiului corpului funcţionarilor publici. În acest scop funcţionarii publici au îndatorirea de a respecta normele de conduită profesională şi civică prevăzute de lege iar funcţionarii de conducere trebuie să sprijine propunerile şi iniţiativele motivate ale personalului din subordine, în vedere îmbunătăţirii activităţii autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea, precum şi a calităţii serviciilor publice oferite cetăţenilor; b)obligaţia de neexprimare sau manifestare publică a convingerilor şi preferinţelor politice în exercitarea atribuţiilor ce le revin. Totodată funcţionarii publici sunt obligaţi să nu favorizeze vreun partid politic şi să nu participe la activităţi politice în timpul programului de lucru. Funcţionarii publici pot face parte din partide politice dar le este interzis să facă parte din organele de conducere ale partidelor politice; c)obligaţia de răspundere pentru îndeplinirea atribuţiilor funcţiei publice şi de conformare dispoziţiilor primite de la superiori ierarhici.. Funcţionarul public trebuie să-şi îndeplinească atribuţiile de serviciu cu spirit de responsabilitate iar în cazul încălcării acestor atribuţii va răspunde disciplinar, administrativ, civil, penal, după caz. În realizare atribuţiilor sale funcţionarul public trebuie să se conformeze dispoziţiilor primite de la şefii ierarhici, având în vedere că subordonarea ierarhică este o îndatorire ce rezultă din modul specific de organizare a funcţiei publice(29). Funcţionarul public are dreptul să refuze în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale. Când dispoziţia a fost dată în scris funcţionarul public este obligat să o execute, cu excepţia cazului în care aceasta este vădit ilegală. În astfel de situaţii funcţionarul public are îndatorirea de a sesiza superiorul ierarhic celui care a emis dispoziţia pentru a lua măsurile ce se impun; d)obligaţia de păstrare a secretului de stat, a celui de serviciu şi a confidenţialităţii în legătură cu faptele informaţiile sau documentele de care au luat la cunoştinţă în exercitarea funcţiei publice. De la această obligaţie sunt exceptate informaţiile de interes public, potrivit legii. e)obligaţia de a nu primi direct sau indirect daruri sau alte avantaje în considerarea funcţiei publice. Încălcarea acestei obligaţii poate atrage atât coerciţii 28

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

disciplinare, cât şi penale. La numirea în funcţie precum şi la încetarea raportului de serviciu funcţionarii publici sunt obligaţi să prezinte, în condiţiile legii conducătorului autorităţii şi instituţiei publice, declaraţia de avere care se actualizează anual potrivit legii; f)obligaţia de celeritate în realizarea atribuţiilor de serviciu. Lucrările repartizate funcţionarilor publici trebuie rezolvate în termenele stabilite de către superiorii ierarhici. De asemenea funcţionarii publici nu pot primi direct cereri a căror rezolvare intră în competenţa lor, fiindu-le interzis şi să discute direct cu petenţii, cu excepţia celor cărora le sunt stabilite asemenea atribuţii, precum şi să intervină pentru soluţionarea acestor cereri; g)obligaţia de perfecţionare profesională. Dreptului de perfecţionare profesională îi corespunde obligaţia funcţionarului public de a participa la formele de perfecţionare profesională organizată de Institutul Naţional de Administraţie sau alte instituţii abilitate potrivit legii, a căror durată cumulată este de minimum 7 zile pe an. Funcţionarii publici care urmează programe de formare specializată în administraţia publică, cu o durată mai mare de 90 de zile, organizate la Institutul Naţional de Administraţie sau de alte instituţii similare din străinătate, finanţate din bugetul de stat sau local sunt obligaţi să se angajeze în scris că vor lucra în administraţia publică, cel puţin 5 ani de la terminarea programelor. În cazul nerespectării angajamentului funcţionarii publici sunt obligaţi să restituie cheltuielile efectuate pentru perfecţionare din bugetele publice, calculate conform legii; h)obligaţia de a respecta regimul juridic al conflictului de interese şi al incompatibilităţilor stabilite potrivit legii. 10.Promovarea şi evaluarea performanţelor profesionale Potrivit legii în derularea carierei, funcţionarul public beneficiază de dreptul de a promova în funcţia publică şi de a avansa în gradele profesionale. Promovarea este modalitatea de dezvoltare a carierei prin ocuparea unei funcţii publice vacante prin concurs sau examen. Dreptul de a promova poate privi o funcţie publică de execuţie din gradul profesional principal sau din gradul superior ori o funcţie de conducere vacantă. Pentru a participa la concursul de promovare într-o funcţie publică de execuţie din gradul profesional principal, funcţionarii publici trebuie să îndeplinească următoarele condiţii minime: a) să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional asistent în clasa corespunzătoare studiilor absolvite; b) să fi obţinut la evaluarea performanţelor individuale din ultimii 2 ani, cel puţin calificativul „foarte bun”; c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului. La concursul pentru promovarea într-o funcţie publică de execuţie din gradul profesional superior pot participa numai funcţionarii publici care îndeplinesc următoarele condiţii minime: a) să aibă o vechime minimă de 2 ani în funcţiile publice 29

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

de execuţie din gradul profesional principal sau 4 ani în funcţiile publice de execuţie din gradul profesional asistent, în clasa corespunzătoare studiilor absolvite; b) să fi obţinut la evaluarea performanţelor profesionale individuale din ultimii doi ani cel puţin calificativul „foarte bun”; c) să îndeplinească cerinţele specifice prevăzute în fişa postului. Pentru ocuparea funcţiilor publice de conducere vacante funcţionarii publici trebuie să îndeplinească mai multe condiţii: a) să fie absolvenţi ai programelor de formare specializată şi perfecţionare în administraţia publică, organizate de către Institutul Naţional de Administraţie, centrele regionale de formare continuă pentru administraţia publică locală precum şi alte instituţii specializate din ţară sau străinătate; b) au fost numite într-o funcţie publică din clasa I; c) îndeplineşte cerinţele specifice prevăzute în fişa postului, precum şi condiţiile de vechime prevăzute de lege. Vechimea în specialitate cerută de lege pentru ocuparea funcţiilor de conducere diferă în funcţie de natura şi importanţa funcţiei. Bunăoară pentru funcţiile publice de şef birou, şef serviciu şi secretar al comunei se cere o vechime de minimum 2 ani iar pentru funcţiile publice de director general adjunct, director şi director adjunct, din aparatul unui minister şi al celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, vechimea minimă este de 5 ani. În urma dobândirii unei diplome de studii de nivel superior în specialitatea în care îşi desfăşoară activitatea, funcţionarii publici de execuţie au dreptul de a participa la concursul pentru ocuparea unei funcţii publice vacante într-o clasă superioară celei în care sunt încadraţi. Procedura organizării concursului sau examenului pentru promovarea într-o funcţie publică superioară vacantă sau pentru ocuparea unei funcţii publice vacante, într-o clasă superioară se stabileşte prin lege. Promovarea funcţionarilor publici în funcţiile publice superioare sau într-o clasă superioară este strâns legată de evaluarea performanţelor profesionale individuale ale fiecăruia, operaţie administrativă care se realizează anual, conform metodologiei aprobate prin hotărâre a Guvernului, la propunerea Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici după consultarea organizaţiilor sindicale ale funcţionarilor publici reprezentative la nivel naţional. Evaluarea activităţii funcţionarilor publici se realizează prin raportarea criteriilor de performanţă ale fiecărei funcţii publice, la gradul de îndeplinire a obiectivelor individuale prevăzute pentru perioada evaluată. Procedura de evaluare a performanţelor profesionale individuale se aplică fiecărui funcţionar public, în raport cu realizarea obiectivelor individuale stabilite în baza atribuţiilor prevăzute în fişa postului şi are ca scop: a) avansarea în gradele profesionale; b) retrogradarea în grade profesionale; c) promovarea într-o funcţie publică superioară; d) eliberarea din funcţia publică; e) stabilirea cerinţelor de formare profesională a funcţionarilor publici. 30

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Perioada evaluată este cuprinsă între datele de 1 ianuarie şi 31 decembrie ale fiecărui an iar perioada de realizare a operaţiei administrative de evaluare este stabilită între 1 ianuarie şi 15 februarie ale anului următor, celui pentru care se evaluează performanţele profesionale individuale ale funcţionarilor publici. Pentru a fi realizată evaluarea anuală a performanţelor profesionale individuale funcţionarul public trebuie să fi desfăşurat o activitate de cel puţin 6 luni într-o funcţie publică, cu excepţiile prevăzute de lege. Evaluarea performanţelor profesionale individuale ale funcţionarilor publici de execuţie se realizează de către conducătorul compartimentului în care aceştia îşi desfăşoară activitatea iar ale funcţionarilor publici de conducere se fac de către funcţionarul public de conducere ierarhic superior. Performanţele profesionale ale înalţilor funcţionari publici se evaluează de către o comisie de evaluare, compusă din 5 personalităţi, recunoscute ca specialişti în administraţia publică, propuse de ministrul administraţiei şi internelor şi numite prin decizie a primului ministru. În urma evaluării performanţelor profesionale individuale funcţionarului public i se acordă unul dintre următoarele calificative : excepţional, foarte bun, bun, satisfăcător şi nesatisfăcător. 11. Modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu 11.1. Modificarea raportului de serviciu Un drept esenţial în definirea carierei funcţionarului public este stabilitatea în funcţie, ca o consecinţă firească a continuităţii serviciului public. În exercitarea funcţiei publice administrative pot interveni însă anumite situaţii în care funcţionarii publici de carieră trebuie să îndeplinească anumite activităţi sau să exercite unele atribuţii cu care au fost învestiţi, în afara autorităţii sau instituţiei publice în care ocupă funcţia, în aceiaşi localitate sau în afara acesteia, pentru o anumită perioadă de timp, fie în interesul serviciului public în care îşi desfăşoară activitatea, fie în interesul serviciului public în care urmează să îşi desfăşoare activitatea. În aceste situaţii are loc o modificare unilaterală a raportului de serviciu care presupune şi acceptarea din partea funcţionarului public, în condiţiile legii. Modificarea raportului de serviciu al funcţionarului public poate să fie temporară sau definitivă şi poate avea loc prin delegare, detaşare, transfer, mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice şi exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii publice de conducere. Delegarea se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care este încadrat funcţionarul public, pe o perioadă de cel mult 60 de zile calendaristice într-un an. Dacă este cazul ca delegarea să depăşească 60 de zile calendaristice în cursul unui 31

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

an, această măsură se poate dispune numai cu acordul scris al funcţionarului public pe o perioadă de cel mult 90 de zile calendaristice într-un an. Funcţionarul public poate refuza delegarea, dacă se află în starea de graviditate sau îşi creşte singur copilul minor ori starea sănătăţii dovedită cu certificatul medical face contraindicată delegarea. Pe timpul delegării funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul iar autoritatea sau instituţia publică care îl delegă este obligată să suporte costul integral al transportului, cazării şi al indemnizaţiei de delegare. Regimul juridic al delegării evidenţiază caracterul obligatoriu şi temporar al măsurii de modificare unilaterală a raportului de serviciu şi faptul că delegarea are ca obiect schimbarea locului obişnuit de muncă a celui delegat. Detaşarea funcţionarului public se dispune în interesul autorităţii sau instituţiei publice în care urmează să îşi desfăşoare activitatea cel detaşat pentru o perioadă de cel mult 6 luni care poate fi prelungită în cursul unui an calendaristic, numai cu acordul scris al funcţionarului public. Măsura detaşării se poate dispune numai dacă pregătirea profesională a funcţionarului public corespunde atribuţiilor şi responsabilităţilor funcţiei publice pe care urmează să fie detaşat. Funcţionarul public poate refuza detaşarea atât pentru motivele ce privesc refuzul delegării, cât şi în cazurile în care detaşarea se face într-o altă localitate unde nu i se pot asigura condiţii corespunzătoare de cazare sau este singurul întreţinător de familie ori pentru motive familiale temeinice care justifică refuzul de a da curs detaşării. Pe perioada detaşării funcţionarul public îşi păstrează funcţia publică şi salariul iar dacă salariul funcţiei pe care este detaşat are un cuantum mai ridicat, funcţionarul public beneficiază de acest salariu. Dacă detaşarea se face în altă localitate, autoritatea publică sau instituţia publică beneficiară este obligată să-i suporte funcţionarului public detaşat atât costul integral al transportului dus şi întors, cel puţin o dată pe lună, cât şi cazarea şi indemnizaţia de detaşare. Transferul este o altă modalitate de modificare a raportului de serviciu al unui funcţionar public care poate avea loc între autorităţile şi instituţiile publice fie în interesul serviciului, fie la cererea funcţionarului public, numai într-o funcţie publică pentru care sunt îndeplinite condiţiile specifice prevăzute în fişa postului. Transferul în interesul serviciului se poate face numai cu acordul scris al funcţionarului public transferat, într-o funcţie publică echivalentă cu funcţia publică deţinută. În cazul în care transferul în interesul serviciului se realizează într-o altă localitate, funcţionarul public transferat are dreptul la o indemnizaţie egală cu salariul net calculat la nivelul salariului din luna anterioară celei în care se transferă, la acoperirea tuturor cheltuielilor de transport şi la un concediu plătit de 5 zile. Plata acestor drepturi se suportă de autoritatea sau instituţia publică la care se face transferul, în termen de cel mult 15 zile de la data aprobării transferului. Transferul la cerere se face într-o funcţie publică echivalentă, în urma aprobării cererii de transfer a funcţionarului public, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice la care se solicită transferul. 32

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Mutarea în cadrul altui compartiment al autorităţii sau instituţiei publice poate fi definitivă sau temporară. Mutarea definitivă se aprobă cu acordul scris al funcţionarului public, de către conducătorul autorităţii sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea cel mutat iar mutarea temporară se dispune motivat, în interesul autorităţii sau instituţiei publice de către conducătorul acesteia, pe o perioadă de maximum 6 luni într-un an, cu respectarea pregătirii profesionale şi a salariului pe care îl are funcţionarul public. Exercitarea cu caracter temporar a unei funcţii de conducere poate avea loc în cazul vacanţei unei funcţii publice de conducere sau în situaţia suspendării din funcţie a titularului unei asemenea funcţii. În ambele cazuri se promovează temporar un funcţionar public care îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea unor funcţii publice. Dacă funcţia publică de conducere este vacantă, promovarea temporară a unui funcţionar public în această funcţie se aprobă de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice pe o perioadă de maximum 6 luni, cu avizul Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici. Promovarea temporară a unui funcţionar public într-o funcţie de conducere a cărui titular este suspendat se dispune de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice fără solicitarea vreunui aviz. Funcţionarii publici promovaţi temporar în funcţii de conducere au dreptul la salariul corespunzător funcţiei de conducere, dacă acesta este mai mare decât cel pe care îl au la promovare. 11.2. Suspendarea raportului de serviciu Raportul de serviciu al funcţionarilor publici poate fi suspendat de drept sau la iniţiativa funcţionarului public, în situaţiile prevăzute de lege. Bunăoară suspendarea de drept intervine atunci când funcţionarul public se află în următoarele situaţii: a) este numit sau ales într-o funcţie de demnitate publică, pentru perioada respectivă; b) este încadrat în cabinetul unui demnitar; c) este desemnat de către autoritatea sau instituţia publică să desfăşoare activităţi în cadrul unor misiuni diplomatice ale României ori în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale, pentru perioada respectivă; d) desfăşoară activitate sindicală pentru care este prevăzută suspendarea în condiţiile legii; e) efectuează stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectuează tratament medical în străinătate, dacă funcţionarul public nu se află în concediu medical pentru incapacitate temporară de muncă, precum şi pentru însoţirea soţului sau după caz, a soţiei ori a unei rude până la gradul I inclusiv, în condiţiile legii; h)se află în concediu pentru incapacitate temporară de muncă în condiţiile legii; i) carantină, în condiţiile legii; j) concediu de maternitate, în condiţiile legii; k) este dispărut iar dispariţia a fost constatată prin hotărâre judecătorească irevocabilă; l) forţă majoră; m) în alte cazuri expres prevăzute de lege. Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public pe baza cererii motivate, în următoarele situaţi: a) concediu pentru creşterea copilului în vârstă de până la 2 ani, în cazul copilului cu handicap până la împlinirea vârstei de 3 ani, în condiţiile legii; b) concediu pentru îngrijirea copilului bolnav în vârstă de până la 7 ani 33

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

sau, în cazul copilului cu handicap pentru afecţiunile intercurente,până la împlinirea vârstei de 18 ani; c) desfăşurarea unor activităţi în cadrul unor organisme sau instituţii internaţionale conform legii; d) pentru participarea la campania electorală; e) pentru participarea la grevă în condiţiile legii. Cererea de suspendare a raportului de serviciu din iniţiativa funcţionarului public se face în scris, cu cel puţin 15 zile calendaristice înainte de data când se solicită suspendarea şi se aprobă prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice, cu excepţia situaţiei în care se solicită suspendarea raportului de serviciu pentru acordarea concediului de îngrijire a copilului bolnav, în vârstă de până la 7 ani sau în cazul copilului cu handicap, când suspendarea se constată de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. Potrivit legii funcţionarul public are obligaţia ca în termen de 5 zile calendaristice, de la data încetării motivului de suspendare a raportului de serviciu fie de drept, fie de fapt, să informeze în scris despre această situaţie, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice. După primirea informării conducătorul autorităţii sau instituţiei publice are obligaţia ca în termen de 5 zile de la primirea acesteia să asigure condiţiile necesare, reluării activităţii de către funcţionarul public iar reluarea activităţii se dispune printr-un act administrativ. Actul administrativ prin care se constată, respectiv se aprobă suspendarea raportului de serviciu, precum şi cel prin care se dispune reluarea activităţii de către funcţionarul public se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la data emiterii. Pe parcursul suspendării raportului de serviciu autoritatea sau instituţia publică are obligaţia să rezerve postul aferent funcţiei publice. Ocuparea acestor funcţii publice se face pe o perioadă determinată, de un funcţionar public din corpul de rezervă iar în situaţia în care nu există funcţionari publici care să îndeplinească cerinţele specifice, postul poate fi ocupat în baza unui contract individual de muncă, pe o perioadă egală cu perioada suspendării raportului de serviciu. 11.3. Încetarea raportului de serviciu Încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public poate interveni, în cursul derulării carierei, în urma unui fapt juridic sau a unui act juridic ori în temeiul legii, situaţie concretizată prin emiterea unui act administrativ. O dată cu încetarea definitivă a raportului de serviciu se încheie cariera funcţionarului public însă el îşi păstrează drepturile dobândite în cursul carierei, cu excepţia cazului în care raportul de serviciu a încetat din motive imputabile acestuia. Potrivit legii încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici are loc în următoarele condiţii: a) de drept; b)prin acordul părţilor consemnat în scris; c)prin eliberarea din funcţia publică; d)prin destituire din funcţie; e) prin demisie. Încetarea de drept a raportului de serviciu are loc în următoarele cazuri: a) la data decesului funcţionarului public; b)la data rămânerii definitive şi irevocabile a 34

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

hotărârii judecătoreşti de declarare a morţii funcţionarului public; c)dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile referitoare la cetăţenie română şi domiciliul din România sau nu mai are capacitate deplină de exerciţiu ori îndeplineşte condiţiile de studii prevăzute delege pentru funcţia publică; d) la data comunicării deciziei de pensionare pentru limită de vârstă ori invaliditate a funcţionarului public; e)ca urmare a constatării nulităţii absolute a actului administrativ de numire în funcţia publică, de la data la care nulitatea a fost constatată prin hotărâre judecătorească definitivă; f)când funcţionarul public a fost condamnat printr-o hotărâre judecătorească definitivă pentru o faptă prevăzută delege sau prin care s-a dispus aplicarea unei sancţiuni privative de libertate, la data rămânerii definitive a hotărârii de condamnare; g) ca urmare a interzicerii exercitării profesiei sau a funcţiei, ca măsură de siguranţă ori ca pedeapsă complementară, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti prin care s-a dispus interdicţia; h)la data expirării termenului pe care a fost exercitată cu caracter temporar, funcţia publică. Cazurile de încetare de drept a raportului de serviciu se constată în termen de 5 zile lucrătoare de la data intervenirii acestora, prin act administrativ al conducătorului autorităţii sau instituţiei publice care se comunică Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor publici, în termen de 10 zile lucrătoare de la emiterea lui. Încetarea raportului de serviciu al funcţionarului public prin acordul părţilor se face prin aplicarea regulilor generale, de drept comun cu privire la condiţiile de validitate a consimţământului care se consemnează în scris şi trebuie dat cu intenţia de a produce efecte juridice, fără să fi viciat şi să fie serios exprimat. Eliberarea din funcţia publică a funcţionarului public pentru motive ne imputabile are loc în următoarele cazuri: a)autoritatea sau instituţia publică şi-a încetat activitatea ori a fost mutată într-o altă localitate iar funcţionarul public nu este de acord să o urmeze; b)autoritatea sau instituţia publică îşi reduce personalul ca urmare a reorganizării activităţii, prin reducerea postului ocupat de funcţionarul public. Potrivit legii reorganizarea activităţii unei autorităţi sau instituţii publice constă în mutarea acesteia în altă localitate sau reducerea activităţii care presupune modificarea substanţială a atribuţiilor autorităţii sau instituţiei publice, precum şi a structurii organizatorice a compartimentelor. Reducerea unui post este justificată dacă atribuţiile aferente acestora se modifică în proporţie de peste 50% sau dacă sunt modificate condiţiile specifice de ocupare a postului respectiv; c)ca urmare a admiterii cererii de integrare în funcţia publică ocupată de funcţionarul public eliberat sau destituit nelegal ori pentru motive neîntemeiate, de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de reintegrare; d)pentru incompetenţă profesională în cazul obţinerii calificativelor nesatisfăcător la evaluarea performanţelor individuale; e)funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice pentru ocuparea funcţiei publice; f)starea sănătăţii fizice sau psihice a funcţionarului public constatată prin decizie a organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite acestuia să-şi îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute. 35

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

Eliberarea din funcţie a funcţionarilor publici, în urma reducerii postului sau ca urmare a admiterii cererii de integrare în funcţia ocupată de funcţionarul public eliberat ori dacă funcţionarul public nu mai îndeplineşte condiţiile specifice de ocupare a funcţiei publice se poate dispune, numai dacă nu există funcţii publice vacante corespunzătoare în cadrul autorităţii sau instituţiei publice. În cazurile de eliberare din funcţie autoritatea sau instituţia publică este obligată să acorde funcţionarilor publici un preaviz de 30 de zile calendaristice iar în această perioadă conducătorul autorităţii sau instituţiei publice mai poate acorda celui în cauză reducerea programului de lucru până la 4 ore zilnic, fără afectarea drepturilor salariale cuvenite. Pentru cazurile de eliberare din funcţia publică, în urma încetării activităţii , mutării în altă localitate, reorganizare, reintegrarea în funcţia publică şi neîndeplinirea condiţiilor specifice de ocupare a funcţiei publice, autoritatea sau instituţia publică este obligată ca în perioada de preaviz să solicite Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, lista funcţiilor publice vacante. În cazul în care există o funcţie vacantă, identificată în perioada de preaviz, funcţionarul public va fi transferat în interesul serviciului sau la cerere. Încetarea raportului de serviciu prin eliberarea din funcţia publică se dispune de conducătorul autorităţii sau instituţiei publice prin act administrativ care se comunică funcţionarului public în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii. Destituirea din funcţia publică se dispune pentru motive imputabile funcţionarului public în următoarele cazuri: a)ca sancţiune disciplinară, aplicată pentru săvârşirea repetată a unor abateri disciplinare sau a unor abateri disciplinare care au avut consecinţe grave; b) dacă s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar funcţionarul public nu acţionează pentru încetarea acestuia într-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. Când sunt îndeplinite condiţiile cerute de lege, conducătorul autorităţii sau instituţiei publice dispune destituirea din funcţie prin act administrativ care se comunică funcţionarului public, în termen de 5 zile lucrătoare de la data emiterii acestuia. Actele administrative de eliberare din funcţie şi de demitere pot fi atacate de către funcţionarii publici la instanţa de contencios administrativ, în termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare, atât pentru motive de ne legalitate, cât şi netemeinicie. În caz de admitere a acţiunii şi de anulare a actului administrativ instanţa de judecată dispune şi obligarea autorităţii sau instituţiei publice la plata către funcţionarul public a unei despăgubiri egale cu salariile indexate, majorate şi recalculate precum şi cu celelalte drepturi de care ar fi beneficiat funcţionarul public. La solicitarea funcţionarului public instanţa de contencios administrativ va dispune reintegrarea acestuia în funcţia deţinută. Demisia reprezintă modalitatea de încetare a raportului de serviciu la iniţiativa funcţionarului public care se notifică în scris conducătorului autorităţii sau instituţiei publice. Cererea de demisie nu trebuie motivată şi produce efecte după 30 de zile 36

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

calendaristice de la înregistrare. Cu acordul conducătorului autorităţii sau instituţiei publice funcţionarul public poate reveni asupra demisiei, înaintea împlinirii termenului de 30 de zile. La încetarea raportului de serviciu funcţionarul public are îndatorirea să predea lucrările şi bunurile care i-au fost încredinţate în vederea exercitării atribuţiilor specifice funcţiei publice îndeplinite. Dacă nu s-a reuşit redistribuirea funcţionarilor publici a căror raporturi de serviciu au încetat, aceştia vor beneficia de drepturile legale din bugetul asigurărilor pentru şomaj în condiţiile legii. 12. Noţiunea de funcţionar public în dreptul penal Conceptul de funcţionar public din dreptul administrativ nu se identifică cu noţiunea de funcţionar public din dreptul penal care are o accepţiune mai largă, specifică acestei ramuri de drept. Prin sintagma funcţionar public din dreptul penal se înţelege orice persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul autorităţilor publice, instituţiilor publice sau altor persoane juridice de interes public care administrează, folosesc sau exploatează bunurile proprietate publică, serviciile de interes public, precum şi bunurile de orice fel, care potrivit legii sunt de interes public. În acest sens noţiunea de funcţionar public priveşte calitatea specială a unei persoane de care se ţine seama fie la incriminarea faptelor şi sancţionarea subiectului activ al infracţiunii, fie la ocrotirea specială a subiectului pasiv, al unei fapte penale. În consecinţă pentru stabilirea calităţii de funcţionar public potrivit reglementării din dreptul penal, nu are relevanţă titlul însărcinării sau modalitatea învestirii întrucât această calitate o pot avea şi persoanele care exercită temporar, cu orice titlu şi indiferent cum au fost învestite, o însărcinare de orice natură, în serviciul unităţilor prevăzute de lege. În dreptul administrativ funcţionarul public este supus învestirii legale fiind depozitarul puterii publice şi face parte dintr-o autoritate sau instituţie publică, pe când în dreptul penal, funcţionar public poate fi persoana fizică indiferent de modul învestirii în funcţie care exercită o însărcinare de orice natură, chiar dacă nu este angajată la una din unităţile prevăzute de lege. Prin urmare condiţia esenţială în stabilirea calităţii de funcţionar public, în dreptul penal este existenţa raportului de serviciu prevăzut de lege. Definiţia funcţionarului public din legea penală este determinată de necesitatea ocrotirii unor relaţii sociale împotriva faptelor penale săvârşite cu intenţie sau din culpă de către cei care exercită asemenea însărcinări. Persoanele care exercită în regim autonom activităţi profesionale de interes public şi cele învestite cu prerogative de putere publică, în exercitarea serviciului public autonom, nu sunt funcţionari publici în sensul dreptului administrativ şi nici nu 37

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

îndeplinesc exigenţele cerute de legea penală pentru a fi încadraţi în categoria funcţionarilor publici. După cum am subliniat definitoriu pentru stabilirea calităţii de funcţionar public în dreptul penal este existenţa raportului de serviciu, indiferent de modul de învestire în funcţie, între persoana care exercită o însărcinare de orice fel şi una din unităţile prevăzute de lege. Or, aceste categorii socio-profesionale, nu exercită activităţile de interes public sau atributele de putere publică, în cadrul unui raport de serviciu în sensul legii penale. În consecinţă acestor categorii socio-profesionale, nu li se aplică dispoziţiile din Codul penal referitoare la funcţionarii publici.

38

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

BIBLIOGRAFIE SELECTIVĂ 1. V.M. Ciobanu, „Tratat teoretic şi practic de procedură civilă, vol. I - II, Editura Naţional, Bucureşti, 1997 2. A. Cotuţiu, V.G. Cornea „Instituţii de drept procesual civil, Editura Gutenberg Univers, Arad, 2003 3. I. Deleanu, „Tratat de procedură civilă, vol. I - II, Editura Servo-Sat, Arad, 2004; „Tratat de procedură civilă”, Editura „Europa Nova”, Bucureşti, 1997 4. Dacian Cosmin Dragoş, „Contenciosul administrativ român”, Editura All Beck, Bucureşti, 2003 5. A.Iorgovan, „Tratat de drept administrativ”, vol.I, Editura Biblioteca juridică „Nemira”, Bucureşti, 1996 6. I. Leş, „Tratat de drept procesual civil, Editura All-Beck, Bucureşti, 2001 7. Th.Mrejeru, „Contenciosul administrativ. Doctrină. Jurisprudenţă”, Editura All Beck, Bucureşti, 2003 8. I.Mihuţă, „Repertoriu de practică judiciară”, Editura Ştiinţifică şi Enciclopedică, Bucureşti, 1977 9. Mircea Mureşan, „Drept civil. Partea generală”, Editura Cordial Lex, ClujNapoca, 1997 10. Al.Negoiţă, „Contenciosul administrativ”, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1992 11. Rodica Narcisa Petrescu, „Drept administrativ”, Editura „Accent”, 2004 12. V.I.Prisăcariu, „Contenciosul administrativ român”, Editura All, Bucureşti, 1994 13. Culegere de practică judiciară ale instanţelor judecătoreşti Acte normative 1. Constituţia României adoptată 21 noiembrie 1991, revizuită prin Legea nr.429/2003, aprobată prin Referendumul naţional din18-19 octombrie 2003, confirmat prin Hotărârea Curţii Constituţionale nr.3 din 22 octombrie 2003 2. Codul de procedură civilă din 9 septembrie 1865 a fost republicat de Legea nr. 18 din 12 februarie 1948 publicată în M. Of. nr.35 din 12 februarie 1948, cu modificările şi completările aduse de: Decretul nr.1228 din 15 mai 1900, prin trei legi de accelerarea judecăţii: din 19 mai 1925, 11 iulie 1929 şi 23 iunie 1943, prin Legea nr.104 din 22 septembrie 1992 publicată în M. Of. nr.244 din 1 octombrie 1992; prin Legea nr.105 din 22 septembrie 1992, publicată în M. Of. Partea I, nr. 245 din 1 octombrie 1992; prin Legea nr.59 din 23 iulie 1993, publicată în M. Of. nr.177 din 26 iulie 1993, prin Ordonanţa de Urgenţă nr.138 din 14 septembrie 2000, publicată în M. Of. din 2 octombrie 2000, prin Ordonanţa de Urgenţă nr.59 din 25 aprilie 2001, publicată în M. Of. din 27 aprilie 2001; Ordonanţa de urgenţă nr.58 din 25 iunie 2003, publicată în M. Of. nr. 460 din 28 iunie 2003; Legea nr.195 din 25 mai 2004, publicată în M. Of. nr.470 din 26 mai 2004; Ordonanţa de urgenţă nr. 65 din 9 septembrie 2004, publicată în M. Of. nr. 840 din 14 septembrie 2004. 39

NOTE DE CURS – Drept administrativ – semestrul II

3. Legea administraţiei publice locale - nr.215 din 23 aprilie 2001, publicată în M.Of.nr.204 din 23 aprilie 2001, modificată şi republicată 4. Legea contenciosului administrativ nr.554 din 2 decembrie 2004, publicată în M. Of. nr.1154 din 7 decembrie 2004 5. Legea nr.188 din 8 decembrie 1999 - Statutul funcţionarilor publici publicată în M.Of. nr.600 din 8 decembrie 1999, modificată şi republicată

40