Bahan Ajar Birokrasi I

BIROKRASI Bobby Rahman, S.Sos ILMU ADMINISTRASI NEGARA UNIVERSITAS MALIKUSSALEH

Hakekat Birokrasi Birokrasi yang dalam bahasa Inggris disebut bureaucracy berasal dari kata bereau (berarti meja) dan cratein (berarti kekuasaan), maksudnya kekuasaan berada pada orang-orang yang di belakang meja.

Di Indonesia, birokrasi cenderung di artikan berbelit-belit. Kendati sebenarnya bila orang-orang yang dibelakang meja itu disiplin, terampil, taat pada tugas dan tidak membedakan orang, maka hal yang dikhawatirkan tersebut di atas tidak akan terjadi

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008



Birokrasi menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia adalah sistem pemerintahan yang dijalankan oleh pegawai pemerintah karena telah berpegang pada hierarki dan jenjang jabatan. Atau dalam definisinya yang lain birokrasi adalah cara bekerja atau susunan pekerjaan yang serba lamban, serta menurut tata aturan yang banyak liku-likunya.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

Sejarah Bir ok rasi   

Birokrasi memiliki asal kata dari Bureau, digunakan pada awal abad ke 18 di Eropa Barat bukan hanya untuk menunjuk pada meja tulis saja, akan tetapi lebih pada kantor, semisal tempat kerja dimana pegawai bekerja.



Makna asli dari birokrasi berasal dari bahasa perancis berarti pelapis meja. Kata birokrasi sendiri kemudian digunakan segera setelah Revolusi Perancis tahun 1789, dan kemudian tersebar ke negara lain. Kata imbuhan -kratia berasal dari bahasa Yunani atau kratos yang berarti kekuasaan atau kepemimpinan.



Birokrasi secara mendasar berarti kekuasaan perkantoran ataupun kepemimpinan dari strata kepegawaian.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008



Di Cina, dinasti Song (960 AD) sebagai contoh membentuk birokrasi sentralistis dengan staf berasal dari rakyat jelata yang terdidik. Sistem kepemimpinan ini kemudian mendorong konsentrasi kekuasaan di dalam tangan kaisar dan birokrasi istana daripada yang diperoleh oleh dinasti sebelumnya.



Teori Karl Marx tentang birokrasi berasal dari teori mengenai historical materialisme, asal muasal birokrasi dapat ditemukan dalam empat sumber: agama, pembentukan negara, perdagangan, dan teknologi.



Bentuk birokrasi paling awal terdiri dari tingkatan kasta rohaniawan/tokoh agama, pegawai pemerintah dan pekerja yang mengoperasikan aneka ritual, dan tentara yang ditugaskan untuk mentaati perintah. Di dalam transisi sejarah dari komunitas egaliter primitif ke dalam civil society terbagi kelas-kelas sosial dan wilayah, muncul sekitar 10.000 tahun yang lalu, dimana kewenangan terpustat, dan dipaksakan oleh pegawai pemerintah yang keberadaannya terpisah dari masyarakat.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008



Negara memformulasikan, memaksakan dan mengegakkan peraturan, dan memungut pajak, memberikan kenaikan kepada sekelompok pegawai yang bertindak untuk menyelenggarakan fungsi tersebut. Kemudian, negara melakukan mediasi bila terjadi konflik di antara masyarakat dan menjaga konflik agar masih dalam batas kewajaran; negara juga mengatur pertahanan wilayah. Terutama, hak umum perorangan untuk membawa dan menggunakan senjata untuk mempertahankan diri sedikit demi sedikit dibatasi; memaksakan orang lain untuk berbuat sesuatu menjadi hak legal negara dan aparat pemerintah untuk melakukannya.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

Teori Birokrasi Max Weber  Max Weber dalam bukunya The Theory of Social and Economic

Organization serta buku Essay on Sociology membahas birokrasi dan menjadi kajian utama para ilmuan di berbagai negara, karena Weber termasuk orang pertama yang menyuguhkannya  Bagi Weber, birokrasi adalah metode organisasi terbaik dengan

spesialisasi tugas, walaupun kemudian banyak pakar yang mengkritiknya. Seperti Warren Bennis yang menyampaikan perlunya kebijaksanaan memperhatikan keberadaan manusia itu sendiri. Birokrasi akan tetap diperlukan di kantor-kantor pemerintah, terutama di negara-negara berkembang yang harus dipacu dengan kedisiplinan

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

Selama ini banyak pakar yang meneliti dan menulis tentang birokrasi, yaitu bahwa fungsi staf pegawai administrasi harus memiliki cara-cara yang spesifik agar lebih efektif dan efesien, yaitu sebagai berikut : 1. Kerja yang ketat pada peraturan (rule) 2. Tugas yang khusus (spesialisasi) 3. Kaku dan sederhana (zakelijk) 4. Penyelenggaraan yang resmi (formal) 5. Pengaturan dari atas ke bawah (hierarkis) 6. Berdasarkan logika (rasional) 7. Tersentralistis (otoritas) 8. Taat dan patuh (obedience) 9. Tidak melanggar ketentuan (dicipline) 10. Terstruktur (sistematis) 11. Tanpa pandang bulu (impersonal) Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

 Kekuasaan dipegang oleh orang-orang yang

berada dibelakang meja karena diatur secara legal dan formal oleh para birokrat. Namun demikian, diharapkan pertanggung jawaban jelas, karena setiap jabatan diurus oleh orang (petugas) yang khusus.

 Birokrasi hanya dapat berlaku dalam organisasi

besar seperti organisasi pemerintahan, karena pada suatu organisasi yang kecil diperlukan hubungan informal, sedangkan birokrasi ditata secara formal untuk melahirkan tindakan rasional dalam organisasi.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

St udi Bir okr asi •

Cir i-ci ri b ir okr as i m en ur ut Weber adalah, per tama , berbagai aktivitas regular yang diperlukan untuk mencapai tujuan-tujuan organisasi yang didistribusikan dengan suatu cara yang baku sebagai kewajiban-kewajiban resmi, kedu a , organisasi kantor-kantor mengikuti prinsip hierarki, yaitu setiap kantor yang lebih rendah berada di bawah kontrol dan pengawasan kantor yang lebih tinggi, ket iga , operasi-operasi birokratis diselenggarakan melalui suatu sistem kaidah-kaidah abstrak yang konsisten dan terdiri atas penerapan kaidahkaidah ini terhadap kasus-kasus spesifik, dan keemp at , pejabat yang ideal menjalankan kantornya berdasarkan impersonalitas formalistic tanpa kebancian atau kegairahan, dan kerenanya tanpa antusiasme atau afeksi.

•

Birokrasi pemerintahan seringkali diartikan sebagai officialdom atau kerajaan pejabat, yaitu suatu kerajaan yang raja-rajanya adalah pejabat. Di dalamnya terdapat yurisdiksi dimana setiap pejabat memiliki official duties. Mereka bekerja pada tatanan hierarki dengan kompetensinya masing-masing. Pola komunikasinya didasarkan pada dokumen tertulis.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

• Hegel berpendapat birokrasi adalah medium yang dapat dipergunakan untuk menghubungkan kepentingan partikular dengan kepentingan general (umum). Di lain sisi Karl Marx memandang birokrasi dalam kerangka perjuangan kelas, krisis kapitalisme, dan pengembangan komunisme. Walaupun Karl Marx dapat menerima pemikiran Hegel akan tetapi Karl Marx berpendapat bahwa birokrasi merupakan instrumen yang dipergunakan oleh kelas yang dominan untuk melaksanakan kekuasaan dominasinya atas kelas-kelas sosial lainnya, dengan kata lain birokrasi memihak kepada kelas partikular yang mendominasi tersebut.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

• Good governance sering diartikan sebagai indikator terealisasikannya reformasi birokrasi dengan terpenuhinya prinsip-prinsip seperti, pertama, partisipasi masyarakat, kedua, tegaknya supremasi hukum, ketiga, transparansi, keempat, kepedulian kepada stakeholder, kelima, berorientasi kepada konsesnsus, keenam, kesetaraan, ketujuh, efektifitas dan efisiensi, kedelapan, akuntabilitas, dan kesembilan, visi strategis. • Reformasi didefinisikan sebagai perubahan radikal untuk perbaikan di berbagai bidang dalam suatu masyarakat atau negara. Dengan demikian reformasi birokrasi adalah perubahan radikal dalam bidang sistem pemerintahan. Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

• Menurut teori liberal bahwa birokrasi pemerintah menjalankan kebijakan-kebijakan pemerintah yang mempunyai akses langsung dengan rakyat melalui mandat yang diperoleh dalam pemilihan umum. Dengan demikian birokrasi pemerintah itu bukan hanya diisi oleh para birokrat, melainkan ada bagian-bagian tertentu yang diduduki oleh pejabat politik (Carino,1994). Demikian pula sebaliknya bahwa di dalam birokrasi pemerintah itu bukan hanya dimiliki oleh pemimpin politik dari partai politik tertentu saja melainkan ada juga pemimpin birokrasi karier professional.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

• Ketika keinginan memasukkan pejabat politik dalam birokrasi pemerintah itu timbul, maka timbul pula suatu pertanyaan tentang hubungan keduanya. Pertanyaan ini harus dijernihkan dengan jawaban yang tepat. Hubungan antara pejabat politik (political leadership) dan birokrasi merupakan suatu hubungan yang konstan (ajeg) antara fungsi kontrol dan dominasi (Carino, 1994). Dalam hubungan seperti ini maka akan senantiasa timbul persoalan, siapa mengontrol siapa dan siapa pula yang menguasai, memimpin dan mendominasi siapa. Persoalan ini sebenarnya merupakan persoalan klasik sebagai perwujudan dikotomi politik dan administrasi. Sehingga karenanya, kemudian timbul dua bentuk alternative solusi yang utama, yakni apakah birokrasi sebagai subordinasi dari politik (bureaucratic ascendancy) atau birokrasi sejajar dengan politik (bureaucratic sublation atau attempt at co-equality with the executive – Carino, 1994).

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

• Bentuk solusi executive ascendancy diturunkan dari suatu anggapan bahwa kepemimpinan pejabat politik itu didasarkan atas kepercayaannya bahwa supremasi mandat yang diperoleh oleh kepemimpinan politik itu didasarkan atas kepercayaan bahwa supremasi mandat yang diperoleh oleh kepemimpinan politik itu berasal dari Tuhan atau berasal dari rakyat atau berasal dari public interst. (The political leadership bases its claim to supremacy on the mandate of God or of the people, or on some nation of the public interest). Supremasi mandat ini dilegitimasikan melalui pemilihan, atau kekerasan, atau penerimaan secara de facto oleh rakyat. Dalam model sistem liberal, kontrol berjalan dari otoritas tertinggi rakyat melalui perwakilannya (political leadership) kepada birokrasi. Kekuasaan untuk melakuakn kontrol seperti ini yang diperoleh dari rakyat acapkali disebut sebagai overhead democracy (Redford, 1969).

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

• Dominasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi ini, sebenarnya dipacu oleh dikotomi antara politik dan administrasi seperti dikatakan di depan, suatu doktrin yang pengaruhnya dimulai sejak penemuan administrasi Negara sebagai suatu ilmu (Wilson, 1987). Pemikiran tentang supremasi kepemimpinan pejabat politik atas birokrasi itu timbul dari perbedaan fungsi antara politik dan administrasi, dan adanya asumsi tentang superioritas fungsi-fungsi politik atas administrasi. Slogan klasik pernah juga ditawarkan bahwa manakala fungsi politik berakhir maka fungsi administrasi itu mulai (when politic end, administration begin).  (Wilson, 1941). Dikotomi antara politik dan administrasi ini juga diakibatkan karena adanya kesalahan perubahan referensi dari fungsi ke struktur, dari perbedaan antara pembuatan kebijakan (policy making) dan pelaksanaan (implementation), antara pejabat politik dan pejabat karier birokrasi (Kirwan, 1987).

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

• Adapun bureaucratic sublation didasarkan atas anggapan bahwa birokrasi pemerintah sesuatu Negara itu bukanlah hanya berfungsi sebagai mesin pelaksana. Max Weber sendiri mengenalkan bahwa birokrasi yang riil itu mempunyai kekuasaan yang terpisah dari kekuasaan yang dilimpahkan oleh pejabat politik. Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

Dalam penyelenggaraan Birokrasi perlu diperhatikan ketentuan sebagai berikut : • • • • •

Tugas yang satu dengan tugas yang lain harus dapat dikoordinasikan dengan rekan sekerja. Terkadang perlu kebijaksanaan di luar peraturan yang telah berjalan dan ditetapkan semula secara bersama. Adanya kiat (seni/cara) untuk menyelenggarakan sesuatu yang mungkin berkonotasi rasa yang irasional. Bawahan tetap harus diberi wewenang untuk dapat memberikan saran yang produktif (seperti telaah staf) lengkap dengan analisis dan solusinya. Pembagian tugas hendaknya lebih desentralistis demokratis.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

Dari Weber ke Teori Besi Oligarki  

Seorang pejabat birokrasi adalah berkepribadian bebas dan ditunjuk dalam posisi berdasarkan peraturan, menggunakan kewenangan yang diberikan kepadanya dengan gaya kepemimpinan yang adil, dan kesetiaannya tergambar melalui pelaksanaan tugasnya secara sepenuh hati, penunjukkan dan penempatan kerja berdasarkan kualifikasi teknis yang dimiliki, kerja administratif dikerjakan penuh waktu (full time), pekerjaan diganjar berdasarkan upah harian dea prospek masa depan sepanjang karir.



Seorang pegawai pemerintah harus menggunakan penilaian dan keterampilannya, akan tetapi tugasnya adalah menempatkan kedua hal tersebut pada kewenangan yang lebih tinggi; akhirnya ia hanya bertanggungjawab untuk menjalankan sebagian tugas yang telah ditugaskan dan harus mengorbankan penilaiannya apabila bertentangan dengan tugas pekerjaannya. Pola kerja Weber banyak diikuti oleh yang lainnya seperti Robert Michels dengan teori Besi Oligarki (Iron Law of Oligarchy). Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

Sejarah Birokrasi Kebijakan Publik di Indonesia Sejarah perkembangan birokrasi di Indonesia mengalami tiga tahap menurut pengkajian Sinambela dalam Reformasi pelayanan Publik: 1. Masa Pra-Kolonial Pada masa pra-kolonial yang kekuasaan birokrasinya menonjol dari kerajaan-kerajaan lain adalah masa kerajaan Mataram. Raja merupakan pusat kekuasaan, karena kedudukannya ini maka pemerintahan raja dan semua keputusannya tidak dapat dibantah dan ia memiliki kekuasaan tak terbatas. Pola birokrasi yang terjadi pada masa ini kekuasaan dan wewenang yang dimiliki penguasa dijalankan dengan menguasai bidang-bidang kehidupan masyarakat baik dengan paksaan, kepatuhan terhadap segala tindakan dan kemauan penguasa, karena menganggap sumber kemampuan adalah sesuatu yang berada atau dimiliki raja, sehingga ukurannya adalah bagaimana bentuk pengabdian masyarakat pada rajanya. Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

2. Masa Kolonial Pada masa kolonial ini kehidupan masyarakat Indonesia dibagi berdasarkan lapisan-lapisan hierarkis yang berdampak pada diskriminasi dalam semua bidang kehidupan. Pada masa ini aparatur negara bukan sebagai pelayan masyarakat tetapi bagaimana pelayanan yang menguntungkan bagi penguasa. Untuk menghubungkan pihak kolonial dengan rakyat pribumi maka diangkatlah birokrat dari golongan priyayi yang merupakan cikal bakal lahirnya kelompok terpelajar yang terpengaruh dengan ethos feodal, yang cara kerjanya tidak mendasarkan pada orientasi pencapaian tujuan, yang mestinya dapat mengembangkan profesionalisme dan keahlian sebagai golongan elite modern tapi mereka malah mewakili bentuk birokrat feodal untuk kepentingan penguasa.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

3. Birokrasi Pasca-Kolonial Masa penjajahan yang terlalu lama membuat kondisi tersebut mempengaruhi birokrasi pemerintahan di Indonesia. Hal ini tercermin dari seleksi kenaikan pangkat, penerimaan pegawai, sampai pelaksanaan tugas di mana yang diutamakan adalah loyalitas individu kepada pimpinan dan harus sesuai dengan pimpinan, bukan bagaimana kepentingan masyarakat diutamakan. Demikian pula pengaruh kerajaan yang pernah ada di mana aparatur negara, pejabat negara dianggap sebagai priyayi, serta ada budaya sungkan terhadap atasan walaupun atasan melakukan penyimpangan. Serta pembawaan dari birokrat sendiri yang tidak mau dikoreksi dan diganggu gugat keputusannya seperti halnya para raja dan penguasa pada masa kerajaan dulu serta birokrat pada masa penjajahan (Sinambela,

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

Birokrasi Indonesia Kemarin dan Kini • Sejarah birokrasi di Indonesia memiliki raport buruk, khususnya semasa Orde Baru dimana yang menjadikan birokrasi sebagai mesin politik. Imbas dari itu semua, masyarakat harus membayar biaya yang mahal. Ketidakpastian waktu, ketidakpastian biaya, dan ketidakpastian siapa yang bertanggung jawab adalah beberapa fakta empiris rusaknya layanan birokrasi. Lebih dari itu, layanan birokrasi justru menjadi salah satu causa prima terhadap maraknya korupsi, kolusi, nepotisme. Pejabat politik yang mengisi birokrasi pemerintah sangat dominan. Kondisi ini cukup lama terbangun sehingga membentuk sikap, perilaku, dan opini bahwa pejabat politik dan pejabat birokrat tidak dapat dibedakan.

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

• Mengutip catatan guru besar ilmu politik Universitas Airlangga Ramlan Surbakti mengenai fenomena birokrasi di Indonesia, kewenangan besar dimiliki birokrat sehingga hampir semua aspek kehidupan masyarakat ditangani birokrasi. Kewenangan yang terlalu besar itu bahkan akhirnya menonjolkan peran birokrasi sebagai pembuat kebijakan ketimbang pelaksana kebijakan, lebih bersifat menguasai daripada melayani masyarakat. Akhirnya, wajar saja jika kemudian birokrasi lebih dianggap sebagai sumber masalah atau beban masyarakat ketimbang sumber solusi bagi masalah yang dihadapi masyarakat. Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

• Fenomena itu terjadi karena tradisi birokrasi yang dibentuk lebih sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat dan segala sumber dayanya. Dengan kata lain, birokrasi lebih bertindak sebagai pangreh praja daripada pamong praja. Bahkan kemudian terjadi politisasi birokrasi. Pada rezim Orde Baru, birokrasi menjadi alat mempertahankan kekuasaan. Pasca reformasi pun para pejabat politik yang kini menjabat dalam birokrasi pemerintah ingin melestarikan budaya tersebut dengan mengaburkan antara pejabat karier dengan nonkarier. Sikap mental seperti ini dapat membawa birokrasi pemerintahan Indonesia kembali kepada kondisi birokrasi pemerintahan pada masa orde baru. Bahkan kemunculan RUU Administrasi Pemerintahan saat ini turut mendapat respon yang cukup agresif dari para pejabat politik melaui fraksi-fraksi di DPR yang berusaha mengakomodasikan kepentingan jabatan politik mereka untuk dapat menduduki jabatan birokrasi. Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

Daftar Pustaka Administrasi Publik Referensi On Karl Marx: Hal Draper, Karl Marx's Theory of Revolution, Volume 1: State and Bureaucracy. New York: Monthly Review Press, 1979. Fauziah Rasad, 2008, Reformasi Birokrasi Dalam Perspektif Pemberantasan Korupsi, http://www.goodgovernancebappenas.go.id/archive_wacana/birokrasi_reform/birokrasi_reform_1.htm HM. Thamrin Asan, 2008, Budaya Birokrasi dan Politik, http://www.freelists.org/archives/ppi/03-2006/msg00483.html On Weber: Watson, Tony J. (1980). Sociology, Work and Industry. Routledge. ISBN 0-41532165-4: Adi Suryadi Culla, Dosen Fisip Unhas, Tantangan Reformasi Birokrasi, 15 Sep 2005. Menurut Direktur Jenderal Perbendaharaan Negara, Herry Purnomo, langkah pembentukan direktorat baru merupakan efek dari reformasi birokrasi di departemen tersebut. Lihat Koran Tempo, 5 September 2007). Pegawai Negeri Tak Berkualitas Diusulkan Pensiun Dini Senin, 17 September 2007 | 00:26 WIB Sinambela, Lijan Poltak dkk, Reformasi Pelayanan Publik: Teori, Kebijakan, dan Implementasi, Jakarta, Bumi Aksara, 2008. TEMPO Interaktif, Jakarta:Pegawai Negeri Sipil Yang Tidak Berkualitas Sebaiknya Dipensiundinikan KURNIASIH BUDI Http://Www.Tempointeraktif.Com/

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008

TERIMA KASIH

Doc/Birokrasi/Bobby Rahman/2008