Bugetul De Stat

Cuprins: 1.Bugetul de stat - definitie si caracteristici..........................................................................................2 2. Principii Bugetare...............................................................................................................................6 Universalitatea bugetului................................................................................................................7 Unitatea bugetului..........................................................................................................................7 Neafectarea veniturilor bugetare..................................................................................................10 Anualitatea bugetului...................................................................................................................11 Echilibrarea bugetului..................................................................................................................12 Realitatea bugetului......................................................................................................................13 Specializarea bugetara..................................................................................................................14 Publicitatea bugetului...................................................................................................................15 3. Procesul bugetar - Definire, etape, trăsături.....................................................................................15 Elaborarea proiectului de buget....................................................................................................16 Aprobarea bugetului de către Parlament......................................................................................20 Execuţia bugetului........................................................................................................................24 Încheierea execuţiei bugetare.......................................................................................................27 Controlul execuţiei bugetare........................................................................................................29 Aprobarea execuţiei bugetare.......................................................................................................30 4. Bugetul de Stat in perioada 2008 – 2009.........................................................................................32 Efectele politicii fiscal - bugetare din anul 2008 asupra anului 2009..........................................36 Structura veniturilor bugetare in anul 2009..................................................................................37 Cadrul Macroeconomic Intern in anul 2009:...............................................................................38 Principalele politici sectoriale promovate prin proiectul de buget pe anul 2009.........................43 Obiectivele Politicii Bugetare in anul 2009. Principii de Alocare a Resurselor..........................45 Pachetul de masuri al Guvernului Romaniei pentru stimularea cresterii economice si protejarea intereselor economice ale populatiei............................................................................................46 5. Bugetul de Stat pe timp de criza economico-financiara...................................................................49 http://www.ziare.com/articole/buget+aprobat+2009...................................................................51 6. Bibliografie.......................................................................................................................................52 - Iulian Vacarel, „Bugetul pe programe multianual”, editura Expert, Bucuresti, 2002................52 - Iulian Vacarel,Tatiana Mosteanu, Florin Georgescu, Florian Bercea, “Finante Publice”,editia aIV-a, editura Didactica si Pedagogica ,2004................................................................................52 - http://www.mfinante.ro/.............................................................................................................52 - http://www.ziare.com/articole/buget+aprobat+2009.................................................................52

1

1.Bugetul de stat - definitie si caracteristici Activitatea economică se desfăşoară în fiecare ţară potrivit unui mecanism propriu, numit mecanism economic. Acesta reprezintă un sistem de metode de conducere economică, de obiective ce determină conducerea şi de structuri organizatorice (instituţionale, suprastructurale, juridice) prin care se efectuează conducerea În acest sistem de conducere se includ: principiile fundamentale de conducere, organizarea economiei şi conexiunile între componentele acesteia, sistemul pieţei, criteriile de eficienţă, pârghiile economice, sistemul informaţional. Principala funcţie a acestui mecanism este cea de conducere şi reglare a proceselor economice, condiţionate de raporturile de interese. Un rol important în realizarea acestei funcţii revine pieţei concurenţiale, pe care se reglează raportul de interese prin participarea agenţilor economici la formularea cererii şi ofertei, la înfăptuirea lor şi a echilibrului economic. În acest context un rol însemnat revine şi statului, în două ipostaze: agent economic prin nimic deosebit de ceea ce reprezintă (ca drepturi, atribuţii şi obligaţii) oricare alt agent economic, dar şi ca autoritate publică ce crează şi execută cadrul legislativ şi poate influenţa derularea mecanismului economic prin însăşi forţa sa economică, precum şi prin pârghiile economico-financiare la care poate apela, ca de exemplu: pârghia fiscală, pârghia vamală, pârghia cheltuielilor publice. Aceste pârghii se adaugă la cele generate de piaţa însăşi, respectiv preţul, costul, profitul, dobânda ş.a. Sistemul bugetar este cadrul organizatoric prin care se incaseaza veniturile bugetare, se repartizeaza si se cheltuie. Reprezinta totalitatea relatiilor economice sub forma baneasca, rezultat al repartitiei venitului national, relatii ce apar cu prilejul constituirii si repartizarii de fonduri centralizate la si de la dispozitia statului, precum si a unitatilor administrativ teritoriale, in scopul satisfacerii unor interese generale ale societatii ori colectivitatilor publice. Principalele caracteristici ale acestor relatii economice sunt: continutul economic, exprimarea valorica, rezultatul repartitiei valorii nou create, constituirea si repartizarea de fonduri centralizate, implicarea puterii de stat, satisfacerea unor nevoi publice. Sistemul bugetar are asadar componente distincte, pentru care se poate utiliza si expresia de subsisteme bugetare. Bugetul public contribuie la realizarea echilibrului între nevoile colective şi mijloacele cu care se acoperă. În acest scop, se stabileşte un raport între resursele financiare publice provenite, în

2

principal, din impozite şi taxe şi nevoile sociale; în cadrul acestui raport trebuie să se urmărească respectarea echităţii în repartiţia sarcinii fiscale asupra membrilor societăţii. Astfel, pe baza puterii de contribuţie a subiecţilor impozabili, se stabileşte capacitatea de satisfacere a nevoilor generale (utile, necesare sau indispensabile). Proiectul de buget conferă Parlamentului şi Guvernului posibilitatea de a avea o imagine de ansamblu asupra raportului dintre valoarea bunurilor materiale şi nemateriale create în economia financiară publică şi valoarea eforturilor făcute pentru realizarea lor. În mod similar, autorităţile publice locale identifică acest raport şi modul în care se realizează echilibrul dintre nevoi şi resurse la nivel mezoeconomic. Bugetul public este instrumentul de programare, de executare şi de control asupra rezultatelor execuţiei resurselor băneşti ale societăţii şi a modului de repartizare şi utilizare a acestora prin cheltuieli publice. În sens larg, bugetul public reprezintă ansamblul documentelor din sectorul public, care împreună formează sistemul de bugete. Acesta este un sistem unitar de bugete format din: •

bugetul de stat;

•

bugetul asigurărilor sociale de stat;

•

bugetele locale;

•

bugetele fondurilor speciale;

•

bugetul trezoreriei statului;

•

bugetele instituţiilor publice autonome;

•

bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale şi bugetele fondurilor speciale, după caz;

•

bugetele instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii;

•

bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat şi a căror rambursare, dobânzi şi alte costuri se asigură din fonduri publice;

•

bugetul fondurilor externe nerambursabile.

In domeniul financiar autoritatea publica este obligata sa intocmeasca un plan anual prin care sa prevada suma veniturilor si cheltuielilor publice. Acest program este supus apoi discutiei si aprobarii puterii legislative. Principala motivatie pentru intocmirea bugetului este una de natura financiara si consta in aceea ca, prin structurarea si dimensionare veniturilor ce urmeaza a se colecta 3

si a cheltuielilor publice, se asigura o gestionare rationala a fondurilor publice si se vizeaza o cheltuire eficienta a acestora. In conditiile finantelor clasice, bugetul public era considerat, ca act legislativ, doar o lista a cheltuielilor si a veniturilor publice, fara specificare vreunei legaturi cu starea si perspectivele economiei nationale. In conditiile tot mai complexe ale vietii economico-sociale de astazi, doctrina financiara a completat imaginea despre buget si a legat existenta acestuia de mersul si starea intregii economii nationale. Astfel, in toate tarile dezvoltate notiunea de buget se refera la doua structuri diferite: •

bugetul economiei nationale;

•

bugetul de stat (bugetul propriu-zis ale autoritatii publice). Bugetul economiei nationale este un plan/program ce se intocmeste anual si cuprinde

totalitatea veniturilor si a cheltuielilor dintr-o economie nationala, indiferent daca aceste sunt publice sau private. Acest buget cuprinde in fapt, pe langa bugetele autoritatii publice si totalitatea bugetelor private (ale agentilor economici). De regula, este un buget informativ, orientativ si nu este executoriu, in consecinta nu se supune aprobarii legislativului. Bugetul economiei nationale serveste ca baza pentru argumentatia financiar-economica, politica si sociala a guvernului.. Cu ajutorul „bugetului economiei naţionale”, guvernul poate identifica efectele directe şi indirecte produse în economie prin aplicarea unor măsuri care vizează creşterea economică. Bugetul public (de stat) se elaboreaza pornind de la bugetul economiei nationale, insa cuprinde numai resursele si cheltuielile autoritatii publice. Bugetul public se supune in mod obligatoriu discutiei amanuntite a Parlamentului si aprobarii acestuia. Dupa aprobarea de catre Parlament, bugetul de stat devine lege si astfel, este posibila incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor publice. Veniturile şi cheltuielile publice nu sunt simplii indicatori ai bugetului de stat, ci îndeplinesc rolul unor pârghii folosite de stat pentru stimularea dezvoltării sau restrângerii unor activităţi, a producţiei şi consumului anumitor produse, pentru influenţarea anumitor categorii sociale în realizarea acţiunilor în care statul este direct interesat. Bugetul de stat este o categorie fundamentală a ştiinţei finanţelor, la definirea căreia concură 4

o abordare juridică şi alta economică. Sub aspect juridic bugetul reprezintă un act prin care sunt prevăzute şi autorizate veniturile şi cheltuielile anuale ale statului. “Bugetul de stat prevede şi autorizează, în formă legislativă, cheltuielile şi resursele statului”. Această definiţie pune în evidenţă necesitatea aprobării parlamentare a indicatorilor bugetari. Fiind un document ce necesită autorizarea prealabilă a puterii legislative, bugetul de stat are caracter obligatoriu. Totodată se subliniază faptul că bugetul este un act de previziune a resurselor publice şi a modului de utilizare a acestor resurse. Bugetul de stat se elaborează pentru o perioadă de un an. Între prevederile înscrise în legea bugetului de stat şi execuţia veniturilor şi cheltuielilor publice intervin neconcordanţe care impun anumite corective şi aprobarea de către puterea legislativă a unor rectificări ale bugetului în cadrul aceluiaşi exerciţiu bugetar. Legea bugetului de stat este influenţată de concepţiile politice, economice şi sociale specifice fiecărei perioade, ca şi de interesele grupurilor care exercită puterea politică. Ca document oficial, bugetul de stat evidenţiază nivelul aprobat al cheltuielilor ce se vor efectua în viitor şi mărimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziţia statului, ca şi mărimea veniturilor ce pot fi mobilizate la dispoziţia statului, ca şi durata de timp pentru care se elaborează bugetul. Abordarea economică a conceptului de buget subliniază corelaţiile macroeconomice şi în special legătura cu nivelul şi evoluţia produsului intern brut. În teoria economică modernă, bugetul este considerat ca o variabilă esenţială în determinarea produsului intern brut şi a nivelului folosiri resurselor. În acest context, politica bugetară generează numeroase dispute, iar efectele acesteia sunt, cel mai adesea, contraindicatorii. Structura sistemului bugetar este adecvata organizarii administrative a statului. Astfel, intr-un stat unitar (spre exemplu, Romania) bugetul de stat este organizat pe doua paliere: bugetul administratiei centrale de stat si bugetele administratiei locale. Aceasta este o strucurare simplificata a sistemului bugetar care insa, in Romania, asa cum precizeaza legea finantelor publice, este reprezentat de un sistem unitar de bugete: "resursele financiare publice se constituie si se gestioneaza printr-un sistem unitar de bugete, si anume: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului si bugetele altor instituitii publice cu caracter autonom, in conditiile asigurarii echilibrului financiar"1.

1

Legea Finantelor Publice nr. 72 din 12 iulie 1996

5

In statele federale sistemul bugetar este structurat pe trei nivele mari: bugetul federatiei, bugetele statelor membre, ale provinciilor sau ale landurilor si bugetele locale. O problema esentiala in cadrul procesului bugetar o reprezinta repartizarea veniturilor si cheltuielilor intre diferitele nivele ale sistemului bugetar. Aceasta repartizare se face in raport cu atributiile ce revin la fiecare nivel in realizarea actiunilor publice. Ca regula generala, toate impozitele indirecte sunt venituri ale administratiei centrale de stat, iar impozitul pe avere se face venit la bugetele locale. Impozitele pe venituri se repartizeaza intre organele administratiei centrale si locale, in functie de sarcinile ce revin fiecarui nivel organizatoric al statului.

2. Principii Bugetare Principiile bugetare reprezintă o sinteză a experienţei practicii bugetare, dar şi a cerinţelor şi exigenţelor presupuse de procesul elaborării şi execuţiei bugetului de stat. Principiile bugetare sunt riguros formulate şi sunt parte a patrimoniului universal de cunoştinţe şi învăţăminte care ţin de ştiinţa finanţelor. Legislaţia bugetară se bazează pe aceste principii şi le include ca norme juridice. Reflectarea lor juridică nu poate fi însă rigidă, ci adaptată intereselor şi particularităţilor economice caracterizând nu doar statul de referinţă, ci chiar orientarea regimului de stat, a organului legislativ sau a guvernelor. Acest lucru nu poate fi interpretat ca o abdicare de la rigoarea ştiinţei, deoarece prin însăşi natura ei ştiinţa economică reprezintă summumul verificat, ordonat şi sistematizat al cunoştinţelor privind relaţiile economice din care s-a sintetizat ceea ce este peren şi repetitiv, ceea ce se produce în majoritatea cazurilor în astfel de relaţii, recunoscând aceasta ca o regulă şi nu ca un dat absolut. Dacă, de pildă, echidistanţa dreptelor paralele în geometria euclidiană este un adevăr strict, total nerelativ, în finanţe, de exemplu, echilibrul bugetar este un principiu exprimând un adevăr recomandabil, înţelept, „cuminte” şi „cu minte”, dar nicidecum absolut şi strict. De aceea, recunoscând şi afirmând principiile bugetare, economiştii, finanţiştii, specialiştii în buget au formulat şi motivat excepţii pe care conjunctura economico-financiară le poate impune, excepţii care, în anumite circumstanţe, sunt necesare, tolerabile şi acceptabile, eficiente chiar. Cele mai reprezentative principii privitoare la bugetul de stat sunt:

6

Universalitatea bugetului Potrivit acestui principiu în bugetul de stat ar trebui sa se înscrie, în sume integrale, toate veniturile si toate cheltuielile statului. Prin urmare, fata de acest principiu, este interzisa înscrierea în buget a unor actiuni ale statului numai ca rezultat al compensarii dintre cheltuieli si venituri, adica per sold. Aceasta interdictie a urmarit sa oblige la reflectarea deplina si exacta a implicatiilor financiare ale fiecarei actiuni publice, concretizate, pe de o parte, în cheltuielile necesare si, pe de alta parte, în veniturile posibile de obtinut. Înscrierea în buget, în mod separat, a veniturilor, respectiv a cheltuielilor a fost considerata de natura sa ofere o imagine reala asupra consecintelor financiare ale actiunilor reflectate în buget si posibilitatea de control asupra corelatiilor necesare, inclusiv în faza executiei bugetare. Eventuala înscriere ca sold, la cheltuieli sau la venituri, era considerata neadecvata cerintelor de gestiune a resurselor publice, aceasta nepermitând Parlamentelor sau altor persoane interesate sa cunoasca si sa compare cheltuielile cu veniturile aferente fiecarei actiuni si sa identifice eventualele situatii anormale, inacceptabile. În aplicarea acestui principiu s-au produs, însa, încalcari, acceptându-se trecerea la întocmirea bugetelor mixte, în care reflectarea cheltuielilor si veniturilor a fost permisa, pentru unele actiuni dupa principiul "bruto" (sume integrale), iar pentru altele dupa principiul "neto", (soldul dintre cheltuielile si veniturile aferente). Asa, de pilda, între actiunile înscrise în bugetul statului dupa principiul "neto" se pot mentiona cele privind: relatiile cu întreprinderile de stat (reflectate, fie la venituri din exploatarea acestora, fie la cheltuieli cu subventionarea lor); relatiile cu institutii publice de cercetare, învatamânt etc., care obtin si unele venituri, din propria activitate, folosite pentru autofinantare etc. Aplicarea acestui principiu a creat premisele concentrarii si corelarii resurselor si cheltuielilor statului într-un cadru unic (acela al bugetului public) opunându-se existentei în afara acestuia a unor venituri publice destinate acoperirii anumitor cheltuieli nereflectate în buget, ceea ce facilita si aplicarea celorlalte principii bugetare.

Unitatea bugetului Acest principiu presupunea înglobarea într-un singur document, denumit bugetul general, a tuturor veniturilor si cheltuielilor statului, interzicând retinerea sau separarea anumitor venituri ori parti din venituri pentru a se finanta anumite actiuni publice. Principiul unitatii urmarea sa asigure cunoasterea si reflectarea, pe baza unei conceptii clare, a veniturilor si cheltuielilor bugetare, precum si a corelatiei dintre marimile acestora. Pus în corespondenta cu universalitatea bugetului si cerintele

7

de echilibrare a veniturilor cu cheltuielile bugetare, principiul unitatii permitea, prin aplicarea sa, constatarea eventualelor abateri de la conditia de echilibru bugetar prin compararea directa a celor doua parti ale bugetului (venituri cu cheltuieli). În plus, se oferea posibilitatea unui control riguros asupra structurii veniturilor si cheltuielilor publice, prevenind pulverizarea acestora în mai multe documente de reflectare a lor. Aplicarea principiului unitatii presupune, deci, existenta unui buget unic, care concentreaza ansamblul relatiilor bugetare ale statului, privind procurarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor sale, favorizând stabilirea de prioritati si optiuni, respectiv luarea deciziilor bugetare mai bine fundamentate. Aplicat corect, initial, principiul unitatii bugetare a fost si este, în prezent, încalcat prin întocmirea si folosirea concomitenta a mai multor documente de reflectare a cheltuielilor si veniturilor bugetare, folosite în paralel cu bugetul general. O prima abatere de la acest principiu, o reprezinta introducerea si practicarea asa-numitelor bugete extraordinare, care presupun separarea unor cheltuieli considerate a avea un caracter exceptional, prin faptul de a fi generate de fenomene numite exceptionale. Sunt invocate, în acest sens, razboaiele, calamitatile naturale etc., care pot provoca, în unele perioade, nevoi deosebit de mari de resurse pentru a se finanta actiuni cu caracter extraordinar, concretizate în cheltuieli extraordinare. Prin urmare, bugetele extraordinare ar avea menirea de a reflecta separat impactul acestor evenimente, concentrând cheltuielile extraordinare si resursele acoperitoare, de asemenea extraordinare, cum sunt împrumuturile si emisiunea inflationista de moneda. Existenta distincta a acestor bugete, implicând scoaterea cheltuielilor si veniturilor extraordinare în afara bugetului general (ordinar), este argumentata între altele prin necesitatea asigurarii comparatiilor în timp (de la un an bugetar la altul), pe baza unor marimi ce corespund conditiilor obisnuite. Se invoca, astfel, faptul ca daca resursele si cheltuielile extraordinare, care se înregistreaza numai în anumiti ani bugetari, s-ar regasi în bugetul general, ordinar, aceasta ar face necomparabile datele si analizele ar deveni neconcludente. Pe de alta parte, însa, separarea unor cheltuieli si venituri într-un buget extraordinar nu mai permite respectarea altor principii, în primul rând, a conditiei de echilibrare a celor doua parti, ceea ce influenteaza luarea deciziilor parlamentare legate de aprobarea bugetului si evaluarile privind impactul asupra situatiei financiare a statului. O alta forma de încalcare a principiului unitatii bugetului o reprezinta folosirea de bugete

8

autonome. Acestea se întocmesc, în mod distinct, de catre colectivitati locale (regiuni, municipii etc.), întreprinderi sau chiar institutii ale statului care beneficiaza de o larga autonomie functionala si de gestionare a resurselor publice, în propria activitate. În baza acestei autonomii, colectivitatile locale, întreprinderile sau institutiile respective întocmesc bugete proprii, autonome, menite sa le asigure si o larga autonomie financiara. În aceste bugete, sunt înscrise cheltuielile de efectuat si veniturile proprii, inclusiv eventualele transferuri sau subventii de la stat necesare echilibrarii lor. Adesea, chiar întreprinderile si mai ales institutiile publice înregistreaza diferente de cheltuieli reflectate în bugetul de stat numai ca sold de subventionat, fara a fi supuse unui control riguros în utilizare. Aceasta poate favoriza folosirea neoportuna sau neeficienta a unor resurse publice, desi autonomia bugetara are ca scop sa permita ridicarea eficientei prin descentralizarea activitatilor publice si cresterea autonomiei functionale a acestor entitati. În practica, rezultatele ce se obtin sunt, adesea, contradictorii dar tendinta generala este de extindere a autonomiei si implicit a folosirii bugetelor autonome. O alta varianta, asemanatoare celei anterioare, de nerespectare a principiului unitatii bugetului este practica folosirii de bugete anexe. Aceste bugete (anexe) sunt întocmite de anumite întreprinderi si institutii publice cu autonomie functionala mai limitata. Ele reflecta prin continut veniturile si cheltuielile aferente activitatii acestor entitati publice, ca documente ce se anexeaza la bugetul statului, fiind însa supuse dezbaterii si aprobarii Parlamentului. Este posibil ca soldul dintre veniturile si cheltuielile înscrise la bugetele anexe sa reprezinte, fie pierderi, fie profit si acesta se reflecta, în mod corespunzator, în bugetul statului. O alta practica ce contravine principiului unitatii bugetului, consta în a se folosi conturile speciale de trezorerie. Asemenea conturi se deschid în numele statului, pentru a evidentia anumite operatiuni cu caracter provizoriu, ale trezoreriei statului în relatiile cu tertii ce urmeaza a se regla si solda în cursul anului. Operatiunile înregistrate în aceste conturi, care exprima creante sau datorii ce se acumuleaza si compenseaza pe parcursul anului bugetar, ar trebui ca la finele perioadei de executie bugetara sa se soldeze prin echilibrarea înregistrarilor pe debit cu cele de pe creditul fiecarui cont. În practica, însa, este posibil sa rezulte un sold, fie debitor, fie creditor, dar de cele mai multe ori acesta reflecta datorii neachitate înca de catre stat. O situatie de acest fel se creaza atunci când statul acorda avansuri furnizorilor sai, care initial apar înregistrate ca niste creante ale statului, iar pe masura ce acestia livreaza bunurile, se înregistreaza obligatiile de plata rezultate, astfel ca, în final, contul respectiv prezinta un sold, exprimând cel mai adesea, datorii de achitat de catre stat. Un tip de conturi, similare celor anterioare, a caror functionare se afla în contradictie cu

9

principiul unitatii bugetului, sunt conturile cu afectatie speciala. Aceste conturi evidentiaza anumite operatiuni privind venituri rezervate de catre stat pentru a efectuarea unor cheltuieli speciale. Operatiunile înregistrate pe creditul si debitul acestor conturi, au, de regula, caracter definitiv si, în mod normal, la finele perioadei de gestiune ele ar trebui sa se închida, dar nu este exclusa constatarea unui sold semnificând obligatii neachitate. Alte conturi folosite pentru reflectarea separata a unor operatiuni financiare publice sunt conturile de reglementare , care, în mod obisnuit, evidentiaza anumite transferuri de sume între guvernele unor tari asociate la realizarea de obiective comune. Ele se alimenteaza cu resurse destinate expres realizarii acelor obiective si pe seama acestora se efectueaza platile, existând si în acest caz posibilitatea unui sold final. În fine, cu semnificatii asemanatoare, sunt si conturile de operatiuni monetare, menite sa evidentieze pierderea sau profitul rezultat din operatiunile de emisiune monetara, inclusiv din relatiile cu FMI sau cu alte organisme s i institutii financiare internationale.

Neafectarea veniturilor bugetare O premisa a aplicarii acestui principiu este teza despre depersonalizarea veniturilor preluate la fondul bugetar al statului, conform careia, odata încasate la buget, resursele banesti sunt utilizate global, pierzând legatura cu sursa din care au provenit. În concordanta cu aceasta teza, principiul neafectarii veniturilor bugetare sustine ca nu pot fi rezervate venituri, indiferent de sursa, pentru a fi destinate, în mod expres, finantarii anumitor actiuni. În consecinta, pentru acoperirea tuturor cheltuielilor bugetare se foloseste totalitatea veniturilor încasate la buget, nefiind permisa separarea sau dislocarea unei parti din acestea pentru a servi efectuarii unor cheltuieli anume. Conform acestui principiu, ar urma ca din resursele bugetare ale statului sa nu se formeze si administreze alte fonduri banesti, cu o afectatie speciala, în afara fondului bugetar (în care sa se acumuleze toate veniturile). În practica, cu deosebire în conditiile societatii moderne, se admite posibilitatea constituirii de fonduri cu destinatie speciala, (pe seama resurselor bugetare), contravenind flagrant acestui principiu, ca si celor anterioare. Astfel, între fondurile cu afectatie speciala cel mai frecvent întâlnit este cel pentru amortizarea datoriei publice, dar alaturi de acesta se administreaza alte fonduri a caror existenta este legata de obiective considerate speciale, la un moment dat (sanatate, construirea de drumuri etc.).

10

Anualitatea bugetului Acest principiu cere ca întocmirea, aprobarea si executia bugetului, inclusiv încheierea exercitiului bugetar sa se faca în limitele unei perioade de 1 an. Aceasta perioada de 12 luni este denumita an bugetar, fara a fi obligatoriu ca ea sa se suprapuna pe un an calendaristic. În mai multe tari se practica variante de an bugetar ce acopera intervale de timp (parti) din 2 ani calendaristici, dar care însumeaza împreuna tot 12 luni. Aplicarea principiului anualitatii bugetului vizeaza anul bugetar sub doua aspecte: a) perioada pentru care se întocmeste si se aproba bugetul; b) perioada în care se executa bugetul si se încheie exercitiul bugetar. Astfel, sub primul aspect, se constata practici diferite, de la o tara la alta, în sensul ca mai multe dintre ele întocmesc si aproba bugetul public pe perioada de un an bugetar suprapusa pe anul calendaristic (1 ianuarie-31 decembrie), între care Brazilia, Franta, Germania etc. Alte tari, însa, încep anul bugetar pe parcursul unui an calendaristic, încheindu-l în anul calendaristic urmator, ca, de exemplu: Canada, Japonia, Marea Britanie (1 aprilie-31 martie), Australia, Suedia (1 iulie-30 iunie) s.a.m.d. Între cauzele care explica aceste practici, unele au caracter obiectiv, ca de exemplu economia axata pe ramuri sezoniere, cum ar fi agricultura, care asigura o mare parte a resurselor bugetare. Altele însa au caracter subiectiv, între care: traditiile; programul de lucru al parlamentelor etc. În ambele situatii, însa, Parlamentul este chemat sa se pronunte anual asupra cheltuielilor si veniturilor înscrise în bugetul pe anul urmator si a rezultatelor privind realizarea prevederilor bugetare pe anul expirat. Sub aspectul duratei perioadei de executie bugetara, sunt de asemenea cunoscute, ca optiuni posibile, fie suprapunerea acesteia cu cea a anului bugetar, fie prelungirea acestei perioade cu înca 3-6 luni, peste durata unui an, ceea ce implica o abatere de la principiul anualitatii bugetului. Prima varianta este denumita sistem de gestiune si se caracterizeaza prin aceea ca la finele anului bugetar se închide executia bugetara, indiferent de faptul ca unele dintre cheltuieli sau venituri aferente anului expirat au ramas neconcretizate. În aceasta situatie, se accepta ca eventualele venituri si cheltuieli, (prevazute, dar nerealizate), sa fie preluate si reflectate în bugetul pe anii urmatori, iar gestiunea anului respectiv se închide în limita realizarilor înregistrate pâna la expirarea anului bugetar. A doua varianta poarta numele de sistem de executie si presupune ca la finele anului bugetar nu se încheie exercitiul, ci, atât încasarea de venituri, cât si efectuarea de cheltuieli continua în perioada de prelungire paralel cu executia bugetara pe noul an. Aceasta înseamna ca pe perioada de prelungire a executiei bugetului pentru anul expirat vor functiona (în anul curent) doua bugete, înregistrându-se

11

separat veniturile si cheltuielile aferente fiecaruia dintre cei doi ani bugetari si urmând ca exercitiul bugetar pe anul anterior sa se încheie dupa 15-18 luni, în loc de 12 luni. Încalcari ale principiului anualitatii se mai produc si prin practica aprobarilor date de catre Parlament, prin bugetul pe un singur an, a cheltuielilor sau veniturilor aferente unor actiuni extinse pe mai multi ani bugetari. În acest context, a fost lansata si teza renuntarii la principiul anualitatii si trecerii la întocmirea, aprobarea si executarea bugetului de stat pe perioade de mai multi ani – la bugetele plurianuale, dupa ce, anterior, fusese promovata o varianta a bugetelor pe perioade egale ciclurilor economice - bugete ciclice. Bugetul plurianual este sustinut tocmai prin invocarea nevoii de a reflecta mai exact cheltuielile de investitii ale statului în economie, care se extind, de regula, pe perioade de mai multi ani, necesari finalizarii si punerii în functiune a obiectivelor respective. Prin comparatie bugetul ciclic presupune ca perioada la care se raporteaza corelarea (echilibrarea) veniturilor cu cheltuielile bugetare sa fie extinsa la cea a unui ciclu economic, incluzând un numar mai mic sau mai mare de ani bugetari (calendaristici).

Echilibrarea bugetului Acest principiu a fost, la rândul sau, conceput în contextul doctrinei financiare liberale clasice si presupune balansarea (egalizarea) veniturilor cu cheltuielile înscrise în bugetul de stat. Potrivit principiului echilibrarii se cerea, însa, ca prin bugetul de stat sa se asigure echilibrul între veniturile curente si cheltuielile totale pe fiecare an bugetar, atât în faza de proiectare-aprobare, cât si în cea de executie, pâna la închiderea exercitiului bugetar. Dar, mai mult decât alte principii bugetare, echilibrarea bugetului a suferit interpretari si reconsiderari în conceptia moderna, admitându-se, mai întâi, posibilitatea unor neconcordante determinate de dinamica diferita a încasarilor si platilor bugetare. Astfel, s-a constatat ca cheltuielile de efectuat devanseaza, de regula, în prima parte a anului bugetar, veniturile curente încasate, rezultând goluri de casa, sau uneori, excedente si implicit abateri de la acest principiu. Pe de alta parte, în mai multe tari, s-a încercat respectarea principiului de echilibrare numai la nivelul bugetului ordinar, procedându-se, concomitent, la folosirea bugetelor extraordinare pentru separarea si acoperirea partii corespunzatoare a cheltuielilor din resurse extraordinare, ceea ce înseamna ca pe ansamblu s-a admis un deficit bugetar. Folosirea conturilor speciale ale trezoreriei sau altor conturi similare pentru evidentierea de operatiuni bugetare separate, cu solduri de datorii, exprima, de asemenea, abateri de la acest principiu. 12

Alte tari au optat pentru solutii mai ingenioase de mascare a dezechilibrului (deficitului) bugetar. Între acestea, se practica debugetizarea, care semnifica scoaterea în afara bugetului a unor actiuni de finantat si acoperirea lor din surse speciale sau transferarea de actiuni pe seama unor institutii publice, de tip CEC, incluzându-le în bugetele acestora, pentru a se acoperi în resursele atrase de ele. În contrast total cu cerintele acestui principiu, se manifesta în lumea contemporana o tendinta accentuata de promovare premeditata a deficitelor bugetare finantate din resurse extraordinare, ca solutii de relansare a economiilor stagnante sau în criza, ori de stimulare a cresterii economice.

Realitatea bugetului Acest principiu cere ca atât elaborarea si aprobarea bugetului, cât si urmarirea executiei sale sa se bazeze pe un sistem informational adecvat, sa se fundamenteze pe date reale si sa reflecte situatia financiara reala a statului. În mod concret, el impune ca evaluarile la cheltuieli, respectiv la venituri, sa aiba corespondent în posibilitatile reale de realizare a lor si sa exprime corect elementele de efort si efect pe care se fundamenteaza. Sub acest aspect, se apreciaza ca metodele clasice de cuantificare a veniturilor si cheltuielilor au, prin continutul lor, un caracter aproximativ si nu asigura o fundamentare deplina a prevederilor bugetare. Asigurarea realitatii bugetului presupune colectarea si prelucrarea unui mare volum de informatii, apelând la modele econometrice, bazate pe determinarile obiective dintre variabilele implicate si continând un numar mare de ecuatii cu multe necunoscute, rezolvate cu ajutorul tehnicii electronice de calcul. Din acelasi unghi de abordare, se constata ca între factorii ce conditioneaza marimea veniturilor sau cheltuielilor bugetare se înscriu si unii de ordin subiectiv, inclusiv fenomene cu actiune aleatoare sau imprevizibile în faza de întocmire si aprobare a bugetului pe anul urmator. Asa se poate explica si o practica generalizata în ultimele decenii, constând în reevaluarea redimensionari pe parcursul anului bugetar al prevederilor bugetare aprobate de Parlament cunoscute sub denumirea de rectificari ale bugetului de stat, menite sa reflecte mai realist si sa coreleze mai judicios cheltuielile de efectuat cu veniturile acoperitoare.

13

Specializarea bugetara Potrivit acestui principiu, înscrierea în bugetul de stat, aprobarea de catre Parlament si urmarirea executiei veniturilor si cheltuielilor bugetare trebuie facuta în concordanta cu o schema unitara, denumita "clasificatie bugetara", care structureaza veniturile, pe de o parte, si cheltuielile, pe de alta parte într-o anumita ordine si pe baza anumitor criterii. Aceasta schema, care se elaboreaza, în principiu, de catre Ministerul Finantelor, este obligatoriu de respectat, în toate fazele procesului bugetar, fiind considerata o premisa indispensabila asigurarii disciplinei financiare, ordinii bugetare si controlului asupra gestiunii banului public. O asemenea clasificatie bugetara trebuie sa satisfaca anumite cerinte, între care: gruparea veniturilor si a cheltuielilor bugetare sa se faca într-o ordine stricta, sa reflecte provenienta veniturilor si destinatia efectiva a cheltuielilor; sa fie simpla si clara; sa permita întelegerea continutului elementelor de structura la venituri si la cheltuieli; sa favorizeze efectuarea controlului si analizelor privind situatia financiara a statului. Cerinta ca aceasta schema sa fie simpla si clara are în vedere, la rândul sau, o structurare a veniturilor si a cheltuielilor care sa exprime modul cum se procura veniturile si, implicit, suportatorii sarcinilor fiscale; sa poata fi interpretata în concordanta cu continutul actiunilor la care se refera cheltuielile si sa permita întelegerea continutului bugetului, chiar si pentru nespecialisti. Continutul clasificatiei bugetare, prin care se asigura structurarea efectiva a veniturilor si cheltuielilor, difera în functie de criteriile ce stau la baza elaborarii acesteia, si anume: a) Criteriul administrativ (departamental) Conform acestuia, atât cheltuielile, cât si veniturile bugetare se înscriu în bugetul de stat în raport cu structura aparatului de stat care participa la realizarea lor, respectiv la operatiunile de plati si încasari bugetare. Ca urmare, gruparea se face în functie de structurarea pe departamente a institutiilor publice, pornind de la nivelul ministerelor implicate în procurarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor reflectate în bugetul de stat. b) Criterii economice În cadrul folosirii acestor criterii, gruparea se face pornind de la sursele pe baza carora se formeaza veniturile si continutul actiunilor care concretizeaza destinatiile ce se dau lor, prin cheltuielile de efectuat, structurându-le, atât pe categorii de venituri si de cheltuieli, cât si pe operatiuni curente (de functionare), respectiv operatiuni de capital (de investitii). Se practica, de asemenea, o clasificatie functionala, care pune în prim plan functiile de

14

îndeplinit, respectiv sarcinile sau obiectivele urmarite de stat prin actiunile pe care le implica formarea veniturilor si, mai ales, efectuarea cheltuielilor bugetare (servicii generale, apararea nationala, dezvoltare economica etc.).

Publicitatea bugetului În raport cu acest principiu, continutul bugetului de stat trebuie adus la cunostinta publicului, bugetul fiind considerat unul dintre documentele de cel mai larg interes public. În acest scop, sunt folosite mijloacele de informare si publicitate, respectiv presa, radioul, televiziunea etc., pentru ca cetatenii sa dispuna de informatii utile, inclusiv sa cunoasca puncte de vedere ale specialistilor, iar Legea bugetului adoptat de Parlament, ca si datele statistice privind executia bugetara pe perioade expirate, sunt publicate, în mod oficial. Un aspect al publicitatii, în sensul acestui principiu, îl reprezinta însasi dezbaterea în Parlament a proiectului de buget si adoptarea Legii bugetului. Totusi, adesea, se apreciaza ca insuficienta informarea populatiei asupra continutului real al bugetului, mai ales, pentru ca forma sub care se da publicitatii bugetul de stat nu permite decât unui numar relativ redus de cetateni sa-si faca o imagine completa si corecta. Astfel, dupa unele opinii, acest principiu nu este deplin respectat în mai nici o tara, bugetul dat publicitatii aratând ca un "cimitir de cifre", greu de înteles chiar si de catre specialistii în domeniu.

3. Procesul bugetar - Definire, etape, trăsături Aplicarea principiilor bugetare conferă documentului bugetar o anumită configuraţie. El nu reprezintă însă o simplă listă de venituri şi cheltuieli, ci un document extrem de voluminos şi de complex în care îşi găsesc reflectarea decizii de cea mai mare importanţă. Tocmai de aceea el este îndelung pregătit, dezbătut şi apoi supus aprobării. Sinteza sa se regăseşte în Legea anuală a bugetului, care trebuie pusă în aplicare de către guvern în etapa execuţiei bugetare. La încheierea exerciţiului bugetar se întocmeşte contul general de încheiere a bugetului, supus şi el aprobării parlamentului. Organele specializate ale statului supraveghează şi verifică operaţiile bugetare, supunându-le controlului preventiv şi ulterior. Toate aceste activităţi se desfăşoară în faze succesive, cu excepţia controlului, care este prezent în toate etapele. Aceste faze sau etape în care se realizează elaborarea proiectului de buget,

15

dezbaterea şi aprobarea lui, execuţia şi încheierea exerciţiului bugetar, precum şi controlul asupra tuturor acestor operaţiuni formează împreună procesul bugetar. Acesta este un proces deosebit de complex, realizat prin implicarea unui număr foarte mare de participanţi, unii dintre aceştia având drept de decizie în materie bugetară, alţii realizând execuţia bugetului sau controlul asupra acestuia. Procesul bugetar prezintă o serie de caracteristici, care conferă acestuia trăsăturile specifice: -

este un proces decizional, deoarece conţinutul său constă în alocarea unor resurse bugetare limitate în raport cu nevoile societăţii pentru bunuri şi servcii publice;

-

este un proces democratic, deoarece în cursul derulării etapelor sale se manifestă atât atributele statului de drept, cât şi posibilitatea impunerii intereselor economico – sociale ale diferitelor grupări de cetăţeni care deţin majoritatea politică de decizie;

-

este un proces preponderent politic, deoarece opţiunile reflectate în buget reprezintă un act de decizie politică al forţelor majoritare din parlament;

-

este un proces ciclic, cu o etapizare riguroasă;

-

are un larg impact public, cu implicaţii la nivel macro şi microeconomic, atât în plan economic, cât şi în plan social. Procesul bugetar reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor intreprinse de autoritatea statala

competenta cu privire la etapele consecutive ale procedurii bugetare: -

elaborarea proiectului de buget

-

aprobarea bugetului

-

executarea bugetului

-

incheierea executiei bugetare

-

controlul executiei bugetului

-

aprobarea executiei bugetare. 2

Elaborarea proiectului de buget Potrivit uzanţelor, iniţiativa în materie bugetară are, de regulă, Guvernul. Acesta trebuie să prezinte anual Parlamentului proiectul de lege pentru adoptarea bugetului de stat, însoţit de o expunere de motive şi de o mulţime de anexe şi calcule de fundamentare. 2

Bugetul pe programe multianual, autor:Iulian Vacarel, editura Expert, anul 2002

16

Lucrările pregătitoare sunt efectuate de către Ministerul Finanţelor Publice şi, în paralel, de către ministere, administraţii locale sau alte instituţii publice care îşi pregătesc propriile schiţe de buget. Potrivit actualei Legi a finanţelor publice [nr. 500/2002], Ministerul Finanţelor Publice întocmeşte proiectele pentru întregul sistem unitar de bugete, precum şi proiectele de legi pentru aprobarea acestora. Aceste proiecte de buget se întocmesc de către Ministerul Finanţelor Publice pe baza: a) prognozelor indicatorilor macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget, precum şi pentru următorii trei ani; b) politicilor fiscale şi bugetare; c) prevederilor memorandumurilor de finanţare, ale memorandumurilor de înţelegere sau ale altor acorduri internaţionale cu organisme şi instituţii financiare internaţionale, semnate şi/sau ratificate; d) politicilor şi strategiilor sectoriale, a priorităţilor stabilite în formularea propunerilor de buget, prezentate de ordonatorii principali de credite; e) propunerilor de cheltuieli detaliate ale ordonatorilor principali de credite; f) programelor întocmite de către ordonatorii principali de credite în scopul finanţării unor acţiuni sau ansamblu de acţiuni, cărora le sunt asociate obiective precise şi indicatori de rezultate şi de eficienţă; programele sunt însoţite de estimarea anuală a performanţelor fiecărui program, care trebuie să precizeze: acţiunile, costurile asociate, obiectivele urmărite, rezultatele obţinute şi estimate pe anii următori, măsurate prin indicatori precişi, a căror alegere este justificată; g) propunerilor de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, precum şi de transferuri consolidabile pentru autorităţile administraţiei publice locale; h) posibilităţile de finanţare a deficitului bugetar. Datorită complexităţii deciziei bugetare, elaborarea proiectului de buget reprezintă un proces iterativ, care presupune un flux informaţional dublu, respectiv de la Ministerul Finanţelor Publice către instituţiile bugetare cu atribuţii în furnizarea bunurilor şi serviciilor publice şi apoi în sens invers. Lucrările de elaborare a acestor proiecte de buget se etapizează pe baza aşa – zisului calendar bugetar, prevăzut în Legea finanţelor publice, care conţine termene exacte pentru

17

finalizarea fiecărei etape a elaborării bugetului, precum şi obligaţii stricte în sarcina întocmirii bugetului: • până la 31 martie: organele abilitate vor elabora indicatorii macroeconomici şi sociali pentru anul bugetar căruia îi corespunde proiectul de buget, precum şi pentru următorii trei ani, cu menţiunea că, în măsura în care realitatea o impune, indicatorii respectivi vor fi actualizaţi pe parcursul desfăşurării procesului bugetar; • până la 1 mai: Ministerul Finanţelor Publice va înainta Guvernului obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi următorii trei ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite; Calitatea de ordonatori principali de credite o au, în cazul bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat, bugetelor fondurilor speciale, bugetului trezoreriei statului, bugetelor instituţiilor publice autonome, bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetului fondurilor provenite din credite externe şi bugetului fondurilor externe nerambursabile, miniştrii, conducătorii celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, conducătorii altor autorităţi publice şi conducătorii instituţiilor publice autonome. Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică din subordinea ordonatorilor principali de credite sunt, după caz, ordonatori secundari sau terţiari de credite. Ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale sunt primarii unităţilor administrativ – teritoriale, primarul general al municipiului Bucureşti, primarii sectoarelor municipiului Bucureşti şi preşedinţii consiliilor judeţene. Conducătorii instituţiilor publice cu personalitate juridică cărora li se acordă fonduri din bugetele locale sunt, după caz, ordonatori secundari sau terţiari de credite. • până la 15 mai: Guvernul aprobă aceste obiective şi limite, după ce le-a analizat, şi informează comisiile pentru buget, finanţe şi bănci ale Parlamentului asupra principalelor orientări ale politicii sale macroeconomice şi ale finanţelor publice; • până la 1 iunie: Ministerul Finanţelor Publice, având aprobarea Guvernului, va transmite ordonatorilor principali de credite o scrisoare – cadru prin care specifică contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern;

18

• până la 15 iunie: Ministerul Finanţelor Publice comunică ordonatorilor principali de credite eventuale modificări a limitelor de cheltuieli, adoptate de către Guvern în cazul în care schimbarea cadrului macroeconomic impune acest lucru. Pe baza limitelor redimensionate vor fi definitivate proiectele de buget; • până la 15 iulie: -

ordonatorii principali de credite sunt obligaţi să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii trei ani, însoţite de documentaţii şi fundamentări detaliate;

-

Camera Deputaţilor şi Senatul, cu consultarea Guvernului, îşi aprobă bugetele proprii şi le înaintează Guvernului în vederea includerii lor în proiectul bugetului de stat;

-

autorităţile administraţiei publice locale au aceeaşi obligaţie pentru propunerile de transferuri consolidate şi de sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; Începe, de acum, examinarea proiectelor primite la Ministerul Finanaţelor Publice prin

compararea cifrelor înscrise în aceste proiecte cu cele precizate prin limitele de cheltuieli comunicate. Se poartă discuţii cu ordonatorii principali de credite asupra nivelului maxim al cheltuielilor bugetare pentru fiecare minister, instituţie centrală sau administraţie locală. Desigur că intervin conflicte de interese, se exercită presiuni, fiecare ordonator de credite încercând să obţină un nivel cât mai ridicat al cheltuielilor, iar Ministerul Finanţelor Publice, având grijă de echilibrul de ansamblu şi ţinând seama de priorităţile din programul de guvernare, încearcă să tempereze excesele. În caz de divergenţe, hotărăşte Guvernul. • până la 1 august: ordonatorii de credite îşi definitivează, după soluţionarea divergenţelor, propriile bugete şi le depun la Ministerul Finanţelor Publice; • până la 30 septembrie: Ministerul Finanţelor Publice, pe baza proiectelor de buget definitivate primite de la ordonatorii principali de credite şi a bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare anuale şi proiectele bugetelor, pe care le depune la Guvern. Proiectul legii bugetului de stat este însoţit de un raport privind situaţia macroeconomică pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi proiecţia acesteia în următorii trei ani. Acest raport va cuprinde un rezumat al politicilor macroeconomice în contextul cărora au fost elaborate proiectele de buget, precum şi strategia Guvernului în domeniul investiţiilor publice.

19

Raportul şi proiectele legilor bugetare anuale vor exprima politica fiscal – bugetară a Guvernului, precum şi alte informaţii relevante în domeniu; • până la 15 octombrie: Guvernul dezbate şi definitivează aceste proiecte, ale legilor bugetare şi ale bugetului, şi le înaintează Parlamentului spre adoptare. Odată cu însuşirea acestor proiecte de legi de către Guvern şi remiterea acestora Parlamentului, se încheie prima etapă a procesului bugetar, aceea privind elaborarea proiectelor de buget.

Aprobarea bugetului de către Parlament Procedura dezbaterii şi aprobării bugetului în Parlament diferă de la o ţară la alta, în funcţie de modul de organizare a acestuia (sistem unicameral sau bicameral) şi în funcţie de tradiţie. În ţările cu sistem bicameral, atribuţiile celor două camere pot să fie aceleaşi sau pot fi diferite. De regulă însă camera inferioară are prioritate în materie bugetară, în sensul că este prima care analizează proiectul de buget şi este cea care decide în ultimă instanţă. În unele ţări, şeful executivului sau ministrul finanţelor prezintă, mai întâi, de regulă, în camerele reunite, raportul asupra proiectului de buget, cu referiri la execuţia bugetului de anul în curs şi proiecţia cifrelor bugetare pentru anul viitor. Uneori acest raport este mult mai amplu, referindu-se la bugetul economic în ansamblul lui şi nu numai la componenta sa financiară. Urmează ca apoi documentele să fie analizate în comisiile camerelor care au dreptul să formuleze amendamente. În multe ţări însă, inclusiv în România, comisiile permanente pentru buget, ce funcţionează pe lângă cele două camere, sunt cele care primesc mai întâi proiectele guvernamentale spre analiză şi amendare, abia apoi proiectul, cu amendamentele propuse, înaintându-se spre dezbatere camerelor. În privinţa analizei, dezbaterii, amendării şi aprobării bugetului, în practică există două soluţii: -dreptul Parlamentului de a aproba bugetul aşa cum a fost el întocmit de către Guvern sau de a-l respinge fără a-i putea aduce amendamente; -dreptul de a-i aduce modificări, propunerile de amendamente făcându-le, de obicei, comisiile permanente pentru buget. Aceste modificări se fac, în principiu, în sensul reducerii cheltuielilor şi sporirii veniturilor înscrise în proiectul guvernamental şi nu în sens invers. Acolo unde se poate

20

proceda şi invers, legislaţia obligă să se prezinte propuneri adecvate de compensare a reducerii veniturilor sau a sporirii unor cheltuieli. În România, documentele dezbătute de către comisiile specializate pentru buget, finanţe şi bănci sunt transmise spre avizare şi altor comisii permanente interesate, precum şi compartimentului tehnic – legislativ al fiecărei camere. Aceste organisme au şi ele dreptul de a propune amendamente. Se exercită şi în această etapă puternice presiuni pentru acceptarea unor solicitări de majorare a alocaţiilor de care vor beneficia diferiţi ordonatori principali de credite. La dezbateri, în comisiile camerelor participă şi ministrul finanţelor şi ceilalţi miniştri interesaţi. Propunerile de amendamente pot să difere de la o comisie la alta. În acest sens, se constituie o comisie mixtă de mediere, iar, în final, cele două comisii reunite întocmesc un raport comun prin care propun acceptarea proiectelor de lege (cu sau fără amendamente) sau respingerea acestora. Urmează apoi dezbaterea proiectelor în camerele parlamentului. În unele ţări, inclusiv în România, această dezbatere are loc în camerele reunite, după ce, în prealabil, ministrul finanţelor a prezentat raportul asupra proiectului de buget, iar comisiile permanente au prezentat raportul lor comun. În prima fază are loc o dezbatere generală asupra proiectului de buget, la care, reprezentanţii diferitelor grupuri parlamentare, îşi prezintă punctul lor de vedere, opoziţia criticând de obicei proiectul prezentat, iar reprezentanţii puterii susţinând propunerile executivului. În finalul acestei dezbateri generale, ministrul finanţelor prezintă, în numele Guvernului, poziţia acestuia cu privire la problemele ridicate de către reprezentanţii diferitelor grupuri parlamentare. Dacă prin raportul lor comun, cele două comisii permanente au propus respingerea proiectului guvernamental, după încheierea dezbaterilor generale, preşedintele şedinţei comune poate cere Parlamentului să se pronunţe prin vot asupra acestei propuneri. Dacă însă raportul comun al comisiilor a fost favorabil proiectului de buget, cu sau fără modificarea acestuia, atunci se trece la faza a doua a dezbaterilor din şedinţa comună consacrată analizei şi votării legilor bugetare. Bugetele se aprobă de parlament pe ansamblu, pe părţi, capitole, subcapitole, titluri, articole, precum şi alineate, după caz, şi pe ordonatorii principali de credite, pentru anul bugetar, precum şi creditele de amgajament pentru acţiuni multianuale.

21

Potrivit legislaţiei româneşti, dacă legile bugetare anuale, depuse în termen legal, nu au fost adoptate de către Parlament până cel târziu la data de 15 decembrie a anului anterior anului la care se referă proiectul de buget, Guvernul va solicita Parlamentului aplicarea procedurii de urgenţă. Dacă totuşi legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puţin 3 zile înainte de expirarea exerciţiului bugetar, Guvernul îşi îndeplineşte sarcinile pe baza unor avansuri lunare în limita a 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent sau din sumele propuse în proiectul de buget, în situaţia în care acestea sunt mai mici decât cele din anul anterior. Instituţiile publice şi acţiunile noi, aprobate în anul curent, dar care încep cu data de 1 ianuarie a anului bugetar următor, vor fi finanţate, până la aprobarea legii bugetare, în limita a 1/12 din prevederile acestora cuprinse în proiectul de buget. Legile bugetare anuale adoptate de către Parlament trebuie să fie apoi promulgate de către Preşedinte şi publicate în Monitorul Oficial pentru a putea fi puse în aplicare. Bugetul, în ansamblui lui, este un document extrem de voluminos, el cuprinzând adesea peste 15.000 de pagini. Ceea ce se publică în Monitorul Oficial este doar Legea bugetului de stat şi respectiv Legea bugetului asigurărilor sociale de stat, care cuprind circa 20 de pagini de text şi anexele lor. În articolele Legii bugetului de stat sunt înscrise: -volumul total al veniturilor, cheltuielilor şi a deficitului bugetar, aşa cum au fost acestea aprobate de către Parlament; -structura veniturilor în raport cu natura şi provenienţa lor; -structura economică a cheltuielilor grupate în cheltuieli curente, cheltuieli de capital şi operaţiuni financiare, precum şi regulile ce trebuie respectate de către cei care decid în privinţa efectuării acestor cheltuieli; -structura cheltuielilor în raport cu destinaţiile lor: servicii publice generale; apărare, odine publică şi siguranţă naţională; cheltuieli social – culturale; cheltuieli pentru servicii şi dezvoltare publică; cheltuieli pentru acţiuni economice; pentru fonduri la dispoziţia Guvernului şi pentru cheltuieli aferente datoriei publice; -transferurile, cotele şi sumele defalcate pentru bugetele locale; veniturile şi cheltuielile Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate. Toate acestea îşi găsesc detalierea în anexele la legea bugetului de stat, ce fac parte integrantă din legea aprobată, ca de exemplu:

22

-sinteza bugetului de stat, detaliată la venituri pe capitole şi subcapitole, iar la cheltuieli pe capitole, subcapitole, paragrafe şi titluri; -sinteza cheltuielilor bugetare pe surse de finanţare, cu detaliere pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole şi alineate, după caz; -bugetele ordonatorilor principali de credite li anexele la acestea; -sume defalcate pentru bugetele locale; -categorii de venituri şi cheltuieli aferente bugetelor locale; -veniturile şi cheltuielile Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate, detaliate corespunzător; -alte anexe. Legea bugetului asigurărilor sociale de stat cuprinde: -volumul total al veniturilor, cheltuielilor şi excedentul bugetar aferent acestui buget; -structura veniturilor bugetului asigurărilor sociale de stat; -structura economică şi funcţională a cheltuielilor bugetului asigurărilor sociale de stat; -dispoziţii referitoare la bugetul asigurărilor pentru şomaj; -dispoziţii referitoare la Fondul de garantare pemtru plata creanţelor salariale [constituit prin Legea 200/2006]; -reglementări specifice exerciţiului bugetar. Anexele Legii bugetului asigurărilor sociale de stat cuprind: -sinteza bugetului asigurărilor sociale de stat, detaliată la venituri pe capitole şi subcapitole, iar la cheltuieli pe părţi, capitole, subcapitole, paragrafe, titluri, articole şi alineate, după caz; -sinteza fondurilor alocate pe surse de finanţare şi titluri de cheltuieli; -sume alocate din credite externe detaliate pe capitole, subcapitole, paragrafe, titlrui de cheltuieli, articole şi alineate, după caz; -programul de investiţii publice pe grupe de investiţii şi surse; -sinteza veniturilor şi cheltuielilor bugetului asigurărilor pentru şomaj; -alte anexe. Astfel, bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetele creditelor externe contractate sau garantate de stat şi bugetele fondurilor externe nerambursabile se adoptă prin lege.

23

Bugetele locale se aprobă de către consiliile locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor, judeţelor şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, după caz. Bugetele instituţiilor publice autonome se aprobă de către organele abilitate în acest scop prin legi speciale. Bugetele instituţiilor publice finanţate parţial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul creditelor externe, bugetul fondurilor externe nerambursabile se aprobă prin lege, ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, iar dacă sunt finanţate integral din bugetele de mai înainte, atunci bugetul respectivelor instituţii publice se aprobă de către ordonatorii de credite ierarhic superior al acestora. Bugetele instituţiilor publice care se finanţează integral din venituri proprii se adoptă de către organul de conducere al instituţiei publice şi cu acordul ordonatorului de credite ierarhic superior. Bugetul trezoreriei statului se aprobă prin hotărâre a Guvernului.

Execuţia bugetului Odată legea bugetară aprobată şi promulgată, se trece la cea ce-a treia etapă a procesului bugetar şi anume la execuţia bugetului. Aceasta înseamnă încasarea veniturilor şi efectuarea cheltuielilor autorizate de către Parlament prin aprobarea legilor bugetare. Sarcina revine Guvernului, care o realizează prin organul său specializat, şi anume Ministerul Finanţelor Publice. În execuţia bugetului sunt implicaţi însă mii de participanţi, atribuţiile acestora, de dispoziţie sau de execuţie, fiind riguros delimitate potrivit principiului separării funcţiilor. Grija principală a acestora este de a asigura încasarea veniturilor cel puţin la nivelul aprobat şi efectuarea cheltuielilor în limitele şi pentru destinaţiile aprobate. Înseamnă că veniturile înscrise în buget reprezintă sarcini minime. Depăşirea acestora (cu excepţia celor extrabugetare) nu reprezintă un act de indisciplină bugetară dacă nu au fost încălcate legile fiscale. Atenţia este deci îndreptată spre identificarea tuturor surselor de venituri şi încasarea integrală a sumelor cuvenite statului, fără săvârşirea de abuzuri fiscale. În schimb, în cazul cheltuielilor, sumele înscrise în buget reprezintă limite maxime. Efectuarea de cheltuieli peste plafonul aprobat sau pentru alte scopuri decât cele pentru care s-a obţinut aprobarea, reprezintă o încălcare a disciplinei financiare, iar cei vinovaţi sunt sancţionaţi. 24

Aici preocuparea este aceea de a efectua cheltuieli în limitele, condiţiile şi pentru destinaţiile legale, evitându-se deturnările de fonduri, risipa şi abuzurile. Pentru a se putea trece la execuţia de casă a bugetului, adică la încasarea propriu – zisă a veniturilor şi la efectuarea plăţilor pe seama resurselor bugetare alocate, trebuie efectuate câteva operaţii prealabile. Mai întâi, cifrele anuale aprobate prin lege pentru venituri şi cheltuieli trebuie repartizate pe trimestre, în funcţie de termenele legale de încasare a veniturilor şi de eşalonarea în timp a cheltuielilor. Urmează apoi deschiderea creditelor sau alimentarea conturilor ordonatorilor de credite, deschise la trezoreria statului, condiţie indispensabilă pentru ca alocaţiile să poată fi folosite. Alocarea resurselor se face în limita creditelor aprobate pe destinaţiile legale, în raport cu gradul de folosire a resurselor puse la dispoziţie anterior. Ordonatorii de credite au obligaţia de a folosi alocaţiile primite numai în limita şi pentru destinaţiile aprobate şi numai pentru cheltuieli strict legate de activitatea instituţiei pe care o conduc. Execuţia de casă a bugetului se realizează fie prin Banca Centrală şi băncile specializate, fie prin instituţii specializate ale Ministerului Finanţelor sau, de cele mai multe ori, printr-un sistem mixt. În România, execuţia de casă a ugetului a fost asigurată, până în anul 1992, de către Banca Naţională în cooperare cu băncile specializate, iar din 1992 s-a înfiinţat trezoreria finanţelor publice [Hotărârea Guvernului 78/1992], care a preluat execuţia de casă a bugetului. Fazele şi metodele folosite în execuţia bugetară sunt diferite pentru venituri şi cheltuieli. Există de altfel o delimitare riguroasă între execuţia părţii de venituri şi execuţia părţii de cheltuieli în virtutea interdicţiei de a se efectua plăţi direct din venituri şi în conformitate cu regula non – contractării veniturilor şi cheltuielilor. Execuţia părţii de cheltuieli ridică probleme mai complexe şi de aceea sunt riguros delimitate fazele ce trebuie parcurse şi competenţele organelor de dispoziţie (ordonatorii de credite) şi a celor de execuţie (casierii sau contabilii plătitori). Primele trei faze, adică angajarea, lichidarea şi ordonanţarea sunt de competenţa ordonatorilor de credite, iar cea de-a patra, plata propriu – zisă, este realizată de organele de execuţie. Prin angajarea cheltuielii de către o instituţie publică finanţată din buget se înţelege asumarea obligaţiei acesteia de a plăti în viitor o sumă de bani unei terţe persoane fizice sau juridice. Angajarea trebuie să aibă temei legal. Ea se realizează în cazul achiziţionării bunurilor sau serviciilor prin încheierea unui contract, emiterea unei comenzi sau acceptarea unei oferte. Unele obligaţii se

25

nasc prin adoptarea unei decizii de numire în funcţie, în cazul angajării unui funcţionar public, printro hotărâre judecătorească cu titlu executoriu prin care instituţia este obligată să efectueze unele plăţi, sau angajarea poate rezulta din legile adoptate de către Parlament cu privire la introducerea unei noi grile de salarizare pentru bugetari, care duce la majorarea salariilor, cu privire la indexarea salariilor sau acordarea unor compensaţii. Lichidarea cheltuielii are două faze: -

faza în care se constată faptic şi pe bază de acte justificative realizarea operaţiei angajate sau dispuse în prealabil şi

-

faza în care se stabileşte suma datorată beneficiarului. În raport cu gradul de îndeplinire a obligaţiei consemnate cu prilejul angajării prealabile, suma datorată coincide sau nu cu cea stabilită în momentul angajării cheltuielii. Ordonanţarea plăţii se realizează prin emiterea unui ordin sau a unei dispoziţii de plată

adresată casierului, prin care, în urma lichidării, se dispune plata sumei cuvenite beneficiarului. Angajarea şi efectuarea de cheltuieli se aprobă şi se efectuează numai dacă pe documentul respectiv există viza de control financiar preventiv. Pentru cheltuielile consolidate sau cu caracter sistematic, precum plata salariilor funcţionarilor publici sau plăţile în contul serviciului datoriei publice, plăţile se pot efectua fără o ordonanţare prealabilă. Aceasta nu înseamnă însă că statele de plată nu trebuie să poarte viza de control financiar preventiv. Plata propriu – zisă este obligaţia de achitare a sumei datorate beneficiarului. În execuţia părţii de venituri se respectă, de asemenea, principiul separării funcţiilor, iar operaţiile care se realizează diferă în raport cu felul veniturilor cuvenite statului. Există astfel, potrivit naturii veniturilor, două feluri de proceduri: proacedurile fiscale şi procedurile nefiscale. La rândul lor, procedurile fiscale sunt diferite pentru impozitele directe şi pentru cele indirecte. În cazul impozitelor directe, procedurile presupun, în virtutea principiului separării funcţiilor, două faze şi anume: faza deciziilor administrative şi faza deciziilor contabile. Executată de către aparatul fiscal specializat din subordinea Ministerului Finanaţelor Publice, faza administrativă comportă trei operaţii tehnice şi anume: aşezarea, lichidarea şi emiterea titlului de percepere.

26

Aşezarea implică identificarea materiei impozabile, atunci când faptul generator de impozite s-a aprodus, şi evaluarea acesteia. Aşezarea reprezintă o operaţie de maximă importanţă pentru evitarea evaziunii fiscale pe calea clandestinismului sau a subevaluării materiei impozabile. Lichidarea constă în stabilirea mărimii impozitului datorat de către fiecare contribuabil în funcţie de baza de calcul a impozitului (materia impozabilă evaluată) şi regimul fiscal de impozitare (cotele sau sumele fixe stabilite prin lege pentru unitatea de impunere şi eventualele facilităţi fiscale de care poate beneficia, potrivit legii, contribuabilul). Suma datorată de către fiecare contribuabil reprezintă debitul său fiscal. Emiterea titlului de percepere a impozitului constă în înscrierea debitului fiscal ce urmează a fi încasat de la fiecare contribuabil într-un act sau dispiziţie prin care se autorizează perceperea propriu – zisă a impozitelor. Faza execuţiei contabile încheie procedura în cazul impozitelor directe, constând în perceperea propriu – zisă a acestora de către agenţi încasatori sau contabili încasatori ce aparţin trezoreriei statului sau unităţilor ce efectuează cu mandat operaţiile de încasare a impozitelor. Procedura de execuţie a impozitelor indirecte se caracterizează prin faptul că nu se aplică întocmai separarea funcţiilor. De exemplu, în cazul taxelor vamale, aşezarea, lichidarea şi perceperea se realizează deodată, cu ocazia vămuirii mărfii şi a achitării taxelor vamale stabilite. Aici un rol considerabil îl are plătitorul care întocmeşte declaraţia vamală, organul administrativ verificând exactitatea datelor. Există şi proceduri nefiscale practicate în unele ţări prin emiterea unui ordin de vărsare sau de încasare prin care datornicul este invitat pe cale amiabilă să-şi achite datoria, în caz contrar fiind sesizată instanţa, sau procedura de încasare forţată, caz în care se emite un titlu executoriu (pentru acele creanţe ale statului care nu au un mod special de încasare).

Încheierea execuţiei bugetare Ministerul Finanţelor Publice are obligaţia de a urmări şi supraveghea în permanenţă mersul execuţiei bugetului şi de a prezenta rapoarte periodice pentru informarea Guvernului cu privire la starea de echilibru a bugetului. El foloseşte în acest sens dările de seamă contabile trimestriale ale ordonatorilor de credite şi urmăreşte conturile privind execuţia de casă a bugetului prin trezoreria statului. 27

La încheierea exerciţiului bugetar, Ministerul Finanţelor Publice trebuie să întocmească contul general anual de execuţie a bugetului de stat şi, respectiv, contul de execuţie a bugetului asigurărilor sociale de stat, care au ca anexe conturile anuale de execuţie a bugetelor fondurilor speciale şi bugetele ordonatorilor principali de credite, inclusiv anexele la acestea. Momentul întocmirii depinde de metoda folosită în realizarea exerciţiului bugetar. Dacă se foloseşte metoda de gestiune, atunci conturile bugetului se închid în ultima zi a anului bugetar, astfel că în contul general anual de execuţie se vor reflecta veniturile efectiv încasate şi cheltuielile efectuate până la sfârşitul anului. În acest caz, veniturile cuvenite bugetului şi neîncasate şi cheltuielile angajate, dar neefectuate până la sfârşitul anului se transmit în bugetul următor şi se vor reflecta în contul anual al exerciţiului următor. Dacă se aplică metoda de exerciţiu, atunci contul general anual se va întocmi după expirarea perioadei de prelungire a execuţiei pentru bugetul anului încheiat, el reflectând veniturile şi cheltuielile anului expirat, chiar dacă unele dintre ele s-au realizat după încheierea exerciţiului bugetar. Conturile anuale de execuţie cuprind: a) la venituri: prevederi bugetare iniţiale, prevederi bugetare definitive şi încasări realizate; b) la cheltuieli: credite bugetare iniţiale, credite bugetare definitive şi plăţi efectuate. Prin compararea încasărilor realizate cu plăţile efectuate se poate aprecia starea de echilibru a bugetului încheiat, diferenţa favorabilă apărând ca excedent definitiv, iar cea nefavorabilă ca deficit al bugetului. Conturile generale întocmite de către Ministerul Finanţelor Publice se prezintă Guvernului spre analiză şi însuşire. Odată însuşite de Guvern, se înaintează până la data de 1 iulie a anului următor Parlamentului spre aprobare. Ministerul Finanţelor Publice este obligat să întocmească şi să anexeze la contul general de execuţie a bugetului de stat şi contul general al datoriei publice. Acesta cuprinde conturile datoriei publice interne şi datoriei publice externe directe a statului şi situaţiile garanţiilor guvernamentale pentru credite interne şi pentru credite externe primite de către alte persoane juridice.

28

Controlul execuţiei bugetare După primirea contului privind execuţia bugetară, Parlamentul transmite documentul instituţiei supreme de control financiar extern care, în cele mai multe ţări, inclusiv în România, poartă denumirea de Curte de Conturi. În privinţa contului de execuţie bugetară, Curtea de Conturi efectuează la fiecare instituţie publică controlul ulterior, vizând legalitatea şi realitatea datelor cuprinse în acest document. Ea verifică eficienţa, eficacitatea şi economicitatea execuţiei bugetare, pronunţându-se şi asupra calităţii gestiunii banilor publici la nivelul fiecărei instituţii şi pe ansamblul bugetului. La încheierea verificărilor efectuate prin structurile sale funcţionale, dacă nu se constată ilegalităţi şi prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descărcare de gestiune a conducătorului (ordonatorului de credite) fiecărei instituţii publice. Dacă se constată operaţiuni ilegale, generatoare de pagube materiale, acestea se recuperează prin organele de jurisdicţie ale Curţii de Conturi. În final, Curtea de Conturi întocmeşte Raportul public, care stă la baza dezbaterilor în Parlament în vederea aprobării legilor anuale de execuţie a bugetelor publice. Organizarea şi funcţionarea controlului financiar, în general, asupra execuţiei bugetare, în special, prezintă particularităţi de la o ţară la alta. Important este ca, prin formele concrete de organizare şi funcţionare a controlului financiar, să se evite manifestarea conflictului de interese şi să se realizeze controlul reciproc al puterilor în stat, în sensul că organul care gestionează bugetul (guvernul) să fie controlat şi de o entitate publică exterioară acestuia, aprobarea execuţiei bugetare efectuând-o o altă putere în stat, respectiv forul legiuitor (parlamentul). Deşi am prezentat controlul ca o etapă distinctă a procesului bugetar, în realitate el este prezent, aşa cum subliniam încă de la început, în toate fazele procesului bugetar, deşi activitatea cea mai intensă se realizează de-a lungul execuţiei bugetare. Obiectul controlului bugetar îl reprezintă actele de decizie şi de execuţie ale tuturor persoanelor implicate în procesul bugetar, începând cu Guvernul, continuând cu ordonatorii de credite şi terminând cu simplii mânuitori ai banului public. În toate cazurile se urmăreşte respectarea strictă a legilor şi disciplinei bugetare, încasarea integrală şi la timp a veniturilor, prevenindu-se evaziunea, dar şi abuzurile fiscale, cheltuirea judicioasă a resurselor alocate, în limitele şi pentru destinaţiile alocate.

29

Şi în domeniul controlului bugetar, controlul cel mai eficace este cel preventiv, menit să asigure respectarea legalităţii, oportunităţii şi eficienţa în mânuirea banului public. Cel concomitent, exercitat cu prilejul efectuării plăţii are o eficacitate mai redusă, verificându-se doar dacă operaţiile anterioare de angajare, lichidare şi ordonanţare s-au făcut corect. Controlul ulterior este doar constatativ, prin măsurile şi sancţiunile aplicate putându-se cel mult preveni actele de indisciplină financiară în viitor, existând puţine şanse de a se repara prejudiciile aduse statului prin evaziune fiscală sau prin risipa în cheltuirea banului public.

Aprobarea execuţiei bugetare Pe baza raportului privind contul de execuţie bugetară, elaborat de instituţia specializată de control al finanţelor publice, Parlamentul declanşează procedura de dezbatere şi aprobare a acestuia. Mai întâi are loc analiza raportului în comisiile permanente reunite de buget, finanţe şi bănci ale forului legislativ, iar apoi se dezbate în plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară. Cu această ocazie se prezintă de către executiv sinteza evoluţiilor economico – financiare din anul la care se referă execuţia bugetară şi factorii care au influenţat evoluţia acesteia. Apoi are loc exprimarea punctelor de vedere ale formaţiunilor politice reprezentate în forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodată, se pot avansa propuneri privind modificarea unor legi în vederea creşterii eficienţei utilizării banilor publici. În continuare, se trece la discutarea pe articole a proiectului legii privind aprobarea contului de execuţie bugetară. În conţinutul său, pe lângă articolele privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificării de către Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale execuţiei bugetare şi raportarea către Parlament a constatărilor rezultate şi a măsurilor legale aplicate. Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de execuţie bugetară marchează încheierea etapelor componente ale procesului bugetar.3 Etapele procesului bugetar la nivelul autoritatilor publice centrale din Romania 3

Manual “Finante Publice”,editia a-IV-a,autori: Iulian Vacarel,Tatiana Mosteanu,Florin Georgescu,Florian Bercea,editura Didactica si Pedagogica,anul2004

30

Ministerul Finantelor Publice Propune obiectivele politicii fiscale si bugetare ,impreuna culimitele de cheltuieli pe ordonatori principali de credite.

MFP Transmite ordonatorilor principali de credite o scrisoare cadru continand contextul macroeconomic care sta la baza intocmirii bugetului,metodologiile de elaborare a acestuia si limitele de cheltuieli aprobate de guvern

Guvern

Parlament

Aproba propunerile MFP

Este informat de Guvern asupra principalelor orientari ale politicii macroeconomice si ale finantelor publice

Ordonatorii principali de credite Elaboreaza proiectele de buget propriu cu incadrarea in limitele de cheltuieli aprobate de Guvern

MFP Primirea darilor de seama contabile si elaborarea pe baza acestora ,a contului de executie bugetara

MFP

Guvern

Elaboreaza proiectul legii bugetare si al bugetului

Aproba proiectul legii bugetare si al bugetului

Ordonatori principali de credite Executia bugetului aprobat de parlament

Curtea de Conturi Verificarea contului de executie bugetara si transmiterea la parlament a raportului privind controlul efectuat

Guvern Aprobarea pentru supunere spre adoptare de catre parlament a controlului de executie bugetara

Parlament Dezbate si aproba proiectul de lege privind bugetul

Parlament Primirea contului si transmiterea acestuia spre verificarea Curtii de Conturi

31

Parlament Analiza raportului Curtii de Conturi si adoptarea proiectului legii de aprobare a contului de executie bugetara

4. Bugetul de Stat in perioada 2008 – 2009 Bugetul general consolidat este formulat pentru anul 2008 la un nivel al veniturilor de 39,6% din produsul intern brut, in crestere cu 2,7 puncte procentuale fata de anul 2007, cel mai ridicat nivel din ultimii ani, si un nivel al cheltuielilor de 42,3% din produsul intern brut, in crestere cu 2,7 puncte procentuale fata de anul 2007, cu un deficit bugetar estimat la 2,7% din produsul intern brut, sub limita de 3 % prevazuta de Tratatul de la Maastricht, acelasi ca in anul 2007, ceea ce reflecta un proces continuu de consolidare fiscala. Proiectia veniturilor si cheltuielilor bugetului general consolidat pe anul 2008 reflecta urmatoarele aspecte4: • bugetul de stat, cea mai importanta componenta a bugetului general consolidat, se situeaza pe primul loc ca pondere in produsul intern brut, veniturile sale reprezinta 15,5%, cheltuielile 18,2 %, iar deficitul 2,7 %, in timp ce veniturile sale reprezinta 39,2% din veniturile bugetului general consolidat, cheltuielile 43,0% din cheltuielile totale ale bugetului general consolidat. Aceasta evolutie este datorata cresterii economice sustenabile, a imbunatatirii colectarii si intaririi disciplinei fiscale. Provocarea Romaniei in acest moment este de a asigura pe baza unei viziuni coerente care mentine stabilitatea macroeconomica, sumele necesare continuarii reformelor structurale din educatie, cercetare dezvoltare, sanatate, mediu, dezvoltare regionala si infrastructura in transport, cofinantarea instrumentelor structurale primite de la Uniunea Europeana pentru inlaturarea disparitatilor dintre regiuni si plata contributiei Romaniei la bugetul comunitar. •

bugetul general centralizat al bugetelor locale inregistreaza ponderi atat la venituri cat si la

cheltuieli de peste 9% in produsul intern brut, in timp ce veniturile sale reprezinta 23,4% din veniturile bugetului general consolidat, cheltuielile 21,8% din cheltuielile totale ale bugetului general consolidat, valori determinate de amplul proces de descentralizare a serviciilor publice si de consolidare a autonomiei locale, de restructurare a mecanismelor de protectie sociala a segmentelor defavorizate ale popula|iei si al armonizarii politicilor guvernamentale si sectoriale cu cele locale ce au condus la imbunatatirea sistemului de asigurare a surselor de finantare ale administratiei publice locale in corelatie cu responsabilitatile transferate. Sume importante au fost directionate catre: - compensarea cresterilor neprevizionate ale preturilor la combustibil; 4

Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2008 si proiectia acesteia in perioada 2009-2011

32

- acordarea ajutorului pentru incalzirea locuintei cu lemne, carhuni, combustibili petrolieri; - finantarea cheltuielilor de capital ale unitatilor de invatamant preuniversitar; - finantarea drepturilor acordate persoanelor cu handicap; - finantarea programelor de pietruire a drumurilor comunale si alimentare cu apa a satelor; - sprijin financiar la constituirea familiei; - finantarea programelor multianuale prioritare de mediu si gospodarire a apelor. •

bugetul asigurarilor sociale de stat in anul 2008 inregistreaza ponderi de 7,29% in produsul

intern brut, atat la venituri cat si la cheltuieli, comparativ cu ponderi de peste 5% din produsul intern brut in anul 2007, in timp ce veniturile sale reprezinta 18,4% din veniturile bugetului general consolidat, cheltuielile 17,2%. In primele 9 luni din anul 2008, evolutia economica a fost foarte buna, inregistrandu-se o crestere a produsului intern brut cu 8,9% fata de aceeasi perioada din 2007. Cererea interna a reprezentat motorul cresterii economice in aceasta perioada, formarea bruta de capital fix fiind componenta cea mai dinamica. Formarea bruta de capital fix a fost cu 27,7% mai mare fata de aceeasi perioada din 2007. Consumul final individual al populatiei, urmatoarea componenta a cererii interne,

a

inregistrat, de asemenea ,o crestere de 14 % fata de primele 9 luni din 2007. Semnificativa este evolutia comertului exterior de bunuri si servicii care,in trimestrul II, a inregistrat o schimbare importanta, respectiv dinamica- in termeni reali-a exportului de bunuri si servicii a fost superioara importului de bunuri si servicii. -modificari procentuale fata de perioada corespunzatoare a anului precedent5Evolutia produsului intern brut pe componente de utilizare in 2008 Trim I 8.2 15.9 14.3 4.1 33.2 24.6 35.2

Produsul intern brut Cererea interna,din care: -Consumul final individual al populatiei -Consumul final colectiv a -Formarea bruta de capital fix Exportul de bunri si servicii Importul de bunuri si servicii

5

Trim II 9.3 10.7 12.2 4.1 30.0 26.9 24.4

Trim III 9.1 10.5 14.6 4.9 24.3 17.4 18.7

9 luni 8.9 12.0 14.1 4.4 27.7 22.9 25.5

Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2009si proiectia acesteia in perioada 2010-2012, Varianta a II-a

33

In trimestrul IV efectele crizei economice mondiale au inceput sa se manifeste si in Romania , incetinirea economica devenind o realitate. Datele statistice disponibile pana in acest moment arata o reducere semnificativa a activitatii industriale dar si o diminuare a cresterii volumului de activitate in servicii si in constructii. Pe ansamblul economiei in trimestrul IV 2008 s-a inregistrat ceea mai pronuntata contractie a cresterii economice trimestriale de dupa 2000. Conform datelor statistice sectoriale,crestera reala a produsului intern brut nu a depasit 6% in trimestrul IV. Estimarile privind cresterea economica pentru anul 2008 prevad un nivel al produsului intern brut mai mare cu 7,9 % fata de anul 2007 , cu un punct procentual sub nivelul primelor 9 luni (8,9%), aceasta in conditiile in care efectele actualei crize ecomico-financiare mondiale s-au resimtit din ce in ce mai mult in economia romaneasca in trimestrul IV,conducand la restranangerea volumului de activitate in multe domenii. Totusi la nivelul anului 2008 se estimeaza ca s-a mentinut contributia negativa la cresterea reala a PIB, a exportului net de bunuri si servicii, reducandu-se totusi diferenta -in termeni realiintre cresterea exportului de bunuri si servicii si cea a importurilor,de la 8-10 puncte procentuale in anii precedenti la circa 3-4 puncte procentuale in anul 2008. -modificari procentuale fata de anii precedenti6Evolutia produsului intern brut

Cererea interna,din care: -Consumul final individual al populatiei -Consumul final colectiv a -Formarea bruta de capital fix Exportul de bunuri si servicii Importul de bunri si servicii Produsul intern brut Industrie Agricultura Constructii Servicii

2005

2006

2007

2008 estimare

7,9 9,6

12,9 11,6

14,0 9,8

10,3 7,8

2,3 15,3 7,6 16,0 4,2 2,6 -17,2 11,2 8,8

-11,5 19,9 10,4 22,6 7,9 7,2 3,4 23,4 6,8

1,6 29,0 7,9 27,2 6,2 5,3 -16,5 33,6 7,3

4,0 20,0 16,3 20,1 7,9 2,1 24,8 26,5 5,7

In trimestrul IV 2008 s-a accentuat declinul unor ramuri industriale (produse textile,metalurgie,mobilier,masini si aparate electrice,celuloza,hartie si produse din hartie) si s-a 6

Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2009si proiectia acesteia in perioada 2010-2012, Varianta a II-a

34

diminuat amplitudinea cresterilor inregistrate in prima parte a anului in alte ramuri cu contributii importante in productia industriala . In aceste conditii,pentru trimestrul IV 2008 se estimeaza o reducerea productiei industriale cu 6,1% fata de acelasi trimestru al anului anterior. Aceasta evolutie a condus la o crestere a valorii adaugate brute industriale de 2,1% pe ansamblul anului 2008 fata de 4,8% in primele 9 luni din 2008. In ceea ce priveste agricultura, dupa ce in prima parte a anului evolutiile au fost modeste,sunt de remarcat rezultatele exceptionale obtinute la culturile cerealiere din vara (grau,orz,orzoaica,etc), dar si la culturile de toamna (porumb ,floarea soarelui,soia,etc) care au condus la un spor al valorii adaugate brute din sector de 24,8 % pe inreg anul 2008. Constructiile au reprezentat in anul 2008 sectorul cel mai dinamic al economiei romanesti.Totusi efectele crizei s-au facut resimtite si in acest sector , conducand la incetinirea activitatii in a doua parte a anului, tendinta care s-a accentuat in ultimile 3 luni. Valoarea aduagata bruta din constructii este estimata la 26,5% pentru anul 2008. Serviciile - cel mai important sector al economiei romanesti, prin ponderea pe care o detine in produsul intern brut -au resimtit efectele crizei in trim IV ,in special in activitatea comerciala, in activitatea sectorului bancar si in serviciile din categoria “celor prestate pentru intreprinderi”. Pe ansamblul anului 2008,valoarea adaugata bruta din sectorul tertiar este estimata sa se majoreze cu 5,7%.

35

Structura cheltuielilor bugetului general consolidat in anul 2008

Cheltuieli de capital 15%

Alte cheltuieli 2%

Cheltuieli de personal 16%

Asistenta sociala 26% Bunuri si servicii 19% Dobanzi 2% Alte transferuri 12%

Transferuri intre unitati 4%

Subventii 4%

Efectele politicii fiscal - bugetare din anul 2008 asupra anului 2009 Efecte externe

Depasirea plafonului de 3% din PIB pentru deficitul bugetar admis conform Pactului de stabilitate si crejtere, ceea ce pune Romania in situatia de a i se aplica procedura de deficit excesiv. Reducerea ratingului suveran de catre agentiile internationale de rating sub categoria

de grad investitional cu consecinte negative asupra costurilor

aferente finantarii externe la nivel guvernamental. Lipsa de predictibilitate a politicii fiscal-bugetare si derapajul bugetar major de la sfarsitul anului trecut au condus la erodarea increderii investitorilor straini. In ultima parte a anului trecut, fluxul de investitii straine a scazut de la 963 milioane euro in octombrie la mai putin de 400 milioane euro in decembrie.

36

Efecte interne

Obligatii neonorate ale administratjei centrale si locale catre agentii economiei de 7.7 miliarde lei, echivalentul a 2,1 miliarde euro (1,5% din PIB) care au condus la o restrangere artificiala a volumului de activitate, indeosebi, in constructii. Aceasta este una din cauzele pentru care, spre exemplu, lucrarile de constructii s-au majorat in noiembrie doar cu 13,4%.

Efecte interne

Cresterea cu 16,4 miliarde lei a datoriei publice guvernamentale la 30 noiembrie 2008 fata de sfarsitul anului 2007 ca urmare a finantarii unui deficit bugetar mult mai mare decat cel estimat, in conditiile turbulentelor de pe pietele financiare international, restrangerii lichiditatii la nivel global si cresterii randamentelor obtinute la emisiunile de titluri de stat in lei. Necesitatea ajustarii cheltuielilor pubiice si a deficitului bugetar in conditiile unui mediu economic dificil Lipsa de absorbtie a fondurilor europene. Spre exemplu, neefectuarea platilor in agricultura din avansul primit de la UE a facut ca o suprafata importanta sa nu fie cultivata.

Structura veniturilor bugetare in anul 20097 Estimarea veniturilor bugetului general consolidat s-a realizat pe baza indicatorilor macroeconomici proiectati pentru anul 2009 si a reglementarilor existente in domeniul fiscal in vigoare de la 1 ianuarie 2009.

7

Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2009 si proiectia acesteia pe anii 2010-2012

37

Structura veniturilor bugetare pe anii 2008-2009 milioane lei

Total venituri Venituri curente Venituri fiscale Impozit pe venit, profit si castiguri din capital de la persoane juridice din care: Impozit pe profit Alte impozite pe profit, venit si castiguri de la persoane juridice Impozit pe venit, profit si castiguri de capital de la persoane fizice din care: Impozit pe venit si salarii Alte impozite pe profit, venit si castiguri din capital Impozite si taxe pe proprietate Impozite si taxe pe bunuri si servicii din care: T.V.A. Accize Taxe de utilizarea bunurilor, autorizarea utilizarii bunurilor sau pe desfasurarea de activitati Impozit pe comertul exterior si tranzactiile internationale Alte impozite si taxe fiscale Contributii de asigurari sociale Venituri nefiscale Venituri de capital Donatii Sume primite de la UE in contul platilor efectuate

%

% din PIB

din

totalul

venituri Prop

Program

Propuneri

Program

Propuneri

Program

2008 184.305,2 172.589,1 105.873,6

2009 221.722,4 198.715,1 122.726,4

2008 36.5 34.2 21.0

2009 38.3 34.4 21.2

2008 100.0 93.6 57.4

uneri 2009 100.0 89.6 55.4

17.439,3

20.506,9

3.5

3.5

9.5

9.2

15.783,3

18.589,0

3.1

3.2

8.6

8.4

1.656,0

1.917,9

0.3

0.3

0.9

0.9

17.590,7

22.182,8

3.5

3.8

9.5

10.0

17.543,2

22.155,8

3.5

3.8

9.5

10.0

47.5

27.0

0.0

0.0

0.0

0.0

4.069,3 65.535,5 47.030,0 16.071,5

4.800,7 73.813,4 53.499,7 18.393,3

0.8 13.0 9.3 3.2

0.8 12.8 9.2 3.2

2.2 35.6 25.5 8.7

2.2 33.3 24.1 8.3

2.279,3

1.862,8

0.5

0.3

1.2

0.8

1.123,8

1.215,1

0.2

0.2

0.6

0.5

115.0 49.386,0 17.329,5 1.116,5 10.599,6

207.5 58.416,3 17.572,4 1.204,7 5.013,3

0.0 9.8 3.4 0.2 2.1

0.0 10.1 3.0 0.2 0.9

0.1 26.8 9.4 0.6 5.8

0.1 26.3 7.9 0.5 2.3

16.789,2

2.9

7.6

Cadrul Macroeconomic Intern in anul 20098:

Indicatori PIB, preturi curente 8

UM

Estimari

Mld . lei

579

Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2009si proiectia acesteia in perioada 2010-2012, Varianta a II-a

38

Rata de crestere Curs de schimb mediu Cresterea medie a preturilor de consum (IPC) Deflator PIB Numarul de someri inregistrati la sfarsitul anului Castigul salarial mediu brut Salariul mediu brut Exporturile de bunuri – rata de crestere Importurile de bunuri – rata de crestere Soldul contului curent

% Lei/euro % % Mii pers. Lei/luna Lei/luna % % %PIB

2,5 4,0 5,0 10,1 505 1820 1693 2,1 -1,1 -10,3

Cresterea economica In prima parte a anului 2009, tendinta de contractie a activitatii economice se va accentua. Este posibil ca in primul trimestru din anul 2009 cresterea reala a produsului intern brut sa se situeze chiar sub 1%, dar pentru anul 2009, cadrul macroeconomic previzioneaza un produs intern brut in crestere, in termeni reali, cu 2,5% fata de 2008. Cererea interna isi va diminua puternic amplitudinea de crestere pana la 3,9% Efectele crizei mondiale Efectele crizei financiare si economice vor fi resimtite puternic, cu deosebire in primul semestru, dar acestea se apreciaza ca vor fi mai mici decat in cazul altor tari din zona, pentru ca: - Romania are una din cele mai mici ponderi ale exportului in PIB, ceea ce inseamna un efect mai redus al contractiei pietelor externe; exportul de bunuri sj servicii in PIB este in Romania in jur de 30%, comparativ cu 41%in Polonia, 63% in Bulgaria, 80% in Cehia si Ungaria; - Romania are o pondere a creditului neguvernamental in PIB de circa 40%, mult sub media din celelalte tari europene - Romania are una din cele mai reduse rate de dependenta de importurile energetice - Romania are un important sector economic in afara pietelor (agricultura, constructii regie proprie, etc.). Industrie Productia industriala se va reduce in primul semestru cu circa 5%, iar pe intregul an cu 1%. Constructii

39

Constructiile vor inregistra cea mai ampla contractie, respectiv de la o crestere cu 26% in 2008 la o crestere cu circa 6% in 2009, desi lucrarile de infrastructura finantate din fonduri publice se vor intensifica. Agricultura Pentru agricultura se prevede o crestere de 4,2% in conditii climaterice normale. Comert exterior Exporturile de bunuri in anul 2009 vor creste doar cu 2,1%, iar importurile de bunuri se vor reduce cu 1,1%, ca efect al reducerii productiei industriale cu 1%. Exporturile de bunuri intracomunitare vor inregistra o crestere cu 0,5%, iar importurile o diminuare cu 1,7%. Se estimeaza totusi

mentinerea tendintei inregistrate in 2008 si anume depasirea ritmului de crestere al

importurilor de catre cel al exporturilor, respectiv cu 3,2 puncte procentuale. Balanta externa Ponderea deficitului comercial FOB-FOB in PIB se va diminua cu 1,3 puncte procentuale, ajungand la 11,7%. Deficitul contului curent al balantei de plati externe se asteapta sa fie de circa 14,8 mid. euro, reprezentand 10,3% din PIB. Numar de salariati In anul 2009 numarul mediu de salariati va continua tendinta de crestere, mai mica insa fata de cea inregistrata in anii precedenti, respectiv cu 20 mii persoane (0,4%) fata de anul 2008, iar rata somajului inregistrat va fi de 5,5%, in crestere cu 1,1 puncte procentuale fata de sfarsitul anului 2008. Veniturile salariale Se prevede o crestere moderata a castigului salarial mediu brut pana la nivelul de 1820 lei, iar pentru castigul salarial mediu net un nivel de 1352 lei in crestere cu 6,3% fata de 2008. Salariul mediu brut este estimat la 1693 lei. Inflatia

40

Rata inflafiei se va reduce fata de sfarsjtul anului 2008 la 4,5%, in timp ce media anuala se va situa la 5%. Pe de alta parte, contextul economic international, dar si persistenta unor dezechilibre macroeconomice manifestate in ultima parte a anului anterior au determinat o volatilitate mai ampla a cursului de schimb, in sensul deprecierii monedei nationale fata de principalele valute. Resurse Interne Evolutia principalelor venituri ale bugetului general consolidat in anii 2008-2009

PIB %

12 10 8 6 4 2 0

9.4 9.9

8 7.7 3.6 3.5

2.5 2.3

2008

3.2 3.4

2.7 3.1

0.5 Impozit pe profit

Impozit pe venit

TVA

Accize

Contriburii asigurari sociale

Venituri nefiscale

1.8

2009

Sume primite din FEN postaderare si preaderare

Politica Fiscala In anul 2009, politica fiscala va fi caracterizata de coerenta, predictibilitate si stabilitate prin elaborarea unor proiecte ale Codului fiscal si Codului de procedura fiscala, unitar integrate si armonizate cu directivele Uniunii Europene, precum si cu realitatile economice. Obiectivul urmarit este simplificarea legislatiei fiscale si o mai buna intelegere a ei de catre contribuabili. Impozitul pe Venit Menfinerea cotei unice de impozitare directa de 16% a veniturilor si asigurarea echitatii in repartizarea sarcinii fiscale pentru persoanele cu venituri mici, prin acordarea de compensatii si deduceri fiscale. Eliminarea temporara a impozitului pe veniturile din dobanzile la depozitele bancare, inclusiv ale nerezidentilor, in vederea stimularii economisirii Prognoza Dinamica de 9% fata de anul 2008, in scadere cu 0,1 puncte procentuale ca pondere in PIB. Evolutia este determinata in principal, de cresterile moderate ale castigului salarial mediu brut si numarului mediu de salariati in anul 2009 fata de anul 2008.

41

Impozitul pe profit Mentinerea cotei unice de impozitare directa de 16%. Fonduri de preaderare Perioada 2009-2010 este decisiva in ceea ce priveste absorbtia fondurilor comunitare de preaderare, avand in vedere faptul ca primirea fondurilor PHARE, ISPA §i SAPARD va inceta dupa realizarea integrala a programelor finantate din aceste fonduri, in functie de angajarea si efectuarea platilor convenite cu Comisia Europeana. In general, creditele bugetare, atat pentru fondurile PHARE §i ISPA, cat si pentru cofinantarea aferenta acestora, vor inregistra O crestere in anul 2009 fata de 2008, determinata de: -

contractarea,si in anul 2008, a unui numar mare de proiecte care implica plata avansului in

perioada imediat urmatoare (in unele cazuri, acesta putand ajunge la 80% din valoarea totala). -

intarzieri in derularea contractelor in anul 2008, fapt ce a condus la necesitatea realocarii pentru

anul 2009 a unor plati programate. -

maturizarea proiectelor ISPA (indeplinirea unor conditionalitati referitoare la achizitii de terenuri,

obtinerea de avize, permise) si accelerarea derularii lor efective. Fonduri post-aderare In contextul noii abordari privind reflectarea in bugetul de stat a sumelor destinate finantarii propunerilor de proiecte si proiectelor ce urmeaza sa fie implementate in cadrul programelor aferente Politicii de Coeziune a U.E., Politicilor Agricole Comune si de Pescuit, precum si altor facilitati si instrumente postaderare care functioneaza pe principiul rambursarii cheltuielilor catre beneficiari, o parte din cheltuielile respective ale bugetului de stat si local va fi recuperata de la Uniunea Europeana si va fi inregistrata ca venit. Cheltuielile aferente proiectelor cu finanfare post-aderare ale administratis publice centrale si locale si cofinanjarii programelor cu finanfare comunitara sunt estimate la 8.4 miliarde lei (1.44% din PIB). Veniturile din fondurile de post-aderare estimate pentru anul 2009 sunt de 5,13 miliarde lei, reprezentand 0,9% din PIB9. 9

Estimarea a avut in vedere ratele de intervenpe comunitara stabilie pentru diversele instrumente de finantare.

42

Realizarea nivelului prognozat al veniturilor din fonduri post-aderare este direct conditionata de accelerarea ritmului de absorbtie a fondurilor. In acest sens, un rol important il va avea grupul interministerial de monitorizare a implementarii fondurilor europene, coordonat de Primul-ministru si care va analiza saptamanal gradul de atragere a acestor fonduri.

Principalele politici sectoriale promovate prin proiectul de buget pe anul 2009 Obiectivele cheie ale politicii bugetare sunt reafirmarea politicilor publice in sectoarele ce tin de capitalul uman, precum invatamantul, cercetarea si dezvoltarea, sanatatea si coeziunea sociala, in paralel cu sustinerea contributiei nationale la programele de investitii eligibile spre a fi finantate din fonduri europene si a platii contributiei nationale la bugetul european. Evolutia principalelor actiuni finantate prin proiectul de buget in perioada 2008-2009 10:

10

Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2009 si proiectia acesteia pe anii 2010-2012

43

ACTIUNI

2008

2009

- milioane lei -

2008

2009

% din PIB

% 2009/2008

Asigurari si asistenta sociala

55.568,6

64.230,5

11,0

11,1

115,6

Invatamant

26.445,2

34.559,7

5,2

6,0

130,7

Transporturi

21.726,4

24.050,0

4,3

4,2

110,7

Sanatate

19.518,5

22.969,6

3,9

4,0

117,7

Agricultura, silvicultura, piscicultura si vanatoare

13.069,4

17.088,4

2,6

3,0

130,8

Autoritati publice si actiuni externe

14.122,1

15.326,1

2,8

2,6

108,5

Ordine publica si siguranta nationala

12.777,9

13.036,8

2,5

2,3

102,0

Locuinte, servicii si dezvoltare publica

6.820,0

7.222,6

1,4

1,2

105,9

3.989,2

6.979,4

0,8

1,2

175,0

Aparare

5.389,8

6.546,1

1,1

1,1

121,5

Cultura, recreere si religie

5.222,3

5.623,9

1,0

1,0

107,7

2.661,8

4.515,2

0,5

0,8

169,6

Actiuni generale, economice, comerciale si de munca

2.358,0

3.693,3

0,5

0,6

156,6

Combustibil si energie

3.240,1

3.480,8

0,6

0,6

107,4

Protectia mediului

2.004,0

3.424,5

0,4

0,6

170,9

Alte servicii publice generale

2.848,0

2.315,8

0,6

0,4

81,3

581,8

613,6

0,1

0,1

105,5

423,3

419,9

0,1

0,1

99,2

45,8

175,8

0,0

0,0

383,8

Tranzactii privind imprumuturile

datoria

publica

si

Cercetare fundamentala, cercetare dezvoltare si cercetare in domeniul economic

Alte actiuni economice Industria extractiva, prelucratoare si constructii Comunicatii

44

Obiectivele Politicii Bugetare in anul 2009. Principii de Alocare a Resurselor11 Cheltuielile pentru investitii Alocarea unor sume importante pentru cheltuielile de investitii reprezinta principalul mijloc de limitare a ritmului de scadere economica si de compensare partiala a reducerii activitatii din sectorul privat si pentru asigurarea nivelului programat de venituri publice. Investitii publice mld. lei Total, din care: Resurse interne Fonduri de preaderare Fonduri de postaderare12 Proiecte cu finantare rambursabila Din deficit

2009 mld. Euro

40.9 12.1 4.5 8.4 4.1 11.8

%PIB

10.2 3.0 1.1 2.1

7.0% 2.1% 0.8% 1.4%

1.1

0.7%

2.9

2.0%

Principalul suport pentru prevenirea declinului economic il va reprezenta investitia publica Formarea bruta de capital fix din surse bugetare va ajunge la 7% din PIB, echivalentul a 10,2 miliarde de euro. I conditiile in care formarea bruta de capital fix din sectorul privat, practic, va stagna (cresterea anuala este estimata la numai 1,5%), formarea bruta de capital fix din surse bugetare urmeaza sa se majoreze cu peste 30%. ceea ce va asigura o dinamica a investitjilor totale de 5%. Prioritati: Infrastructura

Pentru a intari rolul multiplicator al investitiilor publice acestea vor fi orientate aproape in exclusivitate catre lucrarile de infrastructura de transport, mediu, rurale, din educatie si sanatate si vor fi restranse semnificativ investitiile in autoturisme si alte dotari.

Eficienta energetica

Reabilitarea termica a cladirilor - 160 milioane lei credite bugetare si 300 milioane lei credite de angajament.

CEC Bank

9oo milioane lei, echivalentul a 250 milioane euro pentru capitalizarea CEC.

11 12

Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2009si proiectia acesteia in perioada 2010-2012, Varianta a II-a Includ cofinantarea nationala in valoare de aproximativ 3,2 miliarde lei

45

Sprijinirea exporturilor

Sprijinirea financiara a EXIMBANK, cu respectarea legislatiei UE in domeniu, prin alocarea fondurilor publice necesare pentru instrumentele de asigurare si garantare a operatiunilor de export si de productie pentru export. Alocarea unui volum de fonduri de circa 65 mil. euro pentru promovarea exporturilor precum si majorarea contributiei statului pentru finantarea acestei activitati.

Sprijin pentru IMM

Achitarea platilor restante

Utilizarea fondurilor CEC Bank §i EXIMBANK cu precadere pentru asigurarea cofinantarii si garantarii proiectelor realizate din fonduri europene si finantarea IMM- urilor. Asigurarea constituirii, in cadrul CEC, a unui fond destinat cresterii accesului IMM-urilor la finantare. Infiintarea Fondului de Contra-garantare a Creditelor pentru IMM-uri. Achitarea cu celeritate a obligator financiare certe, lichide si exigibile ale administratiei publice centrale si locale (facturi, subventii pentru agricultura, TVA) si esalonarea echilibrata a platii lunare a acestora, in trim. I al anului 2009.

Pachetul de masuri al Guvernului Romaniei pentru stimularea cresterii economice si protejarea intereselor economice ale populatiei13

TOTAL A. Masuri pentru relansarea si stimularea cresterii economice

Valoare 51,9 mld. lei 42,1 mld. lei

Alocarea a 10,2 miliarde Euro pentru investitii, reprezentand 20% din totalul cheltuielilor bugetare pentru 2009, si 7% din PIB. Perfectionarea mecanismului de absorbtie a fondurilor comunitare. Infiintarea grupului interministerial pentru gestionarea absorbfiei fondurilor comunitare sub conducerea directa a primului-ministru si a vicepremierului. Neimpozitarea profitului reinvestit incepand cu trimestrul al ll-lea al anului 2009. 13

0.7 mld. Lei

Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2009si proiectia acesteia in perioada 2010-2012, Varianta a II-a

46

Operationalizarea fondului de garantare a creditelor pentru IMM-uri si infiintarea fondului de contragarantare a creditelor pentru Intreprinderile Mici si Mijlocii. Alocarea prin bugetul de stat a cel putin aceluiasi volum de fonduri alocat pentru promovarea exporturilor ca in anul 2008.

0.26 mld. Lei

Continuarea si extinderea programului “Rabla”: Intrarea in program a masinilor mai vechi de 10 ani, cu doi ani mai "tinere" decat cele admise pana anul trecut.

0.23 mld. Lei

Majorarea sumei acordate de la 3.000 de lei la 3.800 de lei, precum si finantarea in limita a 60.000 de vehicule fata de 40.000 in 2008. Includerea in bugetul general consolidat a veniturilor proprii ale institutiilor si agentiilor guvernamentale. Modificarea tarifului de utilizare a infrastructurii feroviare publice, avand ca indicatori de referinja tona/ kilometru transportat Suplimentarea bugetului activitatii de cercetare - dezvoltare la prima rectificare bugetara din anul 2009 B. Masuri pentru finantarea economiei si cresterea lichiditatii

8,77 mld. lei

Achitarea datoriilor administratiei centrale si locale catre agentii economici: facturi restante si lucrari recepfionate si nefacturate.

7,7 mld. lei

Compensarea TVA-ului de recuperat cu TVA-ul de platit sau cu alte impozite datorate bugetului de stat si in lunile ulterioare lunii in care s-au depus cererea de restituire, precum si dupa expirarea termenului legal de 45 de zile Capitalizarea CEC Bank

0,9 mld. Lei

Capitalizarea Eximbank prin utilizarea dividendelor cuvenite statului pentru majorarea capitalului social si alocarea de fonduri publice pentru instrumentele de asigurare si garantare a operatiunilor de export, precum riscul valutar si riscul de neplata.

0,17 mld. Lei

Accelerarea procedurii de atragere a fondurilor europene si modificarea legii achizitiilor publice pentru flexibilizarea acestei proceduri. 47

Adoptarea legislatiei privind parteneriatul public-privat in vederea cresterii dinamicii investitiilor private in infrastructura. C. Masuri sociale Acordarea pensiei sociale pentru pensionarii cu venituri mici in doua transe, prin acoperirea diferentei dintre.nivelul actual al pensiei sj plafonul de 350 de lei: pana la 300 de lei de la 1 aprilie 2009 si diferenta pana la 350 de lei de la 1 octombrie 2009.

1,04 mld. lei

Compensarea cu 90% din pretul de reterinta pentru medicamentele din lista B pentru pensionarii cu pensii de pana la 600 de lei. Tratarea veniturilor in perioada de §omaj.tehnic (maxim trei luni), dupa cum urmeaza:

0,10 mld. Lei

- din punct de vedere al angajatului - ca venituri de natura nonsalariala si aplicarea regimului corespunzator de impozitare - din punct de vedere al angajatorului: scutirea de la plata contributiilor catre bugetul de stat sj al asigurarilor sociale. Susjinerea cu 50% a formarii profesionale continue pentru angajati si someri.

0.013 mld. Lei

Declansarea dupa 15 aprilie, impreuna cu partenerii sociali, a mecanismului de consultare pe tema cresterilor salariale pe anul 2009 in sistemul public, in functie de performantele economice ale trimestrului I si a prognozelor pentru perioada urmatoare. Pana la 15 aprilie 2009, Guvernul si partenerii sociali vor purta discutii in vederea elaborarii legii salarizarii unice a personalului bugetar Pentru anul 2009 se va prelungi perioada de acordare a ajutorului de somaj cu trei luni Pana la 1 martie 2009, comitetelor sectoriale pentru formare profesionala li se va acorda statutul de institutji de utilitate publica. Pentru demnitari si pentru functiile asimilate cu functii de demnitate publica, Guvernul propune inghetarea salariilor pentru anul 2009.

48

0.18 mld. Lei

5. Bugetul de Stat pe timp de criza economico-financiara Aprobarea bugetului de stat trebuie sa respecte calendarul bugetar prezentat in legea finantelor publice (500/2002). Astfel, organele abilitate trebuie sa emita indicatorii macroeconomici si sociali pana la data de 31 martie a anului curent. Ministerul Finantelor trebuie sa trimita Guvernului până la data de 1 mai, obiectivele politicii fiscale şi bugetare pentru anul bugetar pentru care se elaborează proiectul de buget şi următorii 3 ani, împreună cu limitele de cheltuieli stabilite pe ordonatorii principali de credite, urmând ca acesta să le aprobe până la data de 15 mai şi să informeze comisiile pentru buget, finanţe şi bănci

ale

Parlamentului

asupra

principalelor

orientări

ale

politicii

sale

macroeconomice şi ale finanţelor publice. Ministerul Finantelor publice trebuie sa transmita ordonatorilor principali de credite pana pe data de 1 iunie contextul macroeconomic pe baza căruia vor fi întocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare a acestora, precum şi limitele de cheltuieli aprobate de Guvern. Ordonatorii principali de credite

au

obligaţia ca până la data de 15 iulie a fiecărui an să depună la Ministerul Finanţelor Publice propunerile pentru proiectul de buget şi anexele la acesta, pentru anul bugetar următor, cu încadrarea în limitele de cheltuieli, şi estimările pentru următorii 3 ani. Ministerul

Finanţelor

Publice,

pe

baza

proiectelor

de

buget

ale

ordonatorilor principali de credite şia bugetului propriu, întocmeşte proiectele legilor bugetare şi proiectele bugetelor, pe care le depune laGuvern până la data de 30 septembrie a fiecărui an. Guvernul trebuie sa trimita proiectele legilor

bugetare

spre

adoptare

Parlamentului,cel

tarziu

pana

pe

15

octombrie.Parlamentul poate adopta bugetele pe ansamblu, pe parti sau pe capitole.14 Criza financara a intarziat acest proces, primul motiv pentru care prim ministrul Calin Popescu-Tariceanu amana aprobarea proiectului bugetului de stat pe 2009 solicitand ministrului Finantelor sa revizuiasca in scadere cheltuielile 14

Mediafax si Financiarul

49

administratiei publice, inclusiv cele de personal si capital, astfel incat acestea sa nu depaseasca nivelul din 2008. La sfarsitul trimestrului al treilea bancile au redus liniile de creditare din cauza crizei financiare iar firmele au ramas fara lichiditati si au intarziat plata impozitelor si taxelor catre stat , provocand pierderi statului de 1,5 miliarde de lei,asa cum a precizat ministrul economiei si finantelor de atunci ,Varujan Vosganian : "Avem dificultăţi la colectare, începând de la jumătatea lunii octombrie, pentru că băncile şi-au redus liniile de finanţare, ceea ce ne-a cauzat pierderi de 1,5 miliarde de lei. Companiile au probleme de lichiditate şi de aceea se reduce gradul de conformare voluntară" . In conditii de recesiune aveam nevoie de un buget de criza cu reducerea cheltuielilor la maximum si orientarea catre investitii,asa cum a precizat si Calin Popescu Tariceanu: „Vrem un buget orientat spre investiţii, nu pe consum. Deci, adio dotări cu autovehicule şi alte poveşti de genul acesta“. Astfel prin aceasta declaratie, prim ministrul de atunci recunostea ca in anul 2008 s-a cheltuit mai mult decat s-a incasat ,si poate chiar s-a cheltuit fara folos, Romania inregistrand un deficit bugetar de 4,8 % in 2008, in conditiile in care am avut cea mai mare crestere economica din Europa ,aproximativ 9 % . Nu tot proiectul bugetar a fost amanat; bugetul asigurarilor sociale de stat a fost aprobat inca din octombrie 2008. Calin Popescu Tariceanu dorea un buget al dezvoltarii, al investitiilor in infrastructura, educatie, sanatate si agricultura : "In actualul context al situatiei economice internationale, bugetul Romaniei va fi indreptat catre investitii, catre dezvoltarea cresterii economice si nu spre consum. Taxele si impozitele nu vor fi majorate si nu vom introduce impozite noi prin acest proiect de buget” . S-a urmarit plafonarea cheltuielilor publice la o serie de autoritati intre care Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al Guvernului, Administratia Prezidentiala, Curtea de Conturi si redirectionarea acestor fonduri obtinute prin economisire catre investitii in agricultura si infrastructura. Conform primului proiect agricultura va beneficia in 2009 de un buget de 3% din PIB, dublu fata de anul 2006 si cu 27% mai mult decat anul 2008. Ministerului Agriculturii a primit o majorare de buget cu 500 milioane lei, pentru programul anual de combatere a secetei. O alta masura

pe care guvernul Tariceanu dorea sa o adopte este diminuarea bazei

impozabile pentru calculul impozitului pe profit, prin acordarea unei deduceri suplimentare pentru

50

activitatile de cercetare-dezvoltare, in proportie de 20% a cheltuielilor eligibile pentru aceste activitati. „Este o formula care se foloseste si in Europa pentru stimularea activitatii de cercetare dezvoltare”,spunea atunci domnul Tariceanu. De asemenea, se urmarea o crestere a exportului de bunuri si servicii; intr-adevar erau masuri foarte bune pentru adoptarea unui buget de criza ,insa guvernul Tariceanu nu s-a gandit deloc la turism, o modalitate foarte buna de atragere a banilor strainilor , mai ales in momentul in care romanii plecati la munca in spania si italia nu mai trimiteau atat de multi bani acasa,aceste doua tari fiind lovite si ele de criza. Principala cauza pentru care adoptarea bugetului s-a amanat atat de mult a fost schimbarea guvernului in urma alegerilor din noiembrie.De asemenea si infiintarea noului guvern a durat foarte mult.In prima etapa a infiintarii noului guvern a fost numit prim ministru domnul Stolojan, care a renuntat la aceasta functie dupa doar cateva zile. Din aceasta cauza cele doua partide .PSD si PDL au fost nevoite sa reinceapa discutiile privind noul guvern si noul priministru. In fuctia de prim ministru a fost investit primarul Clujului ,Emil Boc .15 Noul prim ministru, Emil Boc a urmarit sa adopte aceleasi masuri: diminurea cheltuililor si investitia in agricultura, urmarind un deficit bugetar mai mic decat cel din 2008, motiv pentru care a criticat foarte dur guvernul Tariceanu. "Situatia ramane dificila: e nevoie de bani pentru a acoperi golurile bugetare lasate de fosta guvernare, pentru a mentine in functiune motoarele economice, a asigura slujbele cat mai multor oameni si a onora unele promisiuni facute de PSD si PDL in campania electorala. Fosta guvernare ne-a lasat un deficit de 5% si o crestere economica de 8%, adica un dezastru economic. Noi trebuie sa facem fata acestui impact devastator". Guvernul Boc a venit cu ceva nou: infiintarea Ministerului Turismului si

orientarea

investiilor si catre acest domeniu. Guvernul Boc urmarea prin aceasta masura atragerea banilor din strainatate,bani ce veneau din ce in ce mai putini din cauza ca romanii care trimiteau bani din tarile in care lucrau sufereau si ei din cauza crizei financiare. Bugetul de stat pe 2009 a fost aprobat pe 20 februarie de Parlamentul Romaniei cu

226

voturi favorabile si 61 impotriva . Nivelurile de venituri şi cheltuieli prevăzute pentru 2008 şi 2009 sunt record pentru ultimii ani, în condiţiile în care în 2007, veniturile încasate de stat au echivalat cu doar 31,6% din PIB.

15

http://www.ziare.com/articole/buget+aprobat+2009

51

În privinţa cheltuielilor, Executivul şi-a propus să aloce 6% din PIB (34,6 miliarde lei) pentru învăţământ, 3,9% din PIB (22,9 miliarde lei) pentru sănătate, 3% din PIB (17,3 miliarde lei) pentru agricultură, 4,5% din PIB (26,4 miliarde lei) pentru transporturi şi 1,3% din PIB (7,3 miliarde lei) pentru servicii publice şi locuinţe.16 Pentru asigurări şi asistenţă socială, bugetul pe 2009 prevede alocarea a 11,4% din PIB (65,7 miliarde lei).

6. Bibliografie - Iulian Vacarel, „Bugetul pe programe multianual”, editura Expert, Bucuresti, 2002 - Iulian Vacarel,Tatiana Mosteanu, Florin Georgescu, Florian Bercea, “Finante Publice”,editia a-IV-a, editura Didactica si Pedagogica ,2004

- Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2008 si proiectia acesteia in perioada 2009-2011 - Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2009si proiectia acesteia in perioada 2010-2012, Varianta a II-a - Raport privind situatia macroeconomica pentru anul 2009 si proiectia acesteia pe anii 2010-2012 - Revista : Flacara Iasiului - http://www.mfinante.ro/ - http://www.ziare.com/articole/buget+aprobat+2009 - http://www.financiarul.com/articol_21132/-proiectul-de-buget-pentru-2009mizeaza-pe-impozitarea-companiilor.html - http://www.expert-grup.org/?p=211

16

http://www.mfinante.ro

52

- http://www.fonduristructurale.ro/detaliu.aspx?t=Stiri&eID=2820&AspxAutoDetectCookieSupport=1 - http://www.snlp.ro/forum/viewtopic.php?p=2603#2603 - www. bloombiz.ro - www.realitatea.net

53