Advies Boersema Wit 091105 Db Advies Ref Bonaire

Mr. Dr. Douwe A.A. Boersema Spigthoff Advocaten en Belastingadviseurs Scharlooweg 33 Willemstad, Curaçao NA e-mail: [email protected]

Aan de heer J.E. (Jopie) Abraham Eilandsraad Bonaire / Staten van de Nederlandse Antillen e-mail:[email protected]

[email protected]

Willemstad, 5 november 2009

betreft: referendum Bonaire

Zeer geachte heer Abraham, U vraagt mijn mening over het advies van mr. Bob Wit over vragen die rijzen in verband met het voorgenomen referendum op Bonaire. Ik stem geheel in met de analyse van mr. Wit van de huidige stand van zaken met betrekking tot de staatkundige problematiek van Bonaire en met zijn beschrijving van het daarbij toepasselijke recht. Ik behoef daarbij slechts een uitzondering te maken voor zijn ex alinea gemaakte opmerking over het zijns inziens anachronistische karakter van het in de Nederlandse Grondwet geregelde verbod van rechterlijke toetsing van wetgeving aan de Grondwet; daarover is toch wel discussie mogelijk. Maar die kwestie is in dit kader ook niet wezenlijk van belang. Wellicht is nog een aanscherping mogelijk van zijn opmerkingen over de binding van Nederland aan een Bonaireaanse referendumuitslag. Die binding omschrijft mr. Wit als de Nederlandse verplichting om “in beginsel en te goeder trouw en in redelijkheid” mee te werken aan de verwerkelijking van een door Bonaire per referendum gemaakte keuze. Ik meen dat de betekenis daarvan is, dat de „bewijslast‟ voor die goede trouw en redelijkheid bij Nederland behoort te liggen, in die zin dat een Nederlands gebrek aan bereidheid om mee te werken aan een door Bonaire gemaakte keuze een deugdelijke argumentatie behoeft met een grondslag in internationaal algemeen aanvaarde beginselen van rechtsstatelijkheid, zoals die ook verwoord zijn in artikel 43 Statuut: de verwezenlijking van de fundamentele menselijke rechten en vrijheden, de rechtszekerheid en de deugdelijkheid van bestuur. Kwesties als de beperktheid van onder de huidige Nederlandse grondwet

mogelijke staatkundige arrangementen behoren daarbij geen rol te spelen. Met mr. Wit: waar een wil is, is een weg. Uiteraard geldt voor Bonaire evenzeer de eis van redelijkheid in met Nederland te voeren onderhandelingen, met daarnaast de door mr. Wit eveneens aangegeven binding aan internationaalrechtelijke bepalingen en aan de belangen van de overige eilanden van de Nederlandse Antillen en Aruba. Tenslotte is er een procedurele gebondenheid aan het Statuut, maar niet aan de in het huidige Statuut vastgelegde constitutionele mogelijkheden. Het Statuut kan immers gewijzigd worden. Ik kom tot de over de vraagstelling gemaakte opmerkingen. Ik schreef eerder dat de werkelijke vragen tweeërlei zijn: de mate van autonomie of integratie en de vraag of het zelfbeschikkingsrecht moet worden opgegeven. De betekenis van dat laatste element is, dat bij volledige integratie moet worden uitgegaan van een volledige verwevenheid van het Nederlandse en het Bonaireaanse publieke bestel, zodat een eventuele toekomstige losmaking juridisch een daad van afscheiding is, die in beginsel in het internationale recht niet wordt gesanctioneerd, anders dan door Nederlandse tegemoetkoming aan een door Bonaire geuite wens naar onafhankelijkheid. Bij de mate van autonomie gaat het om de realiteit dat Bonaire nu (nog) niet in staat is tot een autonome status vergelijkbaar met die van Aruba en – straks – Curaçao of Sint Maarten. Ik bracht daarbij mijn aarzeling tot uitdrukking over de bruikbaarheid van het begrip „koninkrijkseiland‟. Die aarzeling is door de daaraan gewijde beschouwingen van mr. Wit wat mij betreft sterk verminderd. Daarbij moet dan wel worden benadrukt, zoals mr. Wit overigens ook steeds doet, dat een referendum altijd uit twee elementen bestaat: informatieverstrekking en de feitelijk te maken keuze uit voor te leggen opties. Mijn Curaçaose ervaringen als secretaris van de Curaçaose referendumcommissie 2005 en als voorzitter van eenzelfde commissie in 2009, bevestigen dat maar al te zeer. De vooraf verstrekte informatie aan de bevolking is een integraal onderdeel van een referendum. De moeilijkheid is daarbij steeds dat elke uitslag nadere onderhandelingen vergt met de partners in het Koninkrijk, waarvan de uitkomst niet geheel voorzienbaar is. Ook daarover behoort de bevolking uiteraard goed te worden geïnformeerd. De bestaande realiteit is, dat – terwijl in het referendum van 2004 slechts gekozen werd voor een directe band met Nederland – thans gewerkt wordt aan een vorm van integratie die in dat referendum niet werd voorzien. Politiek betekende de keuze voor een directe band met Nederland immers vooral een „los van Curaçao‟. Volgens de toepasselijke internationaalrechtelijke bepalingen behoren in algemene zin aan de bevolking de opties onafhankelijkheid, integratie en vrije associatie te worden voorgelegd. Hoewel internationaalrechtelijke gekozen kan worden voor elke gewenste vorm van samenwerking met het voormalig moederland, is – dunkt mij – de geschiedenis van de onderlinge betrekkingen in het Koninkrijk niet zonder belang. Die geschiedenis heeft inkleuring gegeven aan wat internationaalrechtelijk kan worden opgevat als „vrije associatie‟. Ik meen dat die specifieke inkleuring meebrengt dat de term „vrije associatie‟ in aan de bevolking voor te leggen opties niet bruikbaar is. De gerezen discussie daarover

2

maakt dat ook duidelijk. Enerzijds kunnen immers de bestaande verhoudingen daaronder worden verstaan, maar anderzijds geldt internationaal dat daarbij toch vooral gedacht wordt aan staatkundige verbindingen, waarbij de autonomie van het geassocieerde land aanzienlijk groter is dan dat van de huidige Nederlandse Antillen of Aruba, terwijl daaraan toch in de politieke realiteit van Bonaire niet wordt gedacht. „Vrije associatie‟ betekent in de bestaande verhoudingen binnen het Koninkrijk „autonomie‟, waarbij slechts de mate van autonomie onderwerp van discussie is. In verband met de gebondenheid aan de uitslag van het referendum van 2004 behoort nu de optie „onafhankelijkheid‟ niet te worden voorgelegd. De optie „integratie‟ komt grosso modo overeen met de weg die op het ogenblik met name door Nederland wordt gevolgd. Die optie behoort daarom nu ook met zoveel woorden te worden voorgelegd. De verwoording kan zijn: deel worden van Nederland. Voor de concrete invulling verwijs ik graag naar de daarover door mr. Wit gemaakte opmerkingen. De vraag is daarbij met name of in geval van integratie het Nederlandse model van staatsinrichting uitgangspunt behoort te zijn (Bonaire als „openbaar lichaam‟ onder de overigens onverkorte gelding van de Nederlandse grondwet), of dat met meer oog voor de Bonaireaanse eigenheid gezocht moet worden naar een primair Bonaireaans invulling van het begrip „openbaar lichaam‟. Dat laatste lijkt nauwelijks reëel. In de Nederlandse constitutionele traditie is een openbaar lichaam een overgangsfiguur, zoals dat het geval was bij het openbaar lichaam Zuidelijke IJsselmeerpolders, waaruit ten slotte de nieuwe provincie Flevoland voortkwam. Een Bonaireaanse invulling van het begrip „openbaar lichaam‟ zal navenant vooral een overgangsvorm zijn naar uiteindelijk zo volledig mogelijke integratie binnen de Nederlandse traditie van de gecentraliseerde eenheidsstaat. Om die reden lijkt mij de vraagstelling onder b. van het voorstel van mr. Wit niet voor de hand te liggen. Bij de te maken keuze wordt met name niet duidelijk wat de gevolgen van „nee‟ moeten zijn. Dat zou slechts anders zijn als – in de terminologie van mr. Wit – duidelijk een duurzaam verschil zou kunnen worden omschreven tussen „openbaar lichaam – plus‟ en „openbaar lichaam – min‟. Ik kan daar niet in geloven. Ik denk overigens dat mr. Wit dat evenmin doet. Wat daarom naast het betrekkelijk eenduidige begrip van integratie - als het nu in gang gezette, maar (nog) niet door de bevolking gekozen traject - nog rest, is de optie „autonomie‟. Daarbij valt wèl een onderscheid te maken tussen meer of minder autonomie. Het meerdere geldt binnen de bestaande traditie in het Koninkrijk als „(autonoom) land‟, het mindere zou bij deze gelegenheid kunnen worden uitgevonden, bijvoorbeeld met gebruikmaking van het toch al min of meer bekende begrip „koninkrijkseiland‟. Binnen de bestaande bestuurlijke realiteit dient voor Bonaire het begrip „land‟ - indien als optie voorgelegd - te worden opgevat als een groeimodel, zoals dat ook door mr. Wit is aangeduid. Dat betekent een soort „ERNA-constructie‟ waarbij naar gelang van de bestuurlijke ontwikkeling van Bonaire aanvankelijke meer en naderhand minder taken en bevoegdheden van de huidige Nederlandse Antillen worden, dan wel zijn, overgedragen aan Nederland. Wetgeving blijft in beginsel een Bonaireaanse aangelegenheid. In zekere zin kiest men dan vooral voor een streven naar autonomie, met daarvoor een belangrijke

3

Nederlandse verantwoordelijkheid, om tenslotte wellicht terecht te komen in de rij van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Dat behoort dan ook maximaal te worden uitgelegd in de voorlichting voor het referendum. Daarentegen kan het begrip „koninkrijkseiland‟ worden opgevat als een meer definitief model, waaraan dan maar de creativiteit van het huidige moment moet worden besteed, met als uitgangspunt de indertijd in dat verband opgestelde concept-staatsregeling van 1993. Daarbij wordt dan duurzaam berust in een verdergaande zeggenschap en verantwoordelijkheid van Nederland. Men zou daarvoor kunnen kiezen om niet terecht te komen in een langdurig gevecht met Nederland over overdracht van bevoegdheden op termijn. Het „koninkrijkseiland‟ is dan in vergelijking met de status van „land‟ ook op termijn de keuze voor minder autonomie in ruil voor rustiger politieke verhoudingen binnen het Koninkrijk. De vraagstelling voor het referendum zou dan als volgt kunnen worden aangepast: Ik wil dat Bonaire: a. deel wordt van Nederland; b. land wordt binnen het Koninkrijk der Nederlanden met een zo groot mogelijke automie; c. een koninkrijkseiland wordt binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Het moge nogmaals worden benadrukt dat dan grote nadruk moet worden gelegd op de informatieverstrekking bij het referendum. Ik kan mij ook goed voorstellen dat daarover ook met Saba en Statia wordt overlegd. Ik herhaal tenslotte wat ik eerder opmerkte: Ik vrees dat een eenvoudige „Ja/Neevraagstelling‟ niet goed mogelijk is. Het daarmee verbonden risico van een derde referendum op termijn is daarvoor te groot. Als een meervoudige vraagstelling wordt voorgelegd, bestaat er hoogstens de kans op een tweede ronde in het nu te organiseren referendum, als geen enkele van de opties in één keer een meerderheid haalt. Dat is dan het minste kwaad en zou de voorkeur moeten hebben. Ik ben uiteraard graag tot nader overleg bereid. Met vriendelijke groet, Douwe Boersema

4