Accord De Partenariat

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Avril 2003

L’interprétation de l’article XXIV du GATT, dans le contexte des accords de partenariat ACP-UE

I.

Contexte

1. Les pays ACP et les Communautés européennes (CE) envisagent de conclure des accords de partenariat (Accord de Cotonou). La période transitoire (2001 – 2008) est prévue par l’Accord de Cotonou pour que les pays ACP négocient et adoptent de nouveaux régimes commerciaux à l’endroit de l’UE. Concrètement, il s’agira pour les ACP qui le souhaitent, de négocier des accords de partenariat économique (APE), autrement dit des accords de libre-échange (ALE) classiques – prévoyant la réciprocité dans les concessions – mais augmentés d’un volet d’assistance financière de façon à en faciliter la mise en œuvre. Les questions posées ci-dessous sont en premier lieu axées sur le commerce des marchandises, en vertu de l’article XXIV de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (GATT), bien qu’il soit également nécessaire de tenir compte, en procédant à l’étude de cette zone de libre-échange, de l’article V de l’Accord général sur le commerce des services (AGCS), qui fait également référence à la couverture sectorielle du commerce des services.

II.

Dispositions des règles de l’OMC concernant la notion de « l’essentiel des échanges »

2. Aucune définition ou interprétation sur la couverture des échanges commerciaux n’explique ce qu’il faut entendre par « l’essentiel des échanges », que ce soit de façon quantitative ou qualitative. L’Organe d’appel de l’OMC a affirmé que « ‹ l'essentiel des échanges commerciaux › n'est pas la même chose que la totalité des échanges commerciaux, et que ‹ l'essentiel des échanges commerciaux › est

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quelque chose de beaucoup plus important que simplement une certaine partie des échanges » 1. 3. Marchandises : le taux de couverture non officiel des échanges commerciaux qui répondrait au critère de « l’essentiel des échanges commerciaux » dans le cas d’une zone de libre-échange se situe entre 802 et 953 pour cent du commerce entre les membres d’une même zone. Bien que ce taux fournisse un début d’explication théorique sur la signification du critère de « l’essentiel des échanges commerciaux », la manière dont il devrait être appliqué reste un point de divergence parmi les membres du Comité des accords commerciaux régionaux, tout comme il l’était pour les parties contractantes du GATT. 4. Cependant, il existe toujours une incertitude sur la question de savoir si les chiffres de 80-95 pour cent devraient être évalués en termes de quantité ou de qualité. Selon certains membres, cette formulation implique un critère quantitatif, basé sur le total des flux commerciaux qui circulaient entre les parties à un accord de libre-échange avant la mise en place de la zone. D’autres membres, en revanche, estiment que l’article XXIV requiert un examen qualitatif basé sur un pourcentage de lignes tarifaires incluses dans un accord de libre-échange, ce qui encourage donc la création d’échanges en supprimant les obstacles au commerce qui existaient avant l’établissement de la zone de libre-échange. La question de savoir si tout un secteur – comme l’agriculture par exemple – peut être largement laissé de côté dans un accord de libre-échange en raison des restrictions au commerce entre les parties qui existaient déjà avant la formation d’une zone de libre-échange, est à l’origine de ce désaccord4. 5. Services : il est important de noter tout d’abord que la conclusion d’un accord de libre-échange, conformément à l’article XXIV du GATT, n’exige pas en lui-même que de nouvelles dispositions liées à l’article V de l’AGCS soient incluses. Bien que la majorité des accords de libre-échange déjà existants n’incluent pas les services, de plus en plus de nouveaux accords de ce type contiennent des dispositions sur les 1

Rapport de l’Organe d’appel sur le différend Turquie – Restrictions à l’importation de produits textiles et de vêtements, WT/DS34/AB/R, adopté le 22 octobre 1999, para. 48. 2 Voir document intitulé Unions douanières et zones de libre-échange ; Accords commerciaux régionaux – Communautés européennes, IBDD du GATT, Supplément 21, 30 avril 1973, para.15. 3 L’Australie, qui, la première, a avancé le chiffre de 95 pour cent, a proposé que celui-ci s’applique aux positions tarifaires à six chiffres. Lors de l’examen de l’ACR par le Comité des accords commerciaux régionaux, les membres de zones de libre-échange ont, de façon implicite, utilisé ce chiffre en tant que mesure basée sur les échanges existants s’appliquant à toutes les lignes tarifaires lorsque le Comité des accords commerciaux régionaux a étudié la conformité de leurs accords de libre-échange avec le critère de « l’essentiel des échanges commerciaux ». Voir document intitulé Communication de l’Australie – Addendum, Australie, WT/REG/W/22/Add.1, 24 janvier 1998, paras. 910. 4 Pour une analyse juridique plus poussée de cette question, voir le document intitulé Synopsis des « questions systémiques » relatives aux Accords commerciaux régionaux – Note du Secrétariat, OMC, WT/REG/W/37, 2 mars 2000, p.20. Pour une perspective plus large sur la façon dont la disposition a été comprise et appliquée sur les ACR existants, voir le document intitulé Champ d’application, processus de libéralisation et dispositions transitoires des Accords commerciaux régionaux, OMC, WT/REG/W/46, 5 avril 2002. Enfin, les communications les plus récentes soumises dans le cadre des négociations actuelles qui ont lieu au sein du Groupe de négociation sur les règles sont les documents intitulés Communication de l’Australie sur les Accords commerciaux régionaux, OMC, TRN/RL/W/15, Australie, 9 juillet 2002 et Communication concernant les Accords commerciaux régionaux – Document présenté par la Turquie, Turquie, TN/RL/W/32, 25 novembre 2002, para.4.

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services. Les termes « l’essentiel des échanges commerciaux » trouvent leur équivalent dans l’article V:1(a), qui requiert que « [l’accord] couvre un nombre substantiel de secteurs ». Cette formulation suggère que l’approche qualitative abordée ci-dessus est dominante dans l’évaluation des dispositions relatives aux services contenues dans les accords de libre-échange. Aucun taux n’a été proposé comme point de référence par le Comité des accords commerciaux régionaux concernant la condition de l’article V:1(a) précitée, ce qui est assez significatif. 6. Conseil aux pays en développement : les examens qui ont eu lieu au sein du Comité des accords commerciaux régionaux montrent que la plupart des accords de libre-échange répondent au critère du 80-95 pour cent, ou le dépassent, en termes quantitatifs. Les accords qui ne sont pas fermes en termes qualitatifs couvrent en général mal les produits de l’agriculture et parfois de la pêche. Dans le contexte de l’examen des accords de libre-échange au sein du Comité des accords commerciaux régionaux, l’Australie et les Etats-Unis ont régulièrement pris position en soulignant que le critère de « l’essentiel des échanges commerciaux » ne devrait pas être interprété de manière à permettre l’exclusion de secteurs entiers, à savoir l’agriculture et/ou la pêche. Les CE sont en général d’avis que le critère quantitatif est plus pratique. Concernant la libéralisation des services au sein des accords de libre-échange, les débats qui ont lieu au Comité des accords commerciaux régionaux sont encore plus abstraits et sont loin d’être parvenus à maturité. 7. Etant donné qu’aucune étude sur la conformité d’un accord de libre-échange avec l’article XXIV n’a été pour l’instant adoptée, la réponse à cette question ne saurait être définitive. Cependant, l’examen de tout accord de libre-échange par le Comité des accords commerciaux régionaux s’effectue essentiellement au niveau politique. Les groupes de travail qui ont été établis afin d’examiner les unions douanières ou les zones de libre-échange ne sont pas, pour la plupart, parvenus à des conclusions consensuelles concernant la question de savoir si l’accord respectif concerné remplissait les conditions contenues dans l’article XXIV, et encore moins à des recommandations relatives aux moyens de rendre ces zones de libre-échange ou ces unions douanières conformes aux règles de l’OMC. Les membres qui ne sont pas parties aux accords actuellement examinés ont souvent exprimé leurs doutes quant à savoir si ces accords étaient conformes aux conditions de l’article XXIV, et se sont réservés leurs droits au titre du GATT sur ce point.

III.

Périodes de transition

8. Les zones de libre-échange pour les pays en développement : tout d’abord, il faut noter que la période normale de mise en place d’une zone de libreéchange est de 10 ans, tel que le précise le paragraphe 3 du Mémorandum d’accord sur l’interprétation de l’article XXIV de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce de 1994 (ci-après « Mémorandum »). Celui-ci fournit quelques lignes directrices sur ce que constitue : « ‹ un délai raisonnable › mentionné au paragraphe 5 c) de l’article XXIV ».

Le Mémorandum établit qu’il « ne devrait dépasser 10 ans que dans des cas exceptionnels ». Il stipule également que « [d]ans les cas où des Membres parties à

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un accord provisoire estimeront que 10 ans seraient insuffisants, ils expliqueront en détail au Conseil du commerce des marchandises pourquoi un délai plus long est nécessaire ». Par conséquent, les périodes de transition de plus de 10 ans ne sont pas exclues a priori, à condition que les parties membres expliquent pourquoi il est nécessaire qu’elles bénéficient d’une période plus longue. 9. Au Comité des accords commerciaux régionaux, la mise en place d’une zone de libre-échange sur une période de 12 ans n’apparaît que pour les zones qui concernent des pays développés et des pays en développement. Celles qui incluent plusieurs pays en développement ont été notifiées au titre des règles de la Décision du 28 novembre 1979 (L/4903) (Clause d’habilitation) et, par conséquent, uniquement au Comité du commerce et du développement, au Conseil du commerce des marchandises et au Conseil du commerce des services. 10. Conformément à l’article XXIV:7 du GATT de 1994 ainsi qu’au Mémorandum d’interprétation de celui-ci, les membres de ’lOMC qui souhaitent entrer dans une zone de libre-échange ou participer à un accord provisoire en vue d’établir une telle zone doivent aviser l’OMC sans tarder et fournir les informations nécessaires concernant la zone en question. Ils doivent également se préparer à modifier l’accord selon les recommandations contenues dans le rapport d’examen à ce sujet, s’il est établi que « l’accord n’est pas de nature à conduire à l’établissement d’une union douanière ou d’une zone de libre-échange dans les délais envisagés par les parties à l’accord ou que ces délais ne sont pas raisonnables ». 11. Libéralisation immédiate de la couverture des accords de libre-échange : Aucune règle de l’OMC ne stipule que les accords de libre-échange passés entre des pays en développement ou entre des pays en développement et des pays développés doivent entièrement libéraliser la couverture à la conclusion de l’accord lui-même. Le Secrétariat a indiqué à ce sujet que : « La plupart des dispositions des ACR sont appliquées dès la date d'entrée en vigueur de l'accord. Dans certains cas, rares, chaque partie accorde à chacune des autres parties l'intégralité des réductions de droits sur tous les produits concernés dès le premier jour. Toutefois, en général les accords contiennent des dispositions transitoires qui s'appliquent à la période comprise entre l'entrée en vigueur de l'accord et son application intégrale. En particulier, une période transitoire est prévue pour la réduction 5 progressive des droits de douane, en vue de leur élimination éventuelle . » (italique dans l’original)

12. Libéralisation à la fin de la période de transition : Dans le cas d’accords de libre-échange passés entre plusieurs pays en développement, la façon dont le report de la libéralisation au sein de la zone de libre-échange entre les pays en développement serait examiné n’a pas encore été clairement définie. Cela serait surtout dû au fait que les accords de libre-échange entre des pays en développement relèvent de la Clause d’habilitation et ne sont normalement pas, par conséquent, examinés par le Comité des accords commerciaux régionaux. Dans le cas d’une zone de libre-échange mise en place entre des pays en développement et des pays développés, l’article XXIV, le Mémorandum ou la Clause d’habilitation ne possèdent pas de règles spécifiques quant aux moyens d’effectuer une libéralisation 5

Voir document intitulé Champ d’application, processus de libéralisation et dispositions transitoires des Accords commerciaux régionaux, OMC, WT/REG/W/46, 5 avril 2002, para. 4.

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graduelle de la zone. Aucune disposition n’interdit expressément qu’un calendrier soit établi pour cette libéralisation. Cependant, la disposition principale à ce sujet se trouve au paragraphe 7 b) de l’article XXIV, qui indique que si un accord de libreéchange : « n’est pas de nature à conduire à l’établissement d’une […] zone de libre-échange dans les délais envisagés par les parties à l’accord […] » (italique ajouté)

les membres de l’OMC feront alors des recommandations sur les différents moyens dont disposent les parties à l’établissement d’une zone de libre-échange pour modifier l’accord et le rendre conforme à l’article XXIV. Cependant, comme cela a déjà été indiqué, aucun examen d’accord de libre-échange n’a encore été adopté et, par conséquent, aucune recommandation formelle de cette nature n’a été effectuée. 13. Une analyse des accords de libre-échange effectuée par le Comité des accords commerciaux régionaux ainsi que les minutes de ces examens montrent deux choses. Tout d’abord, les accords de libre-échange qui s’appliquent sur une période de transition de 12 ans se limitent normalement à ceux passés entre des pays développés et des pays en développement6. Ensuite, tous les accords de libreéchange récemment établis ont appliqué une libéralisation graduelle (par exemple, les libéralisations progressives sont mises en place par le biais d’une réduction annuelle systématique de X pour cent tout au long de la période de transition). Dans des cas comme celui de la zone de libre-échange entre les CE et la Tunisie, la libéralisation peut avoir lieu de façon asymétrique (à savoir, la partie représentant les pays développés peut se libéraliser plus rapidement)7. Il semblerait qu’il n’existe aucun cas dans lequel les libéralisations ont entièrement été reportées à la fin de la période de mise en place de la zone. Cependant, il est clair que les membres de l’OMC émettraient de sérieux doutes quant à la question de savoir si un tel accord de libre-échange « n’est pas de nature » à conduire à l’établissement d’une zone de libre-échange « dans les délais envisagés ». En tenant compte du fait qu’aucune recommandation formelle n’a encore été adoptée conformément à l’article XXIV, il semble peu probable que la création d’une telle zone ne suscite pas d’interventions négatives de la part des membres de l’OMC lors de son examen par le Comité des accords commerciaux régionaux.

IV.

Couverture des accords

14. Rien dans l’article XXIV ou dans le Mémorandum n’empêche les Etats ACP d’exclure des produits qui sont couverts par « l’essentiel des échanges 6

Il faut noter que, même dans ce contexte, les membres du Comité des accords commerciaux régionaux ont exprimé leur incertitude quant à la question de savoir si les pays développés parties à un tel accord pourraient eux-aussi libéraliser leur couverture sur une période de 12 ans. Voir document intitulé Examen de l’Accord euro-méditerranéen entre les Communautés européennes et leurs Etats membres, d’une part, et la Tunisie, d’autre part, Etats-Unis, WT/REG69/M/1, 26 août 1999, para. 16. 7 Voir article 11 du document intitulé Accord euro-méditerranéen entre les Communautés européennes et la Tunisie – Communication des parties à l’Accord, OMC, WT/REG69/1, 23 mars 1999. Pour obtenir une explication sur ce concept et sur la position des CE dans les négociations actuelles qui ont lieu au sein du Groupe de négociation sur les règles, voir le document intitulé Communication présentée par les Communautés européennes et leurs Etats Membres au sujet des Accords commerciaux régionaux, CE, TN/R/W/14, 9 juillet 2002, para. 4.

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commerciaux » ou qui constituent la majorité des produits faisant l’objet d’échanges entre les CE et la CEMAC, tant que cet acte est approuvé par les CE. Néanmoins, comme cela a déjà été expliqué ci-dessus, si une telle mesure devait remettre en question l’achèvement de l’établissement de la zone de libre-échange « dans les délais envisagés », les membres de l’OMC pourraient s’interroger sur la question de savoir si une telle action représenterait un danger pour l’intégrité juridique de la zone de libre-échange, conformément au paragraphe 7 b). Toutefois, comme cela a déjà été mentionné, cette possibilité doit être étudiée en tenant compte du fait qu’aucune recommandation n’a encore été adoptée au sein du Comité des accords commerciaux régionaux.

V.

Exclusion des produits

15. La question de l’exclusion des produits sensibles de l’accord de libre-échange après la période de transition n’a pas encore été clarifiée. Cependant, la réponse pourrait être affirmative car le paragraphe 3 du Mémorandum prévoit que les parties à un accord de libre-échange pourraient légitimement retarder la mise en œuvre des différentes libéralisations visées par celui-ci, mais « que dans des cas exceptionnels ». Dans ces cas-là, les parties à l’accord « expliqueront en détail au Conseil du commerce des marchandises pourquoi un délai plus long est nécessaire ». Si un État ACP partie à l’accord est un pays en développement, il peut faire valoir la possibilité d’utiliser le paragraphe 3 en invoquant le « cas exceptionnel […] » dans le contexte de la Clause d’habilitation. 16. En outre, un membre peut toujours être autorisé à recourir à d’autres exceptions permises par le GATT et destinées à limiter les échanges en fonction des besoins, comme par exemple pour des raisons de balance des paiements (en vertu des articles XII, XIV et XV). La question de savoir si les droits de douane, ainsi que d’autres restrictions, pourraient, en règle générale, être maintenus afin d’aider certaines industries, en se basant sur des motifs de développement économique (en vertu de l’article XVIII, sections A et C par exemple) se pose toujours.

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