Balcerowicz - Socjalizm Kapitalizm Transformacja

LESZEK Balcerowicz SOCJALIZM KAPITALIZM TRANSFORMACJA SZKICE Z PRZEŁOMU EPOK WYDAWNICTWO NAUKOWE PWN WARSZAWA 1997

Projekt okładki i stron tytułowych Yakup Erol Redaktor Izabela Różańska Redaktor techniczny Danuta Jezierska-Żaczek Teksty, które ukazały się po raz pierwszy w języku angielskim, tłumaczył MICHAŁ RUSIŃSKI Tytuł dotowany przez Ministra Edukacji Narodowej Copyright © by Leszek Balcerowicz and Wydawnictwo Naukowe PWN Sp. z o.o. Warszawa 1997 SPIS TREŚCI Przedmowa .

. 7

Rozdział l. Instytucje, dyspozycje ludzkie, zachowanie . . 9 CZĘŚĆ PIERWSZA SOCJALIZM A KAPITALIZM Rozdział 2. Problemy definicji socjalizmu we współczesnym świecie Rozdział 3. Z historii sporu o sprawność gospodarczą socjalizmu Rozdział 4. O “socjalistycznej" gospodarce rynkowej Rozdział 5. Socjalizm a innowacyjność

. Rozdział 6. W stronę analizy własności

.. Rozdział 7. Systemy polityczne i gospodarcze: problemy zgodności i sprawności 29 39 61 69 .101 146 CZĘŚĆ DRUGA OD SOCJALIZMU DO KAPITALIZMU Rozdział 8. Zrozumieć postkomunistyczne przemiany . . . 169 •J Rozdział 9. Przemiany gospodarcze w Europie Środkowo-Wschodniej: porównania i wnioski

195

Rozdział 10. Drogi do prywatnej gospodarki rynkowej . . 218

Rozdział 11. Polityka makroekonomiczna w przechodzeniu do gospodarki rynkowej (wraz z Alanem Gelbem)

236 ^Rozdział 12. Pospolite błędy

w dyskusji na temat reform gospodarczych

.. 293

CZĘŚĆ TRZECIA POLSKIE REFORMY GOSPODARCZE Rozdział 13. Polska reforma gospodarcza w latach 1981-1988 333 Rozdział 14. Przejście do gospodarki rynkowej: Polska w latach 1989-1993

. 352

PRZEDMOWA Niniejsza książka jest wstępnym podsumowaniem moich wieloletnich badań, odnoszących się do instytucji, zmian instytucjonalnych (nazywanych często “systemowymi"), zachowań ludzkich i gospodarki w jej sprzężeniu z polityką. Teksty zawarte w tej pracy nie były dotąd (z wyjątkiem rozdziału 3) publikowane w języku polskim. Rozdział l ma charakter metodologicznego wstępu do całej pracy i opisuje pewien model analityczny, który warto, moim zdaniem, stosować do badania instytucji, zachowań ludzkich oraz ich wyników. W rozdziale tym przedstawiam też program badawczy dla nowoczesnej ekonomii instytucjonalnej lub szerzej — nauki o instytucjach. Pierwsza część książki, zatytułowana “Socjalizm a kapitalizm", jest poświęcona porównawczej analizie tych systemów, a zwłaszcza ich sprawności. Pierwsze cztery szkice zostały napisane przed latem 1989 r. Są one publikowane w pierwotnej formie, włącznie z zachowaniem czasu teraźniejszego, który odnosi się do okresu ich pisania. Czynię tak nie tylko w nadziei, że publikowane cztery eseje wytrzymały próbę czasu, ale także dlatego, że niektórzy Czytelnicy będą, być może, zainteresowani ówczesnymi poglądami autora, którego późniejszy wicher historii rzucił na pozycję odpowiedzialności — za przeobrażenia polskiej gospodarki w latach 1989-1991. Pozostałe dwa rozdziały części pierwszej napisałem w 1995 r., choć są one oparte na moich wcześniejszych badaniach. Druga część, “Od socjalizmu do kapitalizmu", skupia się na gospodarczych i politycznych przemianach w świecie postsocjalistycz-

nym. Szkice w niej zawarte zostały napisane w latach 1993-1995. Staram się w nich połączyć wiedzę teoretyczną, jaką wyniosłem ze swojej działalności akademickiej, z głębszym zrozumieniem przemian, jakie dało mi sprawowanie funkcji rządowych w okresie “polityki nadzwyczajnej" w latach 1989-1991. Wreszcie trzecia część książki odnosi się do reform gospodarczych w Polsce. Rozdział 13, napisany w 1988 r., przedstawia reformy w latach 1981-1988, a rozdział 14 — przemiany w okresie 1989-1993. W toku badań, z których wyrasta niniejsza książka, korzystałem z pomocy wielu osób. Starałem się je wymienić w notkach opisujących historię powstawania poszczególnych szkiców. W tym miejscu pragnę wyrazić głęboką wdzięczność mojej żonie, Ewie Balcerowicz, za jej cierpliwość, zrozumienie oraz wsparcie psychiczne i intelektualne, jakimi obdarzała mnie w ciągu całego okresu, gdy zmagałem się z problemem instytucji i zmian instytucjonalnych, zarówno jako akademicki badacz, jak i jako polityk gospodarczy. Rozdział 1 INSTYTUCJE, DYSPOZYCJE LUDZKIE, ZACHOWANIE 1. Cztery problemy Przedmiotem książki jest zachowanie człowieka i jego skutki w stałych i zmieniających się warunkach instytucjonalnych. Należy ona do rozrastającego się nurtu badań, który za centralną zmienną obrał instytucje, próbując wyjaśnić ich zmiany i skutki. Przykładem współczesnego ożywienia zainteresowania czynnikami instytucjonalnymi są takie kierunki badawcze, jak teoria praw własności, ekonomia kosztów transakcji, teoria pryncypała i agenta (agency theory), porównawcza analiza systemów gospodarczych, teoria wyboru publicznego (public choice}, ekonomia polityczna reform gospodarczych, ekonomi". czna teoria historii. Wymienione nurty teoretyczne podejmują problemy, które przed wielu laty były przedmiotem dociekań takich wielkich przedstawicieli myśli społecznej, jak Adam Smith, John Stuart Mili, Karol Marks, Max Weber, i — w czasach nam bliższych — Joseph Schumpeter, Ludwig von Mises i Friedrich A. von Hayek. Problemy te zostały zepchnięte na dalszy plan przez ekspansję tradycyjnej ekonomii neoklasycznej. Wniosła ona do ekonomii tak potrzebny rygor

rozumowania na podstawie przyjętych założeń, co jednak dokonało się kosztem praktycznej przydatności uzyskanych wyników badawczych. Główny nurt ekonomii był oparty na założeniach (takich jak dążenie przedsiębiorstw do maksymalizacji zysku), które same wymagały wyjaśnienia i były odzwierciedleniem pewnych tylko ram instytucjonalnych. Nie operowano spójnym zestawem założeń dotyczących natury ludzkiej czy dyspozycji ludzi, których zachowanie próbowano wyjaśniać czy przewidywać. Zakładano, że

motywy zachowania ludzi w roli konsumentów i producentów mają charakter autocentryczny (przeważnie związany z wąsko pojętymi korzyściami materialnymi). Jednocześnie przy wyjaśnianiu polityki państwa czy postulowaniu jej pożądanego kierunku przyjmowano (otwarcie lub w domyśle), iż politykom i urzędnikom państwowym przyświecają jakieś inne motywy. Zazwyczaj nie brano też pod uwagę ograniczeń zdolności ludzi do przyswajania sobie informacji. Herbert Simon ze swoją koncepcją ograniczonej racjonalności przez wiele lat pozostawał odosobnionym wyjątkiem (H. Simon, 1957). W głównym nurcie ekonomii zachodzą jednak zmiany. Na pierwszy plan wysuwają się instytucjonalne teorie, które wymieniłem powyżej. Coraz częściej też wyjaśnia się czynnikami instytucjonalnymi najważniejsze problemy makroekonomiczne, takie jak chroniczne bezrobocie i inflacja. Do tych czynników należy pozycja banków centralnych czy siła związków zawodowych. Teoria wzrostu gospodarczego zaczęła szukać odniesień do jego instytucjonalnych uwarunkowań (np. zniekształceń rynku, systemów podatkowych, systemów finansowych, stabilności politycznej), które leżą u podstaw tradycyjnych zmiennych bezpośrednich, takich jak stopa oszczędności i inwestycji oraz produktywność czynników wytwórczych. Integracja różnych teorii instytucjonalnych i wyświetlenie roli instytucji, zarówno jako zmiennych zależnych, jak i niezależnych, wymaga jednak dalszej, usilnej pracy. Myślę, iż powinna się ona koncentrować na czterech problemach: 1) opracowaniu jasnych i metodologicznie poprawnych ram pojęciowych do badania instytucji i zachowania człowieka, 2) problemie zgodności: jakie rozwiązania instytucjonalne mogą ze sobą współistnieć, jakie są nierozerwalnie związane z innymi układami instytucjonalnymi i jakie wreszcie są ze sobą fundamentalnie nie do pogodzenia, 3) problemie sprawności: jakie rezultaty wynikają z różnych rozwiązań instytucjonalnych i jaka jest rola czynników instytucjonalnych w zestawieniu z rolą czynników nieinstytucjonalnych, 4) dynamice instytucji: jakie siły rządzą zmianami instytucjonalnymi o różnej skali. Kolejność, w jakiej wymieniono te problemy, nie jest przypadkowa i odzwierciedla pewien porządek logiczny, według którego należy do nich

podchodzić. Jest rzeczą oczywistą, że rozwiązanie pozostałych problemów wymaga jasnych ram pojęciowych. W nau-, kach społecznych zbyt wiele dyskusji wynika ze zwykłego pomieszania 10 pojęć, a ekonomia powinna korzystać nie tylko z matematyki, lecz i z logiki formalnej, tzn. umieć radzić sobie z pojęciami i rozumować przy użyciu słów. Na przykład, bez jasnej definicji różnych systemów instytucjonalnych nie sposób rozróżnić zmian wewnątrzsystemowych i międzysystemowych. Problem sprawności jest w pewnym sensie uzależniony od kwestii zgodności: nie ma sensu dyskutowanie nad sprawnością takiego zestawu rozwiązań instytucjonalnych, który nie może trwale istnieć. Analizując skutki danego rozwiązania, należy również uwzględnić możliwości jego nieuniknionego powiązania z inną strukturą instytucjonalną. Owe konieczne powiązania można określić jako “konieczności funkcjonalne". Pełne skutki pierwszego rozwiązania obejmować będą konsekwencje drugiego. Alternatywne systemy instytucjonalne, których tożsamość wyznaczają pewne stałe instytucjonalne, mogą się między sobą różnić zakresem występowania owych konieczności funkcjonalnych, co ma bezpośrednie skutki dla dynamiki systemu instytucji. Odejście od systemu o bardzo sztywnej konstrukcji, tzn. takiego, w który wbudowane są liczne konieczności funkcjonalne, wymaga ogromnych zmian, niezbędnych do uzyskania ich “krytycznej masy". Ponadto problem zgodności związany jest także w inny sposób ze sprawą dynamiki instytucjonalnej. Wewnętrzna niespójność pewnych zestawów rozwiązań instytucjonalnych może prowadzić do ich przekształcenia w inne, trwalsze systemy instytucjonalne. Na przykład, system gospodarczy zdominowany przez przedsiębiorstwa socjalistyczne,'w którym wprowadzono by swobodę prywatnej przedsiębiorczości, będzie wykazywał tendencje do przekształcenia się w system kapitalistyczny. Problemu zmian instytucjonalnych nie można jednak sprowadzić jedynie do niezgodności rozwiązań instytucjonalnych w danym kraju. Socjalistyczne systemy polityczno-ekonomiczne upadły, mimo swej wielkiej wewnętrznej spójności. Istnieją zatem inne siły działające na rzecz zmian, w tym niedostateczne wyniki, które są pożywką dla społecznego niezadowolenia w danym systemie — tu

łączą się problemy sprawności i dynamiki instytucjonalnej. I tu jednak również nie ma żadnego automatyzmu sekwencji: niezadowalające wyniki — społeczne niezadowolenie — zmiana ustroju. Historia zna dostatecznie wiele systemów dających katastrofalne wyniki, które jednak utrzymywały się latami, a były oparte na strachu, izolacji i indoktrynacji. t1

Narastające społeczne niezadowolenie spowodowane niską sprawnością ustroju może być warunkiem koniecznym szerokich zmian instytucjonalnych, z pewnością jednak nie jest warunkiem dostatecznym. Wśród innych sił działających na rzecz zmian można wymienić wywołanie masowego przekonania o nowych szansach związanych z wizją ustroju alternatywnego. Taką rolę spełniały doktryny religijne i ^Mast-religijne, takie jak marksizm, które rozniecały potężne emocje — nienawiść lub nadzieję — i podawały prostą, choć niekoniecznie prawdziwą, interpretację rzeczywistości. Wszelkie analizy współczesnych zmian instytucjonalnych powinny obejmować również środki masowego przekazu, które są masowymi producentami percepcji. Dotyczy to zwłaszcza drugiej połowy XX wieku — ery telewizji. Czynnikiem, który wpływa na sposób widzenia społecznej rzeczywistości przez polityków i opinię publiczną, są również pozytywne przykłady zmian zachodzących w innych krajach, przekazywane w części poprzez środki masowego przekazu. Jest to forma kulturowej dyfuzji. W pewnej mierze w tej kategorii zmian mieści się ostatnia fala reform rynkowych lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych. Do innych czynników zewnętrznych należy również obca okupacja, o ile okupant wprowadza w zajętym kraju nowe, najczęściej własne, rozwiązania instytucjonalne. To wyjaśnia zmiany systemu instytucjonalnego w powojennych Niemczech Zachodnich i Japonii oraz — z zupełnie odmiennym skutkiem — w Europie Środkowo-Wschodniej. Na koniec, wyjaśniając szerokie zmiany instytucjonalne, nie powinno się zapominać o roli przypadku — historia pełna jest niezamierzonych skutków. Jest jeszcze rola szczególnych jednostek, których pojawienie się na przywódczych stanowiskach jest w części właśnie dziełem przypadku. Czynnik ten współdziała z długofalowymi siłami, wprowadzając instytucjonalne zmiany o przełomowym charakterze. Owe jednostki mogą również odgrywać decydującą rolę w krótkim okresie “polityki nadzwyczajnej", który następuje po takim przełomie. W tym okresie dominuje szczególna psychologia społeczna, a ograniczenia instytucjonalne są jeszcze płynne, co sprawia, że jednostka ma większe niż w normalnych warunkach pole działania, tzn. kształtowania nowego ustroju instytucjonalnego. Głębokie zmiany instytucjonalne są więc wynikiem splatania

się i wzajemnego oddziaływania długofalowych sił tkwiących korzeniami w poprzednim ustroju panującym w danym kraju, wpływów zewnętrz-.nych, czynników przypadkowych i czynników osobowościowych. 12 2. Schemat analityczny W tej części skoncentruję się na analitycznym schemacie przydatnym do badania instytucji i zachowań ludzkich. Taki schemat analityczny definiuje centralne zmienne i wyjaśnia związane z nimi główne przesłanki metodologiczne. W centrum uwagi znajduje się tu oczywiście pojęcie “instytucji" (czynników instytucjonalnych). Definiuję je jako wszystkie niematerialne i przynajmniej względnie trwałe czynniki, które są zewnętrzne w stosunku do poszczególnych jednostek i mogą wpływać na ich zachowanie. “Instytucje" nie obejmują więc ani przedmiotów fizycznych, ani cech biologicznych czy psychicznych (dyspozycji) jednostek. Pierwsze zastrzeżenie jest dość oczywiste, drugie — być może bardziej dyskusyjne, ale też bardzo ważne dla analizy: tylko wtedy, gdy oddzielimy pojęcie instytucji i natury ludzkiej, będziemy mogli jasno pokazać, jak zmiany (różnice) czynników instytucjonalnych prowadzą do zmian (różnic) ludzkiego zachowania i jego skutków. Bez przyjęcia jasnych założeń dotyczących natury ludzkiej nie sposób wyjaśnić struktury i zmiany instytucji. Instytucje w danym kraju można podzielić na trzy powiązane ze sobą kategorie (L. Balcerowicz, 1989): l. Ogólny porządek prawny i jego składniki: konstytucja, prawo własności, prawo zobowiązań, prawo o przedsiębiorstwach, prawo wyborcze, kodeks karny itd. Normy prawne, z których są zbudowane owe prawa, są szczególnym typem norm społecznych, tzn. takich, których naruszanie jest zagrożone sankcją ze strony innych ludzi (sankcją społeczną). Tym, co wyróżnia normy prawne, jest fakt ich egzekwowania przy pomocy specjalnego aparatu przymusu, który ma monopol na użycie siły i — z definicji — stanowi centralną część państwa (M. C. Weber, 1922). Porządek prawny jest silnie związany z typem systemu politycznego', a głębokie zmiany tego porządku są częścią przełomów instytucjonalnych, o których mówiliśmy wcześniej. ' Różne systemy polityczne mają różne typy porządku prawnego. W ustroju

socjalistycznym normy konstytucyjne, które głosiły rozmaite swobody jednostki, nie były w istocie rzeczy wiążące dla państwa. Był to więc rodzaj prawa pustego czy fasadowego. Jednocześnie istniały regulacje wydawane przez partię, które formalnie nie wchodziły w skład porządku prawnego, jednakże w istocie były prawem w sensie przydawanym temu słowu przez Webera. Dlatego też po to, by odtworzyć realnie obowiązujące ramy prawne, które miały znaczenie dla ludzkiego zachowania w socjaliz13

2. Struktury instytucjonalne, zwane również organizacjami. Każdą taką strukturę można pojmować jako wewnętrznie powiązany zestaw ról. Poszczególne struktury można identyfikować poprzez pewne prawnie zapisane cele i — podobnie jak to jest w przypadku osób fizycznych — na podstawie daty urodzenia. Typy istniejących organizacji oraz zasięg ich występowania zależą od ogólnego porządku prawnego. Na przykład, w zależności od rodzaju prawa własności dany kraj może mieć kapitalistyczną lub socjalistyczną strukturę własności. 3. Zdeterminowane instytucjonalnie mechanizmy społeczne. Z definicji składają się na nie działania i wzajemne oddziaływanie wielu ludzi, a ich typ i właściwości zależą od ogólnych ram prawnych i od struktur instytucjonalnych. Wśród przykładów takich mechanizmów są demokratyczne wybory, które zakładają szeroki zakres swobód obywatelskich i politycznych oraz — w dużych społeczeństwach — istnienie “pośredników", tj. partii politycznych. W sferze gospodarki mechanizmem o szczególnej doniosłości jest rynek, który wymaga szerokiego zakresu wolności gospodarczej oraz — jeśli ma właściwie działać — dobrze rozwiniętej infrastruktury funkcjonowania i egzekwowania prawa. W rynku uczestniczą dwa rodzaje podmiotów: osoby fizyczne i organizacje. To właśnie różnice organizacji, w szczególności jeżeli chodzi o typy własności przedsiębiorstw, wywierają silny wpływ na zasięg i własności mechanizmu rynkowego. Całość instytucji danego kraju stanowi jego system instytucjonalny. Odwołując się do pewnych umownych kryteriów, można w nim wyodrębnić różne podsystemy, w tym podsystem polityczny i podsystem gospodarczy. Jedną z podstawowych kwestii wiążących się z problemem zgodności instytucjonalnej jest określenie, jakie typy ustroju politycznego mogą współistnieć z różnymi typami systemu gospodarczego. A teraz przejdźmy do drugiego głównego czynnika — dyspozycji ludzkich. Definiuję je w kategoriach psychologicznych (K. B. Madsen, 1980) jako trwałe lub względnie trwałe cechy, które istoty ludzkie wnoszą do rozmaitych sytuacji decyzyjnych, włącznie z cechami, które są kształtowane przez czynniki instytucjonalne, takimi jak rola pramie, konieczne jest pominięcie prawa “pustego" i dodanie prawa “partyjnego".

Natomiast w demokratycznym kapitalizmie formalne ramy prawne pokrywają się z ramami prawnymi w sensie weberowskim. 14 cewnika, menedżera, prywatnego właściciela lub urzędnika publicznego. Sądzę, że ważne jest rozróżnienie dwóch różnych typów ludzkich dyspozycji: niezmienników i zmiennych psychospołecznych. Pierwsze odpowiadają tradycyjnej koncepcji natury ludzkiej; drugie, z definicji, mogą przybierać różny stan w różnych krajach i różnych okresach. Obydwie kategorie obejmują dyspozycje motywacyjne i informacyjne; częścią dyspozycji informacyjnych jest zdolność uczenia się. Zanim omówię niezmienniki i zmienne psychospołeczne, muszę poczynić kilka uwag. Po pierwsze, pewnym problemem jest fakt, iż dyspozycje są cechami jednostek, które bardzo się pomiędzy sobą różnią. W jakim sensie zatem można mówić o niezmiennych dyspozycjach? Oczywiście, nie w sensie identycznych cech, lecz jedynie w kategoriach tego, co jest wspólne czy dominujące dla istot ludzkich. Na przykład, ludzie mają różną zdolność gromadzenia informacji w swojej pamięci, jednakże każdy z nas jest w tym względzie ograniczony, przy czym istnieje pewna górna granica, określana przez psychologię. Każde społeczeństwo można w zasadzie opisać za pomocą statystycznego rozkładu wartości tych indywidualnych ograniczeń pamięci i wartości innych dyspozycji jego członków. Założenie o niezmiennikach psychospołecznych ma podstawowe znaczenie dla wyjaśnienia procesów opartych na działaniach lub oddziaływaniach w mar sowej skali, takich jak funkcjonowanie mechanizmów rynku lub centralnego planowania. Z kolei zmienność międzyosobnicza jest niezbędną przesłanką przy wyjaśnianiu roli czynnika osobowości w życiu społecznym. Gdyby bowienr ludzie byli identyczni, nie byłoby miejsca na wpływ wybitnych jednostek. Można próbować powiązać czynnik osobowości z bardziej systematycznymi siłami, tj. z regułami doboru jednostek na stanowiska lub funkcje przywódcze — regułami, które są różne dla poszczególnych systemów instytucjonalnych. Jest to obiecujący kierunek analizy, jednakże należy pamiętać o roli czynników przypadkowych w działaniu takich mechanizmów doboru, które powodują, że wyniki, jakie mechanizmy te wytwarzają, są obciążone wielką nieokreślonością.

Kto np. przewidywał objęcie funkcji przywódcy dyktatorskiego radzieckiego państwa-partii przez taką osobowość jak Gorbaczow? Zauważmy również, że systemy instytucjonalne różnią się repertuarem .pozycji instytucjonalnych (typów działalności) dostępnych osobom o pewnych szczególnych cechach i że różnice te mają duże 15

znaczenie dla wykorzystywania motywacyjnego i informacyjnego potencjału społeczeństwa. Na przykład w każdym społeczeństwie są potencjalni innowatorzy, jednakże możliwości ujawnienia ich szczególnych talentów zależą od tego, czy prawo własności, obowiązujące w ich kraju, dopuszcza prywatną przedsiębiorczość. Każde społeczeństwo ma pewne jednostki, które czerpią szczególne zadowolenie z dążenia do realizacji jakichś celów pozamaterialnych. Pole dla ich działania zależy od prawnych możliwości organizowania instytucji nie nastawionych na przynoszenie zysku. Po drugie, można kwestionować rozróżnienie pomiędzy niezmiennikami i zmiennymi psychospołecznymi, wskazując, że społeczeństwa różnią się pod względem psychologicznym. Jakież zatem miałyby być stałe cechy jednostek owych różnych społeczeństw? Mam tu na myśli nie tylko popularne pojęcie “cech narodowych" czy “narodowego charakteru", które można kwestionować na gruncie metodologicznym, lecz również interdyscyplinarne prace wykorzystujące antropologię i genetykę społeczną, omówione przez Claude'a Levi-Straussa (1983). Opisuje on ewolucję człowieka jako proces dwuetapowy. W pierwszej, “przedkulturowej" fazie pojawiły się cechy występujące powszechnie i rzeczywiście uwarunkowane biologią, takie jak zręczność manualna, myślenie symboliczne, język. W fazie drugiej w odosobnionych społecznościach wytworzyły się różne kultury, a pewne ich składowe, takie jak prawa regulujące małżeństwo, higienę itd., wchodziły we wzajemne oddziaływania z czynnikami genetycznymi, wytwarzając społeczeństwa, które mogły wykazywać różny rozkład pewnych dyspozycji ludzkich. Taka możliwość nie odbiera jednak wartości argumentom za przyjęciem pewnych niezmienników psychospołecznych w sensie tego, co jest wspólne istotom ludzkim lub dla nich dominujące. Przynajmniej niektóre z tych cech niezmiennych można powiązać ze stadium “przedkulturowym". Prócz tego sprawą otwartą dla badań empirycznych jest to, czy współczesne społeczeństwa rzeczywiście znacząco różnią się pomiędzy sobą na skutek działania późniejszej interakcji sił kulturowych i genetycznych. Ostatnie stulecia przyniosły znaczne ujednolicenie tych składników kultury, które splatają się z czynnikami genetycznymi. Poza tym wszelkie potencjalne różnice mogą być jedynie kwestią stopnia, lecz nie rodzaju. Na przykład, nikt nie

będzie twierdził, że współczesne społeczeństwa wykazują jakościowo różne typy motywacji. Wreszcie, jeżeli nawet 16 dzisiejsze społeczeństwa różnią się pomiędzy sobą w pewnych psychologicznych wymiarach, jest to zapewne spowodowane głównie różnicami w treści i zasięgu uczenia się w kolejnych generacjach; a te mogą być wyjaśnione zdolnością uczenia się, która jest ogólnym podłożem dla działania rozmaitych mechanizmów socjalizacji (nabywania wartości i reguł postępowania) oraz edukacji. Za chwilę jeszcze do tego wrócę. Przejdźmy jednak teraz do sprawy dyspozycji motywacyjnych. Z definicji, dyspozycje motywacyjne kształtują preferencyjne uszeregowanie różnych kierunków działania (wariantów) postrzeganych przez człowieka w różnych sytuacjach decyzyjnych dzięki jego dyspozycjom informacyjnym2. Rozmaite dyspozycje motywacyjne znane są pod nazwą potrzeb aspiracji, wewnętrznych norm postępowania itd. Podstawowe znaczenie mają potrzeby, gdyż określają one np. zakres norm postępowania, jakie może sobie przyswoić jednostka. Można sobie wyobrazić, że dyspozycje motywacyjne składają się z różnych warstw. Niezmienników motywacyjnyeh trzeba szukać w warstwie najbardziej podstawowej i w dyspozycjach, które są jej bezpośrednim wytworem. Inne warstwy mogą być produktem zmienności międzykul-turowej, która jest ograniczona podstawową warstwą motywacyjną. Całość dyspozycji jednostki stanowi jej potencjał motywacyjny, który określa, jakie zmienne postrzega ona jako motywatory. Dana zmienna jest motywatorem, jeśli zmiana w jej natężeniu3 jest dla danej osoby nagrodą lub karą w sensie psychologicznym4. Mówiąc formalnie: motywatory są argumentami funkcji użyteczności jednostki. Oczekiwane różnice ich wartości związane z różnymi wariantami wyboru, postrzeganymi w danej sytuacji decyzyjnej, stanowią bodźce dodatnie lub ujemne. 2

Decyzje jednostki, a co za tym idzie — jej zachowania, można traktować jako

wynik sytuacji decyzyjnych oraz dyspozycji informacyjnych i motywacyjnych. Niektóre sytuacje są zewnętrzne, tzn. niezależne od działającej jednostki. Inne natomiast wynikają z jej wcześniejszych decyzji. Na przykład, sytuacje, z

którymi styka się dana osoba w swojej działalności zawodowej, w znacznej mierze są wynikiem dokonanego uprzednio wyboru typu pracy. 3

Niektóre motywatory mają charakter zero-jedynkowy, np. zachowanie lub utrata

pracy; inne mają charakter ciągły, jak np. ból czy dochód. 4

Jednym z centralnych problemów psychologii jest wyjaśnienie wewnętrznego

procesu motywacji, który wytwarza te stany (zob. K. B. Madsen, 1980; D. O. Hebb, 1971). Socjalizm, kapitalizm, transformacja 17

, Problem niezmienników motywacyjnych obejmuje kwestię względnego znaczenia orientacji autocentrycznej i orientacji altruistycznej. Orientacja altruistyczna występuje wówczas, gdy poprawa sytuacji innej osoby jest postrzegana jako nagroda przez daną jednostkę (J. K-aryłowski, 1982). Orientację altruistyczna można wyrazić w języku formalnym ekonomii jako stan, w którym motywatory dotyczące innych ludzi są argumentami funkcji użyteczności danej jednostki w taki sposób, iż ich poprawa zwiększa wartość tej funkcji, a ich pogorszenie powoduje jej zmniejszenie (D. Collard, 1978). Inni ludzie mogą być dla danej osoby krewnymi lub przyjaciółmi, albo po prostu obcymi lub bliźnimi. O “prawdziwym" altruizmie możemy mówić wtedy, gdy owi “inni" są obcymi; altruizm “ograniczony osobowo" występuje wówczas, gdy są to członkowie najbliższego kręgu rodzinnego czy towarzyskiego. W obu przypadkach altruizm może być słaby lub silny, w zależności od wielkości poświęcenia, na jakie gotowa jest dana jednostka. Znaczenie problemu względnej siły orientacji autocentrycznej i altruistycznej wynika z tego, że każdy z nas często napotyka sytuacje decyzyjne, które pociągają za sobą dylematy moralne: musi wybrać pomiędzy wariantami postępowania, które obiecują mu wyższe wartości motywatorów i niższe ich wartości dla innych ludzi, oraz wariantami, w których układ motywatorów jest odwrotny. Założenie, że ^dyspozycje ludzi są takiego rodzaju, iż wybierają oni raczej pierwszy typ postępowania, chyba że ci “inni" należą do ich wewnętrznego kręgu emocjonalnego, ma znacznie mocniejsze wsparcie empiryczne niż jakiekolwiek alternatywne założenia dotyczące niezmiennych cech ludzkiej motywacji (zob. J. Karyłowski, 1982). Taką orientację można nazwać rozszerzonym interesem własnym albo orientacją indywidualistyczną. Innym problemem związanym z niezmiennikami motywacyjnymi Jest określenie, jaki typ czynników motywuje wszystkich lub większość członków każdego społeczeństwa: takie motywatory można określić mianem “uniwersalnych". Kwestia ta wykracza poza założenia tradycyjnej ekonomii i nadaje motywacji indywidualistycznej pełniejszą treść psychologiczną niż podręcznikowy homo economicus. Psychologowie są zgodni co do tego, że niezmienniki motywacyjne obejmują

potrzeby pierwszego rzędu, tzn. zdolność do odczuwania bólu, głodu, pragnienia, zimna, popędu płciowego, nudy i zmęczenia 18 (A. Malewski, 1975). Nie ma natomiast powszechnie przyjętej, spójnej teorii motywacji ludzkiej, która wykraczałaby poza tę sferę. Wiele teorii (zob. K. B. Madsen, 1980) wskazuje wszakże na dwa inne typy potężnych niezmiennych dyspozycji człowieka: potrzeby emocjonalne i psychiczne oraz tendencję do utrzymywania czy wzrostu poczucia własnej godności czy zaspokojenia ambicji (w tej ostatniej sprawie zob. J. Kozielecki, 1987). Wśród potrzeb pierwszego rzędu warto również wspomnieć o potrzebie podniet sensorycznych i intelektualnych, która — jeśli nie zostanie zaspokojona — rodzi nudę (zob. D. O. Hebb, 1971). Ten ostatni niezmiennik motywacji pozwala rozróżnić dwa rodzaje wysiłku: jeden jest samonagradzający, drugi zaś nie. Wzrost drugiego typu wysiłku wymaga znacznie silniejszych bodźców ekonomicznych niż wzrost pierwszego typu wysiłku. Ma to wyraźne konsekwencje dla zachowań w różnych rodzajach pracy. Potrzeba ochrony i umacniania własnej wartości sprawia, że potężnymi motywatorami są takie czynniki, jak prestiż lub perspektywy kariery. Potrzeba ta wiąże się z dwiema ważnymi teoriami motywacji. Jedna z nich nosi nazwę teorii dysonansu poznawczego (zob. L. Festinger, 1957; E. Aranson, 1972). Owym dysonansem jest odczuwana sprzeczność pomiędzy czyimiś przekonaniami (włącznie z obrazem we własnych oczach) i napływającą informacją albo zachowaniem tej osoby. Taki stan wewnętrzny jest dla człowieka dotkliwy, ludzie starają się więc go unikać, manipulując swoimi przekonaniami, selektywnie przyswajając dopływającą informację lub też manipulując jej treścią. Teoria ta ma oczywiste odniesienie do problemu niezmienników informacyjnych człowieka. Można ją z pożytkiem zastosować do analizy wielu problemów ekonomicznych5. Inna teoria to teoria motywacji do osiągnięć, tj. skłonności do przypisywania wysokiej użyteczności tym wariantom postępowania, które — w opinii decydenta — odznaczają się np. umiarkowanym prawdopodobieństwem osiągnięcia rezultatu traktowanego jako “sukces" (D. McCIelland, 1961). Ten element motywacyjnego wyposażenia człowieka pomaga m. in. wyjaśnić gospodarczą wyższość własności

prywatnej nad alternatywnymi formami własności. 5

G. A. Akerlof i N. T. Dickens (1982) oraz B. Gilad i inni (1987) należą do

tych nielicznych ekonomistów, którzy po nią sięgnęli. 19

Potrzeby podstawowe, psychologiczne, potrzeba pobudzenia sen-sorycznego i intelektualnego oraz potrzeba ochrony i umacniania własnej wartości tworzą wspólnie zestaw uniwersalnych niezmienników motywacyjnych, które wyjaśniają zdecydowaną większość indywidualnych decyzji zarówno w gospodarce, jak i poza nią. Niektóre z motywatorów mogą się wywodzić z więcej niż jednej dyspozycji motywacyjnej. Na przykład dochód, ulubiony czynnik motywacyjny tradycyjnej ekonomii, może działać nie tylko ze względu na to, że otwiera możliwość zaspokojenia potrzeb podstawowych, lecz również dlatego, iż może być miarą sukcesu (J. Rópke, 1977). Poza dochodem, inne uniwersalne motywatory obejmują różne rodzaje oczekiwanego wysiłku, czynniki wpływające na dysonans poznawczy oraz czynniki działające na podłożu potrzeby ochrony i umacniania własnej wartości. Informacyjne niezmienniki istot ludzkich są w większości objęte wprowadzonym przez Herberta Simona pojęciem “ograniczonej racjonalności". Koncepcja ta w sposób ukryty była obecna w dyskusji o rachunku ekonomicznym w socjalizmie, jaka toczyła się w latach trzydziestych, w pismach Brutzkusa, von Misesa i Hayeka. Natomiast zwolennicy różnych programów socjalistycznych, na czele z Oskarem Lange, prowadzili rozważania w ramach głównego nurtu ówczesnej ekonomicznej ortodoksji, tzn. pomijali ograniczenia poznawcze człowieka. To wyjaśnia, dlaczego do niedawna przyznawano im palmę zwycięstwa “na gruncie teoretycznym". Było to jednak osobliwe pojęcie teorii, które przesłaniało jej zwolennikom dość oczywiste problemy rzeczywistego świata. Problemy, jakie ta teoria napotykała, uwypukliły znaczenie realistycznych założeń o możliwościach informacyjnych człowieka w analizie skutków różnych układów instytucjonalnych6. Realistyczne założenia co do niezmienników informacyjnych obejmują ograniczenia ludzkiej pamięci, przetwarzania informacji i uczenia się. Wyjaśniają one m.in. nieuchronność istnienia hierarchicznie zbudowanej, wieloszczeblowej struktury organizacyjnej w na6

Orędownicy teoretycznej wyższości socjalizmu opierali również swoje tezy na

zwykle ukrytych, nierealistycznych założeniach co do wyposażenia motywacyjnego człowieka, tzn. przyjmowali bądź to pełen altruizm, bądź też totalne

posłuszeństwo socjalistycznemu państwu. “Oportunizm" w ujęciu O. Williamsona (1975) nie był więc uważany za możliwy w socjalizmie. 20 kazowym socjalizmie (zob. rozdział 5). Ograniczenia tempa uczenia się, przy różnicach w wymaganym zakresie uczenia się, wyjaśniają, dlaczego różne procesy zmian instytucjonalnych mają różne maksymalne możliwe tempo, co z kolei pomaga zrozumieć takie cechy postsocjalis-tycznych przeobrażeń gospodarczych, jak ich dwuetapowy charakter czy tendencję do uchylania się od płacenia podatków (zob. rozdział 12). Typem niezmienników informacyjnych, który pozostaje poza zasięgiem pojęcia “ograniczonej racjonalności", jest skłonność jednostek do angażowania się w wewnętrzne zniekształcanie dopływającej informacji po to, by zmniejszyć dysonans poznawczy. Ta tendencja do zniekształceń poznawczych obejmuje próby blokowania źródeł informacji sprzecznych z głęboko wyznawanymi przekonaniami oraz selektywny odbiór informacji. Zakres, w jakim jednostki mogą uprawiać takie wewnętrzne zniekształcanie informacji, może być związany z charakterem ich pozycji w instytucjach, a ta z kolei — z charakterem całego systemu instytucjonalnego. Można oczekiwać, że systemy ściśle hierarchiczne, pozbawione otwartej konkurencji, będą szczególnie narażone na takie zniekształcenia. Wszelka hierarchia wytwarza również silną tendencję do międzyjednostkowego zniekształcania informacji w stosunkach pomiędzy podwładnymi i zwierzchnikami. Niektóre dyspozycje ludzkie mogą się różnie kształtować w różnych krajach lub zmieniać w czasie. Takie dyspozycje nazywamy tu zmiennymi psychospołecznymi, a ich szczególne stany — osobliwościami psychospołecznymi. Ta definicja teoretyczna powinna być odróżniana od empirycznej kwestii istnienia takich osobliwości oraz sposobów ustalania tego istnienia7. Osobliwości psychospołeczne mogą obejmować wewnętrzne normy zachowania wobec innych ludzi, rodziny lub własnej przyszłości, związane np. z pewnymi religiami lub z ttadycją przekazywaną z pokolenia na pokolenie. Takie czynniki określa się często mianem “kultury". Inną składową jest zasób wiedzy (kapitał ludzki). Ze zmiennymi psychospołecznymi wiążą się dwie

7

Dana osobliwość psychospołeczna musi być cechą odpowiedniego statystycznego

rozkładu wartości pewnej cechy indywidualnej w danym społeczeństwie, np. szczególnie wysokiej częstotliwości pojawiania się wartości wysokich lub niskich. Ten wysoki (niski) poziom jest zwykle rozumiany jako szczególny rys charakteru “narodowego". Potrzebne są badania psychologiczne na wybranych reprezentatywnych próbach społeczeństw, by stwierdzić istnienie danej osobliwości. W sprawie przykładu takich badań zob. R. J. Shiller i in., 1991. 21

podstawowe kwestie: 1) ich rola w wyjaśnianiu zróżnicowania sprawności pomiędzy krajami lub pomiędzy regionami w obrębie krajów, 2) ich rola w wyjaśnianiu lub przewidywaniu przejścia od jednego systemu instytucjonalnego do drugiego. Oba problemy są przedmiotem rozległych spekulacji, często przybierających karykaturalną postać. Na przykład, kiepskie wyniki gospodarcze Korei Pd. w latach pięćdziesiątych były niekiedy wyjaśniane konfucjanizmem, ale to właśnie konfuncjanizm miał być głównym czynnikiem sprawczym nadzwyczajnego sukcesu gospodarczego tego kraju od początku lat sześćdziesiątych. Niekiedy też uznaje się z góry, że pewne kraje nie są zdolne do wprowadzenia skutecznych reform gospodarczych z racji swej szczególnej kultury. Aby uniknąć takich pseudoteorii, należy — moim zdaniem — przestrzegać jasnej reguły metodologicznej: nie można a priori wykluczać istnienia psychospołecznych osobliwości. Istnienie ich należy jednak wykazać empirycznie, i to niezależnie od ewentualnego szczególnego zachowania się ludzi. W przeciwnym wypadku łatwo można popełnić błąd wyjaśniania konkretnego postępowania szczególnymi cechami ludzi, które zostały wyprowadzone właśnie z tego zachowania. Sądzę, że przy wyjaśnianiu systematycznych różnic sprawności należy przestrzegać innej zasady: wyjaśnianie w kategoriach wzajemnego oddziaływania różnych czynników instytucjonalnych i niezmiennych cech człowieka powinno mieć pierwszeństwo przed wyjaśnianiem odwołującym się do jakichś osobliwości psychospołecznych. Innymi słowy, tylko wtedy, gdy okaże się, że to pierwsze wyjaśnienie daje niezadowalające wyniki (a także gdy sięgnięcie do innych wymiernych czynników również nie da rezultatu), zasadne będzie poszukiwanie wyjaśnienia w kategoriach pewnych szczególnych cech psychospołecznych. Ale i w tym wypadku jest to słuszne jedynie wtedy, gdy istnienie takich cech daje się potwierdzić empirycznie8. Prócz tego, analizując 8

Jednym z nielicznych studiów, które spełniają ten warunek, jest znakomita

praca Roberta D. Putnama (1993), w której wykazuje on, że różnice “kultury obywatelskiej" pomiędzy północnymi i południowymi Włochami, które wiąże on z różnicami historycznymi, wywarły wpływ na działania władz regionalnych powołanych na początku lat siedemdziesiątych. Jednakże studium to nie wystarcza, by

uznać za udowodniony ogólny wniosek, iż pewne osobliwości psychospołeczne mają nieuchronnie długotrwały charakter, w związku z czym powodują nieuchronne i poważne zróżnicowanie zachowań w tych samych ramach instytucjonalnych. By to udowodnić, potrzebne byłyby znacznie szersze badania porównawcze. Poza tym, nawet w od22 wpływ zmiennych instytucjonalnych, trzeba wyjść poza takie tradycyjne pojęcia jak “gospodarka kapitalistyczna", gdyż przesłaniają one wiele różnic w instytucjonalnych systemach krajów potocznie określanych jako kapitalistyczne. W niniejszej książce próbuję wyjaśnić różnice zachowania i sprawności w kategoriach wzajemnego oddziaływania między różnymi układami instytucjonalnych i niezmiennikami psychospołecznymi. Jest wszakże pewna zmienna psychospołeczna, którą włączyłem do analizy sprawności gospodarczej, zwłaszcza w odniesieniu do innowacyjności gospodarki, mianowicie poziom i struktura kapitału ludzkiego. Kapitał ludzki oraz typ systemu gospodarczego wiążą dwojakie wzajemne oddziaływania. Po pierwsze, typ systemu gospodarczego częściowo określa — poprzez oczekiwane korzyści z różnych kierunków kształcenia — strukturę kapitału ludzkiego, tj. typy umiejętności nabywanych w instytucjach oświatowych oraz treści wiedzy uzyskiwanej przez absolwentów w trakcie wykonywania ich zawodu. Po drugie, typ systemu gospodarczego określa sposób wykorzystywania “nowego" kapitału ludzkiego — produktu systemu oświaty. Obie sprawy mają ważne konsekwencje dla przejścia od jednego ustroju do drugiego. Jeżeli w gospodarce nagromadzony został duży ogólny kapitał ludzki, który w poprzednim systemie nie był właściwie wykorzystywany, to odpowiednie przemiany spowodują szybką poprawę wykorzystania tego potencjału, dostarczając również bodźców do uzupełnienia luk w jego strukturze. W ten sposób dochodzimy do drugiego problemu, tj. roli zmiennych psychospołecznych w wyjaśnianiu lub przewidywaniu przemian międzysystemowych. Należy tu zdać sobie sprawę, iż założenie o istnieniu pewnych niezmiennych cech człowieka nie dopuszcza naiwnej wiary, że radykalna zmiana systemu instytucjonalnego może wytworzyć zupełnie “nowego człowieka", jak się to marzyło pierwszym socjalistom. Dyspozycje ludzkie nie powinny więc być

traktowane jako zjawisko wtórne, zależne od instytucji. Wspomniałem już, że przełom instytucjonalny może na krótko wytworzyć szczególny stan masowej psychologii. Nie oznacza to niesieniu do Włoch, studium to pomija możliwość, iż powojenna polityka ogromnych inwestycji publicznych na południu Włoch mogła uwiecznić zastaną kulturę klienteliz-mu, która odróżnia tę część kraju od północnych Włoch, gdzie takich inwestycji nie było. 23

jednak, że radykalne zmiany instytucjonalne wytwarzają nowe, trwałe nastawienia motywacyjne; owa nadzwyczajna atmosfera psychologiczna wynika z gry pewnych niezmiennych dyspozycji oraz nagle zmienionej sytuacji kraju. Dalej trzeba zapytać o rolę psychospołecznej spuścizny poprzedniego systemu. O jednym z jej składników, kapitale ludzkim, już mówiłem. Co do innych — podlegają one ogólnej zasadzie, o której też już wspominałem: uciekanie się w analizie do osobliwości psychospołecznych jest uzasadnione, jeżeli ich istnienia można dowieść empirycznie, niezależnie od określonego zachowania, które ma być wyjaśniane. Stosowanie tej reguły powinno zapobiec zbyt łatwemu posługiwaniu się hipotezą homo sovieticus w wyjaśnianiu przemian postsocjalistycznych. Hipotezie tej przeczą zarówno, bardzo przecież odmienne, drogi tych przemian w poszczególnych krajach, które przeżyły socjalizm, jak i pewne badania psychologiczne. Badania te dowiodły, że respondenci w ZSRR i Stanach Zjednoczonych wykazywali zasadniczo podobne postawy wobec sprawiedliwości, równości dochodów, bodźców i zrozumienie funkcjonowania rynków (zob. R. J. Shiller i in., 1991). Nawet jednak gdyby socjalizm pozostawił pewne psychospołeczne ślady, istniałaby kwestia, w jaki sposób należy je uwzględnić przy kształtowaniu przemian wyprowadzających kraj z tego systemu. I tu również psychologia może się okazać pomocna. Teoria dysonansu poznawczego (L. Festinger, 1957) głosi m.in., że ludziom łatwiej przychodzi wewnętrzne dostosowanie do zewnętrznych zmian, kiedy zmiany te są radykalne i w związku z tym postrzegane jako nieodwracalne, niż wtedy, gdy są to zmiany niewielkie, które można traktować jako łatwe do odwrócenia (L. Balcerowicz, 1989). Ten argument psychologiczny podbudowuje wnioski, jakie można wyciągnąć z analizy “logiki budowy" nakazowego socjalizmu. Należy podkreślić, że przedstawione tu ramy analityczne nie sprowadzają teoretycznej ekonomii instytucjonalnej (czy ogólnie — instytucji) do psychologii. Są próbą uzyskania lepszego zrozumienia budowy, wpływu i dynamiki rozwiązań i systemów instytucjonalnych przy wykorzystaniu wkładu teorii psychologicznych, wybiegającego poza tradycyjne przesłanki psychologiczne przyjmowane w tradycyjnej ekonomii. Tezy, które można sformułować przy wykorzystaniu tych ram, nie są prostym powtórzeniem twierdzeń psychologii,

lecz raczej wynikiem powiązania założeń o alternatywnych strukturach instytu24 cjonalnych (lub ogólniej — czynnikach sytuacyjnych) z wyraźnie sformułowanymi założeniami psychologicznymi dotyczącymi dyspozycji jednostek (por. A. Malewski, 1975). W moim przekonaniu takie podejście pełniej realizuje zasadę metodologicznego indywidualizmu, którą słusznie traktuje się jako podstawę analitycznych nauk społecznych9. Bibliografia G. A. Akerlof, N. T. Dickens The Economic Consequences of Cognitwe Dissonance, “American Economic Review" 1982, t. 72, s. 307-319. E. Aranson Social Animal, W. M. Freeman, London 1972. L. Balcerowicz Systemy gospodarcze. Elementy analizy porównawczej, SGPiS, Warszawa 1989. D. Collard Altruism and the Economy, Martin Robertson, Oxford 1978. L. Festinger A Theory of Cognitwe Dissonance, Rów Peterson, Evanston, III. 1957. B. Gilad, S. Kaish, P. Loeb Cognitwe Dissonance and Utiiity Maximization, “Joumal of Economic Behaviour and Organization" 1987, nr 8, s. 61-73. D. O. Hebb Drives and NS Conceptual Neryous System, w: D. Bindra, J. Stewart (red.) Motwation, Penguin, Harmondsworth 1971, s. 118-136. J. Karyłowski O dwóch rodzajach altruizmu, Ossolineum, Wrocław 1982. J. Kozielecki Motywacja hubrystyczna — krótka rozprawa o nienasyceniu, “Problemy" 1987, nr 8, s. 11-18. C. Levi-Strauss Le regard łoigne, Librairie Plon, Paris 1983. ' K. B. Madsen Współczesne teorie motywacji, PWN, Warszawa 1980. A. Malewski O nowy kształt nauk społecznych. Pisma zebrane, PWN, Warszawa 1975. D. McCelland The Achieving Society, Van Nostrand, New York 1961. R. D. Putnam Making Democracy Work: Cwic Traditions in Modern Italy, Princeton University Press, Princeton, N. J. 1993. J. Rópke Die Strategie der lnnovation, J. C. B. Mohr, Tiibingen 1977. H. Simon Models of Mań, Wiley, New York 1957.

R. J. Shiller, M. Boycko, V. Koroboy Popular Attitudes Toward Free Markets: Jhe Sowet Union and the United States Compared, “American Economic Review" 1991, t. 81, s. 386-400. M. C. Weber Wrtschaft md Gesellschaft, J. C. B. Mohr, Tubingen 1922. Ó. E. C. Williamson Markets and Hierarchies Analysis and Antitrust Implications, The Free Press, New York 1975. 9

Pragnę tu podkreślić, jak wiele w sensie intelektualnym zawdzięczam An-

drzejowi Malewskiemu, znakomitemu przedstawicielowi polskich nauk społecznych, zmarłemu przedwcześnie w latach siedemdziesiątych. Jego książka z 1975 r. O nowy kształt nauk społecznych wywarła wielki wpływ na mój sposób myślenia o metodach badania zachowań ludzkich w różnych warunkach zewnętrznych, w tym instytucjonalnych. 25

SOCJAll KAPItfil l KAPUALI

Rozdział 2 PROBLEMY DEFINICJI SOCJALIZMU WE WSPÓŁCZESNYM ŚWIECIE* Mówiąc o pojęciach, poruszamy się po znacznie bardziej niepewnym gruncie niż wtedy, gdy badamy problem związków przyczynowych. W tym drugim przypadku bowiem możemy odnieść nasze rozważania do rzeczywistości i w konfrontacji z nią oddzielić twierdzenia uzasadnione od bezpodstawnych. Na tym polega znany pop-perowski zabieg falsyfikacji. W pierwszym przypadku takiej możliwości nie ma, definicje bowiem nie podlegają falsyfikacji. Jedynie twierdzenia odnoszące się do stanów rzeczy opisywanych tymi definicjami mogą być w niektórych przypadkach (o ile twierdzenia są poprawnie sformułowane) poddane empirycznemu sprawdzeniu; taki zabieg należy jednak już do drugiej kategorii. W jaki sposób zatem można odróżnić “naukowe" definicje socjalizmu od “nienaukowych"? Nie starając się tutaj udzielić dokładnej odpowiedzi na tak postawione pytanie, proponowałbym, by każda próba sformułowania naukowej definicji spełniała trzy dość skromne, wzajemne ze sobą powiązane warunki: • nie powinna być obciążona wartościowaniem, • nie powinna być zupełnie arbitralna i zmienna w czasie, • powinna się odznaczać odpowiednią precyzją. Bez trudu można podać przypadki wyraźnie sformułowanych albo ukrytych definicji socjalizmu, które nie spełniają przynajmniej * Tekst ten, napisany w 1988 r., został po raz pierwszy opublikowany pt. Problems with the Definition of Socialism in Today's Worid, w: Socialism Today? Jhe Changing Meaning of Socialism, O. Sik (red.), Macmillan, London 1991, s. 65-73. 29

jednego z tych warunków. Zaczynając od pierwszego wymagania zauważmy, że w oficjalnym języku w krajach socjalistycznych wszelkie zjawiska negatywne są powszechnie uznawane za “odstępstwa od socjalizmu". W toczącej się właśnie w ZSRR dyskusji niektórzy autorzy nie są gotowi uznać, że kiedykolwiek istniał tam jakiś socjalizm, przynajmniej do 1985 r. Jeden z polskich autorów pytał retorycznie: “Gdzie jest więcej socjalizmu: w Szwecji czy w Rumunii?"* Sądzę, że za wszelkimi takimi wypowiedziami kryje się ogólna wartościująca koncepcja socjalizmu jako stanu powszechnej szczęśliwości2. Jeżeli zatem pewne wydarzenia czy tendencje mają wyraźnie negatywny charakter, to nie są częścią składową socjalizmu, są od niego całkowicie niezależne bądź zachodzą raczej mimo socjalizmu niż jako jego skutek. Niektórzy przedstawiciele tego podejścia bez trudu uznają hitlerowskie Niemcy za skrajną formę kapitalizmu, a jednocześnie niechętnie uznaliby stalinizm za skrajną formę socjalizmu. Dzieje się tak dlatego, że “socjalizm" jest dla nich słowem świętym. Drugi warunek oznacza, że nie należy się zadowalać biernym wyliczaniem różnych definicji socjalizmu czy podaniem własnej, bez ustalenia pewnych kryteriów, które ograniczyłyby bezkrytyczne rozciąganie sensu tego słowa3. Mówiąc inaczej, socjalizm nie powinien być pojęciem doskonale elastycznym, jeżeli w ogóle ma mieć jakiś sens. Potrzeba nam pewnej stabilności struktury pojęciowej, jeżeli mamy poprawnie rejestrować zmiany zachodzące w rzeczywistości. Moim zdaniem, tendencja do niemal nieograniczonego rozszerzania pojęcia socjalizmu upowszechnia się w krajach RWPG głównie z dwóch powodów. Po pierwsze, “socjalizm" był tam nazwą oficjalnej ideologii partii rządzących. Niektóre z tych partii — z jednej strony Stojąc w obliczu głębokiego kryzysu w ich krajach, a z drugiej strony nie chcąc przyznać się otwarcie do porażki tej ideologii — proponują ostatnio radykalne zmiany, twierdząc jednocześnie, że są to tylko ' J. Malanowski, 1989. 2

Na skłonności do takiego definiowania socjalizmu zwrócił uwagę L. Sirc

(1974, s. 170): “termin «socjalizm» jest często używany na oznaczenie systemu, w którym wszystkim dobrze się żyje". I dodał: “Jeśli to ma być socjalizm, to

wszyscy jesteśmy socjalistami...". 3

Nie należy tego mylić z sugestią postawienia pewnych barier ideologicznych

zmianom systemowym w krajach “realnego socjalizmu". Chodzi raczej o to, by — przynajmniej w dyskusjach naukowych — wykazać większą powściągliwość w uznawaniu każdej takiej zmiany za rozwiązanie mieszczące się w ramach “socjalizmu". 30 modyfikacje ich (zasadniczo nie zmienionej) koncepcji socjalizmu. Zapewne chodzi tu o stworzenie wrażenia, że sama oficjalna doktryna od początku była w zasadzie słuszna. Dlatego nawet te modyfikacje nie podważają ideologicznego prawa do utrzymywania się przy władzy. Jako przykład takiego rozszerzania oficjalnego pojęcia socjaliz" mu, pozwolę sobie przytoczyć fragment uchwały Węgierskiej Socjalistycznej Partii Robotniczej z 1987 r.: “Gospodarka nieformalna i sektor prywatny są integralną częścią socjalistycznej gospodarki"4. Analogicznie, rolnictwo indywidualne — mocą specjalnej poprawki do konstytucji wprowadzonej w 1983 r. — zostało uznane za element socjalistycznej gospodarki w Polsce. Nie tylko władze, ale również niektórzy ekonomiści proponują radykalne zmiany (np. wprowadzenie rynku kapitałowego włącznie z giełdą papierów wartościowych) jako środki przebudowy w ramach gospodarki socjalistycznej. Zapewne jest to wyraz chęci osłabienia ideologicznych ataków na takie zmiany, a być może też dostarczenia władzom sposobu ratowania twarzy, w nadziei, że potem chętniej przystaną one na proponowane rozwiązania. Rozmywanie koncepcji socjalizmu wydaje się ceną wartą poniesienia, jeżeli w ten sposób miałyby wzrosnąć szansę wprowadzenia tych zmian. Mam pewne zrozumienie dla motywów kryjących się za taką skłonnością5. Sądzę jednak, że dla pojęciowej jasności należałoby jakoś ograniczyć dowolność używania terminu “socjalizm", przynajmniej w dyskusjach teoretycznych. Dodatkowym powodem przemawiającym za taką powściągliwością jest wątpliwość, czy metoda wciskania wszelkich zmian pod stosownie naciągniętą czapkę socjalizmu może być skuteczna; sądzę, że przeciwnicy reform nie dadzą się tak łatwo przechytrzyć. Analizując pojęcie socjalizmu, warto rozróżnić kilka szerokich kategorii, w

odniesieniu do których często używa się słowa “socjalistyczny": 4

Możliwa jest jednak również inna interpretacja: słowo “socjalizm" ma

oznaczać, że mimo dopuszczenia do wzrostu sektora prywatnego, jego rola nie może się stać dominująca (cyt. za I. Szelenyi, 1988, s. 42). 5

Podobne podejście polega na twierdzeniu, że pewne kategorie (np. zysk,

rynek, bankowość prowadzona na zasadach handlowych), uważane dotąd za “kapitalistyczne", faktycznie pojawiły się na długo przed powstaniem kapitalizmu. Nie są więc specyficznie “kapitalistyczne" i można je dopuścić również w “socjalizmie". 31

• Socjalistyczne ideały albo pożądane stany społeczeństwa. Lista takich ideałów jest dość długa, do głównych należą zapewne: sprawiedliwość gospodarcza, sprawiedliwy podział dochodu i bogactwa, likwidacja ubóstwa6. • Socjalistyczne systemy gospodarcze, tzn. pewne typy rozwiązań instytucjonalnych regulujących w skali całego kraju życie gospodarcze. • Socjalistyczne doktryny, tzn. zestawy twierdzeń, które mają na celu wyjaśnienie, dlaczego i w jaki sposób muszą się pojawić systemy socjalistyczne7, i/lub koncentrują się na opisie właściwości tych systemów oraz ich (rzekomo) wyższej sprawności, włącznie z ich szczególną zdolnością do realizacji socjalistycznych ideałów. • Partie polityczne i inne organizacje nazywające się mianem “socjalistycznych" i/lub wyznające wierność socjalizmowi. Zupełnie oczywiste jest, że należy zachować niezwykłą ostrożność we wszelkich próbach wyprowadzania definicji systemu socjalistycznego z oficjalnych programów i oświadczeń instytucji objętych czwartą kategorią, w przeciwnym bowiem razie można łatwo paść ofiarą politycznego manipulowania pojęciami. Wspomniałem już o tym niebezpieczeństwie mówiąc o ostatnich wypowiedziach niektórych partii rządzących w krajach RWPG. Podobne zagrożenie dotyczy również odpowiednich organizacji na Zachodzie. Reguły walki wyborczej sprawiają tam, jak się wydaje, że znacznie łatwiej jest zmienić program niż przyznać się do tego przez zmianę nazwy partii i/lub zmianę ideologii8. Przykładem może być Hiszpańska Partia Socjalistyczna, realizująca “thatcherowską" politykę ekonomiczną. Należałoby także unikać definiowania socjalistycznych systemów gospodarczych w takich kategoriach, które by oznaczały wysoki stopień spełnienia ideałów socjalistycznych (i innych dobrych rzeczy). Systemy te należy raczej definiować w kategoriach pewnych cech instytucjonalnych. Nieprzestrzeganie tego wymagania prowadzi do wartościujących definicji socjalizmu9, które — jak już zauważyłem 6

W sprawie różnych sformułowań ideałów socjalistycznych zob.L. Kolakowski, S.

Hampshire, 1974. 7

Najważniejszym przykładem jest tu marksowski materializm historyczny.

8

Może być tak, że zmiana nazwy partii przypomina zmianę szyldu firmy: w obu

przypadkach w wyniku powstałego zamieszania pojawia się ryzyko utraty pewnej części “klienteli". 9

Przykładem takiego podejścia może być propozycja Lischkina, by Jako

kryterium istnienia socjalizmu przyjąć takie wskaźniki, jak poziom wydajności pracy, poziom życia, poziom dobrobytu (np. śmiertelność niemowląt i przeciętna długość życia), a także zakres swobód demokratycznych" (cyt. za M. Ellman, 1989, s. 3). 32 — należy odrzucić jako metodologicznie błędne. Jest jednak jeszcze jeden metodologiczny powód skłaniający do pojęciowego rozdzielenia socjalistycznych ideałów i socjalistycznych systemów: tylko wtedy ich wzajemne związki mogą być przedmiotem analizy teoretycznej i empirycznej, a nie będą dekretowane na mocy samej tylko definicji. Analiza taka może wykazać, że pewne ideały socjalistyczne, np. zmniejszenie zróżnicowania dochodów, doczekały się zaawansowanej realizacji w niektórych systemach kapitalistycznych. Można by tu wskazać np. Tajwan10. Po to, by nie zamykać się na takie odkrycia, wyznawcy socjalistycznych ideałów powinni uwolnić swe umysły od socjalistycznych doktryn, które postulują istnienie sztywnego związku pomiędzy pewnymi rozwiązaniami instytucjonalnymi i pewnymi typami wyników ekonomicznych. Skoncentruję się teraz na socjalistycznych systemach gospodarczych. Stwierdziłem już, że należy je definiować w kategoriach pewnych cech instytucjonalnych. W jakich jednak instytucjach mamy się doszukiwać wyróżniających cech takich systemów? Jakie powinno być kryterium wydzielania takich rozwiązań instytucjonalnych? Proponuję, by w celu uniknięcia dowolnego naciągania pojęcia systemu •socjalistycznego za podstawowe kryterium przyjąć zachowanie przynajmniej pewnych głównych elementów jego pierwotnego znaczenia. Przy tym założeniu większość z nas zgodzi się zapewne, że wyróżniającą cechą gospodarki socjalistycznej (od której zresztą wywodzi się samo słowo “socjalizm") jest oparcie jej na społecznej własności grodków produkcji". Pojęcie takiej własności nie jest bynajmniej jasne i wymagałoby dłuższego omówienia12. Cokolwiek by jednak ono^>

10

Zob. S. C. Tsiang, 1988.

" Ważnym wyjątkiem od tego definicyjnego założenia jest definicja socjalistycznego systemu gospodarczego sformułowana wyłącznie w kategoriach zasięgu działań redystrybucyjnych państwa dobrobytu. Właśnie w tym sensie mówi się np. o socjalizmie szwedzkim. Takie użycie terminu krytykował już K. Diehl (1926, s. 580), twierdząc, że w ten sposób miesza się ustrój socjalistyczny z reformami społecznymi realizowanymi w kapitalizmie. Wydaje się, że podobnego zdania jest “The Economist", kiedy publikuje opinię, że “socjaldemokratyczny model społeczeństwa" jest “kapitalizmem opieki społecznej". 12

W innej pracy próbowałem rzucić nieco światła na różne koncepcję^ (zob. L.

Balcerowicz, 1987). y?? 33

oznaczało, nie obejmuje na pewno własności prywatnej. W istocie własność społeczna była rozumiana jako — w pewnym sensie — przeciwieństwo własności prywatnej. Socjalistyczne propozycje zastąpienia własności prywatnej własnością społeczną opierały się na dwóch głównych przesłankach. • Dochód czerpany z tytułu własności prywatnej (dochód właścicieli) był uważany za “nie zapracowany". Jedynym dochodem uzasadnionym był dochód z pracy13. Na skutek takiego podejścia cała uwaga koncentrowała się obsesyjnie nie na ogólnym zróżnicowaniu dochodów, obojętne z jakiego źródła, lecz na jednym tylko rodzaju dochodów, uznanym za przejaw wyzysku. • Prywatna własność środków produkcji była uważana za instytucjonalną podstawę wolnokonkurencyjnego rynku, który z kolei był potępiany jako marnotrawny i niezmiernie nieefektywny sposób koordynacji w gospodarce14. Jednocześnie uznano za możliwe zastąpienie samoczynnej koordynacji rynkowej jakąś “wyższą", świadomą harmonizacją działalności gospodarczej, tj. planowaniem ogólnogospodarczym. W tym ujęciu argument za zastąpieniem własności prywatnej własnością “społeczną" wynika z założonego związku pomiędzy tą pierwszą i wolnym rynkiem, a także z przekonania, że koordynację rynkową można zastąpić jakąś “wyższą" formą koordynacji nierynkowej. Pogląd taki czyni z planowania w skali całej gospodarki centralny element gospodarki socjalistycznej, zastępujący rynek, a własność prywatna zostaje potępiona wiośnie dlatego, że takie planowanie uniemożliwia, powodując samoczynne, “anarchiczne" procesy w gospodarce. 13

Ocena różnych źródeł dochodu (i zróżnicowania dochodów) jest zawsze sądem

wartościującym; w oczywisty sposób odnosi się to również do formułowanych przez socjalistów ocen dochodu z własności. W marksizmie tę negatywną ocenę przedstawia się jednak w taki sposób, jak gdyby była ona odkryciem naukowym, chociaż w rzeczywistości opiera się po prostu na sformułowanej przez Marksa, arbitralnej definicji “wartości dodatkowej". Wnikliwe uwagi w tej sprawie można znaleźć w: T. Sowell, 1980, s. 225-227. 14

Warto podkreślić, że dla większości wybitnych wczesnych socjalistów (włącza-

jąc Marksa) głównym złem był wolnokonkurencyjny charakter rynku, tzn. rywalizacja gospodarcza jako główne źródło zakłóceń w gospodarce. Konkurencja rynkowa jest więc nie do pogodzenia z socjalistyczną tradycją. W sprawie prezentacji poglądów wczesnych socjalistów zob. C. Kernig, 1979. Ich podejście do wolnego, konkurencyjnego rynku było zatem dokładnym przeciwieństwem wizji “niewidzialnej ręki" Adama /'Snritha. f" 34 Jest to interpretacja typowa dla większości wczesnych socjalistów, jest ona także kluczowym elementem marksowskiej wizji socjalistycznego systemu gospodarczego15. Wydaje mi się, że najważniejsze w marksowskim pojmowaniu (lub definicji?) prywatnej własności środków produkcji jest “odosobnienie" poszczególnych producentów — cecha skłaniająca ich do takiego działania, którego wynikiem jest “anarchia produkcji", tj. konkurencyjny mechanizm rynkowy. Rzeczywiście wydaje się, że owo odosobnienie jest głównym powodem, dla którego własność prywatna miałaby być zastąpiona własnością “społeczną"16. Dlatego każda koncepcja własności społecznej, która miałaby przewidywać takie wyodrębnienie, popada w zasadniczą sprzeczność z samą istotą marksowskiej wizji socjalizmu. Marks mógł oczekiwać, że harmonijna koordynacja nierynko-wa da się osiągnąć bez centralizacji, w wyniku swobodnego współdziałania autonomicznych wytwórców. Dziś już jednak wiemy, że w gospodarce o pewnym stopniu złożoności nie jest to możliwe'7. Po to bowiem, by znieść rynek, trzeba ograniczyć autonomię przedsiębiorstw, a to z kolei tworzy próżnię, którą musi wypełnić centralistyczne planowanie. Niezależnie zatem od tego, o czym mógł marzyć Marks, jedyną realną formułą własności społecznej, która da się pogodzić z jego wizją socjalizmu jako systemu gospodarczego pozbawionego rynku, jest scentralizowana własność państwowa. “Socjalizm realny" (a dalej “komunizm wojenny") jest więc pod tym względem zasadniczo zgodny z rzeczywistą treścią marksowskiej wizji socjalizmu18. Możemy na to trochę ironicznie patrzeć jako na przykład alienacji — wyodrębnienia się wytworu od wytwórcy. 15

W opisie poglądów Marksa na socjalizm szeroko wykorzystuję pracę K. Kloca,-

1980, s. 1-160. W sprawie interpretacji podobnej do przedstawionej w tej książce zob. A. Nove, 1983, s. 1-60; D. Lavoie, 1985, s. 28-38. 16

Na poparcie tego poglądu można przypomnieć, że Marks uważał rozwój

kapitalistycznych spółek akcyjnych za element przejścia od kapitalizmu do socjalizmu, ponieważ oznaczał on — jego zdaniem — coraz szersze zastępowanie mechanizmu rynkowego planową, nierynkową koordynacją. 17

W sprawie wnikliwej krytyki utopijnego charakteru propozycji nierynkowej i

jednocześnie niehierarchicznej koordynacji zob. A. Lindbeck, 1977. 18

Czasami tytułem zastrzeżenia podnosi się, że “socjalizm realny" nie daje

żadnych wskazówek dotyczących sprawności marksowskiego modelu socjalizmu, sam Marks bowiem przewidywał pojawienie się socjalizmu w krajach najwyżej rozwiniętych, natomiast w praktyce wprowadzono go w kraju zacofanym. Jest to jednak argument całkowicie chybiony. Problem polega nie tylko na tym, że rozwój historyczny zadał kłam przepowiedniom Marksa. Chodzi przede wszystkim o to, że nawet gdyby próba wprowadzenia marksowskiego socjalizmu faktycznie została podjęta w krajach najwyżej 35

Wobec rozczarowania wynikami tradycyjnego systemu socjalistycznego w wersji radzieckiej, w krajach nim obarczonych zaczęto poszukiwać nowych modeli gospodarki socjalistycznej. Nie miejsce tu na omawianie ewolucji tych modeli. Odnotujmy jedynie, że ważnym krokiem w tym procesie był przedstawiony w 1961 r. przez Włodzimierza Brusa “model zdecentralizowany", który przewidywał daleko idącą decentralizację decyzji dotyczących bieżącego funkcjonowania, przy utrzymaniu bezpośredniej kontroli centrum nad nowymi inwestycjami. Ten typ modelu tworzył, jak się wydaje, podstawowy “paradygmat reformy" w latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych w Polsce i na Węgrzech oraz zdobył sobie również popularność w Jugosławii19. Model ów stanowił częściowe odstępstwo od socjalizmu marksows-kiego, dopuszczał bowiem pewne elementy rynku w regulacji bieżącej produkcji. Mimo to jednak nadal można go było obronić na gruncie marksowskim, ponieważ decyzje inwestycyjne w przeważającej mierze miały pozostać domeną centralnego planowania. Współcześnie większość ekonomistów zajmujących się reformą z uzasadnionym sceptycyzmem podchodzi do zalet centralizacji inwestycji (w tym również W. Brus, 1988). Dziś dominuje pogląd, że reforma zmierzająca do podniesienia efektywności musi przewidywać wprowadzenie prawdziwych mechanizmów rynkowych, obejmujących również rynek kapitałowy. W większości przedstawionych dotąd schematów nadal jednak utrzymuje się dominację “społecznej" własności środków produkcji. Dlatego właśnie ich autorzy lub też krytycy uznają je za propozycje “socjalistycznej gospodarki rynkowej". Taka ocena zasługuje na komentarz. Po pierwsze, trzeba zauważyć, że jeżeli takie schematy pozostają jeszcze w obrębie socjalizmu, to z pewnością należą do jego niemark-sowskiej odmiany20. W marksowskiej bowiem perspektywie “socjalizm rynkowy" jest terminem wewnętrznie sprzecznym. Według mojego pojmowania myśli Marksa, własność była dla niego “społeczna" w tym rozwiniętych, wyniki na pewno nie byłyby lepsze, ponieważ skuteczność hierarchicznej, nierynkowej koordynacji spada wraz ze wzrostem złożoności gospodarki. 19

Por. M. Ellman, 1971, s. 20.

20

Rzeczywiście, niektóre z wymienionych schematów przywodzą na myśl dzieła

“socjalistów utopijnych", np. Owena lub Lasalle'a, którzy byli zwolennikami systemu gospodarczego opartego na spółdzielniach wytwórców. 36

f

sensie, że miała przezwyciężać wyodrębnienie producentów, tj, ich samoczynne wzajemne oddziaływanie typu rynkowego. W konsekwencji, jeśli odrzuci się marksowską niechęć do rynku, to trzeba również zgodzić się na rewizję motywowanej ideologicznie wrogości wobec prywatnej własności środków produkcji. Wydaje mi się, że dla większości autorów i zwolenników schematów “socjalizmu rynkowego" przymiotnik “socjalistyczny" i związany z nim akcent na własność “społeczną" nie wyrażają żadnego ideologicznego zaangażowania. Są one raczej wyrazem odczucia tego, co jest politycznie dopuszczalne, a co nie. Zważywszy jednak ostatnie zmiany w obozie socjalistycznym, taka postawa może grzeszyć nadmierną ostrożnością21. Dlatego sądzę, że poszukiwanie nowego systemu gospodarczego nie powinno być ograniczane żadnymi -izmami i że dyskusja o reformie — przynajmniej w gronie ekonomistów — nie powinna się koncentrować na tym, czy odpowiednie schematy są jeszcze zgodne z socjalizmem. Należałoby natomiast zwrócić uwagę na ich potencjalną sprawność i zdolność do rozwiązywania poważnych problemów gospodarczych w krajach socjalistycznych. Bibliografia L. Balcerowicz Remarks on the Concept ofOwnership, “Oeconomica Polona" 1987, nr l, s. 75-95.' " • • ' '•

!

' • W. Brus Ogólne problemy funkcjonowania

gospodarki socjalistycznej. Warszawa 1961. W. Brus From Revisionism to Pragmatism, referat przedstawiony na konferencji “Plan a rynek" w Wiedniu w 1988 r. K. Diehl Sozialismus md Kommunismus, w: Handwórterbuch der Staatswissenschaften, Gustav Fischer, Jena 1926, s. 578-611. M. Ellman Soviet Flaming Today, Cambridge University Press, Cambridge 1971. M. Ellman Intellectual Barriers to Economic Reform in the USRR, maszynopis powielony, Sopron 1989. C. Kernig Sozialismus. Ein Handbuch, t. l, W. Kohihammer, Stuttgart 1979. K. Kloc Plan i rynek w radzieckich dyskusjach ekonomicznych 1917-1929, praca

doktorska. Warszawa 1980. 21

Jako przykład pozwolę sobie wskazać niedawną polską dyskusję na temat

sektora prywatnego, w której wielu ekonomistów domagało się podniesienia granicy zatrudnienia w firmie prywatnej, proponując różne konkretne liczby. Potem jednak, po zmianie rządu w 1988 r., w styczniu 1989 r. przyjęto ustawę, która takie granice w ogóle zniosła. 37

L. Kolakowski, S; Hampshire (red.) Jhe Socialist Idea, Wiedenfeid and Nicolson, London 1974. . D. Lavoie Rwalry and Central Planning, Cambridge University Press, Cambridge 1985. A. Lindbeck The Political Economy of the New Left. Ań Outsider's View, Harper and Rów, New York 1977. J. Malanowski Wywiad, “Przegląd Tygodniowy" 1989, nr 15. L. von Mises Socialism. Ań Economic and Sociological Analysis, Yale University Press, New Haven 1951 (oryginał niemiecki wydany w 1922 r.). New Paths for Socialism, “The Economist", 21X111985. A. Nove The Economics of Feasible Socialism, George Allen & Uniwin, London 1983. L. Sirc Socialism and Ownership, w: L. Kolakowski, S. Hampshire (red.) The Socialist Idea, Windenfeid and Nicolson, London 1974, s. 170-83. T. Sowell Knowledge and Decisions, Basie Books, New York 1980. I. Szelenyi Eastern Europę m an Epoch of Transition towards a Socialist Mixed Economy'!, maszynopis powielony, Sopron 1988. S. C. Tsiang Taiwan's Economic Success Demystified, “Journal of Economic Growth" 1988, nr l, s. 21-36. Rozdział 3 Z HISTORII SPORU O SPRAWNOŚĆ GOSPODARCZĄ SOCJALIZMU* Spór o sprawność gospodarczą socjalizmu toczył się głównie wśród ekonomistów na Zachodzie i rozpoczął się na przełomie wieku XIX i XX. Za punkt zwrotny w tym sporze uważa się powszechnie opublikowanie w języku niemieckim przez Ludwika von Misesa w 1920 r. artykułu kwestionującego możliwość prowadzenia racjonalnego rachunku ekonomicznego w socjalizmie'. Mises rozwinął swoją krytykę socjalizmu w kilku następnych dziełach2. Innym wybitnym przedstawicielem krytyków socjalizmu był Friedrich Hayek. Na uwagę zasługuje również analiza słabości gospodarczych socjalizmu przedstawiona w 1922 r. przez Borysa Bruckusa w trzech artykułach napisanych i opublikowanych w Rosji Radzieckiej3. Ważny wkład w dyskusję wniósł też, moim zdaniem, norweski ekonomista T. J. B. Hoff w dziele opublikowanym w oryginale w 1938 r.4

* Tekst ten, napisany w 1988 r., po raz pierwszy ukazał się w zbiorze Szkice ekonomiczne. Pamięci Edwarda Lipinskiego, PWE, Warszawa 1991. ' Wersja angielska artykułu: Economic Calculation in the Socialist Commonwealth, w: Collectwist Economic Planning, F. A. Hayek (red.), London 1935, s. 201-243. 2

Socialism. Ań Economic and Sociological Analysis, New Haven 1951 (oryginał

niemiecki ukazał się w 1922 r.); Human Action. A Treatise on Economics, New Haven 1963 (wyd. l — 1949). 3

B. Bruckus Problemy narodnogo choziajstwa pri socyalisticzeskom stroje,

“Ekono-mist" 1922, nr l, s. 48-65. Dwa kolejne artykuły pod tymsamym tytułem ukazały się w numerze 2 z tegoż roku (s. 48-183) i numerze 3 (s. 54-72). Artykuły te będę dalej oznaczać odpowiednio jako Problemy... I, II, III. 4

Wersja angielska: T. J. B. Hoff Economic Calculation in the Socialist

Soviety, London 1949. 39

Stronę “socjalistyczną", która odpierała zarzuty krytyków i formułowała twierdzenia o ekonomicznych zaletach socjalizmu, reprezentowali tacy ekonomiści, jak Fred M. Taylor, H. D. Dickinson, Maurice Dobb, Oskar Lange5. Udział w dyskusji po tej stronie nie zawsze szedł w parze z socjalistycznymi sympatiami. Czołowym przykładem może być J. Schumpeter, którego trudno posądzić o polityczne zaangażowanie w sprawę socjalizmu. W omawianym sporze opowiedział się on jednak zdecydowanie po stronie jego zwolenników6. 1. Wokół “tradycyjnej" interpretacji sporu Celem tego opracowania nie jest wyczerpujące omówienie przebiegu sporu i wkładu doń rozmaitych autorów. Dlatego ograniczę się głównie do już wymienionych, którzy są zresztą — jak sądzę — dostatecznie reprezentatywni dla stron interesującej nas debaty. Uwzględnienie innych osób nie zmieniłoby więc zasadniczo jej obrazu. W opracowaniu tym zamierzam natomiast wykazać nietrafaość podręcznikowej interpretacji sporu, rozpowszechnionej zarówno na Zachodzie (przynajmniej do niedawna), jak i w literaturze polskiej. Interpretacja ta: 1) sprowadza spór o sprawność gospodarczą socjalizmu niemal wyłącznie do kwestii racjonalnego rachunku ekonomicznego, 2) głosi, że w sporze na ten temat niekwestionowane zwycięstwo odniosła strona socjalistyczna z O. Langem na czele7. 5

F. M. Taylor The Guidance of Production in a Socialist State, “The American

Economic Review", March 1929; H. D. Dickinson Price Formation m a Socialist Community, “The Economic Journal", June 1933, s. 237-250; M. Dobb Economic Theory md the Problems of a Socialist Economy, “The Economic Journal", December 1933, s. 588-598; O. Lange On the Economic Theory ofSocialism, w: On the Economic Theory of Socialism, B. J. Lippincott (red.), Minneapolis 1938, s. 55-120 (przekład polski — O teorii ekonomicznej gospodarki socjalistycznej, w: Pisma ekonomiczne i społeczne 1930-1960, Warszawa 1961, s. 89-125). 6

Zob. J. Schumpeter Kapitalizm, socjalizm, demokracja. Wydawnictwo Naukowe

PWN, Warszawa 1995. 7

Szczególnie kategorycznie głosi to E. Łukawer (Spór o racjonalność

gospodarki socjalistycznej. Z historii problemu. Warszawa 1985); zob. też J. G. Zieliński Rachunek ekonomiczny w socjalizmie, Warszawa 1961. Bardziej

powściągliwe stanowisko w kwestii wyniku sporu Lange-Mises zajęli J. Główczyk (Ewolucja poglądów na temat systemu zarządzania i planowania w Polsce, w: Dyskusja o funkcjonowaniu gospodarki socjalistycznej, Warszawa 1969, s. 193204) oraz W. Brus (Ogólne problemy funkcjonowania gospodarki socjalistycznej. Warszawa 1961, s. 29-62). 40 Otóż jest prawdą, że kwestia rachunku ekonomicznego zajmowała czołowe miejsce w omawianej debacie. Jednakże jej wybitni uczestnicy, głównie po stronie “antysocjalistycznej", podejmowali również inne ważne problemy gospodarki socjalistycznej (na niektóre z nich zwrócę uwagę dalej). Dlatego w tytule tego opracowania jest mowa o sprawności gospodarczej socjalizmu, gdyż jest to pojęcie ogarniające różne aspekty wpływu danego systemu gospodarczego na warunki Życia podlegających mu ludzi. Jeśli zaś chodzi o samą kwestię rachunku ekonomicznego w socjalizmie, to wskażę — nawiązując do pewnych prac zachodnich ekonomistów — że O. Lange i inni przedstawiciele strony socjalistycznej nie odpowiedzieli właściwie na wyzwanie Misesa. Teraz natomiast trzeba zwrócić uwagę, że samo pojęcie gospodarki socjalistycznej ewoluowało w toku i pod wpływem debaty. Dlatego dalej będę zaznaczać — jeśli nie będzie to wynikać z kontekstu — o jaką koncepcję socjalizmu chodzi. Ogólnie można powiedzieć, że Mises miał na myśli w swoim przełomowym artykule z 1920 r. taki model gospodarki socjalistycznej, jaki dominował w jego czasach i wcześniej w ideologii ruchu socjalistycznego pod wpływem Marksa i marksistów. Była to mianowicie gospodarka, w której — dzięki zniesieniu prywatnej własności i pieniądza — rynek został zastąpiony planowaniem ogólnogospodarczym8. Chodzi tu więc o centralistyczną, nierynkową gospodarkę bezpienięż-ną. W późniejszych pracach (a częściowo już także we wspomnianym artykule) Mises analizował również szerszą koncepcję socjalizmu jako nierynkowego, etatystycznego9 systemu gospodarczego, w którym niewykluczona jest pewna rola pieniądza. Przypomina to z grubsza system nakazoworozdzielczy. Podobną koncepcją socjalizmu posługiwali się również F. Hayek i B. Bruckus. W odpowiedziach strony socjalistycznej na wyzwanie Misesa pojawiają się ważne

zmiany w stosunku do pierwotnego marksows8

Więcej na ten temat zob. G. Temkin Karola Marksa obraz gospodarki komunis-

tycznej, Warszawa 1962. 9

Mises podkreślał, że każde “uspołecznienie" gospodarki, przewidujące

przeniesienie decyzji gospodarczych w danym kraju na szczebel całego społeczeństwa, nieuchronnie oznacza jej upaństwowienie. Marksowski socjalizm jest więc, jego zdaniem, w istocie rzeczy skrajnym etatyzmem, a marksistowska wizja uspołecznionej gospodarki nierynkowej jako czegoś jakościowo innego od gospodarki totalnie upaństwowionej opiera się na iluzji. Zob. L. von Mises Socialism..., ed. cit., s. 95-98. 41

kiego modelu socjalizmu: znika postulat zniesienia pieniądza, wysuwane są propozycje “symulowanego" rynku. Niektórzy proponują wręcz wprowadzenie, przynajmniej częściowo, rzeczywistego mechanizmu rynkowego'°. Propozycje te spotykały się z kolei — jak to zobaczymy dalej — z krytyczną oceną strony przeciwnej. Dla obu stron było jednak na ogół jasne, że ostateczną linią oddzielającą socjalizm od kapitalizmu jest dominacja w socjalizmie nieprywatnej własności środków produkcji. To z kolei implikowało — ich zdaniem — znaczny stopień centralizacji decyzji, zwłaszcza w sferze inwestycji. Miarodajna może tu być wypowiedź Misesa: “Jeśli socjalistyczne państwo ma w ogóle pozostać socjalistycznym, to nie może oddać innym dyspozycji kapitałem, która umożliwia ekspansję jednych przedsiębiorstw, kurczenie się innych i zakładanie całkiem nowych. Trudno sobie wyobrazić, aby socjaliści jakiegokolwiek odcienia mogli poważnie zaproponować przekazanie tej funkcji jakiejś grupie osób, która miałaby za zadanie czynić to, co robią kapitaliści i spekulanci w warunkach kapitalizmu, z tą tylko różnicą, że owoce ich starań przypadałyby nie im, lecz społeczeństwu"". 2. Problem rachunku ekonomicznego Problem rachunku ekonomicznego można rozłożyć na dwa zagadnienia: 1) dostępność odpowiedniej informacji ekonomicznej do podejmowania decyzji w ramach centralnego planowania, które — na mocy przyjętej definicji socjalizmu — ma zastępować rynek; 2) zdolność władz planistycznych do przyswajania i przetwarzania informacji w sposób, który by pozwalał na podejmowanie poprawnych ekonomicznie decyzji co do alokacji zasobów. Spór dotyczył początkowo głównie kwestii pierwszej. B. Bruckus wskazał, że identyfikacja preferencji konsumentów i w rezultacie 10

Karen J. Vaughn (Critical Discussion ofthe Fow Papers, w: The Economics of

Ludwig von Mises. Toward a Critical Reappraisal, L. S. Moss (red.), Kansas City 1974, s. 107) tak oto komentuje tę ewolucję samej koncepcji socjalizmu po stronie socjalistycznej: “Na każde wyzwanie, jakie Mises i Hayek rzucali koncepcji socjalizmu, odpowiedzią było znajdowanie jakichś rozwiązań dublujących rynek. Dla Misesa już sam ten fakt był dowodem jego triumfu nad socjalistami, gdyż traktował on każde uznanie potrzeby rynku jako kolejne

odstępstwo od czystego socjalizmu". " L. von Mises Socialism..., ed dt. s. 141. 42 określenie poprawnej struktury podaży dóbr konsumpcyjnych może być stosunkowo łatwym zadaniem tylko na bardzo niskim poziomie rozwoju gospodarczego12. Jednakże w miarę wzrostu dochodu na jednego mieszkańca problem staje się coraz bardziej skomplikowany dla centralnego planisty, a do jego rozwiązywania mało przydatne okazują się naukowo opracowane normy fizjologiczne'3. Dla kontrastu, Mises — uchodzący za głównego krytyka socjalizmu w omawianej debacie — nie poświęcił wiele uwagi trudnościom centralnego określania struktury produkcji dóbr konsumpcyjnych. Stwierdził on nawet, że “administracja gospodarcza (w gospodarce socjalistycznej — L. B.) może dokładnie wiedzieć, jakie dobra są najbardziej pożądane"14. W tym punkcie dostrzegamy ciekawą zbieżność jego poglądów ze stanowiskiem socjalisty H. D. Dickinsona, który twierdził, że w socjalizmie będzie można bez większego trudu określić krzywe popytu na każde z dóbr konsumpcyjnych, a to dlatego, że gospodarka ta będzie się odznaczać wielką przejrzystością: “W kapitalizmie krzywe popytu istnieją raczej w sferze wiary (...), natomiast w szklanych ścianach gospodarki socjalistycznej będzie je można dużo łatwiej wykreślić"15. Spór skupiał się jednak głównie na problemie dostępności informacji ekonomicznej niezbędnej do identyfikacji optymalnej kombinacji czynników wytwórczych, czyli do określenia, która z wielu możliwych technik produkcji jest najtańsza. Mises i Bruckus twierdzili zgodnie, że w gospodarce socjalistycznej nie będzie to możliwe. Do określenia optymalnej kombinacji czynników produkcji potrzebne są bowiem ich ceny rynkowe, a ceny takie w socjalizmie (w ujęciu Marksa i marksistów) nie mogą istnieć, gdyż — z definicji — nie ma w nim rynku środków produkcji. Drugą przyczyną niemożliwości zidentyfikowania optymalnej techniki produkcji jest założony brak pieniądza, czyli rachunek w jednostkach naturalnych lub jednostkach pracy. 12

Bruckus zakładał oczywiście, że produkcja powinna dostosowywać się do

preferencji konsumentów. Założenie to przyjmowali również główni uczestnicy

debaty po stronie socjalistycznej. Jednym z wyjątków był M. Dobb, Economic Theory..., s. 591^ 13

Zob. Brucks Problemy ... (II), ed cit., s. 167-170. Podobne zastrzeżenie

formułował HofT, Economic Calculation..., ed. cit., s. 182-183. 14

L. von Mises Economic Calculation..., ed. cit, s. 107. Niewykluczone jednak,

że Mises zbagatelizował problem ustalania struktury popytu konsumpcyjnego po to, aby uwypuklić trudność — jego zdaniem — nieprzezwyciężalną, a mianowicie identyfikację optymalnej techniki produkcji poszczególnych dóbr. 15

43

H. D. Dickinson Price Formation..., ed cit., s. 240.

Rachunek taki natrafia bowiem na nieprzezwyciężalną trudność sprowadzenia różnych jakościowo czynników produkcji do wspólnego mianownika16. Niemożliwość oparcia gospodarowania na rachunku ekonomicznym będzie miała taki oto skutek: “Na miejscu systemu anarchicznej produkcji rządzić będzie bezsensowny porządek irracjonalnej maszyny. Koła będą się kręcić, ale bez efektu"17. Oprócz tej zgodności poglądów można też wykryć dwie ważne różnice w stanowisku Misesa i Bruckusa. Otóż — po pierwsze — Bruckus dopuszcza możliwość istnienia efektywnego “socjalizmu rynkowego" (zob. punkt 7 tego szkicu), natomiast Mises twierdzi, że tylko instytucje typowe dla kapitalizmu, szczególnie prywatna własność środków produkcji, mogą generować właściwą informację ekonomiczną. Własność ta zapewnia bowiem niezbędny zakres swobody gospodarczej oraz odpowiednie bodźce do tego, aby podmioty gospodarcze próbowały tworzyć poprawne prognozy różnych zmiennych ekonomicznych, w tym — przyszłych cen. A ponadto mechanizm bankructwa oddziela tych, którzy są szczególnie kompetentni w formułowaniu prognoz, od pozostałych osób. Mises podkreślał więc w sumie znaczenie kapitalistycznych instytucji dla procesu tworzenia poprawnych przewidywań, które kształtują bieżące dane rynkowe, będące z kolei informacją powszechnie dostępną18. Po drugie — i to jest bardzo ważne dla właściwej oceny sporu w sprawie rachunku ekonomicznego — Mises wyraźnie podkreśla, że problem braku odpowiednich danych dotyczy tylko nieuchronnie zmiennych, dynamicznych warunków realnej gospodarki. Oto odpowiedni cytat: “...Jeśli założymy, że socjalistyczny system produkcji byłby oparty na ostatnim stanie — wypartego przez socjalizm — systemu wolności gospodarczej i że nie nastąpiłyby odtąd żadne zmiany, to w rzeczy samej możemy sobie wyobrazić racjonalny i ekonomiczny socjalizm. Ale tylko w teorii. Stacjonarny system gospodarczy nigdy nie może istnieć. Świat się ciągle zmienia i stan statyki, chociaż 16

Zob. L. von Mises Economic Calculation..., ed cit., s. 102-104 i B. Bruckus

Problemy... (I), ed cit., s. 56-59. 17

L. von Mises Socialism..., ed. cit., s. 122.

18

Więcej na ten temat zob. P. Murell Did The Theory of Market Socialism Answer

the Challenge of Ludwig von Mises? A Reinterpretation of the Socialist Controversy, “History of Political Economy", Spring 1983, s. 92-105. 44 potrzebny jako instrument umysłowej spekulacji, jest teoretycznym założeniem, które nie ma odpowiednika w rzeczywistości'"9. Tak więc — wbrew sądom większości komentatorów omawianego sporu — Mises nie dowodził “teoretycznej" niemożliwości rachunku ekonomicznego w socjalizmie, tzn. w ramach jakiegoś jego uproszczonego statycznego modelu. Twierdził on natomiast, że socjalizm istniejący w rzeczywistym świecie dynamiki i zmian nie będzie zdolny poradzić sobie z tym problemem20. Odpowiedź na jego wyzwanie powinna więc dotyczyć takiego właśnie świata. Dla Misesa (a także między innymi i Hayeka), w odróżnieniu od zdecydowanej większości jego oponentów, problem “teoretyczny" nie był przeciwieństwem “praktycznego". Interesował go problem teoretyczny, który był zarazem problemem praktycznym, tzn. problemem do rozwiązania w rzeczywistym świecie. A jaka była odpowiedź strony socjalistycznej na wyzwanie Misesa? Jak wspomniałem, polegała ona głównie na przedstawieniu zmodyfikowanej — w stosunku do marksistowskiej — koncepcji gospodarki socjalistycznej. Koncepcja ta umieszczona była w ramach statycznej i opartej na innych upraszczających założeniach teorii równowagi ogólnej i polegała — mówiąc w wielkim skrócie — na tym, że centralny planista miał zająć miejsce walrasowskiego auctioneer i symulować rynek przez ustalanie cen metodą prób i błędów, tzn. na podstawie obserwacji reakcji niedoborów i nadwyżek na poprzednie ceny. Natomiast menedżerowie przedsiębiorstw i gałęzi mieli z założenia stosować się do reguł wziętych z ekonomii dobrobytu; tak np. kierownicy przedsiębiorstw mieli produkować taką ilość danego wyrobu, przy której koszt krańcowy zrównuje się z ceną wyrobu, oraz wykorzystywać tyle każdego czynnika produkcji, aby jego produkt krańcowy był równy jego cenie. Oskar Lange uchodzi powszechnie za autora najpełniejszej wersji tej koncepcji2', choć trzeba dodać, że jej 19

L. von Mises Economic Calcultion..., ed cit., s. 122.

20

Punkt ten podkreślają również m. in.: P. Murell Did the Theory of Market...,

ed. cit., s. 94; D. Lavoie Riyalry and Central Plam/mig. The Socialist

Calculation Debat Reconsidered, Cambridge 1985, s. 48-77; P. Bernholz Information, Motwation, and the Problem of Rational Economic Calculation in Socialism, w: Socialism. Institutional, Philosophical and Economic Issues, S. Pejovitch (red.), Dordrecht 1987; M. N. Rothbard Ludwig von Mises and Economic Calculation under Socialism, w: The Economics of Ludwig von Mises. Toward a Critical Reappraisal, ed cit., s. 67-77. 21

Zob. O. Lange O teorii ekonomicznej..., ed cit. Trzeba dodać, że chodzi tu o

najbardziej zdecentralizowany z trzech przedstawionych modeli socjalizmu. Model ten 45

główne elementy można znaleźć w pracach wcześniejszych autorów, a bardzo zbliżoną koncepcję zaproponował również A. Lerner. Dlatego mówi się często o modelu Langego-Lernera. Model ten został w okresie powojennym opracowany w wersji matematycznej przez K. Arrowa i L. Hurwicza22. Inną matematyczną procedurę iteracyjnego planowania, nawiązującą do propozycji F. M. Taylora z 1928 r., przedstawił E. Malinvaud23. Autorzy wszystkich tego typu procedur wykazywali, że przy pewnych restrykcyjnych założeniach (np. harmonia interesów między władzą planującą a wykonawcami planu, brak efektów zewnętrznych, brak korzyści ze skali produkcji) procedury te mogą prowadzić do równowagi, optymalnej w rozumieniu Pareta. Jednakże, skoro tylko porzucimy krainę czystej teorii i spróbujemy wyobrazić sobie działanie procedur w stylu modelu Langego w realnym świecie, pojawia się wiele wątpliwości. Twierdzenia tego nie należy interpretować jako krytyki autorów powojennych (matematycznych wersji owych procedur), gdyż byli oni najprawdopodobniej zainteresowani właśnie czystą teorią i nie odpowiadali bezpośrednio na wyzwanie Misesa. Nie da się jednak tego powiedzieć o O. Langem, A. Lernerze, H. Dickinsonie i innych przedstawicielach strony socjalistycznej, którzy starali się odeprzeć ten atak przy pomocy schematu “symulowanego" rynku. Mises bowiem, jak wspomniałem, odnosił swoją krytykę do socjalizmu umieszczonego w realnym świecie dynamiki i zmian, natomiast Lange i inni powołani autorzy odpowiedzieli na to, przedstawiając modele umieszczone w świecie statycznej teorii był wyraźnie preferowany przez samego Langego w jego przytoczonym dziele i on właśnie zapewnił mu tak duży rozgłos w omawianej debacie. W modelu tym Lange zakładał, że ceny środków konsumpcji będą ustalane na rzeczywistym rynku, “symulowany" rynek miał natomiast obejmować środki produkcji. 22

K. J. Arrow, L. Hurwicz Decentralization md Computation in Resource--

Allocation", w: Essays in Economics and Econometrics in Honour of Harold Hottelling, Chapel Hill 1967. 23

E. Malinvaud Decentralised Procedures for Flaming, w: Actwity Analysis in

the Theory ofGrowlh and Planning, E. Malinvaud, M. O. L. Bacharach (red.),

London 1967. Szczegółową analizę rozmaitych matematycznych procedur planowania można znaleźć W pracach: G. M. Heal Jhe Theory of Economic Planning, Amsterdam 1973 oraz L. Johansen Lectwes on Macroeconomic Planning, Amsterdam 1977. Zob. też M. H. I. Dore, M. C. Kaser The Millions of Equation Debatę: Seventy Years After Barone, “Atlantic Economic Journal" 1984, nr 3, s. 30-44; I. Grosfeid Les procedures de planification face au problem de 1'initiation, “Revue d'etudes comparatives est-ouest", Mars 1978, s. 89-1,05. 46 Walrasa, której założenia usuwały podstawowe praktyczne problemy socjalizmu. Zwrócił na to uwagę już w 1938 r. T. J. B. Hoff pisząc: “...Lange powinien był w każdym bądź razie wspomnieć, że jego rzekome rozwiązanie nie ma praktycznej wartości..."24 Większość podstawowych zastrzeżeń do omawianych procedur można znaleźć w pracy F. Hayeka, opublikowanej po raz pierwszy w 1940 r. Wskazał on — analizując propozycję centralnego ustalania cen metodą prób i błędów — na niewystarczającą zdolność informacyjną władzy planistycznej: “Skoro tylko zastanowimy się nad aparatem administracyjnym, który miałby w rzeczywistości dokonywać tego typu dostosowań, to zaczynamy wątpić, czy ktokolwiek jest gotów poważnie twierdzić, że tego rodzaju system jest w stanie chociażby przybliżyć się do efektywności osiąganej w systemie, gdzie wymagane zmiany następują dzięki spontanicznym działaniom osób bezpośrednio zainteresowanych". Hayek zaznaczył przy tym, podobnie jak wcześniej Mises, że podstawowa trudność wynika z dynamicznej, zmiennej natury rzeczywistej gospodarki: “Gdybyśmy w realnym świecie mieli do czynienia ze względnie stałymi danymi (...), to propozycja ta nie byłaby tak całkowicie chybiona. Ale to dalece nie odpowiada sytuacji realnego świata, gdzie regułą jest stała zmiana"25. Inne kwestie podniesione przez Hayeka to: pominięcie oczekiwanych cen w schematach typu Langego i w związku z tym brak odpowiedzi na pytanie, kto ma ponosić odpowiedzialność za skutki decyzji opartych na błędnych przewidywaniach; trudność określenia kosztów krańcowych przez kierowników przedsiębiorstw, którzy mają produkować tyle, aby koszty te były równe cenie wyrobu; niezdolność centrum do wyznaczania cen zgodnie z różnicami w jakości

produktów itp. Już w 1935 r. Hayek zwrócił uwagę na problem niezdolności do przekazywania innym części ważnej wiedzy posiadanej przez menedżerów. Jest to dodatkowa bariera na drodze praktycznego zastosowania procedur opartych na międzyszczeblowej wymianie informacji.26 24

T. J. B. Hoff Economic Calculation..., ed cit., s. 188.

25

F. A. Hayek Socialist Calculation III: The Competitwe Solution, w:

Indwidualism and Economic Order, 1949, s. 188, przedruk z “Economica", May 1940. 26

Zob. F. A. Hayek The Present Stale of the Debatę, w: Collectwist Economic

Flaming, F. A. Hayek (red.), London 1935, s. 201-243. Problem niezdolności do przekazywania wiedzy, jako barierę dla modeli socjalizmu opartych na międzyszczeb-Iowym dialogu, omawia dokładnie D. Lavoie (The Market as a Procedurę for Discovery 47

Hayek nie poświęcił natomiast wiele miejsca pytaniu, dlaczego socjalistyczni menedżerowie mieliby się stosować do reguł postępowania określonych w schematach typu modelu Langego. Nie oznacza to, że nie traktował tego jako problemu. Chodziło mu raczej o wykazanie, że nawet gdyby menedżerowie byli w pełni skłonni przestrzegać owych reguł, to i tak schematy tego typu nie mogą dobrze działać. Jest jednak oczywiste, że gdy porzucimy założenie o harmonii interesów między centrum a menedżerami (czy też o ich doskonałej “dyspozycyjności"), to w polu widzenia pojawią się następne problemy: menedżerowie mogą przekazywać fałszywą informację o swoim popycie na czynniki produkcji i możliwościach produkcyjnych, zachowywać się jak monopoliści, tzn. ograniczać produkcję i tworzyć sztuczne niedobory swoich wyrobów w celu osiągnięcia wyższych cen, dążyć do uzyskania większej ilości środków inwestycyjnych, aby rozwijać swe przedsiębiorstwa lub gałęzie szybciej, niż wynikałoby to z omawianych reguł itp.27 Aby uwzględnić konflikt interesów w formalnych modelach, trzeba je oprzeć na teorii gier. Takie ujęcie wieloszczeblowego planowania rzeczywiście jest ostatnio intensywnie rozwijane w pracach ekonomistów matematycznych. Jednakże, jak stwierdził jeden z twórców tego kierunku badań, John Roberts, pozytywne (w sensie matematycznym) wyniki osiąga się w jego ramach przyjmując co najmniej jedno z dwóch trudnych do zaakceptowania założeń. Pierwszym jest “założenie krótkowzroczności, które oznacza, że dany podmiot decydując, jaki sygnał nada w ramach danej iteracji, dba tylko o jego wpływ na poziom użyteczności osiąganej przez niego w ramach tejże iteracji". Drugie założenie dotyczy posiadania doskonałej informacji przez uczestników gry planistycznej. To założenie opatruje J. Roberts takim oto komentarzem: “W rzeczywistości wiemy, że poszczególne osoby nie mają doskonałej informacji o sobie nawzajem. W istocie, and Conueyance of Inarticulate Knowledge, “Comparative Economic Studies" 1986, nr l, s. 1-19). Zob. też Th. Sowell Knowledge and Decisions, New York 1980, s. 218-220. 27

Dokładniejsze omówienie tych i innych komplikacji związanych z problemem

bodźców dla menedżerów można znaleźć w pracach: A. Bergson Market Socialism

Revisited, “The Journal of Political Economy" 1967, nr 5, s. 55-673; S. G. Schoppe Das Problem der Wrtschaftsrechnung m einer Zentralyerwaltungswirtschaft aus neuer bwok-ratietheoretischer Sicht, “Jahrbuch fur Sozialwissenschaft" 1982, nr 2, s. 225-241; G. Pickergill, J. E. Pickergill Contemporary Economic System: A. Comparative View, New Jersey 1974, s. 310-314. 48 gdyby ją miały, to nie wiadomo, dlaczego mielibyśmy potrzebować jakiejkolwiek procedury zdecentralizowanego (w sensie informacyjnym — L. B.) planowania"28. Uwaga ta przypomina nam do pewnego stopnia zastrzeżenia von Misesa i Hayeka wobec analizowania problemu rachunku ekonomicznego w warunkach statycznych, jako usuwających z założenia podstawowe komplikacje informacyjne. 3. Inicjatywa, podejmowanie ryzyka, innowacje Sprawy te, jak wiemy, żywo interesowały profesora Edwarda Lipińskiego29. W sporze o sprawność gospodarczą socjalizmu chodziło o to, co się stanie z działaniami związanymi z ryzykiem, gdy w miejsce konkurencyjnego rynku opartego na prywatnej przedsiębiorczości pojawi się szczegółowe państwowe planowanie i państwowa własność środków produkcji. Zarówno Bruckus, jak i Mises twierdzili, że trudno będzie uczynić socjalistycznych menedżerów odpowiedzialnymi za straty ponoszone przez ich przedsiębiorstwa30. Obaj przewidywali, że brak właściwych mechanizmów odpowiedzialności finansowej wywoła tendencję do zapełniania tej luki szczegółowymi przepisami, które spętają menedżerów. \

. Mises kreśli taki oto obraz socjalistycznej administracji: “...niezliczona

liczba urzędników, z których każdy zazdrośnie strzeże swojej pozycji i nie dopuszcza, aby ktokolwiek inny wkraczał w sferę jego kompetencji, a jednocześnie — z których każdy stara się zrzucić odpowiedzialność za działanie na kogoś innego"31. Z kolei Hayek podkreślał, że tendencja do skrajnej biurokratyzacji musiałaby wystąpić również przy próbie zastosowania w praktyce modelu Langego i innych propozycji “symulowanego" rynku, które wymagają, aby 28

J. Roberts Incentwes, Information, and Iteratwe Planning, w: Information,

Incentwes, and Economic Mechanismes, Essays in Honour ofLeonid Hurwicz, Th.

Groves, R. Radner, S. Reiter (red.), Oxford 1987, s. 350. 29

Zob. E. Lipiński Przedsiębiorstwo-dynamizm-wzrost, w: Problemy, pytania,

wątpliwości. Z warsztatu ekonomisty. Warszawa 1981, s. 269-430. 10

Zob. B. Bruckus Problemy... (I), s. 53-59 i (III), s. 57; L. von Mises

Economic .Calculation..., ed. cit., s. 116-118. 31

L. von Mises Socialism..., ed. cit., s. 207.

• Socjalizm, kapitalizm, transformacja 49

menedżerowie przestrzegali pewnych centralnie ustalonych reguł: “Z punktu widzenia menedżera o wiele ważniejsze będzie to, aby móc zawsze udowodnić, że w świetle posiadanej przezeń wiedzy podjął on słuszną decyzję, niż to, że miał on ostatecznie rację. Byłbym zdumiony, gdyby nie doprowadziło to do najgorszych form biurokracji"32. Biurokratyczne ograniczenia inicjatywy menedżerów spowodują, że gospodarka socjalistyczna będzie się odznaczać — zdaniem B. Bruckusa — “techniczną inercją i konserwatyzmem". Uważał on biurokratyzację za wystarczającą przyczynę niskiej innowacyjności tej gospodarki; wskazał jednak również na inny czynnik: brak wystarczających bodźców materialnych dla wynalazców i innowatorów33. Hayek podkreślał, że to prawdziwa rynkowa konkurencja umożliwia odkrywanie nowych technik produkcji, które zapewniają obniżkę kosztów34. Gospodarka socjalistyczna oparta na planowaniu zastępującym rynek będzie więc pozbawiona głównej siły innowacyjnej. Nieco zbliżony problem podniósł T. J. B. Hoff. Zauważył on mianowicie, że w społeczeństwie kapitalistycznym istnieje zawsze sporo osób, które nieodparcie przyciągają inwestycje w ryzykowne przedsięwzięcia techniczne. Takie osoby będą również istnieć w socjalizmie, “ale nie będzie można wykorzystać ich szczególnych właściwości i samopoświęcenia, gdyż system socjalistyczny nie dopuszcza-działalności gospodarczej na własny rachunek"35. Hoff wskazał więc na jedną z ważnych zależności między typem prawa własności a innowacyjnością gospodarki. A jakie były poglądy wybitnych reprezentantów strony socjalistycznej, przedstawione w ich głównych dziełach? O. Lange przyznał, że biurokratyzacja może rzeczywiście zagrażać gospodarce socjalistycznej. Zaraz jednak dodał, że “nie widzimy sposobu uniknięcia tego samego — lub może nawet większego — niebezpieczeństwa w monopolistycznym kapitalizmie"36. W mono32

F. A. Hayek Sodalist Calculation..., ed. cit., s. 198-199.

33

B. Bruckus Problemy... (III), ed cit., s. 57.

34

F. A. Hayek Sodalist Calculation..., ed. cit., s. 196-197. Myśl o roli

konkurencji jako społecznego procesu odkrywania nowych sposobów gospodarowania rozwinął Hayek w artykule Competition as a Discouery Procedurę, w: New Studies in Philosophy, Politics, Economics and History of Ideas, 1978, s. 179-190 (wyd. l artykułu — 1968). 35

T. J. B. Hoff Economic Calculation..., ed. cit., s. 89.

3
O. Lange O teorii

ekonomicznej..., ed. cit. s. 114. 50 polistycznym charakterze kapitalizmu upatrywał on również jego narastającą niezdolność do wykorzystywania nowych wynalazków37. Porównując — w swym najgłośniejszym dziele o socjalizmie — obydwa systemy Lange stosował, jak się wydaje, dwa różne paradygmaty. Opisując socjalizm obracał się w ramach statycznej teorii w stylu Walrasa, której założenia usuwają z pola widzenia główne problemy, na jakie musi natrafić socjalizm w rzeczywistym świecie. Wyjątkiem jest tu wzmianka o biurokratyzacji. Natomiast opisując kapitalizm, Lange stosował paradygmat marksowski, w myśl którego system kapitalistyczny nieuchronnie wkracza w stadium monopolistyczne. J. Schumpeter był jeszcze bardziej kategoryczny co do innowacyjnych możliwości socjalizmu, definiowanego przezeń jako publiczne zarządzanie gospodarką nierynkową38. Kierownictwa gałęzi zostaną po prostu poinstruowane, że mają produkować jak najtaniej. W rezultacie będą one wprowadzać nowe, efektywniejsze maszyny. Schumpeter twierdził również, że “w systemie socjalistycznym każde usprawnienie można, teoretycznie rzecz biorąc, rozpowszechnić «przez zade-kretowanie», co pozwoli na szybkie wyeliminowanie praktyk nie spełniających współczesnych wymagań efektywności"39. W zdaniu tym nie jest jasne, co to znaczy “teoretycznie". Lektura następnego fragmentu zdaje się jednak wskazywać, że chodzi o możliwości socjalizmu nie wyimaginowanego, lecz działającego w rzeczywistym świecie. 4. Skutki centralizacji inwestycji W modelu Langego z 1938 r. centrum miało określać tylko ogólne rozmiary inwestycji, podczas gdy ich rozkład między różne gałęzie i zakłady został pozostawiony decyzjom menedżerów niższych szczebli, z tym że — jak pamiętamy — mieli się oni stosować do centralnie wyznaczonych reguł postępowania. Hayek

wskazał jednak, że każda próba zastosowania tego typu modelu w praktyce musiałaby najprawdopodobniej zakończyć się daleko posuniętą centralizacją decyzji inwestycyjnych. Sam Lange zmienił swoje stanowisko po 1947 r. Ibid., s. 116-118. 38

J. Schumpeter Kapitalizm..., \ed. cit., s. 167-168.

39

Ibid., s. 246.

51

i zalecał bezpośrednie centralne określanie podstawowej struktury inwestycji. W ten sposób dołączył on faktycznie do socjalistycznych krytyków swego głośnego modelu, takich jak M. Dobb, P. Baran, P. Sweezy, którzy w centralizacji inwestycji upatrywali główne źródło wyższości socjalizmu nad kapitalizmem. Centralizacja ta miała zapewniać lepszą koordynację przedsięwzięć inwestycyjnych, w tym m. in. unikanie dublowania zdolności produkcyjnych. Sądzono również, że centrum potrafi lepiej przewidywać rozwój techniki niż poszczególne prywatne przedsiębiorstwa, a także że będzie się ono kierować w swych decyzjach “interesem ogólnogospodarczym". Centralne wyznaczanie stopy akumulacji miało wreszcie zapewniać wyższe tempo wzrostu od osiągalnego w kapitalizmie, a to dlatego, że indywidualni konsumenci są w swych decyzjach co do oszczędności notorycznie krótkowzroczni. Tak więc, jeśli nawet efektywność statyczna i suwerenność konsumenta miałyby początkowo ucierpieć, to podwyższone dzięki centralizacji rozmiary inwestycji wystarczą, aby osiągnąć takie tempo wzrostu, że konsumenci w socjalizmie uzyskają stosunkowo szybko wyższy poziom życia od swych odpowiedników w systemie kapitalistycznym o podobnym • i ' • • .40 wyjściowym poziomie rozwoju . A tymczasem krytycy socjalizmu znacznie wcześniej wskazali na niebezpieczeństwa związane z centralizacją inwestycji w tym systemie. B. Bruckus podkreślał w 1922 r., że centralnie podejmowane decyzje inwestycyjne będą motywowane politycznie, a przez to mało racjonalne ekonomicznie41. Centralny rozdział środków inwestycyjnych pobudzi niższe szczeble, nie powstrzymywane przez groźbę bankructwa, do wywierania ogromnych nacisków na centrum w celu otrzymania jak największych przydziałów42. W rezultacie ogólna koordynacja inwestycji będzie tak fatalna, że “kapitalistyczna anarchia" będzie przy niej wyglądać jak doskonała harmonia43. W dziele opublikowanym po raz pierwszy w 1922 r. Mises zwrócił m.in. uwagę, że centralny rozdział środków inwestycyjnych doprowam

Argumenty te można znaleźć u M. Dobba (Economic Theory..., ed. cit.).

41

B. Bruckus Problemy... (II), ed. cit., s. 170-172.

42

Przypomina to oczywiście kornaiowskie “miękkie ograniczenie budżetowe" i

związany z nim “pęd do ekspansji" oraz “gtód inwestycyjny" w gospodarce socjalistycznej. Zob. J. Kornai Niedobór w gospodarce. Warszawa 1985, rozdz. 9. 43

B. Bruckus Problemy... (II), ed. cit., s. 173.

52 dzi do sytuacji, w której “mniej rozważni i bardziej optymistyczni menedżerowie będą mieli większą szansę na ekspansję swoich organizacji niż ich bardziej rozważni i sceptyczni koledzy"44. Poruszył on w ten sposób problem, który w języku nowoczesnej ekonomii nazywa się “negatywną selekcją" {adverse selection). Hoff zaprzeczył, że władze centralne mają większą zdolność do przewidywania rozwoju techniki oraz przyszłych życzeń konsumentów niż “autonomiczne koncerny w społeczeństwie kapitalistycznym, których menedżerowie i właściciele mniej lub bardziej zależą, jeśli chodzi o ich sytuację życiową, od poprawności swoich sądów". Autor ten wskazał również, że jeśli władza centralna okaże się mało skłonna do przyznawania się do błędów, to rozwój “nadal będzie toczyć się w tym samym fałszywym kierunku, tak że ostateczna korekta może być bardziej bolesna niż wahania koniunktury w kapitalizmie"45. Mamy tu przyczynek do teorii socjalistycznych kryzysów. Jak wyjaśnić te różnice w poglądach na skutki centralizacji inwestycji? Można sądzić, że wynikają one z podstawowej rozbieżności założeń co do natury socjalistycznego państwa. Zwolennicy socjalizmu zakładali, często milcząco, że aparat państwowy nie będzie miał większych trudności informacyjnych46 i że będzie się kierował tylko interesem ogólnospołecznym. Krytycy mieli bardziej realistyczne poglądy co do charakteru socjalistycznego państwa i w ogóle państwa jako takiego. 5. Niedobory Ta słabość “realnego socjalizmu" nie znajdowała się w centrum omawianej tu debaty. Ale i ten problem był przedmiotem okazjonalnych wnikliwych uwag formułowanych przez krytyków socjalizmu.

Poprzednio była już mowa o zaburzeniach koordynacji, jakie musi powodować — zdaniem B. Bruckusa — centralizacja inwestycji. 44

L. von Mises Socialism..., ed cit., s. 140.

45

T. J. B. Hoff Economic Calculation..., ed cit., s. 206.

46

F. A. Hayek (Socialist Calculation..., et cit., s. 201) zauważył w

odniesieniu do formalnie zdecentralizowanych modeli Dickinsona i Langego, że przy opisie korzyści centralnej koordynacji inwestycji autorzy modeli opierają swoje nadzieje na istnieniu “wszechobecnego i wszechwiedzącego organu społeczeństwa". Uwaga ta tym bardziej dotyczy modeli jawnie scentralizowanych. 53

Autor ten stwierdził także, że planowanie zastępujące rynek doprowadzi do. sztywności cen i do niewrażliwości podaży dobór konsumpcyjnych na zmieniający się popyt47. Wynikające z tego braki towarów osłabią z kolei motywację do pracy. Bruckus utrzymywał również, że administracyjne rozdzielnictwo zasobów wywoła powszechne niedostosowania48. Kwestię niedoborów podniósł również implicite Hayek w swej krytyce modeli Dickinsona i Langego, opartych na centralnym wyznaczaniu cen metodą prób i błędów. Wskazał on, że wskutek nieuchronnych opóźnień w tym procesie oraz z powodu niezdolności organów administracyjnych do odpowiednio dokładnego rozróżnienia dóbr o różnej jakości “...wiele cen będzie przez większość czasu znacznie odchylać się od poziomu, jaki osiągałyby one na wolnym rynku"49. Innymi słowy, ceny administracyjne nie będą na ogół cenami równowagi rynku. Nie należy zatem mylić “symulowanego" rynku z rynkiem rzeczywistym. 6. Źródła tezy o ekonomicznej wyższości socjalizmu Każdy, kto zna doświadczenia “realnego socjalizmu", łatwo stwierdzi, że naszkicowane poprzednio problemy, na jakie wskazywali krytycy w toku interesującego nas sporu, w ogromnym stopniu pokrywają się ze słabościami rzeczywistej gospodarki socjalistycznej. A trzeba dodać, że krytycy podnosili również inne kwestie. Na przykład B. Bruckus dowodził, że powszechna państwowa własność środków produkcji i centralistyczne planowanie nie dadzą się pogodzić z wolnościami obywatelskimi i politycznymi50. Pogląd ten został rozwinięty przez Hayeka51. Nie jest jednak prawdą — jak twierdzi E. Łukawer — iż świadczy to o tym, że po porażce poniesionej w sporze z Langem przeciwnicy ustroju socjalistycznego “zmuszeni 47

B. Bruckus Problemy... (III), ed. cit., s. 57.

48

B. Bruckus Problemy... (II), ed. cit. s. 172.

49

F. A. Hayek Socialist Calculation..., ed. cit. s. 193.

50

B. Bruckus Problemy... (III), ed cit., s. 58-61.

51

F. A. Hayek The Road to Serfdom, Chicago 1944.

54 byli ciężar swych zarzutów przenieść z płaszczyzny ekonomicznej na społecznopolityczną"52. Krytycy nie ponieśli bowiem żadnej porażki, gdyż Lange i inni

socjaliści nie odpowiedzieli po prostu na ich wyzwanie. A poza tym Bruckus podniósł kwestię społeczno-polityczną już w 1922 r., omawiając jednocześnie ekonomiczne słabości socjalizmu.' Mises ma do zaoferowania interesujące myśli dla tych krytycznych zwolenników socjalizmu, którzy główne źródło jego słabości gospodarczej upatrywali w braku demokracji politycznej, a nie w typie praw własności, i którzy w związku z tym zalecali jako podstawowe rozwiązanie “demokratyzację" czy “uspołecznienie" odgrywającego nadal podstawową rolę centralnego planowania. Mises wyobraził sobie bowiem taki “demokratyczny socjalizm" i twierdził, że w tego typu systemie “...opozycja będzie zawsze gotowa utrzymywać, iż można by więcej środków przeznaczyć na bieżącą konsumpcję, a rząd nie będzie pozbawiony chęci utrzymywania się przy władzy dzięki rozrzutnym wydatkom"53. Uwaga ta nasuwa też myśl, że w omawianym systemie, przy właściwym mu silnym uzależnieniu podstawowych decyzji gospodarczych od spodziewanego ich wpływu na szansę wyborcze, z jeszcze większą siłą niż w niektórych współczesnych krajach kapitalistycznych musiałby występować “polityczny cykl gospodarczy", wynikły ze spiętrzenia popularnych politycznie, ale nieracjonalnych ekonomicznie decyzji pod koniec każdej kadencji54. Dla kontrastu, praktycznie żadne przepowiednie co do zalet socjalizmu, jakie w swych głównych dziełach formułowali w omawianym sporze przedstawiciele strony socjalistycznej, nie znajdują pokrycia w doświadczeniach “realnego socjalizmu". Oprócz omawianych już nadziei na korzyści płynące z centralizacji inwestycji, wystarczy tu przypomnieć twierdzenia O. Langego, że socjalizm będzie w stanie rozwiązać — dzięki likwidacji prywatnej przedsiębiorczości i odpowiedniej polityce cenowej — problem efektów zewnętrznych albo że tylko w socjalizmie można w pełni osiągnąć korzyści z wolnej 52

E. Łukawer Spór o racjonalność..., ed cit., s. 222. Tę (i inne)

interpretację Łukawera krytykuje również w recenzji jego książki T. Kowalik. Zob. Spór ciągle nie zakończony, “Nowe Książki" 1968, nr 7, s. 8. \

53

L. von

Mises Socialism..., ed cit., s. 202. 54

Na temat takiego cyklu zob. np. B. S. Frey Politic-Economic Models and

Cycles, “Journal of Public Economics", Aprii 1978, s. 203-220.

55

Autor ten stwierdził także, że planowanie zastępujące rynek doprowadzi do sztywności cen i do niewrażliwości podaży dobór konsumpcyjnych na zmieniający się popyt47. Wynikające z tego braki towarów osłabią z kolei motywację do pracy. Bruckus utrzymywał również, że administracyjne rozdzielnictwo zasobów wywoła powszechne niedostosowania48. Kwestię niedoborów podniósł również implicite Hayek w swej krytyce modeli Dickinsona i Langego, opartych na centralnym wyznaczaniu cen metodą prób i błędów. Wskazał on, że wskutek nieuchronnych opóźnień w tym procesie oraz z powodu niezdolności organów administracyjnych do odpowiednio dokładnego rozróżnienia dóbr o różnej jakości “...wiele cen będzie przez większość czasu znacznie odchylać się od poziomu, jaki osiągałyby one na wolnym rynku"49. Innymi słowy, ceny administracyjne nie będą na ogół cenami równowagi rynku. Nie należy zatem mylić “symulowanego" rynku z rynkiem rzeczywistym. 6. Źródła tezy o ekonomicznej wyższości socjalizmu Każdy, kto zna doświadczenia “realnego socjalizmu", łatwo stwierdzi, że naszkicowane poprzednio problemy, na jakie wskazywali krytycy w toku interesującego nas sporu, w ogromnym stopniu pokrywają się ze słabościami rzeczywistej gospodarki socjalistycznej. A trzeba dodać, że krytycy podnosili również inne kwestie. Na przykład B. Bruckus dowodził, że powszechna państwowa własność środków produkcji i centralistyczne planowanie nie dadzą się pogodzić z wolnościami obywatelskimi i politycznymi50. Pogląd ten został rozwinięty przez Hayeka51. Nie jest jednak prawdą — jak twierdzi E. Łukawer — iż świadczy to o tym, że po porażce poniesionej w sporze z Langem przeciwnicy ustroju socjalistycznego “zmuszeni 47

B. Bruckus Problemy... (III), ed. dt“ s. 57.

48

B. Bruckus Problemy... (II), ed. cit. s. 172.

49

F. A. Hayek Socialist Calculation..., ed. cit. s. 193.

50

B. Bruckus Problemy... (III), ed cit., s. 58-61.

51

F. A. Hayek Jhe Road to Serfdom, Chicago 1944.

54 byli ciężar swych zarzutów przenieść z płaszczyzny ekonomicznej na społecznopolityczną"52. Krytycy nie ponieśli bowiem żadnej porażki, gdyż Lange i inni

socjaliści nie odpowiedzieli po prostu na ich wyzwanie. A poza tym Bruckus podniósł kwestię społeczno-polityczną już w 1922 r., omawiając jednocześnie ekonomiczne słabości socjalizmu. Mises ma do zaoferowania interesujące myśli dla tych krytycznych zwolenników socjalizmu, którzy główne źródło jego słabości gospodarczej upatrywali w braku demokracji politycznej, a nie w typie praw własności, i którzy w związku z tym zalecali jako podstawowe rozwiązanie “demokratyzację" czy “uspołecznienie" odgrywającego nadal podstawową rolę centralnego planowania. Mises wyobraził sobie bowiem taki “demokratyczny socjalizm" i twierdził, że w tego typu systemie “...opozycja będzie zawsze gotowa utrzymywać, iż można by więcej środków przeznaczyć na bieżącą konsumpcję, a rząd nie będzie pozbawiony chęci utrzymywania się przy władzy dzięki rozrzutnym wydatkom"53. Uwaga ta nasuwa też myśl, że w omawianym systemie, przy właściwym mu silnym uzależnieniu podstawowych decyzji gospodarczych od spodziewanego ich wpływu na szansę wyborcze, z jeszcze większą siłą niż w niektórych współczesnych krajach kapitalistycznych musiałby występować “polityczny cykl gospodarczy", wynikły ze spiętrzenia popularnych politycznie, ale nieracjonalnych ekonomicznie decyzji pod koniec każdej kadencji54. Dla kontrastu, praktycznie żadne przepowiednie co do zalet socjalizmu, jakie w swych głównych dziełach formułowali w omawianym sporze przedstawiciele strony socjalistycznej, nie znajdują pokrycia w doświadczeniach “realnego socjalizmu". Oprócz omawianych już nadziei na korzyści płynące z centralizacji inwestycji, wystarczy tu przypomnieć twierdzenia O. Langego, że socjalizm będzie w stanie rozwiązać — dzięki likwidacji prywatnej przedsiębiorczości i odpowiedniej polityce cenowej — problem efektów zewnętrznych albo że tylko w socjalizmie można w pełni osiągnąć korzyści z wolnej 52

E. Łukawer Spór o racjonalność..., ed cit., s. 222. Tę (i inne)

interpretację Łukawera krytykuje również w recenzji jego książki T. Kowalik. Zob. Spór ciągle nie zakończony, “Nowe Książki" 1968, nr 7, s. 8. \ " L. von Mises Socialism..., ed cit., s. 202. i 54

Na temat takiego cyklu zob. np. B. S. Frey Politic-Economic Models and

Cycles, “Journal of Public Economics", Aprii 1978, s. 203-220. ;

55

konkurencji55. Podobną myśl wyraził wcześniej H. D. Dickinson: “Piękne modele równowagi gospodarczej, przedstawione przez Bóhm-Bawerka, Wiesera, Marshalla i Cassela, nie są opisami obecnego społeczeństwa (tzn. kapitalistycznego — L. B.), lecz proroczymi wizjami przyszłej gospodarki socjalistycznej"56. Schumpeter był równie mocno przekonany o ekonomicznych możliwościach socjalizmu, przypisując mu generalnie zdolność do osiągnięcia wyższej efektywności niż w kapitalizmie. Miało to m. in. wynikać z braku wahań koniunkturalnych, z szybszych zmian makro-strukturalnych, ze zdolności do szybszego postępu technicznego, z wyższej dyscypliny pracy, z oszczędności na wydatkach administracyjnych; uważał, że gdy cała gospodarka będzie publiczna, uniknie się kosztów i strat związanych z tarciem między sferą publiczną i prywatną57. Z czego wynikały tak jaskrawe — z dzisiejszej perspektywy — pomyłki przedstawicieli strony socjalistycznej w ocenie relatywnej sprawności socjalizmu i kapitalizmu? Dwa punkty zasługują tu na uwagę (była już zresztą w części o nich mowa). Po pierwsze — przedstawiciele strony socjalistycznej porównywali nieporównywalne modele socjalizmu i kapitalizmu. Obracając się w ramach statycznej i wysoce uproszczonej teorii, tworzyli oni wyidealizowany obraz socjalizmu, nie natrafiającego — na mocy samych jej założeń — na żadne poważniejsze komplikacje realnego świata. I taki właśnie obraz zestawiali z tworzonym przez siebie wizerunkiem pełnego ułomności rzeczywistego kapitalizmu. U Lan-gego jest to, jak wspomniałem, kapitalizm państwowomonopolistycz-ny, który traci — z założenia — główną siłę napędową: konkurencję. U Schumpetera jest to kapitalizm coraz bardziej “spętany": coraz mniejsza społeczna legitymizacja, rosnąca koncentracja, spadająca stopa zysku. Schumpeter zakłada na dodatek, że analizowany przezeń socjalizm jest wprowadzony we właściwym momencie upadku kapitalizmu, kiedy to —jak powiada — “rzeczy i dusze" są przygotowane58. 55

O. Lange O teorii ekonomicznej..., ed. cit., s. 113.

56

H. D. Dickinson Price Formation..., ed. cit., s. 247.

57

J. Schumpeter Kapitalizm..., ed cit., s. 233-248.

58

Ibid., s. 237-275. Odnotujmy, iż uzależnienie efektywności socjalizmu od

momentu jego wprowadzenia, czyli od jego genezy, oznacza lekceważenie wpływu na tę efektywność samej struktury socjalizmu, tzn. takich jego właściwości instytucjonalnych, 56 Po drugie — opisując funkcjonowanie gospodarki socjalistycznej, zwolennicy tezy o jej wyższości przyjmowali, często milcząco, nierealistyczne założenia co do natury człowieka i całego społeczeństwa. W sferze motywacji było to, jak wspomniałem, założenie o harmonii interesów. Eliminuje ono problem zachowań menedżerów dysfunkcjonalnych z punktu widzenia władzy centralnej, a także kwestię własnych interesów samego aparatu władzy. W sferze informacji było to natomiast założenie o niemal nieograniczonej zdolności ludzi — a więc i centralnego planisty — do zbierania i przetwarzania danych niezbędnych do sprawnego kierowania gospodarką. 7. Spór o socjalizm a powojenne dyskusje o reformie gospodarczej Zobaczymy na koniec, jak się ma omawiany spór do późniejszych dyskusji o reformie gospodarczej w samych krajach socjalistycznych. W dyskusjach tych przewijały się dwa wątki: krytyczna analiza zastanego, centralistycznego systemu gospodarczego, czyli jego diagnoza, oraz mniej lub bardziej na niej oparte propozycje nowego systemu, który miałby być pozbawiony głównych słabości poprzedniego. Otóż jeśli chodzi o diagnozę, łatwo zauważyć, że zadziwiająco pokrywa się ona z wcześniejszą analizą socjalizmu, jakiej w toku interesującego nas sporu dokonali jego krytycy. A jak przedstawia się kwestia propozycji zreformowanego systemu? Podejmując ten problem przypomnę, że główną odpowiedzią na wyzwanie von Misesa było opracowanie m.in. przez Taylora, Dickin-sona i Langego schematów “symulowanego" rynku. Jednakże owe schematy (i ich powojenne matematyczne wersje) znalazły nikły oddźwięk w późniejszych propozycjach reform gospodarki socjalistycznej. Zauważył to Th. A. Marschak, amerykański ekonomista matematyk: “Praktycy reformy gospodarczej w krajach socjalistycznych, podejmujący próbę decentralizacji gospodarki nakazowej, odrzucili jakąkolwiek

myśl o zaadaptowaniu w jakiś praktyczny sposób klasycznych propozycji gospodarki socjalistycznej zawartych w literaturze jak dominacja własności publicznej, centralizacja decyzji itp. A tymczasem można dowodzić, że niezależnie od tego, w jakim momencie socjalizm zostaje wprowadzony, wpływ jego struktury jest tak silny, iż osiąga się na dłuższą metę mniej więcej podobne wyniki. ' 57

zachodniej. Schematy Langego i Lernera z ich ustalaniem przez centrum cen na poziomie równowagi i z menedżerami podejmującymi decyzje produkcyjne na zasadzie maksymalizacji zysku, a także wiele późniejszych wyrosłych z tego modeli, zdają się być traktowane z rozbawieniem, lekceważeniem lub zupełną obojętnością"59. Warto dodać, że taka postawa praktycznie nastawionych reformatorów wydaje się — w świetle wcześniejszych uwag — zrozumiała (sam Marschak przytacza kilka jej przyczyn). Mieli oni bowiem do rozwiązania problemy rzeczywistej gospodarki, a tymczasem omawiane modele były osadzone w takich teoretycznych ramach, które owe problemy usuwały na mocy samych założeń. Próba zastosowania tych schematów w realnym świecie musiałaby więc załamać się na samym wstępie albo też — wskutek konieczności ich uzupełnienia o elementy niezbędne do radzenia sobie z rzeczywistymi komplikacjami — doprowadzić do powstania systemu całkiem odmiennego od formalnej struktury tych schematów i całkiem podobnego do znanej z praktyki gospodarki centralistycznej60. A zatem to, co uchodziło i nadal uchodzi za główny wkład strony socjalistycznej do omawianej debaty, nie wpłynęło w sposób znaczący na propozycje reform w krajach socjalistycznych. Natomiast przez długie lata tamtejsi reformatorzy zdawali się być w zgodzie z socjalistycznymi krytykami modeli Langego, Lernera i innych co do tego, że centralne kształtowanie inwestycji jest niezbędną i pożądaną cechą gospodarki socjalistycznej. Taki pogląd zaznacza się wyraźnie w znanej książce W. Brusa z 1961 r., w której przedstawił on “zdecentralizowany model" tej gospodarki, przewidujący decentralizację bieżących operacji i zachowanie centralnej kontroli nad inwestycjami (z wyłączeniem drobniejszych przedsięwzięć)61. Tego typu model stanowił w latach sześćdziesiątych i częściowo siedemdziesiątych swego rodzaju paradygmat w myśleniu o zreformowanej gospodarce w Polsce i na Węgrzech62; był on także popularny w Jugosławii63. 59

Th. A. Marschak Decentralizing the Command Economy: The Study of a Prag-

matic Strategyfor Reformers, w: Plan and Market. Economic Reform m Eastern Europę, M. Bornstein (red.), New Haven 1973, s. 47. '• 60

Więcej na ten temat zob. S. G. Schoppe Das Problem..., ed. cit., s. 235-239.

61

W. Brus Ogólne problemy..., ed. cit., s. 227-341.

62

Zob. L. Szamuely The Second Wave of the Economic Mechanism and the 1968

Reform in Hungary, “Acta Oeconomica" 1968, nr 1-2, s. 43-67, 63

Zob. M. Ellman Somet Economic Planning Today, Cambridge 1971, s. 20.

58 Jednakże dzisiaj mało kto w tych krajach wierzy w korzyści-z centralizacji inwestycji. Ten sceptycyzm jest, jak wiemy, dobrze uzasadniony64. Oprócz wspomnianych już zastrzeżeń co do ekonomicznej racjonalności centralnych decyzji inwestycyjnych, przemawia za nim m. in. fakt, że centralizacja ta wyklucza swobodę wejścia na rynek i prowadzi do “miękkiego" ograniczenia budżetowego przedsiębiorstw. Tak więc ani schematy “symulowanego" rynku w stylu modelu Langego, ani też propozycje będące w kwestii inwestycji w daleko idącej zgodzie z jego socjalistycznymi oponentami nie znajdują w latach osiemdziesiątych większego oddźwięku w dyskusjach o reformie gospodarczej. Istnieje natomiast — przynajmniej w omawianych krajach — niemal pełna zgoda co do tego, że nie da się znacząco zwiększyć efektywności gospodarowania bez wprowadzenia autentycznego rynku65. Co ciekawe, zarys zreformowanego systemu, który miał się opierać na takim rynku, można znaleźć u B. Bruckusa, zdecydowanego krytyka bezrynkowego socjalizmu. W myśl jego propozycji zasoby, naturalne i kapitał stały miałyby stanowić własność ogólnonarodowa, ale byłyby oddawane w dzierżawę niezależnym grupom pracowników. Społeczeństwo miało ściągać wszelkie dochody nie pochodzące z pracy, z tym że opłata za usługi przedsiębiorców została uznana za dochód z pracy. Mechanizm rynkowy miał działać zarówno w sferze dóbr konsumpcyjnych, jak i środków produkcji. Jest też mowa? o rynku pracy. Ta koncepcja Bruckusa przypomina w znacznym stopniu propozycję “socjalizmu przedsiębiorców", wysuniętą w latach siedemdziesiątych przez węgierskiego ekonomistę Tibora Liskę66. Jej podstawowym elementem była bowiem również dzierżawa nominalnie państwowego majątku trwałego przez osoby prywatne. Dzierżawa państwowych przedsiębiorstw stanowi też jeden z preferowanych kierunków w reformie gospodarczej w ZSRR u schyłku lat osiemdziesiątych67. Na 64

Podziela go obecnie sam W. Brus w: From Revisionism to Pragmatism, referat

przedstawiony na konferencji “Plan a rynek" w Wiedniu w 1989 r. 65

Zob. B. Bruckus Problemy... (II), ed. cit., s. 180-181.

66

Zob. J. Barsony Tibor Liska's Concept of Socialist Entreprenewship, “Acta

Oeconomica" 1980, nr 3-4. 67

Zob. A. B. Muzhin Arenda gosudarstwiennych priedprijatij w SSSR, tekst

powielony. 59

długoletniej dzierżawie ziemi przez chłopów opiera się wprowadzony w 1979 r. “system odpowiedzialności" w Chinach68. Niektórzy przedstawiciele socjalistycznej strony omawianego sporu wysuwali również propozycje socjalizmu rynkowego. Na przykład W. C. Roper Jr. doszedł do wniosku — po krytycznej analizie procedur centralnego ustalania cen metodą prób i błędów — że “...największa szansa na sukces społeczeństwa socjalistycznego leży w zdecentralizowanej organizacji, która zachowywałaby — tak dalece, jak jest to tylko możliwe — mocne strony kapitalizmu"69. Patrząc z dzisiejszej perspektywy można mieć uzasadnione wątpliwości, czy jest możliwe zachowanie mocnych stron kapitalizmu bez takiego rozszerzenia samego pojęcia socjalizmu, że straci ono resztki swego pierwotnego znaczenia. Nasuwa się też oczywiście wątpliwość, czy można zachować mocne strony kapitalizmu bez jego mniej przyjemnych aspektów, jak np. bankructwo przedsiębiorstw czy tendencja do bezrobocia. Pytania te wykraczają jednak poza ramy niniejszego opracowania. Dodam tylko, że śledząc dyskusje i wydarzenia u schyłku lat osiemdziesiątych w Polsce i na Węgrzech, gdzie słusznie podkreślano znaczenie prywatnej przedsiębiorczości, prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, rynku kapitałowego itp., trudno nie przypomnieć na koniec ironicznego stwierdzenia L. von Misesa, że skuteczna reforma socjalistycznego systemu gospodarczego oznacza w istocie rzeczy powrót do kapitalizmu70. 68

Zob. J. Erling Reformen in der Chinesischen Landwirtschaft, w:

Sozialistische Agrarpolityk, Koln 1984, s. 214-231.
'' W. C. Roper Jr. Jhe Problem of Pricing in a Socialist State, Cambridge,

Mass. 1931, s. 60-61; cyt. za T. J. B. Hoff Economic Calculation..., ed. cit., s. 140; w sprawie innych koncepcji rynkowego socjalizmu - ibid., s. 139-146 i 152-163. 70

Zob. L. von Mises Socialism..., ed. cit., s. 217-220.

Rozdział 4 O “SOCJALISTYCZNEJ" GOSPODARCE RYNKOWEJ* Poszukiwanie modeli gospodarki rynkowej w krajach socjalistycznych o stosunkowo najgłębiej zreformowanym systemie gospodarczym (na Węgrzech, w Jugosławii, w Polsce) jest wyrazem rozczarowania osiąganymi tam wynikami.

Słusznie się uważa, iż są to systemy zasadniczo nierynkowe, i właśnie ta okoliczność jest uważana za główną przyczynę niezadowalającego stanu rzeczy. Jednocześnie przymiotnik “socjalistyczny", jeśli w ogóle się pojawia w dyskusji na temat reform, zazwyczaj jest używany w celu zaznaczenia, że propono' wany system rynkowy powinien się pod pewnymi względami różnić od kapitalizmu. Daje nam to pierwszą wskazówkę pozwalającą odpowiednio umieścić “socjalistyczną gospodarkę rynkową". Powinna ona, w porównaniu z gospodarką tych dzisiejszych krajów socjalistycznych, które najdalej zaszły w dziele reformy, bardziej jeszcze odbiegać od tradycyjnego modelu radzieckiego, nie na tyle jednak, by można ją było zasadnie nazwać kapitalizmem. Drugą wskazówkę uzyskamy wówczas, gdy określimy, jakie zmiany powinny nastąpić w najbardziej zreformowanych systemach socjalistycznych, by przekształciły się one w “gospodarkę rynkową". Zależy to oczywiście od znaczenia, jakie nadajemy terminowi “gospodarka rynkowa". W moim przekonaniu jest to gospodarka, w której * Tekst ten został napisany w 1988 r. i opublikowany po raz pierwszy w “Acta Oeconomica" 1989, nr 3-4, s. 184-188, w formie krótkich odpowiedzi na serię pytań dotyczących “socjalistycznej" gospodarki rynkowej, rozesłanych do grupy wybranych ekonomistów. 61

mechanizm rynkowy jest dominującym sposobem koordynacji w sferze tzw. dóbr prywatnych, tj. takich dóbr, które mogą być rozdzielane wśród indywidualnych użytkowników. Mechanizm rynkowy jest z definicji poziomym sposobem koordynacji podaży i popytu. Wyklucza to jakąkolwiek administracyjną ingerencję w warunki konkretnych transakcji, np. administracyjne ustalanie cen czy administracyjne rozdzielnictwo. Popyt nie jest więc ograniczany jakimikolwiek urzędowymi przydziałami, a jego zmiany mogą znaleźć swobodne odbicie w cenach. Poza tym podaż w sposób nieskrępowany dostosowuje się do zmian popytu, zarówno w krótkim, jak i w długim okresie. Ten drugi warunek zakłada decentralizację zdecydowanej większości decyzji inwestycyjnych. Przyjmując, że zdecentralizowane inwesytycje nie mogą (i nie powinny) być w pełni finansowane z zysków netto przedsiębiorstw, stwierdzamy, że mechanizm rynkowy obejmuje pewną formę rynku kapitału, tj. rynek funduszy pochodzących z banków lub z giełdy. Nawet gospodarka krajów socjalistycznych, w których reformy poszły najdalej, zawiera nadal wiele elementów w oczywisty sposób sprzecznych z taką charakterystyką mechanizmu rynkowego, np.: • pozostałości albo substytuty mechanizmu nakazowo-rozdziel-czego, takie jak przeważnie administracyjna alokacja dewiz czy też jawna lub ukryta interwencja administracyjna w strukturę produkcji i handlu zagranicznego, • powszechną kontrolę cen, • biurokratyczne ograniczenia swobody wchodzenia przedsiębiorstw na nowe rynki, • masową redystrybucję środków pomiędzy przedsiębiorstwami poprzez budżet państwa, • “nomenklaturę" partyjno-państwową w odniesieniu do obsady stanowisk kierowniczych w przedsiębiorstwach, bankach itd. Przekształcenie obecnych systemów socjalistycznych w gospodarki rynkowe wymaga więc usunięcia tych elementów. Trzecią wskazówkę uzyskamy przez określenie, pod jakimi względami gospodarka socjalistyczna różni się od gospodarki kapitalistycznej. W tej sprawie brak zgodności poglądów. Różnice wynikają w znacznej mierze ze zróżnicowanej

skłonności poszczególnych autorów do rozciągania koncepcji socjalizmu w taki sposób, by można było — pozornie — odeprzeć zarzuty krytyków; jednocześnie propo62 nuje się niekiedy pewne zupełnie nowe rozwiązania, twierdząc, że pozostają one w — odpowiednio rozszerzonych — ramach “socjalizmu". Pierwsza tendencja jest zwykle motywowana niechęcią do przyznania się do porażki w dyskusji na temat możliwych wyników socjalizmu i kapitalizmu. Druga często odzwierciedla pragnienie osłabienia ataków ideologicznych na proponowane zmiany. Prawdopodobnie sądzi się, że zacieranie pojęcia socjalizmu jest ceną, jaką warto zapłacić za większe (oby!) szansę wprowadzenia nowych rozwiązań. Mimo wszystko jednak uważam, że w interesie jasności terminologicznej należałoby w jakiś sposób ograniczyć dowolne używanie pojęcia socjalizmu, przynajmniej w dyskusjach teoretycznych. (Oczywiście nie chcę przez to powiedzieć, że należałoby ograniczyć zakres proponowanych zmian w obecnych krajach socjalistycznych.) Dodatkowym argumentem przemawiającym za większą dyscypliną pojęciową jest wątpliwa skuteczność strategii przedstawiania wszelkiego typu zmian pod odpowiednio rozszerzonym szyldem “socjalizmu", gdyż wtedy prawdopodobnie zbyt optymistycznie ocenia się możliwość mamienia adwersarzy. Aby samemu nie popaść w arbitralność przy próbie ograniczenia dowolności definiowania gospodarki socjalistycznej, proponuję następujący eksperyment myślowy: rozszerzanie pola objętego tym pojęciem należy przerwać w punkcie, w którym kontynuowanie tego zabiegu musiałoby wywołać najwyższe zdumienie najwybitniejszych teoretyków wczesnego socjalizmu, gdyby żyli do naszych dni. Stosując tę zasadę, większość przyzna pewnie, że socjalizm nie opiera się na klasycznej prywatnej własności środków produkcji, kiedy to przedsiębiorstwo jest całkowicie lub w przeważającej mierze własnością osób prywatnych, które nie są tam zatrudnione. Istnieje wiele modeli, które zdają się respektować tak sformułowane ograniczenie i które jednocześnie mogą być systemami rynkowymi. Wymienię tutaj jedynie główne. l. Socjalizm iliryjski, czyli prawdziwy samorząd pracowniczy typu

jugosłowiańskiego. Określenie “jugosłowiański" oznacza tu, że prawo robotników do kontroli przedsiębiorstwa nie opiera się na ich udziale w majątku tego przedsiębiorstwa, słowo “prawdziwy" natomiast ma podkreślać, że — w przeciwieństwie do praktyki jugosłowiańskiej — nie ma tu ukrytej partyjnopaństwowej kontroli nad dyrekcją przedsiębiorstw (w szczególności nie ma nomenklatury). 63

2. Własność pracownicza. W tym modelu pracownicy nie tylko sprawują kontrolę nad swoim przedsiębiorstwem, ale są ich pełnymi właścicielami, tzn. istnieją udziały, należące w całości do osób pracujących w danym przedsiębiorstwie'. Jest to zatem samorządność pracownicza oparta na własności. Jedną z jej odmian jest socjalizm spółdzielczy: przedsiębiorstwa będące własnością pracowników przybierają postać klasycznych spółdzielni wytwórców, gdzie każdy z pracowników dysponuje takimi samymi formalnymi uprawnieniami decyzyjnymi (prawem głosu), niezależnie od wielkości posiadanych udziałów. Jest to stara idea, mająca zwolenników wśród niektórych wybitnych dziewiętnastowiecznych socjalistów (zwłaszcza Ferdynanda Lasalle'a). W tamtym okresie była ona jednak ostro krytykowana przez samozwańczych “socjalistów naukowych" (Marksa, Engelsa i ich zwolenników). Inny wariant własności pracowniczej przewidywałby, że uprawnienia właścicieli rosłyby wraz z ich udziałem w kapitale przedsiębiorstwa. Ów “kapitalizm w obrębie przedsiębiorstwa" może być jednak uznany za koncepcję wykraczającą poza ramy socjalizmu. 3. Dzierżawa “kapitału społecznego". W modelu tym zasoby naturalne i środki trwałe stanowią formalnie własność narodową, jednakże w zamian za pewien czynsz są oddane do dyspozycji jednostek lub grup osób2; osoby te mają działać jako niezależni przedsiębiorcy. Taką koncepcję socjalizmu rynkowego zaproponował już w 1922 r. Boris Brutzkus, zdecydowany krytyk marksizmu (por. B. Brutzkus, 1922). Innym przykładem jest “socjalizm przedsiębiorczy" Tibora Liski (por. J. Barsony, 1982). 4. Kapitalistyczne instytucje bez prywatnych kapitalistów. Sformułowanie to odnosi się do koncepcji systemu gospodarczego, w którym przedsiębiorstwa miałyby prawną formę spółek akcyjnych stanowiących własność pewnych instytucji nieprywatnych. Koncepcja ta przewiduje również giełdę papierów wartościowych, na której owe instytucje mogłyby nabywać i sprzedawać akcje. W obrębie tej propozycji możemy wyróżnić kilka bardziej szczegółowych modeli, ' Udziały te jednak nie są przedmiotem swobodnego obrotu, albowiem dopuszczenie do niego przekształciłoby własność pracowniczą w klasyczną własność prywatną. W modelu tym nie ma więc miejsca dla rynku akcji z jego różnorodnymi funkcjami motywacyjnymi i informacyjnymi.

2

Grupy te nie muszą się jednak pokrywać z pracownikami przedsiębiorstwa. W

przeciwnym wypadku mielibyśmy bowiem wariant l. 64 w zależności od tego, jakie instytucje będą występowały w roli akcjonariuszy. Jeden z nich kładzie szczególny nacisk na rolę państwowych holdingów3. Inna propozycja dodatkowo dopuszcza instytucje nie należące do sfery administracji państwowej, jak banki, władze komunalne, uczelnie itd. (por. M. Święcicki, 1988). Można sobie wreszcie wyobrazić jeszcze inny wariant, w którym każde przedsiębiorstwo jest w przeważającej części własnością innych przedsiębiorstw, a mniejszościowy pakiet akcji należy do zatrudnionych w nim pracowników reprezentowanych przez radę pracowniczą. W każdym przedsiębiorstwie byłby zarząd, który m.in. powoływałby zawodowe kierownictwo przedsiębiorstwa i który reprezentowałby akcjonariuszy przedsiębiorstwa, tj. jego pracowników i inne przedsiębiorstwa. Każde przedsiębiorstwo czerpałoby dochód z dywidend wypłacanych przez inne firmy, co skłaniałoby do powiększania wyników. Byłby to zatem sposób na wmontowanie orientacji na zysk do przedsiębiorstw nieprywatnych. 5. Systemy mieszane. Omówione systemy są konstrukcjami czysto modelowymi. Można je jednak na różne sposoby łączyć ze sobą, np. wprowadzając w różnych sektorach gospodarki równolegle własność pracowniczą i dzierżawę. Inny rodzaj systemu mieszanego otrzymujemy wtedy, gdy dopuszczamy udział sektora prywatnego. Przyjęta definicja socjalizmu spycha jednak ten sektor na zupełny margines, choć nie sposób dokładnie określić, w którym punkcie dalszy wzrost tego sektora nie daje się już z nią pogodzić. W każdym razie jeżeli ją przyjmiemy, to słusznie możemy być zdziwieni, że przypisuje się socjalizmowi sukcesy ekonomiczne wynikające z rozszerzenia sektora •prywatnego w gospodarce nazywanej nadal “socjalistyczną". Z braku miejsca ograniczę się jedynie do kilku ogólnych uwag na temat wymienionych modeli. Najpierw jednak pozwolę sobie postawić trzy pytania. Po pierwsze — czy jest możliwe przejście od obecnego systemu socjalistycznego do każdego z tych modeli, a jeżeli tak, to jak powinna wyglądać “ścieżka dojścia"? Pytanie to obejmuje tak ważne sprawy, jak sposób przezwyciężania

pewnych interesów grupowych i oporu tych, którzy są przeciwni radykalnej reformie gospodarczej, oraz sposób pozbycia się niedoborów bez popadania w wysoką, jawną inflację. 3

Zwolennikiem tego rozwiązania był Marton Tardos.

5 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 65

Po drugie •—czy takie hipotetyczne systemy byłyby zdolne do życia, nawet gdyby możliwe było ich wprowadzenie? Spytajmy inaczej: czy nie mają one może przyrodzonej skłonności do przekształcania się w jakiś inny system? Przypuszczam, że systemy te mogłyby się okazać trwałe, gdyby uzupełnić tę koncepcję. Oznacza to na przykład, że musiałyby one przewidywać zakaz lub przynajmniej surowe ograniczenie tworzenia i rozwoju przedsiębiorstw o formie prawnej odmiennej od tej, na której oparto definicję danego systemu. Systemy, o których mowa, cechuje więc to, co można by określić jako zamknięte albo monopolistyczne krajowe prawo własności4. Po trzecie — jakimi wynikami systemy te mogłyby się wykazać, gdyby udało się je wprowadzić i utrzymać przy życiu? Należałoby przede wszystkim zaznaczyć, że ostateczne prognozy są tu sprawą trudną, jak dotąd bowiem rozpatrywane modele nie mają żadnego odpowiednika w rzeczywistości. Hipotezy, jakie w tej materii można formułować, oparte są na bardzo niedoskonałych analogiach do pewnych elementów gospodarki kapitalistycznej (np. do państwowych holdingów we włoskim sektorze publicznym) lub na modelach teoretycznych nie podlegających weryfikacji z braku danych empirycznych (zob. bogatą literaturę na temat socjalizmu iliryjskiego), bądź wreszcie na zwykłej intuicji i zdrowym rozsądku. Co ciekawsze, znacznie łatwiej określić przypuszczalną sprawność gospodarki dzisiejszych krajów socjalistycznych, z jej względną obfitością kapitału ludzkiego, w warunkach kapitalizmu. Rozporządzamy wystarczającą liczbą studiów porównawczych (np. Czechosłowacjia—Austria, Węgry—Austria, NRD— RFN), by uzasadnić wniosek, że ogólna efektywność gospodarki tych krajów, a także — co za tym idzie — przeciętny poziom życia ich społeczeństw mogłyby być zdecydowanie wyższe niż w systemie obecnym, choć przy pewnych kosztach społecznych, zwłaszcza niebezpieczeństwie jawnego bezrobocia. Można jednak snuć pewne przypuszczenia dotyczące wyników rozważanych modeli, przy założeniu, że da się je wprowadzić i zapewnić im przetrwanie. Każdy z nich wymaga odrębnego podejścia. Tutaj., mogę tylko wskazać na kilka spraw. Wydaje się możliwe, iż przynajmniej niektóre z nich mogłyby zwiększyć efektywność gospodarki nawet w tych krajach, w których reformy poszły najdalej. Rozszerzyły-

4

Więcej w tej sprawie zob. L. Balcerowicz, 1987.

66 by one autonomię przedsiębiorstw i zwiększyły zakres konkurencji. Ów potencjalny przyrost efektywności jest jednak niższy niż ten, który można by osiągnąć w warunkach kapitalizmu. Wynika to przede wszystkim ze wspomnianego “zamkniętego" charakteru krajowego prawa własności w rozpatrywanych systemach. Ogranicza ono napływ nowych przedsiębiorstw (zakładanych niezależnie od państwa i od już istniejących firm), a przez to wprowadzanie nowych pomysłów i nowej konkurencji5. Warto zauważyć, że pod tym względem własność pracownicza wypada lepiej niż socjalizm iliryjski czy dzierżawa. W pierwszym przypadku bowiem osoby prywatne mogłyby założyć przedsiębiorstwo na własne ryzyko i na własny rachunek, choć jedynie w narzuconej formie przedsiębiorstwa pracowniczego. Ograniczałoby to podaż przedsiębiorców w porównaniu z możliwościami, jakie w tym zakresie oferuje system otwartego prawa własności, w którym potencjalni założyciele firmy mogą swobodnie wybierać pomiędzy różnymi formami prawnymi przedsiębiorstwa, nie wyłączając formy prywatnej. W przedsiębiorstwie pracowniczym potencjalny założyciel może utracić kontrolę nad własnym dziełem; a utrzymanie kontroli jest prawdopodobnie ważną przesłanką dla ewentualnych przedsiębiorców. Prócz tych (i innych) ogólnych słabości każdy z rozpatrywanych modeli może wykazywać pewne specyficzne braki. Na przykład socjalizm iliryjski jest narażony na problem odpowiedniego nakłonienia załogi przedsiębiorstwa do rezygnacji ze wzrostu jej bieżących dochodów w imię inwestycji w rozwój przedsiębiorstwa. Państwowe holdingi, jako wyłączni lub główni akcjonariusze przedsiębiorstw, mogą się stać kanałem nieustannej ingerencji politycznej w ich sprawy itd. Na koniec trzeba dodać, że przynajmniej niektóre z niedostatków kapitalistycznej gospodarki rynkowej najprawdopodobniej dotykają również jej socjalistycznego wydania. Dotyczy to przede wszystkim niebezpieczeństwa jawnego bezrobocia. Co więcej, w pewnych modelach socjalizmu rynkowego (zwłaszcza w socjalizmie iliryjskim) niebezpieczeństwo takie może być większe niż w kapitalizmie.

Biorąc to pod uwagę — i widząc, z jak poważnymi problemami borykają się kraje RWPG — można by się zastanowić, dlaczego poszukiwanie modelu gospodarki rynkowej miałoby być ograniczone przymiotnikiem “socjalistyczny". Więcej w tej sprawie zob. L. Balcerowicz, 1986. 67

Bibliografia L. Balcerowicz Enterprises and economic systems, organizational adaptability and technical change, w: H. Leipold, A. Schiiller (red.) Żur Interdependenz von Unternehmens-und Wirtschaftsordnung, Gustav Fischer Yerlag, Stuttgart 1986, s. 189-208. L. Balcerowicz Remarks on the concept of ownership, “Oeconomica Polona" 1987, nr l. B. Brutzkus Problemy narodnogo choziajstwa pri socyalisticzeskom stroje, “Ekonom" 1922, nr 2. J. Barsony Tibor Liska's concept ofsocialist enterpreneurship, “Ącta Oeconomica" 1982, nr 3-4, s. 422-455. M. Święcicki Reforma własnościowa. Propozycje przekształceń polskiej gospodarki, materiał powielony, 1988. Rozdział 5 SOCJALIZM A INNOWACYJNOŚĆ* 1. Ramy analizy Jedną z podstawowych słabości gospodarki, w której panuje system gospodarczy typu radzieckiego (SGTR), jest niska w porównaniu z gospodarką zachodnią, a nawet z gospodarką niektórych krajów nowo uprzemysłowionych, innowacyjność w sferze techniki cywilnej. Wykazano ją w wielu pracach (por. np. T. Amann, 1983; A. Bergson, 1983; H. Vogel, 1983; P. J. Welfens, 1987). Niniejsze opracowanie ma na celu włączenie się do podejmowanych prób wyjaśnienia innowacyjnej słabości SGTR. Nieco miejsca poświęcę również wpływowi reform gospodarczych na innowacyjność. Przedtem jednak należałoby wyjaśnić podstawowe pojęcia i zależności. Innowację pojmuję tutaj w szerokim sensie, obejmującym nie tylko pierwszy, ale i kolejne przypadki wprowadzenia w danym kraju nowego produktu lub nowej techniki. Innymi słowy, wynikiem pomyślnej innowacji (technicznej) jest element techniki nowy przynajmniej dla wprowadzającego go przedsiębiorstwa. Przy tym “nowy" nie musi oznaczać “korzystnego" lub “efektywnego" ze społecznego punktu widzenia.

Innowacyjność (I) jest pojęciem często używanym, ale rzadko definiowanym. Spróbuję ją zdefiniować za pomocą dwóch innych pojęć: stopy innowacji (R) i ich społecznej efektywności. R wyraża względny zakres lub częstotliwość działalności innowacyjnej w danym kraju. Można to zdefiniować w kategoriach * Tekst ten został napisany w 1988 r. i opublikowany po raz pierwszy pt. The Soyiet-type Economic System. Reformed Systems and Innovativeness w: “Communist Economies" 1990, nr 2, s. 3-23. 69

operacyjnych jako liczbę innowacji wprowadzonych w danym czasie, bądź też jako łączny koszt działalności innowacyjnej, co w obu przypadkach należy podzielić przez jakiś stosowny miernik, np. produkt narodowy, po to, by wielkość R uczynić niezależną od rozmiarów gospodarki. Społeczna efektywność (użyteczność) odnosi się do społecznych efektów działalności innowacyjnej i jest pojęciem znacznie trudniejszym do zdefiniowania. Efekty te bowiem mogą mieć różnorodny charakter: mogą to być zmiany w poziomie globalnej konsumpcji, w poziomie niedobrowolnego bezrobocia, w warunkach pracy, w jakości środowiska. Niektóre z tych zmian trudno zmierzyć, a każda próba połączenia wskaźników cząstkowych w jeden wskaźnik agregatowy jest w jakiś sposób arbitralna. Dla uproszczenia skoncentruję się jedynie na “konsumpcyjnej" efektywności innowacji (CE), mierzonej jej bezpośrednim lub pośrednim wpływem na poziom łącznej konsumpcji (zob. J. Schumpeter, 1995, s. 237). Nasza analiza musi być przez to oczywiście niepełna, ponieważ pomija ważną kwestię dotyczącą tego, w jakim stopniu systemy gospodarcze sprzyjające temu typowi efektywności muszą poświęcać któryś z innych jej wymiarów (np. pełne zatrudnienie). Moja definicja I jest następująca': R-CE, (l) gdzie R ^ O, CE ^ 0. Formuła ta pokazuje dwa podstawowe przypadki niskiej inno-wacyjności. W pierwszym przypadku R jest niewielkie. W skrajnej sytuacji R w O i I w 0. Odnosi się to do tzw. społeczeństw tradycyjnych ze stacjonarną techniką. W drugim przypadku CE jest małe ' W przypadku innowacji, których celem jest nowa technika wytwarzania i/lub nowa maszyna, CE można określić jako wielkość wprost proporcjonalną do oszczędności na czynnikach wytwórczych, jakie umożliwiają owe innowacje, pomniejszonych o ich koszt. Znacznie trudniej jest zmierzyć CE w sferze dóbr konsumpcyjnych. Pojawia się bowiem trudny problem oceny zmian w ich asortymencie i jakości. Idealnym rozwiązaniem byłoby zastosowanie

“hedonistycznych" cen, które jako pierwszy wprowadził Z. Griliches (por. G. Stigler, 1966, s. 78). Dla naszych celów wystarczy założyć, że CEjest tym wyższe, im wyższy jest stopień poprawy jakości i im mniejszy jest przyrost kosztu jednostkowego nowego produktu w porównaniu z jego poprzednikiem. Innowacje przynoszące wzrost kosztów bez poprawy jakości powinny być oczywiście uznane za innowacje o ujemnej wartości CE. 70 z powodu nieodpowiedniego doboru projektów i/lub ich nieefektywnej realizacji. Proponując powyższą definicję innowacyjności, pragnę podkreślić, że analiza działalności innowacyjnej w warunkach różnych systemów gospodarczych nie powinna się ograniczać do aspektu ilościowego, tzn. R. Równie ważne dla dobrobytu konsumenta mogą być bowiem różnice społecznej “jakości" wybranych innowacji (por. S. Pejoyich, 1984, s. 429). W szczególny sposób, co spróbuję wykazać, odnosi się to do porównań pomiędzy liberalnym, konkurencyjnym kapitalizmem i tradycyjnym socjalizmem typu radzieckiego. W moim przekonaniu dwa podstawowe czynniki określają poziom I w gospodarce: wielkość kapitału ludzkiego, jakim ona dysponuje (H), oraz typ systemu gospodarczego (ES). Rolę H podkreślał m. in. T. Schultz, wskazując, że po to, by ludzie mogli dostrzec nowe możliwości techniczne, muszą mieć odpowiedni poziom wykształcenia (por. W. S. Siebert, 1985, s. 53). Z kolei E. Mansfieid (1968, s. 147) wskazywał, że wykształcenie zwiększa zdolność dostosowania się pracowników do nowych warunków pracy. Nie ma jednak prostej zależności pomiędzy H i I, ponieważ dochodzi jeszcze jedna zmienna ES. Ujmując łącznie H i ES można sformułować następujące twierdzenia: 1. Istnieje pewien krytycznie niski poziom H, oznaczony jako flmim taki że jeżeli H ^ Hmm, to I w O, niezależnie od ES. Dzieje się tak dlatego, że powszechny brak podstawowej nowoczesnej wiedzy uniemożliwia przedsięwzięcia innowacyjne (R w 0). Niezbędnym warunkiem przejścia do dodatniego I w krajach zacofanych jest więc inwestowanie w edukację. 2. Dla dowolnego H > Hmm maksymalna wartość2 I zależy od ES, albowiem kapitał ludzki stanowi jedynie potencjał innowacyjny, a dopiero ES określa, jak on jest wykorzystany3. Dwa kraje o podobnym H, ale różnym systemie gospodarczym

mogą więc wykazywać zupełnie różny poziom I. 2

Ta maksymalna wartość, którą można nazwać granicą innowacyjności, może leżeć

powyżej faktycznie osiągniętej innowacyjności, jeżeli prowadzi się błędną politykę gospodarczą. 3

Typ systemu gospodarczego do pewnego stopnia wpływa również na H, gdyż

wiedza zdobyta w instytucjach formalnego kształcenia będzie później rozwijana lub stopniowo zatrącana w zależności od ES. 71

W następnej części rozwinę twierdzenie 2, wykazując, w jaki sposób SGTR ogranicza innowacyjność do poziomu znacznie niższego niż ten, który można osiągnąć przy podobnym poziomie H, ale w warunkach konkurencyjnego kapitalizmu. Problem wpływu ES na / można sprowadzić do dwóch pytań: l. Jakie projekty techniczne są wybierane w danym systemie gospodarczym? 2. Na ile efektywnie wybrane projekty mogą być realizowane? Pytanie l dotyczy zarówno R (wybór pomiędzy rutynową produkcją a innowacjami), jak i CE (wybór pomiędzy różnymi rodzajami innowacji). Pytanie 2 dotyczy tylko drugiego czynnika. W miarę wzrostu efektywności realizacji wybranych projektów rośnie również CE, chyba że wybór będzie na tyle nietrafny, iż wprowadzenie odpowiednich nowych produktów lub technik wytwórczych zmniejszy dobrobyt konsumenta. W takim przypadku wolniejsza realizacja projektów będzie lepsza niż realizacja szybka. Przechodząc do pytania l, zauważmy, że wybór, jakiego dokona dany podmiot, zależy od: a) tego, czy dysponuje on informacją na temat alternatywnych wariantów działania; b) umiejscowienia tych wariantów na skali jego preferencji, tzn. ich uszeregowania według oczekiwanej względnej użyteczności. Dane działanie zostanie podjęte tylko wówczas, gdy dany podmiot wie o takiej możliwości i odpowiednio wysoko ocenia jego oczekiwaną użyteczność w porównaniu z innymi działaniami. Rozkład informacji w odniesieniu do alternatywnych działań, tj. to, które projekty są znane, a które nie, zależy w znacznej mierze od preferencji danego podmiotu. Działania rutynowe, tzn. nieinnowacyj-ne, są zawsze znane tym, którzy je podejmują. Bariera informacyjna może więc dotyczyć jedynie innowacji. Zakres jej występowania zależy od gotowości danego podmiotu do poszukiwania projektów innowacyjnych (albo przynajmniej do przyswojenia sobie dopływającej doń informacji). Dlatego właśnie projekty należące do grupy działań o niskiej oczekiwanej względnej użyteczności najprawdopodobniej w znacznej większości pozostaną nie znane danemu podmiotowi, a więc nie będą mogły być przedmiotem wyboru. Nawet jednak gdyby były znane, zostałyby odrzucone. Dlatego też należałoby się skoncentrować na oczekiwanej względnej użyteczności innowacji dla odpowiednich podmiotów gospodarczych.

Preferencje każdego podmiotu gospodarczego zależą od: a) jego funkcji użyteczności; b) jego otoczenia społeczno-instytucjonalnego. 72 Czynnik (a) decyduje o tym, jakie zmienne mają dla podmiotu gospodarczego znaczenie motywacyjne, (b) zaś kształtuje faktyczny i oczekiwany rozkład różnych zmiennych pomiędzy alternatywne rodzaje działań, włącznie ze zmiennymi, które na mocy (a) odgrywają rolę czynników motywujących. W środowisku obejmującym liczne podmioty (a) i (b) są ze sobą wzajemnie powiązane. Funkcja użytecz* ności dowolnego podmiotu, kształtując jego zachowanie, wpływa na otoczenie niektórych innych podmiotów, co z kolei może wpłynąć na zachowanie pierwszego podmiotu itd. W ten sposób, poprzez zmiany funkcji użyteczności szerokiej klasy przedsiębiorstw krajowych, w drodze ich nacjonalizacji bądź prywatyzacji, wprowadzamy również zmiany w otoczeniu każdego z nich. W każdym systemie gospodarczym ostateczne decyzje o tym, czy w ogóle dokonywać innowacji, a jeżeli tak, to o jakim charakterze, podejmowane są na szczeblu przedsiębiorstw4. W związku z tym możemy jeszcze bardziej zawęzić pole naszej obserwacji, ograniczając się do oczekiwanej użyteczności innowacji dla kierowników przedsiębiorstwa. Ich funkcję użyteczności w ogólnej postaci, którą można zastosować do dyskusji o innowacyj ności, można ująć jako: U = (E, IM, EM). (2) E oznacza tu wysiłek włożony w działania kierownicze. Realistycznie założę, że w każdym systemie gospodarczym ludzie na stanowiskach preferują wysiłek raczej mniejszy niż większy, tzn.: 8U ~8E <0. IM odnosi się do wewnętrznej motywacji, związanej z wykonywaniem pewnych działań (motywacja związana z osiągnięciem, satysfakcja z dobrej roboty). Różnice IM wynikają ze zróżnicowanej osobowości kierowników. Pozwala nam to pominąć IM, przy założeniu, że kierownicy w SGTR nie różnią się pod tym względem zasadniczo od swych odpowiedników w warunkach konkurencyjnego

kapitalizmu5. 4

Odnosi się to zarówno do funkcjonujących już przedsiębiorstw, jak i do tych,

które dopiero mogą wejść na rynek. 5

Jest to raczej ostrożne założenie, zważywszy mechanizm nomenklatury w SGTR,

który czyni z politycznej lojalności ważny motyw doboru kadr kierowniczych. 73

Pomijanie IM dopuszczalne jest jednak tylko w odniesieniu do kierowników funkcjonujących już przedsiębiorstw. W każdym społeczeństwie istnieją potencjalni innowatorzy, dla których satysfakcja z wprowadzania nowych pomysłów jest szczególnie duża. Nie jest więc obojętne, w jakim stopniu system gospodarczy otwiera pole działania dla takich jednostek. Wrócimy jeszcze do tej sprawy. EM wreszcie oznacza bodźce zewnętrzne, np. dochód lub karierę kierowniczą. Charakter tych bodźców jest raczej niezależny od systemu gospodarczego. Wpływ ES wyraża się w zmianach czynników, z którymi związane jest EM, i w konkretnym kształcie tego powiązania6. Oczekiwaną względną użyteczność innowacji dla przedsiębiorstwa można wyrazić jako: AEU = EU, - EUc, (3) gdzie £17, oznacza oczekiwaną użyteczność innowacji, a EUc oczekiwaną użyteczność rutynowej produkcji. Decyzja o innowacji zostanie podjęta wtedy, gdy EUi > EUc. Jest rzeczą oczywistą, że £(7, może się zmieniać w czasie. Na przykład, dla kapitalistycznego przedsiębiorstwa działającego w konkurencyjnym środowisku może ona być niższa (nawet ujemna) bezpośrednio po wprowadzeniu nowego produktu niż wtedy, gdy od wprowadzenia poprzedniej innowacji upłynął dłuższy czas. Ów wymiar czasowy możemy uwzględnić zadając pytanie, z jaką przeciętną częstotliwością (jeśli w ogóle kiedykolwiek) przedsiębiorstwa działające w różnych systemach gospodarczych uznają, że oczekiwana użyteczność innowacji jest wyższa od oczekiwanej użyteczności rutynowej produkcji. System gospodarczy, w którym takie oceny są częstsze, prawdopodobnie będzie wykazywał wyższe R, jednak niekoniecznie wyższe I', I zależy bowiem nie tylko od R, lecz również od CE. Przejdźmy teraz do czynników określających AEU{. Formuła (3) pokazuje, że AEUi jest tym wyższe, im niższe jest EUc. Toteż gospodarka, w której kierownictwom przedsiębiorstw grozi jakaś kara za niepodejmowanie innowacji, tzn. za poprzestawanie na produkcji 6

Możemy to zapisać jako: EM = S(x), gdzie x oznacza specyficzną dla danego

systemu zmienną (zmienne), z którą związane jest EM, a S jest specyficzną dla systemu postacią funkcyjną tego powiązania (włączając przypuszczalne ograniczenia x}. W uproszczonych analizach x (np. zysk w przypadku przedsiębiorstwa prywatnego) jest często traktowane bezpośrednio jako determinanta funkcji użyteczności menedżera. 74 rutynowej, będzie przy danym poziomie EU{ wykazywała wyższe A EUi niż system gospodarczy, w którym przedsiębiorcom nic nie grozi. Można więc oczekiwać, że w pierwszym przypadku R będzie wyższe niż w drugim. Prócz tego spadek EUc zmniejsza, ceteris paribus, poziom EUi, a w konsekwencji również poziom E M, niezbędny do spełnienia warunku £[/, > EUc. Tak więc zachęcanie przedsiębiorstw do podejmowania innowacji może się okazać “tańsze" w systemie gospodarczym, który karze za uchylanie się od innowacji, niż w systemie, który takich kar nie przewiduje. Rozważmy teraz wysiłek kierowniczy przedsiębiorstwa i oznaczmy jako A E odczuwaną w tym względzie różnicę pomiędzy innowacją i kontynuacją dotychczasowej produkcji. Dla każdego systemu gospodarczego można założyć, że A E jest dodatnie i że przeciętnie wzrasta wraz z CE (więcej w tej sprawie zob. L. Balcerowicz, 1988, s. 36-38). Przypomnijmy, że: 8U ~9E <0. Możemy również założyć — przynajmniej w odniesieniu do kierowników funkcjonujących już przedsiębiorstw —że same różnice wewnętrznej motywacji {IM} związane z innowacjami nie są wystarczająco duże, by skompensować A E. A zatem, jeżeli innowacje mają być podejmowane przez istniejące przedsiębiorstwa, kierownicy muszą oczekiwać dodatniej i odpowiednio dużej różnicy bodźców zewnętrznych, D“ która musi wzrastać ze wzrostem CE. D{ definiuję następująco: D, = E(EMi) - E(EMc), gdzie E(EMi) oznacza oczekiwaną wartość EMi w przypadku innowacji, a E(EMc) — w przypadku kontynuacji. Oznaczmy teraz jako A EMi różnicę pomiędzy najwyższym poziomem EM, który firma spodziewa się uzyskać decydując się na innowację (tj.

najbardziej optymistycznym wariantem jej rezultatu), oraz najbardziej prawdopodobnym poziomem EM w warunkach produkcji rutynowej. Spokojnie możemy przyjąć, że D; > O tylko wtedy, gdy A EMi > 0. Innymi słowy, jeżeli decydując się na innowację firma nie może liczyć na korzyści większe od tych, które najprawdopodobniej uzyska bez innowacji, to cała rzecz nie będzie warta podejmowania dodatkowego wysiłku AE i firma zrezygnuje z tej innowacji. 75

Pomijanie IM dopuszczalne jest jednak tylko w odniesieniu do kierowników funkcjonujących już przedsiębiorstw. W każdym społeczeństwie istnieją potencjalni innowatorzy, dla których satysfakcja z wprowadzania nowych pomysłów jest szczególnie duża. Nie jest więc obojętne, w jakim stopniu system gospodarczy otwiera pole działania dla takich jednostek. Wrócimy jeszcze do tej sprawy. EM wreszcie oznacza bodźce zewnętrzne, np. dochód lub karierę kierowniczą. Charakter tych bodźców jest raczej niezależny od systemu gospodarczego. Wpływ ES wyraża się w zmianach czynników, z którymi związane jest EM, i w konkretnym kształcie tego powiązania6. Oczekiwaną względną użyteczność innowacji dla przedsiębiorstwa można wyrazić jako: AEU = EUi-EUc, (3) gdzie EUi oznacza oczekiwaną użyteczność innowacji, a EUc oczekiwaną użyteczność rutynowej produkcji. Decyzja o innowacji zostanie podjęta wtedy, gdy £[/, > EUc. Jest rzeczą oczywistą, że £(7; może się zmieniać w czasie. Na przykład, dla kapitalistycznego przedsiębiorstwa działającego w konkurencyjnym środowisku może ona być niższa (nawet ujemna) bezpośrednio po wprowadzeniu nowego produktu niż wtedy, gdy od wprowadzenia poprzedniej innowacji upłynął dłuższy czas. Ów wymiar czasowy możemy uwzględnić zadając pytanie, z jaką przeciętną częstotliwością (jeśli w ogóle kiedykolwiek) przedsiębiorstwa działające w różnych systemach gospodarczych uznają, że oczekiwana użyteczność innowacji jest wyższa od oczekiwanej użyteczności rutynowej produkcji. System gospodarczy, w którym takie oceny są częstsze, prawdopodobnie będzie wykazywał wyższe R, jednak niekoniecznie wyższe I, I zależy bowiem nie tylko od R, lecz również od CE. Przejdźmy teraz do czynników określających A EUi. Formuła (3) pokazuje, że AEUi jest tym wyższe, im niższe jest EUc. Toteż gospodarka, w której kierownictwom przedsiębiorstw grozi jakaś kara za niepodejmowanie innowacji, tzn. za poprzestawanie na produkcji 6

Możemy to zapisać jako: EM = S(x), gdzie x oznacza specyficzną dla danego

systemu zmienną (zmienne), z którą związane jest EM, a S jest specyficzną dla systemu postacią funkcyjną tego powiązania (włączając przypuszczalne ograniczenia x). W uproszczonych analizach x (np. zysk w przypadku przedsiębiorstwa prywatnego) jest często traktowane bezpośrednio jako determinanta funkcji użyteczności menedżera. 74 rutynowej, będzie przy danym poziomie £17; wykazywała wyższe A EUi niż system gospodarczy, w którym przedsiębiorcom nic nie grozi. Można więc oczekiwać, że w pierwszym przypadku R będzie wyższe niż w drugim. Prócz tego spadek EUc zmniejsza, ceteris paribus, poziom £[/;, a w konsekwencji również poziom EM, niezbędny do spełnienia warunku £17; > EUc. Tak więc zachęcanie przedsiębiorstw do podejmowania innowacji może się okazać “tańsze" w systemie gospodarczym, który karze za uchylanie się od innowacji, niż w systemie, który takich kar nie przewiduje. Rozważmy teraz wysiłek kierowniczy przedsiębiorstwa i oznaczmy jako A E odczuwaną w tym względzie różnicę pomiędzy innowacją i kontynuacją dotychczasowej produkcji. Dla każdego systemu gospodarczego można założyć, że A E jest dodatnie i że przeciętnie wzrasta wraz z CE (więcej w tej sprawie zob. L. Balcerowicz, 1988, s. 36-38). Przypomnijmy, że: 8U ~8E <0. Możemy również założyć — przynajmniej w odniesieniu do kierowników funkcjonujących już przedsiębiorstw — że same różnice wewnętrznej motywacji (IM) związane z innowacjami nie są wystarczająco duże, by skompensować AE. A zatem, jeżeli innowacje mają być podejmowane przez istniejące przedsiębiorstwa, kierownicy muszą oczekiwać dodatniej i odpowiednio dużej różnicy bodźców zewnętrznych, D;, która musi wzrastać ze wzrostem CE. D; definiuję następująco: d = E(EMi) - E(EMc}, gdzie £(£M;) oznacza oczekiwaną wartość £M; w przypadku innowacji, a E(EMc) — w przypadku kontynuacji. Oznaczmy teraz jako AEMi różnicę pomiędzy najwyższym poziomem EM, który firma spodziewa się uzyskać decydując się na innowację (tj.

najbardziej optymistycznym wariantem jej rezultatu), oraz najbardziej prawdopodobnym poziomem EM w warunkach produkcji rutynowej. Spokojnie możemy przyjąć, że D; > O tylko wtedy, gdy A EMi > 0. Innymi słowy, jeżeli decydując się na innowację firma nie może liczyć na korzyści większe od tych, które najprawdopodobniej uzyska bez innowacji, to cała rzecz nie będzie warta podejmowania dodatkowego wysiłku A E i firma zrezygnuje z tej innowacji. 75

Na tym jednak nie koniec. Wartość A E jest bowiem znacznie wyższa — dla danej innowacji — w niektórych systemach gospodarczych niż w innych (co się wiąże z różnymi instytucjonalnymi i rzeczowymi ograniczeniami działania przedsiębiorstw)7. Dlatego wartość D, oraz A E M i niezbędna do tego, by £(7, > EUc — przy innych warunkach nie zmienionych — musi być w przypadku pierwszym większa niż w drugim. Powrócę jeszcze do tej sprawy. Poza dodatkowym wysiłkiem A E cechą innowacji jest to, że — w przeciwieństwie do działalności rutynowej, już opanowanej — może się ona zakończyć technicznym fiaskiem. Oprócz możliwości takiego negatywnego wyniku sam proces wprowadzania innowacji może zakłócić bieżące funkcjonowanie przedsiębiorstwa. W takiej mierze, w jakiej takie wydarzenia (techniczne fiasko, zakłócenia) pociągają za sobą karę dla kierowników, np. zmniejszenie EM, innowacje są dla nich działaniem ryzykownym. Ryzyko to8 wpływa oczywiście na obniżenie D, i EU{. Dla skompensowania tego wpływu wartość A EM{ musi jeszcze silniej wzrosnąć, ponad poziom niezbędny do skompensowania A E. Poza tym ze względu na to, że wspomniane wydarzenia narażające na ryzyko będą raczej wiązane z wysoce efektywnymi innowacjami, a nie z innowacjami nieefektywnymi, niezbędny wzrost poziomu A EMi jest w pierwszym przypadku znacznie większy niż w drugim. Wreszcie, podobnie jak AE, również prawdopodobieństwo wspomnianych zdarzeń i/lub wielkość związanych z nimi kar wykazują różnice, które — dla dowolnej danej klasy innowacji — zależą od systemu gospodarczego. A to wpływa na wartość A EMi niezbędną do tego, by przedsiębiorstwo zdecydowało się na innowację. 7

Możemy tu rozróżnić pomiędzy barierami dla innowacji postrzeganymi jako

nieprzezwyciężalne i tymi, które wydają się do pokonania. Te drugie można wyrazić poprzez A E oraz poprzez subiektywne prawdopodobieństwo technicznego sukcesu innowacji (p), przybierające wartości: O < p < l. W tym pierwszym przypadku mamy nie tylko wyższe AE, ale również p = 0. Działa to na rzecz obniżenia AEUi, zwłaszcza jeśli oczekuje się, że techniczne fiasko grozi jakimiś sankcjami albo że techniczny sukces zostanie sowicie nagrodzony. 8

Można sobie wyobrazić system bodźców, w którym ryzyko innowacji zostanie

całkowicie wyeliminowane. Systemy takie nie przyczynią się jednak do

podniesienia innowacyjności, chociaż mogą wywołać wysoką stopę innowacji. Całkowite wyeliminowanie ryzyka innowacji wywołałoby tzw. ryzyko moralne, tzn. skłaniałoby przedsiębiorstwa do nieodpowiedzialnych decyzji i beztroski w trakcie realizacji projektów innowacyjnych (więcej w tej sprawie zob. L. Balcerowicz, 1988, s. 38-43). 76 Podsumowując tę część rozważań pozwolę sobie podkreślić, że znacznie łatwiej jest uzyskać wysoką stopę innowacji niż wysoką innowacyjność. Do osiągnięcia pierwszego celu wystarczy, aby AEM było na tyle duże, by innowacje w ogóle były podejmowane. Wymaga to, aby otoczenie każdego przedsiębiorstwa obejmowało podmioty o dużym potencjale nagradzania/karania (np. przez zdolność do różnicowania EM). Gdyby jednak wysoka wartość A EM{ wiązała się z dowolną innowacją, wówczas przedsiębiorstwa wybierałyby projekty najłatwiejsze, najbardziej trywialne, a co za tym idzie — najmniej efektywne. A tymczasem przy niskiej (a być może nawet ujemnej) wartości CE innowacyjność nie może być wysoka. Wysoki poziom I można więc osiągnąć jedynie wtedy, gdy D, oraz EM{ są wysokie dla innowacji wysoce efektywnych (radykalna obniżka kosztów, zdecydowana poprawa jakości wyrobów przy względnie niskim koszcie) i niskie dla innowacji nieefektywnych (dla których wspomniane parametry wypadają krańcowo odmiennie). Wymaga to, by podmioty, które kształtują bodźce oddziałujące z zewnątrz na przedsiębiorstwa, nie tylko dysponowały znacznymi możliwościami karania/nagradzania, lecz również były zdolne rozróżniać innowacje o różnym poziomie CE. Właśnie ów brak możliwości selekcji (a nie niezdolność do manipulowania EM) jest główną przyczyną niskiej innowacyjności w SGTR., 2. Cechy charakterystyczne SGTR Sądzę, że SGTR wykazuje pewną szczególną “logikę budowy", tj. pewne podstawowe cechy charakterystyczne, które przy pewnych stałych parametrach psychospołecznych (np. dominacji motywacji autocentrycznej, ograniczeniach informacyjnych po stronie podmiotów podejmujących decyzje) są ze sobą wzajemnie powiązane i z których wywodzi się szereg cech pochodnych9. Według mnie SGTR wykazuje następujące cztery podstawowe cechy: l. Mechanizm nakazowo-rozdzielczy (MNR) na szczeblu centralnym, obejmujący

zadania planowe, administracyjne przydziały czyn1990. Dalszy opis w przeważającej mierze oparty jest na pracy: L. Balcerowicz, 77

ników wytwórczych oraz bilanse materiałowe, których zadaniem jest powiązanie obu tych elementów. Całość znajduje wyraz w szerokim, stosunkowo szczegółowym planie centralnym, rozdzielanym na poszczególne jednostki gospodarcze w toku międzyszczeblowych przetargów. Szczególną rolę wśród zadań planowych odgrywają wskaźniki brutto (np. sprzedaż wielkość produkcji). MNR zastępuje rynek w jego funkcji koordynacyjnej i alokacyjnej. 2. Przy nieuniknionych ograniczeniach informacyjnych MNR wymaga istnienia ściśle określonego systemu organizacyjnego. Do jego głównych cech należy hierarchiczna podległość kierowników przedsiębiorstw, banków itd. urzędnikom państwowym i partyjnym, wykorzystująca mechanizm nomenklatury, rozbudowana administracja centralna i szczebli pośrednich, a także bardzo wysoka koncentracja organizacyjna (niezależna od charakterystyki gałęzi) powiązana z łączeniem zakładów produkcyjnych w większe jednostki, głównie w drodze integracji poziomej. 3. Do utrzymania tego systemu organizacyjnego konieczna jest z kolei centralizacja uprawnień do tworzenia, reorganizacji i dzielenia organizacji, tj. zakaz podejmowania tego typu działań przez osoby prywatne i kierowników przedsiębiorstw. W szczególnej mierze odnosi się to do tworzenia nowych przedsiębiorstw. Do innych niezbędnych cech należy zakaz dywersyfikacji (tj. przypisanie przedsiębiorstw do określonych branż), zakaz wchodzenia w niezależne powiązania z innymi organizacjami, a także eliminowanie przedsiębiorstw nie w drodze bankructwa, lecz poprzez procedurę administracyjną. Owa centralizacja uprawnień organizacyjnych wyklucza samorzutną ewolucję systemu organizacyjnego i gwarantuje zachowanie przezeń podstawowych cech niezbędnych do funkcjonowania MNR. 4. Niezbędnym uzupełnieniem cech l i 3, któremu przeznaczono rolę substytutu rynku kapitałowego, jest masowa scentralizowana redystrybucja zasobów pieniężnych pomiędzy przedsiębiorstwa, wykorzystująca specyficzne instytucje biurokratyczne. Obejmują one: a) niezintegrowany system finansowy przedsiębiorstw (różnorodne fundusze celowe), b) niekomercyjny monobank, rozdzielający kredyty nie według kryterium finansowej sytuacji kredytobiorców, lecz zgodnie z postanowieniami planu

centralnego. W takim systemie nie ma miejsca dla rynku papierów wartościowych. Rozmaite kombinacje cech podstawowych dają wiele cech pochodnych, takich np. jak: 78 a. Wadliwe pod względem informacyjnym ceny, tzn. ceny, które nieprawidłowo odzwierciedlają społeczny koszt oraz popyt i których zmiany nie są zgodne ze zmianami tych czynników. Dzieje się tak dlatego, iż MNR wymaga powszechnego administracyjnego ustalania cen. b. Miękkie ograniczenie budżetowe przedsiębiorstw w rozumieniu Kornaia (1986), wynikające z zakrojonej na wielką skalę interwencji państwa, wadliwych cen i braku instytucji finansowych działających na zasadach komercyjnych. c. Całkowity brak konkurencji pomiędzy dostawcami. Aby taka konkurencja mogła zaistnieć, niezbędne jest spełnienie dwóch warunków: po pierwsze, popyt na towary musi się swobodnie przemieszczać od jednych dostawców ku innym; po drugie, spadek popytu musi grozić pewnymi sankcjami dotkniętemu nim dostawcy. Żaden z tych warunków nie jest spełniony w SGTR. Hierarchiczny system organizacyjny, centralizacja uprawnień organizacyjnych oraz administracyjne przydziały czynników wytwórczych wykluczają spełnienie pierwszego warunku, a miękkie ograniczenie budżetowe nie zezwala na spełnienie drugiego. Również powszechne niedobory (zob. poniżej) czynią dostawców niewrażliwymi na spadek popytu. Z punktu widzenia sprzedawców niedobory stanowią nadwyżkę popytu, który — nawet jeżeli się zmniejszy — nadal będzie wystarczająco silny, by zapewnić im wygodne życie. Na dobrą sprawę pewne ograniczenie nadmiernego popytu może przynieść upragnioną ulgę “obleganym" dostawcom. d. Izolacja krajowych wytwórców od rynków zagranicznych jako konsekwencja “zasady branżowej" zastosowanej do handlu zagranicznego i cen nie powiązanych z cenami rynku światowego. Dodatkowym powodem są: protekcjonistyczna, biurokratyczna regulacja importu (licencje, kontyngenty itd.) oraz tendencja do zastępowania importu. W moim przekonaniu są to w znacznej mierze produkty uboczne dyrektywnego planowania centralnego, ponieważ naturalnym dążeniem planistów jest ograniczenie źródeł niepewności. Brak konkurencji zagranicznej przyczynia się oczywiście do niezwykle silnej monopolizacji.

Z podstawowych i pochodnych cech charakterystycznych wynikają typowe właściwości SGTR, które rzutują na jego sprawność. Jedną z nich jest niska innowacyjność — nasza zmienna zależna. Jest 79

ich jednak znacznie więcej, przy czym niektóre z nich mają wielki wpływ na kształtowanie się I. Najważniejszym elementem tej ostatniej grupy są chroniczne niedobory. W dalszym ciągu brak pełnej zgodności co do tego, jakie cechy SGTR wytwarzają niedobory i w jaki sposób się to odbywa, nie ulega wszakże wątpliwości, że czynniki te mają charakter systemowy (zob. np. J. Beksiak, U. Libura, 1972; J. Kornai, 1980; S. Gomułka, 1986; K. A. Soos, 1984). Moim zdaniem chodzi tu o podstawowe cechy charakterystyczne SGTR działające zarówno bezpośrednio, jak i przez pewne elementy pochodne, zwłaszcza przez sztywne ceny i miękkie ograniczenie budżetowe przedsiębiorstw10. 3. System gospodarczy typu radzieckiego a innowacyjność Sprawdźmy teraz, czy sformułowane powyżej warunki wysokiej innowacyjności mogą być spełnione w SGTR. Zauważmy najpierw, że dodatkowy wysiłek, A E, jest dla każdej innowacji wyższy w SGTR niż w warunkach liberalnego kapitalizmu i że różnica ta jest szczególnie duża w przypadku innowacji o wysokiej efektywności. Podstawową przyczyną tego stanu rzeczy są niedobory czynników wytwórczych i biurokratyczny protekcjonizm importowy. Innowacje, w odróżnieniu 10

Mówiąc ogólnie, sztywne ceny są jednak ważniejsze, gdyż są wystarczającym

warunkiem powstania niedoborów, podczas gdy miękkie ograniczenie budżetowe może do nich nie prowadzić, jeżeli ceny będą dostatecznie elastyczne (por. S. Gomutka, 1986). Odnosi się to jednak tylko do niedoborów rozumianych jako wynik niewłaściwego funkcjonowania systemu dystrybucji, tzn. do rozmaitych przejawów niepełnego zaspokojenia popytu (kolejki itd.). Takie niedobory należy odróżnić od zakłóceń w sferze produkcji (i konsumpcji) wynikających z braku odpowiedniej ilości dóbr komplementarnych. Typowym przykładem niedoborów drugiego typu są “wąskie gardła" i wymuszona substytucja, tzn. naruszenie wymagań komplementarności przez użycie technicznie nieodpowiednich zakładów z braku właściwych. Rozróżnienie pomiędzy obu typami niedoborów ma istotne znaczenie analityczne, gdyż na ogół łatwiej zlikwidować te pierwsze niż te drugie. Do pozbycia się kolejek może wystarczyć znaczna podwyżka cen (przynajmniej na pewien czas). Taka podwyżka sama z siebie nie usunie “wąskich gardeł". W drugim przypadku decydującą rolę odgrywa elastyczna podaż, a taka

podaż nie jest możliwa w SGTR ze względu na MNR i inne podstawowe cechy SGTR. Sztywność po stronie podaży jest oczywiście również ważną przyczyną niedoborów pierwszego typu. 80 od zwykłej kontynuacji produkcji, wymagają jakościowo nowych czynników wytwórczych, i to — przeciętnie — tym więcej, im wyższa ma być ich efektywność. Uzyskanie tych czynników w takich warunkach wymaga jednak znacznie większego dodatkowego wysiłku niż w przypadku wolnego rynku oraz swobodnego dostępu do importu (zob. J. Berliner, 1976, s. 73-74)". Dodatkowym czynnikiem zwiększającym A E jest ogólna biurokratyzacja: zmiany w działalności przedsiębiorstwa, zwłaszcza te poważniejsze, wymagają całej masy papierkowej roboty (por. A. Bergson, 1983, s. 59). Niepewność krajowego zaopatrzenia i zamknięty charakter gospodarki powodują również, że kierownicy przedsiębiorstw nigdy nie mogą mieć pewności, czy znajdą się nowe czynniki wytwórcze niezbędne do podjęcia innowacji. W rezultacie subiektywnie odczuwane prawdopodobieństwo ewentualnego fiaska albo zakłóceń w trakcie innowacji musi być dla kierownictw przedsiębiorstw wyższe w SGTR niż dla ich odpowiedników w warunkach liberalnego kapitalizmu. I w tym przypadku owa różnica prawdopodobieństwa będzie zapewne szczególnie duża w odniesieniu do innowacji wysoce efektywnych. W takim stopniu, w jakim kierownicy muszą się spodziewać określonych sankcji związanych z wymienionymi zdarzeniami — a tak się faktycznie rzecz ma w SGTR (zob. niżej) — owo zwiększone prawdopodobieństwo wpływa na dalsze obniżenie względnej użyteczności A £(7, w przypadku innowacji o wysokiej wartości CE. Dlatego też w celu skompensowania negatywnego wpływu większego E i wyższego ryzyka technicznego na A EUi z takimi innowacjami powinna się wiązać szczególnie wysoka wartość AEMi. Czy jednak ten warunek może być spełniony? Rozważanie tego problemu zaczniemy od przypomnienia, że w warunkach SGTR mamy do czynienia z ogromną przewagą pozycji dostawców nad nabywcami. Umożliwia to przedsiębiorstwom, przy braku skutecznych przeciwdziałań, osiąganie zadowalającego poziomu " Dodatkowo niedobory, tj. niepewność zaopatrzenia z zewnątrz, wywołują po

stronie użytkowników tendencje do podejmowania na własną rękę produkcji niezbędnych materiałów. Jest to często produkcja na małą skalę, w której nie można użyć specjalistycznych maszyn. Jej rezultatem są wysokie koszty jednostkowe i niski stopień standaryzacji (zob. G. I. Samborski, 1973, s. 200205). Niedobory prowadzą również do czegoś, co można by nazwać “wymuszonymi" innowacjami, mającymi na celu zastąpienie techniczne pożądanych, ale nieosiągalnych materiałów niedoskonałymi substytutami. Pomaga to podtrzymać produkcję, jednak zazwyczaj kosztem jakości wyrobów. 6 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 81

sprzedaży i wyników finansowych bez zmiany dotychczasowej charakterystyki produkcji lub przy stosunkowo nieefektywnych innowacjach, które z punktu widzenia nabywców niekiedy prowadzą do gorszych kombinacji jakości i ceny (I. W. Borozdin, 1975, s. 33). W warunkach szczególnie silnej monopolizacji nabywcy nie są w stanie ukarać sprzedawców, przesuwając swój popyt ku alternatywnym źródłom podaży. Tak zresztą działa monopol w każdym systemie gospodarczym. Różnica jednak polega na tym, że monopole w SGTR, poza tym, że są nieporównywalnie potężniejsze i mają rozleglejsze wpływy, pod pewnym jeszcze względem są gorsze od swoich kapitalistycznych odpowiedników. Te ostatnie bowiem są w pewnym zakresie zainteresowane innowacjami obniżającymi koszty tylko z racji swojej funkcji użyteczności (EM związane z zyskiem), tzn. bez konkurencji. Inaczej rzecz się ma z monopolami w SGTR, dla nich bowiem EM jest związane z wykonaniem planu (zob. niżej)'2. Właściwa jednak, tj. związana z zyskiem, funkcja użyteczności nie może sama z siebie, tzn. bez konkurencji, pobudzać do wysokiej innowacyjności. Po pierwsze dlatego, że konkurencja zwiększa oczekiwaną względną użyteczność innowacji obniżających koszty, nakładając sankcje na produkcję rutynową i obniżając w ten sposób jej użyteczność dla kierownictwa przedsiębiorstwa13. Po drugie dlatego, że konkurencja ma absolutnie decydujące znaczenie dla częstotliwości i jakości innowacji produktowych, tzn. dla CE. Monopol zorientowany na zysk może utrzymać wysoki poziom użyteczności bez takich innowacji lub dzięki wprowadzeniu nieistotnych zmian w wyrobach, ponieważ nie musi się obawiać utraty klientów. Wróćmy jednak do SGTR i zauważmy, że niedobory podwójnie niekorzystnie odbijają się na względnej użyteczności wysoce efektywnych innowacji. Z jednej strony bowiem, spodziewane kłopoty z uzys12

Ponadto masowa biurokratyczna dystrybucja zasobów finansowych przedsię-

biorstw wyklucza możliwość (zresztą i tak mało prawdopodobną) podjęcia przez niektóre z nich wysoce efektywnych innowacji i autonomicznego wzrostu zysku z nimi związanego, co przyniosłoby nadzwyczajne korzyści finansowe osobom zaangażowanym w ten proces. 13

Z drugiej jednak strony, przyrost liczby faktycznych lub potencjalnych kon-

kurentów może zmniejszyć użyteczność innowacji, EU“ dla każdego z nich. Tak więc, jak zauważył Schumpeter, pewien zakres przejściowej siły rynkowej może stwarzać najsilniejsze względne bodźce do innowacji (zob. np. P. Tandon, 1984). Taka przejściowa siła rynkowa ma jednak niewiele wspólnego z trwałym monopolem, który miałem na myśli we wcześniejszych rozważaniach. 82 kaniem niezbędnych czynników wytwórczych powodują wzrost AE oraz ryzyka związanego z takimi innowacjami, a wobec tego wymagają szczególnie wysokiego poziomu AEMi. Z drugiej strony, powszechne niedobory skutecznie eliminują konkurencję pomiędzy dostawcami. Wyklucza to możliwość wyższego poziomu AEMi, jaki mógłby wynikać ze swobodnego wzajemnego oddziaływania nabywców i sprzedawców. Dlatego też pojawia się potrzeba szerokiej regulacji centralnej, która zapobiega takiej sytuacji i zapewnia przedsiębiorstwom wysoką względną użyteczność społecznie efektywnych innowacji. Czy jednak taka regulacja, zastępująca efekty konkurencji, jest możliwa w SGTR (lub w jakimkolwiek realnym systemie gospodarczym)? By odpowiedzieć na to pytanie, musimy przede wszystkim zbadać mechanizm pobudzania związany z MNR, tj. z planowaniem centralnym. Zacznijmy od wpływu tego mechanizmu na A £(7; w przypadku innowacji powodujących radykalną obniżkę kosztów. W warunkach MNR wielkość EM zależy od wykonania planu. Prawdopodobieństwo (f) wykonania przyszłego planu spada wraz ze wzrostem jego oczekiwanego napięcia (t), mierzonego stosunkiem wielkości zadanej produkcji do przydzielonych środków. Oznacza to, że uzyskanie łatwych do wykonania zadań planowych, tj. planu o t dostatecznie niskim, by można było liczyć na pewne wykonanie (f w 1), zapewnia kierownictwu przedsiębiorstwa wysoką użyteczność. • ' Kierownicy wiedzą również, że władze zwierzchnie, z braku innych informacji, skłonne są opierać kolejne plany na wynikach uzyskanych w trakcie wykonywania poprzednich planów (i w części na nich samych). Ten znany mechanizm “zapadki" dodatkowo wzmacnia zachęty do targowania się o łatwy plan dla każdego okresu, kierownicy bowiem wybiegają myślą poza jeden okres planistyczny. W toku takiego przetargu oczekiwana względna użyteczność innowacji bardziej radykalnie obniżających koszt, a w tym innowacji powodujących faktyczne oszczędności, musi być więc

bardzo niska14. Jeżeli przedsię14

Warto zauważyć, że Af[7, dla takich innowacji jest niskie nie tylko dlatego,

że mogą się one nie powieść i w ten sposób zakłócić wykonanie planu, lecz również dlatego, że mogą się zakończyć sukcesem, tzn. obniżyć koszty jednostkowe i w ten sposób doprowadzić do narzucenia przedsiębiorstwu bardziej napiętego planu na następny okres (mechanizm “zapadki"). Można tego uniknąć, jeżeli w jakiś sposób uda się ukryć przed władzami nadrzędnymi obniżkę kosztów (por. S. Pejovich, 1983, s. 48-49). Nie wydaje się jednak, by takie wyjście było bardzo prawdopodobne. 83

biorstwu uda się uzyskać łatwy plan dzięki lepszej informacji o swoich własnych możliwościach, a często tak właśnie się dzieje, AEUi będzie niskie również w toku wykonywania planu i takie innowacje na pewno się nie pojawią. Załóżmy jednak, że jednostki nadrzędne nie uwzględnią projektów przedsiębiorstw i narzucą im napięte plany, powiązane z ostrymi sankcjami za ich niewykonanie. Czy taka strategia może w znaczący sposób zwiększyć AEUi dla innowacji radykalnie obniżających koszt poprzez zmniejszenie użyteczności powstrzymania się od innowacji? Według mnie odpowiedź jest przecząca. Dzieje się tak dlatego, że po pierwsze — jak już wspomniano — w SGTR takie innowacje wymagają znacznego dodatkowego wysiłku, AE. Co więcej, narzucając napięte plany, organy nadrzędne spotęgują niedobory czynników wytwórczych, a to z kolei spowoduje dalszy wzrost A E i odpowiednio zmniejszy A EUi dla społecznie efektywnych innowacji. Poza tym w SGTR takie innowacje są obciążone ryzykiem, że staną się przeszkodą dla wykonania planu, gdyż mogą zakłócić proces produkcji albo zakończyć się fiaskiem ze względu na brak niezbędnych nowych nakładów. To ryzyko z kolei zwiększa się wraz z t. Tak więc przy łatwym planie nie ma potrzeby podejmowania innowacji obniżających koszty, a jeśli plan jest bardzo napięty, innowacje takie wiążą się ze szczególnym ryzykiem, obciążeniami i często w ogóle nie da się ich zrealizować z powodu braku potrzebnych czynników wytwórczych. Po drugie, plan napięty można zazwyczaj wykonać w sposób znacznie łatwiejszy i mniej ryzykowny: poprzez obniżenie jakości wyrobów, manipulacje asortymentem (co potęguje niedobory) itp. Takie metody znacznie trudniej poddać kontroli ze względu na ograniczenia informacyjne organów nadrzędnych oraz niemoc nabywców. Zwiększenie stopnia napięcia planu nie wymusi innowacji radykalnie obniżających koszty, lecz raczej nasili takie zachowania (por. M. Keren, 1979). Wreszcie, nawet jeżeli wymienione sposoby pozorowanego wykonania napiętych planów udałoby się w jakiś sposób wykluczyć, to i tak strategia narzucania takich planów obwarowanych ostrymi sankcjami nie może być uznana za skuteczny sposób pobudzania tego rodzaju innowacji. W takiej bowiem sytuacji kierownicy przedsiębiorstw będą musieli dokonywać wyboru pomiędzy powstrzymaniem się od

inno84 wacji i narażeniem się wskutek tego na całkiem pewne sankcje za niewykonanie planu a próbą podjęcia innowacji, które — w warunkach napiętego planu — obciążone są niezmiernie wysokim A E i dodatkowo szczególnie wysokim ryzykiem fiaska, tj. narażenia się właśnie na te sankcje. Taka sytuacja uczyniłaby pracę kierowniczą na tyle nieatrakcyjną, że władze prędzej czy później będą zmuszone rozluźnić plany z braku odpowiednich kandydatów na stanowiska kierownicze. Taki problem nie powstanie, jeżeli wykonanie napiętych planów będzie powiązane nie tyle z sankcjami, ile raczej z nagrodami. Jeżeli będą to nagrody bardzo wysokie i jeżeli kierownicy nie będą mogli pozorować wykonywania planu, układ taki może pobudzić do innowacji radykalnie obniżających koszty. Jak jednak wspomniano, to drugie założenie jest nierealistyczne15. Powiązanie wysokich nagród z wykonaniem napiętych planów spowoduje również nasilenie rozmaitych manipulacji wśród przedsiębiorstw, zamiast pobudzić je do podejmowania społecznie efektywnych innowacji. W sumie więc ani plany łatwe, ani napięte nie są w stanie przypisać takim innowacjom odpowiednio wysokiej względnej użyteczności w oczach kierowników przedsiębiorstw. Przejdźmy teraz do innowacji produktowych. Podobnie jak w przypadku zmian w technice wytwarzania, wysoce efektywne innowacje produktowe wymagają nieporównanie wyższego A E i niosą ze sobą znacznie wyższe ryzyko niepowodzenia i tym samym zakłóceń w wykonywaniu planu16 niż innowacje o niskim poziomie C E. Te pierwsze wymagają więc w porównaniu z drugimi bardzo wysokiej wartości A E M i. Warunek ten nie może być jednak spełniony w SGTR. Aby się przekonać, dlaczego tak jest, musimy zbadać administracyjne metody ustalania cen w tym systemie. 15

Dlatego właśnie teoretyczne systemy bodźców (np. wańanty tzw. teorii pryn-

cypała i agenta), które próbują rozwiązać problem pobudzania w SGTR, jednakże przyjmują założenie o jednym produkcie lub mówią po prostu o “produkcji", nie przynoszą praktycznych rozwiązań. Z założenia bowiem eliminują ważną cechę złożoności SGTR, związaną z możliwością manipulacji jakością towarów oraz

strukturą asortymentową. W sprawie innych ograniczeń stosowalności teoretycznych schematów pobudzania zob. I. Grosfeid, 1988, s. 12-13. 16

Można by twierdzić, że — przeciętnie rzecz biorąc — społecznie efektywne

innowacje produktowe są nawet bardziej uciążliwe i ryzykowne w SGTR i z tego powodu mają jeszcze niższą wartość AEU“ niż radykalne innowacje dotyczące procesu produkcji. Główna przyczyna tkwi w tym, że zazwyczaj wymagają więcej nowych materiałów. 85

Sposobem tradycyjnym jest metoda kosztowa: ceny nowych wyrobów ustalane są na podstawie ich kosztu jednostkowego podanego przez przedsiębiorstwa. Zważywszy na skrajną, monopolizacyjną słabość administracyjnej kontroli jakości i kosztów, taki sposób ustalania cen umożliwia przedsiębiorstwom uzyskanie korzystnych, wysokich cen (a więc i dodatniego AEMi) na nowe wyroby przy jedynie nieznacznej poprawie jakości (jeżeli w ogóle ona wystąpi) i większym koszcie jednostkowym w porównaniu z kosztem zastępowanych wyrobów. Takie nowe dobra muszą oczywiście wykazywać niską, może nawet ujemną, wartość CE. W SGTR mogą się one jednak dość szybko upowszechniać'7. Można stąd wnosić, że tradycyjny pogląd o powolnym upowszechnianiu się nowych technologii na Wschodzie w porównaniu z Zachodem jest prawdziwy tylko dla niektórych typów innowacji — tych o wysokiej średniej wartości CE. A są przecież jeszcze innowacje o niskiej wartości CE, które mogą się upowszechniać szybko na Wschodzie i powoli — jeżeli w ogóle — na Zachodzie. Kosztowa formuła ustalania cen w SGTR nie tylko prowadzi do podejmowania innowacji o wątpliwej użyteczności społecznej, wykazujących dodatnią wartość A EMi, lecz również sprowadza do zera lub nawet poniżej wartość A EMi dla innowacji wysoce efektywnych. Zachodzi to niewątpliwie w przypadku nowych wyrobów, które miałyby się odznaczać niższymi kosztami jednostkowymi niż wyroby poprzednie. Innowacje takie mogłyby bowiem obniżyć poziom wskaźników brutto (np. wartość sprzedaży) i tym samym przeszkodzić w wykonaniu planu. Opisane wady kosztowej metody ustalania cen nowych wyrobów spowodowały sięgnięcie po inne reguły ich ustalania. Mają one wiązać ceny tych wyrobów z korzyściami dla użytkownika, ocenianymi przez organa administracyjne; po upływie pewnego okresu wyjściowe ceny powinny zostać obniżone (więcej w sprawie tych metod w: J. Berliner, 1976, s. 308-354; H. Mann, 1975; W. Łozinow, W. Felzenbaum, 1975). Sęk jednak w tym, że takie metody wymagają znacznie więcej czasu i wysiłku organów administracyjnych niż tradycyjna metoda kosztowa; właśnie ze względu na takie koszty administracja ich unika 17

Dobrym przykładem może być technologia budowy domów z prefabrykowanych płyt

betonowych. Pomimo ostrzeżeń, że jest to technologia mniej oszczędna niż dotychczasowe, w latach siedemdziesiątych została w Polsce upowszechniona w

ogromnej skali; było to jedną z głównych przyczyn późniejszego kryzysu mieszkaniowego. 86 (H. Moore, 1982). Co ważniejsze, takie metody nie mogą być efektywne, a nawet mogą szkodzić innowacyjności. Opierają się bowiem na informacjach, które są jeszcze bardziej podatne na manipulacje ze strony przedsiębiorstw (J. Berliner, 1976, s. 317; J. Mujżel, 1978; P. Hanson, K. Pavitt, 1987, s. 32). W rezultacie takie reguły ustalania cen stwarzają jeszcze większe pole dla pozornych innowacji o wysokim poziomie A E M i (a więc i AEUi) dla przedsiębiorstw. Stopa takich innowacji zwiększa się wraz z t, gdyż takie reguły stwarzają dodatkową możliwość pozorowanego wykonania napiętych planów. Nieefektywność planowania centralnego jako narzędzia pobudzania innowacyjności stała się przyczyną wprowadzania różnych specjalnych środków nakierowanych na zwiększenie poziomu I. Również jednak i one nie przyniosły zadowalających wyników. Całość takich narzędzi można podzielić na dwie kategorie: 1) środki, za pomocą których planiści nie atakują głównego problemu, tzn. niskiej użyteczności dla przedsiębiorstw wysoko efektywnych innowacji w porównaniu z innowacjami nieefektywnymi oraz produkcją rutynową; 2) środki, za pomocą których próbują się zmierzyć z tym problemem, ale są one tak samo nieskuteczne (a czasami nawet gorsze) jak podstawowy mechanizm bodźcowy MNR. Pierwsza grupa obejmuje: • Obfite zasilanie finansowe innowacji. Przypomina to próby uruchamiania zepsutego auta przez dolewanie benzyny do baku. • Rozwój instytucji mających na celu zaopatrywanie przedsiębiorstw w informacje na temat dostępnych wynalazków. Jeśli jednak projekty wysoce efektywne zajmują dalekie miejsce na liście priorytetów przedsiębiorstw, to nie ma żadnego znaczenia, czy projekty te są przedsiębiorstwu znane, czy też nie. W pierwszym przypadku są one po prostu odrzucane; w drugim — spotkałby je taki sam los, gdyby były znane. Ostateczny rezultat jest identyczny. • Zerwanie z tradycyjnym oddzieleniem organizacji badawczo--rozwojowych i

produkcyjnych. Taka integracja może przyspieszyć obustronny przepływ informacji i w ten sposób proces innowacji, w SGTR napotyka to jednak niemożliwy do rozwiązania dylemat. Im silniejsze są powiązania tych instytucji, tym większe szansę osiągnięcia efektów, ale równocześnie tym silniejszy negatywny wpływ wytwórców na kierunki prac badawczo-rozwojowych. Natomiast rozluźnienie tych 87

powiązań zwiększa możliwość wyboru projektów badawczo-rozwojo-wych, które mają bardzo niewielkie szansę wdrożenia przez krajowych wytwórców. • Podniesienie wysokości nagród dla wynalazców. Głównym skutkiem takiego zabiegu musi być zwiększenie zasobu wynalazków, które nie doczekają się wprowadzenia przez krajowe przedsiębiorstwa. • Ograniczenie lub całkowite wyeliminowanie — poprzez specjalne fundusze ubezpieczeniowe — ryzyka finansowego łączącego się z ewentualnym niepowodzeniem innowacji. Zabieg taki w ogóle jest chybiony, albowiem podstawowe ryzyko w SGTR nie ma charakteru finansowego, lecz polega na tym, że realizacja innowacji stanowi zagrożenie dla wykonania planu. Prócz tego eliminacja finansowego ryzyka innowacji może spowodować tzw. ryzyko moralne w odniesieniu do wyboru i wprowadzania projektów technicznych (zob. przypis 8). Druga grupa specjalnych narzędzi obejmuje: • Specjalne reguły ustalania cen nowych wyrobów (na ten temat była już mowa). • Zapewnienie pracownikom przedsiębiorstwa zaangażowanym w innowację nagród powiązanych z jej szacunkowymi korzyściami społecznymi. Instrument ten nie może jednak pobudzić przedsiębiorstw do wyboru innowacji wysoce efektywnych; na przeszkodzie stoi podstawowy system bodźców centralnego planowania i inne cechy charakterystyczne SGTR. Jednocześnie przedsiębiorstwa będą zachęcane raczej do wyboru innowacji o wątpliwej wartości społecznej. Przy nieodłącznej słabości informacyjnej organów nadrzędnych przedsiębiorstwa mogą bez trudu manipulować szacunkami korzyści z innowacji (por. J. Berliner, 1976, s. 493). • Uzupełnienie ogólnych planów dla przedsiębiorstw specjalnymi planami odnoszącymi się do zmian technicznych. Niektóre z nich, np. zadania ogólnej obniżki kosztu albo napięte współczynniki techniczne zużycia odpowiednich nakładów, są dodatkowymi elementami zwiększającymi napięcie planu i w ten sposób podzielają wszystkie podstawowe słabości tej strategii, o których była już mowa. Inne zadania, np. liczba nowych wyrobów albo nowych technik wytwarzania, napotykają podstawowy problem niezdolności organów nadrzędnych do rozróżniania — na poważniejszą skalę — projektów bardziej i mniej efektywnych i określania możliwości realizacji tych lepszych. 88

Takie zadania — podobnie jak specjalne systemy nagradzania — będą raczej pobudzały innowacje o niskim poziomie18 CE. W sumie — żadne specjalne narzędzia nie są w stanie istotnie podnieść innowacyjności przedsiębiorstw w SGTR. Jednocześnie większość z nich zwiększa koszty administracyjne i obciąża przedsiębiorstwa dodatkową pracą papierkową. Opór przedsiębiorstw przed podejmowaniem wysoce efektywnych innowacji, w powiązaniu z niezdolnością organów nadrzędnych do jego przezwyciężenia, stanowią razem wystarczający powód niskiego poziomu I. Na tym jednak nie koniec; same organy nadrzędne będą skłonne podejmować działania szkodzące innowacyjności. Ramy tego artykułu nie pozwalają na pełniejsze wyjaśnienie, które wymagałoby zbadania funkcji użyteczności urzędników tych organizacji i ich otoczenia instytucjonalnego. Dla naszych celów wystarczy jednak podkreślenie, że na organy nadrzędne składa się centrum — dokonujące redystrybucji zasobów społeczeństwa i podejmujące ostateczne decyzje w odniesieniu do wielkich projektów inwestycyjnych — oraz potężne instytucje branżowe i regionalne (aparat partyjno-państwo-wy), które próbują wpłynąć na jego decyzje. Powoduje to ciągłą walkę o zasoby (zwłaszcza o środki na inwestycje), która nie ma wiele wspólnego ze względami efektywności ekonomicznej. W tych warunkach władze centralne będą podejmowały liczne nietrafne decyzje, prowadzące bezpośrednio do wyboru innowacji o wątpliwej wartości społecznej, np. błędnych projektów inwestycyjnych, albo do jeszcze większych niedoborów, które w sposób pośredni będą hamować innowacyjność19. Gdyby jednak nawet władzom centralnym jakoś się udało wybrać najlepsze propozycje inwestycyjne, pozostałby nadal podstawowy problem polegający na konieczności funkcjonowania tych centralnie stworzonych, nowych zakładów w systemie, który pozwala im skutecznie unikać podejmowania wysoce efektywnych 18

Rzeczywiście, jak pisze O. I. Wołków (1975, s. 17), plany przedsiębiorstw

dotyczące zmian technicznych w ZSRR obejmowały przedsięwzięcia o ujemnej społecznej efektywności. 19

Zakres, w jakim to faktycznie zachodzi, tzn. jakość polityki gospodarczej,

zależy od osobistych cech osób sprawujących funkcje kierownicze. Jest to zmienna odpowiedzialna w dużym stopniu za sprawność ekonomiczną w SGTR.

Skłonny byłbym jednak twierdzić, że nawet ludzie wyjątkowo kompetentni u steru nie są w stanie podnieść miernej innowacyjności w tym systemie, podczas gdy przywódcy niekompetentni i nieodpowiedzialni mogą spowodować gospodarczą katastrofę. 89

innowacji. Odnosi się to m. in. do nowych zakładów wykorzystujących importowaną technikę. Dotąd interesowały mnie przede wszystkim już funkcjonujące przedsiębiorstwa i ich gra z organami nadrzędnymi, nie badałem zaś dynamicznych procesów organizacyjnych, takich jak tworzenie nowych niezależnych przedsiębiorstw lub wchodzenie przez istniejące przedsiębiorstwa na nowe rynki. Procesy te mają zasadnicze znaczenie dla wysokiej innowacyjności i zasługują na krótką choćby wzmiankę20. Po pierwsze, sama możliwość wejścia nowych przedsiębiorstw zwiększa konkurencyjne zagrożenie przedsiębiorstw istniejących na danym rynku i tym samym presję na podejmowanie innowacji. Po drugie, w wielu dziedzinach przełomowe osiągnięcia nie są dziełem zasiedziałych przedsiębiorstw, lecz tych, które dopiero wchodzą na rynek. Dlatego nowi uczestnicy rynku są istotnym bezpośrednim źródłem poważnych innowacji i przez to nadają ogólnej konkurencji bardziej technologiczną orientację. Bez nowych uczestników rynku (zwłaszcza zaś bez innowacyjnych przybyszów) konkurencja prawdopodobnie rozgrywałaby się bardziej w sferze cen niż innowacji. Poza tym na długą metę byłaby ona mniej intensywna. Szczególna rola nowych uczestników rynku w odniesieniu do radykalnych innowacji może być związana z pewnymi ważnymi siłami motywacyjnymi (K. Boulding, 1974, s. 457-458). Na przykład wewnętrzne zadowolenie, jakie czerpie wynalazca z praktycznego zastosowania swojego pomysłu w nowo założonej firmie, będzie prawdopodobnie znacznie więcej warte niż satysfakcja związana z tym samym projektem, jakiej oczekuje kierownik funkcjonującego już przedsiębiorstwa. Prócz tego nowi uczestnicy rynku nie są obciążeni doświadczeniem produkcyjnym w dziedzinie, do której mają wejść. Wreszcie, ponieważ nie działali dotąd na tym polu, nie muszą się bać — w przeciwieństwie do tych, którzy już tam są — że podjęta innowacja zmniejszy popyt na produkty już istniejące na rynku (odnosi się to jedynie do innowacji produktowych). SGTR wyklucza pojawienie się niezależnych nowych uczestników rynku, tym samym tłumiąc ważną społeczną siłę innowacyjną. Wynika to przede wszystkim z centralizacji uprawnień do powoływania

20

W innym opracowaniu (L. Balcerowicz, 1986) omówiłem wpływ tych procesów na

innowacyjność. Interesującą szerszą analizę dynamiki organizacyjnej znaleźć można w pracy P. Pelikana, 1986. 90 nowych przedsiębiorstw, która jest ważną cechą systemu o dominacji państwowej własności środków produkcji. Własność ta jest typowa nie tylko dla SGTR, ale i dla większości innych modeli socjalizmu. Wszystkie one naznaczone są więc tą samą innowacyjną słabością. Zwrócił na to uwagę T. J. B. Hoff (1949, s. 89), stwierdzając, że w społeczeństwie kapitalistycznym zawsze jest pewna liczba osób, dla których ryzykowneinwestycje w rozwój nowych technik mają “nieodpartą siłę przyciągania". Osoby takie można również znaleźć w społeczeństwie socjalistycznym, jednakże system “uniemożliwia spożytkowanie ich szczególnych przymiotów i zdolności do poświęceń, gdy społeczeństwo socjalistyczne nie pozwala na działalność gospodarczą na własny rachunek". Ponadto SGTR — w odróżnieniu od bardziej zdecentralizowanych modeli socjalizmu — cechuje się sztywnym, hierarchicznym systemem organizacyjnym, niezbędnym do funkcjonowania MNR. Obejmuje on przypisanie poszczególnych przedsiębiorstw do konkretnych branż, co uniemożliwia dywersyfikację i dopływ nowych uczestników rynku. Niemożliwość dywersyfikacji blokuje również wykorzystanie wynalazków, które wprawdzie zostały dokonane w danym przedsiębiorstwie, ale wykraczają poza jego — administracyjnie wytyczone — pole działania. SGTR jest odpowiedzialny nie tylko za nietrafny wybór projektów technicznych, ale i za ich nieefektywną realizację: na ogół wolne jej tempo, ogromną rozpiętość pomiędzy zakładanymi i faktycznie uzyskanymi parametrami technicznymi oraz nadmierny koszt. Wolne tempo realizacji projektów technicznych wynika z chronicznych niedoborów, przerw w realizacji projektów, a także z braku elastyczności w podejmowaniu decyzji, wynikającego z ogólnej biuro-kratyzacji. W rezultacie projekt może być przestarzały już nawet na etapie badań i prac rozwojowych. Niedobory są również główną przyczyną rozpiętości pomiędzy wyjściowymi i faktycznymi parametrami technicznymi, albowiem brak pewnych zaplanowanych czynników wytwórczych dość często prowadzi do zastępowania ich gorszymi

namiastkami. Nadmierne koszty projektów są w zasadzie wynikiem niskiej wydajności na wszystkich etapach procesu innowacyjnego. Poza tym są pewne specjalne czynniki działające w fazie rozruchu produkcji, kiedy to następuje “uczenie się przez działanie" (learning by doing) 91

i kiedy koszt kolejnych serii produkcji obniża się. Znajduje to wyraz w tzw. krzywej uczenia się (zob. np. F. J. Anderes, 1954; N. Baloff, 1970). Obszar pomiędzy tą krzywą i poziomem kosztów jednostkowych po zakończonym procesie uczenia się odzwierciedla koszty uczenia się, które powinny być uznane za ważną część łącznego kosztu innowacji (L. Balcerowicz, 1976). Koszt uczenia się w SGTR musi być znacznie wyższy niż w gospodarce rynkowej, a to na skutek niedoborów przerywających ciągłość procesu uczenia się i wolniejszego tempa, wynikającego z mniejszego doświadczenia we wprowadzaniu innowacji. Innym prawdopodobnym powodem jest skłonność SGTR do wznoszenia wielkich zakładów (E. Ehriich i in., 1982). Rozruch produkcji w olbrzymim zakładzie może być bardziej skomplikowany i kosztowny niż ten sam proces w dwóch mniejszych zakładach o tym samym łącznym potencjale produkcyjnym (G. I. Samborski, 1973, s. 188; Petrochemical Industries, 1970, s. 57). 4. Zreformowane systemy gospodarcze a innowacyjność Niezadowolenie z miernych wyników innowacyjnych w SGTR jest jednym z głównych powodów reform gospodarczych, których próby są tak częste w krajach RWPG. Nie ma tu miejsca na dłuższe omówienie tych reform i ich wpływu na innowacyjność. Dlatego ograniczę się tylko do kilku uwag. Dotychczasowe próby reform można podzielić na takie, które: 1) pozostawiają bez zmiany MNR i wszystkie inne podstawowe cechy SGTR; 2) w znacznej mierze znoszą przynajmniej MNR, jednakże nie zastępują wszystkich pozostałych podstawowych cech SGTR rozwiązaniami typowymi dla gospodarki rynkowej. Reformy typu l polegają np. na zmianach liczby i układu centralnych dyrektyw planowych, na przesunięciu części uprawnień do obsługi MNR ze szczebla centralnego na organy terenowe, na rozmaitych reorganizacjach w ramach wieloszczeblowego systemu hierarchicznego. Celem takich reform jest “doskonalenie" SGTR. Dominowały one w krajach RWPG do lat osiemdziesiątych. Wszystkie okazały się nietrwałe; już choćby z tego powodu trudno oczekiwać, by 92 w znaczący sposób mogły zwiększyć innowacyjność. Prócz tego nawet wtedy, gdy obowiązywały, nie były w stanie osiągnąć tego celu. Jako zmiany powierzchowne,

pozostawiały po prostu nienaruszone wszystkie główne cechy charakterystyczne SGTR odpowiedzialne za niski poziom I: MNR z jego wypaczonym mechanizmem bodźcowym, skrajną monopolizację, ^powszechne niedobory, centralizację uprawnień do powoływania nowych przedsiębiorstw itd. Bardziej radykalne reformy (typ 2) próbują zerwać z dyrektyw-nym planowaniem centralnym, jednakże pozostawiają bez zmian przynajmniej niektóre spośród innych podstawowych cech SGTR: hierarchiczny system organizacyjny, centralizację uprawnień organizacyjnych, zasadniczo niekomercyjne instytucje finansowe, dokonujące masowej redystrybucji zasobów pieniężnych pomiędzy przedsiębiorstwami. Do głównych przykładów takich reform należą: węgierski Nowy Mechanizm Ekonomiczny (NME) z 1968 r., reformy jugosłowiańskie przeprowadzane od zerwania ze Stalinem aż do początku lat siedemdziesiątych i — w mniejszej mierze — polska reforma gospodarcza z 1982 r. Nawet te bardziej radykalne reformy mogą zostać odrzucone, co pokazuje przykład recentralizacji na Węgrzech w latach 1973-1979 lub zmian instytucjonalnych w Jugosławii w latach siedemdziesiątych, które przekształciły system gospodarczy w gospodarkę zdecentralizowaną w sensie terytorialnym, ale jednocześnie ąuasi--administracyjną (J. Mencinger, 1986). Zajmiemy się teraz innowacyjną sprawnością systemu, który przeszedł bardziej radykalną reformę. Nie ma oznak, by sprawność ta w warunkach węgierskiego Nowego Mechanizmu Ekonomicznego była znacznie wyższa niż w krajach o bardziej tradycyjnym systemie (zob. np. P. Marer, 1986, s. 182, 220; I. Ileś, 1986; K. Poznański, 1982). Węgierscy ekonomiści wskazują na liczne zjawiska typowe dla SGTR i dowodzące miernej innowacyjności: zainteresowanie przedsiębiorstw co najwyżej małymi i niekłopotliwymi innowacjami (K. Balazs, 1987, s. 20), nieefektywne wykorzystanie importowanych z Zachodu maszyn (R. Hoch, 1987, s. 73-75), niezadowalające prace badawczo-rozwojowe w dziedzinach wykorzystujących licencje (O. Garami, 1981) itd. Można by się oczywiście zastanowić, w jakiej mierze niska faktyczna innowacyjność w warunkach NME była zawiniona przez sam ten mechanizm, a w jakiej mierze należało ją przypisać innym czynnikom, np. błędnej polityce

gospodarczej państwa albo wpływowi 93

RWPG. Innymi słowy, można by dociekać, czy maksymalna (potencjalna) innowacyjność możliwa do uzyskania w warunkach nowego mechanizmu nie jest czasem dużo wyższa od faktycznej. Na tak postawione pytanie bardzo trudno dać empirycznie podbudowaną odpowiedź. Przyglądając się jednak samemu NME, skłonny byłbym twierdzić, że ów maksymalny poziom / może jedynie nieznacznie przekraczać poziom możliwy do osiągnięcia w SGTR i z całą pewnością jest znacznie niższy od poziomu typowego dla liberalnego kapitalizmu. Stąd wniosek, że systemy ekonomiczne przypominające węgierski nie są właściwym rozwiązaniem problemu innowacyjnej słabości SGTR. Przekonamy się o tym, trzymając się ram analitycznych, które zastosowaliśmy wcześniej, i rozpoczynając od analizy względnej oczekiwanej użyteczności wysoce efektywnych innowacji dla kierowników przedsiębiorstw. Oczekiwany dodatkowy wysiłek, A E, związany z takimi innowacjami musi być znacznie większy w warunkach NME niż w gospodarce wolnorynkowej. Zreformowany system węgierski pozostał bowiem gospodarką niedoboru (M. Laki, 1989; L. Antal, 1979, s. 264, 268)21. Dlatego nabywcy poszukujący nowych nakładów i nowi dostawcy muszą napotykać szczególne trudności. Prócz tego system handlu zagranicznego, aczkolwiek bardziej liberalny niż ten, który jest typowy dla SGTR, nadal opiera się na biurokratycznych ograniczeniach importu (A. Nagy, 1988; G. Oblath, 1988). Zwiększa to wysiłek konieczny do uzyskania niezbędnych nowych czynników wytwórczych z zagranicy. Wreszcie, w systemie tym utrzymano nadal wiele biurokratycznych regulacji ograniczających autonomię przedsiębiorstw (P. Marer, 1986, s. 215). Trudności zaopatrzeniowe na rynku krajowym i utrudniony dostęp do importu muszą również zwiększać prawdopodobieństwo całkowitego zablokowania możliwości radykalnych innowacji bądź też1 uniemożliwiać ich realizację w odpowiednim czasie ze względu na brak niezbędnych nakładów; może się to odbić niekorzystnie na rozmiarach produkcji. To z kolei niesie ze sobą ryzyko dla kierowników przedsię21

Powody utrzymywania się niedoborów w NME wymagają odrębnego omówienia. Tutaj

mogę tylko wspomnieć, że były one — jak się wydaje — spowodowane nie tyle przez miękkie ograniczenie budżetowe przedsiębiorstw, ile raczej przez

nieelastycz-ność cen — wywołaną ich kontrolą — oraz przez nieelastyczność po stronie podaży. Ta ostatnia wynika głównie z braku zorientowania producentów na zysk, z utrzymującej się monopolizacji oraz z wielu instytucjonalnych ograniczeń działalności przedsiębiorstw. 94 biorstw, którzy nieformalnie nadal są odpowiedzialni za produkcję i sprzedaż w swoim obszarze działania (M. Tardos, 1984, s. 24; T. Bauer, 1983, s. 308). System “odpowiedzialności przedsiębiorstwa za podaż" opiera się na dalszej zależności kierowników przedsiębiorstw od organów państwowych i partyjnych (M. Tardos, 1987, s. 127; P. Marer, 1986, s. 209), toteż wywiera on podobnie negatywny wpływ na skłonność^ do innowacji jak MNR w SGTR. Główna różnica polega na tym, że wpływ ten może być w warunkach NME słabszy o tyle, o ile mechanizm “odpowiedzialności za podaż" jest mniej sztywny niż przy MNR. Ostatecznie jednak, ze względu na wysoki poziom AE i wspomniane już ryzyko związane z wysoce efektywnymi innowacjami, musiałaby istnieć stosunkowo znaczna “przeciwwaga bodźcowa", AEMi, jeśli przedsiębiorstwa mają podejmować te inwestycje. Warunek ten rzadko może być spełniony w warunkach NME. Wystarczającym tego powodem jest trwały brak zagrożenia konkurencyjnego dla krajowych wytwórców. Jest on spowodowany czynnikami podobnymi do tych, które wywołują taką sytuację w SGTR: biurokratycznym protekcjonizmem w imporcie, niezmierną koncentracją w przemyśle, nadwyżką popytu — odwrotną stroną niedoborów, ograniczeniami swobody wejścia na rynek oraz miękkim ograniczeniem budżetowym przedsiębiorstw22. Zauważyłem już, że monopolista zorientowany na zysk, w przeciwieństwie do monopolisty w SGTR, może być w pewnym stopniu zainteresowany w innowacjach obniżających koszt tylko z racji swojej funkcji użyteczności. Wytwórcy w NME są pod tym względem znacznie bliżsi tego drugiego przypadku. Nie mogą się za bardzo orientować na zysk, po pierwsze dlatego, że “odpowiedzialność za podaż" koncentruje ich uwagę na zmiennych produkcji i sprzedaży; po drugie zaś dlatego, że centrum w tym systemie dokonuje szerokiej 22

Wydaje się, że przyczyny miękkiego ograniczenia budżetowego są podobne do

tych, które cechują SGTR. Dalsza szeroka ingerencja państwa w sprawy przedsiębiorstw, obejmująca centralizację głównych decyzji inwestycyjnych, powoduje, że trudno sobie wyobrazić, by władze nadrzędne nie udzieliły pomocy przedsiębiorstwu, które popadło w trudności finansowe, same te trudności bowiem mogą być skutkiem tejże interwencji. Administracyjne — a więc wypaczone — ceny sprawiają, że wynik finansowy jest bardzo niedoskonałym wskaźnikiem rzeczywistej efektywności; musi to dodatkowo utwierdzać państwo w przeświadczeniu o konieczności wsparcia niewypłacalnych przedsiębiorstw po to, by nie dopuścić do ich bankructwa. 95

redystrybucji zysku pomiędzy przedsiębiorstwami, w toku której następuje “wyrównanie" ich ostatecznej sytuacji finansowej (R. Nyers, M. Tardos, 1978, s. 36; P. Marer, 1986, s. 209). Drugi czynnik dodatkowo ogranicza finansową autonomię przedsiębiorstw i w ten sposób zmniejsza możliwość autonomicznego wzrostu przedsiębiorstwa, następującego dzięki pomyślnej innowacji. W ten sposób dochodzimy do sprawy roli organów centralnych. Decydujące znaczenie ma tutaj fakt, że centrum zachowało — pośrednio lub bezpośrednio — dominujący wpływ na decyzje inwestycyjne (R. Nyers, M. Tardos, 1978, s. 36; A. Balassa, 1977, s. 66; A. Deak, 1978; P. Marer, 1986, s. 209). Odpowiadało to wyjściowej koncepcji NME, która dopuszczała decentralizację bieżącego funkcjonowania przedsiębiorstw, jednakże zastrzegała pozostawienie w rękach państwa większości długofalowych decyzji rozwojowych (L. Szamuely, 1984, s. 60). Trudno jednak oczekiwać, by centralne decyzje inwestycyjne wyróżniały się wysoką jakością ekonomiczną, ze względu na funkcję użyteczności centralnych decydentów (priorytet względów politycznych) i naciski grup i instytucji zainteresowanych daną inwestycją. Również dominująca rola organów centralnych w powoływaniu nowych zakładów wykluczała jakąkolwiek poważniejszą rolę nowych uczestników rynku, którzy są ważną potencjalną siłą innowacyjną. Zakaz wchodzenia niezależnych podmiotów na rynek wynikał również z dominacji państwowej własności środków produkcji. Sytuacja w tym względzie zmieniła się dopiero na początku lat osiemdziesiątych, kiedy nastąpiło nowe rozluźnienie ograniczeń nałożonych na prywatną działalność gospodarczą. Dotychczas koncentrowałem się na wyborze projektów technicznych. Realizacja wybranych projektów nie może być dużo bardziej efektywna w NME niż w SGTR. W obu bowiem przypadkach działają i te same czynniki, które decydują o jej niskim tempie: znaczne różnice pomiędzy zakładanymi i faktycznie uzyskiwanymi parametrami technicznymi oraz nadmierne koszty, a także niedobory i biurokratyczny sposób podejmowania decyzji, zwłaszcza w odniesieniu do inwestycji. W sumie więc możemy stwierdzić, że innowacyjność w NME nie może być dużo wyższa niż w SGTR. Niezależnie od wszystkich cząstkowych zmian i entuzjazmu

wielu obserwatorów, NME po prostu nie odbiegł dostatecznie daleko od SGTR, by mógł spowodować zasadniczy przełom w innowacyjności. 96 Stwierdzenie to być może w jeszcze większej mierze odnosi się do polskiej reformy gospodarczej po 1981 r. (L. Balcerowicz, 1989; zob. też rozdział 13). Wykazywała ona bowiem wszystkie cechy węgierskiego NME, które nie pozwalały na uzyskanie wyższego J. W dodatku polski system po 1981 r. zachował więcej elementów tradycyjnego MNR: powszechne administracyjne rozdzielnictwo nakładów i związane z tym zadania planowe w postaci tzw. zamówień rządowych i programów operacyjnych. W tych warunkach innowacyjność musiała pozostać niska. Potwierdziły to badania empiryczne (zob. np. A. Krajewska 1984 i 1987) oraz oficjalne oceny reformy (Ocena przebiegu..., 1988, s. 42, 58). Można zatem powiedzieć, że dotychczasowe próby nawet bardziej radykalnych reform gospodarczych nie były dostatecznie radykalne, by rozwiązać problem niskiej innowacyjności23. Wydaje się, że trudno oczekiwać rozwiązania bez zasadniczych zmian w prawach własności i strukturze własności, a także w systemie handlu zagranicznego. Najnowsza ewolucja na Węgrzech i w Polsce (zwiększona swoboda sektora prywatnego, propozycje prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, wprowadzenie dwuszczeblowego systemu bankowego, bardziej liberalna regulacja handlu zagranicznego itd.) sugeruje, że przynajmniej te dwa kraje mogą zmierzać w tym kierunku. Trudna wyjściowa sytuacja gospodarcza i bezprecedensowy zakres koniecznych zmian obciążają jednak wynik tych reform nowej generacji dużą niepewnością. Bibliografia T. Amman Technical Progress and Political Change in the Soviet Union, w: A. Schiiller, H. Leipold, H. Hammel (red.) Innovatwnsprobleme in Ost und West, Fischer Yerlag, Stuttgart 1983, s. 197-213. ' ,, ' F. J. Anderes The Learning Cumę asa Prpduction Tool, “Harvard Business Rwiew", January-February 1954. 23

Ramy niniejszego opracowania nie pozwalają na uzupełnienie obrazu analizą

wpływu jugosłowiańskiego systemu gospodarczego na innowacyjność. Mogę tylko dodać, że podzielam przekonanie S. Pejovicha (1984, s. 445), że zachęty do

podejmowania innowacji w warunkach tego systemu były znacznie silniejsze niż w innych krajach socjalistycznych, chociaż i tak znacznie słabsze niż w krajach kapitalistycznego Zachodu. Dotyczy to jednak, jak sądzę, systemu jugosłowiańskiego sprzed zmian, jakie w nim wprowadzono na początku lat siedemdziesiątych. 7 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 97

L. Antal Development — with some Digression. The Hungarian Economic M echanism m the Seventies, “Acta Oeconomica" 1979, nr 3-4, s. 257-273. A. Balassa Achievements and Lessons from the Medium- Term Flaming in the Hungarian Enterprises, “Acta Oeconomica" 1977, nr l, s. 53-68. K. Balazs Market Oriented Science on the Non-equiUbrium Market, materiał powielony, Budapest 1987. L. Balcerowicz Koszty rozruchu produkcji nowego wyrobu, “Ekonomista" t976, nr 6. L. Balcerowicz Enterpises and Economic Systems; Organizational Adaptability and Technical Innovativeness, w: H. Leipold, A. Schuller (red.) Żur Interdependenz von 'Unternehmens- und Wirtschaftsordnung, Fischer Veriag, Stuttgart 1986, s. 189-208. L. Balcerowicz Innovationsspezifik und die Innoyationsleitung von Wirtschaftssys-temen, w: P. J. Welfens, L. Balcerowicz (red.) Innoyationsdynamik im Systemvergleich, Physica Veriag, Heidelberg 1988, s. 2877. L. Balcerowicz Polish Economic Reform, 1981-1988; an Overview, w: Economic Reforms in the European Centrally Planned Economies, United Nations, New York 1989, s: 42-50. L. Balcerowicz On the Reformability of the Souiet Type System, 1989 w: Jhe Evolution of Economic Systems, Essays in Honour of Ota Sik, K. Dopfer, K.-F. Raible (red.), Macmillan, London 1990, s. 193-201. N. Baloff Startup Management, “IEEE Transactions on Engineering Manage-ment", November 1970. T. Bauer The Hungarian Alternatwe to Sowiet-Type Planning, “Jouraal of Comparatiye Economies" 1983, nr 7, s. 304-316. J. Beksiak, U. Libura Równowaga gospoarcza w socjalizmie, PWN, Warszawa 1972. A. Begson Technological Progress, w: The Souiet Economy: Toward the Year 2000, Ą. Bergson, H. S. Levine (red.), George Allen & Unwin, London 1983, s. 34-78. A. Bergson Comparatiye Productwity: The USRR, Eastern Europę, and the West, “American Economic Review", June 1987, s. 342-357. J. Berliner The Innovation Decision in Sonet Industry, MIT Press, Cambridge,

Mass 1976. I. W. Borozdin Cenoobrozowanije i potriebiterskaja stoimost' produkcji. Nauka, Moskwa 1975. K. Boulding The Interplay of Technology and Yalues: the Emerging Superstructwe, w: L. D. Sięgał (red.) Collected Papers, t. IV, Boulder 1974, s. 453-467. A. Deak Enterprise Imestment Decisions and Economic Efficiency in Hungary, “Acta Oeconomica" 1978, 1-2, s, 63-82. E. Ehriich i in. Establishment and Enterprise Size m Manufacturing: an EastWest Comparison, Wiener Institut fur Internationale Wirtschaftsvergleiche, 1982, nr 80. O. Garami Adopting Foreign Technology and the Domestic K and D, “Abstracts of Hungarian Economic Literaturę" 1981, nr 3, s. 224. S. Gomulka Growth, Innovation and Reform in Eastern Europę, Wheatscheaf Books, Brighton 1986. I. Grosfeid Reform Economies and Western Economic Theory, materiał powielony, Yienria 1988. 98 P. Hanson, K. Pavitt The Comparatwe Economies of Research, Development and Innovation in East and West: A. Survey, Harwood Academic Publishers, London 1987. R. Hoch Technological Development and Management, w: Alternatwe Models of Socialist Economic Systems, Institute of Worid Economy, Budapest 1987, s. 7375. T. J. B. Hoff Economic Calculation in the Socialist Society, William Hodge & Company Ltd., London 1949. I. Ileś Structural Changes in the Hungarian Economy (1979-1985), “Acta Oeconomica" 1986, nr 1-2, s. 21-33. M. Keren The Incentwe Effects of Plan Targets and Priorities in a Disaggregated Model, “Journal of Comparative Economies" 1979, nr l, s. 1-26. J. Kornai Economies of Shortage, North Holland, Amsterdam 1980. J. Kornai The Soft Budget Constraint, “Kyklos" 1986, t. 39.

A. Krajewska Innowacje w przedsiębiorstwach, “Życie Gospodarcze" 1984, nr 29, s. 14; A. Krajewska Postawy wobec innowacji i ich uwarunkowania, “Gospodarka Planowa" 1987, nr l, s. 19-23. M. Laki End-Year Rush-Work in Hungarian Industry wid Foreign Trade, “Acta Oeconomica" 1989, nr 1-2, s. 37-65. W. Łozinow, W. Felzenbaum Planowyj i fakticzeskij ejfekt nowoj techniki, “Woprosy ekonomiki" 1975, nr 11, s. 80-91. H. Mann Die Planmdssige Preisbildung als Instrument żur Forderung des Wissenschaftlich-technischen Fortschrittes, “Wirtschaitswissenschaft" 1975, nr 6, s. 826-842. E. Mansfieid The Economies of Technological Change, Norton, New York 1968. P. Marer East-West Technology Transfer. A Study of Hungary 1968-1984, OECD, Paris 1986. J. Mencinger Yugoslay Economic System and Performance of the Economy in the Seventies and Early Eighties, w: P. Gey, J. Kosta, W. Ouaisser (red.) Sozialismus und Industrialisierung, Campus Veriag, Frankfurt 1986. H. Moore Agency Costs, Technological Change and Souiet Central Planning, “Journal of Law and Economies" 1982, nr 2, s. 184-215. J. Mujżel Ceny w planowym kierowaniu organizacjami gospodarczymi, “Gospodarka Planowa" 1978, nr 11, s. 550-555. A. Nagy Why Does N ot It Worki, w: Worid Economic Enyironment and the Hungarian Economy, specjalne wydanie “Acta Oecnomica" 1988, s. 23-44. R. Nyers, M. Tardos Enterprises in Hungary Before and A/ter the Economic Reform, “Acta Oeconomica" 1978, nr 1-2, s. 21-44. G. Oblath Exchange Ratę Policy in the Reform Package, w: Worid Economic Emironment and the Hungarian Economy, specjalne wydanie “Acta Oeconomica" 1988, s. 81-94. Ocena przebiegu i wyników wdrażania reformy gospodarczej w 1987 r.. Komisja Planowania przy Radzie Ministrów, Warszawa 1988. S. Pejovich Innovations and Alternatwe Property Rights, w: A. Schuller, H. Leipold, H. Hammel (red.) Innovationsprobleme in Ost und West, Fischer Veriag,

Stuttgart 1983, s. 41-50. S. Pejovich The Incentwes to Innoyate under Alternatwe Property Rights, “Cato Journal" 1984, nr 4, s. 427-455. 99

P. Pelikan Hów Do New Technologies Farę under Different Institutional Rulest, The Industrial Institute For Economic and Social Research, nr 168, Stockholm 1986. Petrochemical Industries m Developing Countries, t. l, UNIDO, New York 1970. K. Poznański Problemy innowacji w przemyśle węgierskim, “Ekonomista" 1982, nr 1-2. K. Poznański The Management of Technological Change in the Soviet Union and Eastern Europę, materiał powielony, 1984. G. I. Samborski Specyalizacyja w usiowijach nauczno-techhiczeskoj riewolucyi, Nauka, Moskwa 1973. J. Schumpeter Kapitalizm, socjalizm demokracja. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995. W. S. Siebert Development iri the Economics ofHwnan Capital, w: D. C. S. Cariine, C. S. Pissarides, W. S. Siebert, P. J. Sloane (red.) Labour Economices, Longman, London 1985. K. A. Soos A Propos the Explanation of Shortage Phenomena: Volume of Demand and Structwal Inelasticity, “Acta Oeconomica" 1984, nr 3-4. G. Stigler The Theory of Price, Macmillan, New York 1966. L. Szamuely The Second Wave of the Economic Mechanism Debatę and the 1968 Reform in Hungary, “Acta Oeconomica" 1984, nr 1-2, s. 43-68. P. Tandon Innovation, Market Structure and Welfare, “American Economic Review" 1984, nr 3, s. 394-403. M. Tardos How to Create Efflcient Markets m Socialism, materiał powielony, 1984. M. Tardos The Role of Money in Hungary, “European Economic Review" 1987, nr 31, s. 125-131. H. Vogel Vergleichende Analyse der Innovationskraft m West und Ost, w: A. Schuller, H. Leipold, H. Hammel (red.) Innovationsprobleme in Ost und West, Fischer Yerlag, Stuttgart 1983. O. I. Wołków Planowoje uprawlenije nauczno-techniczeskim processom. Nauka, Moskwa 1975. P. J. J. Welfens Growth, Innovation and International Competitweness, “Inter-

economics" 1987, nr 22. Rozdział 6 W STRONĘ ANALIZY WŁASNOŚCI* Prawa własności są jednym z najżywiej dyskutowanych zagadnień w ekonomii instytucjonalnej. Istnieje kilka doskonałych podsumowań obszernej literatury (zob. np. E. G. Furubotn, S. Pejovich, 1972; C. De Alessi, 1983). Jestem jednak przekonany, że jasne i całościowe ramy analityczne nie zostały jeszcze w pełni opracowane. Uważam, że potrzebne jest bardziej klarowne ujęcie czynnika własności, które powinno przyjąć formę zestawu konkretnych i wzajemnie powiązanych ze sobą zmiennych. Takie ramy pojęciowe powinny pomóc w ujawnieniu kanałów, poprzez które własność wpływa na sprawność gospodarczą. Lepiej zrozumiemy wówczas skutki zmian tego czynnika, włączając najważniejszy spośród nich we współczesnym świecie, tj. prywatyzację. Celem niniejszego rozdziału jest zarysowanie takich ram analitycznych i wykorzystanie ich do sformułowania pewnych poddających się weryfikacji twierdzeń. Zaczynam od powiązania problemu praw włas^ ności ze stroną popytu i stroną podaży w gospodarce. Następnie omawiam główne kategorie czynników własnościowych po stronie podaży. Punkt 3 koncentruje się na typach własności przedsiębiorstw. Później przechodzę do problemu reżimu przedsiębiorczości oraz jego * Rozdział niniejszy jest w znacznej mierze oparty na moich wcześniejszych opracowaniach (L. Balcerowicz, 1985, 1986, 1989) i został przygotowany w czasie mojego pobytu w Waszyngtonie w marcu 1995 r., gdzie wykładałem jako E. L. Wiegand Distinguished Yisiting Professor of Democratization na Uniwersytecie Georgetown. Jestem wdzięczny Amandzie Klekowski za pomoc w redakcji tego tekstu. 101

związku ze strukturą własności gospodarki i rozkładem praw własności pomiędzy podmioty gospodarcze. Dalej następuje omówienie poziomu egzekucji tych praw. Opierając się na wnioskach z tej analizy podaję zarys głównych mechanizmów, poprzez które własność wpływa na wyniki gospodarcze. 1. Czynniki własności a strona podaży i popytu Dyskusja na temat praw własności zwykle koncentruje się na stronie podaży w gospodarce, tj. na tym, jakie typy organizacji mogą być powoływane, jakie są ich formy własności i jaki jest wpływ obu tych czynników na wyniki gospodarcze. Jest to niezmiernie istotny aspekt analizy, którą przeprowadzę w następnych częściach tego rozdziału . Chciałbym tu jednak zaznaczyć, że problem praw własności można również odnieść do strony popytu w gospodarce. Istotna będzie tu kwestia, na ile “prywatna" jest siła nabywcza w gospodarce, tzn. w jakim zakresie jest ona skoncentrowana w rękach instytucji państwowych (państwowej biurokracji i przedsiębiorstw państwowych), a w jakim zakresie pozostaje ona własnością podmiotów niepaństwowych (prywatnych konsumentów, organizacji niepaństwowych). Różnice w rozkładzie popytu globalnego pomiędzy sferę państwową i prywatną mogą mieć ważne skutki gospodarcze. Na przykład, państwowa biurokracja może wykazywać pewne specyficzne tendencje w wydatkach, np. wykorzystywać przydzielone środki przed końcem każdego roku budżetowego, po to, by uniknąć efektu “zapadki", tzn. obcięcia funduszy na rok przyszły. Przedsiębiorstwa państwowe, poddane miękkiemu ograniczeniu budżetowemu i mniej zainteresowane zyskami, mogą nie być tak twardymi negocjatorami w swoich zakupach jak firmy prywatne. Dlatego też duży udział organizacji państwowych w całkowitym popycie może zmniejszyć cenową elastyczność popytu. Może to z kolei mieć poważne skutki inflacyjne. Analizując popytowy aspekt praw własności należy rozróżnić wydatki organizacji państwowych oparte na opodatkowaniu (jednostki budżetowe) i te, które finansowane są dochodami ze sprzedaży (przedsiębiorstwa państwowe). W tym pierwszym przypadku “prywatyzację" popytu osiąga się poprzez redukcję wydatków budżetowych i podatków, co zwiększa dochód netto społeczeństwa. Innym sposo102 bem przesuwania siły nabywczej z administracji państwowej do osób prywatnych

jest zachowanie publicznego finansowania pewnych usług przy jednoczesnym przekazywaniu uprawnień do ich nabywania indywidualnym beneficjentom w formie bonów (np. bonów edukacyjnych). W drugim przypadku popyt jest “prywatyzowany", kiedy prywatyzowane są przedsiębiorstwa państwowe; firmy są bowiem dostawcami na jednych rynkach i jednocześnie nabywcami na innych. Te efekty popytowe mogą być uważane za pośredni wynik zmian w strukturze własności pewnych części strony podaży w gospodarce. Rynki, na których takie efekty popytowe są szczególnie istotne, obejmują rynek pracy; od firm prywatnych można oczekiwać, dzięki ich orientacji na zysk, znacznie silniejszego wiązania wzrostu płac nominalnych ze wzrostem wydajności, niż to ma miejsce w firmach państwowych. Innym przykładem może być rynek kredytowy, gdzie przedsiębiorstwa. państwowe, poddane zazwyczaj miękkiemu ograniczeniu budżetowemu, mogą być mniej wrażliwe na stopy procentowe. Tak więc rynek kredytowy zdominowany przez państwowych dłużników będzie prawdopodobnie wykazywał znacznie większy stopień racjonowania kredytu niż rynek, na którym przeważają przedsiębiorstwa prywatne. 2. Kategorie własności: spojrzenie ogólne Skoncentrujemy się teraz na czynnikach własności odniesionych do strony podaży. W pierwszym przybliżeniu pożyteczne będzie przedstawienie tego czynnika jako zestawu zmiennych, które kształtują coś w rodzaju wielowymiarowej “przestrzeni własności". Owa przestrzeń zawiera różne alternatywne systemy własności, przy czym każdy z nich jest kombinacją konkretnych stanów poszczególnych czynników własnościowych. W praktyce jednak mogą zaistnieć tylko niektóre takie kombinacje, a ich identyfikacja jest jednym z zadań ekonomii instytucjonalnej, podobnie jak wyjaśnienie sił, które powodują powstanie takich wariantów. Pierwszym krokiem w opracowaniu opisanego schematu analitycznego jest rozróżnienie pomiędzy ogólnymi instytucjami własności (prawo własności) i konkretnymi układami własności (strukturami)1. To rozróżnienie jest też czasami ujmowane za Douglasem Northem (1990) w kategoriach “instytucji" przeciwstawianych “organizacjom". Uważani to sformułowa-

103

związku ze strukturą własności gospodarki i rozkładem praw własności pomiędzy podmioty gospodarcze. Dalej następuje omówienie poziomu egzekucji tych praw. Opierając się na wnioskach z tej analizy podaję zarys głównych mechanizmów, poprzez które własność wpływa na wyniki gospodarcze. 1. Czynniki własności a strona podaży i popytu Dyskusja na temat praw własności zwykle koncentruje się na stronie podaży w gospodarce, tj. na tym, jakie typy organizacji mogą być powoływane, jakie są ich formy własności i jaki jest wpływ obu tych czynników na wyniki gospodarcze. Jest to niezmiernie istotny aspekt analizy, którą przeprowadzę w następnych częściach tego rozdziału . Chciałbym tu jednak zaznaczyć, że problem praw własności można również odnieść do strony popytu w gospodarce. Istotna będzie tu kwestia, na ile “prywatna" jest siła nabywcza w gospodarce, tzn. w jakim zakresie jest ona skoncentrowana w rękach instytucji państwowych (państwowej biurokracji i przedsiębiorstw państwowych), a w jakim zakresie pozostaje ona własnością podmiotów niepaństwowych (prywatnych konsumentów, organizacji niepaństwowych). Różnice w rozkładzie popytu globalnego pomiędzy sferę państwową i prywatną mogą mieć ważne skutki gospodarcze. Na przykład, państwowa biurokracja może wykazywać pewne specyficzne tendencje w wydatkach, np. wykorzystywać przydzielone środki przed końcem każdego roku budżetowego, po to, by uniknąć efektu “zapadki", tzn. obcięcia funduszy na rok przyszły. Przedsiębiorstwa państwowe, poddane miękkiemu ograniczeniu budżetowemu i mniej zainteresowane zyskami, mogą nie być tak twardymi negocjatorami w swoich zakupach jak firmy prywatne. Dlatego też duży udział organizacji państwowych w całkowitym popycie może zmniejszyć cenową elastyczność popytu. Może to z kolei mieć poważne skutki inflacyjne. Analizując popytowy aspekt praw własności należy rozróżnić wydatki organizacji państwowych oparte na opodatkowaniu (jednostki budżetowe) i te, które finansowane są dochodami ze sprzedaży (przedsiębiorstwa państwowe). W tym pierwszym przypadku “prywatyzację" popytu osiąga się poprzez redukcję wydatków budżetowych i podatków, co zwiększa dochód netto społeczeństwa. Innym sposo102 bem przesuwania siły nabywczej z administracji państwowej do osób prywatnych

jest zachowanie publicznego finansowania pewnych usług przy jednoczesnym przekazywaniu uprawnień do ich nabywania indywidualnym beneficjentom w formie bonów (np. bonów edukacyjnych). W drugim przypadku popyt jest “prywatyzowany", kiedy prywatyzowane są przedsiębiorstwa państwowe; firmy są bowiem dostawcami na jednych rynkach i jednocześnie nabywcami na innych. Te efekty popytowe mogą być uważane za pośredni wynik zmian w strukturze własności pewnych części strony podaży w gospodarce. Rynki, na których takie efekty popytowe są szczególnie istotne, obejmują rynek pracy; od firm prywatnych można oczekiwać, dzięki ich orientacji na zysk, znacznie silniejszego wiązania wzrostu płac nominalnych ze wzrostem wydajności, niż to ma miejsce w firmach państwowych. Innym przykładem może być rynek kredytowy, gdzie przedsiębiorstwa państwowe, poddane zazwyczaj miękkiemu ograniczeniu budżetowemu, mogą być mniej wrażliwe na stopy procentowe. Tak więc rynek kredytowy zdominowany przez państwowych dłużników będzie prawdopodobnie wykazywał znacznie większy stopień racjonowania kredytu niż rynek, na którym przeważają przedsiębiorstwa prywatne. 2. Kategorie własności: spojrzenie ogólne Skoncentrujemy się teraz na czynnikach własności odniesionych do strony podaży. W pierwszym przybliżeniu pożyteczne będzie przedstawienie tego czynnika jako zestawu zmiennych, które kształtują coś w rodzaju wielowymiarowej “przestrzeni własności". Owa przestrzeń zawiera różne alternatywne systemy własności, przy czym każdy z nich jest kombinacją konkretnych stanów poszczególnych czynników własnościowych. W praktyce jednak mogą zaistnieć tylko niektóre takie kombinacje, a ich identyfikacja jest jednym z zadań ekonomii instytucjonalnej, podobnie jak wyjaśnienie sił, które powodują powstanie takich wariantów. Pierwszym krokiem w opracowaniu opisanego schematu analitycznego jest rozróżnienie pomiędzy ogólnymi instytucjami własności (prawo własności) i konkretnymi układami własności (strukturami^. ' To rozróżnienie jest tez czasami ujmowane za Douglasem Northem (1990) w kategoriach “instytucji" przeciwstawianych “organizacjom". Uważam to sformułowa-

103

Ogólne instytucje z definicji stanowią zestaw możliwości prawnych dotyczących abstrakcyjnych osób. Konkretne struktury są natomiast wynikiem zastosowania tych prawnych możliwości przez konkretne jednostki w danym społeczeństwie. Podstawowymi elementami konstrukcyjnymi w definiowaniu prawa własności są pojęcia rzadkich dóbr prywatnych (pieniądz, przedmioty materialne, tytuły prawne, pozycje instytucjonalne) i prawa do tych dóbr. Problem własności powstaje tylko dlatego, że istnieją właśnie rzadkie dobra prywatne, i tylko w świecie, w którym występuje wielość podmiotów. W królestwie obfitości albo na bezludnej wyspie problem własności nie istnieje. W rzeczywistym świecie, gdzie występują rzadkie dobra, które mogą należeć do różnych ludzi, prawo własności można zdefiniować jako zestaw społecznie usankcjonowanych reguł rządzących dostępem ludzi do tych dóbr. Funkcją tych reguł jest ustalenie związku pomiędzy rzadkimi dobrami i podmiotami, i właśnie owe powiązania mogą być nazwane prawami własności. Składowe (typy) praw własności są przedstawiane w rozmaity sposób. Tradycyjne ujęcie wyprowadzone z prawa rzymskiego wylicza prawo do użytkowania przedmiotu, prawo do zmiany jego formy i treści oraz prawo do przeniesienia wszelkich praw z nim związanych, np. poprzez sprzedaż, albo niektórych tylko praw, np. w drodze dzierżawy (E. G. Furubotn, S. Pejoyich, 1972, s. 1139-1940). Nowsze ujęcie rozróżnia pomiędzy prawami do podejmowania decyzji (control rights) oraz prawami do czerpania korzyści gospodarczych, zwanymi w węższym ujęciu prawami do strumienia pieniężnego (cash flow rights) (S. J. Grossman, O. Hart, 1985; L. Balcerowicz, 1986). Oba podejścia nie są ze sobą sprzeczne. Różnią się od siebie zakresem: pierwsze jest bardziej ogólne, drugie jest lepiej dostosowane do analizy problemu własności w odniesieniu do przedsiębiorstw. Zgodnie z podaną definicją, prawo własności jako rozwiązanie społeczne, które łączy rzadkie dobra prywatne — poprzez poszczególne uprawnienia własnościowe — z określonymi ludźmi w danym społeczeństwie, może przybierać różne formy, a więc jest to pewna zmienna. Możemy wyróżnić trzy podstawowe aspekty tego zróżnicowania: strukturę, przejrzystość i poziom przestrzegania. nie za mylące, ponieważ termin “instytucje" jest normalnie rozumiany jako obejmujący również organizacje. Więcej w sprawie rozróżnienia pomiędzy

ogólnymi ramami i konkretnymi rozwiązaniami zob. L. Balcerowicz, 1989; P. Pelikan 1992. 104 Wymiar struktury, albo inaczej — treści, można omówić rozpoczynając od najważniejszego historycznie przypadku prawa własności: prawa rzymskiego. Miało ono trzy wyróżniające cechy: 1) było indywidualistyczne — prawa były przypisane jednostkom (lub rodzinom); 2) było także liberalne, tzn. podmiot własności miał maksymalny możliwy zestaw uprawnień, włącznie z prawem do przeniesienia swoich praw na inny podmiot; 3) ze względu na l i 2 było wyłączające: wprowadzało ostry podział społeczeństwa w odniesieniu do danego dobra na właścicieli i niewłaścicieli. Prawo rzymskie zostało wykorzystane przez nowoczesne państwa Zachodu (D. Lioyd, 1977). Rozwinęły one pojęcie osoby prawnej, tj. organizacji lub stowarzyszenia, które dysponuje wszystkimi prawami, z wyjątkiem tych, z których może korzystać tylko osoba fizyczna. Ewolucja ta obejmowała rozwój prawa o przedsiębiorstwach i różnych typach prawnych firm, dysponujących własnymi prawami do kontrolowanych przez siebie aktywów — co było procesem o olbrzymich konsekwencjach praktycznych, gdyż pozwalało na akumulację kapitału i przygotowało grunt do “oddzielenia funkcji własności od funkcji kontroli". Zachodnia kontynuacja prawa rzymskiego, w najbardziej liberalnej formie, doszła w XIX wieku do stanu, który można by określić wspólnym mianem klasycznego prawa własności prywatnej. Właśnie to prawo dostarcza niezbędnego punktu odniesienia do często dyskutowanego “osłabiania" praw własności. To osłabianie należy odróżnić od zastępowania go innymi wariantami prawa własności. Osłabianie klasycznego prawa własności odnosi się do uprawnień decyzyjnych właścicieli (np. poprzez legislację na temat pracy czy ochrony środowiska) oraz do czerpania korzyści gospodarczych poprzez opodatkowanie zysków lub kontrolę cen. Osłabienie uprawnień decyzyjnych pośrednio ogranicza uprawnienia do owych korzyści, albowiem może eliminować najbardziej rentowne zastosowanie rzadkiego dobra (zob. również E. G. Furubotn, S. Pejovich, 1972,

s. 1140). Wtedy, gdy przeciwstawia się “dobrze ustrukturyzowane" prawa własności innym jego wariantom (zob. np. A. C. Shleifer, 1994), to chodzi o strukturalny wymiar prawa własności i o jego zastosowania (np. o konkretne formy własności). Mam tu na myśli podstawową jakość prawa własności, tzn. sposób, w jaki ukierunkowuje ono ludzką energię i kształtuje działania człowieka przy pewnych niezmiennikach 105

motywacyjnych i informacyjnych (motywacja autocentryczna, informacyjne ograniczenia istot ludzkich). Strukturalny wymiar prawa własności należy odróżnić od problemu jego jasności. Prawo może mieć niewłaściwą strukturę, tj. może np. pobudzać ludzi do angażowania się w zachowania, których wynikiem są złe wyniki gospodarcze, ale jednocześnie może być bardzo przejrzyste. Stosownym przykładem jest własność państwowa. Trzeci wymiar prawa własności, poziom jego przestrzegania, należy omawiać w powiązaniu ze strukturą prawa, a nie w zupełnym oderwaniu. Ów poziom bowiem częściowo zależy od typu struktury: pewne struktury trudniej egzekwować niż inne. Podobnie również nie można formułować normatywnych sądów na temat znaczenia stopnia przestrzegania niezależnie od struktury prawa własności. Korzystne wyniki gospodarcze dobrze ustrukturyzo-wanego prawa własności rosną wraz z podwyższeniem poziomu jego egzekwowania. Czy jednak sprawa wygląda tak samo w przypadku źle ukształtowanych praw własności? Omawiając wpływ struktury prawa własności na wyniki gospodarcze, musimy założyć pewien poziom jego przestrzegania. Należy wyodrębnić wpływ różnic w strukturze i w poziomie egzekwowania prawa własności (w stopniu, w jakim nie są one ze sobą skorelowane). Można tego dokonać, wyobrażając sobie, że każda alternatywna struktura prawa własności ma cały zbiór alternatywnych poziomów przestrzegania i że owe zbiory nie są identyczne: pewne wysokie poziomy przestrzegania są możliwe w odniesieniu do pewnej struktury prawa własności, ale już nie w odniesieniu do innych struktur. Przez implikację, istnieje także “nakładająca" się część zakresu poziomów przestrzegania, wspólna wszystkim strukturom prawa własności. Takie ujęcie pozwala nam rozróżnić trzy typy zmian (albo różnic) w prawie własności: 1) zmiany w strukturze prawa przy danym poziomie przestrzegania, 2) zmiany w poziomie przestrzegania (przy nie zmienionej strukturze), 3) zmiany w obu elementach. Literatura dotycząca praw własności zwykle koncentruje się na zmianie (różnicy) w strukturze prawa własności, bez wspominania o powiązanym z tym

problemie jego przestrzegania lub przy milcząco 'x 106 przyjmowanym założeniu, że ten poziom pozostaje nie zmieniony (przypadek 1). W rzeczywistości jednak większym zmianom w strukturze będzie prawdopodobnie towarzyszyła zmiana poziomu przestrzegania, każda struktura bowiem wymaga odmiennego aparatu egzekwowania prawa, a przygotowanie nowego jest bardziej czasochłonne niż przyjęcie nowych rozwiązań prawnych2. Szczególnie odnosi się to do przejścia od praw własności zdominowanej przez państwo do klasycznego prawa własności prywatnej (zob. A. C. Shleifer, 1994). W tym przypadku prawdopodobne będą przemiany przebiegające w dwóch etapach. W pierwszym etapie radykalnej zmianie struktury prawa własności towarzyszy spadek poziomu przestrzegania (przypadek 3), ale w drugim etapie poziom ten może wzrosnąć (przypadek 2). Dlatego też, jak się wydaje, pierwszy typ (zmiany w strukturze przy stałym poziomie przestrzegania) jest kategorią analitycznie użyteczną, lecz empirycznie pustą, jeśli nie liczyć pomniejszych zmian w strukturze prawa własności. Druga kategoria zmian w prawie własności ma duże znaczenie empiryczne. Obejmuje ona nie tylko drugi etap ewolucji instytucjonalnej w krajach postsocjalistycznych, lecz również zmiany w niektórych krajach rozwijających się, gdzie wyjściowy poziom egzekucji prawa własności prywatnej był bardzo niski z powodu braku formalnych tytułów własności oraz z powodu wszechwładnej i skorumpowanej państwowej biurokracji. Hernando de Soto (1989) zwrócił uwagę na ogromne praktyczne znaczenie^ odchodzenia od tej sytuacji do wyższego poziomu przestrzegania prywatnego prawa własności. Taka zmiana z pewnością zasługuje na to, by ją uznać za odrębną, ważną kategorię zmian w prawie własności. Wróćmy teraz do strukturalnego aspektu prawa własności. Możemy w nim wyróżnić dwie części: jedna rządzi działalnością konsumpcyjną, a druga działalnością produkcyjną społeczeństwa, tzn. odnosi się do rzadkich dóbr, które wytwarzają strumień dochodu. Literatura na temat praw własności koncentruje się na części drugiej; jest to zabieg uzasadniony — to właśnie na tym polu zaszły największe

przemiany, które miały ogromnie doniosłe skutki dla dobrobytu gospodarczego. Na uwagę zasługują przyczyny, dla których zmiany 2

Jest to tylko jeden z przykładów ważnych skutków różnic, jakie zachodzą w

tempie rozmaitych procesów zmian instytucjonalnych. . 107

prawa własności w sferze konsumpcji były mniejsze od tych, które dotyczyły produkcji, oraz pytanie, jakie rozwiązania w tym drugim sektorze mogą współistnieć z rozwiązaniami w pierwszej sferze. Pytania te podejmę dalej. Teraz zaś wprowadzimy ważne pojęcie reżimu przedsiębiorczości (albo typu praw własności)3. Jest to z definicji ta część całego prawa własności, która określa, jakie typy przedsiębiorstw mogą być legalnie zakładane i rozwijane. Różnice w owym reżimie mają ogromne konsekwencje dla wyników gospodarczych, zarówno bezpośrednio jak i poprzez ich wpływ na inne zmienne czynniki własności. Ten wątek rozwinę w punkcie 4. W ten sposób dochodzimy do drugiego zestawu czynników własnościowych, tzn. do konkretnych układów lub struktur własności. Układy te można sobie wyobrazić jako sieć, w której przedsiębiorstwa są powiązane prawami własności z różnymi typami właścicieli oraz są rozdzielone pomiędzy różne sektory gospodarki. Wyróżniam następujące główne zmienne aspekty tej sieci: 1. Struktura własności: udział przedsiębiorstw reprezentujących różne typy własności w gospodarce. Zestaw przedsiębiorstw o tym samym typie własności stanowi określony sektor własności. 2. Międzygałęziowy rozkład różnych sektorów własności. Zmienna ta jest czymś odmiennym od zmiennej l i ma samodzielne znaczenie, gdyż wielkość różnic w efektywności pomiędzy własnością publiczną i prywatną zależy od gałęzi gospodarki4. Przyczyny zróżnicowania wielkości owej różnicy efektywności nie są jeszcze w pełni zbadane, jednakże jej istnienie potwierdzają obserwacje empiryczne. Dlatego też ta sama struktura własności w kraju przy różnym międzygałęziowym rozkładzie sektorów własności daje różne wyniki ekonomiczne. Na przykład, gospodarka mniej ucierpi wtedy, gdy sektor państwowy jest skoncentrowany w dystrybucji energii elektrycznej, niż wówczas, gdy dominuje on w rolnictwie. 3. Przedsiębiorstwa umownie zaliczane do tej samej kategorii własności: firmy prywatne, które mogą mieć różny układ właścicieli, tj. różne typy i/lub udziały podmiotów, które mają do nich prawa 3

Koncepcję tę można formułować również jako typ prawa własności (otwarty lub

zamknięty).

4

To samo dotyczy różnicy efektywności pomiędzy przedsiębiorstwami prywatnymi

i samorządowymi. 108 własności5. Niektóre z tych różnic mogą mieć duże znaczenie; powstała już olbrzymia literatura na temat “oddzielania własności od kontroli", “kapitalizmu menedżerskiego" oraz alternatywnych typów systemów finansowych (np. model niemiecko-japoński jest przeciwstawiany modelowi anglosaskiemu). Różnice te są również analizowane pod nowszym hasłem “corporate governance". Pojęcie to odnosi się bądź to do alternatywnych układów właścicieli wielkich przedsiębiorstw, bądź też — szerzej — do alternatywnych układów podmiotów i mechanizmów, które nadzorują i pobudzają kierownictwa wielkich korporacji. 4. Koncentrując się na składowej właściciela w sieci przedsiębior-stwawłaściciele, rozróżniamy rozkład praw własności do przedsiębiorstw pomiędzy poszczególne podmioty. Chodzi tu m. in. o zakres koncentracji władzy decyzyjnej i bogactwa; ma on znaczenie nie tylko z ekonomicznego, lecz również z politycznego punktu widzenia. Jeszcze ważniejsze pytanie, i to z obu punktów widzenia, dotyczy zmian w obrębie elity właścicieli. Wyróżniłem w sumie siedem zmiennych własności. Pierwsze trzy zmienne — struktura, przejrzystość i poziom przestrzegania — odnoszą się do prawa własności. Pozostałe cztery, omówione powyżej, opisują konkretne układy własności. Analiza praw własności powinna wyjaśnić związek pomiędzy tymi zmiennymi, tak by można było rozróżnić te systemy własności, które są empirycznie możliwe, i te, które nie wchodzą w grę w sensie empirycznym. Pomoże to w wykonaniu kolejnego poważnego zadania badawczego — wyjaśnienia gospodarczych skutków alternatywnych systemów własności i poszczególnych czynników własnościowych. W następnych punktach rozdziału spróbuję rozwinąć pewne kwestie, które zasygnalizowałem w tej części; chodzi o reżimy przedsiębiorczości, stosunki pomiędzy tymi systemami i strukturą własności oraz interpersonalny rozkład praw własności, przestrzeganie prawa własności w powiązaniu z jego strukturą, główne kanały, poprzez które podstawowe czynniki własności wpływają na zachowanie gospodarcze i wyniki gospodarcze. Przedtem jednak omówię typy

własności przedsiębiorstw, ponieważ pojęcie to stanowi podstawowy element konstrukcyjny innych pojęć, które wprowadzę. 5

Zapożyczyłem to wyrażenie od Johna Scotta (1985). 109

3. Typy własnościowe przedsiębiorstw Zacznę od dwóch wstępnych wyjaśnień i następnie sformułuję kryteria definiowania alternatywnych typów własności przedsiębiorstw. Na tej podstawie omówię koncepcję klasycznego przedsiębiorstwa prywatnego, nieklasycznego przedsiębiorstwa prywatnego oraz związany z nimi problem układu właścicieli i — ogólniej — podmiotów nadzorujących wielkie korporacje. Analiza głównych typów przedsiębiorstw nieprywatnych zamknie ten fragment rozdziału. Z gospodarczego punktu widzenia można rozróżnić trzy typy organizacji: organizacje finansowane ze środków budżetowych (jednostki budżetowe), organizacje nie nastawione na przynoszenie zysku, finansowane w przeważającej mierze ze składek i darowizn, oraz przedsiębiorstwa, które przynajmniej w zasadzie są finansowane z przy- i chodów ze sprzedaży. Problem alternatywnej formy własności odnosi się przede wszystkim do przedsiębiorstw. Organizacje nie nastawione na zysk są — w pewnym sensie — zawsze prywatne, podczas gdy urzędy są zwykle państwowe i jeżeli mają zmienić swoją formę własności, muszą być przedtem przekształcone w przedsiębiorstwa. Teoria własności powinna objąć porównawczą analizą organizacje nie nastawione na zysk i przedsiębiorstwa prywatne oraz przekształcanie jednostek budżetowych w inne formy organizacyjne. Tutaj skoncentrujemy się jednak na głównym problemie — typie własności przedsiębiorstw. Typy te dotyczą dwóch spraw. Po pierwsze, odnoszą się one do modeli prawnych zawartych np. w kodeksie handlowym. Są to zatem alternatywne formy, spośród których mogą wybierać założyciele przedsiębiorstwa (o ile w ogóle zachodzi możliwość wyboru). Po drugie, typ własności odnosi się do wyników zastosowania tych modeli prawnych w życiu gospodarczym, tzn. do rzeczywistych przedsiębiorstw, które reprezentują różne prawne typy własności. W tym drugim przypadku musimy abstrahować od wszelkich cech przedsiębiorstwa, które nie są związane z danym modelem prawnym, lecz z innymi czynnikami, np. ze szczególną historią firmy, osobowością założyciela itd. Będę używał pojęcia typu własności przedsiębiorstw w jednym z tych dwóch znaczeń albo w obu, w zależności od omawianego problemu. Moja następna uwaga dotyczy trzech kryteriów, które należy zastosować w celu

zdefiniowania różnych typów własności przedsiębiorstw: 110 ^ 1. Charakter tytułu własności. Tytuł własności z definicji oznacza alternatywne wiązki praw własności w odniesieniu do przedsiębiorstwa. Należy tu rozróżnić kapitalistyczny tytuł własności i tytuł niekapitalisty-czny. Ten pierwszy łączy prawa decyzyjne z prawami do dochodu, przy czym oba rodzaje praw wykazują tendencję do wzrostu proporcjonalnie do udziału w kapitale przedsiębiorstwa. Dodatkowo, kapitalistyczne tytuły własności są zwykle transferowalne. Niekapitalistyczne tytuły własności nie mają tej cechy. Na przykład, spółdzielczy tytuł własności oddziela formalnie prawa decyzyjne członka od jego udziału w kapitale przedsiębiorstwa (jedna osoba, jeden głos). Przenoszenie niekapitalisty-cznych tytułów własności jest również zwykle silnie ograniczone. 2. Charakter właścicieli. Jest to kryterium niezależne od charakteru tytułu własności. Jeżeli głównym właścicielem jest państwo, to nie uznamy firmy za prywatną nawet wówczas, gdy państwo ma formalnie kapitalistyczny tytuł własności (tj. przedsiębiorstwo ma prawną formę spółki, w której państwo jest głównym lub jedynym udziałowcem). To intuicyjne przekonanie pomaga uniknąć mieszania pojęć — przekształcania przedsiębiorstw w spółki akcyjne (komercjalizacji) oraz ich prywatyzacji. Przekonanie to ma racjonalne postawy. Charakter właścicieli jest ważnym, samodzielnym czynnikiem. Teoria własności jest do pewnego stopnia teorią właścicieli. Państwo ma pewne szczególne cechy, które sprawiają, że jest ono złym właścicielem (zob. punkt 3.4 niniejszego rozdziału). 3. Autonomia przedsiębiorstwa. Różnice lub zmiany w tym wymiarze powodują oczywiście zmiany (różnice) uprawnień decyzyjnych właścicieli, a pośrednio — ich efektywnych praw do czystego dochodu przedsiębiorstwa. Te trzy kryteria wystarczą, by jasno zdefiniować główne typy własności przedsiębiorstw. Przydatne jednak będzie dodanie jeszcze czwartego: celu przedsiębiorstwa, tj. zmiennej ekonomicznej (albo zmiennych odnoszących się do działalności przedsiębiorstwa), która jest przedmiotem głównego zainteresowania kierownictwa i tym samym stanowi główne kryterium wyboru typu

i kierunku działania6. Czyniąc tak, wychodzimy poza same definicje i dodajemy pewne 6

Świadomie definiuję zmienną celu przedsiębiorstwa w tak ogólnych

kategoriach, by uniknąć dyskusji problemu, czy firmy dokonują maksymalizacji, czy też zadowalają się pewną założoną wielkością określonej zmiennej. Dla naszych celów wystarczy ustalić rodzaj zmiennych, jakimi są one głównie zainteresowane. 111

merytoryczne twierdzenia, czyli elementy teorii. Twierdzenia dotyczące celu przedsiębiorstw nie powinny być po prostu przyjęte jako założenia, lecz powinny zostać wyprowadzone z założeń odnoszących się do zachowania odpowiednich typów właścicieli i cech definiujących typy własności przedsiębiorstw. Twierdzenia odnoszące się do zachowania właścicieli powinny z kolei być oparte na doborze uargumentowanej i zweryfikowanej teorii. Tak więc np. teoria zachowania przedsiębiorstw państwowych wymaga teorii państwa. 3.1. Klasyczne przedsiębiorstwo prywatne Klasyczne przedsiębiorstwo prywatne jest — z definicji — zarządzane przez swego właściciela. Konkretniej, jest to przedsiębiorstwo, którego właściciel jest osobą fizyczną7, mającą kapitalistyczny tytuł własności do całego kapitału przedsiębiorstwa. Dodatkowo, kierownik-właściciel angażuje najemną siłę roboczą, a przedsiębiorstwo cieszy się pełną autonomią na zewnątrz. Łącząc te cechy definicyjne z pewnymi ogólnymi założeniami dotyczącymi motywacji ludzkiej, bez trudu można wyprowadzić twierdzenie o silnym nastawieniu na zysk klasycznych firm prywatnych i związanym z tym pędzie do efektywności ekonomicznej. Dlatego właśnie klasyczna firma prywatna wzbudza niewiele kontrowersji wśród ekonomistów o różnej orientacji teoretycznej. Rzeczywiście, sukces gospodarczy niektórych krajów (np. północnych Włoch, zachodnich Niemiec, Tajwanu, Japonii) może być przynajmniej w części przypisany wysokiemu udziałowi tego typu małych albo średnich przedsiębiorstw. Pewne tendencje w krajach zachodnich, takie jak wykup firmy przez kierownictwo (management buy-out), mogą być interpretowane jako powrót do klasycznej firmy prywatnej. 3.2. Nieklasyczne firmy prywatne i typologia właścicieli Ten typ własności wynika z trzech zmian instytucjonalnych: l. Wielkie korporacje coraz częściej są zarządzane przez zawodowych menedżerów, którzy w niewielkiej mierze (jeśli w ogóle) uczestniczą we własności kierowanej przez siebie firmy. 7

Definicję tę można rozszerzyć, tak by objęła ona małą, dominującą grupę

właścicieli-kierowników. 112 ^

2. Wśród właścicieli tych korporacji szybko wzrasta udział różnych instytucji, natomiast udział osób fizycznych maleje. Zestaw inwestorów instytucjonalnych w poszczególnych krajach zachodnich jest jednak różny. 3. Niektórzy właściciele “ostateczni", zwłaszcza osoby fizyczne i fundusze emerytalne, zatrudniają zawodowych właścicieli “zastępczych" (takich jak banki, zarządzający funduszami). Tak więc rozwija się rynek usług właścicielskich (w odróżnieniu od rynku praw własności). Charakter umów, które rządzą tym rynkiem, wymaga dalszego wysiłku badawczego. Pierwsza z tych tendencji przyciągnęła najwięcej uwagi i jest przedmiotem olbrzymiego i nie rozwiązanego sporu, toczącego się od czasów Adama Smitha aż po współczesnych ekonomistów instytucjonalnych8. Chodzi głównie o skalę odchyleń zachowania wielkich współczesnych korporacji od maksymalizacji zysku w wersji, jaka występuje w klasycznym przedsiębiorstwie prywatnym. Na tym tle pojawia się problem, czy ekspansja sektora korporacji poprawia, czy też pogarsza sprawność gospodarki kapitalistycznej. Nie mamy tu miejsca, by szczegółowo omawiać tę debatę. Pragnę jedynie podkreślić, że pozostałe dwie tendencje mogą być nie mniej ważne niż pierwsza i zasługują na większą uwagę. Dla naszych celów wystarczy zdefiniować nieklasyczne przedsiębiorstwa prywatne jako formę własności odbiegającą od klasycznej firmy prywatnej przynajmniej pod jednym z dwóch względów: kierujący przedsiębiorstwem nie są głównymi właścicielami, ale najemnymi zarządcami zaangażowanymi przez właścicieli; wśród właścicieli występują (niepaństwowe) instytucje lub — ściślej — osoby, które nie reprezentują siebie samych, lecz określone organizacje, a zatem ich zachowanie jest ograniczane i kształtowane przez ich role instytucjonalne. Ta ostatnia uwaga sugeruje, że do wyjaśnienia zachowania korporacji zdominowanych przez instytucjonalnych udziałowców potrzebujemy teorii zachowania jednostek w różnych rolach instytucjonalnych. Teoria ta powinna być oparta na ogólnej metodologicznej zasadzie wyprowadzania wniosków odnoszących się do indywidualnego zachowania z pewnych realistycznych założeń co do motywacyjnych i informacyjnych cech jednostek i z definicyjnych cech odpowiednich ról. 8

Kontrowersję tę wyczerpująco omawia C. D. Mueller (1993). 113

8 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja

Krokiem w tym kierunku jest typologia właścicieli; można ją zbudować wokół trzech wymiarów: Po pierwsze, trzeba rozróżnić osoby fizyczne, władze państwowe i lokalne oraz organizacje niepubliczne. Ostatnią grupę można z kolei podzielić na przedsiębiorstwa i instytucje nie nastawione na zysk, a przedsiębiorstwa — na finansowe i niefinansowe. Firmy finansowe wreszcie są zwykle dzielone na banki i instytucje pozabankowe. Po drugie, właścicieli można podzielić na biernych i czynnych (albo innymi słowy — “strategicznych"). Czynni właściciele, z definicji, wywierają bezpośredni wpływ na kierowanie przedsiębiorstwem, ponieważ dysponują wystarczająco dużym udziałem w jego kapitale oraz odpowiednią kompetencją. Interesujące pytanie empiryczne dotyczy tego, jakie typy podmiotów przeważają wśród aktywnych właścicieli. Możemy tu wymienić część indywidualnych kapitalistów, banki,' fundacje i fundusze inwestycyjne wysokiego ryzyka. Te ostatnie są ważną kategorią zawodowych aktywnych właścicieli, tj. takich, którzy specjalizują się w odgrywaniu tej roli w kolejnych przedsiębiorstwach, a nie tylko w jednej firmie. Po trzecie, możemy wyróżnić podmioty, których naturalna rola pozostaje w sprzeczności z funkcjami właściciela (tj. z pobudzaniem i wywieraniem nacisku na kierownictwo przedsiębiorstwa na rzecz •maksymalizacji zysku). Kategoria ta obejmuje przede wszystkim władze "państwowe, z powodów, o których będzie mowa później. Trzeba tu też •Chyba zaliczyć banki, które odgrywają podwójną rolę — udziałowców i wierzycieli — w odniesieniu do tych samych przedsiębiorstw. Mówiąc ogólnie, ostry konflikt pomiędzy naturalną rolą i funkcjami właściciela przemawia na rzecz przypuszczenia, że dany podmiot może być złym właścicielem (i/lub że może on skompromitować swoją naturalną rolę). Dobry właściciel, z definicji, pobudza przedsiębiorstwo do zwiększania zysku w drodze wzrostu wydajności. Sądzę, że podmiot musi jednocześnie spełniać dwa warunki, by można go było uznać za dobrego właściciela: 1) powinien być właścicielem aktywnym; 2) powinien wykazywać silną orientację na dochód pieniężny. Taka silnie

materialistyczna orientacja (w połączeniu z innym rodzajem orientacji autocentrycznej, takim jak np. pragnienie osiągnięć) jest naturalną cechą większości osób fizycznych, a osobom, które stają się właścicielami, z pewnością jej nie brakuje. Dlatego właśnie 114 klasyczne firmy prywatne wykazują także silne dążenie do zysku. Orientacji na zysk pieniężny nie można już w tak naturalny sposób oczekiwać od osób pełniących role instytucjonalne, nawet jeśli jako osoby prywatne wykazują one wielką troskę o (swoje prywatne) pieniądze. Kluczowy problem polega tu na rozstrzygnięciu, czy dana rola instytucjonalna zezwala na powiązanie dochodu jednostki z zyskiem przedsiębiorstwa, w którym reprezentowana przez nią instytucja ma udziały. Takie powiązanie jest oficjalnie wykluczone w przypadku instytucji publicznych (władz państwowych lub komunalnych), a jego wystąpienie w formie korupcji pozostaje w ostrym konflikcie z naturalną rolą tych instytucji. Jest to jeden z powodów, dla których organy publiczne są na ogół złymi właścicielami. To powiązanie może oficjalnie istnieć w przypadku przedsiębiorstw będących właścicielami innych przedsiębiorstw. Trzeba również uwzględnić możliwość bardzo silnego identyfikowania się przez jednostki z celami organizacji reprezentowanych przez nie w organach zarządzających przedsiębiorstwa. W takim przypadku jednostki te będą wywierały odpowiedni nacisk na kierownictwo przedsiębiorstw na rzecz zwiększenia zysku. Dotyczy to, być może, osób reprezentujących pewne instytucje nie nastawione na zysk, np. organizacje charytatywne, które mogą przyciągać ludzi o silnej motywacji na rzecz realizacji ich celów9. Pojawia się tu więc interesująca możliwość: instytucje nie nastawione na zysk mogą wystąpić w roli właścicieli wśród strażników motywu zysku w gospodarce kapitalistycznej (por. J. Kornai, 1995). Oczywiście jednak pozostaje problem, czy ich członkowie mają dostateczne kompetencje do odgrywania roli właściciela. Wróćmy teraz do nieklasycznych przedsiębiorstw prywatnych. Z klasycznymi firmami prywatnymi łączą je kapitalistyczne tytuły własności, które, z definicji, nie są posiadane przez władze publiczne, lecz przez rozmaite jednostki niepubliczne. To właśnie ta cecha sprawia, że podstawową orientację

zachowań nieklasycznych firm prywatnych można uznać za bliższą orientacji firm klasycznych niż tendencjom wykazywanym przez firmy należące do innych typów własności. 9

Należałoby rozważyć możliwość przyciągania ludzi z pewnymi szczególnymi

cechami.motywacyjnymi przez organizacje nie nastawione na zysk, w których członkostwo jest dobrowolne (W. Niskanen, 1992). Jest to jeden z niewielu przypadków, kiedy można usprawiedliwić założenie pewnych szczególnych cech psychologicznych w wyjaśnianiu wpływu zmiennych instytucjonalnych. 115

Wskutek tego, niezależnie od wszystkich różnic pomiędzy klasycznymi i nieklasycznymi firmami prywatnymi, uzasadnione jest, jak sądzę, ujmowanie ich w jedną ogólną kategorię przedsiębiorstw prywatnych. Kapitalistyczne tytuły własności będące w posiadaniu podmiotów niepublicznych są postawą kilku mechanizmów nadzoru właścicielskiego, który powoduje, że zysk przedsiębiorstwa jest ważną zmienną dla menedżerów firm nieklasycznych. Mechanizmy te zostały szczegółowo omówione w literaturze przedmiotu; dlatego w tym miejscu ograniczę się tylko do ich wyliczenia. Obejmują one informacyj-nomotywacyjną funkcję giełdy papierów wartościowych, mechanizm przejmowania przedsiębiorstw, rynek menedżerów, kontrakty menedżerskie związane z opcjami na akcje przedsiębiorstwa oraz bezpośredni nadzór sprawowany przez aktywnych właścicieli. Różne konstelacje właścicieli przedsiębiorstw wytwarzają różne konfiguracje tych mechanizmów, a jednym z ważnych zadań ekonomii instytucjonalnej jest ocena jakości poszczególnych konfiguracji. Zadanie to może zostać rozszerzone, jak to się zresztą często w praktyce dzieje, na nadzór sprawowany przez wierzycieli przedsiębiorstw. Analiza porównawcza koncentruje się wtedy na różnych kombinacjach mechanizmów nadzoru właścicielskiego i nadzoru wierzycieli. W jeszcze szerszym ujęciu można dodać wszystkie pozostałe części otoczenia instytucjonalnego przedsiębiorstw (np. rynki, na których się one zaopatrują lub też na których zbywają swoje produkty). Te elementy można analizować jako źródła sygnałów, które za sprawą celu przedsiębiorstw stają się w ich oczach informacją o użyteczności, tzn. kształtują preferencyjne uszeregowanie różnych rodzajów działań. Tylko w tej szerokiej perspektywie możemy ujrzeć ważne związki pomiędzy odpowiednimi mechanizmami nadzorczymi i zidentyfikować te, które decydują o jakości większości innych mechanizmów. Taką ważną siłą nadzorującą jest, jak się wydaje, konkurencja na rynku towarów. Tylko wtedy, gdy ona występuje, można oczekiwać, że inne mechanizmy nadzorcze będą popychać przedsiębiorstwa do podejmowania działań społecznie optymalnych. Należy dodać, że intensywność tej konkurencji zależy w części od formy własności przedsiębiorstwa oraz od związanych z nią mechanizmów nadzoru właścicielskiego (zob. punkt 6 niniejszego rozdziału).

Zakończmy ten fragment rozdziału ogólną definicją przedsiębiorstwa prywatnego. Przedsiębiorstwo takie ma niepublicznego właś116

\

ciciela lub właścicieli, dysponuje kapitalistycznymi tytułami własności, oraz korzysta z szerokiej autonomii wobec państwa. Wychodząc poza tę definicję możemy dodać, że przedsiębiorstwo prywatne wykazuje silniejszą orientację na zysk niż przedsiębiorstwa reprezentujące inne typy własności; wynika to bądź z charakteru właściciela (klasyczna firma prywatna), bądź też z działania mechanizmów nadzoru właścicielskiego (firma nieklasyczna). Ta charakterystyka dostarcza użytecznego punktu odniesienia do zdefiniowania różnych typów firm nieprywatnych: takie przedsiębiorstwa nie spełniają przynajmniej jednego z podanych wyżej warunków definiujących firmę prywatną. 3.3. Przedsiębiorstwa pseudoprywatne Ten typ własności spełnia wszystkie warunki definiujące przedsiębiorstwo prywatne z wyjątkiem jednego: autonomia takiego przedsiębiorstwa jest drastycznie ograniczona przez państwową regulację, a w związku z tym odpowiednio ograniczone są efektywne uprawnienia decyzyjne właścicieli^ Istnieją formalnie prywatni właściciele dysponujący kapitalistycznymi tytułami własności, którzy jednak mają niewiele do powiedzenia; kontrola przechodzi w dużej mierze w ręce państwowej biurokracji. W tej kategorii mieszczą się trzy przypadki empiryczne. Pierwszy to nominalnie prywatne przedsiębiorstwa poddane mechanizmowi nakazowemu gospodarki wojennej (zob. np. W. Eucken, 1965 — dla Niemiec; J. K. Galbraith, 1980 — dla Stanów Zjednoczonych). Drugi dotyczy przedsiębiorstw w silnie interwencjonistycznych i regulowanych systemach gospodarczych krajów rozwijających się, których uderzającym przykładem były — do czasu ostatnich reform liberaliza-cyjnych — Indie. Trzeci wreszcie przypadek to silnie regulowane przedsiębiorstwa użyteczności publicznej w krajach OECD (do ostatniej fali deregulacji). Wielu nazywa te formy własności “prywatnymi". Takie podejście oparte jest na — przyjmowanym zwykle milcząco — założeniu, że istnienie niepublicznych właścicieli, którzy dysponują kapitalistycznymi tytułami własności, jest warunkiem wystarczającym do uznania firmy za prywatną, niezależnie od zakresu

autonomii, w jaką jest ona wyposażona. Taka konwencja jest w sprzeczności z jednym z pod117

stawowych aspektów pierwotnego znaczenia własności prywatnej, którym jest wolność gospodarcza. Przedsiębiorstwo prywatne staje się wtedy niezmiernie szeroką kategorią obejmującą formy własności, które są bliskie scentralizowanej własności państwowej. To z kolei prowadzi do twierdzenia, że własność sama w sobie nie ma zbyt wielkiego znaczenia, gdyż może ona współistnieć z różnymi sposobami koordynacji, zarówno rynkowej jak i nierynkowej, i może generować bardzo różne wyniki ekonomiczne. Wszystkie takie twierdzenia wynikają z omawianej definicji przedsiębiorstwa prywatnego, która pomija wymiar autonomii. Dlatego też należy odrzucić taką definicję jako analitycznie bałamutną i przyjąć węższą koncepcję przedsiębiorstwa prywatnego, opartą na założeniu szerokiej autonomii firmy. Dlatego proponuję nazwać przedsiębiorstwa, które odbiegają od definicji firmy prywatnej pod takim względem, że ich funkcjonowanie jest radykalnie ograniczone regulacjami państwowymi, przedsiębiorstwami “pseudoprywatny-mi"; nominalnie prywatne firmy podlegające łagodniejszym formom regulacji powinny może być nazwane “firmami guasiprywatnymi". Podział tradycyjnej kategorii przedsiębiorstwa prywatnego na formy prawdziwie prywatne oraz pseudoprywatne lub guasi-prywatne ma ważne konsekwencje analityczne. Liberalizację gospodarki składającej się z dwóch ostatnich typów przedsiębiorstw można uznać za ważny proces prywatyzacji, gdyż przywraca ona prywatne przedsiębiorstwa. Tak właśnie było w przypadku wielu krajów rozwijających się, ale nie krajów socjalistycznych, w których nie istniały nawet firmy pseudoprywane. Dlatego też nakładanie się pojęć liberalizacji oraz prywatyzacji jest znacznie mniejsze w przypadku przemian postsocjalistycznych niż w przypadku prorynkowych reform w krajach rozwijających się10. Liberalizacja gospodarki, która składa się z firm pseudoprywat-nych, może mieć wyraźnie widoczne, korzystne skutki ekonomiczne. Po pierwsze dlatego, że przesuwa punkt ciężkości orientacji na zysk — z poprzedniego targowania się z urzędnikami o rozmaite zezwolenia na dominujące po wprowadzeniu liberalizacji dążenie do poprawy wyników gospodarczych, tj. zwiększanie wydajności, obniżanie kosz-

10

Dlatego właśnie rozróżnienie pomiędzy stabilizacją, liberalizacją i głęboką

przebudową instytucjonalną, która obejmuje prywatyzację, jest szczególnie przydatne w odniesieniu do postsocjalistycznych przemian gospodarczych. : , 118 tów i wprowadzanie innowacji. Po drugie dlatego, że uwalnia ważne źródło motywacji niepieniężnej, tj. dążenie do osiągnięć. Ta motywacja działa wtedy, gdy podmioty podejmujące decyzje dysponują wystarczającą autonomią. Ta druga zmiana umacnia korzystny dla efektywności wpływ pierwszej. 3.4. Przedsiębiorstwa państwowe Ten typ własności jest zdefiniowany przez wskazanie właściciela, którym jest państwo. Państwo w roli właściciela powoduje inne odchylenia od warunków definiujących przedsiębiorstwo prywatne.;, Państwo jest bardzo szczególnym właścicielem. Różni się ono od; innych właścicieli przynajmniej pod pięcioma wzajemnie powiązanymi względami. Pierwszy i najważniejszy polega na tym, że państwo jest organizacją polityczną; osoby zajmujące wyższe stanowiska w tej organizacji i wykonujące ostateczne prawa własności podlegają systemowi bodźców zdecydowanie odmiennych, niż to ma miejsce w przypadku prywatnych właścicieli. W wyniku takiego systemu typowi politycy będą się starali utrzymać poparcie społeczne niezależnie od tego, czy państwo jest demokratyczne, czy niedemokratyczne. Połączenie tej tendencji z prawem kontroli przedsiębiorstw musi powodować w przedsiębiorstwach państwowych poważne odchylenia od orientacji na zysk. Niektóre politycznie popularne działania (takie jak inwestowanie w regionach dotkniętych trudnościami gospodarczymi i zwiększanie zatrudnienia) mogą zmniejszać zyski, a wiele innych, które mają sens ekonomiczny (np. restrukturyzacja przedsiębiorstw) nie cieszy się polityczną popularnością. Takie “odgórne" upolitycznienie będzie wzmacniane przez upolitycznienie “oddolne" — powodowane naciskiem pracowników i ich związków zawodowych, zmierzającym; do zachowania status quo lub uzyskania finansowej kompensaty skutków upolitycznienia odgórnego. Taka kompensata oznacza oczywiście, że przedsiębiorstwa państwowe mają na ogół “miękkie ograniczenie budżetowe" w

sensie podanym przez Kornaia. Prócz tego przedsiębiorstwa państwowe, przynoszące często — wskutek upolitycznienia — straty, pochłaniają krajowe oszczędności, wypierając sektor prywatny (zob. S. Kikori, J. Nellis, H. Shirley, 1994). Po drugie, współczesne państwo dysponuje monopolem na kreację pieniądza, toteż subwencjonowanie państwowych przedsiębiorstw 119

może być prowadzone w sposób inflacyjny". Po trzecie, państwo ma również monopol ustawodawczy. Dlatego też może ono naginać prawo w ten sposób, by chronić przedsiębiorstwa państwowe. Po czwarte, osoby wykonujące prawa decyzyjne w imieniu państwa, politycy i urzędnicy państwowi, nie mają i nie powinni mieć prawa do legalnego uczestnictwa w zyskach przedsiębiorstwa. Bardzo niedoskonałym zamiennikiem dla tego prawa jest korupcja, która godzi w publiczne funkcje państwa (por. A. C. Shleifer, 1994). Po piąte, przedsiębiorstwa państwowe nie mogą podlegać opisanym wcześniej mechanizmom nadzoru właścicielskiego, gdyż te są oparte na przenoszeniu kapitalistyczynch tytułów własności. Tytuły takie, jeśli istnieją, muszą pozostawać w ręku państwa, jeżeli przedsiębiorstwo nadal ma być własnością państwa. Próżnia spowodowana brakiem tych mechanizmów jest wypełniana biurokratycznymi regulacjami, tym bardziej że państwowa administracja nadzorcza jest zwykle dużą organizacją. Podsumowując: polityczny charakter państwa w połączeniu z jego specjalnymi uprawnieniami czyni zeń złego właściciela przedsiębiorstw. W wyniku tego firmy będące własnością państwa są na ogół nieefektywne, wykazując słabą orientację na zysk. Przyjmowanie, że państwo może systematycznie zachowywać się jak prywatny właściciel, a więc że przedsiębiorstwa państwowe, przeciętnie rzecz biorąc, mogą się zachowywać jak przedsiębiorstwa prywatne i osiągać podobne do nich wyniki, jest równoznaczne z negowaniem istotnego znaczenia różnic pod względem instytucji i bodźców. Dla pełnego obrazu zauważmy, że siła opisanej specyfiki behawio-rainej państwa w roli właściciela i przedsiębiorstw państwowych jest różna w zależności od różnych czynników kompensujących. Pierwszym czynnikiem jest udział sektora państwowego; im jest on wyższy, tym mniej prawdopodobne jest ujawnianie się konkurencyjnego nacisku ze strony sektora prywatnego i tym większą nieefektywność będą wykazywać przedsiębiorstwa państwowe. Dlatego też wnioski nasuwające się w przypadku względnie małego sektora państwowego nie pasują do sytuacji, gdy rozmiary tego sektora są duże. Konkretniej, jeżeli mały sektor państwowy jest nieefektywny, to tym większej " Niebezpieczeństwo to może być osłabione dzięki istnieniu niezależnego banku centralnego, któremu powierzono odpowiedzialność za stabilność pieniądza.

Jednakże w politycznych warunkach, które stanowią podłoże dużego sektora państwowego, pojawienie się takiego banku jest mało prawdopodobne. 120 nieefektywności należy się spodziewać w gospodarce zdominowanej przez państwo. Drugim istotnym czynnikiem jest wielkość kraju. Duży sektor państwowy w małym kraju może napotkać większą konkurencję na rynkach eksportowych niż taki sam sektor w kraju dużym. Ale z kolei mała gospodarka zamknięta zdominowana przez państwo jest po prostu skazana na klęskę. Trzecim czynnikiem jest gałęziowy rozkład przedsiębiorstw państwowych. Jak już wspomniałem, różnica pomiędzy efektywnością sektora prywatnego i państwowego zmienia się w zależności od gałęzi. Przyczyny tej różnicy wymagają dalszych badań. Prawdopodobnie u ich podłoża leżą międzygałęziowe różnice w wymaganej elastyczności podaży, minimalnych efektywnych rozmiarach przedsiębiorstwa i zakresie radykalnych, wysoce ryzykownych i niepewnych innowacji. Przedsiębiorstwa państwowe znajdują się w szczególnie niekorzystnej sytuacji w gałęziach odznaczających się wysoce elastyczną podażą, niewielkimi rozmiarami przedsiębiorstw i szerokim zakresem innowacji. Te warunki bowiem stoją w sprzeczności z opisanymi cechami własności państwowej. Poza tym scentralizowana własność państwowa, jaka istniała w warunkach systemu, ekonomicznego typu radzieckiego, wyrządziła szczególne szkody efektywności. Na koniec, normalne zachowanie państwowych właścicieli, a więc i przedsiębiorstw państwowych, może ulec zawieszeniu zaraz po wielkiej zmianie w systemie politycznym, w krótkim okresie polityki “nadzwyczajnej". Uprawnienia państwa jako właściciela mogą być wówczas ograniczone12 lub też nowa ekipa polityczna może nie wykazywać skłonności do ich używania. Taka sytuacja nie może się jednak utrzymać. Jeżeli przyjąć, że uprawnienia te nie zostaną całkowicie usunięte, tj. przedsiębiorstwa nie zostaną sprywatyzowane, musi nastąpić powrót wpływów politycznych w odniesieniu do odziedziczonego sektora państwowego, tyle tylko, że w nowych formach, związanych ze zmienionym systemem politycznym. Politycy wierzący 12

Jeśli siły te zostaną wyeliminowane, jednakże przedsiębiorstwa nie otrzymają

prywatnych właścicieli, i jeżeli menedżerowie nie oczekują w najbliższym

czasie prywatyzacji, nominalnie państwowe przedsiębiorstwo przekształca się w rodzaj post-socjalistycznej firmy “menedżerskiej". Po takich przedsiębiorstwach można się spodziewać najgorszych ekscesów, jakich się oczekuje od korporacji menedżerskich, gdyż nie są one ograniczone przez mechanizmy nadzoru właścicielskiego. 121

w ideę liberalnego państwa zostaną bądź to usunięci z urzędów (albo sami zrezygnują), bądź też nie będą mieli wielkiego wyboru i będą musieli działać zgodnie z systemem bodźców politycznych. 3.5. Przedsiębiorstwa samorządowe W tej formie własności formalne uprawnienia decyzyjne są z definicji rozłożone w równy sposób pomiędzy pracowników (zasada: jedna osoba — jeden głos) i dlatego nikt nie ma kapitalistycznego tytułu własności do przedsiębiorstwa. Przedsiębiorstwo samorządowe może być bądź to spółdzielnią wytwórców, w której wszyscy pracownicy są członkami dysponującymi takimi samymi prawami głosu mimo ewentualnych różnych udziałów w majątku spółdzielni (spółdzielczy tytuł własności), bądź też przedsiębiorstwem “iliryjskim", w którym nie występują udziały, a uprawnienia decyzyjne są związane ze statusem pracownika13. Co najważniejsze, w obu przypadkach prawa te spoczywają w ręku “niekapitalistycznych insiderów", tj. osób, których główny dochód nie jest zależny od zysków przedsiębiorstwa (przychody minus wszelkie koszty, włącznie z płacami). Faktyczny udział w decyzjach nie jest oczywiście rozłożony tak równo jak formalne prawo do podejmowania decyzji. Dysproporcja ta jest spowodowana nierównym rozkładem informacji wśród członków, a także tym, że znaczną część swoich kompetencji delegują oni na radę pracowniczą. Rada ta powołuje również i odwołuje dyrekcję. Nawet jednak przy tych zastrzeżeniach niekapitalistyczni członkowie organizacji muszą mieć znaczący wpływ na wybór kierunku działań przedsiębiorstwa, zwłaszcza jeśli jest to przedsiębiorstwo małe. Przyjmując więc założenie o takim znaczącym wpływie “niekapitalistycznych insiderów", których interes materialny nie jest związany z zyskami przedsiębiorstwa, musimy dojść do wniosku, że zyski nie mogą być celem w przedsiębiorstwie kierowanym przez pracowników. Rolę tę spełnia inna zmienna ekonomiczna, która lepiej odzwierciedla interesy niekapitalistycznych członków organizacji: wartość dodana na 13

Forma “iliryjska" jest teoretycznym modelem odpowiadającym samorządowej

doktrynie b. Jugosławii. Faktyczne kompetencje organów samorządowych były znacznie bardziej ograniczone, niż przewidywał model, przez uprawnienia

aparatu partyjnego, zwłaszcza w odniesieniu do powoływania i odwoływania dyrektorów przedsiębiorstw, podziału dochodu, a także inwestycji (zob. H. Lydall, 1984). 122 jednego zatrudnionego w firmie. Taki miernik powoduje wybór innych działań niż w porównywalnym przedsiębiorstwie zorientowanym na zysk. Istnieje ogromna literatura teoretyczna badająca w ujęciu porównawczym zachowanie i sprawność obu typów przedsiębiorstw, zapoczątkowana przez B. Warda (1958), J. Meada (1972) i innych. Wnioski z tych prac teoretycznych trudno zweryfikować z braku rzeczywistych firm zarządzanych przez pracowników, które by wykazywały cechy wystarczająco bliskie modelom teoretycznym14. Większość jednak tych wniosków można intuicyjnie uznać za sensowne. Najważniejszy z nich jest prawdopodobnie ten, który głosi, że firmy zarządzane przez pracowników będą tworzyły mniejszą liczbę miejsc pracy niż ich prywatne odpowiedniki. System gospodarczy zdominowany przez takie przedsiębiorstwa będzie więc dotknięty wysokim bezrobociem. Prognoza taka bynajmniej nie zaskakuje w świetle teorii bezrobocia uwzględniającej sytuację tych “wewnątrz" i tych “na zewnątrz" (“insiderów" i “outsiderów"), która wiąże jego poziom z siłą tych pierwszych, tj. osób już zatrudnionych. Przedsiębiorstwo kierowane przez pracowników może być uznane za skrajny przypadek dominacji “niekapitalistycznych insiderów". 3.6. Pomiędzy przedsiębiorstwem samorządowym a klasycznym przedsiębiorstwem prywatnym Mam tu na myśli różne typy przedsiębiorstw, w których pracownicy (włącznie z kierownictwem) wyposażeni są w kapitalistyczne tytuły własności. Na jednym krańcu tej grupy znajdują się egalitarys-tyczne spółki, w których wszyscy partnerzy mają równe udziały, a więc także równe uprawnienia decyzyjne, i w których nie zatrudnia się najemnej siły roboczej. Forma ta zasadniczo przypomina klasyczną spółdzielnię produkcyjną. Jednakże kapitalistyczne tytuły własności 14

Należy tutaj rozróżnić pomiędzy firmami zarządzanymi przez pracowników,

działającymi w otoczeniu o przeważające kapitalistycznym charakterze, oraz systemami gospodarczymi zdominowanymi przez takie firmy. Pierwsza kategoria ma

pewne empiryczne odpowiedniki, np. spółdzielnie produkcyjne w krajach zachodnich. Takie firmy poddane są ograniczeniom wzrostu płac i innym naciskom dyscyplinującym ze strony swojego kapitalistycznego otoczenia i dlatego nie są one reprezentatywne dla systemów zarządzanych przez pracowników. Można jednak oczekiwać, że wady takich firm działających w kapitalistycznym otoczeniu będą występowały jeszcze wyraźniej, jeśli firmy te będą dominowały w gospodarce. 123

pozwalają na istnienie nierównych udziałów i — odpowiednio — nierówny rozkład kompetencji decyzyjnych oraz praw do udziału w dochodach. Członków organizacji można więc podzielić na uczestników kapitalistycznych i niekapitalistycznych. Jedni czerpią swój główny dochód z zysków przedsiębiorstwa, a drudzy z płac. Przy różnych proporcjach występowania obu grup powstaje różny układ sił, a więc i zorientowanie firmy na odmienne zachowania. Mogą istnieć układy, przy których żadna z tych grup nie będzie miała zdecydowanie dominującego głosu, co doprowadzi do powstania sfery nieokreślono-ści w odniesieniu do orientacji przedsiębiorstwa. Jeżeli jednak kapitalistyczne tytuły własności zostaną wystarczająco skoncentrowane w ręku małej grupy kapitalistycznych członków organizacji, a pozostałe osoby będą miały — łącznie — znacznie mniejsze udziały, pojawi się firma prywatna ze współwłasnością pracowniczą. Może to być efektywny typ własności, gdyż łączy on silną orientację na zysk z możliwością dobrej współpracy pracowników wewnątrz firmy. Na koniec, jeżeli kapitalistyczne tytuły własności zostaną skupione w ręku niewielkiej grupy członków organizacji — menedżerów (albo tylko jednego z nich), to dochodzimy do drugiej skrajnej postaci rozpatrywanej klasy przedsiębiorstw, tj. klasycznego przedsiębiorstwa prywatnego. 4. Reżim przedsiębiorczości, struktura własności i rozkład praw własności Reżim przedsiębiorczości (RP) oznacza, z definicji, część ogólnego prawa własności określającą, które firmy i o jakim typie własności mogą być powoływane i rozwijane. We współczesnym świecie można wyróżnić trzy główne typy RP: zamknięty {RPz), otwarty lub liberalny (RPo), oraz restrykcyjny (RPr). RP^ dąży do zapewnienia monopolu tylko jednemu typowi własności, wykluczając istnienie wszystkich pozostałych lub też poważnie ograniczając ich rozwój. W perspektywie historycznej typem preferowanym było bądź to przedsiębiorstwo państwowe, jak w krajach RWPG, bądź też przedsiębiorstwo formalnie samorządowe, jak w b. Jugosławii. Wykraczając poza doświadczenia historyczne, można sobie również wyobrazić zamknięty reżim przedsiębiorczości, który 124 wyróżniałby spółdzielnie produkcyjne. Wynikiem tego byłby jakiś rodzaj

socjalizmu spółdzielczego. Różniłby się on od innych wariantów RPz tym, że dopuszczałby osoby prywatne do zakładania przedsiębiorstw, jednakże tylko w przepisowej formie spółdzielni. Mówiąc ogólnie, RPz zawsze uprzywilejowuje jakiś typ przedsiębiorstwa nie-prywatnego, eliminując lub ograniczając przedsiębiorstwa prywatne. Nie wystąpił jak dotąd typ RP^, który działałby na rzecz zapewnienia dominacji firm prywatnych, wykluczając możliwość istnienia przedsiębiorstw nieprywatnych. Nie jest to dziełem przypadku; przedsiębiorstwa prywatne, by uzyskać przewagę w gospodarce, nie potrzebują takiej prawnej protekcji. Ich dominacja opiera się na logice indywidualnego wyboru. Do tego aspektu jeszcze powrócimy. Otwarty reżim przedsiębiorczości RPo zapewnia wybór pomiędzy różnymi typami przedsiębiorstw, zarówno prywatnych jak i nieprywatnych, jakimi są np. spółdzielnie. RPg jest typowy dla krajów OECD i niektórych krajów rozwijających się. Ostatnie reformy liberalizacyjne ogromnie zwiększyły zasięg jego występowania w świecie. Ostatni wreszcie, restrykcyjny reżim przedsiębiorczości, RPr, zapewnia monopol firm państwowych w pewnych wybranych sektorach gospodarki (nazywanych “strategicznymi"), ale jednocześnie dopuszcza powoływanie i rozwój przedsiębiorstw prywatnych w innych sektorach. Kraje, w których obowiązywał RPr, utrzymywały na dodatek, często zawiłe i czasochłonne, procedury regulujące zakładanie i funkcjonowanie nominalnie prywatnych przedsiębiorstw. Systemy gospodarcze takich krajów cechowała więc uprzywilejowana pozycja firm państwowych i tak rozległa regulacja państwowa, iż nominalnie prywatne przedsiębiorstwa były w istocie rzeczy przedsiębiorstwami pseudoprywatnymi czy ^Masi-prywatnymi. Nic dziwnego więc, że systemy te były bardzo nieefektywne. W związku z reżimem przedsiębiorczości pojawiają się dwa podstawowe pytania. W przypadku pierwszego pytania traktuje się ten reżim jako zmienną zależną oraz bada przyczyny i sposób powstawania różnych jego odmian. Jest to domena badań historycznych nad ewolucją polityki, gospodarki i systemów prawnych oraz teorii polityki, która próbuje wyjaśnić główny jej produkt: ustawodawstwo. Mówiąc konkretnie, pierwszy problem obejmuje przejście od feudaliz-mu do wolnorynkowego kapitalizmu XVIII i XIX wieku, komunistyczną rewolucję —

najpierw w Rosji po I wojnie światowej, a następ125

nie jej eksportowane przeszczepy w Europie Środkowej i Wschodniej po II wojnie światowej, jak również gnasi-autonomiczną rewolucję komunistyczną w Chinach w 1949 r. Obejmuje on również teorię ustawodawstwa i regulacji w ramach demokratycznego kapitalizmu i wreszcie w ostatnich kilku latach prokapitalistyczne rewolucje w byłych krajach socjalistycznych. Każdy z tych procesów stanowi fascynujący temat do ambitnej analizy i można wątpić, czy jedna spójna teoria w ogóle jest w stanie wszystkie je wyjaśnić, nie mówiąc już o ich prognozowaniu. Wielkie przełomowe zmiany historyczne są w zasadzie nieprzewidywalne, zważywszy olbrzymi udział przypadku i zmienne układy wzajemnego oddziaływania głównych zmiennych. Jedyne, co można zrobić, to — jak sądzę — opracować schemat wyjaśniający, który określałby przynajmniej niektóre z podstawowych determinant wielkich zmian instytucjonalnych. Obejmują one rolę pewnych potężnych doktryn antykapitalistycznych, takich jak marksizm, które natchnęły grupę pierwszych wyznawców guasź-religijną wiarą. Ta inspiracja, a także historyczne czynniki przypadkowe oraz użycie siły w znacznej mierze wyjaśniają komunistyczne rewolucje w Rosji i Chinach. Dalsze przypadki rewolucji komunistycznych nietrudno wyjaśnić siłowym wsparciem ZSRR. Z chwilą wprowadzenia nakazowego systemu gospodarczego zaczęły działać pewne funkcjonalne konieczności (zob. rozdział 5). System ten odznaczał się pewną “ustrojową" logiką: nakazowy mechanizm koordynacji wymagał szczególnej struktury organizacyjnej, którą można było utrzymać jedynie w warunkach zamkniętego systemu przedsiębiorczości. Szybkość i moment rozpoczęcia rewolucji prokapitalistycznych i prodemokratycznych w byłych krajach socjalistycznych zaskoczyły wszystkich, a więc nikt nie może twierdzić, że miał dobrą teorię świata socjalistycznego i postsocjalistycznego, która pomogłaby przewidzieć przyszłość. I tu jednak możliwe są pewne wyjaśnienia ex post. Można je ułożyć, jak sądzę, w kategoriach wzajemnego oddziaływania pewnych sił systematycznych oraz czynników przypadkowych lub jednostkowych. Te pierwsze obejmują narastający konflikt pomiędzy twierdzeniami oficjalnej doktryny i rzeczywistością, który ujawnił się ze wzmożoną siłą dzięki działaniu współczesnych środków masowego przekazu. Czynniki przypadkowe i jednostkowe odnoszą się do przejęcia władzy przez określone osoby (najważniejszą z nich

był Gorbaczow), które dostrzegły tę sprzeczność 126 i podjęły reformy. Celem ich nie był oczywiście całkowity demontaż systemu. Niemniej jednak, gdy bieg wydarzeń — ku zaskoczeniu głównych aktorów — zaczął zmierzać w tym kierunku, nie podejmowano prób jego siłowego zablokowania, prawdopodobnie z racji preferencji osób podejmujących decyzje na najwyższym szczeblu, a nie dlatego, że było już na to za późno. Ponownie włączyły się czynniki historycznego przypadku. Prokapitalistyczne i prodemokratyczne rewolucje w mniejszych krajach socjalistycznych były mocno powiązane z ewolucją w b. ZSRR i z ustąpieniem radzieckiego zagrożenia. Ten związek był najsłabszy w Polsce, gdzie era “Solidarności" lat 1980-1981 wyprzedziła reformy Gorbaczowa i mogła się przyczynić do poważnego przemyślenia całej ideologii i polityki. Wielkie przemiany, o których tu mowa, obejmowały radykalne zmiany reżimu przedsiębiorczości. Inne przypadki zmian w RP, takie jak przejście od RPr, do RPg, które zaszły w wielu krajach rozwijających się, można w znacznej mierze wyjaśnić następującymi czynnikami: kryzysem gospodarczym będącym wytworem ich etatystycznej polityki gospodarczej, dostrzeżeniem pozytywnych doświadczeń liberalizacyj-nych reform w innych krajach (np. w Chile), co jest przykładem kulturowego przenikania, zmianami w doktrynie rozwoju gospodarczego, akcentującymi znaczenie prywatnej przedsiębiorczości i wolnego rynku, co stanowi w ogromnej mierze powrót do pewnych klasycznych prawd, i wreszcie faktem, że ta “nowa" stara doktryna stanowiła część składową warunków, od których spełnienia była uzależniona pomoc finansowa ze strony międzynarodowych instytucji finansowych. Ten ostatni czynnik działał również w tych krajach postsocjalistycznych, w których wewnętrzne siły polityczne nie były na tyle mocne, by wprowadzić te kraje samoistnie na ścieżkę liberalizacji gospodarczej. W przypadku drugiego pytania traktuje się RP jako czynnik niezależny (egzogeniczny) i próbuje wyjaśnić, w jaki sposób kształtuje on inne zmienne instytucjonalne. Pytanie to należy do rdzenia teoretycznej ekonomii instytucjonalnej. Operując zmienną RP można sformułować jasne i falsyfikowalne

twierdzenia w odniesieniu do dwóch innych czynników ze sfery własności: struktury własności (SW) oraz międzypodmiotowego rozkładu praw własności (MPW). Struktura własności przybiera różne stany w zależności od względnego udziału sektora prywatnego l nieprywatnego. Można wyróżnić trzy główne typy SW: kapitalistyczny, -S W^ (zdominowany 127

przez sektor prywatny), socjalistyczny, SWs (zdominowany przez przedsiębiorstwa socjalistyczne, państwowe lub samorządowe), oraz strukturę mieszaną, SWm, będącą formą pośrednią. Oznaczmy przez SW° początkowy stan SW, a przez SW" jej stan końcowy, po upływie co najmniej kilku lat od momentu tg. Przyjmijmy również, że RPr oznacza reżim przedsiębiorczości obowiązujący przynajmniej w okresie od tg do t“ (T oznacza okres pomiędzy ty i £“). Możemy teraz sformułować następujące twierdzenia dotyczące zależności między SW oraz RP: Twierdzenie l. Jeśli SW° = SW°^ i RPT = RPl, oraz nie występują okresowe nacjonalizacje, to SW" = SW^. Mówiąc prosto: otwarty reżim przedsiębiorczości jest wystarczającym warunkiem zachowania odziedziczonej kapitalistycznej struktury własności. Twierdzenie 2. Jeśli SW° = SW^ lub SW^, i RPT = RP7; oraz nie występują okresowe nacjonalizacje, to SW"->SWi. Otwarty system przedsiębiorczości działa w kierunku przekształcenia odziedziczonej socjalistycznej albo mieszanej struktury własności w strukturę kapitalistyczną. Twierdzenie 3. Jeżeli SW° = SW°, i RP7^ = RP7,, to SW = SW5. Zamknięty system przedsiębiorczości jest warunkiem koniecznym i dostatecznym do zachowania odziedziczonej (lub wprowadzonej) socjalistycznej struktury własności. Twierdzenie 4. Jeżeli SW° = SW^, i RP7^ = RP]:, to SW" = SW^. Restrykcyjny system przedsiębiorczości jest konieczny do zachowania odziedziczonej mieszanej struktury własności. Twierdzenie 5. Jeżeli SW° = SWt ale RP'1 = RP7', to SW-^SWS, lub SWS. Blokowanie prywatnej przedsiębiorczości będzie sprzyjało przekształceniu odziedziczonej kapitalistycznej struktury własności w strukturę mieszaną lub socjalistyczną, taka sytuacja bowiem zakłada, że państwo przejmuje monopol na nowe inwestycje. U podstaw tych twierdzeń leży logika indywidualnego wyboru: jeżeli tylko prywatni założyciele mają swobodę wyboru pomiędzy 128

typem własności prywatnym i nieprywatnym, to są skłonni wybierać typ prywatny, gdyż daje im on najszersze możliwości kontroli i uczestnictwa w dochodach firmy. Dlatego też RPo w sposób naturalny zachowuje lub wytwarza SWk, jeżeli tylko państwo nie wywłaszcza prywatnych właścicieli. Nie ma potrzeby zakazu nieprywatnych form własności w celu uzyskania kapitalistycznej struktury własności. Wyłoni się ona spontanicznie, jeżeli tylko pozwoli się ludziom na swobodny wybór. W tym sensie gospodarka oparta na prywatnej własności jest naturalnym stanem współczesnego społeczeństwa. Nie istnieje współczesna kultura, w której RPo nie wytworzyłyby odpowiedniej podaży prywatnych przedsiębiorców i strumienia przedsiębiorstw prywatnych'5. Czynniki kulturowe są więc tu podrzędne w stosunku do czynników instytucjonalnych, tj. RP. Konieczne jest pewne zastrzeżenie w odniesieniu do twierdzenia 2, które mówi, że RPo działa w kierunku przekształcenia odziedziczonej socjalistycznej (lub mieszanej) struktury własności w strukturę kapitalistyczną. Okres potrzebny do takiego przeobrażenia może być długi, & odziedziczony dominujący sektor państwowy może pochłonąć znaczną część społecznych oszczędności. Dlatego też wprowadzaniu RPy powinno towarzyszyć przekształcanie przedsiębiorstw państwowych w firmy prywatne, tj. prywatyzacja w wąskim rozumieniu tego terminu. Twierdzenie 3 opisuje charakter socjalistycznej rewolucji: jednoczesną nacjonalizację i zakaz prywatnej przedsiębiorczości, który ma zapobiec odrodzeniu się sektora prywatnego (tj. sytuacji opisanej w twierdzeniu 2). Istotą socjalizmu było więc pozbawienie ludzi ich praw ekonomicznych i zapobieżenie w ten sposób powrotowi do naturalnego stanu społeczeństwa w sferze ekonomicznej. Skoncentrujemy się teraz na chwilę na stosunku pomiędzy RP i związaną z nim S W z jednej strony oraz rozkładem praw własności do przedsiębiorstw pomiędzy różne podmioty — z drugiej. Można tu sformułować kilka twierdzeń, które uwzględniają początkowy rozkład tych praw (MPW°): Twierdzenie 6. Jeżeli MPW° jest wysoce skoncentrowany, a RP == RPr i obejmuje bariery dla wejścia prywatnych przedsiębiorców, to ten nierówny rozkład wykazuje tendencję do trwania przez wiele pokoleń.

15

Zob. np. studia, które pokazują dynamikę afrykańskich przedsiębiorców, jeśli

tyko pozwala się im działać (K. Marsden, 1990). 9 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 129

Twierdzenie to opisuje sytuacje w niektórych krajach Ameryki Łacińskiej. Bogate rodziny nie napotykają większej prywatnej konkurencji i mogą czerpać poważne korzyści ze swej uprzywilejowanej pozycji. Twierdzenie 7. Mniej skoncentrowany MPW° w połączeniu z RPg działa na rzecz wytworzenia mniej skoncentrowanych rozkładów w przyszłości, i to takich, które będą w mniejszym stopniu przypisane do kolejnych pokoleń w tych samych rodzinach. Wysokie stanowiska w takich rozkładach mogą być zajmowane dzięki swobodzie wejścia przez zmieniający się zestaw osób. Twierdzenie 8. Jako wniosek z twierdzeń 6 i 7 możemy wskazać na znaczenie zmniejszenia odziedziczonej wysokiej koncentracji MPW, co jest zazwyczaj rezultatem szczególnego rozwoju historycznego. Ważnym krokiem jest w tym wypadku redystrybucja praw własności do pewnej klasy aktywów w ramach prywatnego prawa własności. Najważniejszym przykładem jest tu reforma rolna. Taką operację należy wyraźnie odróżniać od zmiany RP. Redystrybucja prywatnych praw własności w połączeniu z liberalnym systemem przedsiębiorczości i dobrym systemem edukacyjnym koncentruje energię ludzką na działalności produkcyjnej, miast marnotrawić ją w walce o podział dochodu i przywileje grupowe. Wynikiem tego może być szybki wzrost przy względnie równym podziale jego efektów. Wydaje się, że jest to jedna z podstawowych nauk płynących z sukcesu krajów Azji Wschodniej. Twierdzenie 9. Bardzo wyrównany początkowy rozkład praw własności w stosunku do przedsiębiorstw, możliwy do uzyskania w toku przeobrażeń postsocjalistycznych w wyniku prywatyzacji kuponowej, nie ma większych szans trwałości. Ludzie różnią się bowiem w swoich postawach wobec ryzyka, a więc osoby mniej skłonne do jego podejmowania będą zbywać swoje tytuły własności w zamian za bezpieczniejsze aktywa. Trwały kapitalizm ludowy jest więc nieosiągalnym ideałem. Nie należy jednak nad tym ubolewać, o ile odchodzenie od początkowego równomiernego rozkładu praw własności będzie się dokonywać na podstawie dobrowolnego wyboru opartego na właściwych informacjach. 130

Twierdzenie 10. Zamknięty system przedsiębiorczości i wynikająca zeń socjalistyczna struktura własności, główne cechy wyróżniające socjalizm, nieuchronnie wytwarzają ogromną koncentrację praw decyzyjnych, czyli władzy, w rękach państwowej biurokracji. Osoby, które zajmowały kierownicze stanowiska w tej hierarchii, korzystały z władzy gospodarczej o wiele większej niż ta, jaka przysługiwała kapitalistycznym dynastiom. Zakres, w jakim władza ta powiązana była z korzyściami materialnymi, zależał jednak od czynników osobowościowych i, być może, kultury danego kraju. Zakończymy te rozważania kilkoma spostrzeżeniami dotyczącymi prawa własności w sferze dóbr konsumpcyjnych. Jak już zauważy^ łem, zróżnicowanie rozwiązań prawnych w tej dziedzinie było i jest znacznie mniejsze niż w przypadku środków produkcji i przedsię?-biorstw. Otwarty system przedsiębiorczości i związana z nim kapitalistyczna struktura własności zawsze współistniały z prawami własności prywatnej w odniesieniu do dóbr konsumpcyjnych. Inne kombinacje byłyby po prostu niespójne. Bodźce niezbędne do prowadzenia przedsiębiorstw prywatnych i do angażowania się w prywatną przedsiębiorczość zanikłyby, gdyby nastąpiła kolektywizacja sfery dóbr konsumpcyjnych. Wszelako nawet zamknięty reżim przedsiębiorczości i związa'-na z nim socjalistyczna struktura własności współistniały z szeroką gamą dóbr konsumpcyjnych podlegających prawom własności prywatnej. Co prawda, były dobra, które w pewnych okresach w niektórych krajach były wyłączone z własności prywatnej, np. domy jednorodzinne, z wyjątkiem wiejskich, lub samochody. Poza tymi wyłączeniami jednak legalna prywatna własność dóbr konsumpcyjnych była dopuszczalna nawet wtedy, gdy zakazano prywatnej przedsiębiorczości. Można to wytłumaczyć dwoma czynnikami. Po pierwsze, publiczna własność większości dóbr konsumpcyjnych jest technicznie niemożliwa — nie można upaństwowić jedzenia czy szczotki do zębów. Wskazywał na to Ludwig von Mises (1981). Po drugie, ideologiczne zastrzeżenia do prywatnej własności dóbr konsumpcyjnych były znacznie mniejsze niż te, które kierowano pod adresem własności prywatnej w sferze produkcji. Uznano, że w sferze konsumpcji istnieją znacznie mniejsze możliwości tworzenia nierówności władzy pomiędzy ludźmi. Nie dostrzegano

jednak faktu, że państwowa dominacja w produkcji 131

w sposób nieunikniony wytwarza znacznie większą nierówność pod tym względem niż własność kapitalistyczna. 5. Poziom egzekwowania prawa i struktura praw własności Poziom przestrzegania prawa można wyrazić poprzez siłę oczekiwań właścicieli, że ich uprawnienia nie będą naruszane przez niewłaś-cicieli. Przestrzeganie jest zwykle omawiane w odniesieniu do tylko jednego typu prawa własności — klasycznego prawa własności prywatnej. Jest to jednak nieuzasadnione ograniczenie. Problem egzekwowania powinien być analizowany w odniesieniu do różnych typów prawa. Przekonamy się wówczas, że poziom egzekwowania zależy częściowo od struktury prawa własności. Jest to szczególny przypadek ogólniejszego związku pomiędzy treścią prawa i stopniem, w jakim ono obowiązuje. Rozważmy na początek przypadek najprostszy — dobrze ustruk-turyzowane, klasyczne prawo własności prywatnej. Poruszamy się tu po bezpiecznym gruncie, gdyż — z definicji — prawo to kieruje ludzką energią w prawidłowym kierunku; im bardziej jest ono przestrzegane, tym lepsze są wyniki gospodarcze. Istnieją przypadki, kiedy przestrzeganie takiego prawa jest bardzo niekompletne. Jeden z nich zachodzi w momencie upadku państwa, co jest zwykle wynikiem wojny domowej, takiej np. jak w Libanie w latach osiemdziesiątych. Inny pojawia się we wczesnych fazach przemian postsocjalistycznych. Rozległym zmianom ustawodawczym — przejściu od prawa własności zdominowanej przez państwo do prawa własności prywatnej — nie może towarzyszyć równie szybka przebudowa i umocnienie infrastruktury prawnej oraz aparatu nadzorującego przestrzeganie prawa. W wyniku tego początkowy poziom przestrzegania nowo nabytych praw własności prywatnej jest raczej niski. Przy skoncentrowanym wysiłku może on zostać podniesiony w następnych fazach. Jest to jeden z powodów, dla których ekonomiczna sprawność gospodarki w trakcie przemian może z upływem czasu wzrastać. Tak było również w wielu krajach rozwijających się, co plastycznie opisał Hernardo de Soto (1989). Tutaj ogromna większość ludzi działała w sektorze nieformalnym, bez formalnych tytułów 132 własności do ziemi i nieruchomości, nie korzystając z prawnej ochrony

państwowego aparatu nadzoru nad przestrzeganiem prawa. Gos^ podarka była w większości prywatna, jednakże społeczeństwo było podzielone na niewielką mniejszość, której prawa były dobrze chronione, i olbrzymią większość, która korzystała z niewielkiej ochrony. Zmiana tej sytuacji ma sens zarówno gospodarczy, jak i społeczny. Rozważmy teraz prawo własności zdominowanej przez państwo, jakie istniało w byłych krajach socjalistycznych. Egzekwowanie tego prawa było przedmiotem ciągłej walki: chodziło o uniemożliwienie ludziom podejmowania prywatnej działalności gospodarczej, uznanej za nielegalną. Za naruszenie tego, co nazywano własnością “społeczną", groziły znacznie surowsze kary niż za naruszenie własności prywatnej. Była to jednak bitwa nie do wygrania, jak pokazały powszechne kradzieże w przedsiębiorstwach państwowych, inne formy nieformalnej prywatyzacji i rozpowszechniony czarny rynek. Mankamenty w funkcjonowaniu gospodarki socjalistycznej tworzyły zarówno okazje, jak i pokusy do angażowania się w prywatną działalność gospodarczą. W dodatku normy prawne własności “społecznej" nie mogły być w sposób wystarczający internalizowane. Nie było przy tym pewne, że wyższy poziom przestrzegania prawa własności zdominowanej przez państwo (jeżeli w ogóle był on możliwy) poprawi ogólną sprawność gospodarki. Z powodzeniem mogło być odwrotnie, a to, w wyniku pozbawienia tej gospodarki tak potrzebnej elastyczności. 6. Własność i sprawność gospodarki Na podstawie dotychczasowych rozważań możemy wykazać, że analiza czynnika własności obejmuje następujące główne problemy: 1) zmiany reżimu przedsiębiorczości (RP), 2) zależność pomiędzy RP i strukturą własności (SW), 3) wpływ RP i S tV na rozkład praw własności pomiędzy różne podmioty (MPW), 4) zmiany w poziomie przestrzegania praw własności i ich wpływ na sprawność gospodarki, 5) wpływ RP i związanej z nim SW na sprawność gospodarki, 6) przy otwartym systemie przedsiębiorczości (RPo) i wynikającej z niego kapitalistycznej strukturze własności (SM4), wyjaśnienie różnic 133

i zmian w strukturze firm prywatnych, tj. udziału klasycznych i nieklasycznych przedsiębiorstw prywatnych, w typach firm nieklasycz-nych (tj. różnic w układach ich właścicieli) i w mechanizmach nadzoru właścicielskiego (corporate governance} na szczeblu przedsiębiorstw, 7) wyjaśnienie wpływu tych różnic i tendencji na sprawność gospodarki w ramach kapitalizmu. Problemy te stanowią olbrzymi program interdyscyplinarnych badań. Niektóre z nich pokrótce omówiłem. Problemami l, 2 i 3 zajmowałem się w punkcie 3 tego rozdziału, a problemem 4 w punkcie 4. Problemy 6 i 7 wymagają osobnego potraktowania. Tu pragnę poczynić tylko kilka uwag. Trzeba podkreślić, że należą one do centralnych problemów badawczych analitycznej ekonomii instytucjonalnej i mają wielkie znaczenie praktyczne. Zanikają niekapitalistycz-ne systemy gospodarcze, a więc zainteresowanie analityków powinno się przenieść na różnice i tendencje wewnątrz kapitalizmu. Dyscyplina porównawczej ekonomii instytucjonalnej w odniesieniu do różnych systemów utraciła znaczną część swego przedmiotu badawczego, na znaczeniu natomiast zyskała porównawcza ekonomia instytucjonalna skoncentrowana na kapitalizmie. Pomimo istnienia ogromnej literatury na temat “oddzielania funkcji własności od funkcji kontroli", kapitalizmu menedżerskiego, alternatywnych modeli systemów finansowych itd., badania nad źródłami i skutkami wewnątrzkapitalistycznych różnic i tendencji znajdują się ciągle na wstępnym etapie. Zbyt dużo jest tu teoretycznej spekulacji, zbyt mało natomiast solidnych badań empirycznych, prowadzonych w wyraźnie sprecyzowanych ramach analitycznych. Nie należy np. przyjmować za oczywiste i pewne, że szeroko dyskutowane modele kapitalizmu (anglosaski i niemiecko-japoński) pojawiły się w wyniku czyjegoś planu lub jako rezultat ewolucji instytucjonalnej podnoszącej efektywność. Decydującą rolę mogły tu natomiast odegrać historyczne czynniki przypadkowe. Względnie niewielką rolę banków jako właścicieli instytucjonalnych w Stanach Zjednoczonych można w głównej mierze wyjaśnić działaniem ustawy Glasa—Steagalla, która z kolei wynikała z populistycznej nieufności wobec wielkich instytucji finansowych w latach trzydziestych (J. M. Roe, 1993). Większa rola banków w układach

właścicielskich w Japonii wynika z faktu, że amerykańskie władze okupacyjne rozwiązały wielkie zaihatsu, ale z nieznanych powodów pozostawiły nietknięte pozycje wielkich banków (J. Scott, 134 1985). Względna słabość mechanizmów nadzoru właścicielskiego związanych z giełdą papierów wartościowych i odpowiednio większy wpływ banków na przedsiębiorstwa w Niemczech, Austrii, Francji i w niektórych krajach Europy Zachodniej mogły w dużej mierze wynikać z niedorozwoju prywatnych funduszów emerytalnych, które są ważnymi uczestnikami tych mechanizmów. Rozwój tych funduszów został zablokowany przez ekspansję państwowych systemów emerytalnych finansowanych z narzutów obciążających koszty pracy. Kryzys tych systemów stworzył presję na rzecz funduszy opartych na kapitali-, zacji składek, co może zwiększyć rolę mechanizmów nadzoru właścicielskiego związanych z giełdą papierów wartościowych we współczesnych krajach o modelu japońsko-niemieckim (E. P. Davies, 1993). Uwagi te odnosiły się do problemu 6, tj. do wyjaśnienia różnic w układach właścicielskich i w związanych z nimi mechanizmach zarządzania. Inny aspekt tego problemu, który zasługuje na większą uwagę, to różnice w udziale klasycznych przedsiębiorstw prywatnych w poszczególnych krajach. Niezbędne są studia porównawcze, które pozwolą wyjaśnić te różnice poprzez analizę takich czynników, jak szczegółowość przepisów prawnych, złożoność systemu podatkowego, charakter systemu bankowego (w jakim stopniu dostęp do środków finansowych zależy od wielkości przedsiębiorstwa), stan instytucji finansujących ryzykowne przedsięwzięcia itd. Potrzeba również znacznie więcej badań w odniesieniu do problemu 7, tj. wpływu omówionych wewnątrzkapitalistycznych różnic w rozwiązaniach własnościowych na sprawność gospodarczą. Jak na ironię, takie cechy, jak duża bezpośrednia rola banków i ograniczona rola giełdy papierów wartościowych, które miały rzekomo wyjaśniać siłę gospodarki niemieckiej i japońskiej wtedy, gdy wykazywały one ponadprzeciętną sprawność, zaczęły być uważane za słabości, kiedy tylko gospodarki te popadły w kłopoty. Może zresztą być i tak, że oba poglądy są błędne, gdyż inne czynniki instytucjonalne miały większy wpływ na sprawność

gospodarki tych krajów16. W dalszej części skupię się na problemie 5, a więc na oddziaływaniu pewnych podstawowych różnic w czynniku własności na sprawność gospodarczą, albo — innymi słowy — na pytaniu o to, Czynniki te obejmują prawdopodobnie udział klasycznych firm prywatnych; stosunek sumy podatków do PKB, orientację eksportową, elastyczność na rynku pracy. 135

dlaczego własność ma znaczenie i jaki jest mechanizm tego wpływu. Wyczerpujące omówienie tego zagadnienia wymaga: 1) precyzyjnej definicji zmiennej “własność", 2) podobnych definicji wybranych zmiennych sprawności, 3) określenia mechanizmu, poprzez który własność oddziałuje na te zmienne, 4) zidentyfikowania innych deter-minantów tych samych zmiennych sprawności, tak by można było ocenić względne znaczenie własności. Wykorzystując wyniki rozumowania z punktu 4 niniejszego rozdziału, wyobraźmy sobie własność jako reżim przedsiębiorczości (RP) i strukturę własności (S W). Rozpatrzymy trzy spójne systemy własności: konkurencyjny kapitalizm (RP“ SWk), nakazowy socjalizm (RP;, SWs zdominowana przez scentralizowane przedsiębiorstwa państwowe) i socjalizm rynkowy (RP“ SW, zdominowana przez firmy zarządzane przez pracowników). Dla naszych celów przyjmuję jako dany poziom przestrzegania prawa własności. Do najważniejszych zmiennych zależnych od RP i SW należą różne wymiary efektywności gospodarczej, które łącznie mogą być mierzone przez długofalowy wzrost całkowitej produktywności gospodarki; ta z kolei wpływa na stopę — odpowiednio zdefiniowanego — wzrostu gospodarczego17. Inne zmienne wyniki, które można powiązać z RP i SW, to: poziom bezrobocia, rozumianego jako różnica pomiędzy wielkością siły roboczej i liczbą produktywnie zatrudnionych18, oraz inflacja. Wśród typów efektywności gospodarczej, na które wpływają RP l SW, należy wymienić przede wszystkim innowacyjność, określoną jako iloczyn stopy innowacji i ich społecznej użyteczności (zob. rozdział 5). Wpływ ten dotyczy również efektywności statycznej (alokacyjnej), w takim zakresie, w jakim różnice w RP i SW prowadzą — poprzez wymiar autonomii przedsiębiorstwa — do różnego rozkładu kompetencji decyzyjnych w gospodarce, tj. do różnych poziomów centralizacji. Należy do tego dodać jeszcze efektywność koordynacji — typ efektywności, który nie był dotąd rozpatrywany w głównym nurcie literatury, lecz który ma istotne znaczenie dla dobrobytu gospodarczego i jest silnie związany z RP i SW. Szerzej omówiłem ten czynnik i jego instytucjonalne determinanty w innych 17

Jednym z możliwych mierników jest długofalowy wzrost globalnej konsumpcji

(zob. J. Schumpeter, 1995). 18

Takie bezrobocie obejmuje zarówno bezrobocie jawne, jak i ukryte. 136

pracach (L. Balcerowicz, 1985, 1989). Efektywność jest — z definicji — tym niższa, im większe są straty wskutek naruszenia wymagań komplementarności w produkcji i wykorzystaniu artykułów konsumpcyjnych trwałego użytku. Straty takie wynikają m. in. z zakłóceń we wzajemnym zaopatrywaniu się przedsiębiorstw w materiały do produkcji i z braku odpowiednich części zamiennych19. Na efektywność koordynacji silnie wpływa elastyczność podaży, którą z kolei można wyraźnie powiązać z RP i SW. Innym typem sprawności, który należy rozważyć, jest efektywność ekologiczna; można ją mierzyć stosunkiem emisji zanieczyszczeń do PKB20. Wreszcie z RP i SW można również powiązać efektywność typu X w rozumieniu Leibensteina. Rysunek 6.1 przedstawia główne mechanizmy, za pośrednictwem których RP i SW wpływają na wybrane składniki sprawności. Istnieją 19

R. R. Nelson (1981) ma na myśli podobną zmienną, kiedy mówi o “sile reakcji".

Według mnie jednak dochodzi on do fałszywego wniosku, podkreślając problemy koordynacji prywatnej gospodarki rynkowej i pomijając znacznie poważniejsze problemy scentralizowanej gospodarki zdominowanej przez państwo. 20

Alternatywnie, można by się posłużyć “ekologicznie skorygowanym" PKB,

powstałym przez odjęcie od konwencjonalnego PKB pieniężnej równowartości strat wynikłych z zanieczyszczenia środowiska. 137

dwie główne zmienne pośredniczące, tj. takie, które kształtowane są przez RP oraz SWi które z kolei wpływają na sprawność gospodarki. Jedną z nich jest konkurencja: chodzi tu o typ konkurencji, tj. o to, czy konkurencja przeważa wśród nabywców (rynek producenta), czy wśród dostawców (rynek nabywcy), a jeśli zachodzi ten drugi przypadek, to jaki jest stopień jej intensywności. Konkurencja jako mechanizm pobudzania zależy od trzech zmiennych warunków: od łatwości, z jaką popyt może się przesuwać między ofertami dostawców, od istnienia przynajmniej pewnej liczby dostawców podejmujących działania przynoszące wyniki, które przyciągają popyt i w ten sposób wywołują owe przesunięcia (intensywność zagrożenia konkurencyjnego), i wreszcie od zakresu, w jakim wzrost lub spadek sprzedaży ma poważne skutki dla dotkniętych nim dostawców (tzn. czy istnieje skuteczny mechanizm bankructwa, czy też straty ponoszone przez przedsiębiorstwa są kompensowane dotacjami)21. Wszystkie te warunki muszą być spełnione, by wśród dostawców działała konkurencja. Drugą zmienną pośredniczącą jest typ koordynacji: rynkowy czy nierynkowy, a w przypadku tego pierwszego — właściwości mechanizmu rynkowego. Te dwie zmienne pośredniczące są wzajemnie powiązane, gdyż koordynacja nierynkowa zakłada rynek producenta. Koordynacja rynkowa jednak może wykazywać różny poziom konkurencji pomiędzy dostawcami, w zależności od RP, SW i systemu handlu zagranicznego. W dalszych rozważaniach sformułuję kilka tez wiążących własność ze sprawnością gospodarczą. Nie będę się wdawał w szersze dowodzenie ich prawdziwości, gdyż moim celem jest tu jedynie wskazanie kanałów oddziaływania własności na wyniki gospodarcze. Twierdzenie l. RP określa potencjalną konkurencję w odniesieniu do dostawców, kształtując możliwości wejścia na rynek nowych uczestników. Twierdzenie 2. SW określa typ i intensywność faktycznej konkurencji. 21

Notoryczne wyrównywanie strat przedsiębiorstw dotacjami jest objęte pojęciem

miękkiego ograniczenia budżetowego, wprowadzonym przez Kornaia. 138 Kapitalistyczna struktura własności (SWk) stwarza większą konkurencję niż struktura socjalistyczna (SWs), ponieważ różnice w funkcjach celu

przedsiębiorstw prowadzą do zróżnicowania intensywności; działań firm, stwarzających konkurencyjne zagrożenia dla innych dostawców (por. P. Jasiński, 1992). Struktura własności zdominowana przez państwo podważa dodatkowo konkurencję pomiędzy dostawcami poprzez związane z nią miękkie ograniczenie budżetowe. Wreszcie powszechna własność państwa w scentralizowanej postaci eliminuje tę konkurencję poprzez związaną z nią skrajną koncentrację organizacyjną. Twierdzenia l i 2 wskazują, że popularna teza “konkurencja ma większe znaczenie niż własność", ma sens tylko w odniesieniu do sytuacji, w których konkurencja jest niezależna od własności, ponieważ ta ostatnia jest traktowana jako dana. Typowym przypadkiem omawianym zazwyczaj w literaturze jest niewielki sektor publiczny w gospodarce o przeważającym kapitalistycznym charakterze. Większa konkurencja spowodowana np. deregulacją lub liberalizacją handlu zagranicznego może wtedy przynieść widoczny przyrost efektywności22. Jeżeli jednak udział sektora państwowego jest duży, to taka nasilona konkurencja może być zjawiskiem nietrwałym, zważywszy grożące upolitycznienie (zob. punkt 3.4). Nie można też z góry zakładać, że prywatyzacja bez konkurencji nie może zwiększyć sprawności. Wyniki badań empirycznych wskazują, że jest odwrotnie ( por. S. Kikori i in., 1994). Najważniejsze jest jednak to, że prywatyzacja powinna — i w większości przypadków może — być połączona z większą konkurencją. Wzrost konkurencji osiąga się dzięki zwiększeniu zagrożeń konkurencyjnych, usztywnieniu ograniczenia budżetowego przedsiębiorstw oraz przez liberalizację handlu zagranicznego. Pierwsze dwa efekty spowodowane są samą prywatyzacją. W rezultacie różnica efektywności pomiędzy gospodarką sprywatyzowaną poddaną konkurencji i poprzednią gospodarką zdominowaną przez państwo, niezdolną do wprowadzenia lub podtrzymywania konkurencji, może być olbrzymia. 22

Nawet taki przyrost sprawności jednak nie wystarcza, by ustalić wiarygodność

omawianego tu twierdzenia, gdyż należy go porównać z przyrostem efektywności w wyniku prywatyzacji firm publicznych bez wprowadzania konkurencji. W praktyce należy oczywiście zarówno prywatyzować, jak i wprowadzać konkurencję. 139

Twierdzenie 3. RP i SW określają tryb koordynacji w gospodarce Zamknięty system przedsiębiorczości i struktura własności zdominowana przez firmy państwowe w scentralizowanej postaci eliminują mechanizm rynkowy. Potrzeba koordynacji musi być wówczas zaspokojona przez mechanizm nakazowo-rozdzielczy, który w sposób nieunikniony wykazuje niską elastyczność podaży i chroniczne niedobory. W rezultacie efektywność koordynacji jest w nakazowym socjalizmie znacznie niższa niż w konkurencyjnym kapitalizmie. Niedostateczna koordynacja ekspansji mocy wytwórczych w rozmaitych gałęziach, tj. słabość, którą niekiedy wiąże się tylko z kapitalizmem (por. R. R. Nelson, 1981), może — paradoksalnie — przybrać znacznie poważniejsze rozmiary w warunkach centralnego planowania, zważywszy na tendencję do fałszowania informacji w biurokratycznym procesie międzyszcze-blowego przetargu oraz polityczny charakter decyzji inwestycyjnych23. Socjalizm nakazowy, w odróżnieniu od konkurencyjnego kapitalizmu, dotknięty jest także ogromnymi stratami spowodowanymi naruszeniem wymagań technicznej komplementarności w bieżącej produkcji i konsumpcji, tj. w procesie wykorzystywania mocy produkcyjnych i zasobu dóbr trwałej konsumpcji przez gospodarstwa domowe. Socjalizm rynkowy jest przypadkiem pośrednim, gdyż — teoretycznie — dopuszcza ograniczony mechanizm rynkowy, ale jednocześnie blokuje swobodę wejścia i przez to ogranicza elastyczność podaży. Ta elastyczność będzie więc mniejsza niż w kapitalizmie konkurencyjnym ze względu na różne reakcje przedsiębiorstw wynikające z różnic w ich funkcjach celu (więcej w tej sprawie zob. L. Balcerowicz, 1989). Twierdzenie 4. Duże różnice w RP i SW prowadzą do dużych różnic w poziomie innowacyjności. W rozdziale 5 porównałem innowacyjnośćsocjalizmu nakazowego, zreformowanego oraz konkurencyjnego kapitalizmu. Tutaj przypomnę jedynie, że RP i 5Wwpływają na innowacyjność zarówno bezpośrednio, 23

Zwolennicy tezy o wyższości scentralizowanej koordynacji bezwiednie stają na

gruncie wyidealizowanej teorii państwa, typowej dla staromodnej ekonomii dobrobytu. Należy wszakże podkreślić, że koordynacja inwestycji w warunkach kapitalizmu rynkowego nie doczekała się jeszcze pełnego wyjaśnienia. Na

przykład, można się zastanawiać, jaką rolę odgrywają niektóre, jeszcze niezupełnie poznane, właściwości samego mechanizmu rynkowego, a jaką elementy uzupełniające, np. rozpowszechnianie informacji przez różne zrzeszenia producentów. Interesujące spojrzenie na tę problematykę zawiera praca G. B. Richardsona, 1972. 140 jak i pośrednio. Przy wpływie pośrednim chodzi o różnice w konkurencji (zob. twierdzenia l i 2) oraz trybie i sprawności koordynacji (twierdzenie 3): niedobory radykalnie zmniejszają zarówno skłonność, jak i zdolność firm do podejmowania społecznie użytecznych innowacji. Bezpośredni wpływ obejmuje wpływ RP, tj. to, czy potencjalni innowatorzy, którzy istnieją w każdym społeczeństwie, mogą zakładać i rozwijać przedsiębiorstwa. Inny bezpośredni efekt jest związany z różnicami w funkcjach celu przedsiębiorstw. Orientacja na zysk jest znacznie silniejszym motorem innowacyjności niż kryteria zastosowane w dużym sektorze państwowym. Innowacyjność socjalizmu rynkowego zdominowanego przez firmy pracownicze może być wyższa niż socjalizmu nakazowego, a to dzięki szerszej autonomii przedsiębiorstw i mniejszym niedoborom niż te, które są właściwe socjalizmowi nakazowemu. Musi ona jednak być niższa niż ta, którą można osiągnąć w warunkach konkurencyjnego kapitalizmu. Głównym tego powodem są różnice w zakresie swobody wejścia, intensywności konkurencji oraz funkcji celu przedsiębiorstw. Firmy pracownicze mogą być też bardziej skłonne do unikania ryzyka niż ich prywatne odpowiedniki (zob. A. Bergson, 1982). Twierdzenie 5. Duże różnice w zakresie RP i SW prowadzą do dużych różnic w poziomie efektywności typu X. RP i SW wpływają na typ i intensywność konkurencji, ta zaś jest decydującym czynnikiem określającym poziom efektywności typu X. Dodatkowym czynnikiem ujawniającym się w warunkach nakazowego socjalizmu jest nadmierny popyt na pracę, który wyklucza silną dyscyplinę pracy. Mówiąc ogólnie, efektywność typu X zależy od systemu bodźców wewnątrz przedsiębiorstw, a ten z kolei w decydującej mierze zależy od otoczenia, w jakim one działają. Otoczenie, w którym nie występuje konkurencja wśród

dostawców — produkt pewnych stanów RP i SW — uniemożliwia występowanie na szerszą skalę takich wewnętrznych mechanizmów bodźcowych w przedsiębiorstwach, które mogłyby wytworzyć wysoki poziom efektywności typu X. Twierdzenie 6. Wbrew niektórym poglądom, problem ujemnych efektów zewnętrznych występuje w każdym systemie ekonomicznym, zdefiniowanym przez RP i SW. 141

Problem ten nie zależy bowiem od różnic we własności, lecz jest spowodowany podstawowym faktem, że ludzie w swej motywacji są na ogól autocentryczni. Na ogół zatem nie traktują jako kosztów tych zjawisk, które są ujemnymi efektami ubocznymi danej działalności, przynoszącej im zyski, lecz wywierającej negatywny wpływ na innych. Dlatego też każdy system gospodarczy staje przed zadaniem ograniczenia ujemnych efektów ubocznych działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie ich jako kosztów do rachunku podmiotów gospodarczych zorientowanych na własne korzyści. Problem ten może być rozwiązywany znacznie skuteczniej w warunkach konkurencyjnego kapitalizmu niż socjalizmu, zwłaszcza w jego postaci zdominowanej przez państwo. Po pierwsze, w systemie kapitalistycznym firmy są znacznie bardziej wrażliwe na wzrost kosztów niż ich odpowiedniki w warunkach socjalizmu. Wynika to z różnic w konkurencji i w celach przedsiębiorstw. Orientacja na zysk, przy odpowiedniej regulacji, może zostać wprzęgnięta w służbę ekologii i przynieść poważne oszczędności w wykorzystaniu środowiska. Po drugie, firmy prywatne są znacznie słabiej powiązane z państwem niż przedsiębiorstwa państwowe. Dlatego też państwo kapitalistyczne może bardziej stanowczo egzekwować ustawodawstwo dotyczące środowiska niż państwo socjalistyczne24. Pod wpływem obu tych czynników konkurencyjny kapitalizm może wykazywać znacznie wyższą sprawność w wykorzystaniu zasobów środowiska niż socjalizm, zwłaszcza w nakazowej postaci. Twierdzenie 7. Bezrobocie, zdefiniowane jako różnica pomiędzy wielkością siły roboczej i liczbą produktywnie zatrudnionych, zależy od RP i SW. Kapitalizm konkurencyjny będzie wytwarzał mniej takiego bezrobocia niż socjalizm nakazowy i socjalizm rynkowy. Socjalizm nakazowy wytwarza bowiem poważne bezrobocie ukryte, a socjalizm rynkowy kreuje mniejszą liczbę miejsc pracy niż kapitalizm konkurencyjny (zob. punkt 3.5). 24

To samo odnosi się zresztą do każdej regulacji, włączając tę, która dotyczy

naturalnych monopoli (zob. P. Jasiński, 1992). Dodatkowym czynnikiem jest charakter systemu politycznego. Demokratyczne państwo jest znacznie bardziej podatne na naciski grup ekologicznych niż państwo niedemokratyczne. Demokracja może zaś współistnieć z kapitalizmem, ale nie z socjalizmem (zob. rozdział 7).

142 Twierdzenie 8. Pewne formy socjalizmu — jeśli nie wszystkie — będą doświadczać silniejszej presji na płace, tzn. przyrostu płacy nominalnej wyprzedzającego wzrost wydajności, niż to ma miejsce w kapitalizmie konkurencyjnym. W rezultacie systemy socjalistyczne będą nękane silniejszą presją inflacyjną. Wystąpienie tego problemu jest szczególnie prawdopodobne w systemach zdominowanych przez firmy pracownicze. Również zdecentralizowany (zreformowany) socjalizm państwowy, w którym menedżerowie przedsiębiorstw uzyskali szerszą swobodę działania, może wykazywać tę słabość. Zarządy takich przedsiębiorstw, nie będące właścicielami i nie poddane skutecznym mechanizmom nadzoru właścicielskiego, będą mniej skłonne stawiać opór nadmiernej presji na płace i będą miały po temu mniejsze możliwości. Aby takiej sytuacji zapobiec, konieczne może być utrzymanie lub przywrócenie kontroli płac. Kontrola taka nie może być jednak w pełni skuteczna i na dłuższą metę będzie wytwarzać mikroekonomiczne deformacje. Aby ocenić względne znaczenie własności dla sprawności gospodarczej, należałoby omówić wpływ innych czynników, tzn. nie należących do RP i SW. Obejmują one np. system podatkowy, system pieniężny, instytucje rynku pracy oraz system handlu zagranicznego. Należałoby rozważyć wszystkie ważniejsze determinanty instytucjonalne wyników gospodarczych. Należałoby określić formy (albo stany), jakie może przybrać każda taka zmienna, i powiązać je następnie z różnymi poziomami sprawności gospodarczej, np. z tempem wzrostu gospodarczego. Formy instytucjonalne, które umożliwiają szybki długofalowy wzrost gospodarczy, mogą być nazwane fundamentami rozwoju. Z naszej analizy wynika, że takimi fundamentami, jeżeli chodzi o własność, są RPy i SWk. Mając czynnik własności oraz listę innych instytucjonalnych determinantów, można będzie stwierdzić, jakie formy RP i SWmogą współistnieć z określonymi stanami innych zmiennych, albo jakich stanów tych innych zmiennych one wymagają. Na tym właśnie polega analiza zgodności. Analiza taka wykazuje np., że zamknięty reżim przedsiębiorczości oraz socjalistyczna struktura własności zdominowana przez scentralizowane przedsiębiorstwa państwowe może współistnieć tylko z restrykcyjnym i protekcjonistycznym systemem handlu zagranicznego (L.

Balcerowicz, 1989). Ta sama sztywność może dotyczyć również form instytucji rynku pracy lub systemu podat143

kowego. Natomiast RPo i SWk mogą być łączone z różnymi formami czynników instytucjonalnych innych niż własność. W rezultacie socjalizm nakazowy (RPz, SWs) wykazuje znacznie mniejsze zróżnicowanie sprawności gospodarczej niż kapitalizm rynkowy (RPo, SW^). W tym ostatnim przypadku wysoka sprawność i potencjał wzrostu właściwe RPo i SWk mogą być wykorzystane w zróżnicowanym stopniu, w zależności od formy innych zmiennych instytucjonalnych. Takie czynniki, jak sztywny rynek pracy, wysokie pośrednie koszty pracy lub wysokie bezpośrednie opodatkowanie, mogą być przyczyną niskiego stopnia wykorzystania tego potencjału. Oczywiście nie podważa to znaczenia RP“ i SW^, a wskazuje na wagę właściwego ukształtowania innych czynników instytucjonalnych. Jednym z centralnych zadań ekonomii instytucjonalnej jest opracowanie instytucjonalnej teorii wzrostu gospodarczego. Taka teoria wykaże, jak sądzę, że kraje odznaczające się szczególnie szybkim wzrostem różnią się od innych krajów tym, iż mają więcej instytucjonalnych fundamentów rozwoju, takich jak otwarty reżim przedsiębiorczości, kapitalistyczna struktura własności, elastyczny rynek pracy, niski lub umiarkowany stosunek podatków do PKB, makroekonomiczna stabilność oraz stabilny system polityczny. To właśnie obecność w szerokim zakresie takich fundamentów instytucjonalnych, a nie jakiś jeden tylko czynnik, np. szczególny typ interwencji państwa lub szczególny typ inwestycji, wyjaśnia przypadki “cudu gospodarczego", czy to będą Niemcy Zachodnie w latach pięćdziesiątych, czy też Azja Wschodnia od początku lat sześćdziesiątych. Bibliografia L. Balcerowicz Adaptocyjność organizacyjna systemów gospodarczych, “Ekonomista" 1985, nr 6. • L. Balcerowicz Uwagi o pojęciu własności, “Studia Filozoficzne" 1986, nr 4, s. 105-125. L. Balcerowicz Systemy gospodarcze. Elementy analizy porównawczej, SGPiS, Warszawa 1989. A. Bergson Entrepreneurschip under labour participation: the Yugoslac case, w: J. Ronen (red.) Entrepreneurship, Lexington Books, Lexington, Mass. 1982. E. P. C. Davies The devehpment ofpensionfunds: an approaching financial

reyolution for Continental Europę, w: R. 0'Brian (red.) Financial and International Economy, wyd. 7, Oxford University Press for the “Amex Bank Review" 1993, s. 108-127. 144 C. De Allesi Property Rights, Transaction Costs, and X-Efficiency: Ań Essay in Economic Theory, “American Economic Review", March 1983, s. 64-81. H. De Soto The Other Path, Harper and Rów, New York 1989. W. Eucken On the theory of the centrally administred economy, w: M. Bernstein (red.) Comparatwe Economic Systems, Illinois University Press, Homewood 1965. E. G. Furubotn, S. Pejovich Property rights and economic theory: a survey ofrecent literaturę, “Journal of Economic Literaturę" 1972, nr 10, s. 11371162. J. K. Galbraith A Theory of Price Control: The Ciassic Account, Harvard University Press, Cambridge, Mass. 1980. S. J. Grossman, O. Hart The costs and benefits ofownership: a theory ofuertical and lateral integration, “Journal of Political Economy" 1985, t. 94, s. 691-719. P. Jasiński The transfer and redefinition of property rights: theoretical analysis of transfering property rights and transformational prwatization in the Post-STEs, “Com-munist Economies and Economic Transformation" 1992, t. 4, s. 163-189. S. Kikori, J. Nellis, M.Shirley Prwatization: lessonsfrom market economies, “Worid Bank Observer" 1994, t. 9, s. 241-272. J. Kornai The Principles of Prwatization in Estern Europę, w: K. Z. Poznański (red.) The Eyolutionary Transition to Capitalism, Westview Press, Boulder, Colo. 1995, s. 31-56. D. Lioyd The Idea of Law, Penguin Books, Harmondsworth 1977. H. Lydall Yugoslav Socialism: Theory and Practice, Ciarendon Press, Oxford 1984. K. Marsden African entrepreneurs: pioneers of deyelopment, Discussion Paper No. 9, IFC, Washington 1990. L. von Mises Socialism': Ań Economic and Political Analysis, Liberty Ciassics,

Indianapolis 1981. C. D. Mueller The corporation and the economist, “International Journal of Industrial Organization" 1993, nr 102, przedruk w: “Economies Ąlert" 1994, nr 3, s. 1-3. W. Niskanen, w: H. Siebert (red.) Prwatization: Essays in Honour of Herbert Giersch, 1992. R. R. Nelson Assessing prwate enterprise: an exegesis of tangled doctrine, “Beli Journal of Economies" 1981, t. 12, s. 93-111. D. North Institutions, Institutional Change, and Economic Performance, Cambridge University Press, Cambridge 1990. P. Pelikan The dynamics of economic systems, or how to transform a failed socialist economy, “Journal of Evolutionary Economies" 1992, t. 2, s. 39-63. G. B. Richardson Organization of industry, “Economic Journal" 1972, t. 88, s. 883-896. J. M. Roe Some differences in corporate structure in Germany, Japan, and United States, “Yale Law Journal" 1993, nr l, s. 1000-1161. J. A. Schumpeter Kapitalizm, socjalizm, demokracja, PWN, Warszawa 1995. A. C. Shleifer Establishing property rights, Annuał Bank Conference on Develop-ment Economies, Washington 1994. J. Scott Capitalist Property and Financial Power: A Comparatwe Study of Britain, the United States and Japan, Wheatsheaf, Brighton 1985. 10 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja

Rozdział 7 SYSTEMY POLITYCZNE l GOSPODARCZE: PROBLEMY ZGODNOŚCI l SPRAWNOŚCI* Niniejszy rozdział zawiera przegląd pewnych klasycznych zagadnień, takich jak np.: Czy socjalizm daje się pogodzić z demokracją? Czy demokracja może zastąpić kapitalizm? Czy kapitalizm godzi w demokrację? Dyskusja nad tymi problemami ma już długą historię. Najnowszy rozwój wydarzeń w krajach postsocjalistycznych i w wielu rejonach Trzeciego Świata, a także problemy polityczne i gospodarcze krajów OECD przydają jej szczególnej aktualności. Nie potrafię oczywiście podać ostatecznej odpowiedzi na te podstawowe pytania. Mam jednak nadzieję, że uda mi się ująć je w konkretne ramy analityczne i wyjaśnić przynajmniej niektóre z nich. 1. Systemy polityczne a systemy gospodarcze Całość instytucji danego kraju stanowi jego system instytucjonalny. W ramach tego systemu można wyróżnić rozmaite podsystemy, w tym — polityczny i ekonomiczny. Nie da się wyznaczyć jakiejś * Pierwszą wersję tego opracowania przedstawiłem na seminarium Instytutu Nauk o Człowieku w Wiedniu we wrześniu 1994 r. Została ona następnie rozwinięta i przedstawiona na seminarium Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju w lutym 1995 r., gdzie przebywałem jako zaproszony członek kadry naukowej w Biurze Głównego Ekonomisty. Obecna wersja powstała w kwietniu 1995 r. w czasie mojego pobytu w uniwersytecie Georgetown w Waszyngtonie, gdzie występowałem w roli E. L. Wiegand Distinguished Visiting Professor of Democratization. Pragnę podziękować Amandzie Klekowski za pomoc w redakcji tego tekstu. ^ 146 powszechnie uznanej i wyraźnej linii podziału pomiędzy tymi podsystemami. Najlepsze, co można zrobić, to pójść śladem pewnych ustalonych konwencji definicyjnych. Zgodnie z takim podejściem, do systemu politycznego zaliczyłbym wszelkie instytucje związane bezpośrednio ze zmianą i sprawowaniem władzy w państwie. Wchodzą tu pewne elementy ogólnego porządku prawnego, np. przepisy konstytucji, określające podział władzy i współpracę sił politycznych w danym

kraju, ustawy o partiach politycznych określające zasady ich powoływania i funkcjonowania. Partie polityczne (jeśli takowe istnieją) są głównym typem instytucji politycznych należących do drugiej kategorii, tj. do struktur instytucjonalnych. System gospodarczy natomiast składa się z instytucji kształtujących podejmowanie i realizację decyzji odnoszących się do produkcji, dochodu, oszczędzania, inwestycji i konsumpcji (A. Lindbeck, 1977). Nie da się oczywiście uniknąć pewnego nakładania się obu sfer, tzn. istnienia instytucji, które — wypełniając odmienne funkcje — obecne są zarówno w systemie politycznym, jak i gospodarczym. Na przykład, związek zawodowy albo zrzeszenie pracodawców, które usiłują oddziaływać na interesującą ich część ustawodawstwa, są składnikiem systemu politycznego. Te same organizacje, uczestnicząc w procesie negocjacji zbiorowych, należą do systemu gospodarczego. Samo państwo — w zależności od tego, o jakie chodzi organy i działania — również jest obecne zarówno w systemie politycznym, jak i gospodarczym. Instytucje państwowe, uczestniczące w procesach legislacyjnych, mogą być traktowane jako część systemu politycznego. Teoria wyboru publicznego (public choice) analizuje ten właśnie wymiar polityczno-ekonomiczny państwa'. Instytucje państwowe uczestniczące w realizacji polityki ekonomicznej należą do systemu gospodarczego. 2. Odmiany systemów politycznych Dyskusje na temat systemów politycznych na ogół koncentrują się wokół klasycznego rozróżnienia pomiędzy ich odmianą demoTeoria ta nie zajmuje się funkcjonowaniem systemów niedemokratycznych ani też systemami politycznymi, które przeszły przełomową liberalizację i wynikający z niej krótki okres “polityki nadzwyczajnej". 147

kratyczną (D) i niedemokratyczną (nie-D). Pójdę tropem tej ważnej konwencji, jednakże wprowadzę przy tym pewne zastrzeżenia. Demokrację rozumiemy tutaj jako rozwiązanie instytucjonalne, w którym rządzący są wybierani w regularnych, wolnych i uczciwych wyborach, opartych na zasadzie: jedna osoba — jeden głos. Zakłada to, w dowolnej większej grupie, wolność wypowiedzi i zrzeszania się, która wszelako może również — do pewnego stopnia — istnieć w warunkach braku demokracji (np. w monarchii konstytucyjnej). Istotą demokracji jest więc możliwość regularnej, legalnej i nie używającej przemocy walki o władzę i związana z tym możliwość pokojowego pozbawiania jej aktualnie rządzących. Ta proceduralna definicja demokracji, zaproponowana przez J. Schumpetera, jest dziś powszechnie i nie bez racji uznawana za bardziej logiczną od alternatywnych definicji, wyjaśniających demokrację w kategoriach bądź to źródła władzy (wola ludu), bądź też celów (wspólne dobro). Definicje te bowiem dotknięte są wadą dwuznaczności i braku precyzji (zob. S. P. Huntington, 1991). Poza tym są one obciążone wartościowaniem i jako takie rozstrzygają ważne problemy zakładając to, co powinno być dowiedzione w drodze analizy2. Takie idealistyczne definicje mogą mieć również pewne groźne następstwa praktyczne. Zważywszy na nieuniknioną rozbieżność między ideałami a rzeczywistością, mogą one mianowicie powodować rozczarowanie formą rządzenia, która, choć niedoskonała, mimo wszystko jest lepsza niż każda alternatywna możliwość dostępna w realnym świecie. W dużych grupach, włącznie z państwami narodowymi, demokracja nie może być bezpośrednia, lecz jedynie przedstawicielska. W zależności od tego, jaka część dorosłej ludności dysponuje prawami wyborczymi, możemy mówić o demokracji liczbowo ograniczonej, w której tylko część ludności takie prawa posiada, oraz o demokracji masowej, w której prawa te przysługują praktycznie całej dorosłej populacji. Współcześnie tylko ten drugi wariant jest określany mianem “demokracji" i w dalszej części rozważań będę się trzymał takiej właśnie konwencji. Koncepcja demokracji oparta na definicji proceduralnej pozwala zbadać, które zmienne cechy systemów demokratycznych wpływają na jej jakość, mierzoną np. jakością podejmowanych 2

Istnieje pewne podobieństwo pomiędzy obciążonymi wartościowaniem definicjami

socjalizmu i takimiż definicjami demokracji. T48 decyzji, oraz jakie zmiany należy wprowadzić w porządku prawnym, by tę jakość podnieść. Zagadnienie to wiąże się z problemem źródeł zróżnicowania w grupie systemów demokratycznych. Na przykład, demokracje różnią się miejscem skupienia władzy wykonawczej (np. jeśli porównać system prezydencki i parlamentarny), prawem wyborczym i związanymi z nim systemami partyjnymi, względną siłą biurokracji i obieralnych polityków, typem i siłą grup interesów itd. Interesujące ramy dla opisowej i normatywnej analizy demokracji zaproponował J. S. Fishkin (1991). W ślad za amerykańskimi federalis-tami J. Madisonem i A. Hamiltonem zaproponował on trzy kryteria analizy porównawczej i oceny systemów demokratycznych: równość polityczna, brak tyranii, udział namysłu. Polityczna równość jest maksymalna w systemie, “który gwarantuje równe uwzględnienie wszystkich preferencji oraz otwiera przed wszystkimi w przybliżeniu równe szansę formułowania preferencji w rozpatrywanych sprawach" (s. 30-31). Minimalnym warunkiem odróżniającym D od nie-D są równe prawa wyborcze. Poza tym stopień spełnienia postulatu równości może być różny w zależności od czynników określających, w jakim stopniu ludzie korzystają z tych formalnych praw. Czynniki te obejmują np. różnice w wielkości obwodów wyborczych, które różnicują liczbę głosujących na jednego deputowanego (reprezentanta), dostęp do środków przekazu, zakres, w jakim wyborcy znajdują się pod wpływem zagrożeń lub atrakcyjnych ofert spoza sfery politycznej (np. urabianie klienteli politycznej bądź też obiecywanie nagrody w życiu pozagrobowym), czy wpływ nierówności gospodarczej na możliwości uczestniczenia w życiu politycznym. ' / Tyrania jest definiowana jako “wybór polityki, która narzuca surowe wyrzeczenia, kiedy istnieje alternatywna polityka, nie nakładająca na nikogo takich dotkliwych wyrzeczeń" (s. 34). W kontekście demokracji brak czy przeciwieństwo tyranii oznacza więc unikanie “tyranii większości". Na koniec, namysł czy rozwaga odnosi się do roli wiedzy i rozumu przeciwstawionych emocjom i spontanicznym, pozbawionym refleksji odruchom w różnych procesach demokratycznego podejmowania decyzji:

w wyborze kandydatów na urzędy wybieralne, w pracy wybieranych urzędników i w takich formach demokracji bezpośredniej jak referendum. Ma to, rzecz jasna, podstawowe znaczenie dla jakości decyzji. Fishkin wskazuje, że większość rozwiązań instytucjonalnych, które wspierają jeden lub dwa z wymienionych warunków, wymaga 149

poświęcenia pozostałego kryterium lub kryteriów. Koncentruje się na niebezpieczeństwach “plebiscytowej" formy demokracji opartej na częstych badaniach opinii publicznej, referendach i kampaniach telewizyjnych, w których pojawienie się kandydata ogranicza się do nagranych migawek3. Ta forma demokracji, która w większości krajów staje się coraz powszechniejsza, może zwiększać równość polityczną, jednakże kosztem zmniejszenia zakresu rozwagi i namysłu. Systemy niedemokratyczne (nie-D) to z definicji systemy polityczne, w których przejmowanie władzy opiera się na innych mechanizmach niż regularne i wolne wybory, np. na dziedzicznej sukcesji, zamachu stanu, przetargach za zamkniętymi drzwiami w łonie monopolistycznej partii rządzącej itd. Niektóre niedemokracje, np. byłe kraje socjalistyczne, organizowały wprawdzie wybory, lecz służyły one jedynie rutynowemu zatwierdzeniu decyzji już wcześniej podjętych i były sprawdzianem karności społeczeństwa. Wśród systemów niedemokratycznych, jakie istniały w rzeczywistym świecie, napotykamy silniejsze zróżnicowanie niż wśród demokracji, być może dlatego, że z samej swej istoty dopuszczały one większy zakres ujawniania się różnic osobowościowych dzielących osoby sprawujące władzę. Różnice instytucjonalne obejmują np. rolę armii w zestawieniu z rolą monopolistycznej partii czy stanowisko państwa wobec prywatnego sektora gospodarki i związków zawodowych. Poza zróżnicowaniem w obrębie systemów demokratycznych i niedemokratycznych istnieją również pewne zmienne, które mogą występować w obu kategoriach jednocześnie, np. jakość administracji publicznej. 3. Odmiany systemów gospodarczych Typologię systemów gospodarczych oprę na trzech powiązanych ze sobą zmiennych instytucjonalnych: typie reżimu przedsiębiorczości (RP), strukturze własności (S W) oraz mechanizmie koordynacji. Zmienne te zostały omówione w poprzednim rozdziale. Przypomnijmy tylko, że RP oznacza tę część porządku prawnego, która określa, jakie Przeciętna “wstawka", czyli blok nieprzerwanego potoku słów w przypadku kandydatów na prezydenta Stanów Zjednoczonych, skróciła się z 42,3 sekund w 1968 r. do zaledwie 9,8 sekund w 1988 r. (K. Adato, 1990, cyt. w: J. S.

Fishkin, 1991, s. 62). 150 typy przedsiębiorstw można zgodnie z prawem powoływać i rozwijać. Są trzy główne typy RP: zamknięty (i?Pz), otwarty lub liberalny (RPo) oraz restrykcyjny [RPr)RP^ nie dopuszcza, z definicji, do powstania przedsiębiorstw prywatnych, po to, by zapewnić monopol innego typu firmy; ten preferowany typ to albo forma państwowa, tak jak w krajach RWPG, albo formalnie samorządowe przedsiębiorstwa, jak w b. Jugosławii (w rzeczywistości jednak tamtejsze przedsiębiorstwa były silnie kontrolowane przez aparat partyjny, chociaż cieszyły się większą autonomią niż firmy w innych gospodarkach socjalistycznych). RPo zapewnia możliwość wyboru pomiędzy wieloma typami przedsiębiorstw, zarówno prywatnych jak i nieprywatnych, np. spółdzielczych. Ten wariant RP jest typowy dla krajów OECD oraz niektórych krajów rozwijających się. W wielu przypadkach jednak w krajach rozwijających, przynajmniej do ostatnich reform liberalizacyjnych, stosowano restrykcyjny reżim przedsiębiorczości {RPr)- Zapewniał on monopol firmom państwowym w wybranych sektorach gospodarki (“sektorach strategicznych"). W tym przypadku dodatkowo stosowano często zawiłe, czasochłonne i kosztowne procedury, regulujące zakładanie firm prywatnych. Struktura własności (SW) zmienia się w zależności od udziału sektora prywatnego i nieprywatnego. Można wyróżnić trzy główne typy SW: kapitalistyczną, SWk (zdominowaną przez sektor prywatny), socjalistyczną, SWs (zdominowaną przez przedsiębiorstwa socjalistyczne, tj. państwowe lub samorządowe), oraz “mieszaną", SWn,, która jest formą pośrednią. Jak wskazałem w poprzednim rozdziale, istnieje silny związek pomiędzy RP i SW: RPo-^SW,, RP^SW,, RPr-^SW^, Reżim przedsiębiorczości i struktura własności określają sposób koordynacji w gospodarce. Koordynacja w sferze dóbr prywatnych przy pomocy mechanizmu rynkowego zakłada wolność podaży, cen i popytu (RP“, SWk). Alternatywny mechanizm nakazowy oparty jest na zadaniach po stronie podaży, administracyjnym rozdzielnictwie dóbr krępującym popyt oraz kontrolowanych

cenach (RPz, SWs zdominowana przez scentralizowany system przedsiębiorstw państwowych). 151

Istnieją pewne pośrednie sposoby koordynacji (“ani plan, ani rynek"), wykorzystujące szeroko licencjonowanie, zamówienia rządowe zastępujące nakazy, a także kontrolę cen podstawowych surowców i materiałów oraz dóbr konsumpcyjnych. RPz oraz SWs zdominowana przez jakiś wariant firm zarządzanych przez pracowników (“samorządowych") mogą stworzyć warunki dla istnienia jakiegoś ograniczonego rynku, w sensie ograniczonej konkurencji oraz wyłączenia rynku kapitałowego. RPr i SWm w połączeniu z ograniczeniem swobody wejścia na rynek dają rynek wypaczony. Wreszcie gospodarki postsocjalistyczne, które wprowadzają radykalną liberalizację, będą miały w początkowych fazach swoich prorynkowych reform pewne rodzaje niedojrzałego mechanizmu rynkowego. Niedojrzałość ta wynika z tego, że wytworzenie się instytucji niezbędnych do sprawnego funkcjonowania rynku, tj. infrastruktury prawnej, aparatu egzekucji prawa, pośredników finansowych, wymaga dłuższego czasu niż sama liberalizacja. Tablica 7.1 przedstawia typologię systemów gospodarczych opartą na omówionych zmiennych instytucjonalnych. Należy podkreślić, że tablica pomija pewne ważne wymiary zróżnicowania w ramach poszczególnych typów. Na przykład, gosTablica 7.1. Typy systemów gospodarczych Reżim

Struktura

przed-

własności (SW) koordynac

siębiorcz

Mechanizm Typ systemu ji (MK)

ości (RP)

otwarty

zamknięty

kapitalistyczn rynkowy

kapitalizm

a

rynkowy

socjalistyczna nakazowy

socjalizm nakazowy

zamknięty

socjalistyczna ograniczo socjalizm

ny rynek

restrykcy

“mieszana"

jny

rynkowy

wypaczony kapitalizm rynek

wypaczony lub guasi-kapitalizm

otwarty

przechodząca

niedojrza liberalna

od

ły rynek

socjalistyczne "

gospodarka przejściowa

j do kapitalistyczn ej

restrykcy

powolne zmiany ani plan, silnie

jny

ani rynek regulowana gospodarka przejściowa

152 podarki należące do kapitalizmu rynkowego różnią się zakresem występowania redystrybucji za pośrednictwem budżetu oraz zakresem i formami państwa opiekuńczego, a także układem właścicielskim przedsiębiorstw, formą systemu finansowego, pozycją banku centralnego itd. 4. Systemy polityczno-gospodarcze: podstawowe problemy Sprawdzimy teraz, jakie są teoretycznie możliwe kombinacje wyżej pokazanych odmian systemów politycznych i gospodarczych. Wynik podaje tablica 7.2. Tablica 7.2. Systemy polityczno-gospodarcze L. System

System

Przykłady

p. polityczny

gospodarczy

empiryczne

l. demokracja

kapitalizm

niektóre kraje

rynkowy

OECD, niektóre kraje rozwijające się

2. demokracja

kapitalizm

do niedawna Indie

wypaczony

3. demokracja

socjalizm

jak dotąd brak trwałego przykładu

4. niedemokrac ja

5. niedemokrac ja

kapitalizm

do niedawna Azja

rynkowy

Wschodnia

kapitalizm

do niedawna

wypaczony albo

Ameryka Łacińska

guasi-kapitalizm

6. niedemokrac ja

7. niedemokrac

socjalizm

byłe kraje RWPG

nakazowy

socjalizm rynkowy

ja

brak dobrego przykładu empirycznego, najbliższa była Jugosławia

8. młoda demokracja

liberalne

Europa Środkowa i

gospodarki przej-

republiki

ściowe

bałtyckie do 1995

r.

9. chaotyczny pluralizm

silnie regulowana

większość krajów

gospodarka

byłego ZSRR do

przejściowa

1995 r.

Tablica ta wymaga pewnych komentarzy. Po pierwsze, modele przedstawione w tablicy należy interpretować jako stylizowane opisy, które nie reprezentują wszystkich rzeczywistych systemów politycz-no-gospodarczych. Na przykład, gospodarka niektórych państw za153

chodnich z rozbudowanym systemem państwa socjalnego, regulowanym rynkiem pracy i sprzecznym z regułami rynku protekcjonizmem w rolnictwie jest bliższa kategorii wypaczonego kapitalizmu niż kapitalizmu rynkowego. Wśród gospodarek w okresie przejściowym Rosja do 1995 r. znajduje się gdzieś pomiędzy modelem liberalnej gospodarki w okresie przemian i gospodarki silnie regulowanej. Po drugie, jak już wspomniałem, demokracje różnią się pomiędzy sobą pod kilkoma ważnymi względami. Różnic tych nie uwzględniono jednak w tablicy, nie zdołałem bowiem powiązać różnych typów tej formy rządzenia ze wskazanymi typami systemu gospodarczego. To samo odnosi się do niedemokracji. Jak zaznaczyłem w rozdziale l, badanie instytucji powinno się koncentrować na problemach ich zgodności, sprawności i dynamiki. W odniesieniu do pokazanych kombinacji systemów politycznych i gospodarczych można więc sformułować następujące trzy podstawowe pytania: 1. Które pary tych systemów są wzajemnie zgodne, a które nie, tzn. które mają wbudowaną skłonność do załamania lub do przekształcania się w inny system? 2. Jaka jest sprawność odpowiednich systemów polityczno-gos-podarczych? 3. Jakie są determinanty i właściwości przechodzenia od jednego systemu polityczno-gospodarczego do drugiego? Problem zgodności obejmuje m. in. następujące podstawowe kwestie: • Czy socjalizm może współistnieć z demokracją? • Czy demokracja osłabia kapitalizm rynkowy? Problem sprawności obejmuje następujące kwestie: • Czy typ systemu politycznego ma znaczenie dla wzrostu gospodarczego? • Jaka jest polityczna sprawność nowoczesnej demokracji masowej, mierzona uczestnictwem społeczeństwa i poziomem społecznego niezadowolenia z procesu politycznego i polityków? Problem dynamiki systemu obejmuje zarówno wielkie zmiany społeczne, jak i zmiany zachodzące w obrębie danego systemu, np. ewolucję współczesnego kapitalizmu. W następnych rozdziałach, koncentrujących się na przemianach postkomunistycznych, omawiam pewne problemy zmian instytucjonalnych. W dalszej części niniejszego rozdziału omówię pokrótce niektóre problemy zgodności i sprawności.

154 5. Czy socjalizm może współistnieć z demokracją? Pytanie to ma wielkie znaczenie dla tych krajów postsocjalistycznych, które stworzyły przynajmniej pluralistyczny system polityczny, jednakże przechodzą wczesne stadia rynkowych reform, którym grozi zablokowanie. Co może się stać z ich systemem politycznym, jeśli nadal będzie się utrzymywała taka sytuacja w systemie gospodarczym? Jeśli wierzyć historii, trzeba by przyjąć, że taka kombinacja systemu politycznego i ekonomicznego nie może się utrzymać, ponieważ jak dotychczas nie ma przykładów trwającego dłużej współistnienia gospodarki socjalistycznej i demokracji. Można jednak nie bez racji twierdzić, że samo doświadczenie historyczne nie może być traktowane jako dowód na niemożliwość trwałej koegzystencji obu systemów. Historia posuwa się tylko wzdłuż pewnych możliwych ścieżek. Z samego faktu, że coś nie zaistniało, nie wynika jeszcze, że zaistnieć nie może. Na przykład, można twierdzić, że wyłączne współistnienie demokracji i kapitalizmu było wynikiem szczególnego ciągu wydarzeń historycznych: kraje, które obecnie łączą u siebie oba systemy, najpierw były kapitalistyczne, kapitalizm uruchomił rozwój gospodarczy, a ten — poprzez wzrost wykształcenia i rosnące zapotrzebowanie klas pracujących na prawa polityczne — spowodował przejście do demokracji. Nie jest to wszakże — można by utrzymywać — jedyna możliwa sekwencja. W istocie kraje postsocjalistyczne najpierw postawiły decydujący krok w stronę demokracji w sferze politycznej, zanim mógł w nich zapanować kapitalizm. Dlaczego zatem zachowanie gospodarki niekapitalistycznej miałoby zagrażać demokratycznym zdobyczom? Wracamy więc do początkowego pytania. Musimy się przyjrzeć argumentom teoretycznym odnoszącym się do związku pomiędzy socjalizmem i demokracją. Dostrzegam trzy siły, które czynią mało prawdopodobnym trwałe współistnienie socjalizmu i demokracji. By jaśniej opisać ich działanie, wyobraźmy sobie system, który łączy demokrację i socjalizm, oraz spytajmy, co się stanie z socjalizmem lub z demokracją. l. Socjalizm, w porównaniu z konkurencyjnym kapitalizmem rynkowym, może dawać jedynie kiepskie wyniki ekonomiczne. Wady socjalizmu nakazowego są doskonale znane4. Socjalizm rynkowy

4

Poza tym socjalizm nakazowy, zważywszy na właściwą mu ogromną koncentrację

wtadzy na wyższych szczeblach hierarchii gospodarczej, nie dałby się pogodzić z demokracją. 155

z kolei będzie obciążony wyższym bezrobociem i niższą innowacyjnoś-cią, tj. niższym wzrostem łącznej konsumpcji5. Owe względnie słabe wyniki gospodarcze byłyby powszechnie znane i zdawano by sobie z nich sprawę dzięki swobodom związanym z demokracją (wolności środków masowego przekazu, swobodzie przenoszenia się itd.), co musiałoby rodzić społeczne niezadowolenie. To niezadowolenie trzeba by tłumić, a to oznaczałoby zerwanie z demokracją, albo prowadziłoby do liberalizacji gospodarczej, tzn. do przejścia ku kapitalizmowi6. 2. Demokratyczny ustrój polityczny dopuszczałby istnienie liberalnych partii politycznych, które domagałyby się, by zamknięty system przedsiębiorczości (RPz) został zastąpiony systemem otwartym (RPo)- Partie takie bądź to musiałyby zostać zdelegalizowane, co byłoby podważeniem demokracji, bądź też — po odpowiednio długotrwałym kryzysie gospodarczym — udałoby im się przeforsować to, o co walczą, tzn. zapoczątkować przejście do kapitalizmu. 3. Demokracja wymaga istnienia pewnej struktury społecznej, która przynajmniej w części jest związana z instytucjami kapitalizmu (prywatni przedsiębiorcy, wolne zawody). Blokowanie rozwoju kapitalizmu, tzn. zachowanie socjalizmu, uniemożliwiłoby więc powstanie społecznej bazy niezbędnej do istnienia trwałej demokracji. Argumenty te pokazują, dlaczego twierdzenie Schumpetera, że socjalizm daje się doskonale pogodzić z demokracją, należy traktować sceptycznie. Po pierwsze, niesłusznie twierdził on, że socjalizm może wykazywać ekonomiczną przewagę nad kapitalizmem; tym samym usunął problemy l i 2. Dodatkowo pozornie rozprawił się z problemem 2 zakładając, że socjalizm daje się pomyślnie wprowadzić i utrzymać, jeżeli dojrzeją do niego “rzeczy i dusze", co można interpretować jako twierdzenie, że ludzie w demokracji będą przeciwni 5

A. Shleifer (1994) twierdzi dodatkowo, że demokracja w warunkach socjalizmu

rynkowego zagrażałaby wynikom gospodarczym przez upolitycznienie gospodarki. Na, to niebezpieczeństwo wskazywał już L. von Mises (1951, s. 202). 6

Zauważmy tu pewien paradoks. Wyobraźmy sobie kraj, spełniający w punkcie

wyjścia wymagania demokracji i kapitalizmu, w którym — w imię demokracji — wprowadza się tzw. demokrację ekonomiczną, tj. przedsiębiorstwa prywatne

zostają przekształcone w przedsiębiorstwa samorządowe (na zasadzie: jedna osoba — jeden głos), i w którym wykluczona zostaje możliwość prywatnej przedsiębiorczości. Zważywszy na względnie słabe wyniki gospodarcze samorządowego socjalizmu rynkowego, prowadziłoby to bądź do tłumienia demokracji w sferze politycznej, bądź też do przywrócenia kapitalizmu w sferze gospodarczej. 156 ^ prywatnej przedsiębiorczości. W ten sposób założył on coś, co należy udowodnić — jest to pospolity błąd. Prócz tego Schumpeter w ogóle pominął problem 3. Na tle powyższych trzech argumentów, krajom, które później weszły na drogę przemian postkomunistycznych, należałoby poradzić przyspieszenie reform gospodarczych nie tylko w interesie rozwoju gospodarczego, ale również w imię demokracji. 6. Czy kapitalizm może współistnieć z demokracją? Pytanie to na pierwszy rzut oka wydaje się absurdalne, albowiem to, co nazywamy “demokracją", istnieje wyłącznie w powiązaniu z kapitalizmem. W nieco przejaskrawionej postaci jednak sygnalizuje ono pewne rzeczywiste napięcia i dylematy związane z rolą pieniądza we współczesnej polityce. W sposób przesadny nawiązywał do nich Karol Marks, twierdząc, że demokracja w warunkach kapitalizmu nie jest możliwa, w systemie tym bowiem rządzą kapitaliści. Rząd jest zaś po prostu komitetem wykonawczym burżuazji. Demokracja jest tylko “formalna" albo — innymi słowy — pozorna. Historia zadała jednak kłam temu skrajnemu poglądowi. Marks nie uwzględnił m. in. wewnętrznych podziałów w łonie grupy “kapitalistów" i rosnącej roli innych klas społecznych, w tym robotników, co było możliwe dzięki istnieniu liberalnych podstaw społeczeństwa kapitalistycznego, tak przez niego lekceważonych. Jednakże, tak jak w przypadku każdej karykatury, pogląd ten zawiera ziarno prawdy, które można odczytać jako ostrzeżenie. Odnosi się to do sposobu, w jaki sponsorzy partii politycznych wywierają wpływ na dobór kandydatów na stanowiska polityczne, wyboru tematyki politycznej, zachowań politycznych itd. Te i inne zagadnienia omawia R. Dahl (1989), J. S. Fishkin (1991) i inni analitycy współczesnej demokracji.

Należy jednak zaznaczyć, że oddziaływania takie żadną miarą nie ograniczają się do kręgów gospodarczych. Często do rangi potężnej siły politycznej urastają związki zawodowe i stowarzyszenia branżowe. Dlatego też niezbędne są pewne ogólne przeciwdziałania. Powinny one np. obejmować całkowitą przejrzystość finansów partyjnych — być może w odniesieniu do partii powinny być stosowane podobne 157

wymagania kontroli księgowej jak w przypadku spółek notowanych na giełdzie, a także uregulowania ograniczające układy “lobbystycz-ne". Być może jest to również niezbędny warunek uporania się z jednym z problemów masowej demokracji: z rosnącym społecznym rozczarowaniem obecnymi w niej praktykami. Inne reformy mogłyby się odnosić do roli środków masowego przekazu, zwłaszcza telewizji, oraz do procedur, które mogłyby rozszerzyć zakres rozwagi i namysłu we współczesnej masowej demokracji (zob. J. S. Fishkin, 1991). Inna teza dotycząca napięć pomiędzy kapitalizmem i demokracją koncentruje się na nierównościach gospodarczych. Słusznie się twierdzi, że bardzo duże nierówności ekonomiczne prowadzą do nierówności szans uczestnictwa w życiu politycznym, co jest w jaskrawej sprzeczności przynajmniej z duchem demokracji. Czy jednak nierówności gospodarcze w kapitalizmie rzeczywiście muszą przybrać wielkie rozmiary? Otóż odpowiedź na to pytanie jest różna dla różnych typów kapitalizmu. Kapitalizm wypaczony w odmianie etatystycznooligar-chicznej, który do niedawna był systemem typowym dla wielu krajów Ameryki Łacińskiej, wytwarza znacznie większe nierówności gospodarcze niż proeksportowy i znacznie bardziej prywatny kapitalizm w wersji wschodnioazjatyckiej, który uruchomił znacznie szybszy wzrost gospodarczy. Wynika z tego dość optymistyczny wniosek: model gospodarczy najbardziej sprzyjający wzrostowi gospodarczemu stwarza również najlepsze warunki (tj. względnie umiarkowane nierówności) dla demokracji7. 7. Typ systemu politycznego a wzrost gospodarczy Będę tu stosował klasyczne podejście do definiowania systemów politycznych w kategoriach opozycji: demokracja (D) oraz niedemo-kracja (nie-D). Zadam teraz pytanie: Jak istotny dla wzrostu gospodarczego jest fakt, iż system jest typu D lub nie-D, przy założeniu, że inne czynniki pozostają bez zmian? Pytanie to ma szczególną aktualność 7

G. W. Scully (1991) stawia ogólną tezę, że systemy, które zapewniają duży

zakres wolności gospodarczej w kategoriach praw jednostki, a także równomierny rozkład tych praw, mogą osiągnąć zarówno wysoką sprawność gospodarczą, jak i względnie równomierny rozkład dochodu.

158 i w odniesieniu do krajów Europy Wschodniej i b. ZSRR, którym dana została historyczna szansa dokonania przejścia zarówno do demokracji, jak i do kapitalistycznej gospodarki rynkowej. Zrozumienie,^ czego można oczekiwać od każdego z tych systemów, ma oczywiste znaczenie dla społeczeństw tych krajów. Z metodologicznego punktu widzenia problem znaczenia typu systemu politycznego dla wzrostu gospodarczego można sprowadzić do dwóch porównań: 1) (D, socjalizm) a (nie-D, socjalizm); 2) (D, kapitalizm) a (nie-D, kapitalizm). Jak jednak zaznaczyłem w punkcie 5 tego rozdziału, jedyna wersja socjalizmu znana z praktyki to socjalizm niedemokratyczny i są uzasadnione powody, by sądzić, że demokratyczny socjalizm nie ma szans trwałego istnienia. Negatywny wynik analizy zgodności eliminuje więc problem sprawności. Możemy zatem skoncentrować się na drugim porównaniu. W ciągu ostatnich dwudziestu lat przeprowadzono wiele badań empirycznych dotyczących powiązania pomiędzy typem systemu politycznego i tempem wzrostu gospodarczego krajów niesocjalistycznych. Przegląd tych badań zawiera praca: L. Sirowy, A. Inkeles, 1990. Autorzy ci dochodzą do wniosku, “że w najlepszym razie (...) demokracja nie wywiera powszechnego i bezpośredniego wpływu ułatwiającego szybki wzrost gospodarczy, jeśli abstrahować od innych czynników" (s. 1501). J. F. Helliwell (1992) we wnikliwym studium dotyczącym 125 krajów w okresie 1960-1985 dochodzi do podobnego wniosku: “...nadal nie jest możliwe wykazanie jakiegokolwiek systematycznego wpływu netto demokracji na wzrost gospodarczy". W pracy: A. Alessina, P. Perotti, 1994, ten sam w zasadzie wniosek został inaczej sformułowany: “...brak dowodów, że przeciętnie rzecz biorąc, demokracja ze swobodami obywatelskimi jest rozwiązaniem kosztownym dla rozwoju gospodarczego". Autorzy ci dodają: “...sprawa może się przedstawiać odwrotnie, tzn. że demokracja ze swobodami obywatelskimi wspiera rozwój gospodarczy" (s. 354). W tym drugim stwierdzeniu jednak cytowani autorzy wykraczają poza obserwacje empiryczne i mieszają demokrację jako taką (wybieralny rząd) z jej instytucjonalnymi korelatami. W ten sposób pomijają centralną kwestię, jak

zakres różnych swobód wiąże się z typem systemu politycznego i które swobody mają największe znaczenie dla wzrostu gospodarczego. 159

Pod adresem badań empirycznych wysuwane są jednak pewne zastrzeżenia metodologiczne (zob. np. A. Przeworski, F. Limongi, 1993). Dlatego właśnie dyskusja toczy się również na płaszczyźnie teoretycznej. I ona nie przynosi jednak ostatecznego rozstrzygnięcia, i jest prowadzona w dość szczególny sposób: zwolennicy tezy o wyższości niedemokracji nad demokracją podkreślają elementy przewagi, które mogą wystąpić jedynie w niektórych systemach niedemokratycznych, ale tak, jakby przysługiwały one wszelkim takim systemom. Przewaga ta obejmuje większą zdolność do mobilizacji oszczędności i do skoncentrowania energii społeczeństwa na zadaniach długofalowego wzrostu gospodarczego. Twierdzi się również, że reżimy autorytarne są bardziej odporne na naciski grup interesów, które są produktem ubocznym demokracji i hamują wzrost. Zwolennicy tezy o gospodarczej wyższości D nad nie-D twierdzą z kolei, że prawa własności prywatnej są lepiej zabezpieczone w warunkach demokracji (M. Olson, 1993; W. Niskanen, 1992). Twierdzenie to jest jednak oparte na bardzo szczególnym modelu funkcji użyteczności dyktatora. Nazwa, jaką dyktatorowi nadaje Mancur Olson, mówi sama za siebie: “a stationary bandit". Przyjmuje on, że dyktator maksymalizuje swoje prywatne bogactwo i nic poza tym. Z przesłanki tej wyprowadzane są wszelkie wnioski dotyczące gospodarczej niższości nie-D w porównaniu z D. Nie mam żadnej sympatii dla dyktatorów, jednakże na gruncie metodologicznym nie mogę się powstrzymać od uwagi, że nie wszyscy dyktatorzy przypominają Bokas-sę. Interes własny nie zawsze może być sprowadzony do funkcji użyteczności, która ma tylko jedną zmienną: osobiste bogactwo. W grę mogą wchodzić także inne motywy, np. miłość własna, która może przyjąć formę próżności, pragnienia prestiżu, dążenia do osiągnięć itd. Założenie funkcji użyteczności jednostki, która — z racji swej pozycji instytucjonalnej — kieruje całym krajem, jest kluczowe dla wniosków wynikających z modeli systemów niedemokratycznych8. Nawet jednak 8

W zasadzie teorię zachowań gospodarczych reżimów dyktatorskich należałoby

oprzeć na rozkładach prawdopodobieństwa różnych funkcji użyteczności dyktatorów. Empiryczna wartość wyjaśniająca wniosków wynikających z modeli powinna być mierzona prawdopodobieństwem wystąpienia dyktatorów

maksymalizujących osobiste bogactwo, przemnożonym przez prawdopodobieństwo tego, że wybiorą oni sposób maksymalizacji tego bogactwa zakładany przez te teorie. Wydaje się, że iloczyn obu prawdopodobieństw jest bliższy raczej zeru niż jedności. 160 ) przyjmując, że bogactwo osobiste jest głównym czynnikiem motywacyjnym, ale z zastrzeżeniem, że jest ono gromadzone tylko do pewnego pułapu, czyli przyjmując tzw. model wyboru zadowalającego w rozumieniu Simona (1959), można wyciągnąć odmienne wnioski niż wynikające z omawianych prac. Zwolennicy tezy o ekonomicznej wyższości demokracji nad niede-mokracją popełniają więc ten sam błąd logiczny co zwolennicy twierdzenia odwrotnego: traktują to, co jest specyficzne jedynie dla pewnych niedemokracji, w taki sposób, jakby było typową cechą całej tej klasy systemów politycznych. Kategorie odznaczające się wielkim wewnętrznym zróżnicowaniem traktują jak kategorie jednorodne. Wskazuje to na ograniczoną analityczną użyteczność prowadzenia analizy porównawczej w kategoriach alternatywy: D lub nie-D. Powyższa uwaga sugeruje, że należałoby przeformułować problem zależności między typem systemu politycznego a wzrostem gospodarczym (i innymi aspektami wyników gospodarczych) oraz zbadać go w ramach nowego schematu analitycznego. Ten schemat powinien się opierać na teorii instytucjonalnych determinantów wzrostu gospodarczego, które kryją się za bezpośrednimi wyznacznikami szybkości rozwoju, takimi jak stopa inwestycji i tempo wzrostu produktywności. Należałoby powiązać rozmaite zmienne odnoszące się do sfery politycznej z instytucjonalnymi determinantami wzrostu gospodarczego. W niektórych przypadkach obydwa rodzaje czynników będą się na siebie nakładać; w innych należałoby opisać sprzężenie między zmiennymi systemu politycznego a owymi determinantami. Zmienne polityczne nie powinny się- ograniczać do generalnej dychotomii: demokracja — niedemokracja. Należy rozróżnić rozmaite wymiary zróżnicowania systemów demokratycznych, takie jak: 1) procedury podejmowania decyzji, rozpatrywane z punktu widzenia zakresu namysłu, jakiego dostarczają (zob. J. S. Fishkin, 1991), 2) typ konstytucyjnych uregulowań gospodarki, np. stopień

ochrony wolności gospodarczych, czy charakter ewentualnych norm dotyczących skali i sposobu finansowania deficytu budżetowego, 3) siła grup interesu (zob. M. Olson, 1982). Należy też opracować zestaw zmiennych cech odnoszących się do systemów niedemokratycznych i powiązać owe zmienne — podobnie jak w przypadku właściwości ustrojów demokratycznych — z instytucjonalnymi wyznacznikami wzrostu gospodarczego. 11 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 161

Takie podejście ujawniłoby zapewne, że dla wzrostu gospodarczego nie jest szczególnie istotne generalne rozróżnienie demokracji i niedemokracji, lecz to, jaką odmianę systemu politycznego — w ramach jednej z tych dwóch kategorii — ma dany kraj. Zadanie badawcze polega na tym, aby ustalić, jakie tempo wzrostu gospodarki jest typowe lub osiągalne dla poszczególnych odmian9. Przypisując wskaźniki częstości owym systemowym wariantom, można by otrzymać statystyczne rozkłady tempa wzrostu gospodarczego, odpowiednio dla demokracji i niedemokracji10. Można pójść jeszcze krok dalej i interpretować owe wskaźniki częstości jako prawdopodobieństwo wystąpienia poszczególnych odmian demokracji i niedemokracji11. Nawet powierzchowna obserwacja pokazuje, że reżimy niedemokratyczne są dużo bardziej zróżnicowane pod względem tempa wzrostu niż systemy demokratyczne. Wynika to, jak sądzę, z dwóch głównych przyczyn. Po pierwsze, same odmiany niedemokracji wykazują dużo większy rozrzut form niż odmiany demokracji. Po drugie, instytucjonalne determinanty wzrostu gospodarczego, które nie są objęte definicją demokracji lub niedemokracji, ale im towarzyszą, są o wiele bardziej zróżnicowane w przypadku niedemokracji. Ten większy zakres zmienności zmiennych określających musi oczywiście wywoływać większe zróżnicowanie zmiennej określanej, czyli tempa rozwoju gospodarki. Owo zróżnicowanie dotyczy szczególnie zakresu wolności gospodarczej, czynnika, który ma kluczowe znaczenie dla wzrostu gospodarczego. Czynnik ten można ujmować poprzez typ reżimu przedsiębiorczości i związaną z nim strukturę własności 9

Typowe tempo wzrostu odpowiadałoby średnim możliwościom wzrostu danej

systemowej odmiany, tempo osiągalne zaś — jej możliwościom maksymalnym. Różnicę między tymi dwoma tempami można tłumaczyć zróżnicowaniem bieżącej polityki gospodarczej, możliwym przy danym wariancie. Można oczekiwać, że skala owego zróżnicowania jest większa przy wariantach niedemokratycznych niż demokratycznych, gdyż przy tych pierwszych większe jest pole oddziaływania, różnic w czynnikach osobowościowych na szczytach władzy. 1(1

Te wskaźniki częstości można oprzeć na odsetkach krajów stanowiących

empiryczne odpowiedniki poszczególnych odmian. " Przemnażając owe wskaźniki prawodpodobieństwa przez tempa wzrostu, ustalone

dla poszczególnych odmian demokracji i niedemokracji, otrzymalibyśmy wartości oczekiwane owych temp w rozumieniu rachunku prawdopodobieństwa. Prawdopodobieństwo wystąpienia niektórych odmian systemu niedemokratycznego (np. “azjatyckich tygrysów") może być na tyle niskie, że ich bardzo wysokiemu tempu wzrostu może towarzyszyć niska wartość oczekiwana tego tempa. 162 (zob. rozdział 6). Systemy niedemokratyczne współwy stępuj ą z wszystkimi formami tych zmiennych: 1) z zamkniętym reżimem przedsiębiorczości i socjalistyczną strukturą własności zdominowaną przez przedsiębiorstwa państwowe (socjalizm nakazowo-rozdzielczy); 2) z zamkniętym reżimem przedsiębiorczości i strukturą własności zdominowaną przez — przynajmniej formalne — samorządowe firmy pracownicze (socjalizm “rynkowy" typu jugosłowiańskiego); 3) z restrykcyjnym reżimem przedsiębiorczości i mieszaną strukturą własności (autokracje populistyczne, które istniały do niedawna w Ameryce Łacińskiej); 4) z otwartym reżimem przedsiębiorczości i kapitalistyczną strukturą własności. Ta ostatnia kategoria obejmuje prokapitalistycz-ne autokracje, jakie istniały do niedawna we Wschodniej Azji i osiągały — przy tej formie instytucjonalnej — bardzo szybkie tempo wzrostu; w części z nich, np. w Korei Południowej i Tajwanie, nastąpiła w latach dziewięćdziesiątych demokratyzacja. Natomiast jeśli pominąć kraje postsocjalistyczne, można stwierdzić, że systemy demokratyczne współistniały tylko z dwoma wariantami reżimu przedsiębiorczości i struktury własności: z liberalnym reżimem i kapitalistyczną strukturą (przypadek krajów OECD i nowo zdemokratyzowanych “azjatyckich tygrysów") oraz z restrykcyjnym reżimem przedsiębiorczości i mieszaną strukturą własności (np. Indie do czasu niedawnej liberalizacji). Wydaje się, że również inne instytu-. cjonalnie uwarunkowane determinanty wzrostu gospodarczego, np. stabilność makroekonomiczna, system podatkowy, typ i rola związków zawodowych oraz stowarzyszeń biznesu, mogą być dużo bardziej zróżnicowane przy niedemokracji niż w połączeniu z demokracją. Nie da się wykluczyć, że istnieje pewna odmiana reżimu niedemokratycznego, np. azjatycka autokracja prokapitalistyczna, która jest zdolna do szybszego

rozwoju niż jakakolwiek odmiana demokracji. Ale jest to tylko hipoteza, którą należy zweryfikować, porównując np. — w odpowiedni metodologicznie sposób — wzrost gospodarczy niedemokratycznych krajów Azji Wschodniej w okresie 19601990 z tempem wzrostu niektórych szybko rozwijających się krajów demokratycznych w latach pięćdziesiątych i sześćdziesiątych (np. Japonia, Niemcy Zachodnie, Włochy). To porównanie ujawniłoby, jak myślę, zespół wspólnych instytucjonalnych wyznaczników w obu grupach krajów. Chodzi mi tu o wyjątkowo duże nagromadzenie instytucjonalnych fundamentów wzrostu gospodarczego: wyjątkowo liberalnego 163

reżimu przedsiębiorczości oraz kapitalistycznej struktury własności z dużą rolą klasycznych firm prywatnych, niskim stosunkiem podatków do dochodu narodowego, elastycznym rynkiem pracy itp. Inne porównanie, które może rzucić światło na zależność między typem systemu politycznego (demokracja-niedemokracja) a wzrostem gospodarczym, powinno dotyczyć wyników gospodarczych “azjatyckich tygrysów" sprzed demokratyzacji oraz już w ramach demokracji. Robiąc takie porównanie trzeba, oczywiście, uwzględnić wpływ różnic w początkowym poziomie rozwoju oraz w zewnętrznych warunkach gospodarowania. Nie chcę uprzedzać wyników proponowanych badań. Chciałbym natomiast sformułować warunkowe twierdzenie: ewentualna wyższość szybko rosnących krajów niedemokratycznych nad szybko rozwijającymi się krajami demokratycznymi wynikałaby z większej zdolności tych pierwszych do osiągania bardzo wysokiej stopy oszczędności i inwestycji bez uszczerbku dla tempa wzrostu produktywności. Można oczekiwać, że ten drugi czynnik będzie się podobnie kształtował w obu grupach krajów —jako wynik podobnie szerokiego zakresu wolności gospodarczej. Gdyby więc wyjątkowo szybko rozwijające się niedemokracje miały przewagę nad wyjątkowo szybko rosnącymi demokracjami, to byłoby to spowodowane szczególną zdolnością do mobilizowania społecznych oszczędności. Pamiętajmy jednak, że jest to tylko hipoteza, która może być potwierdzona lub obalona. Nawet gdyby wytrzymała ona test fal-syfikacji, nie oznaczałoby to, że kraje Europy Środkowo-Wschodniej, które po 1989 roku rozpoczęły przejście zarówno do demokracji jak i do kapitalizmu, powinny zrezygnować z demokracji w nadziei, że przyspieszą wzrost swojej gospodarki. Jest kilka powodów, aby odrzucić takie stanowisko. Po pierwsze, demokracja — chociaż nie jest w stanie zastąpić znaczenia kapitalizmu dla gospodarki — odgrywa ogromną rolę pozagospodarczą: zapewnia we współczesnych warunkach najwyższy stopień społecznej legitymizacji tych, co rządzą, oraz w najwyższym stopniu szanuje godność rządzonych. Po drugie, jakakolwiek próba przechodzenia do reżimu niedemokratycznego z pozycji niedojrzałej demokracji, panującej w Europie Środkowo-Wschodniej (czy jakiejkolwiek demokracji), wcale nie

doprowadziłaby do powstania sprawnej gospodarki typu wschodnioazjatyckiego. Ten typ jest bowiem bardzo rzadki i może powstać tylko w szczególnych warunkach. Odchodzenie od demokracji musiałoby się najprawdopodobniej zakończyć populistyczną dykta164 turą, która byłaby dla gospodarki znacznie gorsza niż niedojrzała demokracja. A zatem wnioski dla krajów Europy Środkowo-Wschodniej są jasne: Powinny one wzmacniać system demokratyczny, m.in. przez procedury zwiększające rolę namysłu przy demokratycznym podejmowaniu decyzji, przez wprowadzenie konstytucji ograniczającej zakres populistycznej polityki, przez prawo wyborcze, które zredukuję nadmierną liczbę postaci politycznych, itp. Takie reformy, zwiększając racjonalność decyzji podejmowanych w polityce, przyspieszą przechodzenie do sprawnego kapitalizmu, a to z kolei wzmocni demokrację. ł Bibliografia K. Adato The Incredible Shrinking Sound Bite, Joan Shorenstein Baronce Center of the John F. Kennedy School of Government, Research Paper No. 2, June, Cambridge, Mass. 1990. A. Alesina, R. Perotti The Political Economy of Growth: A Critical Survey of the Recent Literaturę, “The Worid Bank Economic Review" 1994, t. 8, nr 3, s. 351-372. R. Dahl Democracy and Its Critics, Yale University Press, New Haven, Conn. 1989. J. S. Fishkin Democracy and Deliberation: New Directions for Democratic Reform, Yale Uniwersity Press, New Haven—London 1991. S. P. Huntington The Third Wave: Democratization m the Łatę Twentieth Century, University of Okłahoma Press, Okłahoma City—London 1991. J. F. Helliwell Empirical Linkages between Democracy and Economic Growth, National Bureau of Economic Research, Working Paper No. 4066, May 1992. A-C. Lindbeck The Political Economy of the New Left, Harper and Rów, New York 1977.

L. von Mises Socialism: an Economic and Sociological Analysis, Yale University Press, New Haven 195). A. Przeworski, F. Limongi Political Regimes and Economic Growth, “Journal of Economic Perspectives" 1993, t. 7, nr 3, s. 51-69. W. A. Niskanen Autocratic, Democratic, and Optimal Government, paper submitted to the Third Schumpeter Prize Competition, March 1992 (materiał powielony). M. Olson Dictatorship, Democracy and Development, “American Political Science Review" 1993, t. 87, nr 3, s. 567-576. M. Olson The Rise and Decline ofNations, Economic Growth, Stagflation and Social Rigidities, Yale University Press, New Haven, Conn. 1982. G. W. Scully Rights, equity and economic efficiency, “Public Choice" 1991, nr 68, s. 195-215. A. Shleifer The Politics of Market Socialism, “Joumal of Economic Perspectives" 1994, t. 8, nr 2, s. 165-176. L. Sirowy, A. Inkeles The Effects of Democracy on Economic Growth and Inequality: A Review, “Studies in Comparative Intemational Development" 1990, t. 25, nr l, s. 126-157. 165

Rozdział 8 ZROZUMIEĆ POSTKOMUNISTYCZNE PRZEMIANY* Szczególny charakter odchodzenia od komunizmu w Europie Środkowej i Wschodniej jawi się z całą wyrazistością, jeśli porównamy ten proces z innymi przykładami wielkiego przejścia od pewnego stabilnego stanu społecznego do innego potencjalnie stabilnego stanu społecznego. Inne typy transformacji obejmują: 1) klasyczną demokratyzację, oznaczającą rozszerzenie demokracji w rozwiniętych krajach kapitalistycznych w okresie od 1860 r. do 1920 r.; 2) demokratyzację neoklasyczną, odnoszącą się do procesów demokratyzacji w krajach kapitalistycznych po II wojnie światowej (Niemcy Zachodnie, Włochy i Japonia w latach czterdziestych, Hiszpania i Portugalia w latach siedemdziesiątych, niektóre kraje Ameryki Łacińskiej w latach siedemdziesiątych oraz Korea Pd. i Tajwan w latach osiemdziesiątych); 3) prorynkową reformę w krajach niekomunistycznych (np. Niemcy Zachodnie i inne kraje zachodnie po II wojnie światowej, Korea Pd. i Tajwan na początku lat sześćdziesiątych, Chile w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych, Argentyna w latach dziewięćdziesiątych); 4) azjatycką transformację postkomunistyczną (Chiny od końca lat siedemdziesiątych i Wietnam od końca lat osiemdziesiątych). * Pragnę wyrazić wdzięczność Christopherowi Giessingowi za pomoc w badaniach, a także Markowi Jaśkiewiczowi i Edmundowi Wnukowi-Lipińskiemu za pożyteczne uwagi. Opracowanie to ukończyłem przebywając gościnnie w 1994 r. w Instytucie Nauk o Człowieku w Wiedniu, gdzie w redakcji końcowej wersji pomagała mi Kelly Musick. Niniejszy tekst został opublikowany po angielsku pt. Understanding Postcom-munist Transitions, w: “Journal of Democracy" 1995, t. 5, nr 4 (October). 169

Tablica 8.1. Wielkie instytucjonalne transformacje Charakteryst Klasyczna

Neoklasyczna Prorynkowe

Azjatycka

yka

demokratyza

demokratyzac reformy w

transformacj transformacja

cja

ja

a

krajach

Europejska postkomunistyc

niekomunistycz postkomunist zna nych

Waruni

ci początkowe

yczna

System

ograniczona

systemy

różne:

system

system

polityczny

liczbowo

autorytarne

dyktatura

komunisty-

komunistyczny

Ogólnie

demokracja

zablokowany

militarna

czny partii- partii-państwa

System

stosunkowo

kapitalizm

(Chile,

państwa

zablokowany

partyjny

rozwinięty

niska lub

Turcja), siły

zablokowany

socjalizm,

System

kapitalizm

umiarkowana

okupacyjne

socjalizm,

tzn. znisz-

gospodarczy

bardzo

zróżnicowany

(Niemcy Zach., tzn. zni-

czony

Ogólnie

niska

sto

Japonia),

szczony

kapitalizm

Skala

wczesna

systemy

kapitalizm

bardzo Wysoka

redystrybu-

industria

cji budżetu Struktura społecz-

autorytarne (Korea Pd., Tajwan) zablokowany “zawieszony" kapitalizm (np. RFN w 1948 r.) lub wypaczony (inne kraje) raczej niska zróżnicowany stopień

raczej niska wysoki udział wysoki udział łat

socjali

no-

lizacja

gospodarcza

pień

industrializac wego do

industrializ ji

sprywaty-

acji

zowania

stycznego przemysłu

rolnictwa

Cechy

transformacji

Zakres

głównie

głównie

wyłącznie lub

wyłącznie

zarówno system

Szybkość

system

system

głównie system system

gospodarczy

polityczny

polityczny

gospodarczy

gospodarczy

jak i polity-

stopniowe

szybkie

na ogół:

szybka

czny '

rozsze

przejście

zdecydowana

liberalizac

szybkie przejście od

Sekwencja

rzanie prawa od reżimu

stabilizacja i ja i liberalizacja

reżimu

Rola środków wyborczego

niede-

rozszerzanie niedemokraty-

przekazu

najpierw

mokratyczneg gospodarki,

udziału

kapitalizm,

o do masowej dodatkowo

sektora pry- politycznego

cznego do

potem masowa demokracji

niekiedy pry-

watnego w

pluralizmu;

demokracja

najpierw

watyzacja

gospodarce;

zróżnicowane

ograniczona

kapitalizm,

najpierw

periodyczna

tempo reform

(brak radia

potem masowa kapitalizm,

i telewizji) demokracja

potem masowa

stabilizacja gospodarczych najpierw

najpierw

ważna (radio demokracja

kapitalizm,

masowa de-

i telewizja) środki

potem...?

mokracja lub

masowego prze- ścisła

przynajmniej

kazu

kontrola nad polityczny

kontrolowane

środkami ma- pluralizm, sowego

potem kapita-

przekazu

lizm (?) liberalizacja środków masowego przekazu i związany z tym efekt “widoczności" zjawisk negatywnych w trakcie transformacji

Poszczególne kategorie, zwłaszcza pierwsze dwie, cechuje oczywiście duże wewnętrzne zróżnicowanie. W niniejszym tekście będziemy jednak od tego abstrahować, by skoncentrować się raczej na podstawowych różnicach pomiędzy poszczególnymi typami przemian, a nie w ich obrębie. Postkomunistyczne przemiany w Europie Środkowej i Wschodniej wyróżniają się następującymi cechami (zob. tablica 8.1): Po pierwsze, niezwykle szerokim zakresem zmian. Obejmują one zarówno system polityczny jak i gospodarczy, zmiany w obu systemach z kolei wiążą się wzajemnym oddziaływaniem ze zmianami w strukturze społecznej. Wszystkie te zmiany przebiegające wewnątrz odpowiednich krajów zachodziły w wyniku i w ramach rozpadu radzieckiego imperium. Większość dawnych republik b. ZSRR stanęła przed dodatkowymi problemami określenia swych granic terytorialnych, a także społecznych i kulturowych oraz budowy struktur państwa'. We wszystkich innych przypadkach radykalnych przemian główny akcent spoczywa na systemie politycznym, przy pozostawieniu zasadniczo bez zmian systemu gospodarczego (jak to miało miejsce w demokratyzacji klasycznej i neoklasycznej), lub na gospodarce, przy utrzymaniu w dotychczasowym kształcie reżimu politycznego (zwykle niedemokratycznego). Bezprecedensowy zakres zmian w Europie Środkowej i Wschodniej oznaczał m.in. ogromne przeciążenie informacyjne osób na najwyższych stanowiskach decyzyjnych. Nie mogą więc dziwić niektóre błędy i opóźnienia, zwłaszcza że podejmujący decyzje musieli pracować z administracją państwową w przeważającej części odziedziczoną po starym reżimie. Szeroko zakrojona wymiana kadr w administracji okazała się możliwa jedynie w byłych Wschodnich Niemczech po ich zjednoczeniu z Zachodnimi — a to dzięki przeszczepieniu z Zachodu całego niemal aparatu administracyjnego; oczywiście po takie rozwiązanie nie mogły sięgnąć inne kraje postkomunistyczne. Po drugie, mimo mniej więcej równoczesnego rozpoczęcia zmian w systemach politycznym i gospodarczym, mylne byłoby mówienie ' Zob. C. Offe Capitalism by Democratis Design? Democratic Theory Facing the Tripple Transition m East Central Europę, “Social Research" 1991, t. 58

(Winter), s. 865-902; P. C. Schmitter Dangers and DUemmas of Democracy, “Journal of Democ-racy" 1994, t. 5 (Aprii), s. 57-74. 172 o “jednoczesnych przemianach" w postkomunistycznej Europie. Sprywatyzowanie większej części zdominowanej przez państwo gospodarki wymaga po prostu dłuższego czasu niż zorganizowanie wolnych wyborów i przynajmniej pewnych zaczątków partii politycznych. Przy mniej więcej równoczesnym starcie zmian politycznych i gospodarczych, ta asymetria tempa powoduje wytworzenie się nowej sekwencji historycznej: masowa demokracja (albo przynajmniej pluralizm polityczny, tj. pewien zakres dopuszczonej prawem konkurencji politycznej) wyprzedza nadejście kapitalizmu2. Po trzecie, ta sekwencja zakłada, że prorynkowe reformy, które muszą mieć wyjątkowo szeroki zasięg ze względu na gospodarczą spuściznę po socjalizmie, muszą być wprowadzane w demokratycznym albo przynajmniej pluralistycznym układzie politycznym. Zdecydowana większość innych prorynkowych reform była realizowana przez niedemokratyczne reżimy (trzeci i czwarty typ transformacji). Trudno w tej grupie znaleźć przykład przemian gospodarczych, które by choć w przybliżeniu mogły się równać z rozległością zmian, jakie zachodziły w postkomunistycznej Europie, a jednocześnie były realizowane w demokratycznym systemie politycznym. Wszystkie inne radykalne reformy gospodarcze zostały wprowadzone pod panowaniem autokratycznych i dość represyjnych reżimów (Chile w latach siedemdziesiątych, Chiny od końca tej dekady)3. W latach osiemdziesiątych mieliśmy pewne reformy gospodarcze w warunkach demokracji; można do nich zaliczyć prywatyzację w niektórych rozwiniętych krajach Zachodu oraz programy stabilizacyjne i przemiany strukturalne w niektórych krajach rozwijających się. W toku tych przemian pojawiły się niekiedy problemy, np. blokowanie prywatyzacji, które można przypisać demokratycznemu otoczeniu politycznemu. Być może były one ostrzeżeniem przed podobnymi komplikacjami czającymi się w znacznie bardziej rozległych i złożonych przemianach w Europie Środkowej i Wschodniej. 2

Por. V. Bunce, M. Csanadi Uncertainty w. the Transition: Post-Communism in

Hungary, “East European Politics and Societies" 1993, nr 7, s. 240-275.

3

Przypadkiem, który jest dość zbliżony do szerokiej reformy gospodarczej

realizowanej w warunkach demokracji, jest Argentyna po 1989 r. Nawet tam jednak zakres niezbędnych zmian gospodarczych był znacznie mniejszy niż w krajach postso-cjalistycznych, ponieważ w Europie Środkowej i Wschodniej kapitalizm został zniszczony, a nie tylko zdeformowany, jak w Argentynie i innych krajach Ameryki Łacińskiej. 173

Owe komplikacje nie mogą, oczywiście, żadną miarą służyć za argument za sięganiem do rozwiązań autorytarnych. Jest tak nie tylko dlatego, że demokracja sama w sobie ma doniosłe znaczenie dla godności ludzkiej, ale również dlatego, iż reżimy autorytarne nie są wcale gwarancją szybkiego rozwoju gospodarczego (sprawdziły się w tej roli w Korei Pd. i na Tajwanie, ale np. w czasach Perona w Argentynie miały katastrofalny wpływ na gospodarkę). Czwartą wyjątkową cechą charakterystyczną przemian gospodarczych i politycznych w Europie Środkowej i Wschodniej był ich pokojowy przebieg. Wprawdzie pewne obszary dawnego, zdominowanego przez komunizm Wschodu — w szczególności Jugosławia, Kaukaz oraz tereny byłej radzieckiej Azji Środkowej — stały się w ciągu ostatnich lat widownią krwawych wydarzeń, było to jednak wywołane zadawnionymi konfliktami na tle narodowościowym. Europa Środkowa i Wschodnia przechodziła pokojową rewolucję, która obejmowała rozległe zmiany w instytucjach politycznych i gospodarczych. Rewolucja miała charakter pokojowy, gdyż w poprzednim reżimie nie było żadnej siły, która byłaby jednocześnie zdolna i skłonna, aby go obalić przy zastosowaniu przemocy. Istniała więc jedynie droga porozumienia pomiędzy częścią ustępującej komunistycznej elity i oponentami reżimu. (Jedyny przypadek gwałtownych przemian w Europie Środkowej i Wschodniej miał miejsce w Rumunii, gdzie przejęcia władzy nie poprzedziły negocjacje.) Do takich negocjacji nigdy by nie doszło (a nawet jeśliby doszło, to z pewnością nie przyniosłyby one rezultatów), gdyby nie stopniowe usuwanie radzieckiego zagrożenia w wyniku glasnosti i pierestrojki Gorbaczowa. Owe wynegocjowane zmiany nie opierały się na jakimś wyraźnie sprecyzowanym kontrakcie politycznym; tkwił w nich bez wątpienia spory element zaskoczenia dla wszystkich głównych uczestników. Nie doszłoby do nich jednak, gdyby członkowie starej elity czuli się fizycznie zagrożeni lub gdyby nie byli przekonani, że będą mogli szukać dla siebie dogodnych pozycji w nowym systemie, jakikolwiek by on był. W tym więc sensie można mówić o milczącym pakcie politycznym. Pokojowy charakter przeobrażeń w Europie Środkowej i Wschodniej, uruchomionych przez takie milczące porozumienia, z pewnością pozytywnie odróżnia je od

krwawych rewolucji. Mają one jednak ważne skutki dla przebiegu transformacji. Po pierwsze, elity starego porządku pozostają nienaruszone i czekają na odpowiednią sposob174 ność, by wykorzystać w kampaniach wyborczych niezadowolenie części ludności — niezadowolenie, które, paradoksalnie, będzie tym większe, im większe spustoszenie w gospodarce pozostawia po sobie stara elita. Po drugie, wyłaniająca się klasa kapitalistycznych przedsiębiorców i menedżerów będzie obejmować znaczną część przedstawicieli dawnych elit, co działa na rzecz osłabienia społecznego poparcia dla całych kapitalistycznych przeobrażeń i może podsycać ataki części byłej opozycji skierowane przeciwko tej innej części, która aktualnie sprawuje władzę. Takie konflikty w łonie byłej opozycji są oczywiście na rękę siłom starego porządku. 1. Zróżnicowanie przemian Rozważając przeobrażenia polityczne w Europie Środkowej i Wschodniej należy koniecznie pamiętać o tym, że demokracja oznacza zinstytucjonalizowaną praktykę pokojowego wyłaniania rządzących w drodze regularnych i uczciwych wyborów opartych na zasadzie: jeden człowiek —jeden głos. Zakłada to wolność wypowiedzi i zrzeszania się, która może jednak również istnieć w pewnych reżimach niedemokratycznych (np. w monarchiach konstytucyjnych). W dużych społeczeństwach nie ma możliwości demokracji bezpośredniej i może tam działać tylko demokracja przedstawicielska. W zależności od tego, jakiej części dorosłej ludności przysługują prawa wyborcze, możemy mówić o ograniczonej demokracji, w której tylko część ludności ma prawo głosu, oraz o demokracji masowej, w której mogą głosować praktycznie wszyscy dorośli obywatele. Stabilna i trwała masowa demokracja wymaga istnienia masowych partii politycznych. Możemy wyodrębnić wiele cech szczególnych przemian politycznych w Europie Środkowej i Wschodniej, porównując je z klasycznym modelem demokratycznych przemian. Doświadczenie Europy Środkowej i Wschodniej z nagłym zwrotem od reżimu niedemokratycznego do masowej demokracji mocno się różniło od klasycznego wzorca demokratyzacji, który oznaczał stopniowe rozszerzanie praw

wyborczych trwające tak długo, aż ograniczona demokracja została zastąpiona demokracją masową. Dlatego też oba typy demokratyzacji różnią się od siebie nie tylko punktem wyjścia, ale i tempem. 175

Klasyczny model stopniowego poszerzania uprawnień wyborczych dawał więcej czasu dla opanowania demokratycznych praktyk. Taki czas nie jest dany wtedy, gdy następuje nagły zwrot ku demokracji masowej. Nowe demokracje Europy Środkowej i Wschodniej będą więc musiały szybciej się uczyć reguł demokratycznego działania niż wcześniejsze masowe demokracje Zachodu4. Różnicę tę może potęgować brak konkurencyjnych systemów partyjnych w okresie poprzedzającym postkomunistyczną demokrację: model klasyczny przewidywał mobilizację powstałych wcześniej organizacji klasy robotniczej do wyborczej rywalizacji z innymi partiami. Wyłącznymi beneficjentami stopniowego rozszerzania zakresu praw wyborczych na Zachodzie były masy pracujące, zwłaszcza robotnicy; można więc było oczekiwać, że będą się oni czuli silniej związani z systemem demokratycznym5. W mniejszym stopniu może się to odnosić do postkomunistycznej klasy robotniczej, która dzieli nagle zdobytą masową demokrację z innymi grupami. W krajach postkomunistycznych najwyżej będą sobie zapewne cenić demokrację intelektualiści (których społeczna pozycja jest tu znacznie wyższa, niż była na Zachodzie przed stuleciami). Przeciętnie rzecz biorąc, inteligencja w większej mierze niż inne grupy korzysta z politycznego otwarcia, które oznacza odzyskany dostęp do informacji, podróży zagranicznych itd. Wielkie znaczenie mają również dwie dalsze różnice. Klasyczny model demokratyzacji odnosi się do czasów, kiedy idea wykorzystywania budżetu państwa jako narzędzia redystrybucji dochodów była zupełnie nowa; dawało to szerokie pole manewru polegającego na zapoczątkowaniu programów społecznych, których beneficjenci powiększali szeregi zwolenników demokracji6. Dzisiejsza sytuacja w krajach postsocjalistycznych jest krańcowo odmienna. Odziedziczyły one wielkie i coraz bardziej nieefektywne “socjalistyczne państwo dob4

Wyjątkiem od tej hipotezy mogą być tfc kraje, które miały silne tradycje

sprawnej demokracji w okresie przed II wojną światową. W Europie Środkowej i Wschodniej warunek ten spełnia jedynie Republika Czeska. 5

Wskazują na to D. Rueschemeyer, E. Stephens i J. D. Stephens w pracy

Capitalist Development and Democracy, University of Chicago Press, Chicago 1992.

6

Zob. artykuł analizujący, w jakim zakresie wzrost wydatków publicznych

związany był z rozszerzeniem praw wyborczych, a w jakim z innymi czynnikami: D. C. Mueller Jhe Growth of Government, “IMF Staff Papers", March 1987, s. 115-149. 176 robytu", odznaczające się wysokim udziałem wydatków budżetowych w PKB. W tej sytuacji skuteczna prorynkowa reforma nie tylko nie zezwala na zwiększenie zakresu redystrybucji dochodu przez budżet państwa, ale wręcz wymaga jego ograniczenia. Dalsza różnica dotyczy roli środków masowego przekazu lub — dokładniej — związku między rolą środków masowego przekazu a reformą w gospodarce i w całym społeczeństwie. W epoce demokratyzacji klasycznej istniała liberalna prasa, ale nie było radia i telewizji, a w gospodarce nie zachodziły żadne głębsze zmiany. Przemiany postsocjalistyczne, łączące polityczne i gospodarcze otwarcie, zostały podjęte w trudnych warunkach gospodarczych i przypadają na okres funkcjonowania potężnych środków masowego przekazu (zwłaszcza telewizji). W warunkach komunizmu — zwłaszcza przed głasnostią — ściśle kontrolowane środki masowego przekazu nie ujmowały w swych doniesieniach negatywnych aspektów systemu. Po tiwolnieniu tych środków, w wyniku politycznej liberalizacji, w naturalny sposób skoncentrowały się one na tym, co dawniej było zakazane (tj. na pokazywaniu głównie zjawisk negatywnych w nowej rzeczywistości). Tendencję tę wzmacniał przeciętnie niski poziom profesjonalny dziennikarzy kształconych w warunkach socjalizmu. W wyniku tego opinia publiczna z dnia na dzień stała się obiektem oddziaływania środków masowego przekazu, wynikającego z pogoni za zjawiskami negatywnymi. Telewidzowie mogli mylić zwiększoną widoczność zjawisk niepożądanych, takich jak przestępczość czy ubóstwo, z rzeczywistym wzrostem. Ten “efekt widoczności", nieobecny w klasycznych demokratyzacjach, mógł skłaniać do niekorzystnych ocen całości przemian, a w konsekwencji wpływać na wyniki wyborcze i dalszy kierunek lub tempo przemian gospodarczych7. Jeśli porównamy transformację postkomunistyczną z demokratyzacją neoklasyczną, to dostrzegamy, że “efekt widoczności" działa w obu przypadkach, jednakże w przypadku neoklasycznym zagrożenia są mniejsze, albowiem z reguły zakłada się

tu ukształtowaną już 7

“Efekt widoczności" można ująć w kategoriach ekonomicznych jako mechanizm

wytwarzający fałszywe informacje oceniające i skłaniający do błędnych decyzji. Fałszywych ocen dostarczała większość ekonomistów w krajach postsocjalistycznych, albowiem oficjalna ekonomia była silnie upolityczniona. Również niektórzy zachodni eksperci i politycy bezwiednie angażowali się w dostarczanie takich fałszywych informacji. 12 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 177

Klasyczny model stopniowego poszerzania uprawnień wyborczych dawał więcej czasu dla opanowania demokratycznych praktyk. Taki czas nie jest dany wtedy, gdy następuje nagły zwrot ku demokracji masowej. Nowe demokracje Europy Środkowej i Wschodniej będą więc musiały szybciej się uczyć reguł demokratycznego działania niż wcześniejsze masowe demokracje Zachodu4. Różnicę tę może potęgować brak konkurencyjnych systemów partyjnych w okresie poprzedzającym postkomunistyczną demokrację: model klasyczny przewidywał mobilizację powstałych wcześniej organizacji klasy robotniczej do wyborczej rywalizacji z innymi partiami. Wyłącznymi beneficjentami stopniowego rozszerzania zakresu praw wyborczych na Zachodzie były masy pracujące, zwłaszcza robotnicy; można więc było oczekiwać, że będą się oni czuli silniej związani z systemem demokratycznym5. W mniejszym stopniu może się to odnosić do postkomunistycznej klasy robotniczej, która dzieli nagle zdobytą masową demokrację z innymi grupami. W krajach postkomunistycznych najwyżej będą sobie zapewne cenić demokrację intelektualiści (których społeczna pozycja jest tu znacznie wyższa, niż była na Zachodzie przed stuleciami). Przeciętnie rzecz biorąc, inteligencja w większej mierze niż inne grupy korzysta z politycznego otwarcia, które oznacza odzyskany dostęp do informacji, podróży zagranicznych itd. Wielkie znaczenie mają również dwie dalsze różnice. Klasyczny model demokratyzacji odnosi się do czasów, kiedy idea wykorzystywania budżetu państwa jako narzędzia redystrybucji dochodów była zupełnie nowa; dawało to szerokie pole manewru polegającego na zapoczątkowaniu programów społecznych, których beneficjenci powiększali szeregi zwolenników demokracji6. Dzisiejsza sytuacja w krajach postsocjalistycznych jest krańcowo odmienna. Odziedziczyły one wielkie i coraz bardziej nieefektywne “socjalistyczne państwo dob4

Wyjątkiem od tej hipotezy mogą być te kraje, które miały silne tradycje

sprawnej demokracji w okresie przed II wojną światową. W Europie Środkowej i Wschodniej warunek ten spełnia jedynie Republika Czeska. 5

Wskazują na to D. Rueschemeyer, E. Stephens i J. D. Stephens w pracy

Capitalist Development and Democracy, University of Chicago Press, Chicago 1992.

6

Zob. artykuł analizujący, w jakim zakresie wzrost wydatków publicznych

Związany był z rozszerzeniem praw wyborczych, a w jakim z innymi czynnikami: D. C. Mueller Jhe Growth of Goyernment, “IMF Staff Papers", March 1987, s. 115-149. 176 robytu", odznaczające się wysokim udziałem wydatków budżetowych w PKB. W tej sytuacji skuteczna prorynkowa reforma nie tylko nie zezwala na zwiększenie zakresu redystrybucji dochodu przez budżet państwa, ale wręcz wymaga jego ograniczenia. Dalsza różnica dotyczy roli środków masowego przekazu lub — dokładniej — związku między rolą środków masowego przekazu a reformą w gospodarce i w całym społeczeństwie. W epoce demokratyzacji klasycznej istniała liberalna prasa, ale nie było radia i telewizji, a w gospodarce nie zachodziły żadne głębsze zmiany. Przemiany postsocjalistyczne, łączące polityczne i gospodarcze otwarcie, zostały podjęte w trudnych warunkach gospodarczych i przypadają na okres funkcjonowania potężnych środków masowego przekazu (zwłaszcza telewizji). W warunkach komunizmu — zwłaszcza przed gfasnostią — ściśle kontrolowane środki masowego przekazu nie ujmowały w swych doniesieniach negatywnych aspektów systemu. Po uwolnieniu tych środków, w wyniku politycznej liberalizacji, w naturalny sposób skoncentrowały się one na tym, co dawniej było zakazane (tj. na pokazywaniu głównie zjawisk negatywnych w nowej rzeczywistości). Tendencję tę wzmacniał przeciętnie niski poziom profesjonalny dziennikarzy kształconych w warunkach socjalizmu. W wyniku tego opinia publiczna z dnia na dzień stała się obiektem oddziaływania środków masowego przekazu, wynikającego z pogoni za zjawiskami negatywnymi. Telewidzowie mogli mylić zwiększoną widoczność zjawisk niepożądanych, takich jak przestępczość czy ubóstwo, z rzeczywistym wzrostem. Ten “efekt widoczności", nieobecny w klasycznych demokratyzacjach, mógł skłaniać do niekorzystnych ocen całości przemian, a w konsekwencji wpływać na wyniki wyborcze i dalszy kierunek lub tempo przemian gospodarczych7. Jeśli porównamy transformację postkomunistyczną z demokratyzacją neoklasyczną, to dostrzegamy, że “efekt widoczności" działa w obu przypadkach, jednakże w przypadku neoklasycznym zagrożenia są mniejsze, albowiem z reguły zakłada się

tu ukształtowaną już 7

“Efekt widoczności" można ująć w kategoriach ekonomicznych jako mechanizm

wytwarzający fałszywe informacje oceniające i skłaniający do błędnych decyzji. Fałszywych ocen dostarczała większość ekonomistów w krajach postsocjalistycznych, albowiem oficjalna ekonomia była silnie upolityczniona. Również niektórzy zachodni eksperci i politycy bezwiednie angażowali się w dostarczanie takich fałszywych informacji. 12 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 177

gospodarkę kapitalistyczną. Stan gospodarki w momencie podejmowania demokratyzacji neoklasycznej był zwykle lepszy niż gospodarki postkomunistycznej, podczas gdy zakres istniejącej wcześniej redystrybucji był tam zwykle znacznie mniejszy. 2. Sieć wzajemnych oddziaływań Skoncentrujemy się teraz na przemianach gospodarczych i politycznych w Europie Środkowej i Wschodniej. W zupełnie prostym schemacie analitycznym przeobrażenia gospodarcze i polityczne zależeć będą od: 1) początkowych warunków gospodarczych i społecz-no-politycznych, 2) wydarzeń zewnętrznych, 3) polityki rządu. Warunki początkowe są dane przez historię, a warunki zewnętrzne — przez siły zewnętrzne. Tylko politykę można świadomie kształtować, choć jej treść i stopień “sterowności" zależą od realiów społecznopolitycznych i gospodarczych. Mamy tu do czynienia ze złożoną siecią wzajemnych oddziaływań, zawierających spory element przypadkowości, które trzeba analizować w dynamicznej perspektywie. Warunki społeczno-polityczne i czynniki przypadkowe (np. powierzenie reformy gospodarczej tej czy innej osobie) wyznaczają wyjściową politykę, która wraz z nie dającymi się kontrolować warunkami zewnętrznymi kształtuje pierwszą fazę gospodarczych przemian. Z kolei ta pierwsza faza wpływa na dalszy bieg wydarzeń w gospodarce, włącznie z końcowym rezultatem przeobrażeń gospodarczych. Na kształt tej transformacji wpływają również tendencje polityczne, które są częściowo określone przez wyjściowe warunki społeczno-polityczne (przypomnijmy np. “efekt widoczności"). Na koniec — sytuacja gospodarcza określona w części przez wcześniejszą politykę (na którą wpływają czynniki społeczno-polityczne) może wpływać na przyszłą ewolucję polityczną itd. Spróbujemy rozwikłać tę złożoną sieć dynamicznych oddziaływań, koncentrując się najpierw na przemianach gospodarczych, a następnie na ich powiązaniach i wzajemnym oddziaływaniu z czynnikami politycznymi. Reformy w Europie Środkowej i Wschodniej po 1989 r. w zasadniczy sposób różnią się od wszystkiego, czego ten region doświadczał w przeszłości, ponieważ wychodzą one poza socjalizm rozumiany jako przytłaczająca dominacja sektora państwo178

wego w gospodarce. Przemiany gospodarcze w Europie Środkowej i Wschodniej są więc zgodne z kierunkiem reform gospodarczych w świecie niekomunistycznym: wszędzie ogólną myślą przewodnią jest zmniejszenie zakresu państwowej kontroli oraz rozszerzenie pola dla prywatnej przedsiębiorczości i wolnego rynku. Przeobrażenia post* komunistyczne i najnowsze zmiany w innych częściach świata bardzo się jednak różnią. Najlepiej można przedstawić te różnice, zauważając, Że w kontekście prorynkowej reformy mamy do czynienia z trzema głównymi typami albo obszarami polityki gospodarczej: 1) makroekonomiczną stabilizacją, osiąganą środkami polityki makroekonomicznej, 2) mikroekonomiczną liberalizacją, której celem jest usunięcie rozmaitych narzuconych przez państwo ograniczeń, krępujących działalność gospodarczą, 3) zasadniczą przebudową instytucjonalną, mającą na celu np. prywatyzację przedsiębiorstw państwowych, reformę systemu podatkowego albo tworzenie zupełnie nowych instytucji, takich jak giełda papierów wartościowych; liberalizację mikroekonomiczną i przebudowę instytucjonalną możemy łącznie określić mianem transformacji systemowej. Wyjątkowość reform gospodarczych w Europie Środkowej i Wschodniej wynilca- z bezprecedensowego zakresu przebudowy instytucjonalnej, której muszą dokonać kraje tego regionu, jeżeli mają osiągnąć rynkowy kapitalizm. W krajach tych pod rządami komunistycznymi nastąpiło zniszczenie kapitalizmu, a nie samo tylko jego zawieszenie (jak w Niemczech przed 1948 r.) czy wypaczenie (jak w Ameryce Łacińskiej i Indiach przed ekonomiczną liberalizacją). Prócz tego reformy w Europie Środkowej i Wschodniej muszą również obejmować wyjątkowy zakres liberalizacji, gdyż gospodarka tych krajów miała nie tylko niekapitalistyczny, ale i nierynkowy charakter i była wyłącznie lub przeważnie koordynowana za pomocą mechanizmu nakazowo-rozdzielczego (planu centralnego). Wymagany zakres liberalizacji można porównać z demontażem mechanizmów gospodarki wojennej w krajach zachodnich po II wojnie światowej. Jest on znacznie większy niż w prorynkowych reformach w Ameryce Łacińskiej. Prócz niezwykle szerokiego zakresu niezbędnych zmian systemowych, reformy w Europie Środkowej i Wschodniej wykazują wspólny

179

potencjał dla szybkiego wprowadzenia w życie części transformacji systemowej, która zależy od szybkiego, samorzutnego przyswajania sobie szczególnych, nowych umiejętności (np. w dziedzinie marketingu i finansów). Ten potencjał kraje Europy Środkowej i Wschodniej zawdzięczają w znacznej mierze stosunkowo wysokiemu poziomowi ogólnego wykształcenia, który stanowi jeden z nielicznych pozytywnych elementów komunistycznego dziedzictwa. Poszczególne kraje Europy Środkowej i Wschodniej miały jednak silnie zróżnicowane początkowe warunki gospodarcze. Niektóre kraje socjalistyczne odziedziczyły głęboką nierównowagę makroekonomiczną w formie jawnej lub tłumionej inflacji. Do tej grupy należała Polska W 1989 r., b. ZSRR i Albania w latach 1990-1991. Stosunkowo niewielkie zakłócenia równowagi makroekonomicznej występowały natomiast w Czechosłowacji i na Węgrzech. Bułgaria i Rumunia sytuowały się gdzieś pośrodku. Kraje o głębokiej nierównowadze makroekonomicznej stanęły w obliczu podwójnego wyzwania —jednoczesnego stabilizowania i przekształcania gospodarki. Kraje, w których problemy stabilizacji były mniej dotkliwe, musiały uporać się z zadaniem utrzymania i umocnienia stabilności makroekonomicznej przy jednoczesnej liberalizacji cen i wprowadzeniu innych reform systemowych. Gospodarka wszystkich krajów Europy Środkowej i Wschodniej dotknięta była deformacjami spowodowanymi wieloletnią polityką rozwoju antyimportowego, scentralizowanymi decyzjami inwestycyjnymi, a także zależnością od gospodarki radzieckiej, jako rynku zbytu dla eksportu i źródła importu ropy. Deformacje te można określić mianem czystej produkcji socjalistycznej; chodzi o tę część łącznej produkcji, którą można było utrzymać (jeśli w ogóle) tylko w socjalistycznym ustroju gospodarczym i przy związanym z nim istnieniu kierowanego przez ZSRR bloku handlowego, jakim była RWPG8. Udział czystej produkcji socjalistycznej w łącznej produkcji był wyjątkowo wysoki w Bułgarii i w większości nierosyjskich republik b. ZSRR, i wynikał z ogromnego uzależnienia gospodarki tych krajów od 8

Przeciętnie rzecz biorąc, kraje Europy Środkowej i Wschodniej miały gorszą

strukturę gospodarczą niż Chiny, jeśli ją odnieść do trudności i kosztów przemian gospodarczych. Dominującą cechą był tu bardzo wysoki udział

zdeformowanego przemysłu socjalistycznego, podczas gdy gospodarka Chin miała bardzo wysoki udział prostego technicznie i bardzo łatwego do sprywatyzowania rolnictwa. Poza tym gospodarka Chin w momencie uruchamiania reform w końcu lat siedemdziesiątych wykazywała stosunkowo niewielką niestabilność makroekonomiczną. 180 rosyjskiego rynku zbytu dla eksportu. W obrębie byłej Czechosłowacji był on znacznie wyższy w Słowacji niż w Republice Czeskiej. Polska, Bułgaria i Węgry odziedziczyły wysokie zadłużenie zagraniczne, natomiast Czechosłowacja i Rumunia praktycznie w ogóle nie miały długów. W ramach byłego ZSRR jego pokaźne zadłużenie przejęła Rosja. Wreszcie, niektóre kraje (Polska, Węgry, Bułgaria) odziedziczyły duży dług zagraniczny, podczas gdy inne (b. Czechosłowacja, Rumunia) były wolne od tego balastu. 3. Trzy pomocne twierdzenia Przedstawię teraz trzy twierdzenia, które mogą być pomocą w zrozumieniu zarówno wyzwań, przed jakimi stoją postkomunistyczne kraje Europy Środkowej i Wschodniej, jak i względnych walorów różnych wariantów polityki gospodarczej: 1. Skrajny przypadek odziedziczonej niestabilności makroekonomicznej wymaga szybkiego wprowadzenia w życie twardego programu stabilizacyjnego. Odwlekanie go tylko pogorszy sytuację makroekonomiczną, a program stabilizacyjny przewidujący zmiany stopniowe lub łagodne nie zdoła przezwyciężyć inflacyjnej inercji i inflacyjnych oczekiwań. Poważną werównowagę makroekonomiczną z elementami hiperinflacji można porównać do pożaru: zwlekanie z gaszeniem, podobnie jak gaszenie powolne, jest bardzo niebezpieczne. 2. Poszczególne elementy całego pakietu prorynkowych reform łączą ważne powiązania i efekty synergii. Eliminacja powszechnych niedoborów wymaga radykalnej liberalizacji cen, ale sama z kolei jest niezbędnym warunkiem bardziej sprawnego funkcjonowania przedsiębiorstw. Szybkie znoszenie kontroli cen (włącznie z poważnymi korektami zdeformowanych cen administracyjnych, np. energii) potrzebne jest także do uzyskania bardziej racjonalnej struktury cen. Liberalizacja cen musi być jednak związana z kompleksową liberalizacją handlu

zagranicznego, tak by zwiększonej autonomii przedsiębiorstw mógł towarzyszyć wzrost nacisku konkurencji na świeżo “wyzwolone" przedsiębiorstwa. Powszechna kontrola cen i inne formy szczegółowej interwencji państwa skłaniają przedsiębiorstwa do zabiegania o ukryte lub jawne subwencje, które mogą zagrozić stabilizacji makroekonomicznej. Liberalizacja wspiera więc stabilizację, która 181

z kolei sprzyja ważnym zmianom instytucjonalnym. Takie jest powiązanie pomiędzy stabilizacją oraz liberalizacją — z jednej strony, i przebudową instytucjonalną — z drugiej. Zmiany instytucjonalne, obejmujące m.in. reformę podatkową, reformę systemu zabezpieczenia socjalnego, prywatyzację i restrukturyzację przedsiębiorstw, są niezbędne nie tylko do poprawy efektywności, lecz również do wsparcia stabilności makroekonomicznej na dłuższą metę. Tak więc istnieje związek pomiędzy głęboką przebudową instytucjonalną i długookresową trwałością równowagi makroekonomicznej. 3. Poszczególne procesy składające się na reformę gospodarczą odznaczają się różną maksymalną możliwą prędkością. Na przykład, polityka stabilizacji i liberalizacji przyniesie efekt znacznie wcześniej niż zmiany instytucjonalne, takie jak reforma systemu podatkowego czy prywatyzacja wielkiego sektora publicznego. Politycy podejmujący decyzje powinni pamiętać, że zmiany instytucjonalne zachodzą wolniej niż stabilizacja i liberalizacja, i odpowiednio do tego dostosować plany działania. Reformatorzy stają wobec wyboru pomiędzy szybką stabilizacją i liberalizacją nadal socjalistycznej gospodarki oraz wprowadzaniem tych zmian w wolniejszym tempie po to, by zyskać czas niezbędny do instytucjonalnego “demontażu" socjalizmu. 4. Typy polityki gospodarczej i ich skutki Przyjrzyjmy się teraz polityce gospodarczej jako kategorii zmiennej o trzech wymiarach: szybkości podjęcia, rozkładu w czasie i tempa realizacji. Szybkość podjęcia odnosi się do okresu, jaki upływa pomiędzy J przełomem politycznym a uruchomieniem reformy gospodarczej; rozkład w czasie opisuje czas trwania poszczególnych typów polityki: stabilizacji, liberalizacji i przebudowy instytucjonalnej; wreszcie tempo realizacji opisuje prędkość wdrażania każdej z tych głównych składowych reformy. Stosując kryteria wyprowadzone z tych trzech wymiarów, można by wyodrębnić szereg teoretycznych wariantów polityki gospodarczej, jednakże z braku miejsca wymienię tylko dwa ogólne typy9. Pierwszy z nich to radykalny i kompleksowy program gospodarczy, w którym 9

W sprawie szerszej typologii polityki gospodarczej w krajach dokonujących

przemian zob. S. Gomulka Economic and Political Constraints During Transition,

“Europe-Asia Studies" 1994, t. 46, s. 89-106. 182 stabilizacja, liberalizacja i przebudowa instytucjonalna zostają podjęte mniej więcej równocześnie i są realizowane w tempie zbliżonym do maksymalnego. Programy takie mogą być uruchomione niemal natychmiast po przełomie politycznym lub z dużym opóźnieniem. Drugi typ obejmuje nieradykalne programy gospodarcze, określone tutaj jako takie, w których rozpoczęcie stabilizacji i przebudowy instytucjonalnej nie następuje równocześnie lub ich realizacja przebiega w tempie wolniejszym od możliwego, albo zostaje przerwana (np. stabilizacja w Rosji w połowie 1992 r.)10. W warunkach gospodarczych, jakie istniały w momencie upadku komunizmu w Europie Środkowej i Wschodniej, radykalne reformy gospodarcze, realizowane w sposób zdecydowany, były najlepszym rozwiązaniem służącym pokonaniu inflacji, zmianom strukturalnym oraz wejściu na drogę wzrostu gospodarczego i rynkowego kapitalizmu. Analiza empiryczna raczej potwierdza tę hipotezę: jak dotychczas brak choćby jednego przykładu udanej reformy nieradykalnej". Przy naturalnie wolniejszym tempie, w jakim musi przebiegać przebudowa instytucjonalna (włącznie z prywatyzacją), nawet najbardziej energicznie realizowane przechodzenie do gospodarki rynkowej następować musi w dwóch etapach. W pierwszej fazie gospodarka podlega raczej libers^zacji i stabilizacji, utrzymuje jednak charakter raczej “socjalistyczno-rynkowy" niż kapitalistyczny. W drugiej fazie — zakładając, że się ona powiedzie — następuje umocnienie zdobyczy liberalizacji i stabilizacji, a przejście do kapitalizmu rynkowego zostaje ukończone i zinstytucjonalizowane. Przy niezmiernie trudnych warunkach początkowych i niekorzystnej ewolucji warunków zewnętrznych (zwłaszcza wobec upadku 10

Faktyczny stopień zaawansowania w poszczególnych krajach może wykazywać duże

różnice spowodowane zróżnicowaniem warunków początkowych. Na przykład znaczna uprzednia liberalizacja cen albo równowaga makroekonomiczna w punkcie wyjścia może wymagać jedynie zniesienia pozostałej jeszcze kontroli cen albo ograniczę-, nych restrykcji w polityce makroekonomicznej. Tak było na Węgrzech.

" Zob. np. L. Balcerowicz, A. Gelb Macropolicies m Transition to a Market Economy: A Three-Year Perspectwe, Annuał Bank Conference on Deyelopment Economics, Worid Bank, Washington 1994; A. Berg Does Macroeconomic Reform Cause Structural Adjustment? Lessonsfrom Poland, International Monetary Fund, Washington 1993; J. D. Sachs, W. T. Woo Structural Factors in the Economic Reforms of China, Eastern Europę and the farmer Soviet Union, “Ecconomic Policy" 1994, t. 18 (Aprii), s. 101-145. 183

handlu w ramach RWPG), z którymi musiały się borykać wszystkie kraje Europy Środkowej i Wschodniej w toku postkomunistycznych przeobrażeń, każdy typ polityki gospodarczej musiał wywoływać niezadowolenie pewnych kręgów społeczeństwa. Jak można było przewidzieć, jego intensywność była wprost proporcjonalna do trudności warunków początkowych i ewolucji zewnętrznej. Na przykład, ten sam zestaw środków polityki gospodarczej zrodził w 1992 r. czterokrotnie wyższe jawne bezrobocie w Słowacji niż w Republice Czeskiej, ponieważ “czysta produkcja socjalistyczna" miała znacznie wyższy udział w gospodarce Słowacji. Radykalna reforma gospodarcza nie tylko przekształca bezrobocie ukryte w jawne, ale również potęguje niezadowolenie przez samo tylko zwiększenie zakresu ogólnej wolności gospodarczej. Ponieważ jedynie niektórzy ludzie mogą bezpośrednio skorzystać z otwierających się możliwości, inni mogą żywić urazę, zwłaszcza jeżeli uważają, że nowi “zwycięzcy" nie zasłużyli sobie na sukces. Następują szybkie przesunięcia w strukturze zarobków i rozkładzie prestiżu pomiędzy różnymi zawodami i grupami zawodowymi, w miarę jak rynki zastępują planową gospodarkę socjalistyczną. Do grona niezadowolonych najpewniej będą się zaliczać górnicy, robotnicy przemysłu ciężkiego oraz inne grupy uważające się — choćby tylko w kategoriach względnych — za “przegrane". Prócz tego pojawia się nieunikniony dylemat możliwości i bezpieczeństwa. Ta bolesna prawda może z trudem docierać do ludzi i wywoływać zaciekłą niechęć, zwłaszcza u tych, którzy doświadczają w znacznie większym zakresie niepewności niż zwiększonych szans. Przy tych samych opisywanych powyżej trudnych warunkach początkowych i zewnętrznych, reforma nieradykalna również będzie źródłem niezadowolenia, choć z innych powodów. Jeżeli początkowa sytuacja makroekonomiczna jest wysoce niestabilna, nieradykalna reforma gospodarcza wywoła komplikacje w postaci wysokiej i rosnącej inflacji, która jest źródłem swoistej, dotkliwej niepewności gospodarczej. Nieradykalne programy reform jeszcze ją wzmagają, preferując bezrobocie ukryte kosztem bezrobocia jawnego. Bezrobocie ukryte jest w sensie psychologicznym mniej bolesne dla osób nim dotkniętych, musi ono jednak być sfinansowane za pomocą dotacji budżetowych i ^wasi-budżetowych,

które z kolei podsycają inflację'2. 12

Inny sposób finansowania wzrostu ukrytego bezrobocia polega na pogodzeniu

się z mniejszą przeciętną wydajnością pracy, jednakże oznacza to odpowiednie obniżenie średnich płac realnych, to zaś zmniejsza siłę nabywczą zupełnie tak samo jak wzrost cen. 184 Wynikiem tego jest inflacyjna niepewność i niezadowolenie. Co więcej, należy pamiętać, że każda późniejsza próba stabilizacji makroekonomicznej i tak ujawni bezrobocie dotąd ukryte. Programy nieradykalne, które zazwyczaj cechuje mniejszy zakres liberalizacji i odpowiednio szersza interwencja państwa, powodują także pojawienie się nowych nierówności gospodarczych, przy czym “zwycięzcami" są teraz ci, którzy skuteczniej zabiegali o względy państwa. W praktyce oznacza to członków starej elity komunistycznej, bardziej doświadczonych, lepiej zorganizowanych i dysponujących lepszymi powiązaniami. Nierówności wywołane działaniem programów nieradyklanych są mniej usprawiedliwione rezultatami gospodarczymi niż te, które wynikają z radykalnych programów gospodarczych, i nawet bardziej niż one wzbudzają rozgoryczenie “przegranych". Na koniec, kierując energię kierowniczą i przedsiębiorczą raczej na szukanie możliwości “dojść" i korupcję niż na zwiększenie efektywności, programy nieradykalne unikające liberalizacji rujnują perspektywy rozwoju gospodarczego. Jeśli się więc podchodzi do reform w długookresowej perspektywie, to jest jasne, że niezadowolenie i zahamowania związane z reformą nieradykalna przeważają nad problemami, jakie niosą ze sobą konsekwentne i radykalne wysiłki na rzecz szerokiej liberalizacji, stabilizacji i przebudowy instytucjonalnej. <*' 5. Okres “polityki nadzwyczajnej" i “normalnej" Kluczem do zrozumienia wzajemnego oddziaływania politycznego i gospodarczego wymiaru postkomunistycznych przemian jest uznanie, że po każdym wielkim przełomie politycznym w historii kraju następuje okres “polityki nadzwyczajnej", która jednak wkrótce ustępuje miejsca “normalnej polityce". Ten dwuetapowy model przedstawiono w niezmiernie uproszczonej postaci na rys. 8.1. Funkcja r = r{t) wyraża poziom gotowości do zaakceptowania radykalnych

środków gospodarczych, poczynając od momentu następującego bezpośrednio po epokowej zmianie politycznej — w tym przypadku po upadku komunizmu. Oparta jest ona na założeniu, że wyzwolenie od obcej dominacji i wewnętrzna liberalizacja wytwarzają szczególne nastawienie psychiczne społeczeństwa i szczególne możliwości polityczne: nowe struktury polityczne są v 185

Polityka r Gospodarka / czas (Q czas(Q faza 1 faza 2 Rys. 8.1. Radykalne przemiany gospodarcze a kapitał polityczny jeszcze płynne, a stara elita polityczna została już zdyskredytowana. Zarówno przywódcy, jak i zwykli obywatele odczuwają silniejszą niż normalna skłonność do myślenia i działania w kategoriach wspólnego dobra. Wszystko to znajduje wyraz w wyjątkowo wysokim poziomie r. Polityka nadzwyczajna zostaje jednak rychło zastąpiona bardziej prozaiczną polityką zwalczających się partii i grup interesu (opisaną np. przez laureata Nagrody Nobla Jamesa Buchanana i innych teoretyków szkoły wyboru publicznego). W tym drugim okresie umacniają się pewne cechy walki politycznej, powszechne w rozwiniętych w pełni demokracjach (partie szukające programu działań i profilu ideologicznego, wynikające stąd upolitycznienie głównych problemów itd.). Cechy te nakładają się na tendencje i zjawiska typowe dla nowej demokracji — “efekt widoczności", niedojrzały system partii politycznych itp. — i wtedy normalna polityka w młodej demokracji zaczyna się wydawać nieatrakcyjna, a poziom r gwałtownie spada. Zróżnicowanie sytuacji społeczno-politycznej w poszczególnych krajach znajduje odbicie w wyjściowym poziomie r, czasie trwania “polityki nadzwyczajnej", tempie spadku r = r(t) po zakończeniu tego okresu, późniejszym poziomie r utrzymującym się w “normalnych" warunkach politycznych itd. 186 Krótkotrwałość okresu wyjątkowego oznacza, że radykalny program gospodarczy podjęty wkrótce po przełomie politycznym ma znacznie większe szansę akceptacji niż taki sam program uruchomiony z opóźnieniem czy nieradykalny wariant polityki stopniowo dozującej trudne środki (np. podwyżki cen). Gorzkie lekarstwo lepiej przełknąć od razu niż kropla po kropli13. Niektórzy obserwatorzy obarczają radykalną transformację gospodarczą winą za

polityczne komplikacje, jakie w toku tych przemian się pojawiają. Jest to typowy błąd w rozumowaniu według zasady post hoc, ergo propter hoc. Jest prawdą, że problemy gospodarcze rzeczywiście oddziałują na zachowania polityczne, a największym wyzwaniem, przed jakim stają kraje postsocjalistyczne, jest potrzeba utrzymania i umocnienia demokracji oraz doprowadzenia do końca procesu przechodzenia do kapitalistycznej gospodarki rynkowej. Zmiany polityczne mają jednak również swoją własną dynamikę, określoną czynnikami pozaekonomicznymi, które w pewnych przypadkach są nawet ważniejsze niż czynniki ekonomiczne. Z pewnością tak właśnie było w Polsce, gdzie np. raczej niefortunne terminy wyborcze (wybory prezydenckie w 1990 r., tj. w pierwszym roku transformacji gospodarczej, oraz wybory parlamentarne w 1991 r.) nie miały nic wspólnego z czynnikami ekonomicznymi. Ta ewolucja polityczna była, ogólnie rzecz biorąc, obiektywnym hamulcem reformy gospodarczej i można by nawet twierdzisyże korzystne wyniki gospodarcze uzyskano wbrew niej (więcej w tej sprawie zob. L. Balcerowicz, 1993b). Zamiast oskarżać radykalną reformę o spowodowanie komplikacji politycznych, należałoby raczej uznać ją za czynnik, który umożliwia wykorzystanie specyficznego kapitału politycznego do posuwania naprzód transformacji gospodarczej. Dolna część rys. 8.1 ilustruje radykalną strategię gospodarczą symbolicznie ujętą w postaci długości linii S, L oraz I, pokazujących czas tych operacji w odniesieniu do ich maksymalnego możliwego tempa. W przypadku strategii alternatywnych linie te byłyby dłuższe 13

Z punktu widzenia prawdopodobieństwa przyjęcia trudnych środków ekonomi-

cznych “kapitał polityczny" istniejący w okresie “polityki nadzwyczajnej" może być traktowany jako odpowiednik użycia siły w autorytarnych reżimach, które wprowadzały radykalne programy gospodarcze. Zważywszy jednak na względną krótkotrwałość tego okresu, niektóre z tych reżimów (tzn. prokapitalistyczne autokracje) mogły wykazywać względną przewagę w utrzymaniu i doprowadzeniu do końca takich reform. ^ 187

bądź też bardziej przesunięte na prawo, np. przesunięcie w prawo S będzie oznaczać opóźnioną stabilizację, tak jak to ma miejsce na Ukrainie lub w Rosji. Górna część rysunku ilustruje scenę polityczną, którą charakteryzuje funkcja r = r(t), wyrażająca poziom gotowości do zaakceptowania radykalnych środków polityki, poczynając od momentu to, bliskiego wielkiej zmianie w historii kraju. Szczególnie istotne jest zrozumienie, że funkcja r = r(t) przedstawiona jest tu w formie najbardziej ogólnej, obrazującej podstawowy fakt, iż znaczące momenty pozytywnego przełomu w historii kraju powodują wzrost r do wyjątkowo wysokiego poziomu, który można utrzymać tylko przez stosunkowo niedługi okres. Na ten podstawowy fakt może się nakładać ogromna rozmaitość rzeczywistych albo możliwych doświadczeń, co znajduje wyraz w różnym wyjściowym poziomie r, długości okresu, w którym możliwa jest “polityka nadzwyczajna", kształcie spadkowej części krzywej r = r(t) po upływie tego okresu, późniejszym poziomie r w warunkach “normalnej polityki" itd. Wszystkimi tymi aspektami powinna się zająć ekonomia polityczna reformy. Jej najważniejszym zadaniem jest zbadanie, jakie czynniki określają poziom r z upływem czasu. W tym miejscu spróbuję sformułować tylko kilka hipotez. Jednym z głównych czynników jest ewolucja sytuacji gospodarczej, chociaż błędem byłoby zakładanie, że mamy tu prostą korelację. Ciekawe byłoby rozważenie, czy surowy program gospodarczy skraca okres, w którym r jest wyjątkowo wysokie, poprzez swoje niepopularne następstwa: np. silny wzrost cen towarów, które poprzednio korzystały z subwencji. Pomyślna realizacja twardego programu gospodarczego przynosi jednak również szybkie i powszechne korzyści, np. szybką likwidację powszechnych braków na rynku oraz istotne rozszerzenie asortymentu towarów na sklepowych półkach. Na gruncie teoretycznym trudno orzec, jaki będzie wynik netto tych przeciwstawnych skutków zmian. Sytuacja gospodarcza zależy również od czynników zewnętrznych, takich jak np. załamanie eksportu i drastyczne zmiany terms of trade (czego doświadczyły mniejsze kraje Europy Wschodniej w swoich stosunkach handlowych z b. ZSRR) czy dostęp do rynków krajów Zachodu. Zachodni protekcjonizm obniża r nie tylko poprzez pogorszenie sytuacji gospodarczej w krajach postsocjalistycznych, ale również jako zły przykład, który podważa

pozycję zwolenników radykalnych reform gospodarczych i umacnia pozycję ich przeciwników politycznych. 188 Wtedy właśnie dochodzi do głosu następujące błędne rozumowanie: “Jeśli tak czyni Zachód, to dlaczego nie mielibyśmy postępować podobnie?". Ułatwia to oskarżanie reformatorów o to, że są naiwni albo że hołdują doktrynerskiemu liberalizmowi i nie mają pojęcia o rzeczywistości. Do czynników określających r należy włączyć wpływ środków masowego przekazu, zwłaszcza telewizji, które cieszą się nowo zdobytą wolnością. Zwracałem już uwagę na zjawisko nieuniknionego “negatywnego odchylenia" w prezentacji realiów wolnego kraju. Zakres, w jakim przedstawiany obraz odbiega od rzeczywistości, jest jednak w poszczególnych krajach przechodzących przemiany różny, co z kolei może mieć wpływ na poziom r. Również ważny jest charakter opozycji politycznej wobec programu gospodarczego. Nigdzie nie brakuje politycznych demagogów, nie ma jednak powodu zakładać, że we wszystkich krajach są oni w polityce równie liczni i równie hałaśliwi. Różnice w tym względzie, zwłaszcza jeśli nakładają się na różnice w sile “negatywnego odchylenia" w telewizji, mogą mieć poważny wpływ na r. Sprawa opozycji wobec radykalnego programu gospodarczego wiąże się z ważną kwestią jego wiarygodności, szczególnie w walce z bardzo wysoka inflacją. Jeżeli rząd deklaruje zamiar pokonania hiperinflacji, a opozycja zapowiada rychłe jego obalenie właśnie z powodu podejmowanych przezeń działań antyinflacyjnych, to wiarygodność programu musi być niska, a on sam nie może być szczególnie skuteczny. Ten rodzaj politycznego paraliżu był typowy dla niektórych krajów b. ZSRR, m.in. Rosji i Ukrainy. Dostarcza to kolejnego argumentu na rzecz wprowadzania twardego programu stabilizacyjnego w okresie “polityki nadzwyczajnej", tzn. zanim jeszcze taka opozycja rozwinie skrzydła. Z normatywnego punktu widzenia można powiedzieć, że uwolnienie kraju od katastrofy hiperinflacji jest — ze względu na wagę społecznych oczekiwań — wspólnym obowiązkiem rządu i opozycji. Ważnym czynnikiem wpływającym na r jest również kalendarz wyborczy. Zazwyczaj

wybory są okazją do bombardowania opinii publicznej negatywnymi informacjami i ocenami bieżącej polityki, a niekiedy również nierealistycznymi obietnicami. Na pewno lepiej zorganizować je w czwartym roku realizacji programu gospodarczego (tak jak na Węgrzech) niż w pierwszym roku (jak w Polsce). *r • 189

Wszystkie radykalne programy gospodarcze w postkomunistycznej Europie Środkowej i Wschodniej były dziełem rządów reprezentujących nowe siły polityczne. Odnosi się to do Polski, b. Czechosłowacji, Bułgarii, Estonii i Łotwy. Ale nie wszędzie nowe siły polityczne sprawujące władzę wystąpiły z takim programem. Litwa w latach 1992-1993 była przykładem radykalnego podejścia do prywatyzacji, przejawiając jednocześnie wahania w podejściu do stabilizacji, natomiast Węgry w latach 1990-1994 szły drogą zmian stopniowych (“gradualistycznych"), co w części było zamierzoną polityką, a w części wynikało ze skali poprzednio nagromadzonych zmian. Wszędzie tam natomiast, gdzie system polityczny był nadal zdominowany w pierwszej fazie przeobrażeń przez siły dawnego porządku, realizowano wyłącznie nieradykalne warianty gospodarcze. Najdobitniejszym przykładem są tu Białoruś i Ukraina, w mniejszym stopniu Rumunia. W obu pierwszych przypadkach (tak samo jak w Rosji) postradzieckie parlamenty wzniosły wysokie bariery dla radykalnej reformy gospodarczej. Kraje, które nie wykorzystały okresu “polityki nadzwyczajnej" do uruchomienia radykalnego programu gospodarczego, nadal stoją przed wyzwaniem przejścia do kapitalizmu rynkowego, tyle że będą musiały tego dokonać w trudniejszych warunkach politycznych i gospodarczych. Z punktu widzenia rozwoju gospodarczego strategia radykalna jest najlepszym rozwiązaniem, niezależnie od tego, kiedy jest realizowana. Krajom, które zmarnowały pierwszy okres, grozi jednak przejście od jednego typu gospodarki nierynkowej (centralnego planowania) do innego, cechującego się chroniczną niestabilnością makroekonomiczną, szczegółową, ale bezładną regulacją państwową i związanymi z nią masowymi naciskami różnych grup interesu. Taki obrót spraw jest szczególnie prawdopodobny, jeżeli organy stanowienia prawa w tych krajach są nadal zdominowane przez przemysłowe i rolnicze grupy interesu, nawet po drugim cyklu wolnych wyborów. Skoro “polityka nadzwyczajna" jest zjawiskiem tak bardzo nietrwałym, czasochłonne reformy instytucjonalne (np. prywatyzacja, reforma ubezpieczeń społecznych, reforma systemu ochrony zdrowia itd.) najpewniej napotkają silniejszy opór niż szybko realizowana polityka stabilizacji i liberalizacji.

Należy więc oczekiwać opóźnień w przebudowie instytucjonalnej, ponieważ reformy o tym charakterze po prostu nie da się zsynchronizować z krótkotrwałym okresem “nadzwyczajnym". 190 Jeżeli kraj miał w punkcie wyjścia trudne warunki początkowe i zewnętrzne, to niesłuszne jest obarczanie winą za społeczne niezadowolenie jakiegoś konkretnego typu programu gospodarczego. I tak np. błędem jest łączenie powszechnego niezadowolenia z “terapią szokową", ponieważ w warunkach na tyle trudnych, by wymagały takich radykalnych działań, każdy zestaw środków polityki gospodarczej będzie wywoływał niezadowolenie. Nie ma powodu zakładać a priori, że niezadowolenie towarzyszące radykalnym reformom będzie większe niż to, które idzie w parze z reformami nieradykalnymi. W rzeczywistości prawdziwe może być twierdzenie odwrotne. Nawet pobieżny przegląd doświadczeń Europy Środkowej i Wschodniej wykazuje brak wyraźnego powiązania pomiędzy intensywnością przejawów społecznego niezadowolenia (strajków, demonstracji itd.) i typem realizowanego programu gospodarczego. Widownią najbardziej drastycznych przejawów niezadowolenia były Polska, Bułgaria i Rumunia, choć pierwsze dwa kraje parły naprzód ze swymi radykalnymi reformami, podczas gdy Rumunia podążała drogą niekonsekwentnego gradualizmu. Na Węgrzech, w Czechosłowacji (a później w Republice Czeskiej i Słowacji), w Estonii i na Łotwie manifestacje niezadowolenia były nieliczne. Węgry nigdy nie realizowały radykalnego programu gospodarczego, w przeciwieństwie do pozostałych krajów. 6. Znaczenie warunków początkowych Z powyższych rozważań wynika, że wyjaśnienia przyczyn zróżnicowania poszczególnych krajów z punktu widzenia społecznego niezadowolenia i niestabilności politycznej należy w dużej mierze szukać w warunkach początkowych (odziedziczonych), które towarzyszyły wejściu na drogę reform. Struktura gospodarcza, która rodzi niewielkie jawne bezrobocie w okresie przemian, jest czynnikiem wielce korzystnym, co mogą potwierdzić politycy w Republice Czeskiej. Wydaje się, że intensywność niepokojów pracowniczych zależy od obecności szczególnie bojowych “oddziałów" klasy robotniczej, jak

górnicy w Polsce i Rumunii, a także od istnienia wpływowych związków zawodowych, które po odegraniu ogromnej roli w obaleniu komunizmu w coraz większej mierze ulegają tendencjom populistycznym (“Solidarność" w Polsce i “Podkrepa" w Bułgarii). 191

Istotne znaczenie ma również charakter klasy politycznej kraju. Zapewne demagogów nigdy nie brak, jednakże nie we wszystkich krajach muszą być oni równie aktywni i głośni. Ich obecność, wraz z intensywnością “efektu widoczności", może wywierać poważny wpływ na społeczne postawy i zachowania w różnych krajach w okresie przemian gospodarczych. Jeżeli błędem jest obarczanie winą za społeczne niepokoje reformy gospodarczej danego typu, to równie błędne jest przypisywanie jednemu rodzajowi programu gospodarczego odpowiedzialności za wyborczą klęskę sił politycznych, które sprawowały władzę w pierwszej fazie postkomunistycznej transformacji. W 1993 r. taka porażka zdarzyła się w Polsce, w której realizowano reformę radykalną, ale również na Litwie, w Rosji i na Węgrzech, gdzie realizowano warianty mniej radykalne. Przyczyny takich wyników muszą zatem leżeć po stronie czynników innych niż typ programu gospodarczego. Wśród nich są zjawiska spotykane powszechnie, które jednak zależnie od okoliczności występują z różną siłą. Jednym z takich zjawisk jest “efekt widoczności"; wzmacnia on zwykłą tendencję części wyborców do obarczania winą za wszelkie problemy każdego aktualnego rządu. W rzeczywistości skala tych problemów, jak również perspektywy ich rychłego rozwiązania zależały od sytuacji wyjściowej danego kraju postkomunistycznego, ta zaś w całym regionie wykazywała duże zróżnicowanie. Inną ważną zmienną jest charakter i struktura klasy politycznej, zwłaszcza zaś względne znaczenie jej populistycznego odłamu. Równie istotny jest zakres, w jakim sprzeciw wobec rządowej polityki gospodarczej mógł być związany z postawami wobec takich emocjonalnych problemów, jak upadek imperium w Rosji, status węgierskiej mniejszości w Rumunii czy rola Kościoła katolickiego w Polsce. Na koniec, liczą się tu również strategie przedwyborcze przyjmowane przez różne siły polityczne. Na przykład w Polsce w 1993 r. rządzące wtedy partie polityczne popełniły wielki błąd, idąc do wyborów oddzielnie, chociaż ich główni rywale (SLD) uzgodnili działanie pod sztandarem wspólnej koalicji. Z pomocą nowego prawa wyborczego uzyskali oni 21% głosów i 33% mandatów w Sejmie, co uczyniło z nich największą siłę polityczną w Polsce14. 14

W sprawie wyborów w Polsce we wrześniu 1993 r. zob. szkice A. Smolarą i M.

Króla A Communist Comeback?, “Journal of Democracy" 1994, t. 5 (January), s. 70-95. 192 Nawet jeżeli z jakiegoś powodu siły polityczne, które rozpoczęły radykalną reformę gospodarczą, poniosą porażkę wyborczą, stan gospodarki będzie dużo lepszy niż wtedy, gdyby przyjęto inne podejście. Poza tym radykalna reforma na ogół coś jednak po sobie zostawia — wymienialną walutę, niezależny bank centralny, duży sektor prywatny — i osiągnięcia te muszą szanować nawet pozorni czy faktyczni przeciwnicy. Nasza analiza pozwala na wyciągnięcie następującego wniosku. W typowych warunkach wyjściowych socjalistycznej gospodarki każdy kraj na średnią i dłuższą metę odniesie większe korzyści polityczne i gospodarcze, jeżeli możliwie jak najprędzej po przełomie politycznym przyjmie radykalny i całościowy program reformy gospodarczej, pójdzie możliwie jak najdalej z jego realizacją w krótkim okresie “polityki nadzwyczajnej", a potem utrzyma się na szlaku reform, wprowadzając daleko idące zmiany instytucjonalne. Bibliografia L. Balcerowicz Eastern Europę: economic, social and political dynamics, University of London, School of Slavonic and East European Studies, London 1993(a). L. Balcerowicz Political economy of economic reform: Poland, 1989-92, w: Political Economy of Economic Reform, Institute for International Economics, Washington 1993(b). N. C. Barr Economic theory and the welfare state: a survey and interpretation, “Journal of Economic Literaturę" 1992, t. XXX (June), s. 741-803. A. Bratkowski The shock of transformation or the transformation of the shock? The Big Bang in Poland and official stofi^tics, “Communist Economics and Economic Transformation" 1993, nr l. R. Dornbush Experiences with extreme monetary instability, w: Managing Inflation in Socialist Economies in Transition, S. Commoner (red.), The Worid Bank, Washington 1991, s. 175-196. R. Frydman, E. S. Pheips, A. Rapaczyński, A. Schleifer Needed mechanisms of

corporate goyernance and finanse in eastern Europę, “Economics of Transition" 1993, t. l, nr 2, s. 171-208. J. M. Hume, B. Pinto Prejudice and fact in Poland's industrial transformation, “Finance and Development", June 1993, s. 18-20. S. Islam Conclusion: Problems ofplanning a market economy, w: Making Markets: Economic Transformation in Eastern Europę and the Post-Soyiet States, S. Islam, M. Mendelbaum (red.), Councii on Foreign Relations Press, New York 1993, s. 182-215. P. Jasiński The transfer md redefinition of property rights: Theoretical analysis of transferring property rights and transformational priuatization in the Post-STEs", “Communist Economies and Economic Transformation" 1992, t. 4, s. 163-189. 13 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja i. 193

R. Lago Jhe illusion of pursuing redistribution through macropolicy: Peru s Heterodox Experience, 1985-1990, w: The Macroeconomics ofPopulism m Latin America, R. Dornbush, J. Edwards (red.), Chicago University Press, Chicago 1991. A. Maddison Dynamie Forces m Capitalist Development. A Long-Run Comparatwe View, Oxford University Press, Oxford—New York 1991. C. D. Mueller The corporation and the economist, “International Journal of Industrial Organisation" 1992, t. 102, przedruk w: “Economics Alert" 1993, nr 3, s. 1-3. Nie chcemy dużo: jakieś 60 bilionów, z Andrzejem Lepperem rozmawia Jacek Żakowski, “Gazeta Wyborcza", 19 sierpnia 1993, s. 10-11. B. Pinto, M. Belka, S. Krajewski Transforming state enterprises in Poland: Macroeconomic emdence on adjustment, Policy Research Working Paper 1101, The Worid Bank, March 1992. Z. Rajewski Produkt krajowy brutto, w: Gospodarka polska w latach 1990-1992, L. Zienkowski, Warszawa 1992. J. C. Rostowski The implications of very rapid priuate sector growth in .Polana, maszynopis powielony, 1993. L. Sirowy, A. Inkeles The ęffects of democracy on economic growth: a review, “Studies in Comparative International Development" 1990 (Spring), t. 25, nr l, s. 126-157. R. Solow Growth theory and a/ter, “Ainęrical Economic Review", June 1988. Rozdział 9 PRZEMIANY GOSPODARCZE W EUROPIE ŚRODKOWO-WSCHODNIEJ: PORÓWNANIA l WNIOSKI* W tym rozdziale omawiam kilka zagadnień dotyczących przechodzenia do gospodarki rynkowej w krajach Europy Środko-wo-Wschodniej. W punkcie pierwszym staram się pokazać, jak należy — moim zdaniem — analizować proces transformacji gospodarczej. Przedstawiam tu pewien prosty schemat analityczny. Następny punkt poświęcam często dyskutowanej kwestii roli państwa. Potem podejmuję równie żywo dyskutowany problem przechodzenia do rynku (terapia radykalna, nazywana niekiedy “szokową", czy stopniowa). Rozdział kończę

kilkoma wnioskami. 1. Jak analizować transformację gospodarczą Każde przejście od jednego instytucjonalnego systemu w skali kraju do innego można użytecznie analizować przy użyciu prostego schematu, który obejmuje cztery grupy zmiennych: l) warunki początkowe albo — inaczej —, odziedziczone; * Rozdział ten jest częściowo oparty na tekście dorocznego wykładu Międzynarodowej Korporacji Finansowej, jaki wygłosiłem l grudnia 1993 r. Ukazał się on pt. Economic Transition in Central and Eastern Europę: Comparisons and Lessons, w: “IFC Annuał Lecture", December 1993. Cenne uwagi do pierwszej wersji tekstu zgłosili: Anthony Doran, Guey Pfefferman, Brien Pinto i Bertrand Renaud. Dziękuję również Derekowi Crossowi, Michałowi Mellerowi i Markowi Michalskiemu za pomoc w redakcji tego tekstu. 195

2) warunki towarzyszące danej transformacji, niezależne od tego procesu, ale mające na niego wpływ; 3) polityka, czyli postępowanie władz wobec danej sfery; 4) wyniki transformacji. W poprzednim rozdziale zastosowałem ten prosty model do analizy globalnej transformacji w krajach postkomunistycznych, obejmującej zarówno przemiany w systemie politycznym, jak i gospodarczym. W tym rozdziale skupię się na transformacji gospodarczej, która — z definicji — odnosi się do gospodarki. “Gospodarkę" można zdefiniować jako zestaw kilku czynników: a) systemu gospodarczego (czyli systemu instytucji, kształtujących podejmowanie i realizowanie decyzji odnoszących się do produkcji, wydawania dochodu i oszczędzania, inwestowania i konsumpcji), b) struktury gospodarczej (czyli przestrzennego i branżowego rozkładu działalności produkcyjnej), c) sytuacji makroekonomicznej, d) kapitału fizycznego, e) kapitału ludzkiego, f) terytorium, g) lokalizacji. Istotą transformacji gospodarczej jest zmiana pierwszego czynnika — systemu gospodarczego. Dlatego transformacja gospodarcza jest tożsama z transformacją systemową, a zmiany innych wymienionych czynników są częścią transformacji gospodarczej tylko o tyle, o ile wynikają z przemian systemu gospodarczego. Dodatkowo do transformacji gospodarczej zalicza się często stabilizację makroekonomiczną, czyli zmianę oddziedziczonych warunków makroekonomicznych. Warunki początkowe są początkowymi stanami zmiennych, które konstytuują gospodarkę. Warunki te można podzielić na te, które mogą się zmieniać (np. system gospodarczy, sytuacja makroekonomiczna, kapitał fizyczny i ludzki, struktura gospodarcza), oraz te, które są niezmienne (położenie geograficzne oraz — na ogół — rozmiary kraju). Te trwałe warunki należą zarazem do drugiej kategorii naszego analitycznego schematu: do czynników istniejących w trakcie transformacji, niezależnych od tego procesu, a wpływających na jego przebieg.

Owe zmienne egzogeniczne obejmują — oprócz trwałych warunków istniejących na starcie transformacji — również oddziaływania zewnę196 trzne, spoza obszaru danego kraju, zwłaszcza zmiany w stanie gospodarki głównych partnerów. Inną grupą zmiennych wpływających na transformację gospodarczą są procesy zachodzące w sferze politycznej danego kraju. Oddziałują one na przemiany gospodarcze przez swój wpływ zarówno na sytuację gospodarczą jak i na politykę gospodarczą. Jeśli chodzi o pierwszy kanał oddziaływania, to częste przedwyborcze kampanie w trakcie gospodarczej transformacji mogą się przyczyniać — poprzez populistyczne hasła głoszone przez niektóre siły polityczne — do nasilenia presji płacowej i inflacyjnej oraz do spadku tempa procesów restrukturyzacji w przedsiębiorstwach. Takie sygnały wpływają bowiem na oczekiwania i — w konsekwencji — na postępowanie podmiotów gospodarczych. Co prawda, można oczekiwać, że z biegiem czasu wyborcy staną się mniej podatni na nierealistyczne obietnice. Powstaje jednak drugi kanał wpływu polityki na gospodarkę, a mianowicie jej oddziaływanie na politykę gospodarczą. Wyraża się ono w zmianie ekip gospodarczych i w związanej z tym ewentualnej zmianie programów gospodarczych. Procesy polityczne wpływają więc niewątpliwie na transformację gospodarczą. Ale czy owe procesy są niezależne od przemian gospodarczych, tak że można je zaliczyć do egzogenicznych determinan-tów tych przemian? Czyż nie twierdzi się np., że polityczne komplikacje w trakcie postsocjalistycznej transformacji mają źródło w trudnościach gospodarczych wywoływanych przez reformy gospodarki? Teza ta nie wytrzymuje krytyki. Zakłada ona bowiem implicite, że przy braku reform byłob^smniej trudności gospodarczych i odpowiednio mniej komplikacji politycznych. Tymczasem — w typowo trudnych warunkach początkowych — brak reform (albo zmiany niekon-sekwetne) musi prowadzić po pewnym czasie do większych trudności niż te, które są związane z dobrze zaprojektowanymi i realizowanymi reformami. Dodatkowo można zakwestionować założenie, że podłożem

komplikacji politycznych są wyłącznie lub głównie trudności gospodarcze. Nawet pobieżna analiza doświadczeń krajów postso-cjalistycznych wykazuje, że procesy w polityce mają tam własną dynamikę, napędzaną przez konkurencję polityczną oraz konflikty i podziały w partiach politycznych i w całym wyłaniającym się pluralistycznym systemie politycznym. Tak na pewno było w Polsce w latach 1990-1992 (zob. rozdział 14). W sumie, jak sądzę, uzasad197

nione jest włączenie przemian politycznych do kategorii egzogenicz-nych determinantów transformacji gospodarczej w krajach postsocja-listycznych. Następna zmienna w naszym schemacie, polityka gospodarcza, została już zdefiniowana w poprzednim rozdziale. Obejmuje ona — przypomnijmy — makroekonomiczną stabilizację, mikroekonomiczną liberalizację i głęboką przebudowę instytucjonalną. Dwa ostatnie działania władz politycznych są krokami na rzecz transformacji systemowej w kierunku rynku. Ostatnią zmienną są wreszcie ekonomiczne wyniki transformacji. Należy je tutaj pojmować jako zmiany tych czynników, które podlegają transformacji gospodarczej, a ściślej — jako zmiany w systemie gospodarczym, w sytuacji makroekonomicznej, w strukturze gospodarki itp. Tak np. wynikiem transformacji jest zmiana udziału wolnych cen i sektora prywatnego czy zmiana stopy inflacji. Wśród czterech omówionych zmiennych wyniki transformacji są zmienną określaną (zależną), a warunki początkowe, warunki towarzyszące oraz polityka gospodarcza stanowią zmienne określające (niezależne). Z kolei wśród tych trzech determinantów dwa pierwsze są poza kontrolą danego kraju (z wyjątkiem, być może, przemian politycznych). A zatem tylko polityka gospodarcza stanowi potencjalny instrument kształtowania tempa i kierunków reformy gospodarczej. Jednakże kształt i stopień sterowalności tej polityki zależą od jej kontekstu politycznego oraz od czynników osobowościowych; w obu tych przypadkach mamy do czynienia z dużą rolą przypadku. Transformacja gospodarcza jest rezultatem złożonych interakcji między nie kontrolowanymi warunkami początkowymi i towarzyszącymi a potencjalnie sterowalną polityką gospodarczą. Te sprzężenia można porównać do relacji, jakie zachodzą między wyposażeniem genetycznym a środowiskiem w procesie kształtowania cech i zachowań danej osoby. W obu przypadkach czynniki nie kontrolowalne określają zakres możliwości, natomiast czynniki kontrolowalne decydują, które z nich stają się rzeczywistością. W przypadku transformacji gospodarczej warunki początkowe dodatkowo wpływają na koszty i efekty poszczególnych wariantów polityki gospodarczej.

Położenie geograficzne kraju jest dobrym przykładem do omówienia wspomnianych interakcji. W warunkach polityki autarkicznej, 198 typowej dla gospodarki socjalistycznej, czynnik ten nie był specjalnie istotny. Sytuacja zmienia się jednak radykalnie, jeśli dokonuje się liberalizacji w ramach prorynkowej reformy. To, z kim się graniczy, nabiera wtedy zasadniczego znaczenia. Republika Czeska np., będąc stosunkowo małym krajem, jest zarazem jedynym państwem postso-cjalistycznym, które graniczy z dwoma krajami Zachodu: Niemcami; i Austrią. Takie położenie ma w trakcie ekonomicznej transformacji duże znaczenie dla tworzenia dochodów i zatrudnienia (niekoniecznie w formalnym sektorze gospodarki). Czynnik ten wyjaśnia częściowo niski poziom bezrobocia w Czechach w latach 1990-1993. Estonia, która graniczy z Finlandią, i Polska, która ma granicę z Niemcami, również korzystają z tych efektów lokalizacyjnych. Względne rozmiary tych efektów muszą być jednak w przypadku Polski mniejsze niż w Estonii i Czechach, gdyż skala polskiej gospodarki jest dużo większa. Uogólniając można powiedzieć, że oddziedziczone warunki mogą zawierać pewne “ukryte skarby", które zaczynają działać dzięki odpowiednim liberalizacyjnym reformom i wspierają te reformy. Owe “ukryte skarby" należy odróżniać od innych aktywów, jakie może posiadać dany kraj, np. bogactw naturalnych. Użycie takich aktywów nie zależy — w odróżnieniu od “ukrytych skarbów" — od liberalizacji gospodarczej albo zależy w dużo mniejszym stopniu. Innym rodzajem “ukrytych skarbów" są atrakcyjne ośrodki turystyczne. Stolica Czech, Praga, przyciągająca miliony turystów z Niemiec i innych krajów, stanowi tu dobry^rzykład. Albania może także ilustrować “ukryty skarb" tego typu. “Ukryty skarb" może być połączeniem takich odziedziczonych warunków, jak mały obszar i korzystne położenie kraju, bliskie gospodarek Zachodu. Jest to typowe dla Czech, Węgier, Estonii, Słowenii i Słowacji, ale już nie np. dla Kirgizji — najbardziej radykalnego reformatora w postradzieckiej Azji Środkowej. Wspomniana kombinacja warunków daje — przy odpowiedniej polityce — dwa korzystne efekty:

1) stosunkowo niewielki wpływ inwestycji zagranicznych może wnieść duży wkład do prywatyzacji gospodarki; 2) liberalizacja handlu zagranicznego może odgrywać dużo większą rolę we wprowadzaniu rynkowej konkurencji niż w dużych krajach i w ten sposób w dużo większym stopniu kompensować tendencję do 199

nieefektywności, związaną z oddziedziczoną, zdominowaną przez sektor państwowy strukturą własności. “Ukrytym skarbem" oddziedziczonym przez praktycznie wszystkie kraje postsocjalistyczne był stosunkowo wysoki poziom ogólnego wykształcenia (“kapitału ludzkiego"), który odróżniał je od większości krajów Trzeciego Świata. Umożliwiało to w krajach Europy Środ-kowo-Wschodniej szybki wzrost innowacyjności gospodarki, gdy tylko zaczęto wprowadzać tam własność prywatną i rynek. Osiągnięcie wysokiej innowacyjności wymaga bowiem zarówno wielkiego kapitału ludzkiego jak i rynku. Kraje socjalistyczne spełniały ten pierwszy warunek, ale zupełnie zawodziły, jeżeli chodzi o drugi. Prorynkowa reforma odblokowuje zatem potencjał innowacyjności, tkwiący w odziedziczonym, stosunkowo dużym kapitale ludzkim. Kapitał ten umożliwia też szybkie nabywanie wiedzy i umiejętności, które nie były potrzebne w gospodarce nakazoworozdzielczej, ale są kluczowe w rynkowej (marketing, finanse, nowoczesne metody zarządzania, prawo gospodarcze itp.). Jednakże, podobnie jak w przypadku innych “ukrytych skarbów", stosunkowo wysoki poziom ogólnego wykształcenia może być produktywnie wykorzystany tylko przy szybkim przechodzeniu do gospodarki rynkowej. Tylko wtedy powstaje w odpowiednim tempie popyt na ludzi o nowych kwalifikacjach, a w ślad za tym — odpowiednio wysoka stopa zwrotu z inwestycji w nabywanie takich kwalifikacji. Istnieje wszelako pewna ważna różnica między takimi atutami, jak korzystne położenie lub posiadanie atrakcyjnych ośrodków turystycznych, a wysokim odziedziczonym poziomem wykształcenia: te pierwsze są nieruchome, podczas gdy ten drugi zasób może emigrować; nie wykorzystywany kapitał ludzki podlega ponadto swoistej deprecjacji. Liberalizacja polityczna, jaka towarzyszyła w Europie Środkowo-Wschodniej reformom gospodarczym, umożliwia emigrację najbardziej wykształconych i utalentowanych ludzi. Ich skłonność do opuszczania ojczystego kraju zależy od postrzeganego przez nich obrotu spraw i związanego z tym oczekiwanego zapotrzebowania na ich usługi. Głównym czynnikiem, jaki może w kontrolowany sposób kształtować sytuację i pośrednio percepcję ludzi, jest polityka gospodarcza. Błędna polityka jest zatem dużo bardziej niebezpieczna w odniesieniu do ruchomych niż nieruchomych “ukrytych

skarbów". W obu przypadkach blokuje ona użycie tych atutów. Ale w stosunku 200 do mobilnych “ukrytych skarbów" zagraża ona na dodatek samemu ich istnieniu w danym kraju. Przeciwieństwem “ukrytych skarbów" są te aspekty oddziedziczo-nych warunków, które ujawniają się w trakcie reform gospodarki jako obciążenia. Są one — z definicji — źródłem ekonomicznych lub społecznych kosztów, np. wzrostu ukrytego lub jawnego bezrobocia^ albo presji płacowej i inflacyjnej. Takie obciążenia mogą być również przyczyną strajków lub innych objawów społecznego niezadowolenia. Najważniejszym bodaj przykładem obciążeń, o których tu mowa, była silna odziedziczona zależność od eksportu na rynek radziecki (albo ogólniej — silna zależność od gospodarki, która wpada w kryzys), Inny przykład stanowi nieefektywne i przestrzennie silnie skoncentrowane górnictwo i związany z tym wysoki odsetek zatrudnionych w nim ludzi. Tego rodzaju strukturalne obciążenie, powiązane z liberalizacją polityczną, może być źródłem silnej presji płacowej, a związane z nią strajki mogą zagrażać stabilności politycznej kraju. Koszty i efekty, jakie pojawiają się w trakcie reformy gospodarki, w dużym stopniu zależą od względnego znaczenia “ukrytych skarbów" i obciążeń, jakie ma na starcie dany kraj. Warto przy tym zwrócić uwagę na pewną asymetrię. Otóż nie sposób uniknąć skutków odziedziczonych obciążeń; nie ma po prostu żadnej takiej polityki pojedynczego kraju, która pozwoliłaby na ich zablokowanie. Dotyczy to z całą pewnością negatywnego wpływu załamania się handlu w ramach b. RWPG. Natomiast bez wysiłku można osiągnąć korzyści z odziedziczonych “ukrytych skarbów" i trzeba by doprawdy wyjątkowo głupia polityki, aby do tego nie dopuścić. Rola pozytywnych i negatywnych elementów dziedzictwa jest szczególnie duża, jeśli chodzi o strukturę gospodarki. Powyżej wspomniałem o strukturalnych obciążeniach. Odziedziczona struktura gospodarki może jednak również zawierać “ukryte skarby". Takim atutem jest z pewnością gospodarka, której duże części można łatwo i skutecznie sprywatyzować. Na przykład dotyczyło to gospodarki Chin na starcie reform, w końcu lat siedemdziesiątych. Ogromny udział miało w

niej rolnictwo, zorganizowane wówczas w ogromne, egalitarystyczne, maoistowskie komuny, które jednak — dzięki prostej technicznie produkcji — można było łatwo podzielić i w ten sposób przywrócić własność prywatną. Tak się też stało, a reforma ta zapoczątkowała potężny proces rynkowych przemian, który objął 201

większość ludności tego ogromnego kraju, ta bowiem mieszkała (i mieszka) na wsi. Na dodatek dekolektywizacja rolnictwa musiała być ogromnie popularna wśród chińskich chłopów. Tego chińskiego scenariusza nie dało się jednak powtórzyć z równym powodzeniem w Rosji, gdyż tam rolnictwo ma dużo mniejszy udział w gospodarce, jest technologicznie znacznie bardziej niepodzielne, a kolektywizacja jest silniej zakorzeniona. Oprócz tego Chiny w małym stopniu zależały od eksportu na rynki b. RWPG, dlatego nie były narażone na silne wstrząsy zewnętrzne w trakcie swoich reform. Te i inne szczególne cechy warunków wyjściowych w dużo większym stopniu tłumaczą sukcesy gospodarcze Chin niż jakaś wyższość ich strategii gospodarczej. Mówiąc ogólniej: mniej uprzemysłowione kraje socjalistyczne, z dużym udziałem prostego technologicznie rolnictwa, miały zdecydowanie łatwiejszą drogę do gospodarki rynkowej niż kraje bardziej uprzemysłowione, z bardziej przez to wypaczoną strukturą gospodarki i z bardziej złożonym technologicznie rolnictwem. Każde porównanie postsocjalistycznych reform gospodarczych w Europie i w Azji powinno uwzględniać tę różnicę w odziedziczonych warunkach. Trzeba też pamiętać, że wśród europejskich krajów postsocjalistycznych Bułgaria i mniejsze republiki b. ZSRR odziedziczyły ogromne obciążenia w formie bardzo silnej strukturalnej zależności od eksportu na rynek rosyjski. Cechą strukturalną typową dla niektórych krajów socjalistycznych był duży udział produkcji zbrojeniowej w całkowitej produkcji. Ta cecha ujawniła się jako obciążenie w trakcie reform w tych krajach (np. w Kirgizji czy Słowacji), które poprzednio eksportowały — najczęściej do Rosji — dużą część produkcji zbrojeniowej, aby finansować import dóbr cywilnych. Ów eksport uległ bowiem załamaniu w trakcie transformacji gospodarki. Sytuacja Rosji była jednak odmienna: jej produkcja zbrojeniowa była przeznaczona głównie na rynek wewnętrzny (lub na nieodpłatny eksport do krajów Trzeciego Świata o prosocjalistycznej orientacji). Zgodnie z konwencją statystyczną, produkcję tę rejestrowano jak wkład do PNB, chociaż daleko wykraczała ona poza autentyczne potrzeby obronne — owa “nadwyżka" stanowiła z punktu widzenia dobrobytu społeczeństwa ogromne marnotrawstwo. W toku transformacji gospodarki nastąpił w Rosji gwałtowny spadek całej produkcji zbrojeniowej, a w tym zwłaszcza owej

“nadwyżki". Zgodnie ze wspomnianą konwencją odnotowano to 202 jako redukcję PNB,-co z kolei wiele osób interpretuje jako obniżenie poziomu życia w Rosji. Wszystko to wskazuje, że rosyjskie dane statystyczne w trakcie reform gospodarczych należy traktować ze szczególną ostrożnością. Wreszcie trzeba zaznaczyć, że warunki początkowe określają zakres odpowiedniej polityki gospodarczej. Na przykład kraje, które odziedziczyły niską inflację, potrzebowały znacznie mniej stabilizacji makroekonomicznej niż kraje, które miały na starcie gospodarkę w stanie głębokiej nierównowagi. Inna ważna odmienność w warunkach początkowych dotyczy typu systemu gospodarczego przed reformą. Można tu wyróżnić trzy modele. Jednym z nich jest “zniszczony kapitalizm", który opisuje uprzemysłowioną gospodarkę socjalistyczną. Gospodarka podlegała w nim masowym i szczegółowym restrykcjom i regulacjom, co wymagało zdecydowanej i szeroko zakrojonej liberalizacji; prócz tego zniszczono wszystkie instytucje kapitalizmu, np. znacjonalizowano przedsiębiorstwa, zamknięto giełdę papierów wartościowych, nie istniał system i aparat podatkowy dostosowany do, rynkowej gospodarki itp. Wszystko to powodowało, że kraje, które miały na starcie zniszczony kapitalizm, musiały podjąć masową odbudowę jego instytucji. Na dodatek wiele z nich odziedziczyło, wysoce niestabilną gospodarkę, co wymagało dużej dozy makroekonomicznej stabilizacji. Innym modelem jest “kapitalizm zawieszony" — system gospodarczy, jaki został odziedziczony po II wojnie światowej w krajach Zachodu i istniał tam w momencie zapoczątkowania reform w końcu lat czterdziestych, np. na początku słynnej reformy Ludwiga Erharda w Niemczech Zachodnich. Ten model wymagał radykalnej stabilizacji, w ciągu wojny nagromadził się bowiem duży nawis inflacyjny, Wymagał on także masowej liberalizacji mikroekonomicznej; trzeba było bowiem rozmontować mechanizm nakazowo-rozdzielczy wprowadzony na potrzeby wojny. Nie było natomiast potrzeby dokonywania szerszej przebudowy instytucjonalnej, albowiem instytucje kapitalizmu nie zostały zniszczone, a jedynie “zawieszone". Przypadkiem pośrednim jest “wypaczony kapitalizm", jaki istniał na początku

reform gospodarczych w wielu krajach Trzeciego Świata (np. w Indiach czy w Ameryce Łacińskiej). Owe wypaczenia były wywołane szczegółową interwencją państwa oraz sporym udziałem sektora publicznego w gospodarce, o wiele jednak mniejszym niż 203

w przypadku zniszczonego kapitalizmu. Zdeformowany kapitalizm wymagał zatem dużo mniejszej instytucjonalnej przebudowy niż kapitalizm zniszczony, a także znacznie mniejszej liberalizacji. Dotychczasowe uwagi dotyczyły głównie znaczenia warunków początkowych i ich interakcji z polityką gospodarczą w kształtowaniu kierunków oraz kosztów i efektów reformy gospodarki. Dwa następne punkty poświęcam kilku spornym a istotnym kwestiom odnoszącym się do owej polityki, czyli oddziaływaniu państwa na gospodarkę, w tym zwłaszcza polityce gospodarczej po upadku socjalizmu. 2. Rola państwa w procesach transformacji gospodarki Problem “państwo a rynek" należy do najbardziej kontrowersyjnych w dyskusji na tematy gospodarcze. Jest on też szczególnie często omawiany w odniesieniu do gospodarki państw postsocjalistycznych. Jak na ironię, w krajach tych, które doświadczyły bankructwa nadmiernie rozbudowanej roli państwa w gospodarce, dominującą cechą tych dyskusji jest silna tendencja etatystyczna, znajdująca wyraz w żądaniach wprowadzenia różnych form państwowej interwencji (rolnej, przemysłowej, transportowej itp.) jako lekarstwa na wszelkie problemy. Owo etatystyczne nastawienie wypływa z trzech głównych źródeł. Po pierwsze, wynika ono z błędnego przekonania, zapożyczonego — niekoniecznie świadomie — ze staromodnej ekonomii dobrobytu, że wskazanie przypadków, w których rynek zawodzi, jest wystarczającym argumentem za państwową interwencją w tych dziedzinach. W istocie rzeczy jednak jest to tylko warunek niezbędny do rozpatrywania interwencji publicznej, gdyż “widzialna" ręka może się okazać jeszcze bardziej zawodna niż ręka “niewidzialna". O tej prostej prawdzie najczęściej się zapomina w dyskusjach politycznych i społecznych. Nie znana szerszemu ogółowi lub świadomie pomijana jest również obszerna literatura dotycząca negatywnych aspektów państwowej interwencji. Po drugie, wielu ludzi, w tym wielu polityków, działa głównie kierując się przesłankami emocjonalnymi. Oczekują oni szybkiego rozwiązania różnych pilnych problemów i wiążą swoje nadzieje 204 z najbardziej widoczną instytucją — państwem. Owo emocjonalne powiązanie prawdziwego zatroskania problemami i oczekiwania, iż rozwiązania wyjdą od

najbardziej oczywistych organizacji, obecne było, jak sądzę, również w wielu krajach rozwijających się, sprzyjając upowszechnieniu się postawy etatystycznej. Postawy takie nie są również obce dyskusjom towarzyszącym kampaniom wyborczym w krajach rozwiniętych. Postawa aktywna ma prawdopodobnie większą polityczną siłę przyciągania niż odwoływanie się do bezosobowych sił rynku. Po trzecie, niektórzy uczestnicy dyskusji na temat roli państwa w gospodarce w krajach postsocjalistycznych pozostają pod silnym wpływem swoiście pojmowanego “modelu japońskiego". Przypisują oni sukces gospodarczy Japonii głównie jakiejś specjalnej roli państwa (za główną siłę napędową rozwoju gospodarczego Japonii uważa się MITI) i nie dostrzegają niepowtarzalnego splotu różnych czynników, które tam występowały od początku lat pięćdziesiątych i które razem wzięte miały wpływ silniejszy od sumy efektów każdego z nich: bardzo małego sektora publicznego, silnej konkurencji wewnętrznej, proeksportowej orientacji, zdyscyplinowanej polityki makroekonomicznej, ograniczonego budżetu, stosunków pracowniczych koncentrujących się na wydajności pracy, a nie na nadmiernych podwyżkach płac oraz — przynajmniej do niedawna — wieloletniej stabilności politycznej. Owa skłonność do wiązania sukcesu gospodarczego z instytucją państwa jest pszejawem znanej tendencji do przypisywania wyjątkowych osiągnięć raczej jakiemuś jednemu, uderzającemu zjawisku niż kombinacji bezosobowych, rozproszonych mechanizmów'. Odwrotną stroną tej skłonności jest dopatrywanie się przyczyn poważnych trudności lub niepowodzeń w jakimś jednym, ukrytym czynniku — np. w manipulacjach Międzynarodowego Funduszu Walutowego czy Banku Światowego. Powyższe uwagi odnoszą się do czynników, które — jak sądzę — legły u podstaw wyznawanych w dobrej wierze, lecz mimo to • ' Nawet jeśli — a można mieć co do tego wątpliwości — konkretna organizacja miałaby do pewnego stopnia sprzyjać uzyskaniu sukcesu gospodarczego w jakimś kraju, to sprawą otwartą pozostaje, czy sukces ten może być powielony w innych krajach, np. czy można szybko skopiować w innych krajach kompetentną administrację gospodarczą i specjalną kulturę stosunków rządu ze sferami

gospodarczymi, cechujące Koreę Pd. czy Japonię. 205

głęboko błędnych przekonań dotyczących roli państwa w gospodarce. Oczywiście jednak za nadmiernie rozbudowaną interwencją państwa kryją się również ukryte interesy różnych grup, które zawsze przedstawia się w przebraniu dobra publicznego i które są promowane przez najrozmaitsze lobbies. Niektórzy politycy świadomie wykorzystują owe błędne przekonania lub grupowe interesy do zdobycia wpływów politycznych. Właściwe spojrzenie na gospodarczą rolę państwa powinno opierać się m.in. na następujących prostych przesłankach: • Państwo, podobnie jak większość innych dóbr, jest zasobem ograniczonym pod względem czasu, kompetencji administracyjnej i politycznej, a także pieniędzy. Natomiast popularna dyskusja o roli państwa opiera się często na ukrytym założeniu, że państwo jest zasobem nieograniczonym. Przy nieuchronnych ograniczeniach państwa każda propozycja jego dodatkowej interwencji powinna być analizowana w kategoriach kosztu alternatywnego, tzn. oceniana z punktu widzenia innych możliwych działań państwa, z których trzeba będzie zrezygnować. • Państwo wykazuje zróżnicowaną zdolność do rozwiązywania poszczególnych problemów, głównie ze względu na różne wymagania informacyjne. W związku z tym można wyodrębnić z jednej strony sferę naturalnej kompetencji państwa (np. stanowienie i stosowanie prawa, stosunki międzypaństwowe) oraz z drugie} strony sferę naturalnej niekompetencji państwa (np. powszechne i szczegółowe kształtowanie struktury gospodarki). Do pierwszej sfery można też zaliczyć finansowanie przez państwo (choć niekoniecznie — bezpośrednie świadczenie) pewnych usług (jak podstawowa opieka zdrowotna, oświata, zasiłki dla bezrobotnych, sieć zabezpieczenia społecznego itp.), jednakże tylko w takiej mierze, w jakiej można wykazać, że prywatne rynki nie są w stanie zapewnić tych dóbr, że takie dobra wiążą się z ważnymi dodatnimi efektami zewnętrznymi i że ilość i forma, w jakiej te usługi są świadczone, nie zagrażają stabilności makroekonomicznej oraz strukturze bodźców, te bowiem są podstawowym warunkiem długofalowego rozwoju gospodarczego. Oba te racjonalne, a nie doktrynalne, argumenty wystarczająco przekonująco przemawiają za ograniczoną rolą państwa. Dwa kolejne dodatkowo wzmacniają ich

wymowę: • Reguły w systemie politycznym mogą powodować, że na stanowiska kierownicze będą powoływani ludzie o kompetencjach 206 innych niż te, które są potrzebne do racjonalnego podejmowania decyzji gospodarczych. • Kryteria sukcesu przeważające w systemie politycznym mogą pod pewnymi względami odbiegać od tych, które są związane z długofalowym rozwojem gospodarczym (np. subsydiowanie lub ochrona nieefektywnych czy upadających gałęzi może mieć sens polityczny, na krótką metę, pozostając jednocześnie ekonomicznym nonsensem). Dlatego właśnie upolitycznienie gospodarki ma tak bardzo szkodliwe skutki społeczne. Wszystkie te argumenty odnoszą się z większą siłą do roli państwa w gospodarce przechodzącej proces przemian niż do roli państwa w dojrzałej gospodarce rynkowej. W gospodarce podlegającej transformacji zasoby państwa są jeszcze bardziej ograniczone, mniej jest kompetentnych osób w administracji publicznej, również zasoby finansowe są skromniejsze z powodu niższego poziomu rozwoju gospodarczego i mniej skutecznego mechanizmu ściągania podatków. Ponadto pewne zadania należące do sfery kompetencji państwa są tu z kolei nieporównanie szersze i trudniejsze niż w dojrzałej gospodarce rynkowej. A mianowicie skala zadania przebudowy instytucjonalnej jest daleko większa, niż to miało miejsce w przypadku którejkolwiek z reform podejmowanych na Zachodzie, a zadanie utrzymania stabilizacji jest tu szczególnie pilne. Sprawia to, że niewiele zasobów państwa pozostaje na wypełnienie innych funkcji, z których większość — zwłaszcza powszechna i szczegółowa interwencja — i tak przekracza realistycznie zakreślone kompetencje każdego państwa. Państwo spychane jest przez potężne siły ignorancji i partykularnych interesów w sferę swojej naturalnej niekompetencji. Nie ma gwarantowanych sposobów powstrzymania tej tendencji, zresztą ten sam problem dotyczy również krajów o wysoko rozwiniętej gospodarce rynkowej. Istnieją jednak pewne zabezpieczenia instytucjonalne, które są szczególnie istotne w gospodarce krajów dokonujących transformacji. Powinny one zostać stworzone już w początkowej fazie przemian.

Trzeba mianowicie powołać niezależny bank centralny, którego konstytucyjnym obowiązkiem będzie dbanie o stabilność krajowej waluty. Inne zabezpieczenie polega na wprowadzeniu zakazu finansowania deficytu budżetowego za pomocą emisji pieniądza. Rozwiązania te dotyczą polityki pieniężnej i fiskalnej, które — jako należące do sfery kompetencji nowoczesnego państwa — łatwo ulegają upolitycznieniu. 207

Ograniczenie możliwości wydatków budżetowych przekraczających dochody budżetu zmusza do zmniejszenia zakresu interwencjonizmu państwa, polegającego na uprzywilejowanym traktowaniu — poprzez subwencje lub preferencje podatkowe — pewnych grup interesu i grup nacisku. Istnieje jednak również groźba interwencjonizmu innego typu, polegającego na izolowaniu grup krajowych producentów od konkurencji zagranicznej. Taki protekcjonizm można zmniejszyć poprzez wprowadzenie na wczesnym etapie przekształceń, póki grupy interesu nie okrzepną, jednolitych ceł, a następnie związanie ich porozumieniami w ramach GATT. Jest to jednak rozwiązanie cząstkowe, handel bowiem można ograniczać również rozmaitymi barierami nietaryfowymi. Akurat w tym przypadku kraje najwyżej rozwinięte dają zły przykład. Nie tylko system pieniężny, fiskalny i handel zagraniczny, ale również i sektor finansowy, zwłaszcza banki, może łatwo ulegać manipulacji politycznej. Doświadczenia wielu krajów rozwijających się dostarczają na to licznych przykładów. Zarząd banku powinien być niezależny od organów politycznych. Miałoby temu służyć wprowadzenie niepolitycznych rad nadzorczych jako pewnego rodzaju tarczy chroniącej banki, które byłyby przejściowo nadal własnością państwa, przed bezpośrednią państwową ingerencją. Nie jest to jednak rozwiązanie w pełni skuteczne. Najmocniejszą osłonę banków przed upolitycznieniem daje dopiero ich prywatyzacja. 3. Podejście stopniowe czy radykalne w przemianach gospodarczych Temat ten obrósł już licznymi nieporozumieniami, częściowo wynikającymi z emocjonalnych skutków stosowanej terminologii. Wiele osób reaguje negatywnie na sam termin “terapia szokowa", nie wnikając w jego treść. Ludzie ci mogą być podatni na propozycje odmienne, które w pewnych okolicznościach mogą być równoznaczne z powolnym gaszeniem błyskawicznie szerzącego się pożaru. Innym źródłem nieporozumień jest brak jasności pojęciowej w dyskusji na temat pożądanego tempa przemian. Podstawowy zabieg musi tu polegać na rozbiciu tego złożonego procesu na wyodrębnione przekształcenia składowe. Rzecz jasna, podział taki można przeprowadzić 208 na wiele różnych sposobów, których użyteczność zależy od celu, jakiemu ma on

służyć. Jeden ze szczególnie przydatnych podziałów został przedstawiony w rozdziale 8. Przypomnę, że chodzi o: • stabilizację makroekonomiczną, dokonywaną głównie środkami polityki makroekonomicznej; • liberalizację mikroekonomiczną, tzn. rozszerzanie zakresu wolności gospodarczej poprzez usuwanie ograniczeń w zakładaniu i rozwijaniu przedsiębiorstw prywatnych, wyeliminowanie kontroli cen i ograniczeń w handlu zagranicznym, wprowadzenie wymienialności waluty itd.; liberalizacja dotyczy zmiany ogólnych norm (np. liberale zacja systemu praw własności) oraz węższych, szczegółowych przepisów (np. usunięcie kontroli stóp procentowych); na Zachodzie te ostatnie zabiegi określa się zwykle mianem “deregulacji"; ' • głęboką przebudowę instytucjonalną, która polega na wprowadzaniu zmian w istniejących już instytucjach (prywatyzacja przedsiębiorstw państwowych, reorganizacja administracji państwowej czy np. reforma systemu podatkowego) i na tworzeniu nowych instytucji (np. giełdy papierów wartościowych). Liberalizacja mikroekonomiczna oraz przebudowa instytucjonalna mogą być razem nazwane mianem “transformacji systemowej". Pewne reformy sektorowe zawierają elementy zarówno liberalizacji jak i przebudowy instytucjonalnej. Przykładem może być reforma sektora finansowego, koncentrująca się na zniesieniu lub ograniczeniu kontroli stopy procentowej oraz na głębokiej reformie systemu bankowego, a także na powołaniu/giełdy papierów wartościowych. W tym miejs.od trzeba wprowadzić pojęcie maksymalnego możliwego tempa danego procesu zmian, mierzonego minimalnym czasem, który musi upłynąć pomiędzy jego zapoczątkowaniem a uzyskaniem określonego rezultatu. Tempo to nie daje się określić równie łatwo jak prawa natury (np. długość okresu ciąży), jest jednak tak samo realne. Warto zastanowić się, jakie czynniki — dla dowolnego zakładanego wyniku — określają maksymalne tempo procesu określonych zmian instytucjonalnych lub gospodarczych. Ograniczę się tu jedynie do wskazania, że ostatecznie decydują o tym tkwiące w ludzkiej naturze ograniczenia w zakresie przetwarzania i przyswajania informacji. Maksymalne możliwe tempo dla poszczególnych krajów (tj. właściwa dla każdego kraju granica tempa reform) może — w zróż-

14 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 209

nicowanym stopniu — odchylać się od tej granicy ostatecznej ze względu na różnice w zakresie wiedzy, jaką dysponują osoby zajmujące kierownicze stanowiska, albo na zróżnicowany opór materii prawnej. Tempo faktyczne z kolei może być dla danego kraju wolniejsze od właściwego dlań tempa maksymalnego ze względu na obraną strategię przemian albo na komplikacje polityczne. “Terapię szokową" w czystej postaci, tj. radykalne przejście do prywatnej gospodarki rynkowej, możemy określić jako takie przekształcenia, w toku których poszczególne procesy składowe przebiegają ze swoją maksymalną możliwą prędkością. Jak to zwykle bywa w przypadku kategorii “czystych", trudno znaleźć w rzeczywistości dokładny odpowiednik takiego typu przemian. Być może najbliższy byłby przykład Wschodnich Niemiec. Byłoby jednak błędem wykorzystywanie katastrofalnych skutków przemian w Niemczech Wschodnich (masowego bezrobocia, gwałtownego spadku PKB) jako argumentu za podejściem stopniowym i przeciwko strategii radykalnych przemian. Katastrofalne skutki tej strategii w NRD spowodowane zostały w większości przez zgubne zmiany makroekonomiczne — zwłaszcza eksplozję płac po zjednoczeniu obu części Niemiec — które nie muszą występować w innych przypadkach radykalnego przejścia do gospodarki rynkowej. Innym przykładem podejścia radykalnego są przemiany gospodarcze realizowane w Polsce w latach 1990-1991. Były one przedmiotem wielu analiz, czasami wręcz karykaturalnych. Warto więc podkreślić radykalny, ale nie dogmatyczny charakter polskiej reformy gospodarczej. Była ona radykalna, albowiem wiele ważnych procesów przebiegało w tempie zbliżonym do maksymalnego, jednocześnie zaś nie była dogmatyczna w tym sensie, iż w pewnych dziedzinach, w których brak było niezbędnych warunków instytucjonalnych do wprowadzenia mechanizmów rynkowych i w których celowe wydawało się zastosowanie przejściowych rozwiązań nierynkowych, z takiej możliwości skorzystano. Nie wprowadzono na przykład deregulacji mechanizmu ustalania płac. Przeciwnie — odziedziczona hiperinnacja i dominacja sektora publicznego podyktowały wzmocnienie kontroli płac. Stopy procentowe, utrzymujące się przed reformą na poziomie dużo niższym od stopy inflacji, zostały drastycznie podwyższone, jednakże w pierwszym etapie nie zdecydowano się na ich w pełni swobodne kształtowanie. Zniesiono przeważającą

część ilościowych 210 ograniczeń w handlu zagranicznym, utrzymano jednak cła, choć na niższym poziomie. W kilku etapach dokonano korekty głęboko zdeformowanych cen energii i innych usług zakładów użyteczności publicznej, unikając jednego potężnego skoku, który mógłby przekraczać zdolność dostosowawczą gospodarki. Które z procesów składających się na całość zmian należy realizować w tempie zbliżonym do maksymalnego, jeśli celem jest osiągnięcie możliwie wysokiego długofalowego tempa rozwoju gospodarczego? Sądzę, że chodzi tu przynajmniej o trzy rodzaje zmian. Pierwsza polega na stabilizacji makroekonomicznej. Jeżeli kraj obarczony jest na starcie hiperinnacja, to najpewniejszym podejściem jest terapia radykalna, gdyż stwarza ona najlepsze szansę ugaszenia rozpalonych oczekiwań inflacyjnych i przełamania w ten sposób mechanizmu samospełniającego się proroctwa, który jest pożywką dla hiperinflacji. Teoretycy szkoły racjonalnych oczekiwań będą przekonywać, że terapia szokowa spisuje się również najlepiej w przypadku umiarkowanej inflacji. Tu jednak zdania są podzielone. Dowodzi to, że wybór pomiędzy podejściem “gradualistycznym" oraz radykalnym zależy od warunków początkowych, tzn. od “stanu pacjenta". Na przykład, Polska podejmując reformy cierpiała na inflację sięgającą w drugiej połowie 1989 r. w przeliczeniu rocznym 2000% oraz na masowe braki na rynku, podczas gdy ówczesna Czechosłowacja miała inflację zaledwie 10-procentową, a Węgry około 30procentową. Prócz tego w obu tych krajach niedobory były stosunkowo niewielkie. Drugim rodzajem zmian jest liberalizacja mikroekonomiczna. Należy możliwie szybko znieść wszelkie biurokratyczne i fiskalne ograniczenia krępujące zakładanie i rozwój firm prywatnych. Prócz tego należy wprowadzić szeroką liberalizację cen, aby zerwać z dotychczasową gospodarką niedoboru i związaną z nią nieefektywnością oraz usunąć deformacje cen, które uniemożliwiają racjonalny rachunek ekonomiczny. Taka liberalizacja wymaga z kolei szerokiej liberalizacji handlu zagranicznego w celu kontroli krajowych wytwórców. Pożądanym uzupełnieniem liberalizacji handlu zagranicznego jest ujednolicenie

kursu walutowego i wprowadzenie wymienialności waluty, przynajmniej w odniesieniu do operacji na rachunku obrotów bieżących. Jak widać, liberalizacja jest procesem odznaczającym się dużą niepodzielnością. Trzecim rodzajem zmian jest prywatyzacja gospodarki, tzn. zwiększenie udziału sektora prywatnego. Należy tu rozróżnić pomiędzy 211

spontanicznym wzrostem firm prywatnych oraz prywatyzacją rozumianą jako przesuwanie aktywów z sektora państwowego do sektora prywatnego. Proces ten może przybrać postać prywatyzacji całych przedsiębiorstw państwowych lub transferu (sprzedaży lub dzierżawy) ich aktywów do sektora prywatnego bez zmiany struktury prawnej (przynajmniej przejściowo) tych przedsiębiorstw. Spontaniczny wzrost sektora prywatnego powinien być jak najszybszy, gdyż jest on główną siłą napędową wzrostu całej gospodarki i przyczynia się do zwiększenia jej elastyczności w trakcie przechodzenia do gospodarki rynkowej. Dlatego właśnie radykalne usuwanie barier w powoływaniu i rozwoju firm prywatnych należy do tej grupy procesów, które powinny postępować w tempie możliwie zbliżonym do maksymalnego. Optymalne tempo prywatyzacji jest przedmiotem żywej dyskusji. Niektórzy obawiają się radykalnego spadku zatrudnienia w wyniku prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych i dlatego zalecają powolną prywatyzację. Bezrobocie jest oczywiście problemem, którego nie wolno lekceważyć. Związek pomiędzy jego wzrostem i tempem prywatyzacji wcale jednak nie jest taki prosty. Przedmiotem porównań powinno być zawsze kształtowanie się bezrobocia w długim okresie przy różnym tempie prywatyzacji — tzn. przy różnych proporcjach sektora prywatnego i publicznego — i przy takiej samej polityce makroekonomicznej2. Tak ujmując problem stwierdzimy, że w trudniejszych warunkach makroekonomicznych i przy ostrzejszej konkurencji firmy państwowe również będą zmniejszać zatrudnienie, choć być może z pewnym opóźnieniem. Spadek zatrudnienia może jednak nastąpić również w sposób dość gwałtowny, kiedy opóźnianie prywatyzacji doprowadzi przedsiębiorstwa państwowe na skraj bankructwa. Firmy prywatne, mając większe zdolności do wytwarzania zysków, mają również większe możliwości finansowania inwestycji i tworzenia miejsc pracy. IPrócz tego należałoby się wystrzegać rozpowszechnionej skłonności do zauważania tylko jawnego bezrobocia i przymykania oczu na bezrobocie ukryte, czyli to, które znane jest jako “bezrobocie w miejscu pracy". Przy różnym tempie prywatyzacji realizowanej w podobnych 2

Wysoki udział sektora publicznego po przekroczeniu pewnej granicy wytwarza

tendencję do upolitycznienia polityki gospodarczej i przez to na dłuższą metę

może podważać skuteczność twardej polityki makroekonomicznej. Istnieje więc związek pomiędzy strukturą instytucjonalną i środowiskiem makroekonomicznym. 212 warunkach możemy mieć różne kombinacje bezrobocia jawnego i ukrytego: wolniejsze tempo może, przynajmniej początkowo, przynieść mniejsze bezrobocie jawne, a większe — ukryte (czyli pseudozat-rudnienie), ma jednak ujemne skutki dla budżetu, które przypominają skutki faktycznego bezrobocia, często w ukrytej postaci quasi-fiskal-nego deficytu w sektorze bankowym (złe długi). Osoby dotknięte bezrobociem ukrytym cierpią z powodu marnotrawienia ich kwalifikacji i związanego z tym spadku morale3. Z upływem czasu coraz trudniej przychodzi im znaleźć prawdziwą pracę. Ekonomiści nazywają to zjawisko mianem histerezy (przez analogię do zjawisk fizycz-nych).0 ile jednak wiem, łączą to wyłącznie z bezrobociem jawnym. Sądzę, że można podać jeszcze jeden argument przemawiający na rzecz szybkiej prywatyzacji sektora państwowego. Sektor ten jest z samej swej istoty związany z organami politycznymi (instytucje państwowe, niekiedy partie polityczne), co grozi mu upolitycznieniem, szkodliwym dla długofalowego rozwoju gospodarczego. Stopień upolitycznienia gospodarki zależy m.in. od ogólnego charakteru systemu politycznego (Myrdalowskie rozróżnienie miękkiego i twardego państwa), a także od względnych rozmiarów sektora publicznego. Stopień upolitycznienia tego sektora i całej gospodarki zdaje się wzrastać wraz ze wzrostem udziału sektora publicznego, nie jest to jednak prosta zależność liniowa. Jest pewna progowa wartość tego udziału, po przekroczeniu której wcześniej czy później następuje silny wzrost wpływu poetyki na decyzje gospodarcze. Reformy w krajach Europy Środkowo-Wschodniej zostały podjęte w warunkach dominacji sektora państwowego. Dlatego tak bardzo potrzebna jest tam szybka prywatyzacja, która pozwoliłaby względnie szybko zejść poniżej tego krytycznego udziału. W przeciwnym bowiem wypadku uwiecznione zostaną dotychczasowe wpływy polityczne lub pojawią się one w nowych formach, dostosowanych do powstających demokratycznych systemów politycznych. Szybka prywatyzacja wymaga z kolei sięgnięcia po niekonwencjonalne metody (bony, specjalne fundusze prywatyzacyjne itd.). Trzeba zaznaczyć, że niski udział sektora publicznego otwiera tylko szansę

wyzwolenia gospodarki od przemożnego wpływu poli3

Tempo tego spadku i związane z nim nasilenie zjawiska histerezy, o której

mowa dalej, może być większe w przypadku bezrobocia jawnego niż ukrytego. Jest to jednak kwestia empiryczna. 213

tyki, ale bynajmniej tego nie gwarantuje; Natomiast wysoki udział sektora publicznego stanowi gwarancję —wcześniejszego lub późniejszego — upolitycznienia gospodarki. Stabilizacja makroekonomiczna, mikroekonomiczna liberalizacja (z wyjątkiem rynku pracy i być może rynku kredytowego) oraz prywatyzacja są głównymi procesami zmian, w których — jak się wydaje — podejście radykalne daje najlepsze wyniki. Również i inne, takie jak reforma podatkowa i możliwie szybkie powołanie prawdziwego samorządu terytorialnego, mają duże znaczenie zarówno z gospodarczego, jak i z politycznego punktu widzenia. W przypadku takich zmian instytucjonalnych, w odróżnieniu od prywatyzacji, trudno jednak “pójść na skróty", wykorzystując niekonwencjonalne metody. W dotychczasowych rozważaniach zajmowałem się argumentami ekonomicznymi przemawiającymi za radykalną strategią przekształceń. Można je jednak uzupełnić również szeregiem argumentów o nieekonomicznym charakterze. Wielki przełom polityczny, taki jak ten, który miał miejsce w Europie ŚrodkowoWschodniej w 1989 r., stwarza specjalny klimat myślenia i działania w kategoriach wspólnego dobra. To wspólne dobro można zdefiniować stosunkowo łatwo, jeśli kraj stanął w obliczu katastrofy makroekonomicznej. Celowe zatem byłoby skoncentrowanie trudnych posunięć w pierwszym okresie, w którym mają one znacznie większe szansę społecznej akceptacji niż później. Psychologia społeczna podpowiada nam, że ludzie są bardziej skłonni dostosować swoje zachowanie do otoczenia wtedy, gdy przechodzi ono głębokie przemiany, niż wtedy, gdy zmiany te zachodzą stopniowo. 4. Wnioski na przyszłość Pozwolę sobie zacząć od pewnych ogólnych wniosków dotyczących przemian gospodarczych. • Tempo i rezultaty procesu przemian zależą od wyjściowych warunków w gospodarce. Dlatego oceny wyników tego procesu należy zawsze dokonywać w kontekście tych warunków. Dyskusje gospodarcze nie zawsze spełniają to raczej oczywiste wymaganie, o czym świadczą nieporozumienia dotyczące rzekomej ogólnej wyższości 214

“chińskiej drogi" reform gospodarczych. Wśród najważniejszych warunków wyjściowych można wymienić zastaną strukturę gospodarczą (udział prostego i łatwo podzielnego, skolektywizowanego rolnictwa albo obciążenie przemysłem ciężkim i sektorem zbrojeniowym), typ nierynkowego systemu gospodarczego (“zawieszony" kapitalizm za-chodnioniemiecki w 1948 r. albo “zniszczony" kapitalizm krajów postsocjalistycznych z końca lat osiemdziesiątych), głębokość naruszenia równowagi makroekonomicznej. Kraje, które na starcie miały wysoki udział rolnictwa, bez trudu poddającego się prywatyzacji (np. Chiny), mogą dokonać szybszego i mniej bolesnego przejścia do gospodarki rynkowej niż te, w których rolnictwo odgrywa znacznie mniejszą rolę i które są poważnie obciążone socjalistycznym przemysłem ciężkim (np. Rosja). To samo odnosi się do krajów, które rozpoczynały reformy ze względnie stabilną sytuacją makroekonomiczną (Chiny w końcu lat siedemdziesiątych, Czechosłowacja i Węgry w końcu lat osiemdziesiątych), w odróżnieniu od krajów, które musiały podejmować dzieło transformacji w warunkach głębokiego zakłócenia stabilności makroekonomicznej (np. Polska, a w pewnym zakresie również Rosja i inne kraje b. ZSRR). Ponadto znacznie łatwiej jest dojść do konkurencyjnej, kapitalistycznej gospodarki rynkowej wtedy, gdy kapitalizm został tylko “zawieszony", niż wówczas, gdy uległ on całkowitemu zniszczeniu. Do innych ważnych różnic w warunkach początkowych należą: poziom zadłużenia zagranicznego oraz znaczenie i bojowość związków zawodowych. • Przebieg i wynik transformacji gospodarczej można też widzieć jako splot czynników wewnętrznych i zewnętrznych. Obydwie grupy czynników należy uznać za wzajemnie się uzupełniające: obie muszą przybrać odpowiednią formę, jeśli mają doprowadzić do sukcesu gospodarczego, a szczególnie niekorzystne kształtowanie się jednej z nich może być wystarczającym powodem gospodarczego niepowodzenia. Tak więc pomoc zagraniczna, obojętne jak wysoka, nie może skompensować skutków inflacyjnej polityki makroekonomicznej, jednakże uporczywy protekcjonizm blokujący dostęp do rynków zachodnich może poważnie osłabić szansę powodzenia nawet najrozsądniejszych programów gospodarczych, zagrażając pozycji politycznej tych, którzy takie programy realizują. Za chwilę wrócę do tego zagadnienia.

• Wybór strategii przemian gospodarczych zależy częściowo od warunków początkowych, a zwłaszcza od stopnia zastanej nierów215

nowagi gospodarczej. Realizacja radykalnego, całościowego programu gospodarczego wprowadzanego w początkowo socjalistycznej gospodarce, w niezmiernie trudnych warunkach makroekonomicznych, może zakończyć się sukcesem, pomimo potężnych wstrząsów zewnętrznych. Wydaje się, że przekonywająco potwierdza to doświadczenie Polski, podobnie jak Estonii, Łotwy i być może Albanii. Spadek łącznego spożycia był w Polsce w latach 1990-1991 o wiele mniejszy niż w innych krajach postsocjalistycznych; spadek PKB w tym okresie wynosił według nowszych szacunków 5-10% (a nie 18%, jak podawano wcześniej), a już w końcu 1991 r. zapoczątkowany został jego wzrost (zob. rozdział 14). Programy radykalne i całościowe pozwalają przełamać inercję oraz struktury dawnego systemu gospodarczego i wykorzystać kapitał polityczny zwiększonej gotowości do znoszenia trudnych posunięć ekonomicznych, który pojawia się w wyniku wielkich przełomów politycznych. Alternatywne strategie tolerowania wysokiej inflacji (a może nawet jej wzrostu) oraz bardzo ograniczonej liberalizacji nie dają praktycznie żadnej szansy gospodarczego powodzenia. Choć może się wydawać, że łączą się one z mniejszym ryzykiem społecznym, w istocie właśnie pod tym względem są one niezwykle niebezpieczne. I tak trzeba będzie sięgnąć po twarde środki, i to w znacznie gorszej sytuacji gospodarczej i społecznej. Odkładanie takich działań może wprowadzić kraj w spiralę wzajemnie się wzmacniających, niszczących napięć gospodarczych, społecznych i politycznych. • Kształtowanie polityki gospodarczej jest sztuką wymagającą podejmowania na czas decyzji przy niepełnej i niedoskonałej informacji. Dotyczy to w szczególności radykalnego przechodzenia do gospodarki rynkowej w warunkach kryzysu gospodarczego i potężnych wstrząsów zewnętrznych. Możemy tu wyróżnić dwa rodzaje informacyjnych przesłanek podejmowania decyzji: przesłanki dotyczące docelowego modelu gospodarki, tzn. pożądanego wyniku procesu transformacji, oraz dotyczące ścieżki dochodzenia do tego modelu. Te pierwsze są znacznie mocniejsze i pełniejsze niż te drugie, jeżeli zakładać, że zadaniem systemu docelowego jest zapewnienie szybkiego, długookresowego rozwoju gospodarczego. Nie ulega wątpliwości, że z tego punktu widzenia celem powinno być wprowadzenie stabilnej makroekonomicznie, otwartej,

konkurencyjnej, kapitalistycznej gospodarki rynkowej z ograniczoną rolą państwa, skoncentrowaną 216 w sferze jego naturalnej kompetencji. Oczywiście jednak taki system docelowy dopuszcza dyskusje na temat niektórych bardziej szczegółowych problemów, dotyczących np. stopnia uniwersalności banków, typu systemu finansowego, który najlepiej służy interesom długofalowego wzrostu gospodarczego, a także kwestii, czy elementy kor-poracjonizmu są przeszkodą, czy też przeciwnie — czynnikiem sprzyjającym rozwojowi gospodarczemu. Sprawa ścieżki dojścia obciążona jest znacznie większą niepewnością. Nie można wszakże powiedzieć, by wszystkie problemy były tu zupełnie otwarte. Na przykład, można było oczekiwać, że surowe środki stabilizacji makroekonomicznej są najlepszym sposobem przezwyciężenia zastanej hiperinflacji oraz że radykalny i całościowy program stabilizacyjnoliberalizacyjny stwarza największe szansę likwidacji masowych niedoborów i w związku z tym wzrostu ogólnej efektywności gospodarczej. Przekonanie takie zostało umocnione doświadczeniem krajów, które takie programy realizowały. Na zakończenie warto powiedzieć parę słów na temat polityki Zachodu wobec krajów realizujących przemiany gospodarcze. Polityka ta w dwojaki sposób wpływa na złożoną ewolucję gospodarczą, społeczną i polityczną w tych krajach: po pierwsze — wpływając na sytuację gospodarczą z konsekwencjami społecznymi i politycznymi, i po drugie — dostarczając dobrego albo złego przykładu i w ten sposób oddziałując/na dyskusję polityczną dotyczącą polityki gospodarczej. Wydaje się, że rządy państw zachodnich nie w pełni zdają sobie sprawę ze swoich możliwości zarówno szkodzenia reformom gospodarczym w byłych krajach socjalistycznych, jak i z drugiej strony — wsparcia pomyślnych reform działaniami, które mogą się im wydawać zupełnie marginesowe. W szczególny sposób dotyczy to środków decydujących o dostępie do ich rynku towarów eksportowanych z krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Eksport ten stanowi około 2% łącznego importu Zachodu, ale aż ponad 50% łącznego eksportu byłych krajów socjalistycznych. Tym samym kraje zachodnie dysponują potężnym narzędziem, które może działać na oba sposoby. To, co dla krajów zachodnich jest

marginesowym ograniczeniem dostępu do ich rynku, może wyrządzić ogromne szkody krajom realizującym radykalną reformę gospodarczą, zmniejszając jej szansę powodzenia. I na odwrót — szeroka liberalizacja handlu może istotnie zwiększyć szansę powodzenia przemian w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, zarówno gospodarczych jak i politycznych. 217

Rozdział 10 DROGI DO PRYWATNEJ GOSPODARKI RYNKOWEJ* Prywatyzacja jest zwykle rozumiana wąsko, jako własnościowe przekształcenie przedsiębiorstw państwowych. Taka koncepcja prywatyzacji pojawiła się w krajach Zachodu w latach siedemdziesiątych i odzwierciedlała realia tych krajów. Jest ona jednak nieprzydatna w analizie porównawczej różnych grup krajów, a zwłaszcza w dyskusji na temat transformacji instytucjonalnej gospodarki krajów postso-cjalistycznych. Tym celom lepiej służy szersza koncepcja prywatyzacji gospodarki (M. Bernstein, 1992; L. Balcerowicz, 1994; J. Kornai, 1995). Prywatyzacja w tym ujęciu oznacza przejście od gospodarki mniej prywatnej do bardziej prywatnej, mierzone zmianami udziału sektora prywatnego'. Prywatyzacja gospodarki może być wynikiem różnych procesów, a ich układ zależy od warunków gospodarczych istniejących w punkcie wyjścia. Związek ten jest omawiany w dalszej części rozdziału, w której przedstawiona jest także — w ujęciu porównawczym — specyfika prywatyzacji postsocjalistycznej. Różne procesy prywatyzacyjne wynikają z kolei z rozmaitych rodzajów polityki gospodarczej, niekiedy na pozór odległych od prywatyzacji, jak np. stabilizacja makroekonomiczna czy liberalizacja mikroekonomiczna. * Rozdział niniejszy został napisany w kwietniu 1995 r. w Waszyngtonie, gdzie przebywałem jako Distinguished Visiting Professor of Democratization w Uniwersytecie Georgetown. ' Udział prywatnego sektora w produkcji można mierzyć udziałem produkcji prywatnych przedsiębiorstw w PKB. 218 W tym rozdziale definiuję i omawiam trzy główne typy procesów prywatyzacyjnych w Europie Środkowej i Wschodniej: spontaniczny wzrost sektora prywatnego, prywatyzację przez przesunięcie aktywów oraz prywatyzację transformacyjną. Podejmuję próbę wyjaśnienia związków pomiędzy tymi procesami. Na tej podstawie analizuję problem optymalnego tempa spadku udziału sektora państwowego oraz optymalnego tempa wzrostu sektora prywatnego i prywatyzowanego. Na tym tle omawiam zagadnienie tzw. “ewolucyjnych" podejść do prywatyzacji

transformacyjnej, zwłaszcza opartej na technikach niekonwencjonalnych (np. prywatyzacji kuponowej). 1. Warunki w punkcie wyjścia prywatyzacji i niektóre scenariusze prywatyzacji Można wyróżnić przynajmniej sześć wzajemnie powiązanych zmiennych opisujących warunki początkowe, które miały znaczenie dla prywatyzacji gospodarki w różnych krajach: 1) typ reżimu przedsiębiorczości oraz związany z nim zakres sektora prywatnego, 2) istniejące typy regulacji państwowej oraz ich następstwa dla zakresu występowania sektora pseudo- yzy guasi-prywatnego, 3) shs^ień rozwoju rynku kapitałowego, 4) stan infrastruktury prawnej oraz aparatu egzekwowania prawa, 5) rozmiary, udział i typ sektora państwowego2, 6) sytuacja makroekonomiczna. Na podstawie tych zmiennych możemy rozróżnić pięć szerokich scenariuszy prywatyzacyjnych związanych z pięcioma grupami krajów. Pierwsza grupa obejmuje kraje OECD na starcie ich operacji prywatyzacyjnych, tzn. pod koniec lat siedemdziesiątych. Kraje te miały otwarty reżim przedsiębiorczości {RP“) i związaną z tym kapitalistyczną strukturę własności {SWk). Dlatego też udział w gospodarce sektora państwowego — przedmiotu prywatyzacji — był niewielki. Na ogół nie przekraczał on 20% PKB. Kraje te miały również dobrze rozwinięte rynki kapitałowe oraz silną infrastrukturę 2

Z wyłączeniem oświaty i systemu ochrony zdrowia, które zasługują na odrębne

potraktowanie. 219

prawną i silny aparat egzekwowania prawa. W konsekwencji nawet przy sporych rozmiarach sektora państwowego jego prywatyzację można było przeprowadzić szybko, z wykorzystaniem wyłącznie konwencjonalnych metod (sprzedaż, przetargi itd.), bez poważniejszych komplikacji prawnych czy organizacyjnych. Wyjściowa sytuacja gospodarcza odznaczała się stabilizacją, a więc rządy mogły się skoncentrować na prywatyzacji, gdyż nie musiały się jednocześnie borykać z zastanym nawisem pieniężnym i polityką stabilizacyjną, co było tak typowe dla wielu krajów postkomunistycznych. Nie występował na szerszą skalę sektor guasf-prywatny, który mógłby być przekształcony w sektor prywatny przez masową deregulację. Podsumowując, prywatyzacja gospodarki w krajach OECD mogła być ograniczona do konwencjonalnych procesów prywatyzacyjnych we względnie niewielkim sektorze państwowym. Druga grupa składa się z niektórych bardziej rozwiniętych gospodarczo krajów Trzeciego Świata, jak Chile, Meksyk czy Argentyna. Ich reżim przedsiębiorczości miał z reguły dość restrykcyjny charakter (RPr), a więc polityka prywatyzacji musiała objąć jego liberalizację. To utorowało drogę dla zagranicznych inwestycji bezpośrednich i rozwoju krajowego sektora prywatnego. Ingerencja rządu była zazwyczaj znacznie szersza niż w krajach OECD; jej skutkiem było istnienie sektora guasf-prywatnego, który mógł być przekształcony w prywatny z chwilą usunięcia restrykcji, na których się opierał. Stąd duże znaczenie polityki liberalizacyjnej, tj. przejścia od RP^ do RPg, oraz deregulacji dla prywatyzacji gospodarki tych krajów. Udział sektora państwowego był wyższy niż w krajach OECD, jednakże jego rozmiary odniesione do potencjału rynku kapitałowego, a także infrastruktury prawnej nadal umożliwiały zastosowanie konwencjonalnych technik prywatyzacji bez powodowania poważniejszych problemów logistycznych czy prawnych. Sytuacja makroekonomiczna była jednak znacznie mniej stabilna niż w krajach gospodarczo rozwiniętych. Tak więc prywatyzacja rozpoczynała się w znacznie trudniejszych warunkach makroekonomicznych i — poprzez swe konsekwencje budżetowe — mogła mieć istotne skutki dla stabilizacji makroekonomicznej. Trzecia grupa obejmuje większość mniej rozwiniętych krajów Trzeciego Świata. Liberalizacja miała tu jeszcze większe znaczenie dla prywatyzacji gospodarki

niż w drugiej grupie. W szczególny sposób 220 dotyczy to Indii, których ludność stanowi 20% ludności wszystkich krajów rozwijających się3. Również udział sektora państwowego w gospodarce był w trzeciej grupie wyższy niż w drugiej. W infrastrukturze i w bankowości był on niekiedy prawie równie wysoki jak w gospodarce socjalistycznych krajów Europy i Azji. W przeciwieństwie jednak do tamtych krajów nie występowały tu znacjonalizowane rolnictwo i handel. Rynek kapitałowy i infrastruktura prawna były mniej rozwinięte niż w drugiej grupie krajów. Warunki te, jak również względnie wysoki udział sektora publicznego w gospodarce, sprawiały, że szybka prywatyzacja dokonywana konwencjonalnymi sposobami była — przeciętnie rzecz biorąc — znacznie trudniejszym problemem logistycznym i prawnym niż w drugiej grupie, z wyjątkiem przypadków,, gdy prywatyzacja opierała się na zagranicznych inwestycjach bezpośrednich. Czwartą grupą są azjatyckie kraje postsocjalistyczne: Chiny od końca lat siedemdziesiątych oraz Wietnam od końca lat osiemdziesiątych. Cechował je zamknięty reżim przedsiębiorczości przy socjalistycznej strukturze własności. Prywatyzacja poprzez liberalizację gospodarki była tu więc wyjątkowo istotna. W odróżnieniu od trzeciej grupy, również rolnictwo i handel w krajach należących do czwartej grupy były upaństwowione. A zatem ogólny udział sektora nieprywatnego w gospodarce był tu znacznie wyższy, zbliżony do proporcji charakterystycznych dla europejskich krajów postkomunistycznych z końca lat osiemdziesiątych. Rolnictwo odgrywało tu jednak znacznie wiesza rolę niż w europejskich krajach socjalistycznych i było znacznie łatwiejsze do sprywatyzowania. To w znacznym stopniu wyjaśnia różnice w prywatyzacji i w ogólnej transformacji gospodarki pomiędzy obiema grupami krajów postkomunistycznych. Prócz tego wyjściowa sytuacja makroekonomiczna Chin była bardziej stabilna niż w Polsce, Rumunii czy ZSRR, natomiast Wietnam podjął 3

W gospodarce Indii do czasu ostatnich reform liberalizacyjnych brak było

prawdziwego sektora prywatnego, którego miejsce zajmował sektor pseudoprywatny. W połączeniu z dużym, ale jeszcze bardziej skrępowanym i nieefektywnym sektorem państwowym wyjaśnia to w dużej mierze słabe wyniki

gospodarcze tego kraju w porównaniu z Chinami, zwłaszcza w latach osiemdziesiątych, gdy przeprowadzono tam szerokie reformy liberalizacyjne i prywatyzacyjne. Dlatego też uznawanie Indii za przykład kapitalizmu i porównywanie ich wyników gospodarczych z Chinami po to, by wyciągnąć z tego wniosek o możliwości sprawniejszego funkcjonowania socjalizmu niż kapitalizmu, jest jaskrawym błędem. 221

swoje przemiany gospodarcze w warunkach niezwykle głębokiego zachwiania równowagi makroekonomicznej. Ani azjatyckie, ani europejskie kraje socjalistyczne niemal nie miały rynku kapitałowego; w obu też przypadkach infrastruktura prawna dla prywatnej własności była niezwykle słaba. Fakty te jednak były mniejszą przeszkodą dla prywatyzacji sektora państwowego w pierwszym niż w drugim przypadku. Albowiem wskutek różnic w poziomie rozwoju gospodarczego gospodarka europejskich krajów socjalistycznych odznaczała się znacznie wyższym udziałem przemysłu niż u ich azjatyckich pobratymców. A trzeba pamiętać, że konwencjonalna prywatyzacja przemysłu jest w znacznie większym stopniu uzależniona od rynku kapitałowego i infrastruktury prawnej niż prywatyzacja rolnictwa4. Na koniec przejdźmy do gospodarki europejskich krajów post-socjalistycznych, która jest tu głównym przedmiotem naszego zainteresowania. Podobnie jak w przypadku azjatyckich krajów postkomunistycznych, polityka liberalizacji była niezmiennie istotna dla prywatyzacji w postsocjalistycznej Europie, gdyż torowała drogę do spontanicznego rozwoju legalnego sektora prywatnego, który w momencie zapoczątkowania przemian prawie zupełnie nie istniał. W obu przypadkach gospodarka startowała z niezmiernie wysokim udziałem sektora państwowego. Jak już jednak powiedziano, sektor ten wykazywał wyraźne różnice strukturalne: znacznie niższy udział łatwo poddającego się prywatyzacji rolnictwa i znacznie wyższy udział przemysłu przetwórczego w sektorze państwowym Europy Wschodniej czyniły jego prywatyzację znacznie bardziej złożonym problemem technicznym niż w przypadku azjatyckich krajów postsocjalistycznych. W obu przypadkach infrastruktura prawna i aparat egzekwowania prawa, istniejące w chwili podjęcia przemian gospodarczych, związane były ze zdominowanym przez państwo prawem własności, a więc nie były przystosowane do potrzeb rozwijającej się gospodarki prywatnej. Tymczasem tempo wzrostu sektora prywatnego w pierwszym okresie po przełomowej liberalizacji jest szybsze niż tempo budowy aparatu prawnego dostosowanego do prywatnej własności. W większości 4

Brak prywatyzacji przemysłu w azjatyckich krajach postsocjalistycznych nie

może być więc przypisywany barierom technicznym, lecz przede wszystkim

czynnikom politycznym — utrzymaniu się reżimów oficjalnie deklarujących przywiązanie do ideologii socjalistycznej. 222 europejskich krajów postsocjalistycznych sytuację dodatkowo utrudniały sprzeczne żądania wynikające z reprywatyzacji. Problem ten zwykle nie występował przy prywatyzacji w innych grupach krajów5. Wreszcie, w odróżnieniu od azjatyckich przypadków prywatyzacji postsocjalistycznej, wiele krajów Europy Wschodniej oraz wszystkie kraje b. ZSRR rozpoczynały swą prywatyzację z bardzo poważną nierównowagą makroekonomiczną. Odziedziczone warunki uczyniły więc prywatyzację gospodarki europejskich państw postsocjalistycznych niepowtarzalnym wyzwaniem. Zamknięty system przedsiębiorczości i związany z nim brak legalnego sektora prywatnego były częścią dziedzictwa. Konieczne było przejście do otwartego reżimu przedsiębiorczości w celu wyzwolenia spontanicznego wzrostu sektora prywatnego. Obciążenie gospodarki niezmiernie wysokim udziałem sektora państwowego zdominowanego przez przemysł przetwórczy, w którym z kolei przeważały wielkie przedsiębiorstwa państwowe, było znacznie trudniejszą częścią postsocjalistycznej spuścizny. Tu właśnie tkwiło prawdziwe wyzwanie. Ponadto europejskie kraje postsocjalistyczne dzieliły pewne ważne różnice w odziedziczonych warunkach mających znaczenie dla prywatyzacji. Prawdopodobnie najważniejsza z nich dotyczyła siły pracobiorców w przedsiębiorstwach państwowych. Ich pozycja była szczególnie silna w Słowenii i w Polsce, ponieważ poprzednie socjalistyczne reformy gospodarcze opierały się na samorządzie pracowniczym. Dodatkowym czynnikiem w Polsce była silna pozycja związków zawodowych w całym systemie społeczno-politycznym. Silnfc pozycja pracobiorców w przedsiębiorstwach państwowych wykluczała odgórne podejście do prywatyzacji. W takich warunkach prywatyzacja przedsiębiorstw wymagała często przewlekłych negocjacji z organizacjami pracowniczymi. Kraje, które w warunkach socjalizmu nie podjęły syndykalistycznych reform i które odziedziczyły scentralizowaną gospodarkę,

miały pod tym względem lepszą sytuację. Inna różnica polegała na wielkości odziedziczonego sektora nominalnie prywatnego. W większości krajów był on prawie nieobecny. Wyjątkiem były głównie Węgry i Polska, gdzie władze socjalistycz5

Również i gospodarka krajów postsocjalistycznych wykazuje różnice w tym

względzie. Problem przywracania praw własności nie ujawnił się w b. ZSRR, z wyjątkiem republik bałtyckich. Inne kraje musiały się z nim zmierzyć. 223

ne zezwoliły na pewną swobodę działania i rozwój prywatnych przedsiębiorstw, zwłaszcza w drugiej połowie lat osiemdziesiątych. Zakres tej swobody był jednak nadal niewielki, a działanie nominalnie prywatnego sektora było zakłócane i wypaczane, co wynikało z warunków gospodarki socjalistycznej, w których musiał on funkcjonować. Z jednej strony poddany był on wielu biurokratycznym środkom kontroli, z drugiej strony jednak korzystał z warunków gospodarki niedoboru i wad dominującego sektora państwowego. Tak więc ten nominalnie prywatny sektor był w istocie sektorem pseudo- lub gyasi-prywatnym, podobnie jak w gospodarce wielu krajów Trzeciego Świata. Szeroka liberalizacja gospodarki Polski i Węgier we wczesnych fazach przemian gospodarczych otwierała przedsiębiorstwom w tym sektorze szansę działania jako firmom naprawdę prywatnym. Tylko niektóre z nich były jednak w stanie stawić czoło pojawiającej się konkurencji. 2. Polityka i procesy prywatyzacji w Europie Środkowej i Wschodniej Omówię teraz w sposób bardziej analityczny problem prywatyzacji, przed jakim stanęły europejskie kraje postsocjalistyczne. Spontaniczny wzrost sektora prywatnego był i jest najmniej kontrowersyjną częścią całego procesu prywatyzacji. Powszechnie i słusznie przyjmuje się, że jego tempo powinno być jak najszybsze, z wyjątkiem może tych działów gospodarki, w których należy utrzymywać kontrolę wejścia ze względu na szczególnie dużą różnicę pomiędzy ryzykiem społecznym i prywatnym (takich jak bankowość i ubezpieczenia). Jest również oczywiste, że w celu uruchomienia szybkiego wzrostu nowego sektora prywatnego należy uwolnić przedsiębiorców z socjalistycznych więzów. Innym warunkiem jest zbudowanie silnej infrastruktury prawnej dla własności prywatnej. Znacznie więcej kontrowersji i nieporozumień wzbudza prywatyzacja ogromnego, odziedziczonego sektora państwowego. Kluczowe znaczenie ma tu rozróżnienie pomiędzy dwiema szerokimi klasami procesów prywatyzacyjnych. Pierwszym jest prywatyzacja aktywów, która wynika ze spontanicznego kurczenia się przedsiębiorstw państwowych pod wpływem działań realizowanych przez ich kierownic224

two, a dokonuje się poprzez podwykonawstwo6, likwidację upadłościową, sprzedaż lub dzierżawę składników majątku oraz tzw. “małą" prywatyzację, np. sprzedawanie lub dzierżawę sklepów czy restauracji należących do organizacji państwowych lub spółdzielczych. Prywatyzacja aktywów napędza spontaniczny rozwój prywatnego sektora. Intensywność prywatyzacji aktywów zależy od polityki stabilizacji (S) oraz liberalizacji7 (L), które określają — poprzez zmiany w ostrości ograniczenia budżetowego przedsiębiorstw i w liczbie ich potencjalnych konkurentów — wzrost intensywności konkurencji, jaką napotykają przedsiębiorstwa państwowe. Różne rodzaje polityki S oraz L wywołują różne przepływy aktywów z sektora państwowego do sektora prywatnego. Prócz tego, kształtując makro- i mikroekonomiczne otoczenie przedsiębiorstw, polityka ta wywiera ważny wpływ na jakość powstających firm prywatnych i prywatyzowanych, tj. na ich zdolność konkurencyjną. Dlatego też polityka ta oddziałuje na tempo i strukturę prywatyzacji w gospodarce oraz na jakość jej wyników8. Prywatyzacja aktywów często nie jest dostrzegana w dyskusjach nad prywatyzacją, być może dlatego, że jest ona mniej spektakularna niż prywatyzacja całych przedsiębiorstw państwowych, oraz dlatego, że nie zmniejsza liczby takich przedsiębiorstw (z wyjątkiem likwidacji upadłościowej). Prywatyzacja aktywów wykracza też poza tradycyjną koncepcję prywatyzacji. Odgrywała ona jednak ważną rolę w całości procesu prywatyzacji w podejmujących bardziej radykalne reformy krajach Europy Środkowej i Wschodniej; można ją uznać za jedną z najważniejszych cech tej prywatyzacji. Druga klasa procesów prywatyzacji odziedziczonego sektora państwowego ma na celu przekształcenie przedsiębiorstw państwo5 6

Podwykonawstwo (sub-contracting} prowadzi do prywatyzacji aktywów, gdy

jednostka w organizacji publicznej (np. pralnia w szpitalu) zostaje wydzielona jako firma prywatna, wykonująca usługi na podstawie kontraktu. Jeżeli kontrakt przypada firmie innej niż była jednostka organizacji publicznej, ta jednostka zostanie zlikwidowana i przynajmniej część jej aktywów rzeczowych może być przeniesiona — poprzez sprzedaż lub dzierżawę — do sektora prywatnego. 7

Polityka liberalizacji obejmuje liberalizację zarówno reżimu

przedsiębiorczości, jak i cen, handlu zagranicznego i innych operacji. 8

Należy podkreślić, że “miękka" polityka S-L z niepewnymi perspektywami

prywatyzacji formalnie zamraża aktywa w sektorze państwowym, ale w istocie powoduje masową “dziką" prywatyzację. Różne rodzaje S-L w połączeniu z różnymi perspektywami prywatyzacji powodują więc duże różnice w jakości,, prywatyzacji aktywów, 15 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 225

wych w firmy prywatne. Możemy ją nazwać prywatyzacją transformacyjną (zob. P. Jasiński, 1992). Jest to typ prywatyzacji, który — niezbyt słusznie — został utożsamiony z prywatyzacją jako taką i cieszy się największym zainteresowaniem. Spontaniczny wzrost sektora prywatnego jest mało kontrowersyjny, prywatyzacja aktywów często nie jest dostrzegana, a dyskusja na temat prywatyzacji transformacyjnej jest pełna kontrowersji. Koncentruje się ona zwłaszcza na dwóch powiązanych ze sobą zagadnieniach: pożądanego tempa i metod prywatyzacji; np. na tym, czy należy użyć niekonwencjonalnych technik masowej prywatyzacji w celu przeprowadzenia jej szybciej niż w przypadku użycia samych tylko technik konwencjonalnych. Tego rodzaju problemy mogą być dyskutowane tylko w ramach analizy, która wyraźnie precyzuje, jakie kryteria powodzenia (cele, zadania) należy stosować przy wyborze lub ocenie strategii prywatyzacyjnych oraz przy uwzględnieniu powiązań pomiędzy różnymi procesami prywatyzacji. Załóżmy, że głównym celem prywatyzacji jest maksymalizacja długofalowego wzrostu gospodarczego. Kryterium to w dużej mierze można sprowadzić do wymagania, by przedsiębiorstwa powstałe w wyniku różnych procesów prywatyzacyjnych wykazywały możliwie najwyższy potencjalny wzrost produktywności9. Ten potencjał wydajności można uznać za miarę jakości wyników prywatyzacji, tj. sprywatyzowanych przedsiębiorstw. Oznaczymy teraz przez APiV(, APRt i ASPRt tempo zmian rozmiarów sektora państwowego, prywatnego i prywatyzowanego w odpowiednich okresach: t = l, 2, ..., n. Na początku przemian gospodarka była niemal całkowicie zdominowana przez sektor państwowy, a sektor prywatny był niezmiernie mały, sektor prywatyzowany zaś nie istniał. AP.R( wynika ze spontanicznego wzrostu sektora prywatnego i z prywatyzacji aktywów. ASPK( jest wynikiem prywatyzacji transformacyjnej. Teoretycznie rzecz biorąc, można sobie wyobrazić wiele różnych kombinacji APN(, AP2?t i ASP^( , wynikających z różnych zestawów polityki prywatyzacji. Podstawowe różnice dotyczą tempa spadku rozmiarów odziedziczonego sektora państwowego i zakresu, w jakim 9

J. Kornai (1995) postuluje dodatkowo, aby prywatyzacja w maksymalnym stopniu

przyczyniła się do rozwoju klasy średniej. W takim zakresie, w jakim rozwój ten zależy od spontanicznego wzrostu sektora prywatnego, oba kryteria: wzrostu gospodarczego i zmian w strukturze społecznej, nakładają się na siebie. 226 ten spadek można przypisać— odpowiednio — prywatyzacji aktywów, napędzającej wzrost, a w jakim prywatyzacji transformacyjnej, która prowadzi do ASPi?;Jaka kombinacja APN“ APT?( i ASPRi zapewnia najszybsze możliwe tempo wzrostu gospodarczego? Na pytanie to nie sposób udzielić a priori dokładnej odpowiedzi, można jednak sformułować kilka tez. Otóż można przyjąć, że owa optymalna kombinacja obejmuje możliwie najszybsze AP7?,. Głównym powodem jest tu fakt, że nowy sektor prywatny składa się z mniejszych klasycznych firm prywatnych kierowanych przez ich właściciela, w których siłą motoryczną jest prosty i silny system bodźców, podczas gdy firmy sprywatyzowane obciążone są problemami słabego układu właścicielskiego (corporate goyernance), które są jeszcze poważniejsze niż problemy nadzoru właścicielskiego, jakie dotyczą zachodnich korporacji (w tej ostatniej sprawie zob. np. J. C. Coffee, 1994; C. Grey, R. J. Hanson, 1993). Firmy prywatne założone po upadku socjalizmu nie dziedziczą strukturalnego i kulturowego balastu firm prywatyzowanych (tj. dawniejszych przedsiębiorstw państwowych), które utworzono w warunkach socjalizmu. Mam tu na myśli lokalizację, strukturę organizacyjną, systemy bodźców, strukturę siły roboczej i etykę pracy. Z założenia, że możliwie jak najszybszy rozwój sektora prywatnego stanowi zasadniczą część optymalnej strategii prywatyzacji gospodarki, wynikają ważne wnioski dla polityki gospodarczej. Jako niezmiernie ważna pojawia się liberalizacja reżimu przedsiębiorczości, podobnie jak budowa infrastruktury prawnej dla prywatnych praw własności. Dalszym, bardzo ważnym czynnikiem jest polityka S-L, wpływa ona bowiem na tempo prywatyzacji aktywów w sektorze państwowym, która — jak wspomniano — napędza wzrost sektora prywatnego. Poza tym polityka stabilizacji kształtuje otoczenie makroekonomiczne (tj. poziom makroekonomicznej stabilności i poziom realnych stóp procentowych), a to z kolei wywiera ważny wpływ na stopę wzrostu i strukturę sektora prywatnego. W kraju, który odziedziczył wysoce niestabilną i przeregulowaną gospodarkę,

całościowa i twarda polityka S-L ma kluczowe znaczenie dla szybkiego wzrostu sektora prywatnego (J. Rostowski, 1993; S. Johnson, G. W. Loverman, 1995). A co z innymi procesami prywatyzacji: kurczeniem się odziedziczonego sektora państwowego i wzrostem sektora sprywatyzowanego, 227

będącym wynikiem prywatyzacji transformacyjnej? Jeżeli nowy sektor prywatny ma tak dużą przewagę nad sektorem sprywatyzowanym, to czy w ogóle powinniśmy się zajmować tymi dwoma procesami? Właśnie o to toczy się ważny spór teoretyczny, w którym uczestniczą zwolennicy tzw. ewolucyjnego podejścia do transformacji instytucjonalnej i inni teoretycy. Niektórzy przedstawiciele pierwszej grupy podkreślają, jak to właśnie uczyniłem, przewagę nowo utworzonych firm prywatnych. Przede wszystkim jednak przeciwstawiają oni “organiczny" wzrost sektora prywatnego “sztucznemu" charakterowi transformacji sektora państwowego, zwłaszcza jeżeli miałaby ona przybrać formę niekonwencjonalnej prywatyzacji masowej. Czyniąc tak, podkreślają, że kapitalizm zrodził się w sposób spontaniczny, a nie w wyniku rządowego projektu, i że angażowanie się w organizowane przez rząd systemy masowej prywatyzacji można by uznać za spektakularny przykład “konstruktywizmu", który był przedmiotem żywej krytyki ze strony Friedricha A. Hayeka. Wreszcie, niektórzy zwolennicy podejścia ewolucyjnego twierdzą, że jeśli sektor prywatny nadal będzie wzrastał w tak szybkim tempie, to przy stagnacji sektora państwowego sama różnica dynamiki załatwi sprawę prywatyzacji gospodarki bez jakiejkolwiek prywatyzacji transformacyjnej (J. Kor-nai, 1995). Sądzę, że argumenty te nie wytrzymują krytycznej analizy. Krytyka oparta na przeciwstawieniu sposobów “organicznych" i “sztucznych" jest przykładem wykorzystywania emocjonalnego podtekstu wybranych słów i stanowi błąd w rozumowaniu. Państwo może się angażować w różne działania, a ocena tych działań nie powinna się opierać na emocjonalnie obciążonych i pojęciowo nieścisłych przeciwstawieniach “sztucznego" i “organicznego", lecz na starannej analizie, uwzględniającej ograniczony potencjał państwa i próbującej odpowiedzieć na pytanie o zdolność państwa do rozwiązywania rozmaitych problemów. Argument “konstruktywizmu" jest w moim przekonaniu przykładem myślenia nieścisłego i dogmatycznego, które nie może zastąpić analizy, o jakiej przed chwilą wspomniałem. Które działania państwa można uznać za należące do tej kategorii, a którym nie można takiego zarzutu postawić? Czy pionierska prywatyzacja w Wielkiej Brytanii, zaprojektowana i przeprowadzona przez rząd

M. Thatcher, była przykładem “konstruktywizmu", a jeśli tak, to co z tego wynika? 228 Należy natomiast więcej uwagi poświęcić twierdzeniu, że szybki “organiczny" rozwój sektora prywatnego wystarczy, by rozwiązać problem prywatyzacji postsocjalistycznej, i dlatego nie należy się przejmować tempem prywatyzacji transformacyjnej. Sądzę, że argumentacja ta opiera się na kilku błędnych założeniach. Podstawowym błędem jest założenie, że tempo wzrostu sektora prywatnego można uznać za niezależne od tempa spadku rozmiarów odziedziczonego sektora państwowego. Tylko przy tym założeniu można wykazać — w prosty, mechaniczny sposób — że szybki i stały rozwój sektora prywatnego rozwiązuje problem prywatyzacji gospodarki nawet wówczas, gdy sektor państwowy nie kurczy się i nie występuje prywatyzacja transformacyjna. Wyjaśniłem już znaczenie dla wzrostu sektora prywatnego prywatyzacji aktywów, tzn. zmniejszenia rozmiarów sektora państwowego, które wynika z realizacji twardego i szerokiego pakietu środków polityki S-L. Zakres prywatyzacji aktywów jest jednak ograniczony i z biegiem czasu możliwości te będą się wyczerpywać; są one większe we wczesnych fazach przekształceń gospodarczych, a coraz mniejsze w fazach późniejszych. Ta dynamika przyczynia się do osłabienia tempa wzrostu sektora prywatnego. Chociażby z tego powodu nie można uznać tego tempa za stałe i niezależne od tempa spadku odziedziczonego sektora państwowego. Istotny jest przy tym nie tylko ilościowy aspekt prywatyzacji aktywów, lecz przede wszystkim jej jakość. Dla wzrostu gospodarczego nie jest obojętne, czy prywatyzacja aktywów obejmuje bezładne rozdrapywanie aktywów przez menedżerów, czy też jest częścią starannie zaprojektowanej restrukturyzacji przedsiębiorstwa. Czynnikiem, który wpływa na jakość prywatyzacji aktywów i zmian w przedsiębiorstwach państwowych, jest oczekiwanie ze strony menedżerów szybkiej prywatyzacji transformacyjnej ich przedsiębiorstwa i nadzieje związane z przyszłą karierą w tym przedsiębiorstwie po prywatyzacji. Powszechna obecność takich oczekiwań może pobudzać proefektywnościową restrukturyzację; ich brak może przynieść odwrotne skutki, tj. chaotyczno-

grabieżczy typ prywatyzacji10. Oczywiście oczekiwania menedżerów zależą od faktycznej prywatyzacji transJak się wydaje, tak właśnie dzieje się w Bułgarii, gdzie formalna prywatyzacja została zablokowana, a państwo nadal formalnie kontroluje 90% gospodarki. (M. M. Nelson 1994). 229

formacyjnej. Nie można ich oszukać przez ogłaszanie planów, które nie zostaną zrealizowane. Siła oczekiwań menedżerów w kwestii prywatyzacji zależy od postrzeganego przez nich prawdopodobieństwa prywatyzacji danego przedsiębiorstwa w najbliższej przyszłości, a to zależy — przeciętnie rzecz biorąc — od tempa prywatyzacji transformacyjnej. Podsumowując: istnieje dodatni związek pomiędzy jakością prywatyzacji aktywów a tempem prywatyzacji transformacyjnej. Istnieje jeszcze inny związek: pomiędzy tym tempem i związanym z nim spadkiem rozmiarów sektora państwowego — z jednej strony — a tempem wzrostu sektora prywatnego — z drugiej. Nawet po wyczerpaniu możliwości prywatyzacji aktywów, sektor państwowy -nadal będzie bardzo duży. Załóżmy, że prywatyzacja transformacyjna występuje w bardzo małym zakresie, z czego wynika utrzymywanie się •dużego sektora państwowego. W jaki sposób będzie to wpływać na rozwój sektora prywatnego oraz ogólną efektywność ekonomiczną •i wzrost? Najbardziej prawdopodobny scenariusz obejmuje utrzymujące się w dalszym ciągu albo nawracające upolitycznienie przedsiębiorstw państwowych i w wyniku tego straty finansowe — przynajmniej w niektórych z nich". Straty te będą pochłaniały krajowe .oszczędności i wskutek tego duży sektor państwowy będzie wypierał rozwój sektora prywatnego'2. W skrajnym przypadku rozwój sektora prywatnego zostanie całkowicie zablokowany, a w kraju ustali się bardzo nieefektywna równowaga z dużym i marnotrawnym sektorem państwowym. .'• Powyższe uwagi sugerują, że szybka prywatyzacja transformacyjna jest ważnym składnikiem optymalnej strategii prywatyzacyjnej. W jaki sposób jednak uzyskać to wysokie tempo? Czy można tego dokonać, opierając się wyłącznie na czasochłonnych metodach konwencjonalnych, które były używane poza światem postsocjalistycz" Utrzymujące się upolitycznienie sektora państwowego i związane z nim straty finansowe miały miejsce w Chinach, gdzie przedsiębiorstwa państwowe nie były poddane twardemu programowi S-L. Kraje, które takie programy wprowadziły, ale w których prywatyzacja transformacyjna posuwa się bardzo powoli, mogą przeżywać nawrót upolitycznienia w przedsiębiorstwach państwowych. Poza tym

brak prywatyzacji — poprzez straty finansowe przedsiębiorstw — będzie godził w stabilność makroekonomiczną. 12

W sprawie empirycznych dowodów na takie wypieranie zob. S. Kikori i in.,

1994. Irena Grosfeid (1995) również wysuwa argument o wypieraniu i krytykuje ewolucyjne podejście do prywatyzacji. ' 230 nym, czy też być może .konieczne jest połączenie owych technik z technikami niekonwencjonalnymi (różne typy masowej, darmowej lub guasi-darmowej prywatyzacji transformacyjnej)? Odnotowałem już ogromne względne rozmiary odziedziczonego sektora państwowego w krajach postsocjalistycznych oraz brak rynków kapitałowych w punkcie wyjścia przemian. Wykluczało to szybką prywatyzację transformacyjną -opartą wyłącznie na metodach konwencjonalnych i wymagało użycia mniej czasochłonnych technik nietradycyjnych. Względne znaczenie tych technik dla szybkiej prywatyzacji transformacyjnej było odwrotnie proporcjonalne do relatywnego znaczenia prywatyzacji opartej na bezpośrednich inwestycjach zagranicznych, a te z kolei zależały od rozmiarów i położenia kraju. Dlatego np. Estonia mogła się bardziej oprzeć na bezpośrednich inwestycjach zagranicznych, służących jako narzędzie prywatyzacji gospodarki, niż Rosja, Ukraina czy Polska. Nawet jednak małe kraje postsocjalistyczne nie mogą być szybko sprywatyzowane bez niekonwencjonalnej masowej prywatyzacji. Czasami jednak twierdzi się, że wprawdzie nietradycyjna prywatyzacja zapewnia szybsze tempo, to jednak odbywa się to za cenę pogorszenia jakości sprywatyzowanych przedsiębiorstw w porównaniu z prywatyzacją konwencjonalną. Twierdzenie to jest głównie oparte na założeniu, że prywatyzacja konwencjonalna może zapewnić znacznie lepszy układ właścicielski niż prywatyzacja nietradycyjna i że ta różnica kształtuje odmienne tempo wzrostu produktywności sprywatyzowanych przedsiębiorstw. Jest to ważny argument, ale nie należy go przyjmować bez zastrzeżeń. Wypada tu poczynić trzy uwagi. Po pierwsze, rozmiary potencjalnej różnicy pomiędzy jakością układu właścicielskiego przedsiębiorstwa, jaką można uzyskać w warunkach czystko konwencjonalnej prywatyzacji oraz w warunkach połączenia technik konwencjonalnych i niekonwencjonalnych, mogą się zmieniać w zależności od

szczegółowej struktury procesu prywatyzacji. Na przykład, w odniesieniu do dużych prywatyzowanych przedsiębiorstw można zastosować taką mieszankę technik prywatyzacyjnych, przy której uzyskiwałyby one inwestorów strategicznych dzięki konwencjonalnej prywatyzacji. W takim przypadku owa różnica będzie znikoma lub żadna. Po drugie, analizując możliwą zależność pomiędzy tempem prywatyzacji mierzonym liczbą przedsiębiorstw sprywatyzowanych — powiedzmy — w ciągu roku oraz jakością tych przedsiębiorstw po 231

sprywatyzowaniu, musimy ten drugi czynnik widzieć w dynamicznej perspektywie. Liczy się nie tylko jakość przedsiębiorstwa uzyskana zaraz po prywatyzacji, lecz również dalsza ewolucja tej jakości. Ta ewolucja może być traktowana jako ciąg średnich przyrostów tempa potencjalnego wzrostu produktywności przedsiębiorstwa w wyniku prywatyzacji. Punktem odniesienia jest przeciętny poziom wydajności bez prywatyzacji, tj. poziom wydajności firmy, która pozostała własnością państwa. Tempo i jakość łączy zależność odwrotnie proporcjonalna: można przyjąć, że wolniejsza prywatyzacja konwencjonalna zapewnia wyższy wyjściowy poziom jakości przedsiębiorstwa, który pozostaje względnie stały; prywatyzacja niekonwencjonalna może początkowo wytwarzać niższy poziom jakości, który jednak będzie się zbliżać — dzięki późniejszym zmianom w układzie własności przedsiębiorstw — do tego, który jest wynikiem prywatyzacji konwencjonalnej. Różnica wpływu na wzrost gospodarczy kraju między prywatyzacją czysto konwencjonalną i prywatyzacją masową będzie zależeć od różnicy w tempie każdej z nich oraz od różnicy w jakości sprywatyzowanych przedsiębiorstw. Im większa jest pierwsza różnica w porównaniu z drugą, tym silniejsze są argumenty przemawiające za ekonomiczną wyższością prywatyzacji obejmującej wykorzystanie metod nie-tradycyjnych nad metodami czystko konwencjonalnymi. Są silne przesłanki, by sądzić, iż tak właśnie jest. Prywatyzacja niekonwencjonalna może przebiegać bardzo szybko, podczas gdy metody konwencjonalne muszą być powolne, zważywszy na wspomnianą już dysproporcję pomiędzy olbrzymimi rozmiarami odziedziczonego sektora państwowego i mało rozwiniętą infrastrukturą dla konwencjonalnej prywatyzacji. Poza tym prywatyzacji konwencjonalnej grozi z upływem czasu zwolnienie tempa. W skrajnym przypadku kraj może się znaleźć w nieefektywnej równowadze przy dużym i marnotrawnym sektorze państwowym13. Prywatyzacja zindywidualizowana ulega łatwemu upolitycznieniu, w miarę jak kraj przechodzi od polityki “nadzwyczajnej" do “normalnej". Niebezpieczeństwo to jest wyjątkowo duże w przypadku sektorów “strategicznych" (np. infrastruktury, górnictwa), które szczególnie potrzebują prywatyzacji14. Na 13

Taki obrót wydarzeń groziłby zapewne np. Rosji, gdyby nie wprowadzono tam

masowej prywatyzacji (zob. A. C. Shleifer, 1991). 14

Włączenie tych sektorów do prywatyzacji niekonwencjonalnej może być najlep-

szym, jeśli nie jedynym, sposobem uniknięcia politycznej blokady. 232 niebezpieczeństwo rosnącego upolitycznienia nakłada się fakt, że czysto konwencjonalna prywatyzacja zwykle zaczyna się od najlepszych przedsiębiorstw i stopniowo przechodzi do coraz mniej efektywnych. Pełny obraz skutków różnych strategii prywatyzacji powinien uwzględnić ewolucję w pozostałym sektorze państwowym, który będzie się kurczył w różnym tempie w zależności od przyjętej strategii. Jak wspomniałem, powolny spadek rozmiarów tego sektora, będący wynikiem czysto konwencjonalnej prywatyzacji, prawdopodobnie zaowocuje nawrotem tendencji do upolitycznienia tego sektora, związaną z tym nieefektywnością i “dziką" prywatyzacją. Natomiast nie musi tak się stać w przypadku znacznie szybszego procesu prywatyzacji masowej. Przeciwnicy metod niekonwencjonalnych mogliby jednak wysunąć zastrzeżenie, że nigdy nie zapewnią one potencjału produktywności przedsiębiorstw zbliżonego do tego, który jest możliwy dzięki prywatyzacji czysto konwencjonalnej. Gdyby tak było, to prywatyzacja konwencjonalna zapewniałaby ostatecznie szybsze tempo wzrostu produktywności i związane z nim szybsze tempo wzrostu gospodarczego niż prywatyzacja masowa. Trudno jednak dowieść, że tak rzeczywiście musi być. Albowiem jeśli nawet prywatyzacja niekonwencjonalna wytwarza początkowo gorszy układ właścicielski przedsiębiorstw niż prywatyzacja czysto konwencjonalna, to rozwój wtórnego rynku kapitałowego i związanych z nim inwestorów instytucjonalnych powinien usunąć tę różnicę. Wreszcie pełna prywatyzacja konwencjonalna w całej gospodarce może po prostu nie być możliwa, ze względu na wspomniane niebezpieczeństwa blokady politycznej. W tym przypadku, nawet jeśli prywatyzacja niekonwencjonalna wytwarzałaby gorszy układ właścicielski przedsiębiorstw niż ten, który wynika z modeli teoretycznych, to byłaby jedynym, i w związku z tym najlepszym, wariantem prywatyzacji w danym kraju. 3. Wnioski Zestaw rozmaitych procesów, które powodują prywatyzację gospodarki, zależy od

początkowych warunków gospodarczych. W krajach rozwiniętych zestaw ten sprowadzał się do klasycznej prywatyzacji 233

transformacyjnej; w krajach mniej rozwiniętych musiał on być uzupełniony szeroką liberalizacją gospodarki. Zazwyczaj jednak nie było potrzeby uruchomienia programów masowej prywatyzacji, dokonywanej niekonwencjonalnymi technikami. Specyfika warunków początkowych w gospodarce krajów postsocjalistycznych — szeroka kontrola państwowa, niemal całkowita dominacja sektora państwowego, brak rynku kapitałowego, a często wysoce niestabilna sytuacja makroekonomiczna — wymagała szerszego zestawu środków polityki gospodarczej, aby można było zrealizować pomyślnie cel prywatyzacji gospodarki i zapewnić szybkie tempo wzrostu gospodarczego. Jak starałem się wykazać w mniejszym rozdziale, ten zestaw środków polityki obejmuje szeroki pakiet twardych posunięć liberalizacyjno-stabilizacyjnych w połączeniu z możliwie szybką prywatyzacją transformacyjną. W odziedziczonych warunkach gospodarczych w europejskich krajach postsocjalistycznych szybsze tempo prywatyzacji transformacyjnej może być osiągnięte tylko wtedy, gdy zastosowane zostaną techniki masowej prywatyzacji. Bibliografia L. Balcerowicz Determinaty i kierunki prywatyzacji w Polsce: Próba przeglądu zagadnień, w: J. Bossak (red.) Prywatyzacja w Polsce: Szansę i zagrożenia, SGH, Warszawa 1994, s. 3-17. • . , • “., M. Berstein Prwatization m Eastern Europę, “Communist Economies and Econo-mic Transformation" 1992, t. 4, nr 3, s. 283-320. ; J. C. Coffee Jr. lnuestment Prwatization Funds: The Czech Experience, a paper presented at the Conference on Corporate Governance in Central Europę and Russia, Transition Economies Division, Policy Research Department, The Worid Bank, Washington, December 1994. C. Grey, R. J. Hanson Corporate Governance in Central and Eastern Europę: Lessons from Aduanced Market Economies, Working Papers, Policy Research Department the Worid Bank, Washington, September 1993. I. Grosfeid Triggering Eyolution: The Casefor a Breakthrough in Prwatization, w: K. Z. Poznański (red.) The Evolutionary Transition to Capitalism, Westview Presś, Boulder, Colo 1995, s. 211-228.

P. Jasiński The Transfer and Redeflnition of Property Rights: Theoretical Analysis of Transferring Property Rights and Transformational Prwatization in the Post-STEs, “Communist Economies and Economic Transformation" 1992, t. 4, nr 2, s. 163-189. S. Johnson, G. W. Loverman Starting Over in Eastern Europę: Entrepreneurship and Economic Renewal, Harvard Business School Press, Cambridge, Mass. 1995. S. Kikoń, J. Nellis, M. Shirley Prwatization: Lessons from Market Economies, “Worid Banki0bserver" 1994, t: 9, nr 2, s. 241-272. 234 J. Kornai The Principles of Prwatization in Eastern Europę, w: K. Z. Poznański (red.) The Evolutionary Transition to Capitalism, Westview Press, Boulder, Colo. 1995. M. M. Nelson Stale Sell-off Shifs Gears, “Central European Economic Review" 1994, Autumn, s. 8-10. B. Pinto, M. Belka, S. Krajewski Transforming State Enterprises in Poland: Eyidence on Adjustment by Manufacturing Firms, “Brookings Papers on Economic Activity" 1993, nr l. J. Rostowski The Implications of Very Rapid Prwate Sector Growth in Poland, University of London, 1993, materiał nie opublikowany. A. C. Shleifer Establishing Property Rights, Annuał Conference on Deyelopment Economies, Washington, Aprii 1991. J

Rozdział 11 POLITYKA MAKROEKONOMICZNA W PRZECHODZENIU DO GOSPODARKI RYNKOWEJ* (wraz z Alanem Gelbem) Wprowadzenie W następstwie historycznego załamania się systemów społecznych i gospodarczych zdominowanych przez aparat partyjno-państwowy kraje Europy Środkowo-Wschodniej i b. ZSRR stają przed dwoma ogromnymi wyzwaniami: przejścia do konkurencyjnej gospodarki rynkowej oraz jednoczesnego podtrzymania i wzmocnienia świeżo zdobytej demokracji. W mniejszych rozważaniach przyjmuje się, że na ekonomiczny aspekt ogólnego procesu przeobrażeń składają się trzy elementy: 1) stabilizacja makroekonomiczna, 2) liberalizacja cen, rynków i warunków podejmowania działalności gospodarczej, 3) głębokie zmiany instytucjonalne. Autorzy koncentrują się na problemie dochodzenia do stabilizacji makroekonomicznej i utrzymania makrorównowagi w trakcie przekształceń gospodarczych. Polityka stabilizacji musi być realizowana w warunkach głębokich zmian instytucji politycznych i gospodarczych rozpatrywanych * Tekst ten po raz pierwszy ukazał się po angielsku: L. Balcerowicz, A. Gelb Macropolitics in Transition to a Market Economy: A Three-Year Perspectwe, “Pro-ceedings of the Worid Bank Annuał Conference on Deyelopment Economics", Washing-ton 1995, s. 21-24. Autorzy składają wyrazy podziękowania za pomoc merytoryczną pracownikom Banku Światowego, Banku Rozrachunków Międzynarodowych oraz PlanEcon. Dziękują również swoim asystentom — Raqueli Artecono i Mikołajowi Gueorguievowi. 236 krajów. Przy tak rozległych zmianach, na wyniki, które zazwyczaj przypisuje się polityce makroekonomicznej, może silnie oddziaływać ewolucja systemowa i polityczna. Dostrzec można również zależność odwrotną: polityka makroekonomiczna może wywierać poważny wpływ na rezultaty tradycyjnie

przypisywane polityce instytucjonalnej. Dlatego w opracowaniu tym kładzie się nacisk raczej na ogólny układ wzajemnych związków pomiędzy makropolityką, zmianami systemowymi i ewolucją polityczną niż na szczegóły konkretnych programów i wyników, które niezależnie od wszystkiego nastręczają bardzo poważne problemy pomiaru. W centrum uwagi stoją te kraje Europy ŚrodkowoWschodniej, które mają najdłuższe doświadczenie z reformowaniem gospodarki po 1989 r. — Węgry, Polska, Czechosłowacja i jej następcy, Bułgaria i Rumunia — choć tam, gdzie taka potrzeba powstaje, sięgamy do porównań również z innymi krajami. W części l rozważana jest charakterystyczna spuścizna “zniszczonego kapitalizmu", jaką odziedziczyły kraje przechodzące do gospodarki rynkowej, a także związana z nią wadliwość standardowych danych statystycznych w mierzeniu i interpretacji przekształceń. Poszczególne kraje podejmowały reformy w różnych warunkach, zwłaszcza przy zróżnicowanym natężeniu i charakterze nierównowagi makroekonomicznej, a także przy zróżnicowaniu innych czynników (włącznie z zewnętrznymi i politycznymi), które w większej czy mniejszej mierze utrudniały stabilizację. Warunki te są omówione w części 2. W części 3 przedstawiono trzy wymiary polityki gospodarczej oraz ich związek z dynamiką polityczną, a następnie zastosowano te ramy pojęciowe do charakterystyki poszczególnych programów. W części 4 i 5 zawarto ocenę wyników stabilizacji i liberalizacji. Przedmiotem uwagi w części 6 jest trwałość uzyskanych wyników. Rozważany jest zwrotny wpływ zmian instytucjonalnych, wyzwolonych przez reformy, na sam problem stabilizacji. W części 7 wreszcie przedstawiono wnioski na przyszłość, wynikające z doświadczeń pierwszych reformatorów, które mogą znaleźć zastosowanie w polityce zarówno tych krajów realizujących przemiany, którym udało się uzyskać pierwsze sukcesy w stabilizacji gospodarki, jak i tych, które ciągle jeszcze zmagają się z tym wyzwaniem. 237

1. “Zniszczony kapitalizm": warunki początkowe i problemy pomiaru “Nie mam co próbować — odrzekła — nie można uwierzyć w to, co niemożliwe. Zdaje się, że nie masz w tym wielkiej wprawy — powiedziała Królowa. — Jaw twoim wieku zawsze ćwiczyłam to przez pół godziny dziennie. Nieraz jeszcze przed śniadaniem dochodziłam do sześciu możliwości, w które udawało mi się uwierzyć". L. Carroll Alicja w Krainie Czarów i Po drugiej strome Lustra, przekład R. StiUera, Wydawnictwa “Alfa", Warszawa 1990, s. 160. 1.1. Wspólne dziedzictwo Po czterdziestu czy więcej latach komunizmu “zniszczony kapitalizm" w Europie Środkowo-Wschodniej i b. ZSRR tym się różnił od “zawieszonego" na jakiś czas kapitalizmu powojennych Niemiec i “wypaczonego" kapitalizmu w krajach Ameryki Łacińskiej i innych krajach o gospodarce regulowanej, iż instytucje gospodarcze były tu odbiciem zasadniczo odmiennego systemu organizacji i bodźców (J. Kornai, 1992). Z nielicznymi wyjątkami prywatna działalność gospodarcza była przedmiotem surowych restrykcji, a prywatna własność aktywów była ograniczona do wkładów oszczędnościowych i części lokali mieszkalnych. Stan taki miał doniosłe konsekwencje dla instytucji gospodarczych, w tym dla funkcjonowania rynku czynników produkcji. W strukturze przemysłu dominowały duże i średnie przedsiębiorstwa, w kategoriach zarówno wielkości produkcji jak i zatrudnienia. Sam przemysł był nadmiernie rozbudowany, w szczególności dotyczyło to przemysłu maszynowego i ciężkiego; natomiast usługi, zwłaszcza handel i dystrybucja, były niedorozwinięte i podlegały rozlicznym ograniczeniom. Rząd odgrywał rolę ważnego podmiotu finansowego, z wydatkami przekraczającymi połowę PKB, dokonując redystrybucji środków pomiędzy przedsiębiorstwami i gospodarstwami domowymi za pomocą subwencji i programów świadczeń. Większość wpływów budżetu państwa pochodziła z sektora przedsiębiorstw, gdzie nadwyżki koncentrowały się w ręku stosunkowo niewielu firm (odwrotnie niż w gospodarce rynkowej, w której przedsiębiorstwa państwowe na ogół pochłaniają zasoby budżetowe). Cechy 238

zniszczonego kapitalizmu wywarły wpływ na kształt wielu instytucji i zawodów, włącznie z systemem prawnym. Systemy statystyczne nie były dostosowane do zajmowania się wielką liczbą małych firm czy indywidualnych podatników; poziom marketingu i księgowości na szczeblu przedsiębiorstw był bardzo niski. Przejście do gospodarki rynkowej wymagało stworzenia nowych umiejętności na wszystkich szczeblach gospodarki. Spuścizna zniszczonego kapitalizmu nigdzie nie była tak widoczna jak w sektorze finansowym. Systemy bankowe mogły być nawet “głębokie" (jeśli mierzyć stosunek aktywów finansowych do produkcji), jednakże strumienie finansowe dostosowywały się biernie do decyzji dotyczących gospodarki realnej. Brak było doświadczeń polityki pieniężnej operującej narzędziami pośrednimi, zgodnymi z logiką rynku. System płatności reprezentował bardzo niski poziom. Biernym monopolistycznym bankom państwowym brakowało zdolności do oceny wiarygodności kredytowej klientów, a ryzyko podlegało uspołecznieniu. Wskaźniki położenia społecznego, jeśli się je porównało z gospodarką rynkową w krajach o średnim dochodzie, wypadały stosunkowo dobrze (w sprawie oceny i omówienia danych zob. UNICEF, 1993). Spuścizna zniszczonego kapitalizmu obejmowała również rozbudowany i kosztowny, ale nieefektywny system opieki społecznej. Dysproporcje w dochodach, mierzone współczynnikiem Giniego, były stosunkowo nieduże. Handel zagraniczny był zdominowany przez ograniczoną liczbę monopolistycznych organizacji. Autonomiczna struktura handlu sprzyjała rozwojowi dwustronnej wymiany pomiędzy krajami RWPG, przy pogłębiających się niekorzystnych skutkach dla jakości wyrobów, których dobiciem mogły być np. ceny radzieckich samochodów na rynkach zachodnich (B. Roberts, 1993). Relacje cen uległy głębokiej deformacji; stosowano wysokie dotacje do cen energii i podstawowych towarów i usług (często nie będących przedmiotem handlu) oraz mieszkań, tak że płace pieniężne mogły być utrzymywane na niskim poziomie, a inwestycje na wysokim. Również urzędowe marże podlegały ścisłej kontroli. Powszechną reakcją na tłumioną inflację, pomimo zróżnicowanego zakresu występowania tego problemu w poszczególnych krajach i w różnych okresach, były kolejki, racjonowanie i wykupywanie towarów. Było to odbiciem braku szeroko

pojętych rynków towarów 239

i “gospodarki niedoboru", w której popyt na towary (i siłę roboczą) często przekraczał możliwość podaży przy kontrolowanych cenach. Przewaga “rynku sprzedawcy" niosła ze sobą bardzo poważne skutki dla ludzkich zachowań, które w trakcie przechodzenia do gospodarki rynkowej musiały ulec zasadniczym zmianom. Bez skutecznie działającej bariery popytu, zachowania kierownictwa przedsiębiorstw były zorientowane raczej na procesy przetargowe w ramach zbiurokratyzowanych struktur hierarchicznych (włączając tu rzekomą “poprawę jakości") niż na stosunki rynkowe i klientów. Ceny “rynku równoległego" były często wielokrotnie wyższe od cen urzędowych. Przedsiębiorstwa gromadziły nadmierne zapasy materiałów do produkcji i środków produkcji przeznaczonych na inwestycje w toku. 1.2. Skutki dla pomiaru Standardowe dane statystyczne dają jedynie niepełny opis rzeczywistości gospodarczej, nawet w krajach o długiej tradycji gospodarki rynkowej, jednakże w krajach dokonujących przemian gospodarczych wadliwość i tendencyjność statystyk jest szczególnie poważnym problemem (szersze omówienie można znaleźć w: D. Lipton, J. Sachs, 1990; A. Berg, J. Sachs, 1992; A. Berg, 1993a, c; A. Bratkowski, 1993; L. Balcerowicz, 1993 a, b). Odziedziczony system statystyczny koncentruje się bardziej na kurczącym się sektorze publicznym niż na rosnącym sektorze prywatnym: o ile poprzednio oficjalne sprawozdania zawyżały wartość produkcji, teraz pojawiły się silne (podatkowe) bodźce do ukrywania jej faktycznych rozmiarów. Prorynkowa reforma pociąga również za sobą szybką poprawę jakości i asortymentu towarów oraz struktury produkcji. Nie znajduje to odbicia w konwencjonalnych statystykach, które przypisują takie same “wagi społeczne" wielkościom agregatowym przed reformą i po reformie. Przy wyjściowej sytuacji niezaspokojonego popytu po cenach urzędowych, uwolnienie cen spowoduje odpowiednie zawyżenie wzrostu cen. To z kolei zniekształca wszelkie zmienne korygowane wskaźnikiem inflacji, w szczególności płace, których spadek wydaje się głębszy, jeśli go odnieść do wskaźnika cen konsumpcyjnych, niż spadek realnej siły nabywczej i spożycia. Likwidacja kolejek może być ważnym czynnikiem wzrostu dobrobytu, czego jednak nie uwzględnia się w konwencjonalnej

statystyce. 240 Równie problematyczna jest oficjalna sprawozdawczość dotycząca bezrobocia. Publikowane dane podlegają silnym zniekształceniom; zazwyczaj są one niższe niż faktyczne rozmiary zbędnej siły roboczej, włączając tę, która ukryta jest w przedsiębiorstwach; w istocie rzeczy obie kategorie oficjalnego i faktycznego bezrobocia mogą w skali międzynarodowej wykazywać słabe powiązanie'. Oficjalne dane w niedostatecznej mierze uwzględniają również handel przygraniczny, co powoduje niekiedy bardzo poważne błędy w statystyce handlu. W dalszym ciągu brak jest nie budzącego zastrzeżeń sposobu porównania handlu rublowego i rozliczanego w wolnych dewizach, a co za tym idzie — oddzielenia wpływu załamania się rynku RWPG od skutków samej reformy. Oficjalne dane na temat deficytu budżetowego mogą poważnie zaniżać prawdziwą wielkość niedoboru w kasie państwowej, zwłaszcza tam, gdzie bank centralny aktywnie wspiera przedsiębiorstwa tanim kredytem, a jednocześnie pewne funkcje państwa (np. wsparcie bezrobotnych i pomoc socjalna) mogą być przez dłuższy nawet okres wypełniane przez przedsiębiorstwa. Inflacja i szybkie jej tłumienie mogą również powodować poważne deformacje takich podstawowych statystyk, jak tworzenie zapasów oraz narzuty na koszty czy zyski przedsiębiorstw, podczas gdy zyski banków mogą się okazać pozorne, wobec niedostatecznych rezerw na pokrycie nie-ściągalnych kredytów. Owe zniekształcenia danych ze zróżnicowaną siłą dotykają różnych typów programów reform. Wiele korzystnych skutków reform pozostaje poza zasięgiem odziedziczonego systemu statystycznego, i to w tym większym stopniu, im szybsze będzie tempo zmian w gospodarce. Im szybsze reformy, tym szybciej ujawniają się przykłady nieefektywności poprzedniego systemu. Dotyczy to nadmiernych zapasów materiałowych, ukrytego bezrobocia, tłumionej inflacji i związanych z nią kosztów wystawania w kolejkach, nieefektywnych inwestycji l “czystej" socjalistycznej produkcji, która znajduje dla siebie popyt tylko (jeśli w ogóle) w warunkach socjalizmu. Wprowadzenie rynkowej polityki pieniężnej powoduje, iż zarówno dotacje, jak i straty ujawniają się w sposób bardziej przejrzysty. Budżet państwa wchłania straty poprzedniego systemu.

' Na przykład w 1992 r. jedna trzecia bezrobotnych na Węgrzech, przy stopie bezrobocia wynoszącej 12%, faktycznie pracowała, natomiast w Rosji faktyczne bezrobocie szacowano na 10%, przy stopie oficjalnej wynoszącej zaledwie 1%. 16 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 241

2. Czynniki specyficzne dla danego kraju a problem stabilizacji Pomimo wspólnego dziedzictwa poszczególne kraje dokonujące przejścia do gospodarki rynkowej odziedziczyły bardzo zróżnicowaną sytuację makroekonomiczną, strukturalną i systemową. Ukazuje ją tablica 11.1. Zróżnicowanie to było odzwierciedleniem utrzymujących się od dawna różnic w polityce gospodarczej, a także różnic w ewolucji politycznej przed załamaniem się monopartyjnego ustroju państwa i po tym przełomie. 2.1. Równowaga makroekonomiczna Nawet przy zdyscyplinowanej polityce makroekonomicznej wszystkie kraje socjalistyczne były nękane niedoborami wynikającymi z nieelastycznej podaży i wymuszonej substytucji popytu w warunkach administracyjnego ustalania cen. Usunięcie takich mikroekonomicznie uwarunkowanych niedoborów jest częścią problemu liberalizacji. Rozległe zmiany w relacjach cen wymagają jednorazowej korekty poziomu cen, której powinna towarzyszyć na tyle silna dyscyplina makroekonomiczna, by utrzymać stabilność w zliberalizowanym otoczeniu. Dodatkowo jednak niektóre kraje dotknięte były nierównowagą spowodowaną czynnikami makroekonomicznymi. Jej głębokość w poszczególnych krajach była zróżnicowana, a jej wyrazem było współistnienie niedoborów i jawnej inflacji, w proporcjach uzależnionych od ogólnego zakresu kontroli cen, oraz wysokie zadłużenie zagraniczne w takiej mierze, w jakiej nadmiernie eksponowana polityka była finansowana ze źródeł zewnętrznych. Tylko niektóre spośród krajów, które uczyniliśmy przedmiotem naszej analizy, stały w obliczu pilnego problemu stabilizacji wewnętrznej w momencie podejmowania reform. W Polsce, Rumunii i Bułgarii osłabienie reżimu komunistycznego znajdowało wyraz w postępującej utracie kontroli nad gospodarką i w narastaniu nierównowagi makroekonomicznej napędzanej rosnącą konsumpcją2. Inną sytuację miała 2

W drugiej połowie lat osiemdziesiątych w wyniku glasnosti w ZSRR doszło do

rosnących zakłóceń równowagi makroekonomicznej związanych ze wzrostem płac; innym przykładem zaburzenia makrorównowagi w wyniku załamania politycznego jest Albania. Rówież niestabilność makroekonomiczna, której (w znacznie łagodniejszej postaci) doświadczyły Chiny, była odbiciem osłabienia centralnej

kontroli nad gospodarką. 242 Czechosłowacja, która zachowała dyscyplinę wydatków w okresie politycznych przeobrażeń, zgodną z wieloletnią tradycją makroekonomicznego rygoryzmu. Problem stabilizacji był mniej palący również na Węgrzech, gdzie przeobrażenia zarówno polityczne, jak i gospodarcze zapoczątkowane zostały w sytuacji większej stabilizacji i liberalizacji. W obu dziedzinach można tu było dostrzec znacznie większą ciągłość niż w innych krajach. Podobnie jednak jak Polska i Bułgaria, również i Węgry obciążone były poważnym zadłużeniem zagranicznym. Czechosłowacja w zasadzie nie miała długów, Rumunia spłaciła swoje zadłużenie z końcem lat osiemdziesiątych. Tablica 11.1 daje wyobrażenie o względnej skali odziedziczonego problemu stabilizacji, przy rozróżnieniu inflacji jawnej i tłumionej. Przybliżonym wskaźnikiem tej ostatniej jest relacja wzrostu płac skorygowanych wskaźnikiem inflacji do PBK i realnego spożycia. Tablica wskazuje również wzrost masy pieniądza w ciągu dwóch lat poprzedzających reformę. Jawna inflacja była najpoważniejszym problemem w Polsce. Tłumiona presja inflacyjna występowała z dużą siłą w Polsce, Bułgarii i Rumunii, chociaż eksplozja płac, która nastąpiła po upadku represyjnego reżimu Ceausescu, wpłynęła na gwałtownie pogłębiający się deficyt handlu zagranicznego. Czechosłowacja była chyba najlepszym przykładem kraju, który zachowując równowagę makroekonomiczną, wykazywał jednocześnie głębokie deformacje mikroekonomiczne, dotyczące zwłaszcza głównych relacji cen i kursu walutowego, znacząco przekraczającego na niewielkim czarnym rynku kurs oficjalny. Co się tyczy pozostałych warunków, w tablicy 11.1 pokazano również względną ostrość problemu strukturalnego, z jakim miały do czynienia poszczególne kraje (chodzi zwłaszcza o nadmierny udział przemysłu i głębokie uzależnienie od rynku RWPG), stopień zreformowania poprzedniego systemu gospodarczego oraz siłę ruchu związkowego w okresie po reformach, która zazwyczaj odzwierciedlała rolę organizacji pracowniczych w przeobrażeniach politycznych. Bułgaria, poza zadłużeniem zagranicznym, odziedziczyła również być może najtrudniejszy problem strukturalny, wynikający z bardzo silnego uzależnienia od RWPG.

Załamanie wymiany z tym obszarem pociągnęło tam straty oceniane na przynajmniej 16% PKB. We wszystkich krajach jednak stanowiło ono potężny zewnętrzny wstrząs makroekonomiczny, który mocno dotknął zwłaszcza niektóre gałęzie3. Przemysł 3

Wstrząs spowodowany załamaniem się handlu z RWPG nie był jedynym

“zewnętrznym" czynnikiem wpływającym na wyniki uzyskiwane przez kraje, które 243

Tablica 11.1. Warunki początkowe Charakterystyka

Polska 1989

Węgry 1990

Czechosło

Rumunia

Bułgaria

wacja

1990

1990

1990

Równo

waga

czna

makroekonom

Inflacja - indeks cen

640

35

16

8

88

M2/PKB w grudniu (%)

30

42

64

46

84

Tłumiona presja ptac,

20,4 21,4

0,6

- 9,1

20,3 -4,8

21,6 8,6

5,8

-13,5

1

-2,9

-8,5

-3,7

towarów konsumpcyjnych (%)

od 1987 r. do reformy (%) a) zmiana płac skorygowanych wskaźnikiem inflacji minus zmiana PKB b) zmiana plac skorygowanych wskaźnikiem inflacji minus zmiana tak samo skorygowanej konsumpcji

Rachunek obrotów bieżących/PKS (%)

-1,7

.2

Deficyt (nadwyżka)

-7,4

0,5

-0,4

1

'2

61

16

2

63

30%

250%

brak

kilkaset %

-8,5

budżetu/PKB (%)

Zadłużenie zagraniczne 44 netto/PKB (%)

Nadwyżka kursu

do kilkuset

czarnorynkowego walut

%

danych

wymienialnych nad kursem oficjalnym

-

:

' .. ..

Charak

terystyki

&

strukturain

Przemysł/PKB od 1988

52

36

57

61

58

43

45

51

61

25

Szacunki “wstrząsu

A *t

-8 -7,8 3,3

-9

—10

-16

RWF&" jako % PKB a)

-3,5

mlddol.=-10

-7,5

5,3mlddoL=

Bruno, 1993 b) Rodrik, 3,5mlddol. =

2,8mlddol

-21*

1993 (skutki) c)

.=-6

* przy

r. (%)

Eksport do RWPG/eksport łącznie od 1988 r. (%)

Rosati, 1993

—5

prayjędu PKB =24 mld dół.

Char

akterystyki systemowe

Liberalizacja cen

bardzo

85% cen

brak

brak

brak z

przed rozpoczęciem

ograniczona

wolnych w

wyjątkiem

programu

z wyjątkiem

1990 r. przy

15%

części

nadal

rolnictwa

żywności,

zdeformowany

częściowa

ch rynkach

liberalizacj a w 1989 r.

Zakres reform

ograniczony, znaczny:

brak

instytucjonalnych

po 1981 r.

reformy typu reform

przed rozpoczęciem

“socjalizm

“socjalizmu

programu

rynkowy"

rynkowego"

brak

brak

reform

reform

silne

związki

po 1968 r.

Inne

Siła polityczna

bardzo silne słaba

słaba

związków zawodowych

związki

związki,

dość

zawodowe i

zwłaszcza

silne,

rady praco-

w

wspomagały

wnicze w

górnictwi

prze-

przed-

e i

obrażenia

siębiorstwac

przemyśle

polityczne

h państwowych

ciężkim

Rumunii wykazywał niezwykle wysoki stopień koncentracji, przy czym przetwórstwo węglowodorów uzależnione było od importu ze Wschodu. Również Polska miała poważne problemy strukturalne, wysokie zadłużenie zagraniczne oraz silne związki zawodowe; natomiast wyniki jej prywatnego rolnictwa po reformie mogły się okazać lepsze niż w innych krajach o systemach zdominowanych przez państwo. Gospodarka Węgier była względnie otwarta i stosunkowo zreformowana. Poza uzależnieniem od RWPG głównym obciążeniem był wysoki poziom zadłużenia zagranicznego. Na drugim końcu skali wolna od długów Czechosłowacja miała słaby ruch związkowy, a późniejsze odłączenie Słowacji uwolniło Republikę Czeską od najpoważniejszych problemów struktury przemysłowej. Ewolucja polityczna w dobie przemian gospodarczych jest trudniejsza do uchwycenia w tablicy, ma jednak istotne znaczenie dla polityki gospodarczej. Węgry stanowiły być może modelowy przykład stabilności politycznej. Przemiany przebiegały bez politycznych zakłóceń, a rząd wybrany w wolnych wyborach w marcu 1990 r. pozostawał przy władzy jeszcze w 1994 r. Znacznie bardziej radykalne przemiany polityczne w Czechosłowacji obejmowały wybory w czerwcu 1990 r. i w czerwcu 1992 r., w obu przypadkach przeprowadzone w uzgodnionym wcześniej terminie. Podział na Republikę Czeską i Słowację na początku 1993 r. był poważnym wstrząsem politycznym, który pociągnął za sobą korzyści dla budżetu Republiki Czeskiej i straty dla Słowacji; niemniej jednak, przynajmniej w Republice Czeskiej, od grudnia 1989 r. działał ciągle ten sam zespół gospodarczy. Pozostałe kraje cieszyły się znacznie mniejszą stabilnością polityczną. We wrześniu 1989 r. utworzono pierwszy niekomunistyczny rząd w Polsce, a w trzy miesiące później podjęto program reform. W końcu 1990 r. odbyły się w Polsce wybory prezydenckie, na początku 1991 r. powołano nowy rząd. Do grudnia 1991 r. za gospodarkę odpowiadał ten sam podstawowy zespół, jednakże po wyborach parlamentarnych w październiku nastąpił widoczny wzrost niestabilności politycznej; do kwietnia 1994 r. Polska miała trzy kolejne dokonały reform. Wśród innych można wymienić wojnę w Zatoce Perskiej (Irak był ważnym partnerem handlowym i znaczącym dłużnikiem) oraz sankcje nałożone na

Jugosławię, które szczególnie dotknęły Węgry, Rumunię i Bułgarię; koszty związane tylko z pierwszym z tych czynników mogły sięgać 3% PKB. Po 1991 r. również stagnacja gospodarcza w Europie Zachodniej zaczęła wywierać coraz silniejszy negatywny wpływ na eksport z Europy Wschodniej. 246 rządy i pięciu ministrów finansów, z których trzech podało się do dymisji. Bułgarski program gospodarczy został podjęty przez rząd koalicyjny na początku 1991 r. W okresie do lutego 1994 r. miały miejsce dwukrotnie wybory parlamentarne, dwukrotnie też zmieniał się rząd. Również Rumunia miała od początku 1991 r. trzy rządy; wybory parlamentarne odbyły się tam we wrześniu 1992 r. Był to też jak dotąd jedyny kraj, w którym rząd — we wrześniu 1991 r. — został zmuszony do rezygnacji pod naciskiem powszechnych niepokojów i zamieszek. Rewolucja polityczna stanowi ważny składnik ogólnych warunków realizacji programu łączącego stabilizację ze zmianami systemowymi, być może nawet w stopniu większym, niż to ma miejsce w przypadku stabilizacji bez przebudowy systemowej. Kampanie wyborcze na wczesnym etapie realizacji takiego programu działają na rzecz rozbudzenia oczekiwań inflacyjnych i zmniejszenia skłonności przedsiębiorstw państwowych do adaptacji w nowych warunkach, przedsiębiorstwa te bowiem liczą na rychłą zmianę kierunku polityki gospodarczej. Częste zmiany rządów i ministrów zwalniają tempo wprowadzania reform strukturalnych i instytucjonalnych, co ma ważne następstwa makroekonomiczne. Ramy polityczne stabilizacji były więc mniej korzystne w Polsce, Bułgarii i Rumunii niż w b. Czechosłowacji i na Węgrzech. Można by jednak również twierdzić, że względnie zrównoważone zmiany polityczne mogą, tak jak to miało miejsce na Węgrzech, zniechęcać do podejmowania niezbędnych radykalnych reform. Doświadczenie pokazuje, że w pewnych warunkach możliwe jest wprowadzenie zdecydowanej stabilizacji w okresie “polityki nadzwyczajnej", następującym po zasadniczym przełomie politycznym i dyskredytacji starego porządku. Istotnym elementem tego przełomu w Europie Wschodniej (podobnie jak, i w republikach bałtyckich) było niewątpliwie poczucie, iż dobiega końca długi okres radzieckiej dominacji.

3. Polityka gospodarcza a przełom polityczny Przy danych warunkach początkowych możliwość kształtowania wyników w sposób kontrolowany przez politykę gospodarczą zależy od warunków politycznych. Szczególnie silna niestabilność polityczna może sprawić, że polityka gospodarcza wymknie się spod kontroli, 247

a osiągane rezultaty będą produktem ubocznym warunków początkowych, czynników zewnętrznych i chaosu politycznego. Pamiętając o tym, rozważmy trzy ważne wymiary polityki gospodarczej: 1) szybkość uruchomienia, tj. upływ czasu pomiędzy przełomem politycznym i podjęciem spójnego programu gospodarczego; 2) rozkład w czasie głównych składowych programu; 3) tempo realizacji wszystkich głównych składników. 1. Znaczenie prędkości uruchomienia programu ukazuje się wyraźnie, jeżeli analizować przemiany gospodarcze z perspektywy ekonomii politycznej. Okres, jaki następuje po wielkim przełomie politycznym, takim jak ten, który stał się udziałem Europy Wschodniej i republik bałtyckich, cechuje się szczególnym stanem psychologii mas i systemu politycznego. Stara elita polityczna zostaje zdyskredytowana, a jednocześnie nie okrzepły jeszcze grupy interesu w nowym ustroju. Stwarza to szczególnie korzystne warunki dla technokratów, którzy zajmują odpowiedzialne stanowiska polityczne, i walnie zwiększa szansę zaakceptowania trudnych środków polityki gospodarczej, które normalnie mogłyby napotkać opór, jako niezbędnych wyrzeczeń w imię wspólnego dobra (L. Balcerowicz, 1994; por. też rozdział 8). Doświadczenie Europy Wschodniej sugeruje jednak również, że ten okres “polityki nadzwyczajnej" zwykle nie trwa dłużej niż rok czy dwa lata. Potem do głosu dochodzi “polityka normalna", a gotowość różnych grup politycznych do akceptacji nadzwyczajnych środków — z ich skutkami w sferze podziału — jest już znacznie mniejsza. Dlatego można oczekiwać, że rozkład w czasie trudnych środków polityki ekonomicznej wpłynie na siłę oporu wobec nich i prawdopodobieństwo ich akceptacji4. 2. Rozważmy trzy zestawy środków polityki reform: stabilizację makroekonomiczną (S), mikroekonomiczną liberalizację (L) oraz głęboką przebudowę instytucjonalną (I). Polityka S obejmuje środki polityki fiskalnej i pieniężnej, sterowanie kursem walutowym, ewentualnie kontrolę płac i inne narzędzia o podobnym charakterze. Polityka L polega na usuwaniu prawnych lub biurokratycznych ograniczeń działalności gospodarczej, włącznie np. z barierami stawianymi zakładaniu i rozwijaniu firm prywatnych, kontrolą cen, mechani-

4

Analizę stabilizacji nie związanej z przeobrażeniami systemowymi,

dokonywanej przez rządy demokratyczne, zawiera praca: S. Edwards, 1994. 248 zmem nakazowo-rozdzielczym, ograniczeniami ilościowymi w handlu zagranicznym i ograniczeniami w wymienialności waluty narodowej5. Głównym zadaniem polityki liberalizacji jest szybkie przejście do gospodarki rynkowej i umożliwienie samoczynnego wzrostu sektora prywatnego. Polityka I wreszcie obejmuje zmiany w wielu organizacjach i podsystemach instytucjonalnych, np, prywatyzację przedsiębiorstw państwowych, reformę ustawodawstwa i administracji podatkowej. Zadaniem polityki I jest stworzenie podstaw gospodarki kapitalistycznej i umożliwienie sprawnego funkcjonowania rynków finansowych i rynku pracy. Wyniki gospodarcze nie są wyłącznie skutkami jednego rodzaju środków. Na przykład uzyskanie postępu w stabilizacji wymaga nie tylko samej polityki S, ale również / oraz L. 3. Trzeci wymiar odnosi się do tempa realizacji polityki S, L i I zestawionego z maksymalnym tempem możliwym dla danego typu zmian. Przez politykę szybką rozumiemy politykę bardziej radykalną (mniej radykalna jest zarazem bardziej stopniowa)6. “Gra-dualizm" (zmiany stopniowe) może być odbiciem warunków początkowych. Na przykład, jeśli już wcześniej dokonano znacznej liberalizacji cen lub też istnieje zrównoważona sytuacja makroekonomiczna w punkcie wyjścia, to potrzebne będzie jedynie usuwanie pozostałych ograniczeń czy mniej restrykcyjna polityka makroekonomiczna. Jednakże wyjściowa sytuacja gospodarcza może wymagać działań radykalnych, a mimo to faktyczna polityka będzie “gradualistyczna", czy to w sposób zamierzony, czy też w wyniku politycznego dryfowania. Reformy radykalne natomiast zawsze są wprowadzane z rozmysłem. Polityka S i L może być realizowana w tempie znacznie szybszym niż większość głębokich zmian instytucjonalnych. Dlatego też strategia radykalna prowadzi do dwuetapowego przechodzenia do gospodarki rynkowej. W pierwszym etapie gospodarka zostaje w przeważającej mierze urynkowiona dzięki polityce L i ustabilizowana dzięki polityce S, jest to jednak nadal raczej “socjalistyczna gospodarka rynkowa" niż gospodarka kapitalistyczna. W drugim etapie — jeśli

się on powiedzie — następuje umocnienie osiągnięć obu typów polityki i w warunkach 5

Bardziej szczegółowe rozbicie opisanych środków zawiera praca: S. Fischer,

A. Gelb, 1991. 6

Przedkładamy termin “radykalna" nad bardziej emocjonalny “szokowa" (“big

bang"), ponieważ ten ostatni wydaje się sugerować możliwość jednoczesnego dokonania wszystkich zmian; zob. L. Balcerowicz, 1993b; 1994. ' 249

stabilności makroekonomicznej zostają doprowadzone do końca głębokie zmiany instytucjonalne. Alternatywny scenariusz obejmuje opóźnienie lub przerwanie S (i/lub 1) bądź też ich realizację w dłuższym okresie, w którym mogłyby być również wprowadzone głębokie zmiany instytucjonalne. W tablicy 11.2 sklasyfikowano politykę gospodarczą badanych krajów, określoną w kategoriach tempa zapoczątkowania programu i skali zmian na froncie S, L i I, podano również zbiorczą ocenę porównawczą jej radykalnego bądź stopniowego charakteru. Głównym przedmiotem uwagi jest polityka mająca największe znaczenie dla stabilizacji. Polityka S obejmuje początkowe odejście od dziedziczonego deficytu budżetowego (choć jest to w części rezultat, a nie element polityki S), zmianę udziału dotacji budżetowych w PKB, politykę kursu walutowego, płac i stopy procentowej. Politykę liberalizacji opisuje wzrost udziału sprzedaży realizowanej w cenach wolnych, skala zmian dostosowawczych głównych cen regulowanych w początkowej fazie realizacji programu, liberalizacja handlu oraz tempo małej prywatyzacji i liberalizacji warunków prywatnej działalności gospodarczej. Na podstawie tablic 11.1 i 11.2 można sformułować pewne ogólne spostrzeżenia: • Polska i Bułgaria zareagowały na głębokie zachwianie równowagi makroekonomicznej podjęciem radykalnych programów wkrótce po przełomie politycznym (zaledwie w trzy miesiące w przypadku Polski i po roku w Bułgarii). Tempo liberalizacji sektora prywatnego i zmian instytucjonalnych było jednak znacznie wolniejsze w przypadku Bułgarii, a pod koniec 1993 r. zaczęły się tam pojawiać oznaki, iż pogłębiający się deficyt budżetowy oraz narastanie strat i zaległości płatniczych przedsiębiorstw grozi katastrofą całego programu. Rumunia, która odziedziczyła korzystniejszą sytuację makroekonomiczną, prowadziła mniej konsekwentną politykę makroekonomiczną typu “stop-go", ale pod koniec 1993 r. rozpoczęła realizację nowego programu stabilizacji i liberalizacji. • W Czechosłowacji, gdzie problem stabilizacji występował z daleko mniejszą ostrością, ale relacje cen były bardzo zniekształcone, realizowano radykalną liberalizację osłaniając ją twardą polityką makroekonomiczną. • Reakcją Węgier na umiarkowanie trudną sytuację makroekonomiczną była

bardziej “gradualistyczna" polityka S i L. Odzwier250

cd. tablicy 11.2 Wymiary

Polska

Węgry

Polityka

ostry wzrost lekki wzrost stopa

umiarkowany

ostry wzrost

stopy

stopy

stopy do

podwojona w

wzrost stopy

wszystkich

procentowej

nominalnej

realnie

styczniu 1991

oprocentowania stóp w lutym

do realnie

dodatniej w

r.; stopa

kredytów i

1991 r.;

dodatniego

maju 1991

kredytowa

depozytów;

stopy

poziomu w

r.; stopy

dodatnia od

wszystkie

dodatnie w

połowy 1991

stopy włącznie końcu roku

wania

r.; realna

ze stopą

(z korektą

wkładów

stopa od

redyskontową

indeksu cen

lekko ujemne depozytów

Narodowego

produkcji i

w 1992 r.

Banku Rumunii

inflacji).

maju 1990 r. oprocento-

Czechosłowacja Rumunia

bliska zeru

Bułgaria

silnie ujemne

Kontrola

podatkowa,

podatkowa,

podatkowa, od

plac w

od funduszu

od funduszu

funduszu płac, podatkowy z

sektorze

płac w 1990

płac,

rozluźniona w

przed-

r., potem od rozluźniona

końcu 1992 r., tkami od

siębiorstw

średniej

przywrócona w

ogólnego

państwowych

płacy

Czechach w

traktowania

w 1992 r.

złożony system podatkowa, płace

licznymi wyją- indeksowane w 1993 r.

1993 r.

Li

oeralizacja

szybka

Zmiany w

1989-1990

udział cen

1990 r.

szybka

udziale

szybka

regulowanych liberalizacja

częściowa

liberaliza-

sprzedaży w

liberalizacj stopniowo

cen,

liberalizacja

cja cen,

cenach

a; duży

maleje, z

utrzymanie

cen; utrzymana umiarkowane

wolnych i

początkowy

początkowo

szerszego

w 1991 r.,

tempo korekt

korekty cen

wzrost cen

umiarkowane- zakresu

przyspieszona

cen

urzędowych

urzędowych w go poziomu;

kontroli cen

w maju 1993 r. urzędowych

(u-waga:

styczniu

znaczne

niż w Polsce;

po zniesieniu

główne pozo- 1990 r.

korekty cen

dotacje do cen kontroli marż

stałe

urzędowych

podstawowych

handlowych;

dotacje do

dóbr kon-

mniejsze

cen dotyczą

sumpcyjnych

korekty cen

zakupów

gospodarstw

urzędowych

podstawowych

domowych być

dóbr przez

może większe

gospodarstwa domowe)

Liberalizacj szybka

stopniowa

liberalizacja

znaczna

większość

a handlu

liberaliza-

liberali-

w styczniu

liberalizacja

ograniczeń

cja w 1990

zacja przed

1991 r.;

w 1990 r.,

zniesiono w

r.; niskie

i po 1990

niskie cła,

pewne ogra-

lutym 1991

cła, plus

r.;

nieliczne

niczenia

r.;

jednolity

utrzymane

ograniczenia

ilościowe i

utrzymano

ilościowe

kontrola

nieliczne

narzut; brak nieliczne ograniczeń

ograniczenia

eksportu, ra-

ograniczenia

ilościowych

ilościowe

cjonowanie

eksportowe

dewiz

Mała

niezwykle

umiarkowane

mała

prywatyzacja szybki

tempo

prywatyzacja i postęp; pewien ograniczony

i rozwój

rozwój

rozwoju sek- reprywatyzacja postęp w rol-

sektora

sektora pry- tora

w zasadzie

ograniczony

nictwie;

postęp poza budownictwem

prywatnego

watnego,

prywatnego,

zakończone;

włącznie z

prywatyzacja szybki rozwój

własnością

nieco

handlową,

skomplikowa- prywatnego

szybka mała

na przez

sektora

ciągłe opóź-

mieszkanio-

nienia

wym i częścią rolnictwa

prywatyzacja reprywatyzację

Źródło: Z, Bogetic, L. Fox, 1993; F. Concelli, T. D. Lane, 1993; EBRD Anmal Ecanomtc flattooŁ, wrzesień 1993; K.Chu, G. Schwartz, 1993; ACED, 1993; Bank Światowy.

ciedlała ona w znacznej mierze warunki początkowe, w tym bardziej zliberalizowany system cen, była jednak również wynikiem świadomego wyboru: główne partie opozycyjne sprzyjały programowi bardziej radykalnemu niż program rządowy. W przypadku Rumunii natomiast “gradualizm" nie był odbiciem korzystnych warunków wyjściowych, lecz był podyktowany raczej niestabilnością polityczną. • Kraje, które przyjęły radykalną politykę stabilizacji, zdecydowały się również na radykalną liberalizację cen, podwyższyły wiele cen kontrolowanych i w dużej mierze zliberalizowały handel zagraniczny. Natomiast Rumunia wprowadziła bardziej stopniową liberalizację i odłożyła niektóre decydujące korekty cen i stóp procentowych7. Radykalne reformy związane były również z radykalnym podejściem do zadłużenia zagranicznego odziedziczonego po starym reżimie. Spośród krajów poważnie zadłużonych jedynie Węgry nadal w pełnym zakresie zapewniały obsługę swego długu zewnętrznego. Na koniec warto dodać, że żaden kraj nie realizował “ortodoksyjnych" programów stabilizacyjnych, które by się opierały wyłącznie na ograniczeniach budżetowych i pieniężnych. Głębokość deformacji w punkcie wyjścia wykluczała szerokie wykorzystanie kontroli cen (tak jak to miało miejsce w niektórych “heterodoksyjnych" programach realizowanych gdzie indziej), a dominacja sektora państwowego i związany z nią brak właścicieli, którzy mogliby stawiać opór nadmiernym żądaniom płacowym, przemawiały za utrzymaniem, a nawet wzmocnieniem, odziedziczonej kontroli płac jako przejściowym odstępstwem od liberalizacji. We wszystkich krajach utrzymano kontrolę płac za pomocą narzędzi podatkowych, przynajmniej w początkowym etapie przechodzenia do gospodarki rynkowej. Spośród krajów dotkniętych poważnymi problemami makroekonomicznymi Polska dokonała dewaluacji i następnie ustabilizowała kurs swojej waluty, podczas gdy Bułgaria i Rumunia wprowadziły kurs płynny, przy czym Rumunia silnie ingerowała w jego kształtowanie się, ograniczając bieżącą wymienialność. Czechosłowacja dokonała dewaluacji i wyznaczyła jednolity kurs swojej waluty; na Węgrzech za dewaluacją poszło wprowadzenie pełzającego parytetu. W sumie te dość zróż-

7

Według tej klasyfikacji Estonię i Łotwę można uznać za przypadki radykalnej

stabilizacji, natomiast polityka Litwy miała do 1993 r. w jakiejś mierze charakter .^top-go". 254 nicowane programy występowały w dwóch wariantach: w jednym utrzymano jedynie kontrolę płac, w drugim zaś uzupełniono ją również stałym kursem walutowym8. 4. Wyniki stabilizacji 4.1. Tłumienie inflacji i likwidacja niedoborów Przy silniejszej tłumionej inflacji w Bułgarii, Polsce i Rumunii można było oczekiwać, że poziom cen i kursów walutowych może “przestrzelić" punkt długookresowej równowagi w momencie podejmowania reform; rzeczywiście, początkowy wzrost cen znacznie przekroczył oczekiwaną skalę (M. Bruno, 1993)9. Również w Czechosłowacji faktyczny wzrost cen przekroczył prognozowany. Być może ze względu na to, że oczekiwania inflacyjne nie zakorzeniły się jeszcze zbyt głęboko, z wyjątkiem Rumunii początkowy impet inflacyjny ograniczył się do krótkiego skoku trwającego zaledwie kilka miesięcy. Niemniej jednak tylko Czechosłowacja — gdzie wyjściowe zachwianie makrorównowagi było najmniej dotkliwe — zdołała po roku sprowadzić stopę inflacji poniżej 20% (zob. tablica 11.3). Inflacja na Węgrzech utrzymywała się w 1990 i 1991 r. na umiarkowanym poziomie, przy usuwaniu pozostałych elementów kontroli w tamtejszym stosunkowo już zliberalizowanym systemie cen i podnoszeniu cen regulowanych. Nadal jednak utrzymywała się presja na wzrost poziomu cen, wywołana nie tylko potrzebą sfinansowania deficytów budżetowych, które powróciły po pierwszym roku reformy (zob. niżej), lecz również wprowadzeniem nowych podatków pośrednich (zwłaszcza VAT) oraz korektami głównych cen kontrolowanych, zwłaszcza czynszów, energii Łotwa wprowadziła -kurs płynny, natomiast Estonia ustaliła parytet dla marki niemieckiej; również Słowenia wprowadziła kurs płynny (zob. B. Pleskovic, J. Sachs; 1994); wszystkie wymienione kraje obniżyły inflację do niskiego lub umiarkowanego poziomu. Rosja dostarcza przykładu programu “ortodoksyjnego", bez kontroli płac i bez stałego parytetu waluty. 9

Przegląd programów makroekonomicznych i doświadczeń Europy Wschodnej po

reformie zawierają prace: M. Bruno, 1993; R. Portes, 1993. Przypadek Polski i Węgier doczekał się chyba najbardziej dogłębnej analizy; wśród innych prac warto zapoznać się np. z: D. Lipton, J. Sachs, 1990; A. Berg, J. Sachs, 1992; J. Sachs, 1993; J. Kornai, 1993. 255

Tablica 11.3. Roczne dane makroekonomiczne 1989—1993 Wyszczególnienie

1

1

1

1

1

Narasta

989 990 991 992 993 jąco 19891993

POLSKA

Zmiany PKB (%)

0,2 -

-

1,5 5,1 -12

10, 7,6 5

Wskaźnik inflacji PKB

2

4

5

3

3

(%)

98, 80, 0,9 6,3 4,0 5

1

Stopa akumulacji

2

2

brutto (%)

1,2 1,4 2,1 2,4 1,8

Udział salda rachunku

-

obrotów bieżących w

1,7

2

4,9 -

2

-

2

-

2,8 3,7 2,9

PKB (%)

Wydatki budżetowe/PKB

4

(%)

8,8 9,9 7,7 0,0

Wydatki budżetowe poza 3

3

3

4

4

5

4

dotacjami/PKB (%)

5,9 2,6 3,1 6,7

Saldo budżetu/PKB (%)

7,4

3,1 -

-

-

6,2 5,9 3,5

1501

Indeks płac

1

9

9

8

8

skorygowany o inflację 24, 0,5 0,6 8,2 8,4 (1987=100)

7

WĘGRY

Zmiany PKB (%)

'

0,4 -

-

-

0,9 -16

3,3 10, 5,0 2

Wskaźnik inflacji PKB

1

2

(%)

8,7 5,7 3,2 7,7 8,7

Stopa akumulacji

2

brutto (%)

1,2 0,2 9,8 9,3 9,0

Udział salda rachunku

-

obrotów bieżących w

2,0

2

2

1

1

1

1

1

1,2 1,3 1,1 10,

PKB (%)

0

Wydatki budżetowe/PKB

6

(%)

0,9 7,4 8,5 3,1

Wydatki budżetowe poza 4

5

4

5

5

6

5

dotacjami/PKB (%)

8,8 7,6 1,4 8,7

Saldo budżetu/PKB (%)

1,3

0,5 -

-

-

2,5 8,4 7,0

116

Indeks płac

1

1

9

9

9

skorygowany o inflację 03, 00, 4,6 3,8 4,6 (1987=100)

7

4

CZECHOSŁOWACJA

Zmiany PKB (%)

3,6 -

-

-

-

-22

1,6 14, 6,8 0,3 7

Wskaźnik inflacji PKB

2,4 8,6 4

(%)

8,5 1

5,7

2

2

106

9,8

Stopa akumulacji

2

2

brutto (%)

8,1 9.2 6,3 9,3

256 cd. tablicy 11.3 Wyszczególnienie

1

1

1

1

1

Narasta

989 990 991 992 993 jąco 19891993

Udział salda rachunku

1,8 -

obrotów bieżących w

2,8 -

2,9

0,2

PKB (%)

Wydatki budżetowe/PKB

7

6

5

5

(%)

2,2 1,6 4,8 6,3

Wydatki budżetowe poza 4

4

4

5

dotacjami/PKB (%)

7,2 5,4 7,1 1,3

Saldo budżetu/PKB (%)

-

-

-

-

-2-2

2,7 0,4 2,0 3,6

Indeks płac

1

9

7

6


skorygowany o inflację 02, 6,6 2,1 5,5 (1987=100)

5

CZECHY

Bilans handlowy/PKB

2,3 -

(%)

Saldo budżetu/PKB (%)

4,9

0,4 1,2 -1

0,5 -

.7

1,1

SŁOWACJA

Bilans handlowy/PKB

-

-

(%)

7,0 7,2

Saldo budżetu/PKB (%)

-

-

-

2,7 2,6 5,2

RUMUNIA

Zmiany PKB (%)

-

-

-

-

0,7 -29

5,8 5,6 12, 13,

1

9

6

1

2

Wskaźnik inflacji PKB

-

(%)

1,0 3,6 94, 14, 39, 4

7

4

1

1

1

Stopa akumulacji

2

brutto (%)

2,4 5,3 3,0 4,9 3,8

Udział salda rachunku

4,7 -

obrotów bieżących w

1

2

-

-

-

8,5 4,1 7,5 4,5

PKB (%)

Wydatki budżetowe/PKB

4

(%)

2,7 9,3 1,3 7,9

Wydatki budżetowe poza 3

3

3

4

3

4

3

dotacjami/PKB (%)

7,0 1,3 2,7 6,5

Saldo budżetu/PKB (%)

8,4 1,2 0,7 -

0

7,4

Indeks płac

1

1

8

7

6

skorygowany o inflację 01, 07, 6,4 5,1 2,4 (1987=100)

9

2

17 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 257

3472

cd. tablicy 11.3 Wyszczególnienie

1

1

1

1

1

Narasta

989 990 991 992 993 jąco 19891993

BUŁGARIA

Zmiany PKB (%)

-

-

-

-

-

-26

3,3 9,1 11, 6,0 2,0 7

Wskaźnik inflacji PKB

6,7 2

(%)

2

5

4

6,2 27, 8,4 1,3 0

Stopa akumulacji

2

2

brutto (%)

9,1 1,3 8,9 0,9 8,5

Udział salda rachunku

-

obrotów bieżących w

6,9 3,7

-

1

2

1

4,9 0,1 6,7

PKB (%)

Wydatki budżetowe/PKB

6

(%)

1,4 0,0 5,6 3,4

Wydatki budżetowe poza 4

6

4

4

4

4

4

dotacja-mi/PKB (%)

5,9 5,1 1,4 1,7

Saldo budżetu/PKB (%)

-

-

-

-

-

1,4 8,5 3,3 6,3 9,2

824

Indeks płac

1

1

6

8

7

skorygowany o inflację 06, 13, 6,0 3,2 9,3 (1987=100)

6

1

Źródło: Bank Światowy; K.. Chu, G. Schwartz, 1993; International Financial Statistics; Plan Econ; Narodowy Bank Węgier; Bułgarski Narodowy Instytut Statystyczny; Rumuński Urząd Statystyczny; Narodowy Bank Rumunii. Dane za 1993 r. mają charakter wstępny i mogą nie być w pełni porównywalne z danymi dla lat wcześniejszych. i komunikacji (L. T. Orlowski, 1993 a, b). W żadnym kraju nie udało się dokonać pełnego dostosowania cen za jednym pociągnięciem. W Polsce zmiany w fazie początkowej były jednak szczególnie rozległe, podczas gdy w Czechosłowacji i na Węgrzech korekty cen były wprowadzane bardziej stopniowo. W większości krajów jednak przy końcu 1993 r. czynsze za mieszkania oraz usługi publiczne na rzecz gospodarstw domowych były nadal subwencjonowane. Profil inflacji w Rumunii odbiegał od ogólnego wzorca. Pomimo przyjęcia z pozoru twardego programu makroekonomicznego, inflacja po 1990 r. przekraczała nadal 200%, a po 1991 r. nastąpiło nawet przyspieszenie wzrostu cen, chociaż liberalizacja cen postępowała znacznie wolniej niż w innych krajach. Liberalizacja cen w 1990 r. została zahamowana, a w 1991 r. nastąpił nawet częściowy regres w tym względzie. W 1992 r. ponownie podjęto liberalizację, która jednak stała się powszechna dopiero w maju 1993 r., kiedy ostatecznie zniesiono ograniczenia w ustalaniu marż handlowych. Prócz tego Rumunia utrzymała również szereg ograniczeń eksportowych. 258 Liberalizacja cen i handlu oraz zniesienie ograniczeń dla prywatnej działalności gospodarczej w połączeniu z restrykcyjną polityką makroekonomiczną okazały się szczególne skutecznym narzędziem eliminacji niedoborów. Na przykład w Polsce rynek artykułów rolnych w okresie niewiele dłuższym niż miesiąc przeszedł ze stanu chronicznego niedoboru do sytuacji

nadwyżki podaży: gospodarstwa domowe i rolnicy pozbywali się nagromadzonych zapasów, skończyło się wykorzystywanie żywności jako paszy dla zwierząt gospodarskich. Nadwyżki żywności powiększała dodatkowo pomoc zagraniczna i kontrola eksportu (A. Kwieciński, W. Quaisser, 1993)'°. Ankiety i wywiady z dyrektorami państwowych przedsiębiorstw przemysłowych w wielu krajach zdają się wskazywać, że “bariera popytu" szybko zastąpiła niedobory czynników wytwórczych w roli głównej przeszkody dla wzrostu produkcji, przynajmniej w funkcjonujących już firmach. Badania przeprowadzone dla Polski również pokazują, że nowe warunki spotkały się z poważną oceną większości dyrektorów, którzy wcale nie potraktowali ich jako krótkiego interiudium przed powrotem do “gospodarowania po staremu". Wydaje się, że ważną rolę “sygnalizacyjną" odegrała ostra zwyżka stóp procentowych w styczniu 1990 r., mimo iż nie spowodowała ona natychmiastowego przejścia do dodatniej stopy realnej. Wielu kierowników przedsiębiorstw państwowych podjęło próby restrukturyzacji, mimo wysokiego stopnia niepewności co do perspektyw makroekonomicznych, skrępowania swobody w kierowaniu firmą przez rady pracownicze i związki zawodowe, a także mimo ograniczonej informacji na temat dostępnych możliwości (A. Gelb, E. Jorgensen, I. Singh, 1992; B. Pin-to, M. Belka, S. Krajewski, 1993). Czy kierownicy firm w innych krajach, zwłaszcza w Bułgarii i Rumunii, podejmowali takie inicjatywy w podobnej skali, nie jest już tak jasne. 10

Poważne problemy z wyceną komplikują interpretację makroekonomicznych danych

dotyczących zapasów, jednakże z dostępnych informacji zdaje się wynikać, że ogólnie rzecz biorąc zmiany w tworzeniu zapasów, zwłaszcza materiałów do produkcji, odegrały ważną rołww likwidacji niedoborów. Jak się wydaje, w Polsce, po początkowym, wymuszonym wzroście stanu zapasów nie sprzedanych wyrobów gotowych na początku 1991 r., nastąpiło masowe upłynnianie zapasów w okresie reformy; w sprawie sytuacji na Węgrzech zob. J. Kornai, 1993. Natomiast wydaje się, że w Rumunii następowało silne narastanie zapasów, związane z nie sprzedaną produkcją i dobrowolnym utrzymywaniem zapasów jako zabezpieczeniem przed inflacją. 259

4.2. Deficyt budżetowy, finansowanie zewnętrzne i polityka pieniężna Początkowe skutki reformy obejmowały ostrą redukcję deficytów budżetowych, zwłaszcza w Polsce i w Bułgarii, gdzie przed reformą były one wysokie. Najgłębszy zwrot, przekraczający 10% PKB, dokonał się w Polsce, która w 1990 r. uzyskała pokaźną nadwyżkę. Zarówno Czechosłowacja, jak i Węgry początkowo utrzymywały rygorystyczny kurs w polityce finansowej. Jak jednak widać z tablicy 11.3, w kolejnym roku reform we wszystkich krajach znowu pojawiły się poważne deficyty budżetowe, z wyjątkiem Czechosłowacji, gdzie w 1992 r. deficyt był umiarkowany. W przypadku Węgier szczególnie ostry wzrost deficytu przypadł na lata 1992 i 1993, kiedy to przekroczył on 7% PKB. Było to odbiciem nieoczekiwanie silnego spadku wpływów podatkowych od przedsiębiorstw. Jest to zaskakujące, zważywszy na fakt, iż pod względem stopnia zreformowania systemu podatkowego Węgry znacznie wyprzedzały pozostałe kraje. W Bułgarii nastąpiła prawdziwa eksplozja deficytu do 13% PKB w 1993 r. Jak będzie o tym jeszcze mowa, powolne tempo dostosowań w sferze realnej coraz bardziej stawiało pod znakiem zapytania trwałość stabilizacji. Nawrót głębokich deficytów budżetowych był odbiciem spadku poziomu działalności gospodarczej, a także pewnych bardziej długotrwałych procesów zmian systemowych i kosztownej polityki socjalnej. Będzie o tym mowa w punkcie 6 tego rozdziału. , Stan bilansu obrotów bieżących, podobnie jak budżetu, był zrazu nieoczekiwanie dobry. Polska, Węgry, Czechosłowacja i Bułgaria w początkowej fazie uzyskały nadwyżki, jednakże w przypadku Polski i Bułgarii nie byłoby to możliwe przy pełnej obsłudze zadłużenia zagranicznego". Do 1993 r. jednak we wszystkich krajach z wyjątkiem Republiki Czeskiej (której budżet został odciążony wskutek odłączenia Słowacji kwotą równą około 4% PKB) ponownie pojawił się deficyt bilansu obrotów bieżących. Pogorszenie to wystąpiło ze szczególną siłą na Węgrzech, które w 1992 r. zdołały sfinansować swój deficyt " W 1991 r. Bułgaria uzyskała nadwyżkę bilansu obrotów bieżących równą 5% PKB w ujęciu gotówkowym, której jednak odpowiadał deficyt w ujęciu według należności, sięgający niemal 6% PKB. Węgry natomiast w okresie reform dźwigały ciężar obsługi zadłużenia zagranicznego, odbijający się na stanie zarówno budżetu, jak i bilansu płatniczego.

260 środkami wewnętrznymi, poprzez silny wzrost oszczędności pieniężnych gospodarstw domowych w połączeniu z ostrym spadkiem kredytowania krajowego przedsiębiorstw, a także w Bułgarii. Sytuacja Rumunii rozwijała się natomiast odmiennie. Eksplozja popytu w połączeniu ze spadkiem produkcji doprowadziły do pogorszenia bilansu obrotów bieżących, sięgającego 14% PKB w latach 1989-1990. Deficyt utrzymał się w 1993 r. mimo pozornej nadwyżki budżetowej do 1992 r.; deficyt bilansu obrotów bieżących i znacznie wyższa inflacja wyprzedziły pojawienie się jawnego deficytu budżetowego o trzy lata. Niepowodzenie stabilizacji w Rumunii po 1990 r. było przede wszystkim odbiciem samospełniającego się fiaska polityki pieniężnej, która przyczyniła się do podważenia wiarygodności programu reform, znacznie utrudniając późniejszą stabilizację. W punkcie wyjścia reformy gospodarka Rumunii była raczej przykładem odmiany nakazowej niż socjalistyczno-rynkowej. Po 1990 r. zachowane zostały silne powiązania pomiędzy ministerstwami przemysłowymi i dyrektorami przedsiębiorstw. Lobby przemysłowe, zwłaszcza reprezentujące interesy przemysłu ciężkiego i petrochemicznego — regies autonomes — strategicznych gałęzi, które nie miały podlegać “komercjalizacji", dysponowało siłą polityczną znacznie większą niż w innych krajach. Podobną pozycję miało lobby rolnicze. Przedsiębiorstwa nadal mogły korzystać z kredytów oprocentowanych znacznie poniżej stopy inflacji. Realna stopa oprocentowania kredytów bankowych w latach 1991-1993 wynosiła średnio minus 58%, stopa kredytu redyskontowego Banku Narodowego była do końca 1993 r. nawet jeszcze niższa. Straty Banku Narodowego przyczyniły się do powstania łącznego realnego deficytu budżetu państwa stanowiącego około 21% PKB w 1992 r., sfinansowanego w części ekspansją pieniężną. Podobnie jak i w pozostałych krajach, w początkowej fazie programu nastąpił spadek agregatów pieniężnych skorygowanych stopą inflacji, a także realnej wartości kredytu udzielonego przedsiębiorstwom. Sektor przedsiębiorstw zareagował na zmniejszenie realnej wielkości kredytu bankowego rozszerzeniem skali wzajemnego kredytowania, które pod ^koniec 1991 r. stanowiło 190% kredytu bankowego. Badania przedsiębiorstw rumuńskich nie pozostawiają wątp-

liwości co do ich priorytetowych kierunków wypłat: najpierw płace, dostawcy na ostatku (G. Calvo, F. Coricelli, 1993). Wynikałoby z tego, że przyczyną eksplozji kredytu były nie tyle wymuszone pożyczki, ile 261

raczej niska wiarygodność polityki gospodarczej. W Polsce natomiast w 1990 r. miał miejsce faktyczny spadek wzajemnego kredytowania przedsiębiorstw w porównaniu z kredytem bankowym, albowiem wiarygodność usztywnionego ograniczenia budżetowego i wysoki realny koszt zaciąganych kredytów osłabiły skłonność przedsiębiorstw do takiego kredytowania. Na Węgrzech i w Czechosłowacji zjawisko to utrzymane zostało w stosunkowo wąskich granicach (20% kredytu bankowego). Pod koniec 1991 r. Rumunia przeprowadziła powszechne oddłużenie w celu likwidacji powstałego nawisu wzajemnego zadłużenia przedsiębiorstw. Uniemożliwiało to ocenę ich wiarygodności kredytowej. Umożenie zadłużenia netto wymagało zastrzyku wysoko subwencjonowanych kredytów Banku Narodowego, wzmagającego presję inflacyjną i podważającego wiarygodność przyszłej polityki stabilizacyjnej. Później niezbędne były dalsze operacje tego typu, co sugerowało “stan chronicznych zaległości wynikających z niskiej dyscypliny"'2. Inflacja w Rumunii w 1992 r. odzwierciedla nie tylko dalsze subsydiowane kredyty Banku Narodowego, ale również potrzebę sfinansowania jawnego deficytu budżetowego sięgającego 7% PKB. Podstawową przyczyną tego deficytu był program dotacji budżetowych, które wzrosły z 8,6% PKB w 1991 r. do ll,4%w 1992 r. (dotacje w innych krajach zostały już wtedy zredukowane średnio do 3,6% PKB). W 1993 r. pozornie przywrócono równowagę budżetową poprzez ostrą redukcję wydatków, nadal jednak utrzymywały się znaczne interwencje pozabudżetowe, a gwałtownie kurczące się depozyty w walucie krajowej traciły wartość wskutek inflacji. Obywatele Rumunii gromadzili coraz większe wkłady w obcych walutach (stanowiące 1/3 M2 na początku 1994 r.) i uciekali od waluty krajowej (zob. rys. 11.1). 12

Uważa się, że gwałtowny wzrost wzajemnego kredytowania przedsiębiorstw był

spowodowany takimi czynnikami, jak niedorozwój systemu finansowego (B. W. Ickes, R. Ryterman, 1993), niedostatek kredytu bankowego (G. Calvo, F. Coricelli, 1993), a także brak wiarygodności twardego ograniczenia budżetowego. We wszystkich tych wyjaśnieniach może tkwić część prawdy (E. B. Clifton, M. S. Khan, 1993). Kraje, które musiały się uciec do powszechnego oddłużenia (Rumunia i Rosja), były jednocześnie krajami, w których polityka

stabilizacyjna była mniej wiarygodna. Doświadczenie Bułgarii w 1993 r. potwierdziło ocenę, iż obniżona wiarygodność reform (w tym przypadku zahamowanie / po zapoczątkowaniu polityki S i 1) pociąga za sobą gwałtowny wzrost wszelkiego typu zaległości płatniczych (ACED, 1993); jeżeli zjawisko to staje się powszechne, powstaje “równowaga niskiej dyscypliny" (zob. również D. Rostowski, 1992). 262 90 91 91 91 91 91 91 92 92 92 92 92 92 93 93 93 93 12 02 04 06 08 10 12 02 04 06 08 10 12 02 04 06 08 Korekta inflacji według cen produkcji dóbr przemysłowych Rys. 11.1. Agregaty pieniężne skorygowane stopą inflacji Źródło: Dane Narodowego Banku Bułgarii i Rumuńskiego Urzędu Statystycznego. Do momentu podjęcia programu stabilizacyjnego w końcu 1993 r. polityka pieniężna Rumunii, a także erozja wkładów pieniężnych nie odbiegały specjalnie od wzorca Rosji po 1992 r. (zob. W. Easteriy, V. da Cunha, 1994)13. Podobnie jak w Rosji, stopy oprocentowania wkładów zostały w Rumunii formalnie uwolnione spod bezpośredniej kontroli, jednakże system bankowy zdominowany przez państwo i przedsiębiorstwa uzyskał przejściowe korzyści z inflacyjnego okrojenia wkładów ludności. 13

Inflacja nakręcana działaniami banku centralnego wystąpiła również i w

innych krajach; np. w Brazylii przez wiele lat wysokiej inflacji towarzyszył formalnie zrównoważony budżet. 263

Kraje, które przyjęły radykalną strategię stabilizacji i podniosły stopę oprocentowania wkładów po pierwszym szoku liberalizacji cen, uzyskały natomiast systematyczny wzrost znaczenia pieniądza krajowego i zamianę wkładów walutowych na aktywa krajowe, wywołaną wzrostem wartości ich walut z początkowego bardzo niskiego poziomu. Skumulowany dochód dolarowy z wkładów w Bułgarii za dwa lata licząc od maja 1991 r. wyniósł około 60%; przebieg zjawisk monetarnych w tym kraju (będący przykładem radykalnej stabilizacji), w porównaniu z sytuacją Rumunii, pokazano na rys. 11.1. 4.3. Stabilizacja i restrukturyzacja Jakie skutki dla procesu restrukturyzacji realnej sfery gospodarki pociągał za sobą finansowy aspekt stabilizacji? W trzech krajach, które poszły drogą radykalnych reform, realna stopa procentowa w pierwszym okresie ostrej liberalizacji cen była jeszcze ujemna, co spowodowało gwałtowną redukcję realnego ciężaru zadłużenia wewnętrznego (trochę podobnie jak zadłużenia zagranicznego w Polsce i Bułgarii). Na rys. 11.2 porównano Czechosłowację i Węgry; na Węgrzech liberalizacja cen została zapoczątkowana znacznie wcześniej, a sama reforma przewidywała bardziej stopniowe korekty poziomu cen. Efekt zmniejszania realnego ciężaru zadłużenia w tym kraju wystąpił w skromniejszej skali i wkrótce uległ odwróceniu, przy utrzymaniu obsługi zadłużenia zagranicznego kosztem budżetu. Średnia realna stopa Wartość 100 jednostek początkowego zadłużenia wraz ze skapitalizowanymi odsetkami, skorygowana o indeks cen produkcji dóbr przemysłowych Rys. 11,2. Wartość, zadłużenia wewnętrznego Źródło: Dane Narodowego Banku Węgier, Narodowego Banku Czechosłowacji, PlanEcon. 264 procentowa zadłużenia wynosiła 15% w Polsce i na Węgrzech oraz 8% w Czechosłowacji. Przy umiarkowanym wzroście realnych rozmiarów kredytu pomniejszonych o wkłady przedsiębiorstw i przy dużej marży bankowej (różnicy pomiędzy oprocentowaniem udziela'-. nych kredytów i oprocentowaniem wkładów) *4 transfer zasobów netto z banków do przedsiębiorstw (zdefiniowany jako wzrost kredytu netto) pomniejszony o sumę spłaty odsetek netto, należnych

bankom od przedsiębiorstw, był ujemny; potwierdza to tablica 11.4. Fizyczna Tablica 11.4. Transfer zasobów netto z banków do firm (% PKB) Kraje

1990

1991

1992

Polska

-1,9

0,1

-6,1

Węgry

-2,2

-2,1

-8,0

Czechosłowacja

-1,2

-1,3

-4,7

18,0

-1,0

Rumunia

a

1993

3,0"

Od stycznia do września.

Uwaga: Transfer zasobów netto jest zdefiniowany jako przyrost kredytu netto dla sektora przedsiębiorstw pomniejszony o odsetki netto należne systemowi bankowemu od przedsiębiorstw. Szacunki dia Polski, Węgier i Czechosłowacji są oparte na: P. Dittus, 1994; dla Rumunii szacunki są oparte na danych Banku Narodowego. restrukturyzacja sektora przedsiębiorstw musiała się więc odbywać w warunkach wysoce ograniczonych zasobów finansowych. Przedsiębiorstwa musiały wygospodarować środki na nowe inwestycje z bieżących wpływów. Zwiększało to znaczenie kontroli płac, która rzeczywiście wywarła duży wpływ na kształtowanie się płac w Polsce (B. Pinto, M. Belka, S. Krajewski, 1993; B. Pinto, S. van Wijnbergen, 1994), oraz bezpośrednich inwestycji zagranicznych15. Podstawowe pytanie w kwestii systemu bankowego dotyczy sposobu dokonywanej przezeń redystrybucji ograniczonych zasobów pomiędzy przedsiębiorstwami: czy przebiegała ona efektywnie, przesuwając zasoby ku firmom roz14

Wysokie marże bankowe w krajach przechodzących do gospodarki rynkowej były

odbiciem czterech czynników: wysokich kosztów utrzymania niezbędnych rezerw, potrzeby zgromadzenia rezerw na pokrycie nieściągalnych kredytów i

uzupełnienie kapitału banków, potrzeby zgromadzenia w systemie bankowym środków na jego modernizację i wreszcie Ograniczonej konkurencji. 15

Wobec gwałtownego wzrostu płac w Republice Czeskiej i Słowenii przywrócono

tam ich kontrolę wkrótce po jej likwidacji. Natomiast w przypadku Słowacji żądania płacowe po zniesieniu kontroli płac były dość ograniczone ze względu na wysoki poziom bezrobocia. 265

wijającym się i przynoszącym zyski (zwłaszcza w sektorze prywatnym), czy też odwrotnie — system bankowy kierował kredyty do firm przynoszących straty i opóźniał w ten sposób ich dostosowanie się do nowych warunków. Pytanie to podejmujemy w części 6. Odmienny był układ transferów netto w Rumunii. Ujemne realne stopy procentowe skompensowały spadek realnej wielkości kredytu, zwłaszcza w 1991 r. wraz z ogólnym oddłużeniem. Dlatego też transfer netto z banków do przedsiębiorstw był dodatni, ale za to nietrwały z powodu erozji wkładów w walucie krajowej. 4.4. Przepływy finansowe w Chinach Chiny przeżywały szybki wzrost w okresie reform i nie miały problemu ze stabilizacją. Po 1978 r. reformy w rolnictwie i rozwój przemysłowy ogromnej gospodarki wiejskiej sprzyjały wzrostowi obiegu pieniądza (monetyzacji gospodarki) i szybkiemu zwiększeniu roli aktywów finansowych w gospodarce, a także w poważnym stopniu wspierały wzrost ogólnogospodarczy. Dochody państwa z emisji pieniądza w okresie reform w Chinach stanowiły przeciętnie około 6% PKB (E. Cardoso, S. Yusuf, 1994), a wzrost oszczędności pieniężnych zapewnił również duży transfer zasobów netto do sektora chińskich przedsiębiorstw, sięgający około 4% PKB rocznie w latach 1985-1991. Chińskie przedsiębiorstwa państwowe korzystały zatem ze znacznie dogodniejszego otoczenia finansowego niż przedsiębiorstwa w Europie Wschodniej po 1990 r. Pomimo to (a być może właśnie dlatego?) poprawa ich wyników była wolniejsza niż w sektorze niepaństwowym, a nieściągalne kredyty stanowią obecnie poważną część łącznego zaangażowania kredytowego systemu bankowego (zob. R. I. McKinnon, 1993; A. Gelb, G. Jefferson, I. Sign, 1993; J. Sachs, W. T. Woo, 1993). 4.5. Wyniki w sferze kursu walutowego Mimo, że każdy z trzech krajów, które podjęły radykalną reformę (Polska, Czechosłowacja, Bułgaria), prowadził odmienną politykę kursową, ewolucja ich kursów walutowych po reformie wykazywała jednak silne podobieństwa (zob. rys. 11.3). Ponieważ historyczne wskaźniki realnych kursów walutowych nie są użyteczną wskazówką dla rynkowych kursów długookresowej równowagi, podstawą do 266 90 90 31 91 91 91 91 91 91 91 91 91 92 92 92 92 92 92 93 93 93 93 93 93 01 03

05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 90 90 91 91 91 91 91 91 91 91 91 91 92 92 92 92 92 92 93 93 93 93 93 93 01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 01 03 05 07 09 11 Rys. 11.3. Stosunek rynkowych kursów walutowych do kursów odpowiadających parytetowi siły nabywczej Źródło: Kursy parytetu siły nabywczej — PlanEcon; kursy rynkowe — źródła krajowe. wnioskowania o właściwym kursie walutowym jest stosunek nominalnego kursu walutowego do kursu parytetu siły nabywczej. Początkowa dewaluacja w Polsce i Czechosłowacji ustaliła nowe jednolite kursy na poziomie około czterokrotnie wyższym od parytetu siły nabywczej, podczas gdy przy niskich rezerwach walutowych swobodnie kształtujący się (płynny) kurs waluty bułgarskiej szybko spadł do poziomu dziesięciokrotnie wyższego od parytetu siły nabywczej. Niemniej jednak, niezależnie od tego, czy kurs waluty był stały, czy też płynny, kurs realny w ciągu roku doszedł do poziomu 1,8-2,5 rażą wyższego od parytety siły nabywczej, przy czym Czechosłowacja utrzymała kurs bardziej konkurencyjny niż Polska. Silnie zwyżkujący kurs lewa bułgarskiego do października 1993 r. doprowadził relację 267

kursu rynkowego do kursu parytetu siły nabywczej do poziomu 2. Następnie jednak narastająca nierównowaga budżetowa i coraz bardziej chroniczne gromadzenie się zaległych podatków, składek na ubezpieczenie społeczne i odsetek przyczyniły się do wybuchu kryzysu walutowego i szeregu dewaluacji, które zmniejszyły wartość lewa w walutach obcych o połowę. Stosunek rynkowego kursu walutowego do kursu odpowiadającego parytetowi siły nabywczej dla krajów o dochodzie realnym per capita na poziomie porównywalnym z krajami Europy Wschodniej wynosi około 2 (S. Ahmad, 1992); w tym sensie ewolucja kursów walutowych zbliżała je do “normalnego" poziomu. Realny kurs waluty węgierskiej w latach 1985-1990 powoli się obniżał, łącznie o 25%. W stopniu większym niż w innych krajach po 1990 r. prowadzono tam politykę stabilizacji opartą na kursie walutowym. W ten sposób pobudzano kredyty zagraniczne i zagraniczne inwestycje bezpośrednie, by skompensować ogromne obciążenie obsługą zadłużenia i jednocześnie zgromadzić rezerwy dewizowe. Polityka ograniczania dewaluacji wywarła poważny hamujący wpływ na inflację (zwłaszcza w odniesieniu do cen wyrobów przemysłowych) (A. Solimano, D. E. Yuravlivker, 1993), jednakże pociągnęła za sobą również stały realny wzrost kursu forinta, a relacja kursu forinta do parytetu siły nabywczej spadła do 1,6 na początku 1993 r. Również i pod względem kształtowania się realnego kursu walutowego sytuacja Rumunii znacznie odbiegała od wzorca pozostałych krajów. Przy utrzymywaniu rozległych interwencji na rynku towarów i rynku walutowym, ruchy kursu były chaotyczne, z tendencją kursu oficjalnego raczej do deprecjacji w stosunku do parytetu siły nabywczej niż do ustalenia się na poziomie zbliżonym do oczekiwanej wartości długookresowej. W 1993 r. kurs oficjalny był nadal ponad trzykrotnie wyższy od parytetu siły nabywczej. Prosperował jednak szary i czarny rynek walutowy, przy czym Bank Narodowy rozdzielał ograniczone ilości walut obcych proporcjonalnie na urzędowych przetargach, a różnica pomiędzy kursem oficjalnym a wolnorynkowym sięgała od 25% do 40%. Efektywny realny kurs walutowy był więc nawet jeszcze wyższy niż kurs urzędowy. Silna deprecjacja waluty rumuńskiej była odbiciem połowicznego i sprzecznego charakteru reform w tym kraju, w szczególności zaś podporządkowania polityki pieniężnej raczej

zadaniu łagodzenia sytuacji firm ponoszących straty 268 niż zadaniu przywrócenia zaufania do waluty narodowejlf>. Pod koniec 1993 r. Rumunia podjęła kolejną próbę stabilizacji, obejmującą ostry wzrost stopy procentowej i przejście do stopy realnie dodatniej oraz ujednolicenie kursu walutowego. W wyniku tego nastąpił znaczny spadek inflacji, do 5% miesięcznie w początku 1991 r., a także poważne umocnienie waluty narodowej. Polityka pieniężna i budżetowa były potężnym narzędziem walki z inflacją i stabilizacji kursu walutowego, być może dlatego, że procesy inflacyjne na początku nie były jeszcze głęboko zakorzenione17. Czy jednak oznacza to, że programy radykalne były “zbyt twarde"? Początkowe zwyżki cen były rzeczywiście wyższe niż przewidywano, prócz tego niższe były realne wartości kredytu oraz poziom produkcji, natomiast stan bilansu obrotów bieżących był znacznie lepszy od oczekiwanego (K. Bruno, 1993). Zważywszy na opóźnienia danych oraz duży stopień niepewności towarzyszącej programom, odchylenia od oczekiwanych wielkości wcale nie zaskakują. Jaka miała być odpowiedź polityki na nowe informacje? Czy należało ją rozluźnić, korzystając z “pola manewru" stwarzanego przez korzystną sytuację w obrocie z zagranicą? A może należało utrzymać (lub nawet zaostrzyć) rygory, by zabezpieczyć się przed ewentualnością, iż nieoczekiwanie silny skok cen przekształci się w trwale wysoką inflację? Programy stabilizacyjne obfitują w podobne zagadki18. Każde rozwiązanie niesie ze sobą określone ryzyko, którego nie można rozpatrywać w oderwaniu od sytuacji politycznej. Z jednej strony, szczególnie bez wielkiego przełomu politycznego, polityka rzeczywiście mogłaby być odbierana jako zbyt surowa, by być wiarygodną. Z drugiej strony, rozluźnienie rygorów grozi wzrostem inflacji, postępującą utratą wiarygodności oraz wyższym (i trudniejszym do "' Ten ogólny układ względnych kursów walutowych odpowiada szacunkom średniego poziomu płac w wyrażeniu dolarowym. Poziom płac na Węgrzech był wyższy niż w Polsce, gdzie z kolei był on wyższy niż w Czechosłowacji. Najniższe byty płace w Rumunii, nawet przeliczone według kursów urzędowych. 17

Wniosek ten potwierdzają doświadczenia republik bałtyckich, nie tylko

Estonii i Łotwy, gdzie stabilizacja była bardzo skuteczna pomimo odmiennych systemów kursu walutowego, ale również Litwy, gdzie inflacja i realne kursy walutowe silnie reagowały na zmiany w golityce stopy procentowej. 18

Na przykład wysokie stopy procentowe po zakończeniu stabilizacji mogły albo

być sygnałem nadmiernie restrykcyjnej polityki, albo wskazywać na jej niedostateczną wiarygodność. 269

politycznego przyjęcia) kosztem stabilizacji w przyszłości. Kraje przechodzące do gospodarki rynkowej nie miały na ogół wysokiego stopnia indeksacji i fakt ten można by wykorzystać jako argument za szybkim rozluźnieniem rygorów po wygaśnięciu początkowego szoku cenowego. Utrzymanie makroekonomicznej stabilności w zliberalizo-wanej gospodarce wymagało jednak głębokich zmian zachowań, zwłaszcza wśród kierowników przedsiębiorstw, od dawna przywykłych do miękkiego ograniczenia budżetowego i biernego sektora bankowego. Problem ten jest spotęgowany przez nieuniknione opóźnienie reform instytucjonalnych, włącznie z prywatyzacją, w stosunku do radykalnej stabilizacji i liberalizacji. Szczególnie ze względu na fakt, że faza poprawy bilansu obrotów bieżących była krótkotrwała i że wszystkie kraje (z wyjątkiem może tylko Czechosłowacji) już w 1992 r. napotkały znowu ograniczenie po stronie bilansu obrotów z zagranicą, ryzyko rozluźnienia rygorów znacznie przewyższało wszelkie przejściowe korzyści. 5. Liberalizacja, relacje cenowe i konkurencja Po liberalizacji cen i handlu większość relacji cenowych dość szybko zbliżyła się do proporcji światowych — w Polsce (zob. A. Berg, 1993c), Czechosłowacji, Bułgarii i na Węgrzech. W niektórych przypadkach polityka hamowała doprowadzenie relacji cen krajowych do cen światowych; w innych dziedzinach, zwłaszcza w zbycie produktów rolnych i zaopatrzeniu rolnictwa w środki produkcji, krajowe monopole w przetwórstwie i dystrybucji uniemożliwiły pełne przejęcie cen światowych. Stosunek rynkowego kursu walutowego do parytetu siły nabywczej może być jedynie przybliżonym wskaźnikiem, który jednak sugeruje, iż ceny szerokiej gamy towarów powinny się były zbliżyć do cen światowych, tak by osiągnąć swój długookresowy poziom w ciągu mniej więcej roku od zapoczątkowania radykalnych reform; koszty komparatywne odgrywałyby wówczas ważniejszą rolę w określaniu realnych kursów walutowych. Po zaniku przejściowej “ochrony przy pomocy kursu walutowego" przedsiębiorstwa zostały w pełni poddane naciskowi konkurencji krajowej i zagranicznej. Zyski przedsiębiorstw przemysłowych skurczyły się (M. Schaffer, 1993; ACED, 1993), nasiliła się presja na wybiórczą protekcję. 270

Z powodu utrzymującego się niedowartościowania rumuńskiego leja nacisk konkurencji zagranicznej był, jak się wydaje, mniej odczuwalny w Rumunii niż w innych krajach. Mimo braku niektórych danych, na podstawie kształtowania się rentowności “regies auto-nomes" i sektorów skomercjalizowanych można sądzić, iż kontrola cen odgrywała znacznie większą rolę w określaniu marż i zysków niż konkurencja zagraniczna19. Głębokie dewaluacje zawsze pociągają za sobą przesunięcia proporcji cenowych na korzyść sektorów eksportujących. Ujednolicenie kursu walutowego spowodowało dodatkowo obniżenie relatywnych cen wielu towarów (zwłaszcza wysokiej jakości artykułów trwałej konsumpcji i podróży zagranicznych), które były dotąd dostępne tylko (jeśli w ogóle) poprzez równoległy rynek walutowy, gdzie trzeba było płacić znacznie drożej. Nic więc dziwnego, że spożycie wysokiej jakości artykułów konsumpcyjnych przeżyło silny wzrost, a jednocześnie odpowiednie gałęzie krajowego przemysłu napotkały barierę popytu. Skorzystali na tym konsumenci, ale ujednolicenie kursu uderzyło w przedsiębiorstwa państwowe, które poprzednio nabywały surowce po cenach urzędowych i sprzedawały swoje produkty po sztucznie zawyżonych cenach rynkowych. Prawidłową interpretację ewolucji stopy inflacji i kursu walutowego w okresie przechodzenia do gospodarki rynkowej utrudnia różnica dynamiki cen środków konsumpcji i środków produkcji, z jaką mieliśmy do czynienia w większości krajów dokonujących przemian. W Polsce, na Węgrzech i w Bułgarii ceny dóbr konsumpcyjnych wzrastały szybciej niż ceny przemysłowych środków produkcji, podczas gdy w przypadku Rumunii można było dostrzec tendencję przeciwną20. Względny wzrost cen dóbr konsumpcyjnych odzwierciedla, jak się wydaje, dwa procesy przemian, które poza podatkami 19

Rosja dostarcza kolejnego przykładu zbyt słabej konkurencji, która nie jest

w stanie powtrzymać wzrostu cen: marża zysku w przemyśle zwiększyła się z 23% w 1990 r. do 49% w 1992 r. i 41% w 1993 r., przy czym najsilniejszy wzrost nastąpił w przemyśle ciężkim, metalowym, chemicznym i maszynowym (Center for Economic Forecasting and Anałysis, za: S. Commander, R. Yemtsov, 1994). 20

Przyjmując za punkt wyjścia moment uruchomienia programów, w połowie 1993 r.

relacja indeksu cen towarów konsumpcyjnych do indeksu cen przemysłowych

środków produkcji wynosiła 1,3 dla Węgier, 1,8 dla Polski i 2,0 dla Bułgarii. Natomiast w Rosji wzrost eto przemysłowych dóbr produkcyjnych znacznie wyprzedzał wzrost cen dóbr konsumpcyjnych. Analizę tej różnicy cen podaje J. B. Miller, 1993. 271

pośrednimi i czynnikami technicznymi mogą być przyczyną rozbieżności wskaźników21. Nastąpiły zmiany proporcji cen podstawowych usług, dotąd wysoko subwencjonowanych, wzrosły także marże w handlu i dystrybucji, poprzednio utrzymywane na niskim poziomie, a teraz uwolnione w wyniku prywatyzacji tej dziedziny gospodarki i stopniowego upowszechniania się zachodnich wzorców w handlu. Wzrost cen konsumpcyjnych był często napędzany przez sektor usług. Natomiast w Rumunii wzrost cen usług nie nadążał za wzrostem indeksu cen towarów konsumpcyjnych aż do uwolnienia marż w maju 1993 r. Rumunia była również jedynym krajem, w którym po reformie nastąpił wzrost udziału dotacji budżetowych w PKB. Te ważne różnice w polityce cenowej ujawniają się po 1989 r. w budżetach gospodarstw domowych — w postaci gwałtownego wzrostu udziału podstawowych towarów nieżywnościowych w innych krajach, a jego spadku w Rumunii, pomimo głębszego zapewne spadku poziomu życia (G. A. Cornia, 1993; UNICEF, 1993). Powiększająca się rozpiętość pomiędzy indeksem cen przemysłowych środków produkcji i indeksem cen towarów konsumpcyjnych pociąga za sobą szereg skutków. Część inflacji w okresie następującym po początkowej stabilizacji — mierzonej indeksem cen towarów konsumpcyjnych — spowodowana była procesem korygowania struktury cen na korzyść gałęzi, w których ceny były poprzednio sztucznie zaniżane, lub gałęzi produkujących na potrzeby rynku krajowego, dotąd silnie subwencjonowanych. Zwiększało to finansową presję na przemysł i rolnictwo — tradycyjne sektory dostarczające dóbr eksportowych — które musiały stawić czoło żądaniom płacowym podsycanym wzrostem cen konsumpcyjnych. Wzrost cen towarów nie będących przedmiotem handlu zagranicznego kompensował w pewnej mierze wpływ początkowej dewaluacji na konkurencyjność. W takim stopniu, w jakim wzrost cen stanowi wyraz zmniejszenia dotacji, wzrost płac oznacza postępującą monetyzację łącznych wynagrodzeń; w takim stopniu, w jakim jest on odbiciem wzrostu marż w handlu i dystrybucji, jest to część procesu przesuwania zasobów od zdomino21

Indeks cen towarów konsumpcyjnych jest indeksem Laspeyresa i przyjęte w nim

wagi mogą być niedokładne; indeks cen przemysłowych środków produkcji ma postać indeksu Paaschego i może obejmować ograniczony asortyment wyrobów

przemysłowych. Zakres, w jakim oba indeksy stale od siebie odbiegały, zwłaszcza w Bułgarii, sugeruje poważny stopień anomalii w pomiarze. 272 wanego przez państwo przemysłu i budowania w ten sposób prywatnego bogactwa w sektorach usługowych. Z tych powodów, a także z uwagi na budżetowe skutki zmian systemowych, nie należało, oczekiwać, by stopa inflacji spadła natychmiast, po początkowej stabilizacji, do poziomu typowego dla krajów OECD. Musi ona być jeszcze przez pewien okres dostatecznie wysoka, by umożliwić zmiany w strukturze cen. 6. Czy stabilizacja jest trwała? Zwrotne oddziaływanie zmian systemowych Ogólny proces reform obejmuje wiele wzajemnie powiązanych zmian, w tym przejście od własności publicznej do prywatnej, od przemysłu ku usługom, od gospodarki zdominowanej przez wielkie przedsięborstwa do gospodarki o dużej liczbie małych firm, od rynku sprzedawcy do rynku nabywcy (łącznie z rynkiem pracy, na którym jawne bezrobocie zastępuje bezrobocie ukryte) i od standardu wyrobów typowego dla RWPG do standardów rynku światowego (J. Kor-nai, 1993). Dalsza zasadnicza zmiana musi obejmować przejście; sektora finansowego od roli biernego uczestnika do roli aktywnego podmiotu, a także reprywatyzację ryzyka. W istocie rzeczy zakres zmian, jakie się już dokonały w Europie Wschodniej, jest ogromny; niektóre z tych zmian są ukazane w tablicach 11.5-11.8. Udział sektora prywatnego wykazywany w statystykach wzrastał szczególnie szybko w Polsce i w Republice Czeskiej, początkowo w handlu i usługach, a później również w innych dziedzinach gospodarki (D. Rostowski, 1993)22. Ten wzrost sektora prywatnego tylko w pewnym stopniu można przypisać prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Rozwój sektora prywatnego w Bułgarii. i Rumunii był wolniejszy, niemniej jednak i w tych krajach nastąpił rozkwit gospodarki prywatnej. Udział przemysłu w produkcji i zatrudnieniu we wszystkich krajach wyraźnie się obniżył, wzrósł natomiast udział usług, a w Rumunii również rolnictwa. Zwolnienia pracowników i podziały przedsiębiorstw przekształcają strukturę zatrudnienia w przemyśle; np. zatrudnienie w największych węgierskich przedsię-

22

Możliwe błędy pomiaru oraz różnice pomiędzy poszczególnymi krajami utrud-

niają dokładne porównanie skali rozwoju sektora prywatnego. 18 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 273

Tablica 11.5. Przemieszczenia z sektora publicz- Tablica 11.6. Przemieszczenia nego do prywatnego z przemysłu do usług Kraje

Ud

z

Przec y

sek iał iętn t

roczn

ora wzros y

pry tne t % P jako wa

go

w 19

w P KB

1

1

'KB 89 r.

sekto sekto

989 992 r

r

prywa publi tny

Polska

28

4

czny

3,8(3 -9,5

8(5 ,9)

(-7,1

1)

)

Węgry

13

25

2,5

-8,4

Czechosło

4

20

3,9

-10,8

Rumunia

13

26

1,4

-12,2

Bułgaria

7

16

1,7

-9,0

Kraje

Zm: ana

wacja

W

zia le

U(

KB

w P 993 198 (%) 9-1

p

u

rz

słu

e-

gi

mys ł

Polska

-8

6

Węgry

-3

14

Czechosło

-8

6

wacja

Rumunia

-12 7

Bułgaria

-8

6

Źródło: Tablica 11.3 oraz EBRD Annual Economic Outlook, wrzesień 1993, tablica 3.3. Tablica 11.7. Przemieszczenia z przedsiębiorstw dużych do małych Kraje

Proce owa nt

na

ienia rzemy vedłu miaró

zmiął zatru w p ) śle dn

iorst vi

przed w 19

89-

się

1991

g róż w

poniż 51-

101-

501-

2000- 5000

łączn

ej 50 100

500

2000

5000

ie

Węgry

212,2 90,8

16,0

-16,0 -36,0 -53,5 -15,4

Polska"

arak

202,3 9,3

-18,6 -26,3 -35,6 -17,3

danyc h

a

1989 r., tylko sektor uspołeczniony. Źródło: E. Viszt, J. Vnyai, 1993; M.

Góra, 1992. Tablica 11.8. Przemieszczenia ze Wschodu na Zachód Ekspo mld

Kraje

rt i

dół.)

do R

WPG

pozo

stały raz

em

1989

1992

1989

1992

1989

1992

Polska

6,0

2,2

8,7

12,6

14,7

14,8

Węgry

4,0

2,5

5,7

8,2

9,7

10,7

Czechosłowacja 5,6

2,9

6,4

10,1

12,0

13,0

Rumunia

2,0

1,0

6,1

3,4

8,1

4,4

Bułgaria

,4,1

1,4

3,5

2,1

7,6 , 3,5

Źródło: Dane Banku Światowego. 274 biorstwach przemysłowych zmniejszyło się o połowę w okresie od 1989 do 1991 r., przy jednoczesnym skokowym wzroście liczby małych firm. Jakie są skutki takich zmian strukturalnych i instytucjonalnych dla trwałości stabilizacji makroekonomicznej? Sądzimy, że trzy obszary mają istotne znaczenie dla wiarygodności i trwałości programów stabilizacji: reakcja podaży, utrzymywanie równowagi fiskalnej oraz reforma bankowości. Omówimy je pokrótce w kolejnych punktach tego opracowania. 6.1. Reakcja podaży Szersze omówienie względnego znaczenia błędów pomiaru, wstrząsów po stronie popytu, wstrząsów po stronie podaży (włącznie z tymi, które spowodowane są zmniejszeniem kredytu), załamania handlu w ramach RWPG i wzrostu niepewności wywołanego zmianami w systemie gospodarczym, jako czynników wyjaśniających kształtowanie się produkcji, wykracza poza ramy tego opracowania (zob. np. M. Blejer i in., 1993). Asymetryczna reakcja sektora prywatnego i publicznego na reformy przemawia jednak za ujęciem dwusek-torowym (zob. P. Aghion, O. Blanchard, 1993; A. Berg, 1993b; B. Chadha, F. Coricelli, 1993). Ze względu na swoją strukturę produkcji sektor państwowy natrafia na ograniczenie po stronie popytu w następstwie liberalizacji rynków, pojawienia się konkurencji i załamania handlu w ramach RWPG. Natomiast sektor prywatny korzysta zarówno z efektów przesunięcia popytu, jak i z uznania oraz gwarancji dla prywatnych praw własności, co jest równoważne z pozytywnym wstrząsem po stronie podaży, pobudzającym wzrost. Z porównań międzynarodowych wynikają dwa, być może zaskakujące, wnioski. Po pierwsze, radykalna stabilizacja nie wiąże się z większym spadkiem produkcji niż stabilizacja nieradykalna. Najgłębszy łączny spadek miał bowiem miejsce w Rumunii — w kraju, który miał niewielkie powodzenie na polu stabilizacji, a najmniejszy w Polsce, gdzie efekty stabilizacji były bodaj największe, jeśli je odnieść do sytuacji wyjściowej. Po drugie, wydaje się, że stabilizacja nie

zmniejsza tempa przechodzenia do gospodarki prywatnej. Co więcej, pewne bodźce po stronie podaży sprzyjające wzrostowi sektora prywatnego były bezpośrednio związane z zaostrzeniem rygorów finansowych wobec lektora państwowego. Wyzwolone zostały rezerwy siły robo275

czej, które mógł wykorzystać sektor prywatny23, prócz tego przedsiębiorstwa publiczne próbowały ratować pustą kasę poprzez sprzedaż czy wydzierżawienie części majątku firmom prywatnym24. Natomiast tam, gdzie przedsiębiorstwa nie zareagowały na próby usztywnienia ograniczenia budżetowego (np. w Bułgarii), można było obserwować tendencję do wypierania sektora prywatnego25. Oba spostrzeżenia są wzajemnie powiązane. Choć przykład polski świadczy o tym, że są możliwości poprawy wyników przemysłu państwowego w warunkach wiarygodnego twardego ograniczenia budżetowego (B. Pinto, M. Belka, S. Krajewski, 1993), ostatnie trzy lata ukazują jednak wyraźnie, jak ważny jest wzrost sektora prywatnego dla początkowej fazy odbudowy produkcji i tworzenia miejsc pracy, a co za tym idzie — dla trwałości stabilizacji. 6.2. Utrzymywanie równowagi fiskalnej Przed reformą na dochody budżetowe składały się głównie trzy typy podatków pobieranych z sektora przedsiębiorstw państwowych: opodatkowanie zysku, podatek obrotowy i podatek od wynagrodzeń, z którego finansowano wydatki socjalne. Łącznie stanowiły one prawie 23

W krajach przechodzących do gospodarki rynkowej nastąpił gwałtowny wzrost

zarejestrowanej liczby bezrobotnych, w niektórych stopa bezrobocia sięgała 15%. Szybkie zmiany strukturalne spotęgowały skutki nadmiernego zatrudnienia w przedsiębiorstwach państwowych. Z naszych informacji wynika, że robotnicy fizyczni w starszym wieku częściej padają ofiarą zarówno bezrobocia, jak i spadku zarobków niż młodzi, lepiej wykształceni pracownicy, zdolni wykorzystać możliwości oferowane przez rosnący sektor usług. Strukturalne wyjaśnienie bezrobocia zdaje się sugerować, że jego wysoki poziom może się utrzymać przez dłuższy czas. Pewne szczególne czynniki, jak np. praca za granicą, aktywna polityka rynku pracy i stosunkowo trudno dostępne zasiłki (M. Burda, 1993), a także szybki wzrost sektora usług w Pradze wpłynęły na niezwykle niski poziom bezrobocia w Republice Czeskiej. Na Słowacji natomiast stopa bezrobocia jest wysoka z przyczyn strukturalnych, mimo iż polityka była tam podobna. 24

Na przykład, przeszło dwukrotny wzrost zatrudnienia w transporcie prywatnym

w Polsce pomiędzy połową 1989 r. i końcem 1990 r. nie byłby możliwy bez wyprzedaży zbędnych ciężarówek z firm państwowych (D. Rostowski, 1993).

Ogólniej, kraje, które usiłowały łagodzić wpływ reformy na sektor państwowy (na ogół poprzez inflacyjne kredyty), utrzymywały również często ramy prawne penalizujące konkurencję ze strony podmiotów prywatnych; zob. przykład Uzbekistanu opisany w “Transition" 1993, t. 4, nr 3. 25

Udział kredytów dla sektora prywatnego wzrósł w Polsce i Czechosłowacji, a w

Bułgarii po 1991 r. zmalał. 276 80% wpływów podatkowych w Czechosłowacji i w Polsce oraz połowę na Węgrzech. Nadwyżki finansowe i zatrudnienie skupiały się w wielkich jednostkach sektora przedsiębiorstw, a więc nie było potrzeby budowy aparatu skarbowego, który mógłby ściągać podatki od wielkiej liczby osób fizycznych i drobnych przedsiębiorstw. Przy zwiększonej konkurencji, ograniczonym popycie i niedostępności tanich kredytów, sektor przedsiębiorstw nie mógł już być dla rządów głównym źródłem wpływów budżetowych26. Jednocześnie wysokie stawki podatku od zysku, podobnie jak i podatku od wynagrodzeń, które sprawiają, że koszty pracy brutto mogą dwukrotnie przekraczać płacę brutto, stworzyły silne bodźce do zaniżania wyników przez sektor prywatny. Można było zatem oczekiwać, że przechodzenie do gospodarki rynkowej spowoduje erozję dochodów podatkowych, i rzeczywiście zjawisko takie wystąpiło. Równowaga fiskalna nie jest jednak w istocie problemem dochodów. Dla krajów będących głównym przedmiotem naszego zainteresowania, z wyjątkiem Rumunii (w której sytuacja w tym zakresie rozwijała się odmiennie), średni udział wydatków publicznych w PKB wynosił w 1989 r. 61%. Z tego 16% stanowiły dotacje, a 13% transfery socjalne, a więc redystrybucyjne wydatki bieżące stanowiły połowę wszystkich wydatków. W gospodarkach rynkowych o porównywalnym poziomie dochodu, mierzonego parytetem siły nabywczej, udział wydatków państwowych w PKB jest zazwyczaj znacznie niższy: około 21% PKB dla dochodów i 22% PKB dla wydatków (K. Krumm, B. Milanovic, M. Walton, 1994). Z najnowszych badań wynika, że każde dodatkowe 10 punktów procentowych udziału wydatków budżetowych w PKB idzie w parze z tempem wzrostu niższym o l punkt (W. Easterły, S. Rebelo, 1993). Sugeruje to, że ograniczenie wydatków budżetowych jako element przemian gospodarczych może być niezmiernie korzystne dla

wzrostu, a nie tylko dla walki z deficytem budżetowym. Pomiędzy 1989 r. i 1992 r. tylko w Bułgarii i Czechosłowacji nastąpił spadek udziału wydatków budżetowych w PKB. Znaczny jego wzrost w Rumunii można przypisać wzrostowi dotacji zarówno do 26

Efekt ten został w pewnej mierze skompensowany w początkowym stadium reformy

zmniejszeniem dotacji i wadliwym odzwierciedleniem inflacji w księgowości, co pozwoliło utrzymać podatki z przedsiębiorstw zmniejszających swój kapitał (M. Schaf-fer, 1993; L. Barbone, D. Marchetti, 1993). Szerokie omówienie problemów budżetowych w procesią przechodzenia do gospodarki rynkowej zawiera praca: V. Tanzi, 1993. 277

produkcji, jak i do konsumpcji. W pozostałych krajach nastąpił gwałtowny spadek wielkości subwencji, wskutek czego średni udział innych wydatków w PKB wzrósł o 5 punktów procentowych. Niemal w całości został on spowodowany wzrostem udziału wydatków socjalnych ze średnio 13% do 17% PKB w latach 19891992. Koszty budżetowe zasiłków od zarejestrowanego bezrobocia nie były jak dotąd zbyt duże, natomiast inne programy wydatków socjalnych są bardzo obszerne, przy czym największym z nich są emerytury. Przemiany wywołały prawdziwą “epidemię" wcześniejszego przechodzenia na emeryturę; tylko w niewielkiej części gwałtowny wzrost udziału emerytów w łącznej liczbie ludności, jaki nastąpił po 1989 r., spowodowany był czynnikami demograficznymi. Wcześniejsze emerytury były w pewnej mierze substytutem bezrobocia, na dodatek rozliczne specjalne systemy stwarzają możliwość uzyskania pełnej emerytury znacznie wcześniej, niżby to wynikało z — i tak niskiego — urzędowego wieku emerytalnego. W miarę wzrostu liczby emerytów zmniejszyła się liczba osób świadczących na rzecz państwowych systemów emerytalnych, co zwiększyło relację liczby świadczeniobiorców do liczby pracujących — do maksymalnej wysokości 87% w Bułgarii w 1992 r. Również stosunek średniej emerytury do średniej płacy wykazywał tendencję do wzrostu, zwłaszcza w Polsce, z 43% w 1989 r. do 63% w 1992 r. Przy płacach minimalnych tylko nieznacznie przekraczających granicę ubóstwa oraz potrzebie poważnych zmian w strukturze zatrudnienia, kraje przechodzące do gospodarki rynkowej stanęły wobec ogromnego wyzwania — stworzenia systemów zabezpieczenia socjalnego, które byłyby możliwe do sfinansowania i nie zniechęcały do poszukiwania pracy. Emeryci i “kandydaci" na emerytów są ważną częścią wyborców, wobec niskiego wieku emerytalnego i powolnego wzrostu ludności. Z wyjątkiem Estonii nie udało się wprowadzić radykalnej reformy tego systemu, być może dlatego, iż reformatorzy nie uznawali jej z początku za zadanie priorytetowe. Kwestia emerytur stawia również problem międzypokoleniowej sprawiedliwości: horyzont czasowy starszych pokoleń liczony od momentu rozpoczęcia reformy jest krótszy, a gromadzone bogactwo (poza mieszkaniami) w większości omija starszych ludzi, na korzyść młodszych przedsiębiorców, często dobrze wykształconych, znających języki obce, przed

którymi otwierają się możliwości dobrych zarobków w sektorze prywatnym. Rozkład bogactwa według wieku, jaki powstaje w wyniku 278 dokonujących się przemian, będzie się różnił od długofalowego rozkładu, właściwego gospodarce rynkowej, gdzie majątek jest na ogół skoncentrowany wśród starszych generacji. Zwiększa to potrzebę utrzymywania przez kilka dziesięcioleci międzypokoleniowego transferu dochodu za pośrednictwem państwa. Problem ten wystąpi najostrzej w tych krajach, którym nie powiodła się stabilizacja i gdzie inflacja będzie zjadać oszczędności gospodarstw domowych27. 6.3. Reforma bankowości a sektor przedsiębiorstw Ze względu na charakter systemu bankowego w poprzednim okresie, banki w momencie podejmowania programów stabilizacyjnych z reguły były biernymi i niedoświadczonymi kredytodawcami. Przesuwanie terminów spłaty długów i kapitalizacja zaległych odsetek doprowadziły do powstania wyraźnego dualizmu finansowego, z silnym skupieniem kredytów w ograniczonej grupie zwykle mniej zyskownych przedsiębiorstw28. W toku reformy w sektorze bankowym przynajmniej tych krajów, gdzie zmiany były bardziej zaawansowane, dokonywał się proces zdobywania nowych doświadczeń, w wyniku którego firmy ponoszące straty stopniowo zaczęły odczuwać ograniczenia finansowe. Natomiast jakość długów w pozostałych krajach zapewne nadal się pogarsza29. 27

Majątek w gospodarce rynkowej (zwłaszcza poza mieszkaniami) jest na ogół

dość skoncentrowany w starszych pokoleniach (E. Wolff, 1987). W krajach realizujących przemiany emerytom nie żyje się gorzej niż innym grupom społecznym, ale zazwyczaj są oni mniej przychylni programowi reform. Tylko Mołdawia podjęła próbę takiego ustawienia prywatyzacji, która przesunęłaby bogactwo ku starszym pokoleniom. 28

Prócz tego niektóre firmy o silniejszej pozycji finansowej i bardziej

aktywnych menedżerach same mogły się wycofać z rynku kredytowego w obliczu wysokiego realnego oprocentowania zaciąganych kredytów. W Polsce nastąpiła wysoka koncentracja kredytu bankowego na 1/10 ogółu przedsiębiorstw, podczas gdy pozostałe 90% nie korzystało z kredytów (S. Gomulka, 1993).

29

Jednym z pozytywnych objawów był fakt, że zwalnianie zbędnej siły roboczej

przebiegało znacznie szybciej w przedsiębiorstwach ponoszących straty niż w firmach bardziej zyskownych (B. Finto, M. Belka, S. Krajewski, 1993; S. Estrin, A. Gelb, I. Singh, 1994). B. Pinto i S. van Wijnbergen (1994) oraz G. Caprio (1994) podają jeszcze inne dowody stopniowego utwardzania warunków finansowych w Polsce i wzrostu udziału sektora prywatnego w zaciąganych kredytach. Natomiast w Bułgarii, jak się wydaje, kredyty w coraz większym stopniu były kierowane do słabszych firm, co powodowało tylko narastanie zaległości płatniczych. J 279

Głównym celem reformy systemu finansowego jest, oprócz poprawy ogólnego poziomu usług bankowych, rozwiązanie sprawy nagromadzonych tzw. złych długów, które po stabilizacji nie są już zmniejszane przez inflację, lecz raczej narastają pod wpływem dodatnich realnych stóp procentowych. Drugim ważnym celem jest zapewnienie, by nowe kredyty były kierowane do wypłacalnych, rozwijających się przedsiębiorstw, a nie do firm, w których po niedługim czasie przekształciłyby się w kolejne złe długi. Oba cele są ze sobą ściśle związane. Z jednej strony nie można wprowadzać zachęt do ostrożnego udzielania kredytów bez właściwie dekapitalizowanych banków: rozwiązanie problemu “strumienia" wymaga uporania się z problemem “zasobu". Z drugiej jednak strony rekapitalizacja powtarzana jako element procesu budowania rezerw na pokrycie złych długów grozi podważeniem wiarygodności twardego ograniczenia budżetowego przedsiębiorstw. Niektórzy przekonują, że jest jeszcze trzeci cel: przypisania bankom aktywnej roli w zarządzaniu sektorem przedsiębiorstw, niekoniecznie dlatego, iż są one do tej roli powołane, lecz z powodu zapotrzebowania na zewnętrznych właścicieli strategicznych oraz ze względu na rozległą znajomość spraw przedsiębiorstw. Twierdzi się także, iż wiąże się to z aktywną rolą banków w rozwiązywaniu problemu złych długów. Poszczególne kraje w różny sposób podchodzą do tego złożonego kompleksu wzajemnie powiązanych problemów. Stosowane rozwiązania zwykle obejmują jakieś połączenie transferu złych długów do specjalnych instytucji, wymianę długu na udziały kapitałowe, a także dekapitalizowanie banków i budowanie rezerw finansowych, w części przez państwo, a w części za pomocą wyższych marż bankowych30. 30

Aby stawić czoło problemowi ryzyka i jednocześnie wykorzystać umiejętności

banków w dziedzinie reorganizacji (skorzystały one z procesu tworzenia nowych instytucji, włącznie z “partnerstwem" z bankami zagranicznymi), Polska rozpoczęła proces śmiałej kapitalizacji, połączonej z zachęcaniem banków do wypracowywania wspólnych rozwiązań z dłużnikami zalegającymi ze spłatą kredytów. Niektórzy krytykowali kolejne rekapitalizacje przeprowadzone na Węgrzech za to, że podważały wiarygodność twardego ograniczenia budżetowego.

Nie jest jednak dotąd jasne, na ile skutecznie działały różne metody; przegląd metod stosowanych w różnych krajach podają: B. Pleskovic, 1994; “Transition" 1994, t. 5, nr l; BIS, 1993; P. Dittus, 1994. Niektórzy obserwatorzy twierdzili, że w celu skrócenia procesu niezbędne jest całkowite umorzenie starych długów, jednakże poza wysokimi kosztami mogłoby ono być fałszywym sygnałem dla sektora przedsiębiorstw i zmniejszyć siłę działania zadłużenia jako formy nacisku wymuszającej restrukturyzację najsłabszych firm. 280 Ostateczne pełne fiskalne koszty rozwiązania sprawy złych długów nadal nie są znane, jednakże na pewno we wszystkich krajach nie będą one małe (P. Dittus, 1994, S. Gomułka, 1993). Na przykład na Węgrzech koszty rezerw niezbędnych do pokrycia poprzednich złych długów stanowiły 4 punkty procentowe z 10% marży pomiędzy stopą oprocentowania kredytów i wkładów w 1992 r., a spadek rentowności banków, w wyniku nowych reguł dotyczących tworzenia rezerw, pociągnął za sobą zmniejszenie wpływów z podatku od zysku o 2% PKB. Usztywnienie ograniczenia budżetowego przedsiębiorstw i uzdrowienie finansów najprawdopodobniej nie będzie jednak jednorazowym procesem. Zmiany instytucjonalne w sektorze bankowym i na innych rynkach finansowych będą wymagały czasu, niezbędnego do pełnej prywatyzacji ryzyka handlowego. Poziom ryzyka pozostanie wysoki, w części z powodu ekspansji nowych firm (włącznie z tymi, które powstały w wyniku podziału firm starych), nie mających długoletnich tradycji w nowym otoczeniu ekonomicznym. Prócz tego w większości krajów realizujących przemiany rozwiązania prawne nadal są bardziej korzystne dla dłużników niż dla wierzycieli. Bardzo ostre środki na rzecz pełnej decentralizacji ryzyka mogłyby skłaniać banki do utrzymywania nadmiernej płynności i doprowadzić do wycofania kredytu przeznaczonego dla wielu potencjalnie zdolnych do funkcjonowania klientów31. W praktyce więc budżety państwa prawdopodobnie będą musiały ponosić przez pewien czas koszty związane z istnieniem kłopotliwych długów, o ile marże bankowe nie mają być na tyle wysokie, by hamować rozwój dobrych firm i powodować dalsze osłabienie portfeli bankowych. 31

Węgry (które w kategoriach makroekonomicznych można zaliczyć raczej do

“gradualistycznych" reformatorów) były najbardziej radykalne w stosowaniu procedury upadłościowej wobec niewypłacalnych dłużników. Zwiększona płynność bankowa i kurczenie się kredytu dla przedsiębiorstw w 1992 r. mogły być w części spowodowane wzrostem odczuwalnego ryzyka związanego z “automatycznym uruchamianiem" procesu bankuructwa, w połączeniu z nowym prawem bankowym, które przewidywało obowiązek zgromadzenia pełnych rezerw na nie spłacone kredyty udzielone firmom objętym tym procesem. Estonia bardzo agresywnie podjęła decentralizację ryzyka na banki i deponentów; w części z tego powodu w. 1993 r. kredyty udzielane krajowym klientom stanowiły tylko 1/3 zaangażowania kredytowego systemu bankowego, który inwestował oszczędności za granicą. 281

7. Dziesięć wniosków Z punktu widzenia stabilizacji kraje postsocjalistyczne można dziś podzielić na dwie grupy. Kraje badane w niniejszym opracowaniu, poza Rumunią, a wraz ze Słowenią, dwiema republikami bałtyckimi i Albanią, osiągnęły pewien początkowy sukces w walce z inflacją, która wystąpiła po liberalizacji cen. Muszą one teraz umacniać stabilność makroekonomiczną, jednocześnie przezwyciężając tendencje spadkowe w gospodarce i pogłębiając reformy instytucjonalne. W większości pozostałych krajów, w wielu przypadkach z nowymi walutami, jak dotąd nie udało się powstrzymać inflacji nawet na umiarkowanym poziomie. Doświadczenia tych krajów Europy Wschodniej, w których reformy poszły dalej niż w innych, mogą być pouczające dla obu grup krajów. Ogólnie można powiedzieć, że poza polityką gospodarczą na uzyskiwane wyniki wpływają warunki początkowe, przemiany polityczne i czynniki zewnętrzne (które były niezwykle trudne). W sumie główne kraje, które stały przed najpoważniejszymi problemami makroekonomicznymi, odziedziczyły również najtrudniejsze warunki strukturalne dla swojej stabilizacji, a także wysokie zadłużenie zagraniczne i potężne związki zawodowe. Trudno natomiast jednoznacznie rozstrzygnąć, czy wcześniejsze reformy w stylu socjalizmu rynkowego zapewniały jakieś korzyści. Instytucje takich krajów mogły być nieco lepiej dostosowane do warunków rynkowych, jednakże decentralizacja zarządzania do szczebla przedsiębiorstwa stwarzała trudne problemy polityczne dla dalszej reformy (Polska), poza tym pozornie mniej pilna potrzeba reformy mogła również zachęcać do biernego “dryfowania" w polityce gospodarczej (Węgry). l. Podejście radykalne jest mniej ryzykowne. Wszystkie kraje Europy Wschodniej i b. ZSRR, którym udało się obniżyć inflację do niskiego lub umiarkowanego poziomu, przeżyły poważny przełom polityczny, połączony z demokratyzacją i odzyskaniem narodowej niezależności. Wynikałoby z tego, że przy współistnieniu początkowego poważnego zachwiania równowagi makroekonomicznej oraz wielkiego przełomu politycznego, podejście radykalne, obejmujące energiczną politykę S i L, niemal na pewno jest rozwiązaniem najmniej ryzykownym. Początkowa stabilizacja przyniosła najlepsze wyniki tam, gdzie programy radykalne uruchamiane były we wczesnym

282 okresie “polityki nadzwyczajnej", następującym po przełomie politycznym. Powrót do “polityki normalnej", który następuje po początkowej przerwie, komplikuje dalszą stabilizację, podnosząc oczekiwania inflacyjne, zwalniając tempo wprowadzania reform instytucjonalnych oraz osłabiając zdolność dostosowawczą przedsiębiorstw państwowych; przykładu dostarcza Bułgaria. “Polityka normalna" nasuwa szczególne problemy wtedy, gdy towarzyszy jej wyjątkowe rozdrobnienie polityczne. Aby polityka S mogła być skuteczna, konieczne są zasadnicze zmiany zachowań w gospodarce nadal zdominowanej przez przedsiębiorstwa państwowe. Jedną z funkcji radykalnych reform jest zasygnalizwanie potrzeby takich zmian przez dokonanie przełomowej zmiany w warunkach działania firm. Jeśli tego zabraknie, chroniczny brak dyscypliny finansowej i piętrzące się zaległości płatnicze mogą szybko doprowadzić do erozji programu i zniszczyć wiarygodność trwałości dyscypliny finansowej. 2. Nie ma prostego związku pomiędzy typem reformy i stabilnością polityczną. Ewolucja polityczna poszczególnych krajów wykazywała poważne różnice; wbrew popularnej opinii, poziom politycznej niestabilności nie wydaje się związany w prosty sposób z typem programu gospodarczego: wystarczy wziąć przykład Węgier i Republiki Czeskiej (oba kraje były politycznie stabilne, ale przemiany polityczne przebiegały w nich odmiennie, poważne różnice wykazywały także ich programy gospodarcze), albo Rumunii i Polski (oba kraje stosunkowo niestabilne, ale w jednym sformułowano konsekwentny program gospodarczy, w drugim zaś nie). 3. Nie należy przesadnie “dostrajać" programu na starcie. Lepiej pomylić się po stronie nadmiernej twardości i kontynuować twardą politykę niż próbować ją korygować we wczesnym etapie jej realizacji, by wykorzystać przejściową poprawę bilansu płatniczego, która pojawia się po opanowaniu inflacji. Dzieje się tak dlatego, iż niepowodzenie początkowej stabilizacji będzie wymagało następnych prób, w gorszych warunkach gospodarczych i politycznych oraz przy niższej wiarygodności. Dokładne sterowanie makroekonomiczne i tak zresztą nie jest możliwe, zważywszy na zakres nieuniknionej niepewności. 4. Polityka pieniężna i budżetowa może być potężnym narzędziem tłumienia

inflacji do umiarkowanego poziomu (bardzo niska inflacja może być trudna do pogodzenia z potrzebą korekt struktury cen) i stabilizacji kursów walutowych, być może dlatego, że procesy inflacyj283

ne nie są w punkcie wyjścia głęboko zakorzenione. I odwrotnie — stabilizacja może się wymykać po początkowej liberalizacji cen, jeśli polityka finansowa nie tworzy zaufania do utrzymywania krajowych aktywów finansowych. Główna porażka Rumunii (a także Rosji i innych krajów) dotyczyła sektora polityki pieniężnej i stopy procentowej; wydaje się, że brak wiarygodności w tym względzie mógł zachęcać do popadania w zaległości płatnicze. Być może potrzebne jest ustalenie przez dłuższy czas minimalnych wielkości stopy procentowej, by chronić niekonkurencyjne, zdominowane przez państwo banki przed dekapitalizowaniem oszczędności ludności. 5. Szczególną rolę odgrywa kontrola plac. Wszystkie kraje sięgały do kontroli płac. Jej znaczenie wynika z nieuniknionego opóźnienia prywatyzacji w stosunku do polityki S i L. Hamowanie płac jest niezbędne do obrony zysków potrzebnych do sfinansowania restrukturyzacji sektora przedsiębiorstw, który najprawdopodobniej będzie musiał dokonać transferu zasobów finansowych netto do systemu bankowego, w miarę umacniania stabilizacji. Niektóre kraje, takie jak Rumunia i Rosja, utrzymywały przejściowo dodatni transfer do przedsiębiorstw, jednakże na dłuższą metę jest to niemożliwe, gdyż prowadzi do zniszczenia wkładów pieniężnych przez inflację. Prócz tego jest wielce prawdopodobne, że będzie on nieskuteczny, jako że subwencjonowane kredyty będą najpewniej związane raczej z polityczną siłą przetargową niż z wynikami ekonomicznymi. 6. Liberalizacja wzmacnia stabilizację. Teoretycznie, stabilizację można osiągnąć przy jednoczesnym utrzymaniu szerokiej kontroli państwa nad gospodarką. W praktyce jednak zachodzi ścisły związek pomiędzy stabilizacją i liberalizacją, z wyjątkiem sfery płac. Politycy, którzy przywiązywali duże znaczenie do S, podobnie cenili również i L. Redukcja dotacji budżetowych i unikanie strat banku centralnego spowodowanych subwencjonowanym kredytem (który jest podstawową słabością polityki w Rumunii i wielu krajach b. ZSRR) były ważnym elementem makroekonomicznego dostosowania. Co jednak najważniejsze, stabilizowanie scentralizowanej gospodarki, w której utrzymano by szeroką kontrolę cen i silne związki instytucjonalne pomiędzy rządem i przedsiębiorstwami, jest bardzo trudne nawet dla bardzo silnego państwa (a

potrzeba bardzo mocnego państwa jest sprzeczna z tendencjami najnowszej historii tego regionu), albowiem przedsiębiorstwa mogą obciążać tę kontrolę winą za ponoszone straty. 284 Zawsze dysponują one lepszą informacją niż rząd, a swój brak samodzielności mogą wykorzystać do wsparcia żądań subsydiów. Przykład Rumunii pokazuje, jak wielkie problemy się z tym wiążą. 7. Znaczenie stałych kursów walutowych zależy od charakteru oczekiwań inflacyjnych. Niektóre z krajów realizujących przemiany wprowadziły również stały kurs swych walut, który miał odgrywać rolę kolejnej “nominalnej kotwicy". Doświadczenia Bułgarii, a także Łotwy i Słowenii sugerują, że znaczenie wprowadzenia stałego kursu Walutowego jest kwestią bardziej otwartą niż potrzeba kontroli płac. Może ono zależeć od tego, czy głęboko zakorzenione oczekiwania inflacyjne dotyczą wzrostu cen (jak w Ameryce Łacińskiej), czy głównie niedoborów. 8. Radykalna polityka S i L sprzyja ożywieniu gospodarki i przechodzeniu do gospodarki rynkowej. Doświadczenia poszczególnych krajów sugerują brak średniookresowej ujemnej zależności pomiędzy stabilizacją (i towarzyszącą jej liberalizacją) oraz zarówno produkcją, jak i tempem przechodzenia do gospodarki prywatnej. Zaniechanie czy niepowodzenie stabilizacji powoduje stratę cennego czasu i opóźnia ożywienie gospodarcze. Środki sprzyjające rozwojowi sektora prywatnego, włącznie z “małą" prywatyzacją i dostępem do lokali handlowych, powinny się stać ważną składową pakietu stabilizacyjnego, ze względu na wagę reakcji ze strony podaży. 9. Po początkowej stabilizacji wiarygodność i trwałość reformy będzie wymagać: • silnej reakcji w postaci wzrostu sektora prywatnego, • reformy budżetowej, zwłaszcza po stronie wydatków, a także prawdopodobnie pewnego wsparcia zewnętrznego, • zajęcia się sprawą złych długów, bez naruszenia wiarygodności ograniczenia budżetowego. Nieuniknione wolniejsze tempo reformy instytucjonalnej w stosunku do stabilizacji i liberalizacji sugeruje, że w programie radykalnej reformy

trzeba się liczyć z dłuższą fazą napięć budżetowych, zależnych od powagi problemów strukturalnych. Teoretycznie rzecz biorąc, wymagania równowagi budżetowej mogą wyznaczać górną granicę tempa przechodzenia od sektora publicznego do prywatnego. Mimo atrakcyjności takiego ujęcia, w praktyce cel utrzymania wpływów podatkowych nie jest dobrym argumentem przemawiającym za celowym spowolnieniem tempa tych przemian, ponieważ dochodów i tak 285

nie da się utrzymać32. Na nic się nie zda próba stabilizacji wpływów budżetowych w drodze wspierania przedsiębiorstw publicznych guasf-budżetowymi dotacjami przydzielanymi poprzez system bankowy. Niepohamowany deficyt budżetowy naruszy wiarygodność reform. A jednocześnie bardzo wysokie (faktyczne lub oczekiwane) opodatkowanie będzie hamować wzrost gospodarki prywatnej, która będzie zmuszona finansować szybki wzrost głównie z nie podzielonych zysków. Również i to może uderzać w reformy. Główne reformy budżetowe muszą więc dotyczyć wydatków. Nawet po likwidacji subwencji stosunek wydatków do PKB jest znacznie wyższy od typowego dla krajów o średnim poziomie dochodu, głównie z powodu transferów socjalnych. Dotkliwe ograniczenia po stronie zasobów nie pozwolą na szybkie obniżenie tych proporcji, zwłaszcza jeśli budżet musi również ponosić koszty dotąd ukrytej nieefektywności. Tylko głęboka analiza wydatków, włącznie ze szczegółowymi badaniami zasięgu wypłat socjalnych, może pokazać, gdzie wprowadzone korekty mogą być względnie mniej bolesne. Mimo potrzeby rozległych dostosowań, trudno jednak redukować wydatki zbyt gwałtownie (zwłaszcza po okresie “polityki nadzwyczajnej"), jednocześnie próbując zachować demokratyczny konsensus na rzecz reform. Przejściowe deficyty budżetowe trzeba więc widzieć w średniookresowej perspektywie, przy czym szczególny nacisk należy położyć na obniżenie poziomu wydatków publicznych i poprawę ich struktury. Przejściowo potrzebny będzie dopływ środków z zewnątrz, który pozwoli na utrzymywanie większego deficytu budżetowego, niż to jest normalnie przyjęte, i sfinansowanie go bez nadmiernej ekspansji pieniężnej. Z tych samych budżetowych powodów redukcja zobowiązań z tytułu obsługi zadłużenia ma zasadnicze znaczenie dla sukcesu radykalnych reform w krajach dźwigających ciężar długu zagranicznego. Należy też stosunkowo szybko wprowadzić środki ograniczające refinansowanie kredytu dla ponoszących straty firm państwowych oraz pobudzające kredytowanie firm prywatnych, zwłaszcza dlatego, iż systemy finansowe w fazie stabilizacji mogą w sumie przesunąć 32

W sprawie przykładów ograniczenia budżetowego stosowanego w grupie takich

modeli, które ogólnie zakładają trwałość dochodów bez reformy, zob. P. Aghion,

O. Blanchard, 1993; B. Chadha, F. Coricelli, 1993. Nie bylibyśmy skłonni uznać umiarkowanego, jednolitego cła nałożonego w celu pozyskania dochodów budżetowych za znaczące odejście od liberalizacji. 286 niewiele zasobów do kredytobiorców. Należy do tego dążyć, mimo że banki nie mogą od razu przejąć aktywnej, kierowniczej roli w inicjowaniu bankructw. Bardzo ważne jest jednak możliwie szybkie uaktywnianie przynajmniej części systemu bankowego, tak by mógł on wnieść swój wkład w reorganizację sektora przedsiębiorstw, i dokonanie tego bez wzbudzania oczekiwań operacji ratunkowych, które osłabiają wiarygodność reform. Sposób realizacji tego zadania zależy od warunków specyficznych dla poszczególnych krajów; doświadczenia Polski, Węgier i Republiki Czeskiej, mimo różnorodności, zdają się wskazywać, że możliwy jest pewien postęp. Powszechne oddłużenie nasuwa liczne wątpliwości, a rozwiązanie problemu złych długów “za jednym zamachem" jest zapewne scenariuszem nadmiernie optymistycznym. 10. Fiasko pierwszej próby stabilizacji nie jest argumentem przeciwko kontynuowaniu polityki I i L. Weźmy kraje, które nadal borykają się z poważnymi problemami stabilizacji, bez wielkiego przełomu politycznego (albo takie, którym nie powiodła się początkowa stabilizacja po politycznym przełomie). Jakie wnioski dla ich polityki wynikają z naszej analizy? Oczywiście, stoją one przed bardzo trudnym zadaniem, z uwagi na postępujące osłabienie gospodarki i prawdopodobieństwo umocnienia mechanizmu indeksacji. Na pewno płynie stąd nauka, by wykorzystać wiarygodność wynikającą z każdego poważniejszego zwrotu politycznego do wprowadzenia w życie zdecydowanego programu stabilizacyjnego. Mimo jednak braku postępu w stabilizacji kraje te powinny kontynuować liberalizację i zmiany instytucjonalne tak szybko, jak to tylko możliwe. Do czasu osiągnięcia stabilności makroekonomicznej ich potencjał wzrostu wydajności nie będzie mógł być jednak w pełni wykorzystany. Mimo to liberalizacja i zmiany instytucjonalne stworzą lepsze podstawy do przyszłej stabilizacji, prócz tego mogą wzmocnić społeczne poparcie dla przyszłego wysiłku stabilizacyjnego. Bibliografia

Agency for Economic Coordination and Development (ACED) Bulgarian Econo-my m 1993. Annual Report. <> P. Aghion, O. Blanchard On the Speed of Vransition in Central Europę, Working Paper, nr 6, European Bank for Reconstruction and Development, Łondori 1993. 287

S. Ahmad Regression Estimates o f Per Capita GDP Based on Purchasing Rower Parities, Worid Bank Policy Research Paper, nr 956, Washington 1992. L. Balcerowicz Eastern Europę: Economic, Social and Political Dynamics, School of Slavonic and East European Studies, University of London, 1993(a). L. Balcerowicz Economic Transition in Central and Eastern Europę: Comparisons and Lessons, drugi doroczny wykład Międzynarodowej Korporacji Finansowej, grudzień 1993(b). L. Balcerowicz Common Fallacies in the Debatę on the Economic Transition in Central and Eastern Europę, European Bank for Reconstruction and Development, 1993(c). L. Balcerowicz Poland, •w: J. Williamson (red.) The Political Economy of Policy Reform, Institute of International Economics, Washington 1994. Bank for International Settiements (BIS) 63rd Annual Report, Basel, 14 VI 1993. L. Barbone, D. Marchetti, Jr. Economic Transformation and the Fiscal Crisis: A Critical Look at the Central European Experience of the 1990s, The Worid Bank, Washington 1993. A. Berg Measurement and Mismeasurement of Economic Actwity During Transition to the Market, w: M. Blejer i in. (red.) Eastern Europę m Transition: From Recession to Growth?, Worid Bank Discussion Paper, nr 196, Washington 1993(a). A. Berg Supply and Demand Factors m the Output Decline m East and Central Europę, referat przedstawiony na międzynarodowej konferencji nt. spadku produkcji W Europie Wschodniej, Austria, listopad 1993(b). A. Berg Does Macroeconomic Reform Cause Structwal Adjustment? Lessons from Poland, International Monetary Fund, Washington 1993(c). A. Berg, J. Sachs Structwal Adjustment and International Trade in Eastern Europę: Ihe Case of Poland, “Economic Policy", Aprii 1992, s. 117-173. M. I. Blejer, G. Calvo, F. Coricelli, A. H. Gelb Eastern Europę in Transition: From Recession to Growth?, wyniki konferencji nt. makroekonomicznych aspektów dostosowania współorganizowanej przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Bank Światowy, Worid Bank Discussion Paper, nr 196, Washington 1993.

Z. Bogetic, L. Fox Incomes Policy During Stabilization: A Review and Lessons from Bulgaria and Romania, “Comparative Economic Studies", Spring 1993. A. Bratkowski The Shock of Transformation or the Transformation ofthe Shock? 1he Big Bang in Poland and Official Statistics, “Communist Economies and Economic Transformation" 1993, t. 5, nr l. M. Bruno Stabilization and Reform in Eastern Europę: Preliminary Evaluation, w: M. Blejer i in. (red.) Eastern Europę in Transition: From Recession to Growth?, Worid Bank Discussion Paper, nr 196, Washington 1993. M. Burda Labour Markets in Eastern Europę, “Economic Policy", Aprii 1993. G. Calvo, F. Coricelli Inter-Enterprise Arrears in Economies in Transition, referat przedstawiony na międzynarodowej konferencji nt. spadku produkcji w Europie Wschodniej, Austria, listopad 1993. G. Caprio Jr. Role of Financial Intermediaries in Transitional Economies, Carnegie-Rochester Conference on Public Policy, Policy Research Department, The Worid Bank, Washington 1994. 288 E. Cardoso, S. Yusuf Red Capitalism: Growth and Inflation in China, The Worid Bank, Washington 1994. B. Chadha, F. Coricelli Fiscal Constraints and the Speed of Transition, The International Monetary Fund and The Worid Bank, Washington 1993. K. Chu Jr., G. Schwartz Output Decline and Goyernment Expenditures in European Transition Economies, referat przedstawiony na międzynarodowej konferencji nt. spadku produkcji w Europie Wschodniej, Austria, listopad 1993. E. B. Clifton, M. S. Khan Interenterprise Arrears in Transforming Economies: The Case of Romania, “IMF Staff Papers" 1993, t. 40, nr 3, s. 680-696. S. Commander, R. Yemtsov Prwatization in Russia: Does it Matter? Some Early Euidence on the Behayior of Prwatized and Prwate Firms, The Worid Bank, Washington 1994. F. Coricelli, T. D. Lane Wagę Controls during the Transition from Central Flaming to o Market Economy, “The Worid Bank Research Observer" 1993, t. 8, nr 2, s. 195-210.

G. A. Cornia Poverty, Food Consumption and Nutrition During the Transition to the Market Economy, 1993. P. Dittus Corporate Gorernance m Central Europę: The Role of Banks, BIS Economic Papers, 1994. W. Easteriy, S. Rebelo Fiscal Policy and Economic Growth: Ań Empirical Investigation, The Worid Bank, Washington 1993. W. Easteriy, V. da Cunha Financing the Storm: Macroeconomic Crisis in Russia, 1992-93, Worid Bank Policy Research Paper, nr 1249, Washington 1993. S. Edwards The Political Economy of Inflation and Stabilization in Developing Countries, University of Chicago, 1994. S. Estrin, M. Schaffer, I. Singh Enterprise Adjustment in Transition Economis: Czechosloyakia, Hungary and Poland, w: M. Blejer i in. (red.) Eastern Europę in Transition: From Recession to Growth?, Worid Bank Discussion Paper, nr 196, Washington 1993. < • S. Estrin, A. Gelb, I. Singh Restructuring, Yiability and Prwatization: A Comparative Study of Enterprise Adjustment m Transition, 1994. Q. Fan, M. E. Schaffer Government Financial Transfers and Enterprise Adjustments in Russia, with Comparisons to Central and Eastern Europę, CEP Working Paper, nr 394, Centre for Economic Performance, London School of Economies, 1993. S. Fisher, A. Gelb The Process of Economic Transformation, “Journal of Economic Perspectives" 1991, t. 5, nr l. R. Frydman, A. Rapaezyński, J. S. Earie i in. The Prwatization Process in Central Europę, Central European University Press, London 1993, " A. Gelb, E. Jorgensen, I. Singh Life After the Polish “Big Bang"; Episodes of Pre-prwatization Enterprise Behavior, w: A. Hiliman, B. Milanovic (red.) The Transition from Socialism in Eastern Europę: Domestic Restructuring and Foreign Trade, Worid Bank, Washington 1992. A. Gelb, G. Jefferson, I. Singh Can Communist Economies Transform Incrementally? The Experience of China, “Economies of Transition" 1993, t. l, nr 3, s. 401-435. S. Gomulka The Financial Situation of Polish Enterprises (1992-93) and its

Impact on Monetary and Fiscal Policies, Research Paper Series No. EE-RPS28. Transition and 19 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 289

Macro Adjustment Division, Policy Research Department, The Worid Bank, Washing-ton 1993. M. Góra Industrial Adjustment During Transition: The Case of Polish Industry, Worid Bank Research Paper, nr 7, Enterprise Behavior and Boonomic Reforms, PRDTE, Worid Bank, Washington 1992. R. Holzmann, G. Winckler Fiscal, Monetary and Social Institutions Needed for Restructuring, referat przedstawiony na międzynarodowej konferencji nt. spadku produkcji w Europie Wschodniej, Austria, listopad 1993. Hungarian Academy of Sciences Exchange-Rate Policy and Real Exchange-Rate Appreciation During the Economic Transition: The Case of Hungary, RRT Hungary Document 21, sponsored by International Center for Economic Growth, The Institute for Worid Economies, Budapest 1993. Hungarian Academy of Sciences The Informal Sector of the Hungarian Economy, RRT Hungary Document 25, sponsored by International Center for Economic Growth, The Institute for Worid Economies, Budapest 1993. B. W. Ickes, R. Ryterman Financial Underdevelopment and Macroeconomic Stabilization in Russia, 1993. . . . J. K-ornai Transformational Recession: A General Phenomenon Examined through the Example of Hungary's Deyelopment, Francois Perroux Lecture, College de France, Paris 1993. J. Kornai The Socialist System. The Political Economy of Communism, Princeton University Press, 1992. K. Krumm, B. Milanovic, M. Walton Transfer and the Transition from Socialism: Is a Radical Alternatiue Necessary?, The Worid Bank, Washington 1994. A. Kwieciński, W. Quaisser Agricultural Prices and Subsidies in the Transformation Process of the Polish Economy, “Economic Systems" 1993, t. 17, nr 2, s. 125-154. D. Lipton, J. Sachs Creating a Market Economy in Eastern Europę: The Case of Poland, “Brookings Papers on Economic Activity" 1990, t. l, s. 75-147. D. Lipton, J. Sachs Priyatization in Eastern Europę: The Case of Poland, “Brookings Papers on Economic Activity" 1990, t. 2, s. 293-341. R. I. McKinnon Gradual Yersus Rapid Liberalization m Socialist Economies: The

Problem of Macroeconomic Control, w: Proceedings ofthe Worid Bank, Annual Conference on Development Economies, M. Bruno, B. Pleskovic (red.), Worid Bank, Washington 1993. J. B. Miller The Price Gap: a Window to Understanding the Bulgarian Economy, w: E. Bogeti, A. L. Hillan (red.) Public Finance Dimensions of the Transition: Lessons from Bułgaria, 1993. G. Oblath, A. Valentinyi Macroeconomic Policy Liberalization and Transition: Hungary's Case, Center for Social and Economic Research, Kopint-Datorg, Budapest 1993. L. T. Orlowski Distabilizing Factors in the Economic Transition in Central Europę, Conference of the European Association for Evolutionary Political Economy: The Economy of the Future Ecology, University of Barcelona, 1993(a). L. T. Orlowski Problems ofCorrectwe Inflation m the Transformation from Central Flaming to a Market Economy: The Experience of Poland, Sacred Heart University and Kieł Institute of Worid Economies, 1993(b). 290 B. Pinto, M. Belka, S. Krajewski Transforming State Enterprises in Poland: Evidence on Adjustment by Manufacturing Firms, Brookings Papers on Economic Activity, 1993. B. Pinto, S. van Wijnbergen Ownership and Corporate Control in Poland: The Myth ofthe Failing State Sector, 1994. B. Pleskovic Financial Policies m Socialist Countries in Transition, Policy Research Working Paper, nr 1242, The Worid Bank, Washington 1994. B. Pleskovic, J. Sachs Political Independence and Economic Reform in Sloyenia, w: The Transition in Eastern Europę, t. l. Country Studies, O. J. Blanchard, K. A. Froot, J. D. Sachs (red.), NBER and the University of Chicago Press, Chicago 1994, s. 191-220. R. Portes (red.) Economic Transformation in Central Europę: A Progress Report, European Communities, Luxembourg 1993. M. Raiser, P. Nunnenkamp Output Decline and Recovery m Central Europę: The

Role of Incentwes Before, During and After Prwatization, referat przygotowany na międzynarodową konferencję nt. spadku produkcji w Europie Wschodniej, Austria, listopad 1993, B. Roberts The Initial Welfare Conseąuences of Price Liberalization and Stabilization in Poland, w: A. Schipke, A. M. Taylor The Economies of Transformation, Springer Yeriag, Berlin 1994. B. Roberts What Happened to Soviet Product Ouality? Evidence from the Finnish Auto Market, University of Miami, 1993. D. Rosati The Impact of the Soviet Trade Shock on Output Levels in Central and East European Economies, referat przedstawiony na międzynarodowej konferencji nt. spadku produkcji w Europie Wschodniej, Austria, listopad 1993. D. Rostowski The Inter-Enterprise Debt Explosion in the Former Soviet Union: Causes, Consequences, Cures, nie opublikowane opracowanie Międzynarodowego Funduszu Walutowego, 1992. D. Rostowski The Implications of Very Rapid Prwate Sector Growth in Poland, 1993. J. Sachs Poland's Jump to the Market Economy, Lionel Robbins Lecture Series, MIT Press, Cambridge 1993. J. Sachs, W. T. Woo Structural Factors in The Economic Reforms ofChina, Eastern Europę and the Former Soviet Union, referat przedstawiony na spotkaniu panelowym nt. polityki ekonomicznej w Brukseli, University of California, Davis 1993. M. Schaffer The Enterprise Sector and Emergence of the Polish Fiscal Crisis 1990-91, Worid Bank, Policy Research Paper, nr 1195, Washington 1993. A. Solimano, D. E. Yuravlivker Price Formation, Nominal Anchors and Stabilization Policies in Hungary: Ań Empirical Analysis, Policy Research and Europę and Central Asia II Departments, The Worid Bank, Washington 1993. V. Tanzi Transition to Market: Studies in Fiscal Reform, International Monetary Fund, Washington 1993. UNICEF Public Policy and Social Conditions, Regional Monitory Report, nr l, November 1993. S. van Wijnbergen On the Role of Banks in Enterprise Restructuring: The Polish

Example, CEPR Discussion Paper Series, nr 898, London 1994. 291

E. Viszt, J. Vnyai Employment and the Labor Market m Hungary, Research Paper Series, nr 8, Transmition Economics Division, The Worid Bank, Washington 1993. E. Wolff International Comparisons of the Distribution of Household Wealth, Ciarendon Press, Oxford 1987. J. Winiecki Heterodox Stabilisation m Eastern Europę, Working Paper, nr 8, European Bank for Reconstruction and Development, 1993. ' R. Żukowski Stabilization and Recession in a Transitional Economy: Jhe Case of Poland, “Worid Development" 1993, t. 21, nr 7, s. 1163-1178. Rozdział 12 POSPOLITE BŁĘDY W DYSKUSJI NA TEMAT REFORM GOSPODARCZYCH* Wprowadzenie W poniższym tekście opiszę niektóre spośród błędnych — w moim przekonaniu — sądów, które powszechnie spotyka się w analizach i ocenach doświadczeń i problemów występujących w krajach Europy Środkowo-Wschodniej podczas przejścia od gospodarki nierynkowej do rynkowej. Takie poglądy są głoszone w tych krajach w ramach publicznej dyskusji na temat ich polityki gospodarczej; są one zatem faktami politycznymi, interesującymi dla każdego obserwatora tych wydarzeń. Przynajmniej niektóre z tych poglądów są głoszone przez osoby uważające się za zawodowych ekonomistów i uchodzące za kompetentne w oczach innych, przy czym bynajmniej nie są to wyłącznie przedstawiciele krajów postsocjalistycznych, w których poziom edukacji ekonomicznej w poprzednim okresie był niski. Błędy w rozumowaniu, o których będzie tu mowa, popełniają również, choć być może rzadziej, uczestnicy dyskusji w krajach zachodnich. Rzadko się zdarza, by ktoś popełniał wszystkie błędy naraz, z pewnością też wiele osób nie czyni tego nigdy. Szeregi jednak tych, którzy hołdują przynajmniej niektórym takim błędnym przekonaniom, są na tyle liczne, by usprawiedliwić zamiar napisania tego szkicu. * Tekst ten, po raz pierwszy opublikowany po angielsku: Common Fallacies in the Debatę on Economic Transition in Central and Eastern Europę, EBRD, London 1993, został napisany latem 1993 r. podczas mojego pobytu w Biurze Głównego Ekonomisty Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju. Dziękuję Antonii LłoyodJones za pomoc w redagowaniu tego tekstu oraz Joshua Charapowi, Johnowi

Flemingowi, Davidowi Hexterowi, Henrykowi Kierzkowskiemu, Hansowi Peterowi Lankesowi i Nicholasowi Sternowi za cenne uwagi do jego pierwszej wersji. 293

W kolejnych częściach przedstawię wybrane powszechne błędy w rozumowaniu, a także poglądy odmienne, w moim przekonaniu poprawne, w podziale — nieco arbitralnym — na sześć grup. Część l traktuje o ogólnych błędach pojęciowych i logicznych, tj. o takich, które są wspólne zarówno dla dyskusji nad przemianami gospodarczymi, jak i dyskusji na inne popularne tematy ekonomiczne. W części 2 omawiam błędy odnoszące się ściślej do problematyki przemian gospodarczych. Z kolei w części 3 koncentruję się na nadużywaniu pewnych modeli empirycznych (np. “modelu chińskiego") jako podstawy twierdzeń ogólniejszych (np. strategia stopniowych przeobrażeń a strategia radykalna). W części 4 omawiam rozpowszechnione błędne sądy odnoszące się do problemu inflacji i pobudzania gospodarki na tle całego procesu stabilizacji i przemian gospodarczych. Część 5 dotyczy bezkrytycznego posługiwania się danymi statystycznymi w analizie przeobrażeń gospodarczych w krajach Europy ŚrodkowoWschodniej, wreszcie część 6 poświęciłem niektórym poglądom, które w moim odczuciu błędnie interpretują społeczne i polityczne aspekty przemian gospodarczych. 1. Ogólne błędy pojęciowe i logiczne 1.1. Emocjonalna terminologia i emocjonalne skojarzenia Powszechnym problemem jest emocjonalna terminologia, szczególnie często używana w dyskusjach popularnych, ale nieobca również pewnym kręgom akademickim. Najlepszym jej przykładem jest termin “terapia szokowa", zapożyczony z psychiatrii, który — z przyczyn czysto emocjonalnych — będzie nastawiać opinię publiczną przeciwko środkom radykalnym (zob. S. Islam, 1993). Odwrotnie, choć również silnie, działa słowo “społeczny", wywołując pozytywną reakcję emocjonalną. W tym też najpewniej tkwi przyczyna błyskotliwej kariery terminu “społeczna gospodarka rynkowa" w najnowszych dyskusjach na temat pożądanego modelu gospodarczego w Polsce. Mało kto wie dokładnie, co ten zwrot oznacza, ale prawie wszyscy tkwią w błogim przeświadczeniu, że chodzi tu o jakiś rodzaj lepszej gospodarki rynkowej. Wyrażenie zostało ukute w Niemczech w latach czterdziestych przez grupę liberalnych ekono294 mistów na oznaczenie kapitalistycznej gospodarki wolnokonkurencyj-nej z pewną

domieszką osłony socjalnej, nie przybierającej jednak rozmiarów spotykanych później w Szwecji. Z początkiem lat siedemdziesiątych niemiecka “społeczna gospodarka rynkowa" wyraźnie wykazywała oznaki nadmiernej “socjalizacji", która negatywnie odbiła się na tempie rozwoju, a w późniejszym okresie przyczyniła się tam do, kryzysu finansów publicznych i do bezrobocia. Dlatego też można sądzić, że soziale Marktwirschaft w jej późniejszym wydaniu nie jest najbardziej odpowiednim modelem dla krajów, które późno włączyły się do wyścigu gospodarczego i mają wiele do nadrobienia. Emocjonalna terminologia i emocjonalne skojarzenia występują szczególnie wyraźnie w dyskusji na temat rolnictwa i polityki rolnej. To emocjonalne obciążenie może częściowo wyjaśniać podatność nawet mieszkańców miast na argumenty o konieczności ochrony rolnictwa za pomocą jawnie irracjonalnej, antyrynkowej polityki, w stylu wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej; może być także przyczyną rozpowszechniania się takiej polityki na Zachodzie. Jeżeli już mielibyśmy szukać modelu rzeczywiście racjonalnego, to raczej w Nowej Zelandii. Negatywne przykłady zaczerpnięte z doświadczeń Zachodu są wykorzystywane jako pozytywne wzorce w wewnętrznej dyskusji w krajach postsocjalistycznych1. Cała emocjonalna atrakcyjność rolnictwa opiera się na fałszywym skojarzeniu. Powiada się często, że rolnictwo zasługuje na specjalne traktowanie z racji tego, że wytwarza coś wielce osobliwego: żywność, produkt dlatego szczególny, że niezbędny do życia. Argumentacja taka stawia znak równości pomiędzy rolnictwem, żywnością i życiem. Tymczasem takie skojarzenie jest mylące — rolnictwo wytwarza całą gamę produktów, których przydatność dla ludzkiego życia jest wielce zróżnicowana, a więc argumentacja jest fałszywa. Sama terminologia obciążona emocjami nie jest oczywiście błędem, natomiast stanowi ona potencjalne źródło błędnych sądów. ' A oto jak widzi politykę gospodarczą Zachodu przywódca jednej z najbardziej agresywnych organizacji chłopskich w Polsce (która specjalizuje się m.in. w blokowaniu dróg): “wolny rynek mają w Bangladeszu. Gospodarkę rynkową mają w krajach Wspólnoty Europejskiej albo w USA. Tam jest planowa gospodarka rynkowa. Nic się nie dzieje bez wiedzy rządu. Rząd zna sytuację każdej fabryki, wie, co się dzieje w gospodarstwach rolnych. Wszystko jest zapisane w

komputerach. Do ostatniej krowy. Za to państwo gwarantuje opłacalne ceny i zbyt na wszystko. W rolnictwie jest stuprocentowa interwencja" (JVie chcemy dużo ..., 1993). 295

(Matematyka ma m.in. tę przewagę, że jej język jest całkowicie neutralny emocjonalnie. W dyskusji na temat zjawisk społecznych ta zaleta matematyki jest równie cenna jak jej precyzja). 1.2. Wadliwe oceny Każda ocena, świadomie lub bezwiednie, opiera się na porównaniu ocenianego stanu rzeczy z pewną normą. W zależności od wybranego normatywnego punktu odniesienia ocena może być metodologicznie poprawna bądź też może to być bezrefleksyjna albo tendencyjna pseudoocena. Powszechnym błędem jest ocena określonej polityki gospodarczej poprzez porównanie (często tendencyjnie dobranych) zjawisk, które wystąpiły po rozpoczęciu jej realizacji, z sytuacją wcześniejszą. A przecież zjawiska gospodarcze mają wiele przyczyn, także leżących poza sferą bezpośrednich skutków polityki gospodarczej. Na przykład: poważny spadek produkcji w 1991 r. we wszystkich krajach związanych z dawniejszym ZSRR był w znacznym stopniu spowodowany załamaniem się ich handlu z tym krajem, a nie konkretną polityką gospodarczą. Źródłem błędu jest to, iż ocena jakiejkolwiek polityki oparta na porównaniu dzisiejszej sytuacji ze stanem przeszłym jest zawsze błędna metodologicznie. Konkretna polityka powinna być zawsze oceniana na podstawie porównania zjawisk, które jej właśnie można przypisać, ze zjawiskami, jakie byłyby wynikiem innej polityki, stanowiącej realną alternatywę tamtej, podjętej w podobnej sytuacji wyjściowej i realizowanej w podobnych warunkach. Wtedy dopiero okazałoby się, że nie można odrzucać konkretnej polityki tylko dlatego, że towarzyszyło jej pogorszenie sytuacji w jakiejś dziedzinie. Błąd taki przypomina odrzucenie terapii tylko dlatego, że powoduje ona u chorego niemiłe sensacje. Opisane tu błędne, wadliwe oceny są szczególnie częste w dyskusji w krajach dokonujących przemian, albowiem dolegliwość stosowanej tu terapii ekonomicznej musi być większa niż w krajach Zachodu. 1.3. Tendencyjne uogólnienia Jest to inny rodzaj powszechnego błędu w rozumowaniu, pojawiający się w różnych dyskusjach gospodarczych. Szczególnie powszechnie występuje on w krajach przechodzących zmiany radykalne 296

i trudne, albowiem dystans dzielący ciągle zmieniającą się rzeczywistość i przeciętną zdolność jej ogarnięcia musi tam być większy niż w krajach, gdzie gospodarka rynkowa ma już długoletnią tradycję. Rozpowszechnionym przykładem błędnego uogólnienia jest teza, iż forma własności jest nieistotna, poparta przykładami pewnych przedsiębiorstw państwowych na Zachodzie, które osiągają tak samo dobre wyniki jak firmy prywatne (ich lista jest zazwyczaj dość krótka). Taki zabieg jest tak samo absurdalny jak uznanie udziału kobiet w konkurencji pchnięcia kulą za dowód, że kobiety siłą nie ustępują mężczyznom. Porównanie całych grup przedsiębiorstw prywatnych z przedsiębiorstwami państwowymi działającymi w podobnych warunkach dowodzi, że średnia firma prywatna jest efektywniejsza niż średnia firma państwowa (przegląd dowodów podaje P. Jasiński, 1992). Przyczyną popularności błędnych uogólnień w szerokich kręgach społeczeństwa jest fakt, że w wolnym społeczeństwie wydarzenia niepomyślne z reguły skupiają na sobie większe zainteresowanie środków masowego przekazu niż zjawiska pozytywne. Również opozycja polityczna zwykle koncentruje uwagę przede wszystkim na negatywnych aspektach sytuacji. Może to prowadzić do wypaczenia społecznego postrzegania zjawisk o podstawowym znaczeniu dla kraju. Ważnym przykładem takiego efektu jest prywatyzacja: ktoś, kto miałby sobie wyrobić opinię na jej temat na podstawie tego, co pokazywała polska telewizja, przypomina człowieka, który widział tylko starą szkapę i jest przekonany, że konie są zawsze kulawe i zajeżdżone na śmierć. “Negatywne odchylenie" w obrazie rzeczywistości przekazywanym przez media jest zapewne nieuniknionym skutkiem ich nowo nabytej wolności, tak samo jak “odchylenie pozytywne" (tj. propaganda sukcesu) towarzyszy nieuchronnie dyktaturze. Nie muszę tu powtarzać, jak ważna jest wolność polityczna i jej nieodłączny towarzysz — wolność środków masowego przekazu. Uznanie jednak wagi tych wartości nie oznacza automatycznie, że akceptujemy każde zachowanie tych, którzy z nich korzystają. Siła negatywnej tendencji w środkach masowego przekazu zależy od dziennikarzy, przede wszystkim zaś od ich poziomu intelektualnego. Zrozumienie całej złożoności i skali zachodzących procesów i dostrzeżenie, że pewne negatywne

zjawiska są ubocznym skutkiem pozytywnej z gruntu ewolucji, a nie wynikiem spisku, wymaga dużej 297

wiedzy i intelektu. Ponadto siła odchylenia negatywnego zależy od charakteru dziennikarzy, od ich odporności na pokusę wprowadzania w błąd opinii publicznej czy wdzięczenia się do mas. Tego typu oportunizm jest typowy dla wolnego kraju. W warunkach dyktatury obiektem takich “zalotów" są władze. Jeśli kraj ma już rozwinięty system instytucji demokracji politycznej, któremu towarzyszy w pełni wykształcony kapitalistyczny system gospodarczy, silna negatywna tendencja w przedstawianiu rzeczywistości nie jest szczególnie groźna. Może natomiast być poważnym zagrożeniem w kraju, w którym taki system jest dopiero tworzony. Może np. do takiego stopnia wpływać na decyzje wyborcze społeczeństwa, że spowoduje całkowite zahamowanie dalszej ewolucji w tym kierunku. Tak np. w grudniu 1992 r. obywatele Urugwaju w referendum odrzucili prywatyzację. Problemy te są częścią fascynującego zagadnienia przechodzenia do kapitalizmu w warunkach świeżo wprowadzonej, a więc jeszcze niedoświadczonej demokracji. Powrócę do nich w punktach 5.2-6.2. Tu pragnę jednak wskazać na dość powszechny, związany z nimi błąd w rozumowaniu, polegający na nierozróżnianiu pomiędzy zwiększoną widocznością pewnych negatywnych zjawisk w krajach dokonujących przemian, np. przestępczości, ubóstwa, nierówności, oraz ich faktyczną dynamiką. W wyniku politycznej liberalizacji i związanej z nią swobody wypowiedzi ujawnione zostają sprawy, które w pewnym zakresie miały miejsce już przedtem, choć skrzętnie je skrywano przed opinią publiczną. Kiedy zjawiska te stają się jaskrawo widoczne, niektórzy obserwatorzy dochodzą do wniosku, że wszelkie schorzenia społeczne zrodziły się dopiero po upadku starego systemu. 1.4. “Paraliżujące" truizmy Truizmów trudno uniknąć. Na przykład matematyka cała zbudowana jest na truizmach, znanych w jej języku jako aksjomaty. Matematyczne pewniki są jednak podstawą pewnego rozumowania, w wyniku którego powstają już nie tak oczywiste wnioski. “Paraliżujące" truizmy nie są jednak punktem wyjścia jakiegokolwiek rozumowania, ale zwykle prowadzą do sądów z gruntu błędnych. Wiele tego typu truizmów występuje w dyskusji na temat reformy gospodarczej. Dobrym przykładem takiego truizmu mogą być sformułowania:

“nie jest to jedyna droga" albo “istnieją różne możliwości" •— często 298 spotykane w Polsce w dyskusji politycznej na temat programu gospodarczego lat 1989-1991. Jako wypowiedzi w sposób oczywisty prawdziwe, są to truizmy. Problem polega na tym, że na ogół używa się ich jako podsumowania dłuższego wywodu, co każe odbiorcy sądzić, że istnieją lepsze sposoby. A przecież z faktu, że możliwe są różne drogi, nie wynika bynajmniej, że rozwiązania, których dotąd nie próbowano, muszą być lepsze. Innym przypadkiem “paraliżującego" truizmu jest stwierdzenie, że prywatyzacja nie powinna być celem samym w sobie. Truizm ten, wypowiadany często w dyskusji o prywatyzacji, podsuwa błędną sugestię, że prywatyzacja faktycznie jest takim celem samym w sobie. Jest to więc nie tylko truizm, ale i insynuacja. Przeciwnicy prywatyzacji i kapitalistycznej gospodarki rynkowej sięgają również często po truizm głoszący, że wszystkie systemy są mieszane, tj. żaden system nie jest całkowicie prywatny. Powiedzenie takie sugeruje błędnie, że proporcje, w jakich występują sektor prywatny i nieprywatny, nie mają znaczenia. Kolejnym “paraliżującym" truizmem jest nazywanie wszystkich możliwych strategii przemian gospodarczych mianem stopniowych (krok po kroku) tylko z tego oczywistego powodu, że ich realizacja zawsze wymaga czasu. Taki zabieg usuwa z pola widzenia ważny problem decyzji dotyczących rozkładu w czasie i tempa różnych procesów składających się na te zmiany (zob. punkt 2.2). 1.5. Wadliwe zasady interpretacji W publicznej dyskusji na temat przemian gospodarczych w krajach postsocjalistycznych, ale także w dyskusjach na Zachodzie, spotyka się również wiele szczegółowych błędów formułowanych na podstawie wadliwych zasad albo doktryn interpretacyjnych. Jeden z nich polega na założeniu, że jeżeli pewne rozwiązania, przeważnie o etatystycznym charakterze, są stosowane w niektórych krajach kapitalistycznych, to tym samym należy je wprowadzać w krajach postsocjalistycznych. Jeśli w danej dziedzinie mamy na Zachodzie interwencję państwa, to tym bardziej zasadna jest taka ingerencja na Wschodzie. Sam fakt stosowania jakiegoś rozwiązania na Zachodzie nie jest jednak

wystarczającym sprawdzianem jego jakości i w żadnym wypad299

ku nie może zastępować rzetelnej analizy. Pod wpływem błędnych teorii albo w wyniku nacisku grup interesu w krajach zachodnich popełniono wiele błędów, które potem okazały się trudne do usunięcia. W szczególny sposób dotyczy to polityki rolnej albo protekcjonizmu w handlu zagranicznym. Tymczasem atutem tych, którzy później włączyli się do gry, jest możliwość uczenia się na cudzych błędach. Wyrazem innej popularnej, a błędnej, doktryny jest (zwykle przyjmowane milcząco) założenie, że każde rozwiązanie w życiu gospodarczym lub — ogólniej — w dziejach cywilizacji ludzkiej, które pojawiło się później, jest lepsze od rozwiązań wcześniejszych tylko i po prostu z racji takiej kolejności. Znajduje to odbicie w pogardliwych porównaniach “dziewiętnastowiecznego kapitalizmu" z “kapitalizmem nowoczesnym", dwudziestowiecznym. Niektórzy ludzie zdają się być przekonani, że nadanie jakiemuś rozwiązaniu etykiety “dziewiętnastowiecznego kapitalizmu" jest wystarczającym argumentem za jego odrzuceniem. Nie jestem do końca pewien, czy ci, którzy robią takie retoryczne porównania, znają podstawowe różnice instytucjonalne dzielące obie wersje kapitalizmu i czy rozumieją skutki tych różnic. Mogę sobie jednak wyobrazić, że wielu z nich popełnia podstawowy błąd polegający na przypisaniu niskiego (w porównaniu z dzisiejszym) średniego poziomu życia w dziewiętnastowiecznym społeczeństwie kapitalistycznym jego instytucjom, a nie prostemu faktowi, że ówczesne kraje Zachodu dopiero rozpoczynały — w istocie rzeczy właśnie dzięki kapitalizmowi — proces wzrostu gospodarczego, którego wysokie tempo nie miało równego w historii2. Najważniejsze wszakże jest to, że przekonanie o bezwzględnej wyższości każdego późniejszego rozwiązania nad rozwiązaniami wcześniejszymi jest wyrazem teorii zaczerpniętej z filozofii szczególnie popularnej (o ironio!) właśnie w XIX wieku, przede wszystkim w marksizmie. Owa koncepcja historii głosi, że każdy następny okres oznacza postęp w stosunku do okresów poprzednich. Jednakże założenie to jest prawdziwe jedynie w odniesieniu do części rzeczywistości, a mianowicie do nauk ścisłych i związanej z nimi sfery techniki. Tutaj rzeczywiście zachodzi proces kumulacji. Teoria liniowego postępu historycznego nie musi się natomiast sprawdzać w odniesieniu do nauk społecznych i związanych

2

Przeciętne roczne tempo wzrostu PKB na jednego mieszkańca w latach 1820-1889

w obecnych krajach OECD wynosiło 1,6%. Była to dynamika ośmiokrotnie Wyższa niż w erze przedkapitalistycznej (A. Madison, 1991). 300 z nimi rozwiązań instytucjonalnych. Wszakże zastąpienie prywatnego kapitalizmu rynkowego dwudziestowiecznym socjalizmem było przykładem aberracji w historii. 2. Błędy w dyskusji na temat transformacji 2.1. Nadmierne uogólnienie pojęcia przemian Niektórzy badacze operują pojęciem “przemian gospodarczych" albo “trasformacji", którego ogólność odbiera mu analityczną użyteczność. Lepiej jest więc podzielić transformację na mniejsze składniki: • makroekonomiczną stabilizację (S), dokonywaną głównie środkami polityki makroekonomicznej; • mikroekonomiczną liberalizację (L), polegającą na rozszerzaniu wolności gospodarczej przez usuwanie restrykcji w zakładaniu i rozwijaniu prywatnych przedsiębiorstw, kontroli cen, biurokratycznych i ilościowych ograniczeń w handlu zagranicznym, na wprowadzeniu wymienialności waluty itd.; • głęboką przebudowę instytucjonalną (7), polegającą na przekształceniu istniejących instytucji, np. prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, a także na tworzeniu instytucji nowych, np. giełdy papierów wartościowych. 2.2. Ignorowanie ograniczeń tempa zmian gospodarczych i instytucjonalnych Często zapomina się o tym, że każdy proces zmian gospodarczych lub instytucjonalnych ma pewne maksymalne tempo, mierzone minimalnym czasem, jaki musi upłynąć pomiędzy zapoczątkowaniem procesu i osiągnięciem postaci lub poziomu oczekiwanego rezultatu. Tempo to nie jest tak łatwe do określenia, jak w przypadku praw przyrody, niemniej jednak jest czymś tak samo realnym. Uważam, że ignorowanie problemu maksymalnego tempa prowadzi niektórych obserwatorów do bezpodstawnej krytyki i błędnych ocen dotyczących pewnych aspektów przemian gospodarczych w krajach Europy Wschodniej. Mamy tu do czynienia ze szczególnym przypadkiem wadliwej oceny (zob. punkt 1.2). Jak już powiedziano, 301

każda ocena zakłada porównanie faktycznego procesu czy stanu rzeczy z pewną normą. Wybór nierealistycznego punktu odniesienia prowadzi do błędnej oceny, przyjmującej niekiedy postać akademickiego “besserwisserstwa". Jeżeli powiada się, że proces przebiega zbyt wolno, to jedynym kryterium oceny powinno być jego tempo maksymalne. Ktoś, kto krytykuje faktyczny proces jako zbyt powolny, powinien więc jasno określić, do jakiego maksymalnego tempa przyrównuje prędkość faktyczną. Oczywiście warto przy tym pamiętać, że tempo maksymalne nie zawsze jest tempem optymalnym3. Osobnego rozważenia wymaga ciekawy problem czynników określających — dla dowolnego zakładanego wyniku — maksymalne tempo procesu zmian instytucjonalnych czy ekonomicznych. Ograniczę się tu jedynie do wskazania, że w ostatecznym rachunku wynika ono z ograniczonej zdolności ludzi do przetwarzania i przyswajania sobie informacji. Wyznacza ona to, co można by nazwać ostateczną granicą tempa reform — przez analogię do granicy możliwości produkcyjnych, znanej z mikroekonomii. Maksymalne możliwe tempo dla konkretnego kraju (tj. właściwa mu granica możliwości reform) może w różnym stopniu odchylać się od granicy ostatecznej ze względu na różnice wiedzy, jaką dysponują osoby zajmujące stanowiska o kluczowym dla reform znaczeniu, lub ze względu na różnice w ograniczeniach prawnych. Tempo faktyczne z kolei może być w danym kraju wolniejsze od tego tempa maksymalnego, a to za sprawą obranej strategii przemian lub komplikacji politycznych. Wiele bezpodstawnych sądów, formułowanych bez podania zakładanego tempa maksymalnego, dotyczy sektora bankowego w krajach Europy Środkowo-Wschodniej, który stał się ulubionym “chłopcem do bicia" zarówno dla tamtejszych populistycznych polityków, jak i dla niektórych ekonomistów, tak na Wschodzie jak i na Zachodzie. Stanowi to w pewnej mierze odzwierciedlenie podstawowego faktu, iż banki wszędzie są przedmiotem sprzecznych nacisków. Jeżeli prowadzą miękką politykę kredytową, która przysparza im masy złych długów, a potem zaostrzają rygory kredytowe, to tracą początkową popularność4. Jeśli prowadzą politykę ostrożną i selek3

Na przykład, pochopna prywatyzacja banków państwowych może prowadzić do ich

późniejszej renacjonalizacji, tak jak to miało miejsce w Chile w 1982 r.

4

Warto byłoby zbadać, jakie czynniki wpływają na wysokość złych (nieściągal-

nych) kredytów. Przypuszczam, ze ich udział jest rosnącą funkcją tempa ekspansji 302 tywną, utrzymując wysoką realną stopę procentową — też są niepopularne. Krytycy podnoszą problem powszechnego braku reform w tym sektorze lub ich niedostatecznego tempa. Takie uogólnienia, jeśli mają być uzasadnione, powinny być opatrzone wyraźnym odniesieniem do zakładanego tempa maksymalnego. Należy pamiętać, że bankowość i w ogóle usługi finansowe są w odróżnieniu np. od prostego rolnictwa dziedziną wymagającą dużej wiedzy. Oznacza to, że do uzyskania radykalnej zmiany zachowań nie wystarczy sama tylko zmiana formalnych reguł i struktury bodźców. Potrzebna jest żmudna nauka (a także wymiana kadr), a to wymaga czasu. Ogólnie rzecz biorąc, wymagany zakres dodatkowej wiedzy jest jednym z czynników wyznaczających maksymalne możliwe tempo danego procesu zmian. Współczesna ekonomia instytucjonalna i związana z nią “ekonomia transformacji" powinny zwracać większą uwagę na ustalenie (z taką największą dokładnością, na jaką pozwala ich charakter) maksymalnego możliwego tempa najważniejszych procesów i określających je czynników5. W przeciwnym wypadku bowiem ci, którzy twierdzą, że zmiany zachodzą zbyt powoli, mogą niechcący uprawiać coś, co przypomina krytykowanie praw przyrody. Problem maksymalnego możliwego tempa uwypukla również doniosłą sprawę różnic w tempie ważnych procesów zmian gospodarczych. Na przykład, maksymalne tempo S i L jest dużo wyższe niż I. S obejmuje zmiany polityki makroekonomicznej, np. podniesienie stopy procentowej lub likwidację dotacji. Zmiany te nie wymagają zdobywania wiedzy na szeroką skalę i mogą być realizowane przez niewielką grupę ludzi. L polega na likwidacji rozmaitych ograniczeń, co również od strony technicznej jest proste i nie wymaga wielkiego wysiłku administracyjnego6. Natomiast I obejmuje na ogół bardziej czasochłonny proces zmian w strukturze istniejących organizacji realnego kredytu, a nachylenie tej funkcji wzrasta m.in. wraz ze wzrostem stopnia upolitycznienia decyzji kredytowych.

5

Inne wymaganie, tym razem w odniesieniu do ogólnej teorii ekonomicznej,

polegałoby na poświęceniu większej uwagi formułowaniu i weryfikacji “twierdzeń o niemożliwości" typu Arrowa, a nie na próbach wykazania, że wszystko jest możliwe przy odpowiednich założeniach. 6

L uruchamia jednak potężne procesy, np. likwidacja prawnej, fiskalnej i

biurokratycznej dyskryminacji sektora prywatnego prowadzi do masowego tworzenia i rozwoju przedsiębiorstw prywatnych, a zniesienie kontroli cen może w krótkim czasie zlikwidować powszechne braki rynkowe. 303

i proces tworzenia nowych; jeżeli jest on podejmowany w skali całego kraju, wymaga zdobywania wiedzy i nowych umiejętności przez wielu ludzi, a także trudnego pozbywania się starych nawyków i sposobów działania. Te różnice tempa sprawiają, że kiedy S, L oraz I są podejmowane mniej więcej równocześnie, w gospodarce jeszcze socjalistycznej, i realizowane w tempie bliskim maksymalnemu, to S oraz L zostaną osiągnięte, zanim nastąpią większe zmiany w ramach I, a więc w gospodarce nadal w swym zasadniczym zrębie socjalistycznej7. W ramach takiej strategii transformacja przebiega w dwóch fazach: pierwszej, w której dominują efekty S i L (a także “małej prywatyzacji") i w wyniku której powstaje rodzaj “socjalistycznej gospodarki rynkowej" (niekompletne rynki, którym towarzyszy nadal niekapitalistyczna struktura własności), oraz drugiej, w której — w przypadku powodzenia — dominować będą skutki I i która powinna się zakończyć powstaniem kapitalistycznej gospodarki rynkowej. Można również wykazać, że realizacja S oraz L w gospodarce w przeważającej mierze socjalistycznej jest wprawdzie ryzykowna, jednakże ryzyko to jest mniejsze niż zagrożenia, jakie niosą strategie alternatywne, zwłaszcza jeżeli sytuację wyjściową cechuje głębokie zachwianie równowagi makroekonomicznej (więcej w tej sprawie patrz L. Balcerowicz, 1993a). Szczególnego przykładu praktycznego znaczenia różnic w maksymalnym tempie dostarcza z jednej strony liberalizacja prywatnej działalności gospodarczej i handlu zagranicznego (L), a z drugiej strony budowa sprawnej administracji podatkowej i celnej (wchodząca w skład J). Pierwszy proces może przebiegać znacznie szybciej niż drugi. Jeżeli wszystkie te zmiany zostały podjęte w tym samym czasie, to przy niedorozwoju administracji podatkowej, cechującym byłe kraje socjalistyczne, pojawi się nieunikniona asymetria pomiędzy szybko rosnącą liczbą potencjalnych prywatnych podatników, na ogół skłonnych do uchylania się od płacenia ze swojego prywatnego zysku, oraz wolniejszą z natury poprawą sprawności służby podatkowej8. Owa 7

Oczywiście w jeszcze większym stopniu dotyczy to sytuacji, kiedy proces /

przebiega w tempie wolniejszym od maksymalnego. 8

Oczywiście w większym nawet stopniu dotyczy to sytuacji, kiedy liberalizacja

wyprzedza wzmocnienie systemu podatkowego. W pewnej mierze tak się właśnie rzecz miała w Polsce, gdzie pewne ważne elementy liberalizacji zostały wprowadzone przez ostatni przedsolidarnościowy rząd Mieczysława Rakowskiego w 1989 r. 304 dysproporcja prowadzi do wzrostu gospodarki nieformalnej, który przejawia się w postaci uchylania się od płacenia podatków. Myślę jednak, że byłoby błędem odrzucanie możliwości szerokiej i radykalnej liberalizacji tylko dlatego, iż towarzyszy jej owo negatywne zjawisko, i poprzestanie na liberalizacji stopniowej lub opóźnionej. Strategia radykalna, w odróżnieniu od innych, zapewnia szybką likwidację innych postaci gospodarki nieformalnej, wytwarzanych przez powszechne niedobory, i — co jest być może najważniejsze — uruchamia potężne siły prywatnego rozwoju. Dlatego też słuszne będzie uzupełnienie radykalnej liberalizacji równoczesną modernizacją i umacnianiem aparatu kontrolnego i fiskalnego państwa, nade wszystko zaś — uproszczeniem systemu podatkowego. Koncepcja maksymalnego możliwego tempa powinna być wykorzystywana do klasyfikowania różnych alternatywnych strategii reform jako mniej lub bardziej radykalnych. Tempo procesów przemian jest w takim ujęciu porównywane za każdym razem z tempem maksymalnym. Odpowiednio — o podejściu radykalnym można mówić wówczas, gdy tempo faktyczne jest bliskie maksymalnemu. W tym też sensie będę używał tego terminu. Należałoby wreszcie unikać nazywania każdego procesu zmian stopniowym tylko dlatego, że wymaga on pewnego czasu. Używając takiego truizmu tracimy z pola widzenia ważny problem rozłożenia w czasie i tempa różnych procesów zmian w gospodarce. 2.3. Brak “odpowiednich" warunków Niektórzy ekonomiści krytykują reformy dokonywane w krajach Europy Wschodniej, ponieważ — jak to ujmują — pewne kroki wprowadzono bez niezbędnych lub odpowiednich warunków towarzyszących, np. swobodę ustalania cen bez dostatecznie intensywnej konkurencji albo mechanizmy rynkowe bez odpowiedniego zakresu własności prywatnej. Takie wymagania są wprawdzie poprawne jako

stwierdzenia podręcznikowe, okazują się jednak całkowicie chybione w konkretnych warunkach panujących w tych krajach. Odnoszą się one bowiem do rozwiązań najlepszych z teoretycznie możliwych, podczas gdy kraje Europy Wschodniej miały do wyboru rozwiązania mniej doskonałe. Na przykład, mogły one wybierać pomiędzy utrzymaniem szerokiej kontroli cen, z towarzyszącymi jej brakami i deformacjami, oraz liberalizacją cen, przy początkowo bardzo niedoskona20 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 305

łych strukturach rynkowych. Z twierdzenia, że wolne ceny sprawują się najlepiej w warunkach konkurencji doskonałej, wcale nie wynika, że pierwsze rozwiązanie było lepsze niż drugie. Jest to raczej argument przemawiający za uzupełnieniem szerokiej liberalizacji cen równie szeroką liberalizacją handlu zagranicznego, tj. likwidacją ograniczeń ilościowych, przyznaniem wszystkim przedsiębiorstwom prawa do podejmowania handlu zagranicznego (tzn. likwidacją państwowego monopolu handlu zagranicznego), wprowadzeniem wymienialności waluty, tj. usunięciem ograniczeń dewizowych. Oznacza to, że istnieją mocne podstawy do wysunięcia tezy o dużej niepodzielności liberalizacji w procesie przechodzenia do gospodarki rynkowej. Podobnie twierdzenie, zresztą słuszne, że rynek działa najlepiej w warunkach prywatnej własności, niekoniecznie usprawiedliwia propozycję, by utrzymać centralne planowanie aż do czasu, gdy większość gospodarki zostanie sprywatyzowana — byłoby to absurdem. Jeżeli jednak przeprowadzić “urynkowienie" gospodarki, zanim przeważy w niej sektor prywatny (przy danych różnicach tempa, o których była już mowa), to przejściowym wynikiem takiej operacji będzie niedojrzała, “socjalistyczna" gospodarka rynkowa. Trudno zrozumieć, jak można — a czynią to niektórzy krytycy — wykorzystywać ten fakt jako argument przeciwko strategii radykalnych przeobrażeń. 2.4. Brak bankructw jako brak “wyjścia" [exif} Wielu obserwatorów odnotowuje brak spektakularnych bankructw dużych przedsiębiorstw państwowych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej i na tej podstawie niektórzy formułują wniosek o nieobecności restrukturyzacji, albo o braku “wyjścia", w sektorze państwowym. Jest to błędne rozumowanie typu pars pro toto, bankructwo bowiem jest tylko częścią, co prawda bardzo ważną, znacznie szerszego procesu restrukturyzacji wielkich przedsiębiorstw państwowych, polegającego na ich “odchudzeniu". Na przykład w Polsce, gdzie przypadki jednorazowego bankructwa dużego przedsiębiorstwa były rzeczywiście rzadkie, firmy takie często radykalnie redukowały swój majątek poprzez sprzedaż lub wydzierżawienie znacznej części swoich aktywów. W istotny sposób pobudziło to proces prywatyzacji. Ten sam błąd logiczny popełniają ci, którzy twierdzą np., że ogólne tempo

prywatyzacji gospodarki w Polsce było wolne, a patrzą 306 tylko na powolną prywatyzację wielkich przedsiębiorstw państwo' wych. Ta druga obserwacja jest trafna, ale w porównaniu z innymi krajami ogólne tempo prywatyzacji w Polsce było raczej wysokie, głównie dzięki szybkiemu rozrastaniu się sektora prywatnego i związanej z tym prywatyzacji majątku przedsiębiorstw państwowych. Sektor prywatny, nie wliczając spółdzielni i rolnictwa, zwiększył swój udział w łącznym zatrudnieniu z 13,2% w 1989 r. do 34,4% w 1992 r., i to bez uwzględnienia “gospodarki nieformalnej". Ogólnie mówiąc, badaczom procesu przechodzenia do gospodarki rynkowej można by zalecić zwrócenie większej uwagi na fakt, iż pewne konkretne elementy tej ewolucji mogą należeć do szerszej klasy procesów, w której możliwa jest przynajmniej częściowa substytucja z punktu widzenia określonej funkcji lub celu. Rzadsze pewnie byłyby wtedy przypadki błędu w rozumowaniu na zasadzie pars pro toto. Warto również pamiętać, że w ramach tych szerszych kategorii możliwa jest pewna kompensacja, tzn. wolniejszemu tempu konkretnego procesu (np. prywatyzacji całych przedsiębiorstw państwowych) może towarzyszyć szybszy przebieg innego procesu (np. prywatyzacji majątku tych przedsiębiorstw). 2.5. Błędy w rozumowaniu i luki w dyskusji na temat prywatyzacji To, co wyżej powiedziano, nakazuje jasno rozróżniać prywatyzację w szerokim sensie, tj. prywatyzację gospodarki, w wyniku której wzrasta udział sektora prywatnego, i węższe procesy prywatyzacji, obejmujące prywatyzowanie przedsiębiorstw państwowych (zob. rozdział 10). Należy również unikać oceniania tempa tego drugiego procesu na podstawie liczby przedsiębiorstw, które nadal pozostają własnością państwa. Za dużą liczbą takich przedsiębiorstw może się kryć duża doza prywatyzacji w formie przeniesienia części ich majątku do sektora prywatnego. Zakres takiego transferu jest szerszy w warunkach radykalnego programu stabilizacji i liberalizacji, który zmusza przedsiębiorstwa państwowe do pozbywania się nadmiernych zasobów, niż przy luźnej polityce makroekonomicznej i ograniczonej liberalizacji, które pozwalają przedsiębiorstwom zatrzymać nawet te elementy majątku, dla których brak zastosowania. Dlatego też rady-

307

kalna stabilizacja i liberalizacja jest ważnym czynnikiem prywatyzacji gospodarki postsocjalistycznej (zob. J. Rostowski, 1993). Nagminnym błędem, szczególnie często popełnianym przez badaczy o skłonnościach etatystycznych lub socjalistycznych, jest twierdzenie, że właściwie prywatyzacja wcale nie jest potrzebna, można ją bowiem zastąpić odpowiednią zmianą otoczenia przedsiębiorstw państwowych lub — i to twierdzi się częściej — przebudową ich struktury prawno-organizacyjnej. Nie uwzględnia się podstawowego faktu, że efektywność przedsiębiorstwa zależy z jednej strony od jego otoczenia, określonego m.in. przez system cen i handlu zagranicznego, a z drugiej strony od jego struktury wewnętrznej, włącznie z formą własności. Oczywiście, zmiana struktury jednego typu przedsiębiorstw zmienia ich zachowanie i w ten sposób kształtuje otoczenie innych przedsiębiorstw. Otoczenie przedsiębiorstw i ich struktura są w relacji ad-dytywnej: liberalizacja otoczenia przedsiębiorstw może przynieść pewien wzrost ich wydajności, nawet przy ich zasadniczo nie zmienionej strukturze własnościowej. Nie jest to jednak argument przeciwko prywatyzacji! Można bowiem oczekiwać, że te zmiany otoczenia przyniosą znacznie większy przyrost efektywności, jeżeli towarzyszyć im będzie wzrost udziału sektora prywatnego, ponieważ w tym samym otoczeniu firmy prywatne wykazują przeciętnie wyższą efektywność niż przedsiębiorstwa publiczne. Jest jednak prawdą, że istniejące teorie niedostatecznie wyjaśniają niektóre ważne problemy związane z prawami własności i strukturą własności. Na przykład, przewaga efektywności przedsiębiorstwa prywatnego nad publicznym jest wyraźnie różna dla poszczególnych działów gospodarki. Jest ona np. znacznie większa w rolnictwie lub przemyśle przetwórczym niż w przesyłaniu energii elektrycznej. Dlatego też liczy się nie tylko wielkość i udział danego sektora własności, lecz również jego rozkład w gospodarce. Podobna luka teoretyczna istnieje w stosunku do bankowości, gdzie znaczenie własności prywatnej nie znalazło, jak sądzę, zadowalającego wyjaśnienia. Co ważniejsze, przyjęte teorie nie są w stanie uchwycić konsekwencji nieklasycznego przedsiębiorstwa prywatnego, tj. kierowanego przez menedżerów (zob. D. C. Mueller, 1992), tak przecież różnego od przedsiębiorstwa klasycznego,

kierowanego przez właścicieli. Brakującym ogniwem jest m.in. znaczenie układu właścicielskiego (corporate governance) przedsiębiorstwa (zob. R. Frydman i in., 1993). 308 Wracając do prywatyzacji, pozwolę sobie zauważyć, że wielu badaczy przyjmuje jako nie podlegający dyskusji pogląd, iż szybsza prywatyzacja prowadzi do większego jawnego bezrobocia — w każdym razie na krótką metę — niż prywatyzacja powolna. Faktycznie może się tak zdarzyć, błędem jednak byłoby przyjmowanie tego jako uniwersalnego prawa. Zależy to bowiem od wyniku starcia dwóch przeciwstawnych sił, obu związanych z tempem prywatyzacji. PQ pierwsze, firmy prywatne są bardziej — z racji dominującego w nich motywu zysku — zainteresowane pozbyciem się balastu siły roboczej,. którą uznają za trwale zbędną, niż przedsiębiorstwa nieprywatne. Po drugie jednak, przedsiębiorstwa prywatne wykazują na ogół silniejsze dążenie do możliwie efektywnego wykorzystania swoich pracowników, co pozwala im osiągnąć zyski przeciętnie wyższe od zysków firm nieprywatnych. Zyski te mogą zostać zainwestowane w utrzymanie istniejących i tworzenie nowych miejsc pracy. Trudno z góry określić, jaki będzie skutek netto obu efektów, i dlatego należałoby się wystrzegać formułowania uogólnień, że szybka prywatyzacja musi prowadzić do większego bezrobocia niż prywatyzacja powolna. Można natomiast zasadnie twierdzić, że w miarę upływu czasu efekt drugi. będzie przeważać nad pierwszym. Warto pamiętać, że w pewnych przypadkach przedsiębiorstwo państwowe, opierające się restrukturyzacji i prywatyzacji, w obliczu zewnętrznych wstrząsów dopuszcza do narastania bezrobocia ukrytego, które może się przekształcić w bezrobocie jawne, kiedy odwlekana prywatyzacja ostatecznie dojdzie do skutku. Przypisywanie zatem prywatyzacji całego wzrostu jawnego bezrobocia jest równoznaczne ze szczególnym błędem w rozumowaniu, polegającym na fałszywej ocenie dynamiki danego zjawiska na podstawie jego zwiększonej widoczności (zob. punkt 1.3). 2.6. Specyfika kraju a specyfika terapii Pospolitym błędem jest odwoływanie się do specyfiki kraju jako argumentu za tym, że jakieś podstawowe schorzenie gospodarki może i powinno być leczone za

pomocą zupełnie odmiennej terapii, specyficznej dla danego kraju. Szczególnie często można tę ideę napotkać w dyskusjach na temat hiperinflacji, np. w postaci twierdzenia, iż w Rosji, z racji tamtejszej specyfiki, nie można i nie należy używać standardowej stabilizacji makroekonomicznej, lecz trzeba sięgnąć po 309

jakąś inną strategię, zupełnie odmienną. Podobną argumentację można było usłyszeć np. w Brazylii9. Każdy kraj pod jakimś względem jest specyficzny, ale to wcale nie musi oznaczać, że istnieje skuteczna specyficzna metoda leczenia schorzeń trapiących jego gospodarkę. Chińczycy i Rosjanie z pewnością pod pewnymi względami różnią się od siebie, ale jeśli np. zapadną na gruźlicę, trzeba ich leczyć tak samo. Najlepsza dostępna terapia dla pewnych problemów może być taka sama, ale jej skutki uboczne mogą być w jednym kraju poważniejsze niż w innym. W tym wyraża się często specyfika kraju. Na przykład, skutki uboczne stabilizowania gospodarki socjalistycznej prawdopodobnie będą bardziej dotkliwe niż skutki stabilizowania gospodarki kapitalistycznej. Pod tym względem wielce pouczające jest porównanie zachodnioniemieckiego cudu gospodarczego po 1948 r. z załamaniem gospodarki Wschodnich Niemiec po 1989 r. Oczywiście w tym ostatnim przypadku istotną rolę odegrały również inne czynniki poza samą socjalistyczną strukturą własności w b. NRD. Powrócę do nich w punkcie 3.2. Dotychczasowe uwagi dotyczyły błędu w rozumowaniu polegającego na uznaniu specyfiki kraju za wystarczający argument w domaganiu się specyficznej terapii w odniesieniu do jakiegoś podstawowego problemu. Nie oznacza to negowania faktu, że pewne kraje mogą doświadczać szczególnych problemów gospodarczych, wymagających wbudowania do ogólnego programu gospodarczego pewnych specjalnych środków. Na przykład, nie można zostawić zupełnie na pastwę losu ogromnego sektora wojskowo-przemysłowego w Rosji i na Ukrainie. Powszechne mylenie specyfiki kraju ze specyfiką terapii skłania do wniosku, że jednym z ważnych zadań teorii ekonomii jest opracowanie listy problemów gospodarczych i odpowiadających im najlepszych rozwiązań z zakresu polityki gospodarczej, które byłyby niezależne od krajowej specyfiki. W moim przekonaniu lista taka obejmuje m.in. radykalną stabilizację makroekonomiczną jako reakcję na hiper-inflację, szeroką liberalizację cen i liberalizację podaży jako terapię na powszechne niedobory, daleko idące uproszczenie systemu podatkowego i usunięcie szczegółowych regulacji biurokratycznych jako środek walki z korupcją. 9

“Brazylijscy politycy są żyjącymi pomnikami lekkomyślnej naiwności, kiedy

twierdzą: »Nie rozumiecie. Nasz kraj jest inny, inflacja jest stabilna, osiągnięto pewien górny pułap«." R. Dornbusch (1991, s. 175). 310 3. Nadużywanie modeli empirycznych w dyskusjach teoretycznych 3.1. “Chińska droga" jako argument za “gradualizmem" Istnieje dość powszechna skłonność do twierdzenia, że “chińska droga" wykazuje z jakichś powodów przewagę nad podejściem do przemian gospodarczych zastosowanych w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, w szczególności zaś nad jego radykalną odmianą. Kłopot w tym przypadku polega na tym, że nawet ci, którzy tak twierdzą, rzadko kiedy definiują tę “chińską drogę" dostatecznie precyzyjnie, by umożliwić analitycznie ugruntowaną ocenę porównawczą. Niektórzy upatrują wyższość “chińskiej drogi" w tym, że proryn-kowe reformy wyprzedziły tam polityczną demokrację. Twierdzą, że powtórzenie klasycznej sekwencji “najpierw kapitalizm, potem masowa demokracja" stwarza lepsze szansę osiągnięcia obu celów niż przemiany realizowane w odwrotnej kolejności, tak jak to ma miejsce w krajach Europy Środkowej i Wschodniej. Odnosi się to oczywiście do szerokiej dyskusji na temat znaczenia demokracji i autorytarnego systemu politycznego dla rozwoju gospodarczego. Wyniki badań empirycznych pokazują, że demokracja polityczna sama w sobie nie jest czynnikiem rozwoju gospodarczego (w sprawie badań empirycznych zob. L. Sirowy, A. Inkeles, 1990). Rządy autorytarne nie są jednak również gwarancją sukcesu gospodarczego z tego prostego powodu, że autokracja może przybierać różne formy. Oprócz prokapitalistycznych autokracji typu Tajwanu czy Korei Pd. znamy autokracje populistyczne (np. Argentyna za czasów Juana Perona). Autokracja populistyczna wcale nie jest dla gospodarki lepsza niż słaba demokracja, a jeżeli słaba demokracja zostaje zastąpiona rządami autorytarnymi, najpewniej będą one reprezentowały odmianę populistyczną, Dlatego też z pewnością lepiej jest próbować umacniać demokrację, m.in. poprzez przyjęcie dobrej konstytucji i dobrego prawa wyborczego, które ogranicza rozdrobnienie systemu partyjnego. Należy tak czynić również i dlatego, że demokracja, przynajmniej we współczesnym świecie, ma istotne znaczenie dla godności człowieka w jego stosunkach z państwem i stanowi dziś najskuteczniejszy sposób legitymizacji władzy

państwowej, przynajmniej w społeczeństwach 311

należących do sfery kultury zachodniej. Ten europejski wynalazek upowszechnił się jako model również i w innych społeczeństwach, co jest ważnym przykładem szerzenia się wzorców kulturowych. Nawet jednak gdyby się zgodzić, że przeciętnie rzecz biorąc reżimy autorytarne mają większe szansę pomyślnej realizacji przeobrażeń gospodarczych, i gdyby szansę te były większe w Chinach niż w krajach Europy Wschodniej, to nadal nie sposób wyciągnąć na tej podstawie jakiegokolwiek praktycznego wniosku dotyczącego tych krajów. Rewolucja demokratyczna w Europie Wschodniej była w przeważającej mierze spontanicznym (a więc nie planowanym) procesem historycznym. Kiedy ruszyła, sekwencja: “najpierw demokracja, potem — oby! — kapitalizm" była nieunikniona, bo zorganizowanie wyborów i partii politycznych trwa krócej niż sprywatyzowanie podstawowej części gospodarki. Jest to kolejny przykład ważnych następstw wynikających z różnic w maksymalnym tempie istotnych procesów składających się na przemiany. Argument “chińskiej drogi" jest również wykorzystywany do poparcia “gradualizmu" i przeciwko strategii radykalnych zmian. W moim przekonaniu jest to oczywisty przykład błędnej interpretacji faktów w ogólnym sporze. Po pierwsze, problem “terapii szokowej" odnosi się szczególnie do sytuacji makroekonomicznej zastanej po poprzednich rządach. Podejmując swoje reformy w końcu lat siedemdziesiątych, Chiny miały tylko stosunkowo łagodną nierównowagę makroekonomiczną, podczas gdy np. Polska w połowie 1989 r. stanęła w obliczu makroekonomicznej katastrofy, podobnie jak później większość krajów postsocjalistycznych. Radykalna stabilizacja była w Polsce koniecznością, podobnie jak później w tych krajach, wcale jednak nie była niezbędna w Chinach. Po drugie, w Chinach mieliśmy do czynienia z faktyczną masową prywatyzacją rolnictwa, w którym zatrudnione było około 80% ludności. Stało się to potężnym bodźcem do rozwoju sektora prywatnego lub mieszanego w innych działach gospodarki. Taka masowa rewolucja w prawach własności i strukturze własnościowej nie przystaje do jakiejkolwiek sensownej koncepcji “gradualizmu". Po trzecie, i to jest najważniejsze, sukces gospodarczy Chin w znacznej mierze wiązał się ze szczególnymi cechami składającymi się na ich warunki wyjściowe — ze wspomnianym faktem zatrudnienia 80% ludności w

rolnictwie i techniczną podzielnością rolnictwa, która walnie ułatwia jego prywatyzację. 312 Prywatyzacja rolnictwa, choć niezbędna, nie może przynieść tak spektakularnych wyników np. w Rosji, gdzie jego udział w gospodarce jest mniejszy, a warunki techniczne dopuszczają mniejszą podzielność niż w Chinach (choć bardzo dobrze sprawdza się ona w Wietnamie). Wreszcie, w dużej mierze specyficzny wydaje się inny czynnik, a mianowicie ogromny napływ zagranicznego kapitału do południowych Chin (głównie od Chińczyków zamieszkałych za granicą); trudno byłoby powtórzyć to na podobnie wielką skalę w większości krajów Środkowej i Wschodniej Europy. Podsumowując, posługiwanie się sukcesem chińskiej reformy gospodarczej jako argumentem w ogólnej dyskusji nad zaletami konkurencyjnych strategii przemian: gradualistycznej i radykalnej, jest wyrazem poważnych błędów metodologicznych, w szczególności zaś — niezdolności zrozumienia roli, jaką odgrywają specyficzne warunki wyjściowe i specyficzne czynniki towarzyszące tym przemianom. 3.2. Załamanie Wschodnich Niemiec jako argument przeciwko podejściu radykalnemu Niektórzy uczestnicy ogólnej dyskusji nad wyborem strategii — stopniowych zmian albo nagłych — posługują się przykładem załamania gospodarki Wschodnich Niemiec jako dowodem bankructwa strategii radykalnej. Również i tu mamy do czynienia z błędem w rozumowaniu, albowiem wyjątkowo gwałtownego załamania produkcji — głównego problemu b. NRD — nie można przypisać ogólnym cechom tego podejścia, a jego przyczyn należy raczej szukać w czynnikach specyficznych, związanych z gospodarczym zjednoczeniem Niemiec. Chodzi tu o przelicznik 1:1, zastosowany do wymiany marki wschodnioniemieckiej na markę zachodnią, a zwłaszcza o późniejszą eksplozję płac. To, co się stało w Niemczech Wschodnich, można bez przesady nazwać pokojowym, “bombardowaniem" przedsiębiorstw za pomocą gwałtownych podwyżek płac, dalece przekraczających wzrost wydajności pracy, Zrujnowało to ekonomiczną wartość przedsiębiorstw, którą określa strumień ich przyszłych zysków. Gospodarcze skutki takiego ataku

są niemal równie niszczące jak fizyczne zniszczenie maszyn i budynków fabrycznych. W obu przypadkach odbudowa wymaga ogromnych inwestycji. 313

4. Błędy w rozumowaniu spotykane w dyskusji o inflacji i stabilizacji W tej części zajmiemy się pewnymi błędami powszechnie obecnymi w dyskusji gospodarczej na temat inflacji i stabilizacji makroekonomicznej w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. Popełnia je wielu tutejszych polityków i spora część ekonomistów. Również i na Zachodzie można się zetknąć z ekonomistami hołdującymi takim poglądom. Ciekawe, że praktycznie zawsze podstawą takich błędnych przekonań jest powtarzanie — być może nieświadome, i z dwudziestoletnim opóźnieniem — modnych niegdyś teorii upowszechnianych w Ameryce Łacińskiej przez różne szkoły “strukturalizmu" albo “uzależnienia", a także przez niektóre starsze podręcznikowe ujęcia ekonomii rozwoju. 4.1. Lekceważenie skutków wysokiej inflacji Jednym z najgoręcej dyskutowanych problemów w krajach Europy Środkowej i Wschodniej jest bardzo wysoka inflacja (ponad 100% rocznie) i sposoby podejścia do tego zjawiska. Spora część ekonomistów uważa taką inflację za problem stosunkowo mniejszej wagi w porównaniu z czynnikami “realnymi", produkcją i dochodem narodowym. Dzieje się tak pewnie dlatego, że wysoka jawna inflacja jest w krajach postsocjalistycznych zjawiskiem względnie nowym, w odróżnieniu od powszechnej inflacji tłumionej i niedoborów, które były tam znane od dawna. Oprócz tego w takich poglądach znajduje odzwierciedlenie fakt, że produkcja była w gospodarce absolutnie czołowym kryterium sukcesu i miała w tej roli pełne błogosławieństwo socjalistycznej ekonomii. Ekonomiści wyznający takie poglądy zwykle lekceważą negatywny wpływ wysokiej inflacji na długofalowy wzrost, a nawet twierdzą, że można sobie “kupić" wyższy wzrost kosztem wyższej inflacji, jakby nie dostrzegając, że inflacja i tak jest już bardzo wysoka. Pokrewny argument dotyczy sposobów podejścia do skutków bardzo wysokiej inflacji, czyli metod i tempa jej obniżenia. Wśród ekonomistów w tym regionie dość powszechna była krytyka podejścia radykalnego. Oczywiście ekonomiści, którzy utrzymywali, że inflacja 314 nie jest poważnym problemem, krytykowali takie podejście za to, że rujnuje ono gospodarkę realną. Inni, którzy czasami określali się jako “keynesiści",

przedkładali nad “terapię szokową" podejście bardziej stopniowe, łagodniejsze. Przekonanie, iż strategia stopniowych zmian przynosi mniejsze skutki uboczne, jest kolejnym przykładem błędu w rozumowaniu, jeżeli mamy do czynienia nieomal z hiperinflacją, tak jak w Polsce w połowie 1989 r. W takich okolicznościach zasadnicze znaczenie ma radykalna zmiana warunków monetarnych i likwidacja lub przynajmniej ograniczenie oczekiwań inflacyjnych. W takiej sytuacji konsekwentna i wiarygodna radykalna stabilizacja ma znacznie większe szansę powodzenia i może być dokonana znacznie mniejszym kosztem niż przy metodzie stopniowych zmian. Zabawne, że przeciwnicy podejścia radykalnego krytykują je jako “monetary styczne", chociaż naprawdę odpowiada ono bardziej szkole racjonalnych oczekiwań. Standardowa recepta monetarystyczna zalecałaby raczej podejście “gradualistyczne", przy założeniu, że oczekiwania ludzi mogą się dostosować i nie są racjonalne10. 4.2. Struktura gospodarcza a inflacja Szczególny wariant “antymonetarystycznej" krytyki radykalnego podejścia do stabilizacji utrzymuje, że przyczyną wysokiej inflacji jest zła struktura gospodarki, a więc stabilizacja koncentrująca się na stronie popytu będzie w najlepszym razie nieskuteczna, a najpewniej wręcz szkodliwa. Bez trudu można wykazać fałszywość również i tego poglądu. Struktura gospodarcza b. Czechosłowacji prawdopodobnie nie była lepsza niż Polski i Węgier, jednakże stopa inflacji po stabilizacji jest tam znacznie niższa niż w porównywanych dwóch krajach. Ogólnie, poziom inflacji w krótkim okresie (powiedzmy 3-4 lat) zależy głównie od wyjściowej stopy inflacji oraz od tego, jaka polityka makroekonomiczna prowadzona jest w tym okresie. 10

Ogólny charakter ludzkich oczekiwań zależy prawdopodobnie od dotychczasowych

doświadczeń i dlatego może wykazywać zmienność zarówno w skali międzynarodowej, jak i w przekroju historycznym. Konsekwentne stosowanie polityki makroekonomicznej, która może być skuteczna jedynie wówczas, gdy oczekiwania są adaptacyjne, przekształca je ostatecznie w oczekiwania racjonalne i w ten sposób ostatecznie burzy własne podstawy. W przypadku hiperinflacji oczekiwania odgrywają rzecz jasna kluczową rolę, a najważniejszym zadaniem polityki rządu jest przekonanie racjonalnych podmiotów

gospodarczych, że warto liczyć na rychłe stłumienie inflacji. Najłatwiej to osiągnąć poprzez ostry zwrot w polityce makroekonomicznej. 315

Z pewnością istnieje jakiś związek pomiędzy strukturą gospodarki a inflacją, ponieważ struktura określa polityczne warunki podjęcia i utrzymania zdyscyplinowanej polityki makroekonomicznej. W tym miejscu warto wprowadzić pojęcie “czystej produkcji socjalistycznej", czyli tej części produkcji, którą można by utrzymać na nie zmienionym poziomie tylko w socjalizmie, jeśli w ogóle jest to możliwe. Przykładem może być olbrzymi kompleks wojskowo-przemysłowy, nadmiernie rozbudowany przemysł ciężki itd. Wysoki udział takiej produkcji w oczywisty sposób komplikuje zadanie stabilizacji gospodarki w toku rynkowych przemian, albowiem politycy podejmujący decyzje muszą wybierać pomiędzy wprowadzeniem niezbędnej rygorystycznej stabilizacji, z towarzyszącym jej wzrostem jawnego bezrobocia w politycznie ważnych sektorach, oraz finansowaniem ukrytego bezrobocia i wraz z nim wysoką inflacją. Zrozumienie tego dylematu nie oznacza jednak przyjęcia drugiej możliwości; wybór taki bowiem jeszcze bardziej komplikuje sytuację gospodarczą, a przez to również sytuację społeczną. Paradoksalnie, nadmierne zajmowanie się czynnikami strukturalnymi i niedocenianie wagi czynników makroekonomicznych utrwala wypaczoną strukturę gospodarki, która przez zwolenników opisywanego poglądu jest uważana za główny czynnik napędzający wysoką inflację. Przy tego typu polityce ludzie (a także inne zasoby) nie są skłonni do przenoszenia się do innych sektorów — płaci im się po prostu za to, że zgłoszą się do pracy. Rygorystyczna stabilizacja i szeroka liberalizacja są więc niezbędnymi warunkami wszelkich istotnych zmian strukturalnych i jako takie są ważniejsze niż rozmaite reformy mikroekonomiczne w sektorze państwowym, inne niż jego prywatyzacja. Radykalna stabilizacja i liberalizacja stwarzają bowiem środowisko pobudzające przedsiębiorstwa państwowe do restrukturyzacji, transferu zasobów w drodze ich sprzedaży lub wydzierżawienia sektorowi prywatnemu i/lub do zmiany pola działania. Potwierdza to doświadczenie Polski (B. Pinto i in., 1992). Oczywiście niezbędna surowa stabilizacja może przekraczać ograniczone zasoby polityczne, zwłaszcza jeżeli wprowadzona jest z opóźnieniem, po upływie okresu, w którym możliwa jest “nadzwyczajna" polityka (zob. punkt 6.3), jednakże strategia alternatywna, polegająca na tolerowaniu wysokiej i rosnącej inflacji, niesie ze sobą jeszcze większe ryzyko, choć w nieco dłuższym

okresie. 316 4.3. Monopolizacja a inflacja Kolejna odmiana “strukturalnej" teorii stałej, wysokiej inflacji przypisuje ją wysokiemu stopniowi odziedziczonej monopolizacji. Monopolizacja może się jednak przyczynić tylko do skoku cenowego w następstwie liberalizacji cen, nie może natomiast wyjaśnić utrzymywania się trwale wysokiej stopy inflacji. Analiza empiryczna ukazuje Ogromne różnice stopy inflacji pomiędzy poszczególnymi krajami postsocjalistycznymi, a trudno przypuszczać, by mogły one wynikać ze zróżnicowanego zakresu monopolizacji. Przyczyn tych różnic należy raczej szukać w polityce makroekonomicznej. W każdym razie monopolistyczna pozycja przedsiębiorstw w krajach postsocjalistycznych bywa przedmiotem przesadnych ocen, ponieważ definiuje się ją tylko w odniesieniu do rynku wewnętrznego. Może to odzwierciedlać poprzednią sytuację w znacznej mierze zamkniętej gospodarki socjalistycznej. Szeroka liberalizacja handlu zagranicznego w takich krajach, jak Polska, Węgry i b. Czechosłowacja, zmieniła radykalnie sytuację w tym zakresie. Właśnie na to otwarcie gospodarki na handel międzynarodowy, jako niezbędne uzupełnienie liberalizacji cen, powinniśmy wskazywać każdemu, kto słusznie obawia się, że autonomiczne przedsiębiorstwa mogą nadużywać swojej pozycji — nie przez wytwarzanie stale wysokiej inflacji, lecz przez swe nieefektywne zachowanie. 4.4. Kosztowa teoria inflacji Przeciwko radykalnej stabilizacji wysuwano jeszcze inny argument, będący szczególną odmianą tezy o kosztowych przyczynach inflacji: rygorystyczną stabilizację obarczano winą za spowodowanie głębokiego spadku produkcji, który z kolei miał pociągać za sobą wzrost jednostkowych kosztów stałych, co w konsekwencji napędzało inflację. W takim ujęciu rygorystyczna stabilizacja cen jest zabiegiem, który sam odbiera sobie szansę osiągnięcia celu. Również i ten argument można łatwo zbić przy użyciu empirycznych obserwacji. Program stabilizacyjny w Czechosłowacji w 1991 r. był znacznie bardziej surowy niż na Węgrzech, a i spadek produkcji był odpowiednio głębszy. A jednak, jak się okazało, Czechosłowacja (i potem Republika Czeska) miała w

końcu najniższą inflację, dzięki niższemu jej poziomowi na starcie i twardszej stabilizacji. 317

Na gruncie teoretycznym można zaś wykazać, że domniemany wzrost jednostkowych kosztów stałych jest wydarzeniem jednorazowym. Dlatego jeśli w ogóle wpływa na inflację, może spowodować jednorazowy skok poziomu cen, ale nie wysoką inflację o trwałym charakterze. 4.5. Liberalizacja cen a inflacja Niektórzy ekonomiści, zwłaszcza w Rosji i na Ukrainie, obwiniają radykalną liberalizację cen o to, że powoduje hiperinflację. Również i taki pogląd jest błędny, przypisuje on bowiem utrzymywanie się inflacji czynnikowi jednorazowemu. Teoretycznie jest oczywiste, że przyczyną utrzymywania się wysokiej inflacji nie może być początkowy skok cen wynikających z ich liberalizacji, lecz że jest ona podtrzymywana notorycznie inflacyjną polityką pieniężną. Analiza faktów przekonuje, że są kraje (np. Czechosłowacja, Polska, Estonia, Albania), gdzie dzięki zdyscyplinowanej polityce makroekonomicznej udało się uniknąć sytuacji, w której radykalna liberalizacja stała się detonatorem wysokiej inflacji. Bardziej wyrafinowany wariant teorii o rzekomym związku pomiędzy liberalizacją cen i wynikającą z niej wysoką inflacją utrzymuje, że istnieją pewne progowe wielkości początkowego skoku cenowego, powyżej których z dużym prawdopodobieństwem grozi hiperinflacja, bądź też wręcz jest ona nieuchronna. Tezę taką znacznie trudniej obalić zarówno z teoretycznego, jak i empirycznego punktu widzenia. Nawet bowiem w krajach, w których liberalizacja cen przybrała najbardziej radykalną postać, nie wszystkie ceny zostały dostosowane za jednym pociągnięciem. Ceny energii zazwyczaj podlegały kolejnym korektom. Rozłożenie podwyżek na etapy podyktowane było w tym przypadku nie tyle obawą przed wywołaniem hiperinflacji, ile raczej obawą, iż jednorazowy, olbrzymi skok cen może przekroczyć zdolności dostosowawcze gospodarki. Problem optymalnej wysokości początkowego skoku cenowego czy — inaczej mówiąc — liberalizacji cen przeprowadzanej etapami może być rozstrzygnięty (jak wiele innych w ekonomii) tylko empirycznie; z ogólnych rozważań bowiem nie da się wysnuć dokładniejszych wielkości. Pewne jednak argumenty przemawiają na rzecz skoncentrowania większości zabiegów liberalizacyjnych, a więc i podwyżek cen, w jednym wielkim przedsięwzięciu w początkowej fazie procesu przemian.

Pierwszy argument dotyczy kapitału politycznego, który z upływem czasu stopniowo się zużywa (zob. rozdział 8). To właśnie 318 przemawia za skupieniem szczególnie trudnych w sensie politycznym podwyżek cen w pierwszym okresie. Po drugie, radykalna liberalizacja cen jest środkiem niezbędnym (i w dużej mierze — wystarczającym) do szybkiej likwidacji powszechnych niedoborów, co z kolei jest ważną przesłanką nie tylko poprawy dobrobytu konsumentów, ale również stworzenia przedsiębiorstwom warunków do bardziej efektywnego funkcjonowania i częstszego podejmowania społecznie użytecznych innowacji. Po trzecie, powolna liberalizacja cen wydłuża okres, w którym obowiązują wypaczone ceny, a przy takich cenach wskaźniki finansowego sukcesu przedsiębiorstw nie mogą wiarygodnie odzwierciedlać ich faktycznych wyników ekonomicznych. W takiej sytuacji przedsiębiorstwa państwowe nadal będą napotykać miękkie ograniczenie budżetowe, albowiem firmy przynoszące Straty i podlegające likwidacji będą mogły twierdzić, że ich problemy finansowe są spowodowane owymi zniekształconymi cenami, a nie ich własną nieefektywnością. Bez usztywnienia tego ograniczenia nie sposób oczekiwać poważniejszego wzrostu ogólnej efektywności. 4.6. Reflacja a pseudorezerwy Trudno się dziwić, że ekonomiści, którzy uznają wysoką inflację za problem mało istotny i krytykują radykalne podejście do walki z inflacją, domagają się zarazem silnych środków reflacyjnych, mających ożywić tę, jak powiadają, “zduszoną" gospodarkę. Przekonują, że środki takie przyniosą wysoki wzrost produkcji, przy nie zmienionym poziomie inflacji lub jej niewielkim tylko wzroście. Co więcej, niektórzy posuwają się do twierdzenia, że inflacja może się nawet obniżyć w wyniku silnej reakcji podaży uruchomionej wzrostem popytu! Mamy tu przykład błędu w rozumowaniu o charakterze prymitywnego keynesizmu, kiedy nie zważa się na niebezpieczeństwo utrzymywania się nadal wysokiej inflacji i zajmuje skrajne stanowisko w kwestii podziału efektów impulsu monetarnego pomiędzy produkcję i ceny. W istocie mamy tu do czynienia z dwoma błędami; każdy z nich wystarcza, by zdyskwalifikować ten pogląd jako zasadniczo fałszywy. Po pierwsze, ekonomiści ci uzasadniają oczekiwany silny

efekt realny proponowanego bodźca popytowego, wskazując na ich zdaniem “ogromne rezerwy" zdolności wytwórczych, które powstały w wyniku spadku produkcji związanego z radykalną terapią, będącą obiektem ich ostrej krytyki. Błąd ten jest bardzo powszechny wśród polityków 319

i wielu ekonomistów w krajach postsocjalistycznych. Legł on również u podstaw katastrofalnej polityki Alana Garcii w Peru". Rzecz jednak w tym, że istnienie owych “rezerw" było krajach postkomunistycznych w znacznej mierze mitem; składa się na nie potencjał, który może dostarczać głównie “czystej produkcji socjalistycznej", tzn. takiej, której reanimacja na szerszą skalę może być wyłącznie wynikiem powrotu do starego systemu wypaczonych cen, niedoborów i odpowiadającej im wymuszonej substytucji. Dlatego też owa wiara w rozległe rezerwy jest przykładem pomieszania zjawisk fizycznych i ekonomicznych. Po drugie, nawet gdyby dostępne były poważniejsze nadwyżki potencjału wytwórczego, byłoby błędem zakładać, że ich istnienie wystarczy do wyzwolenia przez bodziec popytowy silnych efektów realnych. Są one jedynie warunkiem koniecznym: wiele zależy m.in, od zachowania się przedsiębiorstw w kwestii stanowienia cen. Może być np. tak, że przedsiębiorstwa, które są dalekie od maksymalizacji zysku, tzn. nie są własnością prywatną i znajdują się pod wpływem interesów pracowników, mogą być skłonne wybierać raczej łatwiejszą możliwość podnoszenia cen i dopuszczania do wzrostu płac już zatrudnionych robotników niż trudniejszą drogę zwiększania produkcji. Taka reakcja jest zgodna z przewidywaniami neoklasycznej teorii przedsiębiorstw zarządzanych przez pracowników (samorządowych). Teoria ta sugeruje, że struktura własnościowa gospodarki częściowo określa jej reakcje na bodziec popytowy, stąd m.in. znaczenie prywatyzacji, która może zwiększyć rozmiary produkcji i ograniczyć wzrost poziomu cen. 5. Bezkrytyczne posługiwanie się danymi statystycznymi 5.1. Ogólne problemy w krajach dokonujących przemian Nawet w rozwiniętej gospodarce rynkowej dane statystyczne nie opisują w pełni rzeczywistości gospodarczej, choćby z powodu zna" Jak wskazuje Ricardo Lago (1991), w Peru “powszechne istnienie nie wykorzystanego potencjału wytwórczego odczytywano jako oznakę, że nadwyżka popytu nie stanowi problemu (...). Poza tym ponowne ożywienie popytu globalnego miało prowadzić do wzrostu skali produkcji przedsiębiorstw i towarzyszącego mu spadku kosztów jednostkowych, co mialo się przyczynić raczej do deflacji, a nie do wzrostu inflacji".

320 nych problemów ze statystycznym odzwierciedleniem zmian w jakości produktu albo trudności związanych z prawidłowym porównywaniem danych dotyczących bezrobocia w różnych krajach. W krajach, gdzie gospodarka rynkowa ma już swą tradycję, napotykamy też wiele przypadków niewłaściwej interpretacji statystyk. Profesjonalni ekonomiści skłonni są kłaść zbyt silny nacisk na szeregi czasowe dotyczące wielkości agregatowych, jako jedyną istotną informację ekonomiczną. Takie podejście niekiedy graniczy z błędem fałszywie ulokowanej konkretności i prowadzi do nieuwzględnienia innych rodzajów informacji (w sprawie tego poglądu zob. np. R. Solow, 1988). Szersze kręgi społeczne błędnie sądzą, że zmiany PKB są ściśle związane ze zmianami dobrobytu, i nawet niewielkie zmiany oficjalnych wskaźników statystycznych mogą nabrać wielkiego politycznego znaczenia, zwłaszcza w toku kampanii wyborczej. Współczesna demokratyczna polityka skłania do nadużywania statystyki. Natomiast dyktatorzy uciekają się często do otwartej manipulacji wskaźnikami. Problemy nieadekwatnego opisu rzeczywistości gospodarczej przez statystykę muszą się ujawniać z daleko większą ostrością w krajach Europy Środkowej i Wschodniej, które podjęły dramatyczne przemiany i zostały poddane potężnym wstrząsom wewnętrznym. Bez ryzyka można założyć, że wierność takiego zapisu statystycznego zmniejsza się w miarę wzrostu zakresu zmian strukturalnych. Zdarzają się jednak liczne przypadki bezkrytycznego lub całkowicie nieprawidłowego wykorzystywania wskaźników statystycznych w dyskusji na temat przemian gospodarczych w tych krajach. Taki stosunek do statystyki legł u źródeł różnych teorii, np. głoszących wyższość podejścia stopniowego nad strategią zmian radykalnych. Również w dyskusji politycznej szeroko wykorzystywano selektywnie dobrane wskaźniki statystyczne odnoszące się do spadku produkcji czy PKB12. Tym bardziej istotne jest w związku z tym zrozumienie następujących kwestii: • Oficjalne wskaźniki statystyczne podlegają — prawdopodobnie nieuchronnie — silnemu, systematycznemu negatywnemu odchyleniu w stosunku do opisywanej rzeczywistości gospodarczej.

12

W Polsce np. przeciwnicy radykalnego programu gospodarczego szeroko

powoływali się na oficjalny 30-procentowy spadek produkcji w 1990 r. i rzekomo takiż spadek płac realnych. Jeden z krytyków obficie przytaczający te i inne dane tego typu opublikował w 1992 r. książkę zatytułowaną: Kto zawini!? 21 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 321

• Zakres tej deformacji jest prawdopodobnie większy w krajach podejmujących program szeroki i radykalny niż w krajach, w których gospodarka “dryfuje". Negatywne odchylenie dotyczy przede wszystkim oficjalnych danych na temat wzrostu produkcji i PKB i jest spowodowane następującymi głównymi czynnikami13: • Radykalna zmiana systemu gospodarczego oznacza m.in. przejście od systemu, w którym działają silne bodźce do rozdymania statystyk dotyczących produkcji i wartości dodanej, do systemu, w którym względy podatkowe zachęcają raczej do zaniżania prawdziwych wielkości. Na przykład radykalne przejście do gospodarki rynkowej eliminuje atrakcyjne niegdyś zwiększanie “produkcji sprzedanej", podawanej w sprawozdaniach, za pomocą sztucznego “rozkooperowania" produkcji. • Rynkowa reforma ogranicza rozmiary sektora publicznego i zwiększa sektor prywatny. Tymczasem odziedziczony po poprzedniej epoce system statystyczny koncentruje uwagę na pierwszym, a jednocześnie nie jest w stanie w pełni oddać wzrostu drugiego. Dlatego też dane dotyczące produkcji globalnej i PKB muszą być oszacowane z niedomiarem. Na dodatek w szybko rosnącym sektorze prywatnym tendencja do ukrywania prawdziwych rozmiarów produkcji, sprzedaży i zysków jest silniejsza niż w sektorze publicznym. • Reforma prorynkowa pociąga za sobą pozytywne zmiany w jakości i asortymencie towarów oraz w strukturze produkcji, które nie są właściwie uwzględnione przez tradycyjną statystykę. Statystyka ta nie ujmuje np. likwidacji niedoborów czy też eliminacji związanej z nimi “wymuszonej substytucji", tj. kupowania określonych towarów z braku wyboru. Wszystko to oznacza, że nowa produkcja jest lepiej dostosowana do potrzeb konsumentów niż produkcja dawniejsza. Ten przyrost dobrobytu konsumentów nie jest uwzględniany przez tradycyjne metody statystyczne, które wskaźnikom sprzed reformy przypisują takie same wagi — jako miernikom dobrobytu — jak danym zebranym w czasie realizacji reform i po ich zakończeniu. Zakres opisanych deformacji zwiększa się wraz ze wzrostem tempa zmian gospodarczych. Dlatego właśnie negatywne odchylenie statystyczne najpewniej będzie silniejsze w krajach, które wprowadziły reformy radykalne, niż w krajach, które poszły inną drogą. 13

Wykorzystuję tu szeroko znakomity artykuł A. Bratkowskiego, 1993.

322 5.2. Przykład Polski Wszystkie te ogólne uwagi przemawiają za potrzebą systematycznego studium porównawczego na temat opisów statystycznych gospodarek przechodzących przemiany gospodarcze. Ze względu na brak takiego studium, na poparcie mojej tezy o zasadzkach, jakie kryją oficjalne statystyki w tych krajach, i potrzebie ostrożnego posługiwania się nimi, przytoczę przykłady błędów popełnionych w sprawozdawczości statystycznej i dam ich interpretację w odniesieniu do przeobrażeń gospodarczych w Polsce. Przypadek Polski obejmuje wspomniane już ogólne problemy nieadekwatnego opisu statystycznego, a także inne problemy prowadzące do nieporozumień, które mogą być specyficzne dla Polski (zob. A. Bratkowski, 1993). • Oficjalne dane mówiły o spadku PKB w latach 1990-1991 rzędu 18-20%. Nowsze szacunki, sporządzone przez Ośrodek Badawczy Głównego Urzędu Statystycznego i Polskiej Akademii Nauk, korygują głębokość spadku do 5-10%, i to w wyniku samego tylko uwzględnienia szacunkowego wzrostu sektora prywatnego, nie w pełni objętego sprawozdawczością (Z. Rajewski, 1992). Również inne powody złożyły się na niedostateczne odzwierciedlenie przez oficjalne dane rzeczywistej dynamiki PKB w latach 1990-1991: pewne błędy metodologiczne, m.in. użycie niewłaściwego wskaźnika wzrostu cen, spowodowały zawyżenie PKB w 1989 r.; spadek w sferze budżetowej w 1991 r. był oceniany wyżej niż spadek zatrudnienia finansowanego z budżetu; nie uwzględniono skutków poprawy jakości towarów i likwidacji niedoborów itd. (więcej w tej sprawie zob. A. Bratkowski, 1993; Z. Rajewski, 1992). • Oficjalne dane mówią o 9-procentowym spadku łącznej konsumpcji w latach 1990-1991;7'est to najmniejszy jej spadek ze wszystkich krajów postsocjalistycznych. Mimo to jednak i tak jest to dużą przesada, w części spowodowana wspomnianymi trudnościami z oszacowaniem PKB. Kolejną przyczyną był przyjęty nierealistyczny wzrost wartości zapasów w 1990 r., który spowodował sztuczne zaniżenie statystycznego wskaźnika stopy wzrostu łącznej konsumpcji. Oficjalnie podawany spadek jest sprzeczny również z bardziej

szczegółowymi danymi oficjalnymi, opartymi na badaniu budżetów rodzinnych. Dane te pokazują np., że średnie spożycie mięsa w 1991 r. było o 2% wyższe niż w 1989 r., w gospodarstwach robotniczych o 2%, u rolników 323

o —2,9%, wśród emerytów i rencistów o 11,2%. Średnie spożycie owoców było wyższe o 8,6% i dla tych samych grup gospodarstw odpowiednio: 11,7%, —4,7% i 10,2%. Odsetek rodzin robotniczych wyposażonych w telewizor kolorowy wzrósł z 50,7% w 1989 r. do 82,9% w 1991, udział takich rodzin posiadających magnetowid wzrósł z 4,7% do 41%, pralkę automatyczną — z 59,1% do 67,2%, zamrażarkę — z 20,3% do 27,4%, samochód — z 30,7% do 38,3%. Podobny wzrost nastąpił dla rodzin emerytów i robotników rolnych (GUS, 1992). Dane te nakazują sceptycznie spojrzeć na popularny obraz szerzącego się ubóstwa w okresie radykalnej reformy proryn-kowej; pokazują one również silną i racjonalną reakcję konsumentów na względne potanienie artykułów trwałego użytku, bez ograniczenia jednak przez nich spożycia mięsa i owoców. • Dane te każą również wątpić w przydatność szeroko wykorzystywanego wskaźnika plac realnych, wykazującego dla lat 1990-1991 ostry spadek. Wynik taki powstał na skutek prymitywnego błędu polegającego na mechanicznym porównaniu statystyki płac realnych w 1990 r. z danymi dla 1989 r. bez próby zbadania, co się działo z płacami nominalnymi i cenami w latach 1988-1989. Rzecz w tym, że płace nominalne w tym okresie wzrastały znacznie szybciej niż ceny, podlegające w szerokim zakresie kontroli; w czwartym kwartale 1989 r. wyliczone na tej podstawie płace realne były o 41% wyższe niż w 1987 r.! Nie trzeba dodawać, że głównym tego skutkiem były jeszcze większe kolejki i braki na rynku, a nie poprawa poziomu życia. Aby otrzymać poprawny wynik, należy porównać płace realne po 1989 r. z płacami realnymi w 1987 r. bądź użyć odpowiedniej średniej z kilku lat. Taka metoda pokazuje dostrzegalny wzrost płac realnych już w 1991 r., zgodnie z przedstawionymi wyżej statystykami konsumpcji. • Należy wreszcie zakwestionować szerokie użycie określenia recesja lub depresja dla opisu procesów gospodarczych w Polsce po 1989 r. Pozostaje ono w sprzeczności z podawanymi już tu statystykami dotyczącymi globalnej dynamiki, a także z licznymi przejawami głębokich zmian strukturalnych: struktury własności, struktury produkcji, struktur organizacyjnych, zmian w roli handlu zagranicznego i w jego strukturze geograficznej. Przeczą temu również oficjalne statystyki działalności inwestycyjnej, wskazujące na szybką

modernizację techniki produkcji. Wydatki na zakup dóbr inwestycyjnych w krajach OECD w latach 1990-1992 wzrosły o ponad 150%, nastąpił też 324 znaczny wzrost łącznych inwestycji w zakup maszyn i wyposażenia (zob. A. Bratkowski, 1993). Wszystko to dowodzi, że radykalny program gospodarczy pociągnął za sobą nie recesję, lecz raczej głęboką przebudowę struktur ekonomicznych i technicznych, realizowaną w warunkach potężnych wstrząsów zewnętrznych. 6. Nieporozumienia związane ze społecznymi i politycznymi aspektami przemian gospodarczych Cały proces przemian w krajach Europy Środkowej i Wschodniej jest złożonym wzajemnym oddziaływaniem transformacji gospodarczej, społecznej i politycznej. Jest to historyczna zmiana, w wielkiej mierze nie mająca precedensu, która zrodziła już wiele teorii i doraźnych wyjaśnień. W tej części zajmę się pewnymi poglądami, które uważam za błędne, dotyczącymi relacji pomiędzy zmianami w gospodarce z jednej strony oraz dynamiką społeczną i polityczną — z drugiej. 6.1. Zbyt wysokie koszty społeczne a ryzyko radykalnych strategii gospodarczych Wiele błędów w rozumowaniu wynika z fałszywego przedstawiania możliwości wyboru, przed jakimi stali podejmujący decyzje w post-socjalistycznych krajach Europy Wschodniej. Ten sam błąd występował przy koncentrowaniu się na społecznych kosztach radykalnej transformacji i wnioskowaniu na tej podstawie o konieczności odrzucenia tej strategii na rzecz podejścia “łagodniejszego". Przez określenie “koszty społeczne" rozumie się zwykle negatywne zjawiska towarzyszące radykalnym przemianom (a nie — koszty alternatywne). Nawet jednak przy przyjęciu tej popularnej koncepcji kosztów społecznych jest oczywiste, że samo tylko odnotowanie pewnych negatywnych zjawisk wiązanych z daną strategią nie może być wystarczającym powodem do jej odrzucenia. Zawsze bowiem należy porównywać koszty, ryzyko (i korzyści) różnych wariantów, jakie są dostępne w sytuacji wyjściowej, przy oczekiwanych warunkach, które będą oddziaływały w sposób niezależny na proces transformacji. Przyczyna,

325

dla której niektórzy mogą się skłaniać do odrzucenia strategii radykalnej z powodu jej kosztów społecznych, może tkwić w tym, że przy zastosowaniu takiej strategii niektóre spośród tych kosztów (np. jawne bezrobocie) pojawiają się wcześniej i w sposób bardziej gwałtowny niż przy strategiach alternatywnych. Ale to samo dotyczy korzyści! Zakres dostępnych wariantów zależy w znacznej mierze od sytuacji wyjściowej, zwłaszcza zaś od warunków makroekonomicznych. Jeśli sytuacja makroekonomiczna przedstawia się katastrofalnie (hiperinflacja i powszechne braki w zaopatrzeniu, jak to miało miejsce w Polsce w połowie 1989 r.), radykalne podejście do stabilizacji jest podejściem najbezpieczniejszym. Jego względne zalety mogą być mniejsze przy bardziej umiarkowanej początkowej nierównowadze makroekonomicznej, chociaż ekonomiczna szkoła racjonalnych oczekiwań dowodzi, że nawet w takiej sytuacji jest ono najmniej kosztowne, ponieważ bardzo szybko redukuje oczekiwania inflacyjne. To samo ujęcie porównawcze należy stosować w odniesieniu do oceny ryzyka protestu społecznego związanego z zamierzonym wprowadzeniem różnych strategii gospodarczych. Nie wystarczy twierdzić, że radykalne podejście do stabilizacji pociąga za sobą wysokie ryzyko protestów i uznać to za wystarczający powód do jego odrzucenia. Właściwa odpowiedź powinna polegać na ocenie, jakie ryzyko społeczne może się wiązać z odkładaniem stabilizacji w obliczu odziedziczonej hiperinflacji. Inaczej mówiąc, w racjonalnym podejmowaniu decyzji naprawdę liczy się nie absolutny, a względny poziom ryzyka. Może się zdarzyć, że najmniej ryzykowny wariant w pewnej sytuacji może być daleko bardziej ryzykowny niż wariant najbardziej ryzykowny w innych warunkach. Odnosi się to również do programu gospodarczego kraju. 14 6.2. Reforma gospodarcza a niezadowolenie społeczne Każda strategia gospodarcza, jeśli się podejmuje jej realizację w bardzo trudnych warunkach gospodarczych, po krótkim okresie, w którym możliwa jest “nadzwyczajna polityka", musi wywołać dość szerokie niezadowolenie. Strategia “dryfowania" musi wywołać rosnące niezadowolenie, przy takim programie bowiem sytuacja może się tylko nieustannie

14

Część ta oparta jest głównie na opracowaniu: L. Balcerowicz, 1993a.

326 pogarszać. Również jednak udana transformacja według wariantu radykalnego nieuchronnie kreuje powszechne niezadowolenie. Dlatego też odrzucanie strategii reform tylko z tego powodu przypominałoby rezygnację z poruszania się po Ziemi jedynie dlatego, że powoduje to tarcie. Ten rodzaj błędu w rozumowaniu popełniany jest przez niektórych obserwatorów radykalnej reformy gospodarczej. Chcąc go uniknąć, należy rozpoznawać źródła niezadowolenia związanego z udaną reformą gospodarczą i spróbować w miarę możliwości zmniejszyć je lub rozproszyć. Początkowo, przy bardzo trudnej sytuacji wyjściowej, poziom życiowy części społeczeństwa w porównaniu z przeszłością obniża się; Spadek ten mógłby być nawet głębszy przy strategii dryfowania, jednakże ludzie zazwyczaj nie zdają sobie z tego sprawy. Problem polega na tym, że większość ludzi skłonna jest porównywać swoją obecną sytuację z przeszłością i na tej podstawie formułować swój sąd na temat polityki rządu. Jak już powiedziałem, jest to rozumowanie błędne metodologicznie, ponieważ dzisiejszą sytuację powinniśmy raczej porównywać z tą, w jakiej byśmy się znaleźli w wyniku najlepszej polityki alternatywnej, przy założeniu tych samych warunków wyjściowych i pozostałych. Przyczyną społecznego niezadowolenia jest jednak nie tylko, i być może nawet nie przede wszystkim, spadek poziomu życia społeczeństwa. W Niemczech Wschodnich nastąpił zauważalny wzrost ogólnego poziomu życia, a to za sprawą potężnego napływu środków z Niemiec Zachodnich, mimo to jednak większość mieszkańców tej części Niemiec nadal jest niezadowolona. W Polsce poziom życia sporej części inteligencji obniżył się, lecz mimo to jest to grupa, która jak dotychczas udziela najsilniejszego poparcia radykalnej reformie gospodarczej. Muszą więc być inne jeszcze czynniki zdolne wywołać niezadowolenie. Drugi czynnik wyzwalający społeczne niezadowolenie wiąże się z tym, że w starym systemie ogólne swobody gospodarcze, tzn. szansę awansu gospodarczego, były silnie ograniczone. Nowy system radykalnie tę wolność rozszerza, co napotyka zróżnicowaną zdolność poszczególnych ludzi do skorzystania z tej

możliwości. Różnice te spowodowane są wiekiem, wykształceniem, miejscem zamieszkania itd. Rozszerzenie zakresu swobód gospodarczych wytwarza zatem, przynajmniej początkowo, nowy typ społecznego rozwarstwienia na tych, którym łatwiej przychodzi bezpośrednie wykorzystywanie otwierających się możliwości, i tych, którym się to nie udaje. Wśród ludzi drugiej grupy takie doświadczenia powodują powstanie swoistego 327

kosztu psychologicznego: zawiści. Staje się to szczególnie widoczne wówczas, gdy ludzie sądzą — słusznie czy niesłusznie — że zwycięzcy w wyścigu gospodarczym nie zasłużyli na sukces, który przypadł im w udziale, albowiem w oczach przegranych są oni członkami elity starego systemu lub doszli do swoich pieniędzy poprzez działania, które w tamtym systemie uznawano za spekulację. Trzecie, pokrewne tamtym, źródło niezadowolenia wynika z tego, że każdy system gospodarczy ma specyficzną hierarchię zarobków i prestiżu, a hierarchia typowa dla nierynkowej gospodarki z silną dominacją państwa jest zasadniczo odmienna od hierarchii charakterystycznej dla konkurencyjnej gospodarki rynkowej. Udane przejście od jednego systemu do drugiego pociąga za sobą liczne zmiany względnego położenia społecznego. Na zmiany te składa się awans pewnych grup i pogorszenie pozycji innych. To ostatnie dotyczy np. robotników przemysłu ciężkiego i górnictwa — sektorów, które były kiedyś trzonem marnotrawnej gospodarki centralnie planowanej. Ci, którzy w toku tych zmian tracą swą względną pozycję, na ogół nie mogą być sojusznikami radykalnej reformy prorynkowej. Wreszcie, taka reforma musi wywoływać jawne bezrobocie, pozbawiając pracowników głównej korzyści, jaką gwarantował stary system gospodarczy: całkowitej pewności zatrudnienia. Z drugiej jednak strony, udana reforma gospodarcza, w odróżnieniu od fiaska reform czy rezygnacji z nich, wytwarza również pewne własne źródła poparcia. Ludzie potrafią docenić pożytki z radykalnej likwidacji braków rynkowych i kolejek, a także z rozszerzenia asortymentu oferowanych dóbr i usług. Dotyczy to zwłaszcza kobiet, na których spoczywa główny ciężar zakupów. Osoby, które potrafią od razu skorzystać z możliwości, jakie daje rozszerzenie zakresu wolności gospodarczej, zwykle popierają prorynkową reformę, a ich liczba wzrasta w wyniku szybkiego wzrostu sektora prywatnego. Również jednak i pracownicy zatrudnieni w firmach prywatnych są, przeciętnie rzecz biorąc, bardziej przychylni takim reformom niż pracownicy przedsiębiorstw państwowych. Tak więc prywatyzacja może wzmacniać poparcie dla kapitalistycznej gospodarki rynkowej. Ponadto ludzie lepiej wykształceni chętniej popierają radykalną reformę gospodarczą niż ci, którym tego wykształcenia brakuje, być może

dlatego, że tym pierwszym łatwiej przychodzi zrozumienie wyzwań i szans, jakie ta reforma ze sobą niesie. 328 Bibliografia L. Balcerowicz Eastern Europę: economic, social and political dynamics, University of London, School of Slavonic and East European Studies, London 1993(a). L. Balcerowicz Political economy of economic reform: Poland, 1989-92, w: Political Economy of Economic Reform, Institute for International Economics, Washington 1993(b). N. C. Barr Economic theory and the welfare state: a surcey and interpretation, “Joumal of Economic Literaturę" 1992, t. XXX (June), s. 741-803. A. Bratkowski The shock of transformation or the transformation ofthe shock? The Big Bang in Poland and official statistics, “Communist Economics and Economic Transformation" 1993, nr l. R. Dornbush Experiences with extreme monetary instability, w: Managing Inflation in Socialist Economies in Transition, S. Commoner (red.), The Worid Bank, Washington 1991, s. 175-196. R. Frydman, E. S. Pheips, A. Rapaczyński, A. Schleifer Needed mechanisms of corporate governance and finanse m eastern Europę, “Economics of Transition" 1993, t. l, nr 2, s. 171-208. J. M. Hume, B. Pinto Prejudice and fact m Poland's industrial transformation, “Finance and Development", June 1993, s. 18-20. S. Islam Conclusion: Problems of planning a market economy, w: Making Markets: Economic Transformation in Eastern Europę and the Post-Soyiet States, S. Islam, M. Mendelbaum (red.), Councii on Foreign Relations Press, New York 1993, s. 182-215. P. Jasiński The transfer und redeflnition of property rights: Theoretical analysis of transferring peoperty rights and transformational priuatization in the Post-STEs", “Communist Economies and Economic Transformation" 1992, t. 4, s. 163-189. R. Lago The illusion of pursuing redistribution through macropolićy: Peru's

Heterodox Experience, 1985-] 990, w: The Macroeconomics ofPopulism in Latin America, R. Dornbush, J. Edwards (red.), Chicago University Press, Chicago 1991. A. Madison Dynamie Forces m Capitalist Development. A Long-Run Comparatwe View, Oxford University Press, Oxford—New York 1991. C. D. Mueller The corporation and the economist, “International Journal of Industrial Organisation" 1992, t. 102, przedruk w: “Economics Alert" 1993, nr 3, s. 1-3. Nie chcemy dużo: jakieś 60 bilionów, z Andrzejem Lepperem rozmawia Jacek Żakowski, “Gazeta Wyborcza", 19 sierpnia 1993, s. 10-11. B. Pinto, M. Belka, S. Krajewski Transforming state enterprises m Poland: Macroeconomic endence on adjustment, Policy Research Working Paper 1101, The Worid Bank, March 1992.

/

Z. Rajewski Produkt krajowy brutto, w: Gospodarka polska w latach 1990-1992, L. Zienkowski, Warszawa 1992. J. C. Rostowski The implications of very rapid prwate sector growth in Poland, maszynopis powielony, 1993. L. Sirowy, A. Inkeles The effects ofdemocracy on economic growth: a review, “Studies in Comparative International Development" 1990 (Spring), t. 25, nr l, s. 126-157. R. Solow Growth theory and after, “Americal Economic Review", June 1988. 329

POLSKIE REFORMY GOSHURCZE

Rozdział 13 POLSKA REFORMA GOSPODARCZA W LATACH 1981-1988* 1. Wprowadzenie Jednym z rezultatów sierpnia 1980 r. było ujawnienie pilnej potrzeby reformy gospodarczej w Polsce. Powstała rządowa propozycja reformy, którą w 1981 r. zaakceptował zjazd partii i sejm (Kierunki..., 1981). Dokument wskazywał dwa podstawowe cele reform: wzrost efektywności gospodarki oraz przywrócenie i utrzymanie równowagi rynkowej, tj. zlikwidowanie chronicznych niedoborów. Zawierał również ogólny zarys systemu gospodarczego, który miał służyć realizacji obu tych celów. Kluczową propozycją było zniesienie dyrektywnego planowania centralnego. Przedsiębiorstwa miały być uwolnione od przymusu realizacji zadań planowych oraz od konieczności zabiegania o administracyjne przydziały czynników wytwórczych. Miały też, uzyskać szeroką finansową autonomię, lecz jednocześnie miały pokrywać swe wydatki z dochodów uzyskanych ze sprzedaży (być może uzupełnionych prawdziwym kredytem bankowym). Gdyby im się to nie udało, miałyby zbankrutować. Wewnątrz przedsiębiorstwa szerokie kompetencje miały uzyskać rady pracownicze. Proponowane zniesienie planowania nakazowego nie było jednak równoznaczne z wyraźnym uznaniem woli rynku. Gospodarka miała “funkcjonować na zasadzie centralnego planowania przy wykorzystaniu mechanizmu rynkowego" (Kierunki..., 1981, s. 23). Proponowana reforma przewidywała dwu- lub trzyletni okres przejściowy na dojście do proponowanego systemu. * Tekst ten, napisany w 1988 r., po raz pierwszy ukazał się jako fragment artykułu Economic Reforms in the European Centrally Planned Economies, United Nations, Economic Commission for Europę, “Economic Studies" 1989, nr l. 333

Wprowadzenie w dniu 13 grudnia 1981 r. stanu wojennego spowodowało głębokie zmiany w społecznej i politycznej sytuacji Polski', jednakże reformę gospodarczą rozpoczęto zgodnie z planem l stycznia 1982 r. Ważne zmiany w ustawodawstwie wywarły wpływ na pozycję przedsiębiorstw i administrację państwową. Ale zmiany w systemie ekonomicznym nie odpowiadały założeniom projektu reform. Istnienie tej rozbieżności potwierdziły władze, występując w 1987 r. z programem drugiego etapu reformy gospodarczej. W punktach 2-9 omawiam pokrótce pierwotną propozycję reformy i praktyczne funkcjonowanie systemu w odniesieniu do kilku wybranych dziedzin. Punkt 10 zawiera pewne uwagi ogólne dotyczące reformy z lat 1982-1987. 2. Struktura własności Podobnie jak w innych krajach o gospodarce centralnie planowanej, w całej gospodarce dominującą pozycję zajmował sektor państwowy. W takich dziedzinach, jak górnictwo, przemysł ciężki, większa część przemysłu przetwórczego, handel zagraniczny, bankowość, ubezpieczenia itd., pozycja ta oznaczała monopol lub sytuację bardzo mu bliską. Udział sektora państwowego w całkowitym zatrudnieniu (włącznie z osobami nie będącymi pracownikami najemnymi) w okresie reformy niewiele się obniżył — z 56,5% w 1982 r. do 55,2% w 1987 r.2 Sektor spółdzielczy odgrywał szczególnie ważną rolę w handlu wewnętrznym i w budownictwie mieszkaniowym. Problem jednak w tym, że jednostki noszące formalnie miano “spółdzielni" poddawane były podobnym regułom jak przedsiębiorstwa państwowe: przymusowemu grupowaniu w niezmiernie zbiurokratyzowane związki, poważnemu ograniczaniu autonomii, arbitralnemu przemieszczaniu aktywów, mianowaniu zarządów przez organy polityczne itd. (por. L. Bal-cerowicz, 1981; E. Wiśniewski, 1988). ' Związki zawodowe, w tym “Solidarność", zostały najpierw zawieszone, a potem rozwiązane. Zawieszono również organy samorządowe w przedsiębiorstwach, które następnie miały być stopniowo przywracane na podstawie indywidualnych decyzji. Usunięto wielu dyrektorów państwowych przedsiębiorstw. 2

Te i inne dane zostały wyliczone na podstawie Rocznika statystycznego 1987 i

Małego rocznika statystycznego 1988. 334

Proponowana reforma postulowała przywrócenie pełnej autonomii spółdzielniom. Prawo spółdzielcze z 1982 r, utrzymało co prawda przymusowe grupowanie spółdzielni w związki i administracyjne ograniczenia ich powoływania. Jednakże sektor spółdzielczy częściowo odzyskał pozycję utraconą mocą administracyjnej decyzji, powoli wchodząc w dziedzinę handlu przemysłowymi dobrami konsumpcyjnymi. W latach 1980-1987 nastąpił lekki spadek udziału spółdzielni w globalnym zatrudnieniu, z 11,9% do 11,7%. Udział krajowego sektora prywatnego w łącznym zatrudnieniu wzrósł w tym samym okresie z 26,6% do 28,7%3. Trzeba tu jednak rozróżnić rolnictwo i pozostałą część gospodarki. Prywatne gospodarstwa rolne zwiększyły swój udział w łącznym obszarze użytków rolnych z 74,5% w 1989 r. do 76,6% w 1987 r. Udział ten jednak jeszcze w 1970 r. sięgał 81%, a następnie obniżył się w wyniku coraz większej dyskryminacji prywatnego rolnictwa na rzecz mniej efektywnego sektora uspołecznionego. W tej sytuacji w latach 1980-1981 pojawiły się żądania uznania systemu prywatnego rolnictwa za trwały element polskiej gospodarki. Rzeczywiście, w 1983 r. wprowadzono takie postanowienie do konstytucji. Pozarolniczy sektor prywatny, tradycyjnie zepchnięty na margines życia gospodarczego, zanotował największy przyrost udziału w zatrudnieniu, z 4,9% w 1980 r. do 8,2% w 1987 r. Ewolucja ta była przede wszystkim rezultatem wzrostu liczby przedsiębiorców, spowodowanego raczej rosnącym rozczarowaniem pracą w sektorze uspołecznionym, a nie jakąś radykalną zmianą polityki rządu, ta bowiem usztywniła swój restrykcyjny kurs (E. Wiśniewski, 1988; Czapka na miarę..., 1988; M. Kowalska, 1988). Władze lokalne nierzadko ograniczały zakładanie prywatnych przedsiębiorstw. Ich wzrost był dławiony podatkami i ścisłym limitowaniem zatrudnienia4. Firmy prywatne nadal były dyskryminowane, gdy próbowały kupować lub sprzedawać swoje produkty przedsiębiorstwom państwowym5. 3

Udziały sektorów nie sumują się do 100%, głównie ze względu na istnienie

przedsiębiorstw należących do różnych organizacji społecznych. 4

Średnie zatrudnienie w przedsiębiorstwie (włączając właścicieli i członków

rodziny) wynosiło 1,8 osoby w 1981 r. i 2 osoby w 1987 r.

5

Jeden z doświadczonych obserwatorów uznał, że restrykcje te były w okresie

reformy nawet bardziej dotkliwe niż w latach siedemdziesiątych (T. Wojciechowski, 1987). 335

Istniała również pewna liczba niewielkich firm będących własnością obcokrajowców, określanych mianem firm polonijnych; większość zaangażowanych w nich przedsiębiorców była polskiego pochodzenia. Udział tych firm w łącznym zatrudnieniu wynosił w 1987 r. 0,3%. W 1986 r. przyjęto odrębną Ustawę o wspólnych przedsięwzięciach z udziałem kapitału zagranicznego6. Oceniano, że jej postanowienia były dla zagranicznych partnerów mniej atrakcyjne niż oferowane przez odpowiednie regulacje na Węgrzech i w Chinach (T. Gruszecki, 1988). 3. Struktury organizacyjne w sektorze państwowym W lipcu 1981 r. nastąpiło połączenie dziewięciu ministerstw przemysłowych w cztery. Nowe ministerstwa powielały jednak wewnętrzną strukturę swych poprzedników (Raport..., 1984, s. 6). Struktura ta odpowiadała zadaniom, które powierzono ministerstwom w ramach reformy (interwencje adresowane do konkretnych przedsiębiorstw, polityka kadrowa itp.). Zadania te jednak nie odpowiadały celom reformy. Na szczeblu poniżej ministerstw w 1981 r. rozwiązano tradycyjne zjednoczenia przedsiębiorstw. W ich miejsce w 1982 r. pojawiły się zrzeszenia dobrowolne lub obligatoryjne (mniejszość). Większość zrzeszeń składała się z tych samych przedsiębiorstw, które poprzednio tworzyły zjednoczenia; 93% wszystkich przedsiębiorstw przystąpiło do nowo powstających zrzeszeń. Odtworzono w ten sposób wysoce zmonopolizowane struktury organizacyjne. Ważnym czynnikiem decydującym o powstaniu i przetrwaniu tych zrzeszeń były powszechne administracyjne przydziały czynników wytwórczych, które wywoływały potrzebę istnienia organów pośredniczących pomiędzy rozdzielającymi środki produkcji i ich użytkownikami. Ministerstwa przemysłowe wywierały więc na przedsiębiorstwa presję, skłaniając je do wstępowania do zrzeszeń7, co nie napotykało większego oporu ze strony przedsiębiorstw (A. Fornalczyk, 1984). ' Poprzedniej ustawie z 1976 r. nie udało się przyciągnąć ani jednego zagranicznego partnera. . 7

Odnosi się to do zrzeszeń dobrowolnych; zrzeszenia obligatoryjne były

tworzone mocą decyzji administracyjnej. 336

Po 1982 r., a zwłaszcza w 1985 r., organy centralne nadal wywierały presję na łączenie przedsiębiorstw. Jednym z powodów było to, iż zrzeszenia obligatoryjne miały zostać rozwiązane do końca 1986 r.8 Okazało się jednak, że bądź to zostały one przekształcone w zrzeszenia dobrowolne, bądź też w ich miejsce powołano inne zgrupowania przedsiębiorstw (Ocena..., 1988, s. 150). Niektóre z tych zgrupowań przybrały formę spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, których akcjonariuszami były przedsiębiorstwa, a organ administracji państwowej dysponował udziałem większościowym. Przemiany te dotknęły również niektóre zrzeszenia dobrowolne. Wywołało to jednak ostrą krytykę. Jednym z zastrzeżeń była obawa, że nowe struktury mogą prowadzić do recentralizacji, gdyż rady pracownicze przedsiębiorstw — najsilniejszy ośrodek oporu przeciw tym tendencjom — miały w toku takiej operacji utracić znaczną część swoich kompetencji decyzyjnych. Zwracano już uwagę, iż nowe organiacje są zazwyczaj budowane zgodnie z tradycyjną “zasadą branżową", utrwalając tym samym i chroniąc wysoce zmonopolizowaną strukturę polskiego przemysłu. 4. Pozycja przedsiębiorstw państwowych Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r. utrzymała zasadę “przypisania" każdego przedsiębiorstwa do jednego (zazwyczaj gałęziowego) ministerstwa lub organu terenowego9 obok poddania go specjalistycznym regulacjom innych organów, np. Ministerstwa Finansów. Organy, do których przypisano przedsiębiorstwa, nosiły nazwę organów założycielskich. Dotychczasowe prawo administracji państwowej do ingerencji w dowolną sprawę w przedsiębiorstwie zostało zastąpione zasadą stanowiącą, że autonomia przedsiębiorstwa może 8

Ustawa o przedsiębiorstwach państwowych z 1981 r. pozwalała na tworzenie

zrzeszeń obligatoryjnych tylko na okres pięcioletni. Postanowienie to uchylono w 1987 r. 9

Przedsiębiorstwa państwowe można podzielić na podlegające ogólnemu ustawo-

dawstwu oraz te, których autonomia jest ograniczona pewnymi regulacjami specjalnymi (np. przemysł zbrojeniowy, koleje, porty lotnicze, przedsiębiorstwa usług publicznych). Zajmuję się tu przedsiębiorstwami należącymi do pierwszej grupy. Można dodać, że ograniczenia autonomii mające

zastosowanie do pierwszej grupy odnoszą się również do drugiej, ale nie na odwrót. 22 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 337

być ograniczona jedynie w pewnych określonych ustawą przypadkach. Dotyczyły one obrony narodowej, klęsk żywiołowych oraz wypełniania postanowień umów międzynarodowych10. Prócz tego poważniejsze zmiany zakresu działalności przedsiębiorstwa wymagały zgody organu założycielskiego". Przedsiębiorstwa zajmujące się produkcją, o ile pragnęły sprzedawać swe wyroby za granicą albo zaopatrywać się tam w czynniki wytwórcze, musiały również uzyskać zgodę Ministerstwa Handlu Zagranicznego. Organ założycielski wyposażony był w szerokie kompetencje w odniesieniu do dyrektora przedsiębiorstwa. W “przedsiębiorstwach o istotnym znaczeniu dla gospodarki narodowej"12 dyrektora powoływał i odwoływał organ założycielski, a rada pracownicza otrzymała prawo weta. W innych przedsiębiorstwach było odwrotnie. Dodatkowo, w okresie stanu wojennego, organ założycielski decydował o płacach i innych warunkach zatrudnienia dyrektora, niezależnie od kategorii przedsiębiorstwa. Postanowienie to zostało w 1987 r. włączone do zmodyfikowanej Ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Organ założycielski miał również prawo łączyć, dzielić lub likwidować przedsiębiorstwa, w pierwszych dwóch przypadkach za zgodą rady pracowniczej. W “wyjątkowych przypadkach" Rada Ministrów mogła łączyć przedsiębiorstwa w (obligatoryjne) zrzeszenia. Organ założycielski był też uprawniony do śledzenia wyników przedsiębiorstwa i jego dyrektora. Wszystkie przedsiębiorstwa miały obowiązek przygotowywania planów rocznych i programów rozwojowych oraz ujawnienia ich podstawowych elementów na żądanie organów państwowych'3. Autonomia przedsiębiorstwa poddana była również pewnym innym ograniczeniom. Przedsiębiorstwa dysponowały znacznie bardziej ograniczoną autonomią, niż przewidywał projekt reformy i podstawowe akty 10

Do tej listy dodano później zamówienia rządowe i programy operacyjne. " W

październiku 1987 r. zasadę tę zastąpiono postanowieniem zezwalającym organowi założycielskiemu na nakazanie przedsiębiorstwu zaprzestania nowej działalności. 12

Począwszy od 1982 r. grupa ta, arbitralnie powoływana, obejmowała blisko

1400 największych przedsiębiorstw. W marcu 1988 r. liczba ta została

zmniejszona do 329. 13

Dodatkowo Rada Ministrów mogła nakazać wybranym przedsiębiorstwom

sporządzanie planów pięcioletnich i perspektywicznych (długookresowych). 338 prawne. Postanowienia ustawowe, które mogły działać ograniczająco na tę autonomię, miały rzeczywiście taki skutek, a poza tym pojawiły się nowe lub utrzymane zostały pewne dawniejsze. Pierwsza grupa obejmowała przede wszystkim regulacje uzależniające płacę i karierę dyrektora przedsiębiorstwa od decyzji organu założycielskiego. Czyniło go to podatnym na presję tego organu. Dyrektorzy byli również zależni od organów partyjnych, które zachowały swoje pozaustawowe uprawnienia do wywierania wpływu na wybór i zwalnianie kadry kierowniczej. Wydaje się jednak, że organy partyjne przechodziły od polityki promowania własnych kandydatów, którą uprawiały do czasów reformy, do polityki blokowania kandydatur uznawanych za niepożądane (S. Kawalec, 1988). Wśród innych czynników ograniczających autonomię przedsiębiorstw można wymienić szeroki zakres administracyjnego rozdzielnictwa czynników wytwórczych i powszechną redystrybucję zasobów finansowych przedsiębiorstw. Niezależnie od tych wszystkich ograniczeń wydaje się, że autonomia przedsiębiorstw — ogólnie rzecz biorąc — była znacznie szersza niż przed reformą, choć z pewnością mimo wszystko węższa od przewidzianej w pierwotnym projekcie. 5. Planowanie centralne i mechanizm alokacyjny Tradycyjne planowanie centralne wykazuje następujące główne cechy: 1) dąży do możliwie szczegółowego określenia struktury krajowej produkcji, handlu zagranicznego i inwestycji; 2) określa alokację podstawowych nakładów pomiędzy różne zastosowania i użytkowników poprzez bilanse materiałowe i administracyjne rozdzielnictwo; 3) plan centralny i plan organizacji niższego szczebla powstają w wyniku hierarchicznej wymiany informacji (zawierającej znaczny element manipulacyjnego przetargu), w rezultacie czego przedsiębiorstwa ostatecznie otrzymują zadania planowe — tzn. nie planują w sposób autonomiczny; jednocześnie centralny organ planistyczny w szerokim zakresie opiera się na propozycjach planistycznych przesyłanych przez przedsiębiorstwa do organów

zwierzchnich. Projekt reformy postulował rezygnację z tego rodzaju planowania. W praktyce jednak organy centralne szeroko ingerowały w struk339

turę produkcji. Służyło temu wprowadzenie dwóch instrumentów: programów operacyjnych i zamówień rządowych. Celem programów operacyjnych było pobudzanie wzrostu szeroko określonych dziedzin. Zamówienia rządowe były zorientowane na węższe obszary. Zamówienia te nie powinny być mylone z zamówieniami rządowymi w krajach zachodnich; w polskiej praktyce nie służyły one pokryciu zapotrzebowania rządu, a główną zachętą dla podmiotów je realizujących była nie korzyść finansowa, lecz uprzywilejowanie w dostępie do rzadkich czynników wytwórczych. Poza tym, jeśli środek ten nie spełniał oczekiwań, możliwe było również legalne użycie przymusu administracyjnego. Poza dziedzinami objętymi programami operacyjnymi i zamówieniami rządowymi również niektóre inne dziedziny uzyskały priorytet w zaopatrywaniu (np. eksport, przemysł obronny, projekty inwestycyjne wsparte radzieckimi kredytami; por. Zasady..., 1988). Rzecz jasna, szerokie użycie tego instrumentu musiało być powiązane z rozległymi administracyjnymi interwencjami w proces alokacji. Oceniano, że ten typ interwencji dotyczył 80% sprzedaży dóbr produkcyjnych w 1986 r. (T. Wojciechowski, 1986). Reforma wniosła jedynie pewne zmiany form tej ingerencji. Zmniejszył się zakres tradycyjnego centralnego rozdzielnictwa, natomiast rozszerzone zostało rozdzielnictwo pośrednie. Główną jego formą było “obowiązkowe pośrednictwo", w ramach którego centralnie wyznaczone organizacje handlu hurtowego stały się wyłącznymi sprzedawcami określonych wyrobów, uzależnionymi od priorytetów i wytycznych planu centralnego14. Inna nowa forma była związana z zamówieniami rządowymi: organizacje, które nimi zarządzały, zajmowały się również alokacją wytworzonej produkcji, znowu zgodnie z instrukcjami organów centralnych15. W tych warunkach centralne bilanse materiałowe, podstawowa część tradycyjnego planowania, nadal musiały odgrywać ważną rolę16. Większy zakres zmian dotyczył trzeciej cechy planowania centralnego. Przedsiębiorstwa nie przedkładały swych planów do akceptacji Producentom nie wolno było sprzedawać tych wyrobów bezpośrednio użytkownikom lub innym organizacjom handlowym. 15

Były to przeważnie te same organizacje, które obsługiwały “obowiązkowe

pośrednictwo". 16

W 1982 r. było 88 takich bilansów, w 1984 r. — 180, a w 1988 r. — 173

(Zasady..., 1988; Cz. Skowronek, 1983). 340 organom nadrzędnym i w związku z tym nie były przez nie oceniane na podstawie realizacji zadań planowych'7. Równolegle nastąpiły zmiany w systemie informacyjnym centralnych planistów. Komisja Planowania wprowadziła system ankiet obejmujący plany 2000 największych przedsiębiorstw. Podobne systemy w swoich dziedzinach wprowadziły ministerstwa branżowe, wspomagające Komisję w procesie planistycznym (R. Ćwiertnia, 1987). Zmiany, o których mowa, były jednak niepełne, zamówienia działały bowiem na rzecz odtworzenia pewnych cech dyrektywnego planowania centralnego. Jedną z nich była ważna rola ministerstw gałęziowych w proponowaniu listy zamówień i w nadzorowaniu ich realizacji. To pierwsze zakładało znany mechanizm międzyszczeb-Iowego przetargu, w toku którego przedsiębiorstwa i w ich imieniu ministerstwa próbowały uzyskać możliwie szerokie przywileje zaopatrzeniowe (T. Smuga, 1987). 6. System ustalania cen Projekt reformy postulował ustalenie cen na poziomie równowagi rynkowej. Nie przykładano wprawdzie zbyt wielkiej uwagi do tego, kto ma ustalać jakie ceny. Deklarowanym celem rządu była jednak decentralizacja cenotwórstwa, z wyjątkiem cen podstawowych dóbr konsumpcyjnych i produkcyjnych. Ustawa o cenach z 1982 r. rozróżniała ceny urzędowe, regulowane i umowne. Poziom cen urzędowych był określany przez odpowiednie organy administracji państwowej. Ceny regulowane były ustalane przez samych sprzedawców, którzy jednak musieli stosować przy tym pewne narzucone z góry metody (przeważnie były to metody oparte na tzw. formule kosztowej), określone przez te organy. Ceny umowne nie były ustalane ustawowo, lecz miały się kształtować w toku swobodnych negocjacji pomiędzy dostawcami i klientami. W okresie od 1982 r. do 1983 r. wzrósł udział cen urzędowych, spadł zaś udział cen umownych. Po 1983 r. udział cen urzędowych był niemal stały, natomiast ceny umowne stopniowo zwiększały swój

17

Dotyczyło to również inwestycji — przedsiębiorstwa nie musiały się ubiegać o

zezwolenie organów nadrzędnych na podejmowanie projektów ze swoich własnych zasobów finansowych. 341

udział kosztem cen regulowanych18. Nie oznacza to jednak, że nastąpiło przesunięcie ku cenom określanym przez rynek, ceny umowne bowiem były poddawane coraz surowszej kontroli administracyjnej (R. Ćwiertnia, 1987; T. Smuga, 1987). Od 1984 r. musiały się one opierać na określonych urzędowo “kosztach uzasadnionych", które w 1983 r. przyjęto jako podstawę ustalania cen regulowanych. Praktycznie zacierało to różnicę pomiędzy obu kategoriami. Prócz tego ceny były zamrażane na długie okresy, ograniczano przerzucanie zwyżek kosztów na ceny, hamowano wzrost cen. Wszystko to prowadziło do ustalania cen umownych na poziomie nie zapewniającym równowagi rynkowej. Innym skutkiem tych tendencji było utrwalenie dominacji kosztowej formuły ustalania cen (dotyczy to również wielu cen urzędowych). Przy braku konkurencji i przy niewydajności administracyjnej kontroli kosztów produkcji, oznaczało to silne negatywne bodźce, zniechęcające do obniżki kosztów. 7. Instrumenty budżetowe i podatkowe Reforma zastąpiła tradycyjny system wysoce zindywidualizowanych wpłat przedsiębiorstw do budżetu systemem podatków o ustalonej i w zasadzie jednolitej stopie'9. Istniało siedem głównych kategorii podatków: a) podatek obrotowy — jednoszczeblowy podatek opłacany przez producentów lub importerów od sprzedaży do sieci handlu hurtowego i nakładany na towary konsumpcyjne oraz — od 1987 r. — na wybrane dobra inwestycyjne (Ocena..., 1988); Ustawa podatkowa z 1982 r. wprowadziła dwie podstawowe stawki, od tego czasu jednak rosło zróżnicowanie praktycznie stosowanych stawek; b) podatek od zysku — progresywny w latach 1982-1983, a od 1984 r. liniowy; w 1985 r. jego stawkę podwyższono z 60% do 65%; 18

Udział cen urzędowych (w % łącznej sprzedaży) wynosił w przypadku dóbr

konsumpcyjnych 35% w 1982 r., 45% w 1984 r. i 45% w 1987 r. Odpowiednie udziały cen regulowanych wynosiły: 15, 15 i 2%, a cen umownych 50, 40 i 53%. Dla cen dóbr zaopatrzeniowych (podstawowe surowce i materiały) odpowiednie udziały wynosiły: 20, 32 i 29% (ceny urzędowe), 5, 13 i 3% (ceny regulowane), 75, 55 i 68% (ceny umowne). Raport..., 1984; Ocena..., 1988. 19

Sektor uspołeczniony i prywatny objęte były jednak odrębnym systemem

podatkowym. Tutaj zajmuję się tylko tym pierwszym.

342 dochody z tego podatku stanowiły w 1987 r. 42% budżetu centralnego; podobny był udział podatku obrotowego; c) podatek od wzrostu funduszu piać — opłacany z zysku netto (tzn. po opodatkowaniu podatkiem od zysku) i rosnący progresywnie po przekroczeniu przez fundusz płac pewnego progu, wyznaczonego za pomocą kilku alternatywnych formuł; celem tego podatku było hamowanie wzrostu płac, a nie przysparzanie dochodów budżetowych; d) podatek od plac — ustalony w wysokości 20% funduszu płac; e) składka na ubezpieczenie społeczne — stanowiąca początkowo 25%, a od 1983 r. 43% funduszu płac; f) podatek od nieruchomości — ustalony w wysokości 2% wartości budynków i gruntu i zasilający budżety terenowe; podatki (d), (e) i (f) księgowane były jako składowe kosztów; g) płatność części stawki amortyzacji. Na tę podstawową strukturę podatkową nakładał się system rozległych i ciągle rosnących wyłączeń i ulg. Ulgi w podatku od zysku stanowiły równowartość 10% nominalnych dochodów podatkowych w 1983 r., a już 31% w 1987 r. Najważniejszą pozycją były ulgii związane z działalnością eksportową. Stanowiły one 35-40% całości ulg w latach 1983-1986 i 52% w 1987 r. (Raport..., 1984)20. Poza ulgami przyznawanymi według ustalonych z góry i w zasadzie jednolitych stawek, udzielano również ulg przyznawanych indywidualnie, często dla ratowania przedsiębiorstw, które popadły w trudności finansowe. Szeroko stosowano również ulgi w podatku od wzrostu wynagrodzeń. Korzystała z nich większość przedsiębiorstw, zwykle w trybie indywidualnym i często post hoc. Istniało również wiele ulg i wyłączeń od opłat amortyzacyjnych, co powodowało, że przeciętny faktyczny ich udział w budżecie wynosił 15%, przy nominalnej stawce 50% (P. Dziewulski, J. Lipiński, 1987, s. 71). Prócz ulg podatkowych, będących w istocie ukrytą subwencją, istniały również formalne dotacje wypłacane przedsiębiorstwom uspołecznionym (choć w części korzystali z nich konsumenci). Sięgały one 31,1% wydatków państwowych w 1980 r. i pomimo masowych

20

Istniały również ulgi dla przemysłu zbrojeniowego, dla wybranych typów

inwestycji, dla produkcji dóbr wysokiej jakości itd. 343

podwyżek cen po 1981 r. nadal stanowiły 28,4% wydatków w 1985 r. i 28,7% w 1986 r.21 Znaczna część dotacji została zaprojektowana indywidualnie dla potrzeb przedsiębiorstw deficytowych. Były one odpowiednikiem adresowanych indywidualnie ulg podatkowych. Wszystko to sprawiało, że pomimo reformy zachowane zostały pewne charakterystyczne cechy tradycyjnej gospodarki centralnie planowanej. Jedną z nich było wysokie obciążenie podatkowe zysków brutto przedsiębiorstw i następnie arbitralne przesuwanie przez organy nadrzędne znacznej części uzyskanych w ten sposób środków do innych przedsiębiorstw22. Fakt, iż to przedsiębiorstwa były głównym beneficjentem redystrybucji budżetowej, odróżniał gospodarkę centralnie planowaną od gospodarki rynkowej23. Druga cecha charakterystyczna związana była z doborem przedsiębiorstw zasilanych środkami budżetowymi. Problem polegał na tym, że znaczna część pomocy budżetowej płynęła do przedsiębiorstw przeżywających trudności finansowe i że praktycznie nie zdarzało się, by takie przedsiębiorstwo pozostawiono na łasce losu (Raport..., 1984). W wyniku tego pomoc finansowa państwa niwelowała różnice pomiędzy przedsiębiorstwami lepszymi i gorszymi. 8. Pieniądz i bankowość Jedno z głównych ograniczeń roli pieniądza w tradycyjnej gospodarce centralnie planowanej polegało na tym, że — z powodu administracyjnego rozdzielnictwa i niedoborów — posiadanie pieniędzy nie gwarantowało dostępu do rzadkich dóbr. Projekt reformy postulował usunięcie obu tych ograniczeń, tj. zwiększenie roli pienią21

Szacunek oparty na Roczniku statystycznym 1987, s. 107 i 110. Pomija się tu

dotacje tkwiące w państwowych wydatkach inwestycyjnych, a także subwencje eksportowe, wypłacane z odrębnego rachunku wyrównawczego handlu zagranicznego. 22

Oprócz budżetu państwa były jeszcze inne kanały subsydiowania, np. rachunek

wyrównawczy handlu zagranicznego i fundusze zarządzania na szczeblu branży. Oba działały również w Polsce, choć ten ostatni typ tylko w niektórych gałęziach (np. w górnictwie węglowym czy w produkcji cementu). 23

W 1980 r. przedsiębiorstwa uspołecznione dostarczały 76,5% dochodów budże-

towych państwa i otrzymywały 66,3% bieżących wydatków. W 1987 r. odpowiednie

odsetki wynosiły 79,4% i 50,2% (szacunek na podstawie Małego rocznika statystycznego 1988, s. 76, 77). 344 dza. Cel ten nie został osiągnięty. Dodatkowo reformie towarzyszyła wysoka inflacja, która osłabiła pozycję krajowej waluty24. System bankowy w krajach o tradycyjnej gospodarce centralnie planowanej opiera się na istnieniu monobanku (brak w nim miejsca dla banków komercyjnych; cały system jest zdominowany przez jeden bank państwowy łączący funkcje banku centralnego z działalnością kredytową, wszystkie przedsiębiorstwa są związane z jednym bankiem itd.). Proponowana reforma nie postulowała radykalnej przebudowy tego modelu. Prawo bankowe z 1982 r. pozwalało na tworzenie nowych banków, jednakże zapis ten pozostawał na papierze25. Największą zmianą było wprowadzenie formalnego kryterium “wiarygodności kredytowej": w decyzjach o przyznaniu kredytu przedsiębiorstwom państwowym zastąpiło ono kryterium stopnia realizacji zadań planowych. Banki miały udzielać kredytów tylko wtedy, gdy sytuacja finansowa przedsiębiorstwa obiecywała ich spłatę. Przedsiębiorstwa, które utraciły wiarygodność kredytową, miały przedstawiać plan jej przywrócenia, który musiał być przyjęty przez bank. Jeżeli tego nie uczyniły lub jeżeli plan się nie powiódł, bank był zobowiązany wstrzymać finansowanie i zażądać spłaty zaległych kredytów. Rezultatem mogła być likwidacja przedsiębiorstwa przez jego organ założycielski lub odrębna procedura upadłościowa. Jak widać, była to próba komercjalizacji systemu kredytowego bez komercjalizacji banków. Oczywiście można się zastanawiać, czy oba elementy można w ogóle rozdzielić. Bankom niekomercyjnym brakuje podstawowego bodźca do starannego sprawdzania i oceny wniosków kredytowych, jakim jest strach przed bankructwem. Dodatkowo narażone są one na naciski organów centralnych i terenowych działających w imieniu przedsiębiorstwa26. Mimo to niektóre firmy zostały uznane za pozbawione wiarygodności kredytowej27; większość 24

Oznaką tego była skłonność społeczeństwa do realizacji powa/n . iszych

transakcji w walutach wymienialnych. 25

Wyjątkiem było utworzenie w 1987 r. państwowego Banku Rozwoju Eksportu.

26

Tu właśnie dochodzi do głosu partyjna nomenklatura. Dyrektor terenowego

oddziału banku, który jej podlega, najprawdopodobniej nie będzie się zbyt mocno opierał naciskom miejscowego komitetu partyjnego, zainteresowanego utrzymaniem spokoju społecznego w przedsiębiorstwie. 27

W 1982 r. było 112 takich przedsiębiorstw, w 1986 r. — 332, a w 1987 r. —

114. Polska miała wtedy jednak prawie 7000 przedsiębiorstw państwowych i 15000 spółdzielni. "' 345

jednak została poratowana dotacjami lub ulgami podatkowymi. Zlikwidowano niewielką grupę przedsiębiorstw, głównie jednak poprzez ich połączenie z innymi, silniejszymi finansowo. Praktycznie nie zdarzały się bankructwa. Wszystko to wywołało skargi, iż polityka budżetowa niweluje skutki twardej polityki kredytowej. Jak na ironię jednak, budżetowy paternalizm był w części możliwy właśnie dzięki polityce drukowania pieniędzy w celu pokrycia chronicznego deficytu budżetu państwa. Prócz tego alokacja kredytów dla potrzeb wielkich inwestycji centralnych następowała w rzeczywistości automatycznie, niezależnie od przekraczanych kosztorysów i nieraz wątpliwych perspektyw spłaty. Również przedsiębiorstwa uczestniczące w realizacji programów operacyjnych i zamówień rządowych (podobnie jak w realizacji innych centralnie wyznaczanych priorytetów) były przez banki traktowane preferencyjnie. Musiało na tym ucierpieć kryterium wiarygodności kredytowej. W sumie polityka pieniężna miała bierny charakter, w odniesieniu zarówno do podaży pieniądza, jak i do rozdziału kredytów. Przypominało to tradycyjną gospodarkę centralnie planowaną. Ekspansja podaży pieniądza stworzyła potężne impulsy inflacyjne, którym przeciwdziałano narzędziami kontroli cen. To z kolei pogłębiało niedobory, umacniając tradycyjną skłonność do administracyjnego rozdzielnictwa. Rozdzielnictwo z kolei samo było obciążone nieefektywnością, np. zmniejszało elastyczność podaży, co dostarczało argumentu przeciwko liberalizacji cen itd. 9. System handlu zagranicznego Należy w tym miejscu rozróżnić handel Polski z krajami członkami RWPG oraz handel z krajami o walucie wymienialnej. W pierwszym przypadku, stanowiącym ponad 50% całych obrotów, niewiele było możliwości poważniejszych zmian ze względu na wysoce scentralizowane procedury handlu wzajemnego. Dlatego krajowy plan handlu zagranicznego nadal był bardzo szczegółowy i formalnie wiążący dla organizacji handlu zagranicznego. W procesie jego budowy wykorzystywano bilanse materiałowe — centralny instrument tradycyjnego planowania. Przedsiębiorstwa produkcyjne mogły być 346 również na mocy prawa zobowiązane do podejmowania zadań związanych ze

“zobowiązaniami zewnętrznymi". System handlu z krajami o walucie wymienialnej stwarzał szersze możliwości zmian. Oto główne z nich: 1. Przedsiębiorstwa produkcyjne i zużywające czynniki wytwórcze (włącznie z prywatnymi) mogły otrzymać zezwolenie na bezpośrednią działalność w handlu zagranicznym w głównym obszarze swego działania. Liczba przedsiębiorstw posiadających takie zezwolenie wzrosła z 245 w 1982 r. do 597 w 1987 r. (Mały rocznik statystyczny 1988, s. 258). W 1986 r. miały one realizować 10% całego eksportu (P. Dziewulski, J. Lipiński, 1987, s. 27). Fakt, iż udział ten był tak niski, w części należy przypisać biurokratycznym ograniczeniom w udzielaniu zezwoleń, w części natomiast ostrożnemu podejściu i brakowi niezbędnych umiejętności po stronie przedsiębiorstw produkcyjnych. 2. Kurs walutowy miał być, tak jak dotąd, ustalany centralnie przez władze (tzn. nie przewidywano wprowadzenia rynku walutowego), jednakże na poziomie zapewniającym opłacalność 75-85% eksportu28. Pozostała część eksportu miała być przedmiotem subwencji. Kurs walutowy miał również zapewniać powiązanie cen krajowych z zagranicznymi: urzędowe ceny importowanych dóbr produkcyjnych, zwłaszcza podstawowych materiałów, miały być oparte na ich cenach transakcyjnych, a ceny urzędowe krajowych dóbr produkcyjnych miały być w miarę możliwości oparte na cenach transakcyjnych porównywalnych towarów w eksporcie lub imporcie29. Zmiana kursu walutowego (albo cen dewizowych) miała wiec oddziaływać — na mocy administracyjnego przepisu — na poziom cen krajowych. W praktyce jednak zdarzały się poważne odstępstwa od tych reguł. Stopa inflacji przewyższała tempo dewaluacji. Rezultatem był znacznie wyższy, niż planowano, udział eksportu wymagającego subwencji wypłacanych z tradycyjnego rachunku wyrównawczego30, a sam rachunek zamykał się chronicznym deficytem, który pogłębiał ogólny 28

Reguła ta miała być stosowana w odniesieniu do obu obszarów płatniczych.

29

Nie zaproponowano jednak takich regut w odniesieniu do cen urzędowych dóbr

konsumpcyjnych. Ceny dóbr importowanych miały być ustalane “w odpowiedniej proporcji" do cen dóbr krajowych, te zaś miały być oparte na “uzasadnionych kosztach".

30

W latach 1985-1987 jednak obniżył się w wyniku większej dewaluacji złotego.

347

deficyt budżetu państwa. Obawa przed napędzaniem inflacji opóźniała dostosowania krajowych cen dóbr produkcyjnych do cen transakcyjnych. Prócz tego urzędowe ceny towarów wytworzonych w kraju zwykle były ustalane na podstawie reguły kosztowej (R. Cwiertnia, 1987). 3. Od 1982 r. eksporterzy mogli odkupić po kursie urzędowym część swych wpływów eksportowych, określoną indywidualnie i zależną od importochłonności produkcji eksportowej. Uzyskane w ten sposób dewizy mogły być spożytkowane na finansowanie importu materiałów do produkcji i dóbr inwestycyjnych. Przedsiębiorstwa mogły również przenieść te uprawnienia na swoich dostawców w celu pokrycia ich potrzeb importowych. Udział importu finansowanego w ten sposób wzrósł z 2,8% w 1982 r. do 14,9% w 1985 r., by w 1986 r. spaść do 13,9% (Raport..., 1985, s. 12, Raport..., 1987, s. 11). Spowodowane to zostało ogólnym brakiem dewiz, który doprowadził do opóźnień w przyznawaniu przedsiębiorstwom zezwoleń. W 1987 r. prawo do odkupu części wpływów z eksportu zostało zastąpione majątkowymi odpisami dewizowymi, pozwalającymi na zatrzymanie tych środków na rachunkach w polskich bankach dewizowych. Odsetek wpływów eksportowych, które mogły być zatrzymywane przez przedsiębiorstwa, został jednak obniżony do około 20%, a w ślad za tym poszło zamrożenie nagromadzonych uprawnień. Miały one być stopniowo uwalniane w latach 19881995. Oficjalnym celem było jednak zwiększenie udziału importu finansowanego z własnych zasobów przedsiębiorstw i tym samym zmniejszenie udziału — dominującego — importu finansowanego centralnie, a także ograniczenie związanego z nim racjonowania towarów z importu. 4. Od maja 1987 r. dewizy utrzymywane przez przedsiębiorstwa na rachunkach bankowych mogły być przedmiotem obrotu za pośrednictwem Banku Rozwoju Eksportu. Żywiono nadzieję, iż w ten sposób nastąpi stopniowy rozwój rynku walutowego (A. Parkoła, R. Rapacki, 1987). Procedura organizowanych aukcji miała jednak niewiele wspólnego z alokacją rynkową, a łączne obroty walutowe zrealizowane w ten sposób sięgały w 1987 r. zaledwie 8,5 mln dół. (Ocena..., 1988, s. 87). Od 1983 r. praktykowano też podobne przetargi walutowe dla przedsiębiorstw uspołecznionych, ale przy zaangażowaniu własnych zasobów banków. Obroty na nich były jednak znikome.

348 10. Uwagi na temat reformy w latach 1982-1987 Dokonany przegląd ewolucji w poszczególnych obszarach systemu gospodarczego w latach 1982-1987 pozwala na sformułowanie kilku ogólnych uwag: 1. Mimo że nie sposób dać precyzyjnej oceny wpływu zmian systemowych na wyniki gospodarcze (nie wiemy bowiem dokładnie, jak by się sprawy potoczyły bez tych zmian), jasne jest, że system, który się ukształtował w latach 1982-1987, nie zdołał osiągnąć podstawowych celów wytyczonych w projekcie reform: znaczącego wzrostu efektywności gospodarowania31 i likwidacji chronicznych niedoborów. 2. Podstawowej przyczyny niepowodzenia należy upatrywać w niedostatecznej kompleksowości i niewystarczającym radykalizmie reformy. Nastąpiło wiele cząstkowych zmian, jak np. rozszerzenie autonomii planistycznej przedsiębiorstw, pojawienie się w niektórych firmach państwowych aktywnych organów samorządowych, mniej sztywny system finansowy przedsiębiorstw, umożliwienie producentom bezpośredniego uczestnictwa w handlu zagranicznym i zezwolenie im na zachowanie części wpływów dewizowych. Problem jednak w tym, że utrzymano podstawowe cechy charakterystyczne odpowiadające za słabe wyniki tradycyjnej gospodarki centralnie planowanej w sferze efektywności i równowagi rynkowej, choć czasem w osłabionej, zmodyfikowanej czy ukrytej formie. Owe pozostałości obejmowały: szeroką centralną ingerencję w strukturę produkcji i w alokację nakładów, uporczywą kontrolę cen, skrajną organizacyjną koncentrację i związaną z nią monopolizację, uzależnienie dyrektorów przedsiębiorstw od organów partyjnych i państwowych, rozległą redystrybucję budżetową między przedsiębiorstwami uspołecznionymi i poprzez biurokratyczne instytucje finansowe, związane z tym miękkie ograniczenie budżetowe tych przedsiębiorstw, a także dotkliwe ograniczenie sektora prywatnego. Te podstawowe nie zmienione elementy sprawiały, iż pozytywny wpływ wspomnianych cząstkowych posunięć mógł być co najwyżej niewielki. 3. Wobec przetrwania tych podstawowych cech system, który się wykształcił w trakcie reformy, wywoływał dwa zjawiska typowe również dla tradycyjnej gospodarki centralnie planowanej: kompletny

Więcej w tej sprawie zob. Worid Bank, 1987; Raport..., 1987. 349

brak konkurencji między dostawcami (chroniczny rynek producenta) i powszechne przetargi przedsiębiorstw z organami nadrzędnymi o możliwie najbardziej dogodne warunki działalności32. Rzecz jasna, żaden system gospodarczy naznaczony tymi cechami nie może wykazywać wysokiej efektywności ekonomicznej. 4. Władze nie próbowały stworzyć organizacyjnych przesłanek konkurencji, a wręcz odwrotnie — naciskały na tworzenie branżowych monopoli. Jednocześnie starały się zastąpić dyscyplinę konkurencji narzędziami administracyjnej kontroli i manipulacją instrumentami podatkowymi. Nie tylko były to zabiegi w przeważającej mierze nieskuteczne, ale również coraz bardziej komplikowały cały system. 5. Co się tyczy zjawiska przetargu międzyszczeblowego, można wskazać, że choć nadal obejmowało ono administracyjną alokację czynników wytwórczych, rozszerzyło się również na instrumenty podatkowe, które w znacznym stopniu były kształtowane w sposób zindywidualizowany dla poszczególnych przedsiębiorstw. Zachodził proces dobrze znany z doświadczeń Węgier, chociaż tam, jak się wydaje, przetargi dotyczące “regulatorów" w znacznej mierze zastąpiły przetargi dotyczące przydziału środków. 6. Przykład Polski dowodzi (podobnie jak przypadek Węgier), że można odejść od powszechnego planowania dyrektywnego bez wprowadzania mechanizmu rynkowego. Doświadczenia z takim pośrednim systemem nie są zachęcające. Nie oznacza to, by należało poszukiwać proefektywnościowej reformy gospodarczej w doskonaleniu systemu opartego na takim planowaniu. Jestem przekonany, że tego typu próby są daremne. Doświadczenie Polski pokazuje raczej, że odejście od takiego systemu musi być znacznie bardziej radykalne. Bibliografia L. Balcerowicz Jak, przebudować strukturę organizacyjną, “Łydę Gospodarcze" 1981, nr 48, s. 9. Bank w przebudowie i działaniu - wywiad z \V. Baką, “Trybuna Ludu", 3.07.1988, s. l i 4. J. Bobek Reforma a stan i perspektywy rozwoju gospodarki krajowej. Zakład Badań Statystyczno-Ekonomicznych, GUS i PAN, Warszawa 1987. K. Crane Ań Assessment ofthe Economic Reform in Poland's State-Owned Industry,

rękopis, 1987. 32

Zjawisko to można analizować w kategoriach nacisków grup interesu (R. D.

Tollison, 1982), jednakże jego zasięg jest znacznie szerszy niż w rozwiniętej gospodarce rynkowej. 350 Czapka na miarę - rozmowa z Maciejem Krogulcem, dyrektorem Towarzystwa Handlowego “Pelko", “Życie Warszawy" 1988, nr 103, s. 3. R. Ćwiertnia Koncentracja organizacyjna a centralna regulacja planistyczna, materiał powielony, 1987. M. Dąbrowski Wątpliwa metoda reanimacji, rękopis, 1988. R. Dziewulski, J. Lipiński Ceny i narzędzia ich kształtowania, w: J. Lipiński, J. Wojciechowska (red.) Proces wdrażania reformy gospodarczej, PWE, Warszawa 1987, s. 101-129. A. Fornalczyk Zrzeszenia przedsiębiorstw, “Życie Gospodarcze" 1984, nr 33, s. 9. T. Gruszecki Spóiki z udziałem zagranicznym - po roku, “Przegląd Organizacji" 1988, nr l, s. 27-33. C. Józefiak Próba oceny i przebiegu reformy gospodarczej, PTE, Warszawa 1985. S. Kawalec Kontakty przedsiębiorstw z władzami, rękopis, 1988. Kierunki reformy gospdoarczej. Warszawa 1981. M. Kowalska Prywaciarze, “Życie Gospodarcze" 1988, nr 10, s. l i 4. Maly rocznik statystyczny ]988, GUS, Warszawa 1988. J. Mujżel Problemy cenotwórstwa w II etapie reformy gospodarczej, PTE, Warszawa 1985. Ocena przebiegu i wyników wdrażania reformy gospodarczej w 1987 r.. Komisja Planiowania przy Radzie Ministrów, 1988. A. Parkoła, R. Rapacki J J etap reformy w handlu zagranicznym -propozycje rozwiązań. Instytut Gospodarki Światowej, Warszawa 1987. Raport o przebiegu i wynikach wdrażania reformy gospodarczej w 1986 r., “Reforma Gospodarcza" 1987, nr 13. Raport o realizacji reformy gospodarczej w 1984 r.. Warszawa 1985. Raport o

reformie gospodarczej — ocena i wnioski kierunkowe. Warszawa 1984. Raport o wdrażaniu i skutkach reformy gospodarczej w 1982 r., “Reforma Gospodarcza", dodatek do “Rzeczypospolitej" 1983, nr 12-13. . Rocznik statystyczny 1987, GUS, Warszawa 1987. J. Rymarczyk Próba diagnozy, “Życie Gospodarcze" 1985, nr 33, s. 8. Cz. Skowronek Ewolucja systemu zaopatrzenia, “Życie Gospodarcze" 1983, nr 45, s. 10. T. Smuga Niezłe, ale źle używane narzędzia, “Życie Gospodarcze" 1987, nr 13, s. 4. R. D. Tollison Rent Seeking: A Surcey, “Kyklos" 1982, nr 4, s. 575502. Ustawa z dnia 26.02.1982 o cenach, “Dziennik Ustaw" 1982, nr 7, póz. 52. E. Wiśniewski Spółdzielczość w reformie, “Nowe Drogi" 1988, nr l, s. 103-111. T. Wojciechowski Możliwości osiągania równowagi na rynku środków produkcji w polskich warunkach gospodarczych, materiał powielony, 1987. T. Wojciechowski Reglamentacja materiałów: przyczyny, skutki i możliwości ograniczenia, “Gospodarka Planowa" 1986, nr 10, s. 390-394. Worid Bank Poland: Reform, Adjustment ani Growth, Annex I, “The Economic System", Washington 1987. Zasady i organizacja zaopatrzenia materialowo-technicznego w latach 1988-1990, “Reforma Gospodarcza" 1988, nr 120, s. II. Zysk to nie wyzysk - rozmowa z Kazimierzem Modzelewskim, przewodniczącym Krajowej Rady Rzemiosła, “Życie Gospodarcze" 1984, nr 33, s. 3. 351

Rozdział 14 PRZEJŚCIE DO GOSPODARKI RYNKOWEJ: POLSKA W LATACH 1989-1993 * Przebieg i wyniki każdego procesu przemian gospodarczych zależą od: 1) warunków początkowych, 2) strategii gospodarczej, 3) takich okoliczności towarzyszących przemianom, które na nie wpływają, a same są w znacznej mierze lub całkowicie od nich zależne. W części 1 niniejszego rozdziału omawiam tło historyczne,-w części 2 — warunki na starcie reformy w 1989 r., w części 3 — strategię gospodarczą i warunki jej realizacji, a w części 4 zajmuję się rezultatami gospodarczymi; całość zamyka analiza wniosków, jakie z tego wynikają. 1. Tło historyczne Po II wojnie światowej Polska znalazła się w sferze dominacji ZSRR. Spowodowało to dwie podstawowe zmiany w jej systemie instytucjonalnym: po pierwsze, powstanie autorytarnego systemu politycznego typu partyjnopaństwowego, skupionego wokół Polskiej . * Artykuł ten po raz pierwszy został opublikowany pt. Transition to the Market Economy: the Polish Case, 1989-1993, w: “Economic Policy", December 1994. Pożyteczne uwagi do pierwszej wersji niniejszego opracowania zgłosili: Herbert L. Boer, Alfred Biec, Andrzej Bratkowski, Christopher Giessing, Wladimir Gligorow, Wojciech Kostrzewa, Anthony Levitas i Andrzej Ochocki. Końcowa wersja została przygotowana w czasie mojego pobytu w Instytucie Nauk o Człowieku w Wiedniu w lecie 1994 r. W redakcyjnym przygotowaniu tekstu pomagały mi Katharina Srnka i Vera Budway. 352 Zjednoczonej Partii Robotniczej, i po drugie, zastąpienie własności prywatnej i rynku planowaniem centralnym i własnością państwową. Ważnym wyjątkiem od własności państwowej było rolnictwo, które po odstąpieniu od próby wymuszonej kolektywizacji w pierwszej połowie lat pięćdziesiątych pozostało w przeważającej mierze prywatne. Scentralizowana gospodarka Polski, podobnie jak gospodarka pozostałych krajów socjalistycznych, wykazywała początkowo szybki wzrost, wynikający z bardzo

niskiego punktu startu oraz wysokiej stopy inwestycji. Z czasem jednak efektywność inwestycji i całej gospodarki zaczęła się systematycznie obniżać, w miarę jak malała zdolność scentralizowanego systemu gospodarczego do rozwiązywania coraz bardziej złożonych problemów gospodarczych. Spadkowi efektywności inwestycji towarzyszyły próby skompensowania go poprzez podniesienie stopy inwestycji. Zwiększało to jednak jeszcze bardziej złożoność gospodarki. Ostatecznym skutkiem tego błędnego koła był spadek tempa wzrostu dochodu narodowego i niemal całkowita stagnacja spożycia, która ujawniła się już w końcu lat sześćdziesiątych. Procesy te były tłem dla wymuszonej zmiany kierownictwa politycznego w 1970 r. po brutalnym stłumieniu protestów w Gdańsku. Nowe kierownictwo z Edwardem Gierkiem na czele obiecało poprawę poziomu życia. Jak się okazało, kluczem do niej miały być olbrzymie kredyty zagraniczne, które częściowo finansowały wyższą konsumpcję, a częściowo nowe inwestycje w zachodnią technikę. Strategia ta opierała się na założeniu, że inwestycje te do takiego stopnia zwiększą potencjał eksportowy Polski, iż kraj będzie mógł obsłużyć zadłużenie, a przy tym utrzymać wysoki poziom PKB i spożycia. Tak się jednak nie stało. Kredyty zagraniczne okazały się nadmierne, a związane z nimi inwestycje na ogół były nietrafne i nieefektywne, głównie dlatego, że podejmowano je w ramach zasadniczo nie zmienionego, scentralizowanego systemu gospodarczego. Po okresie szybkiego wzrostu dochodu narodowego i konsumpcji w latach 1971-1978, Polska weszła w fazę przewlekłego kryzysu gospodarczego z ogromnym i stale rosnącym zadłużeniem zagranicznym. Drastyczne cięcia importowe spowodowane trudnościami bilansu płatniczego wywołały spadek produkcji materialnej netto o 27% w latach 1978-1982. W toku tego kryzysu nastąpiła nadzwyczajna zmiana polskiego systemu społecznopolitycznego: po fali masowych strajków w sierpniu 353

1980 r. władze wyraziły zgodę na utworzenie niezależnego związku zawodowego “Solidarność'. Było to sprzeczne z podstawową regułą systemu komunistycznego, nie dopuszczającego dotąd organizacji niezależnych od partyjno-państwowego układu. Związki zawodowe w tym systemie spełniały rolę “pasów transmisyjnych" między państwem a masami. Wybór formuły związku zawodowego podyktowany był głównie słusznym przekonaniem przywódców opozycji, że właściwa organizacja, tj. opozycyjna partia polityczna, jest całkowicie nierealna w ówczesnej sytuacji geopolitycznej. “Solidarność" była jednak tylko z nazwy związkiem zawodowym; w istocie rzeczy był to masowy ruch polityczny na rzecz zmian, liczący w szczytowym okresie swego rozwoju 10 mln członków, przy łącznej liczbie dorosłych Polaków wynoszącej 21 mln. Mimo tej wielkości obecność wspólnego przeciwnika, tj. władz, oraz wspólnego zagrożenia radziecką inwazją wytworzyła wysoki stopień jedności i wyjaśniała samoograniczający charakter żądań “Solidarności", które z dzisiejszej perspektywy mogą się wydawać skromne. W sferze gospodarki głównym żądaniem było\ zastąpienie planowania centralnego mechanizmem rynkowym, jednakże bez prywatyzowania przedsiębiorstw państwowych. Okres niełatwego współistnienia “Solidarności" z komunistami zakończył się wprowadzeniem przez generała Wojciecha Jaruzelskiego stanu wojennego w grudniu 1981 r. Rola radzieckiej presji jako czynnika tej decyzji politycznej nie ulega wątpliwości, chociaż historycy nie są zgodni co do skali zagrożenia radziecką inwazją w sytuacji, gdyby polskie władze same nie podjęły środków represyjnych. Początkowo “Solidarność" została zawieszona, a potem zdelegalizowana. Kontynuowała swoją działalność w podziemiu. W 1982 r. władze zapoczątkowały reformę gospodarczą. Okazała się ona skromniejsza nawet od oficjalnych projektów z lat 1980-1981, zachowując m.in. znaczny zakres centralnego rozdzielnictwa nakładów oraz biurokratyczną strukturę organizacyjną, której zadaniem była obsługa tego mechanizmu. Władze przywiązywały wielką wagę do wzrostu produkcji węgla, uzyskiwanego w drodze radykalnego wzmocnienia systemu zachęt dla górników, np. do pracy w sobotę. Spowodowało to względny wzrost płac w górnictwie — gałęzi o najliczniejszym zatrudnieniu, sięgającym w 1985

r. 450000 osób. Ów wzrost jednak pogłębił późniejszy relatywny spadek płac podczas przechodzenia do gospodarki rynkowej.

Ł

354 Mimo wszystko nastąpiło zwiększenie autonomii przedsiębiorstw państwowych; stopniowo przywracano rady pracownicze, wprowadzone w drugiej połowie 1981 r. Reforma gospodarcza, ograniczona w swoim zakresie i obarczona wieloma problemami, nie zdołała jednak poprawić wyników gospodarki. W tym względzie niewiele się różniła od nieco bardziej radykalnej reformy węgierskiej. W warunkach narastających napięć gospodarczych rok 1988 zapoczątkował przyspieszenie tempa zmian w — jak się miało okazać — końcowym okresie rządów komunistycznych w Polsce. Ostatni zdominowany przez PZPR rząd Mieczysława Rakowskiego, utworzony w październiku 1988 r., wprowadził znaczną liberalizację w stosunku do sektora prywatnego i handlu zagranicznego. Towarzyszyła jej jednak bardzo miękka polityka makroekonomiczna, ustępująca przed narastającą presją płacową. Pociągnęło to za sobą gwałtowny wzrost inflacji i niedoborów wywołanych kontrolą cen. W lutym i marcu 1989 r. trwały rozmowy Okrągłego Stołu pomiędzy “Solidarnością", której przewodniczył Lech Wałęsa, i władzami. W ich wyniku osiągnięto porozumienie, podpisane 5 kwietnia i zatwierdzone w kilka dni później przez Sejm. Przewidywało ono liberalizację polityczną, włącznie z legalizacją “Solidarności" i innych niezależnych związków, a także częściowo wolne wybory'. Skutki porozumienia dla gospodarki były dość niejednoznaczne. Sektor prywatny uzyskał równe z państwowym prawo do rozwoju, nie było jednak mowy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Prócz tego opozycja zdołała przeforsować indeksację płac2 oraz różnych innych dodatków płacowych i zasiłków na rzecz szerokich grup społecznych3. Było to spowodowane “związkowym" charakterem negocjatorów i doradców gospodarczych opozycji, nadal odczuwanymi ograniczeniami politycznymi, Wybory były całkowicie wolne do nowo powołanego Senatu i “kontraktowe" do Sejmu. “Solidarności" zezwolono na ubieganie się tylko o 35% mandatów. 2

Płace miały wzrastać o 80% przyrostu cen w poprzedzającym kwartale,

dodatkowo ponad normalny samoczynny wzrost płac. 3

Największe grupy — górnicy, kolejarze, rolnicy — miały swoje własne grupy

negocjacyjne, koordynowane jedynie w niewielkim stopniu. Przedstawiciele tych grup wywierali zazwyczaj presję na przyjęcie postanowień ustalających, że płace w danej gałęzi mają stanowić np. 200% przeciętnej płacy w całej gospodarce. Rolnicy domagali się odpowiednio wysokich cen gwarantowanych. Zainicjowanie radykalnego programu gospodarczego spowodowało zarzucenie wszystkich takich ustępstw, co nie obyło się bez konfliktów z odpowiednimi grupami. 355

a prawdopodobnie również przekonaniem, że realizacja takich koncesji jest sprawą rządu. Dodatkowo dał o sobie również znać brak ogólnego skoordynowania negocjacji. Wynik czerwcowych wyborów zaskoczył obie strony. Partia poniosła druzgocącą klęskę, a “Solidarności" przypadło w udziale nieoczekiwane zwycięstwo. W ramach politycznego kompromisu generał Jaruzelski został wybrany przez nowe Zgromadzenie Narodowe na nowo utworzone stanowisko prezydenta Polski. Jego najbliższy współpracownik, były minister spraw wewnętrznych, Czesław Kiszczak, nie zdołał sprostać powierzonemu mu zadaniu utworzenia rządu. Po dwumiesięcznych wahaniach “Solidarność" zdecydowała się przejąć odpowiedzialność za rządy, tworząc koalicję z dwiema partiami, które były kiedyś partiami sojuszniczymi PZPR. Rząd ten, kierowany przez Tadeusza Mazowieckiego, utworzono między 24 sierpnia i 12 września 1989 r. Po krótkich, lecz silnych wahaniach zdecydowałem się przyjąć podwójną funkcję — wicepremiera odpowiadającego za sprawy gospodarcze i ministra finansów. 2. Warunki początkowe Można wyróżnić co najmniej pięć głównych kategorii warunków początkowych, które są szczególnie istotne dla przechodzenia do gospodarki rynkowej. Są to: 1) sytuacja makroekonomiczna, 2) system gospodarczy, 3) struktura gospodarcza, 4) zadłużenie zagraniczne i 5) wielkość zasobu kapitału ludzkiego. Warunki początkowe Polski w 1989 r. można scharakteryzować przez ocenę sytuacji w każdej z tych pięciu dziedzin i jej porównanie z sytuacją innych krajów Europy Środkowej i Wschodniej w okresie bezpośrednio poprzedzającym podjęcie reform. Pozwoli nam to określić, które warunki występowały tylko w Polsce, a które były wspólne również i dla innych krajów tego regionu. Z innymi krajami socjalistycznymi dzieliła Polska szczególny typ nierynkowego systemu gospodarczego. System ten, zdominowany przez sektor państwowy, odznaczał się szczególnie wysokim stopniem koncentracji w przemyśle. Układ cen był zdeformowany przez powszechne dotacje i bezpośrednią regulację. Cały system nastawiony był na produkcję antyimportową, a konkurencja zarówno wewnętrzna, ć 356

jak i zewnętrzna właściwie nie istniała. Utrzymywano system wielorakich kursów walutowych; nie było wymienialnej waluty. Brak było niezbędnych instytucji gospodarki rynkowej, ponieważ kapitalizm został tu zniszczony, a nie tylko zawieszony, jak w Niemczech Zachodnich przed 1948 r., albo zdeformowany, tak jak w Ameryce Łacińskiej. Nie istniał prawdziwy bank centralny ani prawdziwe banki komercyjne, brak było giełdy papierów wartościowych, obligacji państwowych, którymi można by finansować deficyt budżetowy, nie było również samorządu terytorialnego z prawdziwego zdarzenia. Ów system “zniszczonego kapitalizmu" obarczony był rozległym i coraz mniej efektywnym socjalistycznym państwem dobrobytu, umożliwiającym łatwe uzyskanie renty inwalidzkiej, długotrwałych urlopów macierzyńskich, stosunkowo długich urlopów wypoczynkowych. Do tego dochodziły wysoko dotowane sanatoria, tanie wczasy pracownicze w ośrodkach wypoczynkowych wielkich przedsiębiorstw państwowych itd. Drugą cechą charakterystyczną była struktura gospodarki, przez wiele lat kształtowana przez forsowne uprzemysłowienie i antyimportową strategię rozwoju. Przemysł był nadmiernie rozbudowany, a sektor usług — niedorozwinięty. Eksport cechowała ogromna zależność od rynku radzieckiego w takich gałęziach, jak przemysł maszynowy, tekstylny, elektroniczny i farmaceutyczny. W imporcie zależność taka dotyczyła dostaw ropy i gazu po cenach niższych od cen światowych. Na rynek RWPG trafiało 44% całego eksportu Polski w ostatnim roku poprzedzającym reformę (1989), w porównaniu z 45% dla Węgier, 51% dla Czechosłowacji, 63% dla Bułgarii i 25% dla Rumunii (L. Balcerowicz, A. Gelb, 1994). Niesprawny system gospodarczy i socjalistyczna struktura przemysłowa pozostawiły w spadku poważne zanieczyszczenie środowiska, zwłaszcza w regionach, w których skupiało się górnictwo i przemysł ciężki. Polska, podobnie jak i inne kraje socjalistyczne, dotknięta była boleśnie głębokim niedostatkiem specjalistów od marketingu, finansów, nowoczesnej księgowości, a także fachowych urzędników państwowych. Są to wszystko dziedziny o żywotnym znaczeniu dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki rynkowej. Z drugiej jednak strony, jednym z nielicznych pozytywnych elementów

spuścizny socjalizmu był dość wysoki poziom ogólnego wykształcenia, umożliwiający szybkie nabywanie określonych umiejętności fachowych. Przejdźmy teraz do tych aspektów początkowej sytuacji Polski, 357

Tablica 14.1. Początkowe warunki makroekonomiczne Polski w ujęciu porównawczym' Wyszczególnienie

Polsk Czech Węgry Bułga Rumun a

o —

ria

ia

Słowa cja

l. Wzrost zasobów

63,0

3,5

13,8

10,6

5,3

pieniądza (koniec

526,5 0,5

29,2

16,6

22,0

2. Wzrost wskaźnika

73,9

18,9

10,0

0,6

cen konsumpcyjnych

640,0 18,4

33,4

72,5

37,7

roku, %) ; 1988 1989 1990

1,5

(koniec roku, %)

.

1988 1989 • 1990

3. Saldo budżetu (%

-7,4

0,1

0,5

-12,7 1,2

20,4

-9,1

0,6

20,3

PKB, ostatni rok przed reformą)

4. Stłumiona presja

21,6

płacowa od 1987 do reformy (%) zmiana płac realnych — — zmiana PKB w cenach stałych

• Ostatnim rokiem przed reformą jest dla Polski 1989 r., dla pozostałych krajów 1990. Źródło: The Transition Report, 1994; L. Balcerowicz, A. Gelb,

1994. które wyraźnie odbiegały od warunków typowych dla gospodarki wszystkich krajów socjalistycznych. Najważniejszą cechą gospodarczej sytuacji kraju była ogromna nierównowaga makroekonomiczna. Tablica 14.1 ukazuje, że nierównowaga była w Polsce w ciągu dwóch lat poprzedzających reformę znacznie głębsza niż w Bułgarii i Rumunii, nie wspominając o Węgrzech i Czechosłowacji. Polska była jedynym krajem postsocjalistycznym (z wyjątkiem b. Jugosławii), który podejmował przemiany gospodarcze w sytuacji prawie hiperinflacji i przy masowych brakach na rynku. Miarą tych braków rynkowych może być różnica pomiędzy wzrostem płac w latach 1987-1989, po uwzględnieniu zmian cen, oraz wzrostem PKB w tym samym okresie, mierzonego w cenach stałych. Wskaźnik ten wykazuje inflację tłumioną w Polsce podobną do występującej w Bułgarii i Rumunii, a znacznie silniejszą niż na Węgrzech i w Czechosłowacji. Inną cechą wyróżniającą położenie Polski w punkcie startu do reformy był wysoki poziom zadłużenia zagranicznego, które narosło 358 w przeważającej części w latach siedemdziesiątych. Zadłużenie zagraniczne netto w ostatnim roku poprzedzającym reformę stanowiło 44% PKB, w porównaniu z 16% w Czechosłowacji, 61% na Węgrzech, 63% w Bułgarii i 26% w Rumunii. System gospodarczy Polski zawierał mniej elementów mechanizmu nakazoworozdzielczego niż gospodarka większości pozostałych krajów socjalistycznych, choć reformy były tu mniej zaawansowane niż na Węgrzech. Ostatni rząd przedsolidarnościowy zniósł jednak ograniczenia w tworzeniu i rozwijaniu przedsiębiorstw prywatnych, dokonał także znacznej liberalizacji handlu zagranicznego. Były wreszcie jeszcze dwie inne cechy charakterystyczne wyłącznie dla Polski. Jedną z nich była szczególnie silna pozycja pracowników, zarówno w całym systemie społeczno-politycznym, jak i w szczególności w układzie sił wewnętrz przedsiębiorstw państwowych. Miała ona podłoże w szczególnym charakterze polskiej opozycji, uformowanej w 1980 r. w postaci związku zawodowego “Solidarność". W wyniku rozmów Okrągłego Stołu wiosną 1989 r. “Solidarność" została zalegalizowana, uzyskując też silną reprezentację w parlamencie.

Porozumienia Okrągłego Stołu obejmowały rozległe ustępstwa na rzecz najsilniejszych grup pracowniczych (np. górników, kolejarzy) oraz skrajną wersję indeksacji płac. Wszystko to w kilka miesięcy później trzeba było zlikwidować. Mocna pozycja pracowników mogła wywoływać silną presję na rzecz podwyżek płac i ograniczać zakres centralnej kontroli pewnych ważnych procesów składowych przemian, np. prywatyzacji. Dalszą specyficzną cechą sytuacji Polski był wysoki, 78-procen-towy udział własności (nominalnie) prywatnej w łącznym areale użytr ków rolnych. Przeciętna wielkość prywatnego gospodarstwa rolnego, których było 2,7 mln, wynosiła jednak zaledwie 7,2 ha, a 30% łącznej liczby gospodarstw nie przekraczało 2 ha (ich właściciele przeważnie należeli do grupy chłopówrobotników). Rolnicy przez wiele lat działali w nierynkowym otoczeniu, które cechowała mieszanina dyskryminacji i państwowej kontroli. W 1989 r. ich udziałem stały się ogromne zyski nadzwyczajne, spowodowane wysokimi podwyżkami cen skupu produktów rolnych wprowadzonymi przez ostatni rząd komunistyczny. Hiperinflacja w 1989 r. praktycznie zniwelowała też do zera i tak niski realny ciężar opodatkowania gospodarstw rolnych. Patrząc na całość warunków początkowych Polski, można by 359

uznać prywatne rolnictwo za pozycję po stronie aktywów “bilansu otwarcia". Jednakże przy niezmiernym rozdrobnieniu gospodarstw, zyskach nadzwyczajnych, które trzeba było wyeliminować i licznej rzeszy prywatnych rolników, która w ramach powstającego demokratycznego systemu politycznego łatwo mogła być zmobilizowana pod sztandary konserwatywnej grupy interesu, nawet i ta cecha wydaje się błogosławieństwem co najmniej dwuznacznym. To samo można powiedzieć o bardziej zdecentralizowanym charakterze polskiego systemu gospodarczego. Wszystkie pozostałe nietypowe cechy wyjściowej sytuacji Polski: katastrofę makroekonomiczną, szczególnie mocną pozycję związków zawodowych oraz duże zadłużenie zagraniczne, należy rzecz jasna zapisać po stronie pasywów. Możemy więc stwierdzić ostatecznie, że warunki Polski na starcie były znacznie trudniejsze niż położenie Czechosłowacji (nie wspominając o samych Czechach), które w każdej z tych dziedzin było zdecydowanie korzystniejsze. Również i Węgry miały lepszą pozycję na starcie, bo choć podobnie jak Polska dźwigały wielki ciężar zadłużenia zagranicznego, odziedziczyły lepsze proporcje makroekonomiczne i znacznie mniej bojową siłę roboczą. Zakres ogólnych trudności tkwiących w wyjściowych warunkach gospodarczych Polski był, jak się wydaje, nie mniejszy niż w Rumunii, która z kolei miała wprawdzie znacznie mniej elastyczny system gospodarczy, ale i mniej dramatyczną (choć poważną) nierównowagę makroekonomiczną, znacznie mniejszą zależność eksportową od rynku radzieckiego i brak zadłużenia zagranicznego. Jedynie Bułgaria ze swoją poważną nierównowagą makroekonomiczną, dużym zadłużeniem zagranicznym, scentralizowanym systemem gospodarczym i szczególnie wysoką zależnością od rynku radzieckiego mogła mieć trudniejsze niż Polska warunki wyjściowe. 3. Strategia gospodarcza i warunki jej realizacji Opracowanie strategii gospodarczej obejmowało trzy kroki: 1) określenie głównych problemów wynikających z wyjściowej sytuacji Polski, 2) określenie typu gospodarki, do osiągnięcia którego miały doprowadzić przemiany, 360 3) sprecyzowanie rodzaju środków polityki gospodarczej, ich rozłożenia w czasie i tempa ich wprowadzenia.

Polska cierpiała na dwojakiego rodzaju “schorzenia gospodarcze": głęboką nierównowagę makroekonomiczną oraz wadliwy system gospodarczy, który był przyczyną niskiej i stale malejącej efektywności ogólnoekonomicznej. Dodatkowo Polska dotknięta była dwoma problemami: zdeformowanej struktury gospodarki i olbrzymiego zadłużenia zagranicznego. Uznano je jednak za logicznie wtórne w stosunku do dwóch pierwszych “schorzeń"; bez ich usunięcia rozwiązanie problemów strukturalnych i zadłużenia nie byłoby możliwe. Wizja systemu docelowego odgrywa ważną rolę w kształtowaniu strategii gospodarczej. Najważniejsza była świadomość odzyskania przez Polskę swobody wyboru, m.in. ustroju gospodarczego. W tych warunkach było jasne, że trzeba wybrać system, który stwarzałby najlepsze szansę szybkiego, długofalowego rozwoju gospodarczego. Przy użyciu tego kryterium można było bez trudu określić podstawowe ogólne cechy docelowego systemu gospodarczego: stabilność makroekonomiczną, konkurencyjność, kapitalistyczny charakter, otwarcie na otoczenie, elastyczny rynek pracy itd. Trzeci krok polegał na powiązaniu odziedziczonych problemów z działaniami uznanymi za narzędzia ich rozwiązywania. Nierównowaga makroekonomiczna wymagała stabilizacji makroekonomicznej (S), tzn. zmniejszenia deficytu budżetowego, ostrej kontroli podaży pieniądza, przejścia do dodatnich realnych stóp procentowych. Autorzy reformy byli również przekonani, że instytucjonalna nierównowaga w procesie ustalania płac, związana z dominacją sektora publicznego, wymaga kontroli płac. Dodatkowo za jej wprowadzeniem przemawiała rozkręcająca się w latach 1988-1989 spirala płac i cen, odziedziczona po poprzednim rządzie. Odpowiednie rozwiązania przyjęte w ramach całościowego pakietu nowej polityki gospodarczej wprowadzono z dniem l stycznia 1990 r. Kolejną nominalną “kotwicą" stabilizacji był stały kurs walutowy. Określenie poziomu, na którym miał on być ustalony, było jedną z najtrudniejszych decyzji, której podjęcie poprzedziło rozważenie wielu alternatywnych propozycji4. Podobnie było w Czechosłowacji, gdzie zanim zdecydowano się na kurs 28 koron za dolara, rozważano propozycje od 16 aż do 35-40 koron (J. Klacek, M. Hrncir, 1994).

361

Brak równowagi makroekonomicznej w Polsce znajdował odbicie nie tylko w hiperinflacji, lecz również w powszechnych brakach rynkowych (inflacji tłumionej). Były one spowodowane zarówno ekspansywną polityką makroekonomiczną, jak i mikroekonomicznymi deformacjami i brakiem elastyczności po stronie cen i podaży. Polska różniła się pod tym względem od Czechosłowacji, gdzie przy ostrożnej polityce makroekonomicznej główne źródła niedoborów miały charakter mikroekonomiczny. W przypadku Polski polityka S musiała się zmierzyć zarówno z jawną inflacją, jak i z makroekonomiczną składową inflacji tłumionej. Likwidacja niedoborów, w tej mierze, w jakiej jej przyczyny tkwiły w sferze mikroekonomicznej, wymagała mikroekonomicznej liberalizacji. Ta “polityka L" polegała na rozszerzeniu zakresu wolności gospodarczej poprzez wyeliminowanie powszechnej i szczegółowej interwencji państwa i na zwiększeniu w ten sposób elastyczności podaży i cen. Drugi główny problem, wadliwy system gospodarczy, wymagał polityki zmian instytucjonalnych. Można z kolei wyróżnić dwie części takiej polityki: 1) wspomnianą już liberalizację mikroekonomiczną i 2) głęboką przebudowę instytucjonalną (politykę I), obejmującą przekształcenie wielu organizacji i całych podsystemów instytucjonalnych. Polityka L była, jak widać, środkiem rozwiązywania zarówno problemów makroekonomicznych, jak i systemowych. Jej program przyjęty w Polsce miał bardzo szeroki zakres. Obejmował likwidację pozostałych jeszcze ograniczeń prywatnej działalności gospodarczej, usunięcie pozostałości centralnego rozdzielnictwa nakładów, liberalizację cen, likwidację zdecydowanej większości ograniczeń ilościowych w eksporcie i imporcie, wprowadzenie jednolitego kursu walutowego i wewnętrznej wymienialności złotego. Również program głębokiej przebudowy instytucjonalnej był zakreślony bardzo szeroko, odpowiednio do spuścizny “zniszczonego kapitalizmu", z którą trzeba się było zmierzyć. Najważniejsze przedsięwzięcia obejmowały: prywatyzację większości sektora państwowego, złamanie monopoli na rynku wewnętrznym i wprowadzenie rygorystycznego ustawodawstwa antymonopolowego, wzmocnienie instytucjonalnej niezależności banku centralnego, reformę sektora finansowego, ubezpieczeń, systemu podatkowego, stworzenie prawdziwego samorządu

terytorialnego i utworzenie sieci zabezpieczenia społecznego. Działania w ramach polityki S, L i I zostały uznane za klucz do rozwiązania dwóch dodatkowych problemów: deformacji struktury gospodarczej i ogromnego zadłużenia zagranicznego. Dana struktura gospodarcza jest rezultatem przeszłych decyzji inwestycyjnych i produr kcyjnych, podejmowanych pod wpływem warunków systemowych i makroekonomicznych. Dlatego właśnie zmiany wprowadzane w obu tych dziedzinach mają tak zasadnicze znaczenie. Niektóre jednak części struktury przemysłowej, w których konieczność szybkiej redukcji potencjału jest szczególnie paląca, a potrzeby informacyjne centralnego podejmowania decyzji są względnie proste, wymagają ściśle selektywnej polityki restrukturyzacji i jednocześnie decydują o jej dopuszczalności. Taka polityka, ograniczona zasadniczo do górnictwa, energetyki i hutnictwa, stała się częścią ogólnego programu gospodarczego. Nie ma ona jednak nic wspólnego z charakterystyczną dla poprzedniego okresu masową “polityką przemysłową", polegającą na typowaniu zwycięzców czy ratowaniu z opresji tych, którym się nie wiedzie. Przyszłe rozmiary długu zagranicznego i zdolność do jego obsługi zależały od dynamiki rozwoju Polski, na którą silny wpływ miała polityka transformacji systemowej i stabilizacji makroekonomicznej. Zważywszy jednak na ogromne rozmiary długu i dramatyczny stan polskiej gospodarki, rozwój gospodarczy nie był możliwy bez radykalnej redukcji zadłużenia i jego restrukturyzacji. Szansę uzyskania takiej redukcji od zachodnich wierzycieli, zwłaszcza od rządów krajów Zachodu, na które przypadało 2/3 polskiego zadłużenia, zależały od przyjęcia przez Polskę całościowego i radykalnego programu gospodarczego, i tak niezbędnego ze względów wewnętrznych. Przedmiotem strategii gospodarczej był nie tylko rodzaj środków, które należało podjąć, ale również ich rozłożenie w czasie i tempo, w jakim miały być stosowane. Można było np. opóźnić stabilizację i liberalizację cen do czasu sprywatyzowania przedsiębiorstw. Taka była istota Planu 500 dni w Rosji, przedłożonego w 1990 r., który nie doczekał się realizacji (S. Fisher, 1994). Wariant ten nigdy nie był poważnie rozpatrywany przez zespół gospodarczy w Polsce, jego realizacja bowiem oznaczałaby zgodę na długotrwałą wysoką

inflację, a to z kteiei podniosłoby koszt i stopień trudności jej ostatecznego stłumienia. Wybór padł na alternatywną strategię — mniej więcej równoczesnej realizacji S, L i I. Każdy środek polityki gospodarczej odznacza się pewnym maksymalnym możliwym tempem realizacji. Jest ono znacznie wyższe dla 362 363

S i L niż dla przeważającej części środków składających się na politykę I. Wariantem radykalnym można nazwać ten, dla którego tempo faktyczne jest bliskie maksymalnemu. Z definicji, warianty “gradualis-tyczne", tj. stopniowych reform, wyraźnie od tempa maksymalnego odbiegają. Było oczywiste, że powolne wyhamowywanie wysokiej inflacji jest zadaniem beznadziejnym, wybrano zatem radykalny wariant stabilizacji. Zdecydowaliśmy się również na łączne podjęcie radykalnej polityki L i I, równocześnie z polityką S. Argumentem przemawiającym za taką właśnie strategią było wyraźne fiasko wcześniejszych cząstkowych reform, a także założenie o istnieniu silnej synergii między różnymi obszarami polityki gospodarczej. I tak np. szybka poprawa proporcji cenowych wymagała radykalnej liberalizacji cen. Bez takiej poprawy autonomiczne decyzje przedsiębiorstw mogłyby mieć społecznie niepożądane skutki, a mechanizm bankructwa mógłby eliminować niektóre efektywne przedsiębiorstwa. Radykalna liberalizacja cen była również niezbędnym warunkiem szybkiej likwidacji niedoborów, koniecznej zarówno do poprawy położenia materialnego konsumentów, jak i do podniesienia sprawności funkcjonowania przedsiębiorstw. Takiej liberalizacji musiała jednak towarzyszyć szybka i skuteczna likwidacja ograniczeń, ilościowych i innych, w handlu zagranicznym, której celem było poddanie krajowych przedsiębiorstw, uwolnionych od mechanizmu nakazowego, naciskowi konkurencji, zwiększenie elastyczności podaży, która wraz z liberalizacją cen była przesłanką likwidacji braków rynkowych, a także powiązanie cen wewnętrznych z cenami rynku światowego. Istnienie wszystkich tych powiązań oznacza daleko posuniętą niepodzielność zadania liberalizacji. Trzeba było wprowadzić radykalną liberalizację cen i zlikwidować mechanizm nakazowy występujący w formie ukrytej pod nazwą “zamówień rządowych", aby uniknąć sytuacji, w której kontrolowane przedsiębiorstwa wywierałyby skuteczny nacisk na przyznanie jawnych bądź ukrytych subsydiów, w ten sposób podważając sens koniecznej radykalnej stabilizacji. Pomyślna stabilizacja wymagała więc radykalnej liberalizacji. Z drugiej strony, radykalna liberalizacja cen musiała być ubezpieczona twardą polityką S, która pozwoliłaby uniknąć przerodzenia się początkowego skoku cen w przewlekłą wysoką inflację. Zakładano wreszcie, że

prywatyzacja i inne reformy instytucjonalne przyniosą pełne efekty w warunkach wyższej stabilności makroekonomicznej, ale też że z drugiej strony 364 niektóre spośród nich (np. reforma podatkowa) są istotnym warunkiem utrzymania i umocnienia rezultatów osiągniętych na polu stabilizacji makroekonomicznej. Oba typy polityki (L i /) były więc ze sobą ściśle związane5. Przedstawione przesłanki ekonomiczne dostatecznie uzasadniały wybór szerokiego i radykalnego programu S, L i I. Dodatkowym argumentem były pewne względy dotyczące politycznego klimatu dla reformy gospodarczej, które nakazywały jej szybkie podjęcie, bezpośrednio po wielkim przełomie politycznym z połowy 1989 r. Wolne tempo reformy lub jej odwlekanie oznaczałoby marnotrawstwo kapitału politycznego w postaci gotowości społeczeństwa do akceptacji trudnych, radykalnych posunięć gospodarczych. Pojawienie się tego rodzaju kapitału politycznego jest korzystnym skutkiem każdego wielkiego przełomu politycznego. Kapitał ten jednak szybko zanika, ustępując pola “normalnej" polityce partii politycznych i grze grup interesów. W końcu również i psychologia społeczna poucza nas, że ludzie łatwiej dostosowują swoją postawę do otoczenia wtedy, gdy doznało ono głębokich zmian, niż wówczas, gdy zmiany następują stopniowo. Opisana strategia została w końcu 1989 r. rozwinięta w szczegółowy program. Przygotowując go, zespół gospodarczy współpracował z zespołem Międzynarodowego Funduszu Walutowego, przy wsparciu grupy doradców polskich i zagranicznych. Z początkiem stycznia 1990 r. wszedł w życie pakiet radykalnych przedsięwzięć polityki gospodarczej. Koncentrował się on na stabilizacji, liberalizacji, zmianach systemu podatkowego, umocnieniu banku centralnego i sieci zabezpieczenia społecznego. W lutym 1990 r. rząd przyjął ustawę prywatyzacyjną, która następnie została uchwalona przez Sejm w lipcu tego samego roku. W pierwszej połowie 1990 r. przyjęto również kilka innych ustaw dotyczących przebudowy instytucjonalnej, np. ustawę o ubezpieczeniach i ustawę antymonopolową, w drodze ustawowej rozwiązano obowiązkowe centralne związki spółdzielcze. Reformy instytucjonalne w 1991 r. obejmowały nową ustawę o publicznym obrocie papierami wartościowymi i utworzeniu giełdy papierów-^artościowych, nową

liberalną ustawę o inwestycjach zagranicznych, ustawę o powszechnym podatku dochodowym oraz 5

Do tych m.in. wniosków doszedłem w latach osiemdziesiątych w pracy nad

porównaniem systemów gospodarczych, nad nieefektywnością gospodarki socjalistycznej i nad jej transformacją (L. Balcerowicz, 1989a i b). 365

nowe prawo budżetowe. Utrzymywało się wysokie tempo wzrostu sektora prywatnego i prywatyzacji aktywów przedsiębiorstw państwowych, jednakże prywatyzacja dużych przedsiębiorstw postępowała dość powoli, głównie na skutek komplikacji politycznych. W sferze działań makroekonomicznych w maju 1991 r. nastąpiła dewaluacja złotego, której towarzyszyło powiązanie jego parytetu z koszykiem walut, a nie, jak dotychczas, z dolarem. W październiku wprowadzono kroczącą dewaluację złotego. Wśród innych zmian można wymienić modyfikację mechanizmu kontroli płac, który został utrzymany mimo ataków związków zawodowych. Na przełomie lat 1991 i 1992 nastąpiły widoczne zmiany polityczne. W wyniku wyborów do Sejmu w październiku 1991 r. po reformatorskich rządach Tadeusza Mazowieckiego i Jana Krzysztofa Bieleckiego powstał rząd koalicyjny Jana Olszewskiego, który rozpoczął swoją działalność pod hasłem radykalnego zerwania z przeszłością (zakończyłem swoją służbę państwową w grudniu 1991 r.). Stopniowo jednak rząd Jana Olszewskiego łagodził swoje poprzednie deklaracje, w zasadzie kontynuując politykę dyscypliny budżetowej przy dość rygorystycznej polityce pieniężnej niezależnego w dużej mierze banku centralnego. Prywatyzacja dużych przedsiębiorstw państwowych została natomiast praktycznie wstrzymana. Rząd Jana Olszewskiego upadł w czerwcu 1992 r., premierem kolejnego rządu koalicyjnego została Hanna Suchocka. Rząd ten w zasadzie kontynuował strategię gospodarczą realizowaną od 1990 r., choć w niektórych dziedzinach dokonał pewnych ustępstw na rzecz różnych grup interesu. W szczególności dotyczy to rolników. Rząd Hanny Suchockiej został obalony na skutek wotum nieufności uchwalonego przez Sejm, który z kolei został rozwiązany przez prezydenta. W wyniku wyborów we wrześniu 1993 r. władzę objął rząd koalicyjny utworzony przez dwie partie postkomunistyczne. Jak więc widać, polski program gospodarczy był realizowany w złożonych warunkach politycznych, zwłaszcza od drugiej połowy 1991 r.6 Częste kampanie polityczne stały się okazją do demonstracji populizmu, co musiało się odbić niekorzystnie na oczekiwaniach i w rezultacie również na działaniach podmiotów gospodarczych. 6

Składanie winy za te komplikacje na karb radykalnego programu gospodarczego

jest błędem (L. Balcerowicz, 1993c). Ewolucja polityczna w Polsce może być

uznana za zespól warunków w przeważającej mierze niezależnych od programu, które jednak wywierają wpływ na jego wyniki. 366 Wynikiem był nawrót presji płacowych i osłabienie skłonności przedsiębiorstw państwowych do podejmowania trudnych decyzji restrukturyzacyjnych. W warunkach istnienia silnych i dość agresywnych związków zawodowych, częstych wyborów i rozdrobnionego systemu partyjnego, klimat polityczny dla reformy gospodarczej był w Polsce znacznie trudniejszy niż na Węgrzech czy w Republice Czeskiej. Na przeobrażenia gospodarcze wywierała również wpływ kolejna grupa warunków, związana ze stosunkami zewnętrznymi. W przypadku Polski warunki te były bardzo trudne ze względu na załamanie się polskiego eksportu do krajów b. Związku Radzieckiego i dotkliwe pogorszenie się terms of trade. Negatywny wpływ tego załamania kosztował Polskę, jak się szacuje, 3,5-5% jej PKB w 1991 r. W przypadku mniejszych krajów Europy Środkowej szok ten był jeszcze dotkliwszy: dla Węgier 6-9%, dla Rumunii 10% i dla Bułgarii 16-21% (M. Bruno i in., 1993; D. Rodrik, 1992; D.Rosati, 1993). 4. Wyniki gospodarcze 4.1. Uwagi w sprawie statystyk Nim przystąpimy do oceny wyników gospodarczych, trzeba podkreślić, że standardowe dane statystyczne w gospodarkach przechodzących głębokie przeobrażenia muszą wypaczać prawdziwy obraz gospodarki. Z jednej bowiem strony, nie są w stanie prawidłowo uchwycić rozmiarów efektów pozytywnych, np. szybkiego wzrostu sektora prywatnego czy likwidacji braków rynkowych, z drugiej zaś strony, przedstawiają jako nowe koszty społeczne pewne negatywne zjawiska, które dotąd nie były widoczne nie dlatego, że nie istniały, a tylko dlatego, że były ukryte (np. stłumiona inflacja, ukryte bezrobocie). Jest wielce prawdopodobne, że siła tej negatywnej tendencji jest szczególnie duża w przypadku radykalnych programów gospodarczych podobnych do tego, który przyjęto w Polsce. Takie bowiem reformy pociągają za sobą szczególnie szybkie narastanie procesów pozytywnych, które znajdują tylko częściowe odbicie w statystyce (np. wzrost sektora prywatnego), ale jednocześnie wydobywają na światło dzienne ukryte dotąd koszty (L. Balcerowicz, A. Gelb, 1994). Dodatkowo w przypadku Polski komplikacje związane z hiperinflacją w okresie bezpośrednio

poprzedzającym reformę spowodowały, że 367

urząd statystyczny popełnił poważne błędy, które praktycznie jednokierunkowo (negatywnie) wpływały na statystyczny obraz późniejszych przeobrażeń7. Zdarza się wreszcie wykorzystywanie standardowych danych w sposób pozbawiony większego sensu ekonomicznego, co wypacza wszelkie porównania wyników gospodarczych różnych krajów postsocjalistycznych8. Przez wyniki gospodarcze będziemy rozumieli zmiany skali występowania czterech problemów odziedziczonych po okresie sprzed reform: głębokiego zachwiania równowagi makroekonomicznej, wadliwego systemu gospodarczego, deformacji struktury gospodarczej oraz ogromnego zadłużenia zagranicznego. 4.2. Wyniki makroekonomiczne9"' W Kluczowymi wynikami makroekonomicznymi są zmiany rozmiarów inflacji jawnej i tłumionej. W ciągu ostatnich pięciu miesięcy 1989 r. wzrost cen konsumpcyjnych sięgnął 3000% w przeliczeniu rocznym (W. Herer, W. Sadowski, 1994). Wzrost cen na koniec 1990, 1991, 1992 i 1993 r. wyniósł odpowiednio 249%, 60,4%, 44,3%, 7

Przykładem takiego błędu może być zbyt wysoki szacunek wzrostu wartości

zapasów w 1990 r., który ceteris paribus prowadził do nadmiernie pesymistycznej oceny spadku spożycia. Czytelnika zainteresowanego szerszym omówieniem tego i innych błędów odsyłam do: A. Bratkowski, 1993; Z. Rajewski, 1992. 8

Często spotykany błąd w rozumowaniu polega na przyjęciu roku 1989 jako

podstawy do wyliczania głębokości późniejszego spadku płac realnych, uznanego (otwarcie lub domyślnie) za miarę zmian poziomu życia. Zabieg taki nie uwzględnia faktu, że w niektórych krajach (Polska w latach 1988-1989, Rosja w latach 1990-1991) wzrost płac nominalnych daleko wyprzedzał wzrost cen, co doraźnie rozdęło płace realne w roku poprzedzającym reformę i oczywiście wpłynęło na ich późniejszy ostry spadek. Nie trzeba dodawać, że głównym skutkiem takiej imponującej dynamiki plac realnych było imponujące nasilenie się niedoborów. Takiego wzrostu nie byio w Czechosłowacji i na Węgrzech. Dlatego właśnie przyjęcie roku 1989 jako podstawy do porównań fałszuje prawdziwy obraz spadku poziomu życia. Taki właśnie błąd legł u podstaw twierdzenia, że w 1990 r. płace realne w Polsce obniżyły się o 25%, na

Węgrzech zaś zaledwie o 4%. Poprawne rozumowanie powinno wychodzić od ostatniego roku poprzedzającego wybuch inflacji, tj. 1987. Okaże się wówczas, że płace skorygowane o inflację spadły w Polsce o 9,4%, a na Węgrzech o 10,2% (L. Balcerowicz, A. Gelb, 1994). 9

W ograniczonych ramach tego artykułu nie można było podjąć wielu problemów

szczegółowych, takich np. jak zmiany poziomu deficytu budżetowego, realnego kursu walutowego lub surowość kontroli płac. Zagadnienia te omówiono w na368 37,6%. Z pewnością jest to nadal zbyt wysoki poziom inflacji, wystarczy jednak porównać opanowywanie inflacji w Polsce z wynikami ogarniętych inflacją krajów Ameryki Łacińskiej. W Chile i Meksyku trzeba było około siedmiu lat, by od inflacji trzycyfrowej zejść do poziomu 15-20% (A. Solimano, 1994). Trzeba przy tym pamiętać, że walka z inflacją w Polsce przebiegała przy jednoczesnej radykalnej poprawie struktury cen, co w niektórych przypadkach (np. energii) wymagało ogromnych ich podwyżek. W krótkim czasie zniknęły braki i kolejki, a asortyment i jakość towarów zdecydowanie się poprawiły. Początkowo ta widoczna poprawa zaopatrzenia była wynikiem importu, jednakże z czasem w coraz większej mierze opierała się na coraz lepszej ofercie towarów krajowej produkcji. Szybkie obniżenie tempa inflacji i likwidacja niedoborów były oczekiwanymi skutkami połączonej polityki S i L. Radykalna stabilizacja działała od strony popytu zarówno na inflację jawną, jak i tłumioną. Tempo wzrostu zasobów pieniądza spadło z 526% w 1989 r. do 166% w 1990 r. i 58% w 1992 r. Istotną pomocą w przełamywaniu inflacyjnej inercji i inflacyjnych oczekiwań było utrzymywanie do maja 1991 r. stałego kursu walutowego oraz kontroli płac w okresie od 1990 do 1993 r.'° Taka polityka S była warunkiem zarówno koniecznym, jak i dostatecznym do pokonania hiperinflacji. Przyczyną niedoborów był jednak również brak elastyczności po stronie i cen, i podaży; ekspansywna polityka pieniężna pogłębiała to zjawisko. Dlatego w przypadku Polski szybkie uporanie się z brakami było skutkiem zarówno radykalnej stabilizacji makroekonomicznej, jak i szerokiej liberalizacji mikroekonomicznej, tj. rezygnacji z kontroli cen, likwidacji ograniczeń

prywatnej działalności gospodarczej i liberalizacji handlu zagranicznego. Posunięcia te znacznie zwiększyły elastyczność reakcji podaży i cen. Jak widać z tablicy 14.2, Polska najbardziej skutecznie likwidowała zastaną inflację". Krańcowo odmiennym przypadkiem była stepujących pracach; A. Berg, 1993 a i b; S. Gomułka, 1994; IMF, 1994; J. Sachs, 1993; S. WeUisz-? in., 1993. 10

B. Pinto i S. van Wijnbergen (1994) wykazali, że kontrola płac w Polsce

odegrała istotną rolę jako skuteczny środek ograniczenia zwyżek płac. " Stwierdzenie jest prawdziwe także wówczas, gdy w przypadku Polski do porównań weźmiemy nie 1993 r., lecz 1992 r., by uwzględnić fakt, iż program gospodarczy ruszył tu o rok wcześniej niż w innych krajach. Nawet wówczas jednak wskaźnik zahamowania inflacji wynosić będzie 0,07 (dla indeksu cen konsumpcyjnych na koniec roku). 24 • • Socjalizm, kapitalizm, transformacja 369

Tablica 14.2. Ewolucja sytuacji makroekonomicznej Polski na tle innych krajów w latach 1990-1993 Wyszczególnienie Poi

ska

Cze

chy

Słowacja

l. Wzrost cen

na

śred na

konsumpcyjnych

koni nio

koni nio

średnio

koni nio

koni nio

koni nio

(%)

ec

ec

roku

ec

ec

ec

roku

roku

roku

roku

roku

śred na koniec

Bułg aria Rum

na

śred na

śred na

0

wskaźnik

249, 585, 52,0 56,7 58,3 61,2

32,2 35,0 339, 334, 222, 174,

zahamowania

0

21,6 23,0 0

inflacji"-1'

/

12,7 11,1 9,2 10,1

0,6

śred

1992 1993

18,4 10,8 18,4 10,8

18,9 17,0 10,0 6,4

unia

640, 251, 1,5

6

1,5 2,3

gry

1989 1990 1991

0

2,3

We

1,1

33,4 28,9 72,5 23,9 37,6 5,5 0

8

5

60,4 70,3 .18, 20,8 24,8 23,0

21,1 22,5 79,0 82,0 199, 10,9

44,3 43,0 2

0,64 0,94 64,0 73,0 2

2,0

1,3 2,1

37,6 35,3 1,0

°

0,06 0,14

0,9

3,0

256,

295, 1 5

50,0

7,5

2. PKB (%) 1990

-11,

-

- 2,5

-

-

-

1991 1992 1993

6

1,2

-14,5 -

3,3

9,1

8,2

skumulowana

-

-14, 7,0 - 4,7

-11,

-11,

-13,

zmiana1'

7,6

2 -

9 -

7 -

7

1,5

7,1

5,0

7,7

-15,

4,0

-

-

-

4

-13,

0,5

2,0

6,0

1,0

8

-21,

-20,

-30,

-32,

6

7

4

3

ł

-26,1

cd. tablicy 14.2 Wyszczególnienie Polska

Czechy

Słowacja

Węgry

Bułgaria

Rumunia

3. Konsumpcja

-11,7 3,3

2,4 -7,2

-8,9

- 3,5 -

-0,6 -8,3

9,0 -11,6

(%) 1990 1991

5,0 5,3°

-7,1" 2,2

5,3 - 2,0

-7,7

- 8,5:

1992 1993

0,8

-8,8

- 8,7

skumulowana

U -10,8

-10,4

1

zmiana '

4. Inwestycje

-10,6 -

6,5

5,2 -28,1

- 7,1

-18,5

-35,6

(%) 1990 1991

4,5 2,8

-26,8 3,8

1,0 -21,0

-11,6 -

-19,9 -

-26,0

1992 1993

1,0 -11,4

-10,5

-39,7

6,4 -19,2

1,5 - 8,0

- 2,1 -

-23,0

-39,9

0,8 -53,3

skumulowana

-28,6

zmiana6

• Mierzony stosunkiem inflacji w 1993 r. do stopy inflacji w ostatnim roku poprzedzającym reformę (1989 dla Polski, 1990 dla innych krajów). b

Obliczenia własne. . ,

° Szacunki; The Transition Report, 1994. d

Brak oficjalnych danych dla 1992 r.; przyjąłem spadek konsumpcji; równy

spadkowi PKB, tj. -7,1%. Jest to raczej optymistyczne założenie. Zgodnie bowiem z oficjalnymi danymi inwestycje wzrosły o 3,8%. Źródło: The Transition Report, 1994; Economic Sumey of Europę in 1993-1994.

Rumunia, gdzie stopa inflacji na koniec 1993 r. była 7,5 rażą większa niż w 1990 r. Węgry uzyskały umiarkowaną obniżkę inflacji, podczas gdy Republika Czeska wróciła do stosunkowo niskiego poziomu inflacji sprzed reformy, a w ślad za nią — Słowacja. W przypadku Polski najbardziej radykalnej obniżce inflacji towarzyszył najmniejszy skumulowany spadek PKB, konsumpcji i inwestycji12. Różnice pod tym względem były łącznym wynikiem różnic w warunkach początkowych, warunkach zewnętrznych oraz polityce gospodarczej. Ocena względnej wagi poszczególnych czynników wymagałaby szerszej analizy. Tu można jedynie powiedzieć, że różnic w głębokości spadku PKB nie da się w pełni wyjaśnić różnicami w sile wstrząsu spowodowanego załamaniem się handlu z RWPG. Nawet po uwzględnieniu tego wpływu uzyskujemy szacunkową wielkość spadku PKB wynoszącą dla Polski od -8,8% do -10,3%, dla Węgier od -10,7% do -12,7%, dla Republiki Czeskiej od -12,6% do -15,6%13, dla Bułgarii od -8,4% do -14,4%, wreszcie dla Rumunii -23,0%. Trzeba przy tym pamiętać, że PKB Węgier i Republiki Czeskiej nie doznał spadku związanego z szokiem stabilizacji makroekonomicznej, która w Polsce była niezbędna z uwagi na jej specyficzne warunki wyjściowe, a pozostałe kraje odczuły ten wstrząs słabiej niż Polska. Dlatego też główny ciężar wyjaśnienia musi spoczywać na sferze polityki gospodarczej. W moim przekonaniu jedną z cech wyróżniających program gospodarczy Polski była radykalna i szeroka liberalizacja (częściowo zapoczątkowana już w 1989 r.), powiązana ze zdecydowanym wzrostem dyscypliny budżetowej i pieniężnej. Zastosowanie takiego połączenia pozwoliło zdecydowanie obniżyć inflację i pociągnęło za sobą bardzo szybki wzrost sektora prywatnego, zasilony transferem aktywów z przedsiębiorstw państwowych, które sytuacja finansowa zmusiła do pozbywania się niepotrzebnego majątku. Z upływem czasu poważna liczba przedsiębiorstw państwowych podjęła działania dostosowawcze, korzystając z większej autonomii, antycypując prywatyzację i reagując na wzmożoną konkurencję i trud12

Wynik pozostaje w mocy, jeśli dla zapewnienia pełnej porównywalności

weźmiemy dla Polski okres 1990-1992, a dla innych krajów 1991-1993. 13

Spadek PKB Czech po uwzględnieniu szacunkowego wpływu zewnętrznego wstrząsu

spowodowanego rozwiązaniem RWPG był nawet głębszy, ponieważ spadek wywołany

tym szokiem oceniany był na 6-9% w odniesieniu do całej Czechosłowacji, a Republika Czeska została nim słabiej dotknięta niż Słowacja. 372 na sytuację finansową (B. Pinto i in., 1993). Spośród innych krajów objętych porównaniem Rumunia do końca 1993 r. prowadziła politykę gospodarczą diametralnie odmienną od polityki przyjętej w Polsce; podejście to można określić jako niekonsekwentny gradualizm w zakresie liberalizacji przy utrzymywaniu miękkiego ograniczenia budżetowego dla przedsiębiorstw państwowych (zob. rozdział 12). Nie powinno więc dziwić, że w porównaniu z Polską kraj ten osiągnął najgorsze wyniki zarówno w odniesieniu do inflacji, jak i dynamiki PKB. Wydaje się przy tym, że wyjściowe warunki Rumunii nie były bardziej skomplikowane niż Polski. Przykład ten zdaje się więc pokazywać, jaki los spotkałby polską gospodarkę w latach 1990-1993, gdyby odrzucono kompleksowy i radykalny program gospodarczy i opowiedziano się za znacznie łagodniejszym podejściem. Powyższe uwagi na temat wyników osiągniętych przez Polskę w likwidowaniu inflacji w porównaniu z innymi krajami postsocjalis-tycznymi zostały oparte na statystykach oficjalnych — nie tylko z konieczności, lecz również dlatego, iż można założyć, że ich deformacje są dla Polski podobne jak dla innych krajów (zob. punkt 4.1). Założenia takiego nie można jednak utrzymać, jeśli się chce porównać wyniki gospodarcze Polski (albo innych krajów postsoc-jałistycznych) z osiągnięciami krajów nie mających socjalistycznej spuścizny. W tych krajach bowiem nie występują odchylenia statystycznego obrazu od rzeczywistości charakterystyczne dla przemian gospodarczych. Aby dokonać takich porównań, trzeba dysponować w przypadku krajów Europy Wschodniej danymi w miarę możliwości oczyszczonymi z tego rodzaju zniekształceń. Szczególnie potrzebne jest to w odniesieniu do spadku PKB, który utarło się określać mianem “bezprecedensowego", porównywalnego jedynie ze spadkiem, jakiego doznały kraje Zachodu w czasie wielkiego kryzysu. Pogląd taki nie wytrzymuje jednak krytyki, przynajmniej w przypadku Polski. Analiza Zakładu Badań StatystycznoEkonomicznych Głównego Urzędu Statystycznego (Rachunki narodowe..., 1994) wykazała, że skumulowany spadds-PKB w Polsce wynosił około 14% dla lat 1990-

1991, 12% dla lat 1990-1992 i 8% dla okresu 1990-1993. Korekty te nie uwzględniają jeszcze skutków nie rejestrowanego wzrostu sektora prywatnego. Inne badania uwzględniają wprawdzie szacunkowy wpływ tego czynnika, pomijają jednak inne odchylenia i ostatecznie ustalają spadek PKB Polski w latach 19901991 na 5-10% (Z. Rajewski, 1992). Oceny te, 373

dotyczące — pamiętajmy —kraju, który podjął radykalne przemiany gospodarcze w warunkach hiperinflacji i potężnych wstrząsów zewnętrznych, należy porównać ze spadkiem występującym w krajach, które nie musiały zmieniać ustroju gospodarczego (S. Fozouni i in., 1992): w czasie wielkiego kryzysu PKB Stanów Zjednoczonych obniżył się o 30%, Niemiec o 23,5%, Francji o 16,7%. W Wielkiej Brytanii w toku przestawiania gospodarki wojennej na tory pokojowe po 1945 r. łączna produkcja spadła o ponad 10% w porównaniu z poziomem szczytowym dla gospodarki wojennej. Co więcej, “spośród 129 krajów, dla których są dane z okresu 1960-1989/90, ponad połowa zanotowała przynajmniej jeden okres, w którym łączny spadek wyniósł (...) 10% lub nawet więcej". Można tu wymienić Chile (ze spadkiem 18%), Argentynę (12%), Nową Zelandię (8%), Peru (18%), Szwajcarię (9%) i Urugwaj (16%). 4.3. Zmiany systemowe Na wyniki w sferze systemowej składają się zmiany relacji cenowych i zmiany ram instytucjonalnych gospodarki. Oto główne spośród nich: • Dzięki radykalnej liberalizacji przeprowadzonej na początku 1990 r. i uzupełnionej zniesieniem kontroli cen węgla w 1991 r. około 90% obrotów jest dokonywanych po cenach wolnych. Liberalizacja cen i wysokie podwyżki kontrolowanych cen energii przyczyniły się do zasadniczej poprawy struktury cen. Syntetycznym miernikiem tych korzystnych zmian jest stosunek oficjalnego kursu walutowego do parytetu siły nabywczej, który dla Polski zmniejszył się z niemal 5 w końcu 1989 r. do 1,9 na koniec 1993 r.; odpowiednie proporcje dla innych krajów wyniosły: dla Republiki Czeskiej 3 i 2,5, dla Węgier 2,4 i 1,7 (“Polish Economic Monitor", 1994). • Nastąpił znaczący wzrost roli pieniądza jako środka wymiany: polski złoty stał się swobodnie wymienialny na towary (dzięki likwidacji niedoborów). Przyjęcie jednolitego kursu walutowego w ogromnej mierze przyczyniło się do poprawy relacji cen i doprowadziło do wymienialności polskiego złotego w operacjach wchodzących w skład rachunku obrotów bieżących. Ten sam złoty zyskał wymienialność nie tylko na towary, ale i na inne waluty. Obniżenie inflacji i silny wzrost realnych stóp procentowych przyczyniły się również do umocnienia roli polskiej waluty jako środka gromadzenia

oszczędności. 374 • Liberalizacja ogólnego systemu praw własności oraz liberalizacja handlu zagranicznego, przeprowadzone w latach 1988-1989, otworzyły możliwość swobodnego podejmowania działalności gospodarczej w Polsce. W ich wyniku w latach 1990-1993 utworzono ponad milion nowych firm prywatnych (S. Gomułka, P. Jasiński, 1994). • Znacznie wolniej przebiegało wzmocnienie mechanizmów eliminacji niesprawnych podmiotów gospodarczych (mechanizmów “wyjścia"). W punkcie startu reformy mechanizmów takich praktycznie nie było, ich stworzenie wymagało jednak dłuższego czasu (np. w celu przeszkolenia bankowców, syndyków masy upadłościowej i likwidatorów) niż usunięcie ograniczeń blokujących swobodę wejścia. Ekonomicznie uzasadniony mechanizm eliminacji wymaga również właściwej struktury cem, do osiągnięcia której potrzeba jakiegoś czasu. Opóźnienie pełnego uruchomienia tego mechanizmu było jednak większe niż planowano, ze względu na większe od spodziewanych rezerwy przedsiębiorstw (zapasy surowców nabyte jeszcze po starych, niskich cenach, salda na rachunkach dewizowych, kapitał rzeczowy, który można było sprzedać lub wydzierżawić itd.). W rezultacie przypadki całkowitej likwidacji czy bankructwa były w latach 1990-1991 mniej liczne niż oczekiwano, jednakże wiele dużych przedsiębiorstw przeszło radykalną “kurację odchudzającą", sprzedając lub dzierżawiąc elementy swego majątku sektorowi prywatnemu i napędzając tym samym jego rozwój. Taka stopniowa forma eliminacji okazała się dominującym sposobem selekcji przedsiębiorstw, uruchamianym przez widoczne usztywnienie ich ograniczenia budżetowego. Świadczy o tym badanie przedsiębiorstw, które pokazało wzrost współczynnika korelacji pomiędzy ich zyskami przed i po opodatkowaniu z uwzględnieniem subwencji: z 0,38 w 1989 r. do 0,71 w 1991 r. (A. Berg, 1993b). • Postępował proces prywatyzacji polskiej gospodarki. Udział sektora prywatnego w globalnym zatrudnieniu, bez uwzględnienia rolnictwa i spółdzielni, wzrósł z 13,2% w 1989 r. do 34,4% w 1992 r; Jeśli dottezyć rolnictwo i spółdzielnie, okaże się, że sektor prywatny

zatrudniał pod koniec 1992 r. już 60% całej siły roboczej i dawał 50% PKB. Wzrost sektora prywatnego dotyczył przede wszystkim usług, jednakże prywatyzacja postępowała również w innych działach gospodarki. Udział sektora prywatnego w łącznej produkcji przemysłu przetwórczego wzrósł z 7,4% w 1989 r. do 36,6% w 1993 r., dla budownictwa odpowiednie udziały wyniosły 33,4% i 85%. 375

• Szybka prywatyzacja polskiej gospodarki spowodowana była głównie wysoką dynamiką sektora prywatnego, wspieraną, jak już powiedziano, transferem aktywów z przedsiębiorstw państwowych w drodze dzierżawy lub sprzedaży (A. Berg, 1993b; J. Rostowski, 1993; S. Gomułka, P. Jasiński, 1994). O ile prywatyzacja małych i średnich przedsiębiorstw przebiegała w dobrym tempie, o tyle w przypadku wielkich przedsiębiorstw państwowych jej postęp był raczej powolny. Złożyły się na to czynniki polityczne, takie jak częste zmiany rządów i ministrów odpowiedzialnych za prywatyzację; począwszy od drugiej połowy 1991 r. propozycje przyspieszenia tego procesu stały się przedmiotem walki politycznej. • Na skutek szybkiego wzrostu liczby najczęściej niewielkich przedsiębiorstw prywatnych, spontanicznej redukcji rozmiarów przedsiębiorstw dużych oraz demonopolizacji wielu gałęzi wymuszonej przez rząd w latach 1990-1991 (np. przemysłu mięsnego, cukrowniczego, komunikacji autobusowej) nastąpiła szybka dekoncentracja organizacyjna polskiej gospodarki. Zatrudnienie w firmach zatrudniających od 51 do 100 pracowników wzrosło w latach 1989-1991 o 202%, podczas gdy rzesza pracowników przedsiębiorstw zatrudniających ponad 5000 osób zmalała o 35,6% (M. Góra, 1992). Nastąpił również gwałtowny wzrost zatrudnienia w małych firmach zatrudniających do 50 pracowników, jednakże nie był on rejestrowany przez oficjalne polskie statystyki. Organizacyjna dekoncentracja w połączeniu z liberalizacją handlu zagranicznego oraz wprowadzeniem liberalnego systemu praw własności zwiększyła elastyczność podaży i poddała dostawców silniejszej presji konkurencyjnej. • W pierwszej połowie 1989 r. zaczęto odchodzić od typowego socjalistycznego sektora bankowego odznaczającego się strukturą mo-nobanku, pozaekonomicznymi kryteriami przyznawania kredytów, całkowitą reglamentacją rozmiarów kredytów, brakiem wyraźnego rozdziału pomiędzy systemem bankowym i budżetem państwa, zakazem udzielania kredytu handlowego itd. (L. Balcerowicz, 1993a). Od początku 1990 r. sektor bankowy przechodził szybkie zmiany, nabywając doświadczenia niezbędnego do funkcjonowania w nowych warunkach. Zwiększył się zakres niezależności banku centralnego od rządu i sejmu; w jego polityce wobec

banków komercyjnych umocniła się rynkowa orientacja przy szerszym wykorzystywaniu pośrednich narzędzi oddziaływania (W. J. Kostrzewa, 1994). 376 Liczba banków komercyjnych wzrosła z 7 do ponad 80 (nie licząc banków spółdzielczych). Dokonano głębokiej modernizacji technicznej tego sektora, w którym przy rosnącej konkurencji nastąpił zwrot ku procedurom kredytowania opartym na względach handlowych. Brak doświadczenia i wysoki stopień niepewności w gospodarce, związany z samym procesem przemian i z potężnymi wstrząsami zewnętrznymi, doprowadził jednak do nagromadzenia przez banki masy złych długów. Wielkość tego obciążenia oceniana była na 20-30% łącznego zaangażowania kredytowego banków na koniec 1992 r. lub 5,2% PK.B kraju. Na początku 1993 r. w celu rozwiązania tego problemu przyjęto nowatorską ustawę o restrukturyzacji finansowej banków i przedsiębiorstw. W maju 1991 r. dziewięć dużych banków handlowych przekształcono w spółki akcyjne z niezależnymi radami nadzorczymi, które miały m.in. chronić ich kierownictwo przed ingerencją polityków. Do marca 1994 r. dokonano prywatyzacji trzech spośród nich. Zupełnie od zera budowano inny segment sektora finansowego, tj. pozabankowe instytucje finansowe oraz giełdę papierów wartościowych. W lipcu 1991 r. otwarto nowocześnie wyposażoną giełdę papierów wartościowych. Wzrasta liczba pozabankowych instytucji finansowych dostarczających kapitału, choć na razie jest ona jeszcze niewielka. Rola takich instytucji powinna wzrastać, zwykle bowiem lepiej niż banki nadają się one do finansowania przedsięwzięć obciążonych wysokim ryzykiem, a właśnie takie ryzyko jest nierozerwalnie związane z procesem przemian gospodarczych. • W latach 1990-1993 Polska przeszła od skomplikowanego i niespójnego systemu podatkowego, typowego dla gospodarki socjalistycznej, do nowoczesnego systemu podatkowego spotykanego w krajach zachodnich. Opodatkowanie przedsiębiorstw “oczyszczono" z narosłych w poprzednim okresie licznych wyjątków. Na początku 1992 r. wprowadzono nowoczesny system opodatkowania dochodów osobistych, a w lipcu 1993 r. podatek od wartości dodanej towarów i usług (VAT). Urzędy podatkowe zostały w dużej mierze skomputeryzowane. W 1992 r. wprowadzono

policję podatkową. Mimo osiągniętego postępu nasiliło się niewątpliwie zjawisko uchylania się od płacenia podatków. Było ono w dużej mierze nieuniknionym skutkiem pomyślnej liberalizacji, w wyniku której nastąpił szybki wzrost liczby przedsiębiorstw w większości małych i prywatnych, za którym nie nadążało wzmacnianie aparatu ściągania podatków (L. Balcerowicz, 1993b). 377

• Nastąpiły również zmiany po stronie wydatków budżetowych. W 1990 r. zlikwidowano mnogość funduszy pozabudżetowych, przez co finanse publiczne stały się znacznie bardziej spójne i przejrzyste. Nowe prawo budżetowe uchwalone w 1991 r. unowocześniło i uprościło procedury budżetowe. Nastąpiły również pewne zmiany w zasadach finansowania służby zdrowia. Zasadnicza reforma tego działu jest jednak nadal przedmiotem dyskusji. • Realizacja od początku 1990 r. radykalnego programu reform i związana z nią likwidacja lub zdecydowane ograniczenie dotowania cen, a także zmniejszenie roli przedsiębiorstw państwowych jako ośrodków usług socjalnych wymagały stworzenia systemu selektywnej pomocy społecznej i zasiłków dla bezrobotnych. System ten jednak nadal pozostawia wiele do życzenia. Szczególnym problemem w przemianach Polski na drodze do gospodarki rynkowej okazał się system emerytalno-rentowy. W wyniku tendencji demograficznych, zbyt hojnej indeksacji emerytur wprowadzonej w 1990 r. oraz dzięki przepisom zezwalającym pracownikom pobierającym emeryturę na kontynuowanie pracy, udział dotacji na rzecz systemu ubezpieczeń społecznych w łącznych wydatkach budżetowych wzrósł z 13% w 1989 r. do około 28% w 1993 r., a wydatki na emerytury gwałtownie zwiększyły swój udział w PKB, z 7% w 1988 r. do 15% w 1993 r. (Emerytury i renty, 1993). Przyrost liczby emerytów w Polsce wyniósł 4,1% w 1990 r. i 11,8% w 1991 r., natomiast w Czechosłowacji zaledwie 1,1% i 2,1%. Mając to na względzie łatwiej zrozumieć przyczyny różnic w sytuacji budżetowej obu krajów (L. Barbone, D. Marchetti, 1993). Od 1990 r. sprawa systemu emerytalnego stała się problemem politycznym; tylko częściowo skorygowano przepisy, co przyczyniło się do kryzysu budżetu państwa. • Podsumujmy: Polska dokonała wielkiego postępu na drodze do gospodarki rynkowej opartej na konkurencji i prywatnej przedsiębiorczości. Nastąpiła ogromna poprawa proporcji cenowych i struktury zachęt do eksportu, oszczędności nakładów oraz innowacji przynoszących poprawę jakości. Miały miejsce szybkie zmiany struktury własności, głównie dzięki radykalnemu programowi S-L, w mniejszej mierze w wyniku prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Ze względu na to, że przebudowa instytucjonalna z natury rzeczy postępuje wolniej, wcześniej dała się odczuć poprawa na rynku towarów niż na

rynku pracy i rynku kapitałowym. Sytuacja systemu emerytalnego była 378 bodaj najsłabszą częścią zachodzących w Polsce przeobrażeń gospodarczych. Innym słabym punktem była niedostatecznie szybka prywatyzacja dużych przedsiębiorstw państwowych, co wynikało z komplikacji politycznych. Zadaniami na najbliższą przyszłość są: prywatyzacja większości pozostałych przedsiębiorstw państwowych oraz banków, rozwój sektora finansowego, przeprowadzenie reform służby zdrowia, .oświaty i systemu ubezpieczeń społecznych. Reformy te są koniecznym warunkiem wzrostu efektywności i makroekonomicznej stabilności polskiej gospodarki oraz utrzymania wysokiego tempa jej rozwoju. 4.4. Zmiany w gospodarce realnej W wyniku stabilizacji makroekonomicznej i prorynkowej reformy nastąpiły ważne zmiany w sferze realnej gospodarki. • Przede wszystkim zaszły zmiany w strukturze produkcji. W najbardziej zagregowanym ujęciu zmiany znajdują odbicie w spadku udziału przemysłu (włącznie z budownictwem) w tworzeniu PKB z 52,3% w 1989 r. do 46,6% w 1991. Jednocześnie następował wzrost udziału usług z 34% do 46% (Rocznik statystyczny, 1993). Szybko rozwijała się telekomunikacja: liczba zainstalowanych telefonów wzrosła w latach 1985-1989 zaledwie o 38000, a w okresie 1989-1993 już o 310000 (“Biuletyn Statystyczny", 1994). Najszybciej rozwijały się te sektory, które socjalizm najbardziej zaniedbywał. Najważniejsze zmiany w strukturze produkcji znajdowały jednak wyraz we wprowadzaniu praktycznie we wszystkich gałęziach wielu nowych lub ulepszonych wyrobów. W dużej mierze polegało to na przyswojeniu i naśladownictwie wyrobów produkowanych w krajach wyżej rozwiniętych — co jest zupełnie racjonalnym rozwiązaniem dla kraju zapóźnionego14. Procesy innowacyjno-naśladowcze zostały uruchomione dzięki otwarciu polskiej gospodarki na konkurencję wewnętrzną i zagraniczną oraz szybkiemu wzrostowi sektora prywatnego. 14

Przykładem może tu być szybki wzrost liczby firm komputerowych do 800 w

korfcu 1993 r. z łącznym obrotem około l mld dół. Warszawskie targi Computer Expo są największą i nabardziej prestiżową imprezą tego typu w Europie

Środkowej i Wschodniej. Innym wskaźnikiem dokonujących się zmian jest gwałtowny wzrost liczby nowych typów wyrobów eksportowanych do Niemiec: 3500 w 1993 r. wobec 1500 w 1992 r., przy czym większość tych produktów reprezentowała rzeczywiście wysoki poziom jakościowy (P. Mylonas, 1994). 379

Tablica 14.3. Wyposażenie gospodarstw w dobra trwałe] konsumcji (na 100 gospodarstw, koniec roku) Dobra

Gosp iars Gosp arst Gosp [ars o<

twa

od

wa

oc

twa

prac znic wiej skie emer ytów o\

ze

1989 1992 1989 1992 1989 1992

Radioodbiorniki

22,6 40,8 6,7

Telewizory

50,7 .

14,6 4,7

13,4

19,8 48,9 21,0 52,7

91,4

Magnetowidy

4,7

53,4 0,9

15,5 0,7

13,5

Magnetofony

24,3 49,8 8,0

24,6 4,3

13,4

Pralki

59,1 69,7 23,2 28,5 27,3 39,5

automatyczne

Zamrażalki

20,3 30,3 33,7 56,6 9,1

16,3

Samochody

30,7 41,4 30,4 41,7 9,2

15,0

Źródło: GUS. • Zmiany struktury produkcji są częścią szerszego procesu postępu technicznego i poprawy efektywności. Nie ma jak dotąd analiz, które by pokazywały zmiany w łącznej produktywności czynników wytwórczych, zarówno w skali całego kraju, jak i w odniesieniu do poszczególnych działów15, jednakże wszystkie dostępne

cząstkowe informacje wskazują na szybki zanik typowych symptomów socjalistycznej nieefektywności: w okresie 1989-1992 nastąpił spadek rozmiarów przewozów o 43% (“Biuletyn Statystyczny", 1994), a więc dużo silniejszy niż spadek PKB. Znalazło w nim wyraz nie tylko zmniejszenie udziału górnictwa i przemysłu ciężkiego, ale i racjonalizacja sieci powiązań dostawca-nabywca. Nastąpił spadek energochłonności, która była odwiecznym problemem gospodarki socjalistycznej i która hamowała rozwój polskiej gospodarki przed 1989 r. Łączne zużycie energii było w 1992 r. o 19% niższe niż w 1991 r., co było spadkiem przekraczającym spadek PKB, nawet ten wykazywany w danych oficjalnych, nie mówiąc o wielkości skorygowanej. Co więcej, po 1992 r. zużycie energii nadal spadało, mimo że gospodarka weszła na ścieżkę wzrostu. Zużycie węgla, 15

Analizy takie musiałyby wykorzystywać mierniki produkcji globalnej skorygo-

wane o wpływ zewnętrznych wstrząsów i uwzględniające poprawę jakości i dostępności towarów, nie objętą konwencjami statystycznymi. \ 380 nośnika energii najsilniej obciążającego środowisko, było w 1993 r. o 35% niższe niż w 1989 r. (W. Herer, W. Sadowski, 1994). Prywatne rolnictwo uzyskało wzrost wytworzonej wartości dodanej o 4,8% w 1990 r. i o dalsze 24,7% w 1991 r. w wyniku oszczędności na zużyciu nawozów sztucznych i środków ochrony roślin, wymuszonych silnym wzrostem ich cen. Rósł, dotąd tradycyjnie niski, udział wydatków na zakup maszyn i sprzętu; w 1993 r. był on wyższy niż w 1989 r.; natomiast nakłady na budynki spadły. Było to głównie wynikiem zmian w strukturze inwestycji — od wielkich projektów finansowanych przez państwo ku licznym małym inwestycjom, w coraz większej mierze finansowanym ze źródeł prywatnych i koncentrującym się przede wszystkim na odnowie i modernizacji produkcji. Wzrastały szybko inwestycje w maszyny i sprzęt. Szczególnie szybki wzrost zanotowano w imporcie dóbr inwestycyjnych z krajów OECD. W latach 1990-1992 przekroczył on 150% (A. Bratkowski, 1993). Można to odczytywać jako przejaw poprawy technicznej jakości instalowanych maszyn i sprzętu.

• Rok 1990 zapoczątkował szybki spadek emisji wszelkiego rodzaju zanieczyszczeń środowiska. Ilość ścieków odprowadzanych do wód powierzchniowych była w 1992 r. o 40% niższa niż w 1989 r. Ilość płynnych zanieczyszczeń spadła o 50%, emisja zanieczyszczeń gazowych zmniejszyła się o 40%. Ten spadek produkcji substancji zatruwających środowisko osiągnięto dzięki wspomnianym zmianom w strukturze i efektywności produkcji. Jednocześnie nastąpił wzrost udziału wydatków na ochronę środowiska i gospodarkę wodną w globalnych inwestycjach z 3,7% w 1990 r. do 6,5% w 1992 r. (Rocznik statystyczny, 1993). • Głębokie zmiany dotyczyły również roli handlu zagranicznego. Eksport na Zachód wzrósł w latach 1990-1991 o 60,8%, w latach 1992-1993 o dalsze 13%, import odpowiednio o 53 i 40%16. Wydaje się, że mamy tu do czynienia z ekspansją handlu, a nie tylko z reorientacją eksportu ze Wschodu na Zachód (P. Mylonas, 1994). Gospodarka Polski stała się bardziej otwarta, silniej powiązana z rozwiniętą gospodarką krajów OECD, zwłaszcza w Europie Za/

16

W latach 1992-1993 nastąpił ogromny wzrost polsko-niemieckiego handlu

przygranicznego. Złożył się nań głównie eksport z Polski, którego nie rejestrowały oficjalne statystyki handlowe. 381

chodniej. Rozmiary rocznego napływu zagranicznych inwestycji bezpośrednich wzrosły o około 60 mln dół. w 1989 r. i 105 mln dół. w 1990 r. do ponad 1,5 mld dół. w 1993 r. (S. Kubielas, 1994). • Głębokie zmiany proporcji cen i likwidacja niedoborów spowodowały szybki wzrost zakupów atykulów konsumpcyjnych trwałego użytku, które stały się względnie tańsze i łatwiej dostępne. W rezultacie nastąpił szybki wzrost wyposażenia gospodarstw domowych w te artykuły (tablica 14.3). Co ciekawe, owa skokowa poprawa wyposażenia w dobra trwałej konsumpcji nastąpiła bez równoczesnego spadku przeciętnej konsumpcji mięsa i owoców. Jednocześnie silnie wzrósł udział wydatków na energię, co było spowodowane zdecydowanym wzrostem jej cen z niezwykle niskiego poziomu w 1989 r. • Ostatnia zmiana, którą tu omówimy, dotyczy rynku pracy. Radykalny program gospodarczy w Polsce pociągnął za sobą spadek oficjalnej wysokości zatrudnienia i silny wzrost rejestrowanego bezrobocia17. Łączne zatrudnienie w latach 1990-1992 spadło w Polsce o 10,4%, w Republice Czeskiej o 8,8%, na Słowacji o 13,5%, na Węgrzech o 12,1%, w Bułgarii o 28,7% i w Rumunii o 4,5%\&. Oficjalna stopa bewzrobocia na koniec 1992 r. sięgała w Polsce 13,6%, w Republice Czeskiej 2,6%, na Słowacji 14,4%, na Węgrzech 12,9%, w Bułgarii 16,4% i w Rumunii 10,1%. Jak więc widać, spadek zatrudnienia był w Polsce niewiele większy niż w Czechach. Względnie wysokiej stopy bezrobocia w Polsce, zwłaszcza w porównaniu z Repu17

Czytelnik musi pamiętać, że oficjalne kategorie zatrudnienia i bezrobocia,

zapożyczone z gospodarki rynkowej, w przypadku gospodarki przechodzącej głębokie przeobrażenia są mylące. Formalne zatrudnienie obejmuje ukryte bezrobocie, wykazujące dla poszczególnych krajów poważną zmienność w zależności od ich programu gospodarczego. Znajduje ona rzeczywiście bezpośrednie odbicie w poziomie oficjalnego bezrobocia. Na przykład, jeśli się trzymać formalnych definicji, w 1993 r. na Ukrainie mieliśmy do czynienia z pełnym zatrudnieniem, a w Polsce — z 15,7-procentową stopą bezrobocia, podczas gdy jednocześnie PKB Ukrainy w latach 1990-1993 obniżył się o 39,3%, a Polski o 13,8%. Oficjalne bezrobocie obejmuje również pewną liczbę osób pracujących faktycznie w gospodarce nieformalnej i również ona jest różna dla

poszczególnych krajów przechodzących przemiany. Oceniano, że w rejonie Łodzi, charakteryzującym się szczególnie wysoką stopą bezrobocia, liczba osób zatrudnionych w “szarej strefie" była równa liczbie zarejestrowanych bezrobotnych (J. Iwaszkiewicz, H-Zarychta, 1994). 18

Dane zaczerpnięte z Economic Swvey..., 1994, z wyjątkiem Polski, dla której

wykorzystano oficjalne statystyki polskie (IMF, 1994). 382 bliką Czeską, nie należy więc przypisywać szczególnie niekorzystnej ewolucji po stronie zatrudnienia, lecz raczej innym czynnikom. Złożyły się na nie m.in. różnice w kryteriach przyznawania statusu bezrobotnego; bardziej rygorystyczne przepisy w Republice Czeskiej spowodowały, że wielu robotników musiało zrezygnować z ubiegania się o taki status. Gdyby zastosowano takie same kryteria, wówczas różnice w stopie bezrobocia pomiędzy Polską i Republiką Czeską musiałyby być znacznie mniejsze (O. Blanchard i in., 1993). Różnica pomiędzy głębokością spadku PKB i zatrudnienia może być użyta jako orientacyjny wskaźnik ukrytego bezrobocia albo. nadmiernego zatrudnienia. Dla lat 1990-1992 wynosił on: dla Polski 6,7%, dla Republiki Czeskiej 10,8%, dla Słowacji 9,9%, dla Węgier 7,0%, dla Rumunii 28,5%. Tylko w przypadku Bułgarii z jej szczególnie głębokim spadkiem zatrudnienia wystąpił wskaźnik ujemny (— 2,8%). W 1993 r. na skutek silnego wzrostu PKB i jednoczesnego spadku zatrudnienia wskaźnik ten obliczony dla Polski spadł o 0,9%; brak wzrostu w innych krajach musiał oznaczać, że jeżeli nastąpiła obniżka wskaźnika, mogła się ona dokonać jedynie w drodze spadku zatrudnienia. Jak widać, w Polsce mieliśmy do czynienia nie z tradycyjną recesją, lecz z głęboką instytucjonalną, ekonomiczną i techniczną przebudową po stronie podaży (por. A. Berg, 1993a). Takie przeobrażenia po strome podaży w połączeniu z makroekonomiczną stabilizacją umożliwiły Polsce osiągnięcie dodatniej stopy wzrostu gospodarczego w trzecim roku po przyjęciu radykalnego programu gospodarczego, pomimo potężnych wstrząsów zewnętrznych i raczej nie sprzyjających warunków wewnątrzpolitycznych. 4.5. Zadłużenie zagraniczne Po intensywnych negocjacjach Polska zawarła w kwietniu 1991 r. bezprecedensowe

porozumienie z Klubem Paryskim, na który przypadało około 2/3 jej zadłużenia zagranicznego. Rezultatem tego porozumienia było zredukowanie zaktualizowanej wartości netto zadłużenia w dwóch transzach, łącznie o około 50%. Zmiany rządu w Polsce w latach 1992-1993 opóźniły negocjacje z Klubem Londyńskim. ^Wreszcie w marcu 1993 r. zawarto porumienie o podobnej redukcji i tej części zadłużenia. 383

5. Czego uczy doświadczenie Polski? Polska reforma gospodarcza pozwala na wyciągnięcie kilku wniosków. • Tradycyjne narzędzia stabilizacji makroekonomicznej — zmniejszenie deficytu budżetowego, kontrola podaży pieniądza, ustalenie pewnych “kotwic" nominalnych (np. stabilnego kursu walutowego) — odgrywają ważną rolę w gospodarce o przeważające socjalistycznym charakterze. Muszą być one jednak uzupełnione dodatkowym narzędziem — silną kontrolą płac, która uwzględnia ważną cechę specyficzną tej gospodarki, mianowicie dominację płaco-biorców w procesie kształtowania płac, wynikłą z odziedziczonej dominacji sektora publicznego. Jeszcze więcej przemawia za stosowaniem takiej kontroli, jeżeli — tak jak to miało miejsce w Polsce w latach 1988-1989 — w kraju dopuszczono już do wyścigu płac i cen. • Zastosowanie radykalnego programu S-L może w ciągu paru tygodni doprowadzić do likwidacji powszechnych niedoborów, a w ciągu roku czy dwóch lat zapewnić znaczne rozszerzenie zakresu towarów oferowanych nabywcom. Jak można się było spodziewać, potwierdziło to przypuszczenie, iż niedobory wynikały z powszechnego braku elastyczności po stronie cen i podaży, a ekspansywna polityka pieniężna dodatkowo je potęgowała. Doświadczenie to nasuwa pewne wątpliwości co do odmiennego poglądu, spopularyzowanego przez Janósa Kornaia, wiążącego niedobory głównie z miękkim ograniczeniem budżetowym przedsiębiorstw. • Na przykładzie Polski widać, że możliwe jest wprowadzenie wewnętrznej wymienialności waluty za jednym pociągnięciem, a więc nie tylko stopniowo, w ciągu wielu lat, jak to miało miejsce w Europie Zachodniej w latach pięćdziesiątych. • Radykalna stabilizacja i liberalizacja zmusiły wiele przedsiębiorstw państwowych do sprzedaży bądź wydzierżawienia części aktywów firmom prywatnym i przez to przyczyniły się do szybkiego wzrostu sektora prywatnego, a tym samym do prywatyzacji całej gospodarki. • Radykalna stabilizacja i liberalizacja skłoniły też wiele przedsiębiorstw państwowych do działań dostosowujących je do nowych warunków gospodarki rynkowej — bardziej wymagających, ale jednocześnie obiecujących większe korzyści tym, którzy odniosą sukces (B. Pinto i in., 1993). Z pewnością jednak

osiągnęłyby one jeszcze większą 384 poprawę ogólnych wyników ekonomicznych, gdyby zostały sprywatyzowane. Na te wyniki wpływa bowiem zarówno otoczenie przedsiębiorstw, kształtowane głównie przez politykę S-ŁJak też ich struktura. Wpływ obu czynników sumuje się; toteż zmiana w obu tych obszarach jednocześnie może zaowocować większą poprawą wyników przedsiębiorstw niż zmiana tylko w jednym z nich. Oprócz tego duży sektor państwowy może łatwo ulec wpływom politycznym, co mogłoby zniwelować początkowy wzrost efektywności przedsiębiorstw państwowych. • Radykalny program gospodarczy uruchomił szeroko zakrojone zmiany struktury produkcji i pozwolił na usunięcie w szybkim tempie typowych przejawów nieefektywności, nierozerwalnie związanych z socjalistycznym systemem gospodarczym. Z kolei zmiany struktury produkcji i wzrost efektywności doprowadziły do szybkiego spadku emisji zanieczyszczeń obciążających środowisko. • Polska zanotowała w latach 1990-1993 lepsze wyniki na polu walki z inflacją i wzrostu gospodarczego niż inne kraje regionu. Ustalenie przyczyn tego sukcesu wymaga dalszych badań. Tu ograniczę się do wskazania, że nie można ich sprowadzać wyłącznie do mniejszej dotkliwości wstrząsów zewnętrznych (choć różnice w tym względzie odgrywały pewną rolę) ani też do lepszych początkowych warunków gospodarczych. Przyczyn należy więc szukać w sferze polityki gospodarczej. To wszystko prowadzi do wniosku o charakterze jeszcze ogólniejszym. Otóż strategia przyjęta w Polsce sprawdziła się w tym sensie, iż strategie w oczywisty sposób odmienne, przy tych samych warunkach początkowych i okolicznościach zewnętrznych, przyniosłyby znacznie gorsze wyniki. Z tego punktu widzenia polski program gospodarczy był sukcesem19. Sądzę, że stało się tak z trzech powodów. Po pierwsze, właśnie ze względu na swój radykalny i całościowy charakter program zdołał przełamać inercję i struktury starego systemu gospodarczego oraz uwzględnił powiązania i wzajemne zasilanie się różnych procesów reformy gospodarczej, mógł też wykorzystać kapitał polityczny zrodzony z wielkiego przełomu politycznego 1989 r.

19

Niektórzy krytycy oceniając program używają w roli kryterium jego wyj-

ściowych celów i wskazują na odchylenia od nich jako dowód fiaska programu. Podejście to nie uwzględnia roli niepewności, która przejawia się szczególnie silnie w gospodarce przechodzącej głębokie przemiany i doświadczającej potężnych wstrząsy sów; myli ono błędy prognostyczne z błędną polityką. 25 — Socjalizm, kapitalizm, transformacja 385

Po drugie, program jako całość był konsekwentnie wprowadzany w życie pomimo narastającej krytyki i presji, zwłaszcza w 1991 r. Po trzecie, jedną z kluczowych reguł przyświecających programowi zarówno w fazie projektowania, jak i realizacji w latach 1990-1991 było unikanie różnicowania polityki wobec poszczególnych branż i — co byłoby jeszcze gorsze — indywidualnych przedsiębiorstw. Uznano, że wprowadzenie nowych, powszechnie obowiązujących reguł ma absolutnie podstawowe znaczenie dla stworzenia przejrzystych ram prawnych, poprawy efektywności i uniknięcia nasilających się nacisków ze strony różnych grup interesów. Jestem przekonany, że właśnie tymi dwiema ostatnimi cechami polska reforma gospdoarcza z lat 1990-1991 najbardziej odróżnia się od tego, co zrobiono w Rumunii, Rosji i większości innych republik postradzieckich. Dalsza istotna różnica polega na tym, że w Polsce decydujący wysiłek stabilizacyjny przypadł na sam początek procesu przemian gospodarczych, podczas gdy np. w Rosji podjęto go, lecz przerwano zaledwie po kilku miesiącach w połwie^Q§2 r., natomiast na Ukrainie jest on ciągle sprawą przyszła Bibliografia L. Balcerowicz Systemy gospodarcze. Elementy ana!S&JK>rS^tl^fczei, Warszawa 1989(a). , L. Balcerowicz Zmiany strukturalne w krajach socjalistycznych. Synteza badań, materiał powielony, Warszawa 1989(b). L. Balcerowicz The Direction's of Change in the Financial Systems in Central and Eastern European Countries, referat na konferencję: “Banking and Finance: the Experience of Central Europę", materiał powielony, 1993(a). L. Balcerowicz Common Fallacies in the Debatę on Economic Transition in Central and Eastern Europę, The EBRD, Working Paper nr 11, 1993(b). L. Balcerowicz Why the Leftist have won the Elections in Polana, “The Wali Street Journal", 26. September 1993(c). L. Balcerowicz Poland, w: The Political Economy of Policy Reform, J. Williamson (red.), Institute of Political Economics, Washington 1994. L. Balcerowicz, A. Gelb Macropolicies in Transition to a Market Economy: A Three-Year Perspectwe, The Worid Bank, Annuał Bank Conference on Development

1

Economics, Aprii 28-29, Washington 1994.

Bank for International Settiements,

64th Annuał Report, Basie 1994. L. Barbone, D. Marchetti Jr. Economic Transformation and the Fiscal Crisis: A Critical Look at the Central European Experience of the 1990's, The Worid Bank, materiał powielony, December 1993. -/ \ 386 A. Berg Supply and Demand Factors in the Output Decline in East and Central Europę, IMF, materiał powielony, 1993(a). A. Berg Does Macroeconomic Reform Cause Structural Adjustment? Lessohsfrom POland, IMF, materiał powielony, 1993(b). “Biuletyn Statystyczny", GUS, marzec 1994. O. Blanchard, S. Commander, F. Coricelli Unemployment and Restructuring in Eastern Europę, The Worid Bank, Washington, materiał powielony, October 1993. A. Bratkowski The Shock of Transformation or the Transformation ofthe Shock? The Big 'Bang in Poland and Official Statistics, “Communist Economies and Economic Transformation" 1993, nr l. • M. Bruno, M. Blejer, G. Calvo, F. Coricelli, A. H. Gelb Eastern Europę in Transition: From Recession to Growth?, Proceedings ofa Conference on the Macroeconomic Aspects of Adjustment, Worid Bank Discussion Paper, nr 196., Washington 1993. Economic Survey of Europę in 7993-1994, Economic Commission for Europę, United Nations, New York—Geneva 1994. Emerytury i renty pracownicze, Ministerstwo Pracy i Polityki Socjalnej, maj 1993. S. Fischer Stabilization and Economic Reform in Russia, w: Rebuilding Capitalism - Alternatiue Roads a/ter Socialism and Dirigism, A. Solimano, O. Sunkel, M. Blejer (red.), The Uniyersity of Michigan Press, Ann Arbor 1994, s. 141-170. S. Fozouni, A. Gelb, M. Schrenk Economic Crashes and Recovery Prospects in Eastern Europę: some comparatwe lessons, The Worid Bank, materiał powielony, 1992. S. Gomulka Budget Deflcit and Inflation in Transition Economies, w:

Stabilization Policies at the Crossroads?, V. Bart, M. Schneider (red.), IIAS, Laxenberg 1994. S. Gomulka, P. Jasinski Prwatisation in Poland 1989-1993: Policies, Methods and Results, PAN, Warszawa 1994. M. Góra Industrial Adjustment During Transition: The Case of Polish Industry, Research Paper, nr 7, Enterprise Behaviour and Economic Reforms, PRDTE, Worid Bank, 1992. W. Herer, W. Sadowski Wplyw zmian w strukturze produkcji w latach 1990-1993 na surowcowo-energetyczną barierę wzrostu gospodarczego w Polsce, GUS, Warszawa 1994. I. Hume Financing Poland's Growth, materiał powielony. Warszawa 1994. International Monetary Fund Republic of Poland, Background Papers, Wahington 1994. Informacja o sytuacji spoleczno-gosfodarczej kraju^ Rok 1993, GUS, Warszawa 1994 J. Iwaszkiewicz, H. Zarychta Na czarno, “Życie Gospodarcze" 1994, nr 10. J. Klacek, M. Hrncir Macroeconomic Policies: Stabilization and Transition in Farmer Czechoslovakia and in the Czech Republic, Centre for Social and Economic Research, “Studies and Anałyses", nr 15, Warszawa 1994. W. J. Kostrzewa Bank Centralny a sektor banków komercyjnych, materiał powielony, Warszawa 1994. S. Kubielas The Attractiueness of Poland to Foreign Direct Imestors - Trends and Factors, 1989-1993, Polish Policy Research Group, Warsaw Uniyersity, Discussion Paper, nr 28, Warszawa 1994. 387

P. Mylonas In Intemational Monetary Fund, Republic of Polami, Background Papers, March 16, 1994. B. Pinto, M. Belka, S. Krajewski Transfarming State Enterprises m Poland: Evidence on Adjustment by Manufacturing Firms, “Brookings Papers on Economic Activity" 1993, nr l. B. Pinto, S. van Wijnbergen Ownership and Cwporate Control m Poland: the Myth of the Failing State Sector, 1994. “Polish Economic Monitor", PlanEcon Report, February 1994. Rachunki narodowe według sektorów instytucjonalnych, 1991-1992, Zakład Badań Statystyczno-Ekonomicznych, GUS, Warszawa 1994. Z. Rajewski Produkt krajowy brutto, w: Gospodarka polska w latach 1990-1992, L. Zienkowski (red.). Warszawa 1992. D. K. Rosati The Impact ofthe Soviet Trade Shock on Output Leisels in Central and East European Economiec, referat na konferencję: “Output Decline in Eastem Europę", November 1993. D. Rodrik Making sense ofthe Soviet Trade Shock in Eastern Europę: Ajramework for some estimates, Harvard University, materiał powielony, 1992. J. Rostowski The [mplications of Very Rapid Prwate Sector Growth in Poland, University of London, materiał powielony, 1993. ,. M. Rutkowski Is the Labour Market Adjustment in Poland Surprising?, “Labour" 1991, nr 5, s. 79-103. , J. Sachs Poland's Jurny to the Market Economy, The MIT Press, Cambridge, Mass. 1993. < A. Solimano The Postsocialist Transitions m Comparatwe Perspectwe: Policy Issues and Recent Experience, “Worid Development" 1994, nr 11, s. 1823-1835. The Transition Report, EBRD, London 1994. S. Wellisz, H. Kieszkowski, M. Okólski The Polish Economy. 1989-91, w: Stabilisation and Structural Adjustment in Poland, Routledge, London 1993.