940

Druk nr 940 Warszawa, 12 czerwca 2008 r. SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VI kadencja Pan Bronisław Komorowski Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. i na podstawie art. 32 ust. 2 regulaminu Sejmu niżej podpisani posłowie wnoszą projekt ustawy:

- o uchyleniu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw. Do reprezentowania wnioskodawców w pracach nad projektem ustawy upoważniamy panią poseł Anitę Błochowiak. (-) Romuald Ajchler; (-) Leszek Aleksandrzak; (-) Anna Bańkowska; (-) Anita Błochowiak; (-) Eugeniusz Czykwin; (-) Tomasz Garbowski; (-) Witold Gintowt-Dziewałtowski; (-) Henryk Gołębiewski; (-) Tadeusz Iwiński; (-) Izabela Jaruga-Nowacka; (-) Janusz Krasoń; (-) Stanisława Prządka; (-) Stanisław Rydzoń; (-) Elżbieta Streker-Dembińska; (-) Jerzy Szmajdziński; (-) Stanisław Wziątek.

Projekt

USTAWA z dnia …………………………….. 2008 r. o uchyleniu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw

Art. 1 Traci moc ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych,

Ubezpieczeniowym

Funduszu

Gwarancyjnym

i

Polskim

Biurze

Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2007r. Nr 133, poz. 922 i Nr 166, poz. 1172). Art. 2 W ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2004r. Nr 210, poz. 2135 z zm.1)) wprowadza się następujące zmiany: 1) uchyla się art. 14a i art. 14b; 2) w art. 116 w ust. 1 uchyla się pkt 7a; 3) w art. 117 w ust. 1 uchyla się pkt 1a; 4) uchyla się art. 131a; 5) uchyla się art. 136a.

1)

Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2005 r. Nr 94, poz.788, Nr 132, poz.1110, Nr 138, poz. 1154, Nr 157, poz.1314, Nr 164, poz.1366, Nr 169, poz.1411, Nr 179, poz.1485; z 2006 r. Nr 75, poz. 519, Nr 104, poz.708 i 711, Nr 143, poz. 1030, Nr 170, poz. 1217, Nr 191, poz. 1410, Nr 227, poz. 1658, Nr 249, poz. 1824; z 2007 r. Nr 64, poz. 427 i 433, Nr 82, poz. 559, Nr 115, poz. 793, Nr 133, poz. 922, Nr 166, poz. 1172, Nr 171, poz. 1208, Nr 176, poz.1243, Nr 180, poz. 1280 oraz z 2008 r. Nr 52, poz. 305, Nr 70, poz. 416.

Art. 3 W ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym

Funduszu

Gwarancyjnym

i

Polskim

Biurze

Ubezpieczycieli

Komunikacyjnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 124, poz. 1152 ze zm.2)) wprowadza się następujące zmiany: 1) uchyla się art. 43a; 2) uchyla się art. 119a. Art. 4 1. Środki pieniężne z tytułu opłaty ryczałtowej, uzyskane na podstawie art. 43a lub 119a ustawy, o której mowa w art. 3, które do dnia 31 grudnia 2008 r. nie zostały przeznaczone na pokrycie kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, przeznacza się na pokrycie kosztów, o których mowa w art. 117 ust. 1 pkt 1-4 ustawy, o której mowa w art. 2. 2. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na zasadach określonych w art. 124 ustawy, o której mowa w art. 2, dokonuje zmiany planu finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia na rok 2009 uwzględniając w przychodach Narodowego Funduszu Zdrowia środki, o których mowa w ust. 1. Art. 5 Przepisy art. 43a lub 119a ustawy, o której mowa w art. 3, oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, o której mowa art. 1, w odniesieniu do obowiązków powstałych na ich podstawie w okresie od 1 października 2007 r. do dnia wejścia w życie ustawy, mają zastosowanie do czasu wykonania tych obowiązków. Przepis art. 4 stosuje się odpowiednio. Art. 6 Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2009 r.

2)

Zmiany wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 26, poz. 225, Nr 96, poz. 959, Nr 141, poz. 1492, Nr 273, poz. 2703, Nr 281, poz. 2778, z 2005 r. Nr 167, poz. 1396, z 2006 r. Nr 157, poz. 1119, z 2007 r. Nr 49, poz. 328, Nr 82, poz. 557, Nr 102, poz. 691, Nr 133, poz. 922.

Uzasadnienie Przyjęta przez Sejm w dniu 29 czerwca 2007 r. Ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 133, poz. 922 i Nr 166, poz. 1172), zwana dalej „Ustawą”, wprowadziła dwa nowe źródła finansowania kosztów świadczeń opieki zdrowotnej, ponoszonych przez Narodowy Fundusz Zdrowia (zwany dalej również „NFZ” lub „Funduszem”). Tymi nowymi źródłami finansowania są: 1) roszczenie regresowe oraz 2) opłata ryczałtowa. Ad 1) NFZ uzyskał prawo dochodzenia roszczeń regresowych od sprawców umyślnych przestępstw (stwierdzonych prawomocnym wyrokiem), których skutkiem była konieczność udzielenia świadczeń zdrowotnych. Ad 2) Roszczenie regresowe jest wyłączone w sytuacji, kiedy koszty pokrycia świadczeń opieki zdrowotnej zostały pokryte z drugiego nowego źródła przychodów Funduszu – z opłaty ryczałtowej. Opłata ryczałtowa jest świadczeniem pieniężnym obciążającym zakłady ubezpieczeń wykonujące

w

odpowiedzialności

Polsce

działalność

cywilnej

w

posiadaczy

zakresie pojazdów

obowiązkowego

ubezpieczenia

mechanicznych.(zwanego

dalej

„ubezpieczeniem OC komunikacyjnym”). Opłata ta obciąża również Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (zwany dalej „UFG”). Opłatę ryczałtową pobieraną od zakładów ubezpieczeń określa się jako iloczyn wysokości zbioru składek brutto za dany miesiąc z tytułu umów ubezpieczenia OC komunikacyjnego oraz wskaźnika procentowego (kwestie te reguluje nowy art. 43a Ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych1, zwanej dalej również „Ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych”). Wysokość opłaty ryczałtowej pobieranej od Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego oblicza się w nieco odmienny sposób, określony w art. 119a Ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych. W okresie od dnia 1 października 2007 r. do dnia 31 grudnia 2008 r. wysokość należnej opłaty oblicza się przy pomocy wskaźnika w wysokości 12 procent. Natomiast po 1

Dz. U. z 2003 r. Nr 124, poz. 1152 ze zm.

dniu 31 grudnia 2008 r. wskaźnik procentowy, pozwalający na wyliczenie wysokości opłaty ryczałtowej, ma być określany w rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Opłata ryczałtowa przekazywana jest co miesiąc do centrali Funduszu w terminie do dwudziestego dnia miesiąca następującego po miesiącu, którego ona dotyczy. Zakłady ubezpieczeń oraz UFG w terminie wskazanym w zdaniu poprzednim przekazują również informacje na temat podstawy wyliczenia opłaty ryczałtowej za dany miesiąc. Projekt Ustawy już od początku prac legislacyjnych był przedmiotem masowej krytyki. Projektowi temu zarzucano, że jest rażąco sprzeczny z Konstytucją, niesprawiedliwy oraz bardzo kosztowny społecznie. Ponadto powątpiewano, czy zaproponowana rozwiązania prawne wywołają przewidywane skutki w postaci wzrostu wydatków Funduszu na leczenie ofiar wypadków komunikacyjnych. Krytyka

ta

wyrażana

była

nie

tylko

przez

przedstawicieli

środowisk

ubezpieczeniowych (przede wszystkim przez Polską Izbę Ubezpieczeń, ale także Polską Izbę Pośredników Ubezpieczeniowych i Finansowych oraz przez Polską Izbę Brokerów Ubezpieczeniowych), ale także przez podmioty realizujące zadania publiczne w dziedzinie ubezpieczeń

(takie

jak

Ubezpieczeniowy

Fundusz

Gwarancyjny,

Polskie

Biuro

Ubezpieczycieli Komunikacyjnych, Rzecznik Ubezpieczonych), a przede wszystkim przez posiadaczy pojazdów mechanicznych reprezentowanych przez Polski Związek Motorowy. Podmioty te wyraziły swoje stanowisko podczas konferencji zorganizowanej przez Polską Izbę Ubezpieczeń w dniu 12 marca 2007 r. (materiał konferencyjny na stronie Polskiej Izby Ubezpieczeń). Ponadto pod adresem Projektu Ustawy liczne zarzuty wysuwali eksperci prawni. Zarzuty te zostały zawarte w opinii prof. dr hab. Eugeniusza Kowalewskiego, wykonanej w dniu 12 marca 2007 r. na zlecenie Biura Legislacyjnego Kancelarii Sejmu (materiał opublikowany na stronie internetowej Sejmu) oraz w opinii prof. dr. hab. Witolda Modzelewskiego z dnia 14 lutego 2007 r., przedstawionej Komisji Finansów Publicznych oraz Komisji Zdrowia przez Polską Izbę Ubezpieczeń. Podczas prac legislacyjnych w Senacie opinię o niezgodności ustawy z art. 217 Konstytucji wydało Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu (zob. materiał opublikowany na stronie internetowej Senatu). Najcięższe zarzuty, jakie stawiano Projektowi Ustawy, odnosiły się do spraw zgodności Ustawy z Konstytucją. Regulacji prawnej ustanawiającej na rzecz NFZ roszczenie regresowe (art. 14a Ustawy) zarzucano sprzeczność z art. 68 Konstytucji, który przewiduje zasadę równego dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych. Rozwiązanie przewidziane w

art. 14a krytykowano ze względu na fakt, że wprowadza finansowanie Funduszu ze źródeł niepublicznych (środków uzyskiwanych przez NFZ z tytułu realizacji roszczeń regresowych – zdaniem krytyków Ustawy – nie można uznać za środki publiczne w rozumieniu wspomnianego wyżej przepisu Konstytucji); Bardzo poważne zarzuty niekonstytucyjności formułowano jednak przede wszystkim pod adresem przepisów ustanawiających opłatę ryczałtową. Najważniejsze z tych zarzutów odnoszą się do: 1) sprzeczności regulacji normującej opłatę ryczałtową z art. 217 Konstytucji, ustanawiającym zasadę wyłączności ustawy w regulowaniu materii prawa podatkowego. W myśl tej zasady wszystkie elementy konstrukcji podatku, przesądzające o jego ciężarze, powinny zostać uregulowane w ustawie. Opłata ryczałtowa, jako należność przymusowa, bezzwrotna, nieodpłatna, o charakterze publicznoprawnym, uiszczana na rzecz podmiotu wykonującego konstytucyjne zadania państwa, ma wszelkie cechy podatku. W związku z tym powinno się do opłaty ryczałtowej – jako podatku – stosować wymogi zawarte we wskazanym wyżej art. 217 Konstytucji. Tymczasem jeden z najważniejszych elementów przesądzających o wysokości opłaty ryczałtowej – wskaźnik procentowy – od początku 2009 r. ma być określany w rozporządzeniu Ministra Zdrowia; 2) naruszenia

zasady

równego

dostępu

do

świadczeń

opieki

zdrowotnej

finansowanych ze środków publicznych (art. 68 Konstytucji) poprzez stworzenie w ramach NFZ odrębnego funduszu, w ramach którego gromadzone są środki pochodzące z opłaty ryczałtowej, które mają być przeznaczone wyłącznie na leczenie ofiar wypadków komunikacyjnych. Takie unormowanie polepsza dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej tylko jednej kategorii pacjentów, co stanowi naruszenie wskazanej wyżej zasady równego dostępu; 3) sprzeczności z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), poprzez stworzenie unormowania, którego skutkiem jest jednakowe obciążenie opłatą ryczałtową zarówno posiadaczy pojazdów mechanicznych (faktycznie to posiadacze pojazdów mechanicznych ponoszą ciężar opłaty ryczałtowej, o czym dalej), którzy w przeszłości spowodowali wypadek drogowy, na skutek którego osoba trzecia poniosła szkodę na osobie, jak i tych posiadaczy pojazdów mechanicznych, którzy do takiego zdarzenia nie doprowadzili; 4) naruszenia art. 2 Konstytucji, w szczególności sprzeczności z zasadą określoności prawa, zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz

zasadą

zachowania

odpowiedniego

okresu

dostosowawczego.

Projektowi

zarzucano m.in. to, że nowy podatek ukryto pod wprowadzająca w błąd nazwą „opłaty ryczałtowej”. Powoduje to trudności w ustaleniu, jaki organ oraz w jakim postępowaniu jest uprawniony do rozstrzygania sporów dotyczących opłaty ryczałtowej, co godzi w zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz w zasadę określoności prawa. Ponadto ustawa posługuje się terminami niezdefiniowanymi w żadnym akcie normatywnym, takimi jak np. „zbiór składki brutto”, co stanowi nie tylko naruszenie zasady określoności prawa, ale także dobitnie świadczy o niskim poziomie legislacyjnym Ustawy. Zauważono ponadto, że projekt Ustawy uchwalony został w niewłaściwej procedurze. Ustawa – jako regulacja ustanawiająca nowy podatek – powinna była być rozpatrywana w pierwszym czytaniu na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Tymczasem Ustawa była w pierwszym czytaniu rozpatrywana na posiedzeniu komisji sejmowej. Stanowiło to naruszenie art. 37 ust. 2 Regulaminu Sejmu. Skutkuje to uznaniem Ustawy za niezgodną zasadą prawidłowej legislacji (z art. 2 Konstytucji). Podczas debaty publicznej poświęconej opłacie ryczałtowej pojawiły się także zarzuty naruszenia przez projekt Ustawy prawa Unii Europejskiej. Podstawą tych zarzutów było spostrzeżenie, że projekt – ustanawiając nowe obciążenie działalności ubezpieczeniowej – faworyzuje krajowe zakłady ubezpieczeń. Zakłady te bowiem przeważnie posiadają lepszą orientację na polskim rynku ubezpieczeń oraz są bardziej znane przez konsumentów usług ubezpieczeniowych, a tym samym mogą szybciej i łatwiej dostosować się do nowego obciążenia niż ubezpieczyciele zagraniczni funkcjonujący na polskim rynku od krótszego czasu (zob. M. Matczak, P. Pawłowski, „Czy podatek Religi jest zgodny z prawem UE”, artykuł ten został opublikowany w dziale „Gospodarka” w Gazecie Wyborczej z dnia 19 czerwca 2007 r.). Należy także dodać, że w stosunku do instytucji roszczenia regresowego formułowano także zarzuty odnoszące się do niezgodności z podstawowymi zasadami cywilnej odpowiedzialności odszkodowawczej, w myśl których żądać odszkodowania może jedynie podmiot bezpośrednio poszkodowany (a więc ofiara wypadku komunikacyjnego), a nie osoba poszkodowane jedynie pośrednio (czyli Narodowy Fundusz Zdrowia jako podmiot finansujący udzielanie świadczeń zdrowotnych). Podkreślano również, że projekt Ustawy doprowadzi do istotnego wzrostu składki obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego. Powszechnie dostrzegano bowiem, że opłata ryczałtowa – formalnie obciążająca jedynie zakłady ubezpieczeń oraz UFG – w

rzeczywistości zostanie przerzucona na wszystkich posiadaczy pojazdów mechanicznych podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu OC komunikacyjnemu. Tym samym wprowadzenie opłaty ryczałtowej wywoła w pierwszej kolejności niekorzystne skutki ekonomiczne po stronie wszystkich posiadaczy polis ubezpieczenia OC komunikacyjnego, których ilość szacuje się na ok. 12 milionów (w 2007 zawarto 15,67 miliona umów ubezpieczenia OC komunikacyjnego), a dopiero w drugiej kolejności po stronie 27 zakładów ubezpieczeń prowadzących ubezpieczenia OC komunikacyjne. Jednocześnie

podnoszono,

że

podwyższenie

składki

ubezpieczenia

OC

komunikacyjnego jest koniecznością prawną, a nie kwestią wyboru ubezpieczycieli. Zakłady ubezpieczeń mają bowiem prawny obowiązek wziąć pod uwagę obciążenie z tytułu opłaty ryczałtowej przy kalkulowaniu składki obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego. Obowiązek ten wynika z art. 18 Ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.), zgodnie z którym wysokość składki określa się, po dokonaniu oceny ryzyka ubezpieczeniowego, na poziomie który powinien co najmniej zapewnić wykonanie wszystkich zobowiązań z umów ubezpieczenia i pokrycie kosztów wykonywania działalności ubezpieczeniowej zakładu ubezpieczeń. Ponadto podwyższenie składki obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego było również koniecznością ekonomiczną dla zakładów ubezpieczeń. Należy bowiem odnotować, że w roku 2005 jedynie 3 zakłady ubezpieczeń spośród 27 prowadzących działalność w zakresie obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego osiągnęły zysk z tego ubezpieczenia. W latach 1999-2005 skumulowana strata z obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego wyniosła 660 milionów zł (zob. materiał PIU z konferencji z dnia 12 marca 2007 r.). Pomimo iż było oczywiste, że ciężar ekonomiczny opłaty ryczałtowej będą musieli ponosić wszyscy posiadacze pojazdów mechanicznych, przedstawiciele rządu przez cały czas prac legislacyjnych nad Ustawą utrzymywali, że wzrost składek obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego nie nastąpi. Dano temu wyraz w Uzasadnieniu projektu Ustawy (uzasadnienie to znajduje się pod drukiem nr 1285 na stronie internetowej Sejmu). Rozwiązanie polegające na wprowadzeniu opłaty ryczałtowej było postrzegane jako najbardziej uciążliwe spośród możliwych sposobów dodatkowego zasilenia NFZ środkami finansowymi (inne rozwiązania to wprowadzenie zryczałtowanego regresu w stosunku do sprawców wypadków drogowych lub podatku z tytułu zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego – tzw. podatku od polisy). Wprowadzenie opłaty ryczałtowej

powoduje

bowiem relatywnie

największe

obciążenie

finansowe

osób

podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu OC komunikacyjnemu. W prezentowanych analizach

podnoszono,

że

obciążenie

składki

obowiązkowego

ubezpieczenia

OC

komunikacyjnego opłatą ryczałtową w wysokości 12 procent zbioru składki doprowadzi do wzrostu tej składki o 15-18 procent (dla porównania 12-procentowy podatek od polisy powoduje wyłącznie 12-procentowy wzrost ekonomicznego obciążenia ubezpieczającego – wyjaśnienie tego mechanizmu znajduje się w materiale Polskiej Izby Ubezpieczeń z dnia 12 marca 2007 r.). Ustawa wywołuje więc nadmierne koszty społeczne. Uzasadnioną krytykę wywoływał również fakt, że ostatecznie nie przewidziano mechanizmu, który by pozwalał na uzyskiwanie przez Narodowy Fundusz Zdrowia informacji o ofiarach wypadków drogowych, zastosowanych wobec tych ofiar procedurach medycznych, a także o sprawcach tych wypadków. Brak takiego mechanizmu pozyskiwania danych uniemożliwia bowiem wydatkowanie środków pobranych z tytułu opłaty ryczałtowej zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli na leczenie ofiar wypadków drogowych. Tym samym regulacje zawarte w projekcie Ustawy musiały okazać się być całkowicie dysfunkcjonalne. W związku z powyższym podnoszono, że projekt Ustawy przygotowano bez należytej oceny skutków regulacji, a rozwiązania w nim zawarte nie zostały poprzedzone odpowiednią refleksją nad jej ewidentnymi następstwami społecznymi. Narzucało się więc stwierdzenie, że Ustawa jest kolejnym nieprzemyślanym, chybionym środkiem ratowania stale pogarszającej się sytuacji NFZ. Wszystkie wskazane wady Ustawy potwierdziły się w praktyce jej stosowania. Zakłady ubezpieczeń podwyższyły składki obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego (ostatecznie uczynił to także PZU, który początkowo przewidywał możliwość

odstąpienia

od

obciążenia

opłata

ryczałtową

pobieranych

składek

ubezpieczeniowych, zob. A. Biały, „PZU chce zniesienia podatku Religi”, Rzeczpospolita z dnia 13 marca 2008 r.). Natomiast pozyskane przez Fundusz środki z tytułu opłaty ryczałtowej, których wartość na dzień 17 maja 2008 r. wynosiła 219 milionów złotych, nie zostały wydane na leczenie ofiar wypadków drogowych, gdyż – jak zostało stwierdzone powyżej – NFZ nie dysponuje możliwością uzyskania danych na temat tego, które z udzielanych świadczeń zdrowotnych zostały zrealizowane w związku ze szkodami na osobie poniesionymi w wypadku drogowym. W ten sposób nie został osiągnięty żaden z celów Ustawy, natomiast wystąpiły wszystkie negatywne skutki, jakich można było oczekiwać po tej regulacji. Posiadacze pojazdów mechanicznych opłacają podwyższone składki, a Fundusz przetrzymuje

zgromadzone środki na rachunkach bankowych, nie mając nawet możliwości wydatkowania ich zgodnie z przeznaczeniem. Przedstawione wady prawne opłaty ryczałtowej, doskonale widoczne przez pryzmat jej skutków, spowodowały, że od momentu opublikowania Ustawy w Dzienniku Ustaw (co miało miejsce w dniu 24 lipca 2007 r.) zostały do Trybunału Konstytucyjnego wniesione już trzy wnioski o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją przepisów ustanawiających roszczenie regresowe. Wnioski te pochodziły od grupy posłów Platformy Obywatelskiej, a także od Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych Lewiatan oraz od Stowarzyszenia Polskich Brokerów Ubezpieczeniowych i Reasekuracyjnych. Do chwili obecnej Trybunał Konstytucyjny nie rozpoznał złożonych wniosków. Jest jednak wysoce prawdopodobne, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego – wobec tak oczywistych naruszeń Ustawy Zasadniczej jak np. ustalanie stawki opłaty ryczałtowej w drodze rozporządzenia – wyeliminuje Ustawę z systemu prawa. Wtedy można oczekiwać roszczeń, kierowanych do NFZ, o zwrot pobranych opłat ryczałtowych. Przedstawione wyżej wady Ustawy (niekonstytucyjność, niski poziom legislacyjny, wysokie koszty społeczne przy braku jakichkolwiek korzyści z jej stosowania – nie istnieją ustawowe mechanizmy umożliwiające wydatkowanie pozyskiwanych środków zgodnie z ich przeznaczeniem) powodują, że staje się konieczne jak najszybsze zniesienie przewidzianych w niej dodatkowych źródeł finansowania NFZ, jakimi są roszczenie regresowe oraz opłata ryczałtowa. Nie można pozwalać na dalsze obciążanie społeczeństwa skutkami unormowań nierealizujących

jakichkolwiek

celów,

dla

urzeczywistnienia

których

zostały

one

ustanowione. Zniesienie tych instytucji możliwe jest poprzez uchylenie samej Ustawy, jak i poszczególnych zmian, jakie Ustawa wprowadziła do innych ustaw. Cele te ma realizować Projekt. Oprócz unormowań mających doprowadzić do uchylenia roszczenia regresowego oraz opłaty ryczałtowej, Projekt zawiera przepisy przejściowe oraz końcowe. W art. 4 ust. 1 Projektu uregulowano kwestię przeznaczenia środków zebranych przez NFZ z tytułu opłaty ryczałtowej (w terminie od 1 października 2007 r. do momentu wejścia w życie Projektu). Zgodnie z proponowaną regulacją prawną środki pozyskane we wskazanym wyżej okresie mają zostać przeznaczone wyłącznie na finansowanie świadczeń leczniczych. W ten sposób wyłączono możliwość przeznaczenia środków pieniężnych z tytułu opłaty ryczałtowej na cele nie związane z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej np. na obsługę administracyjno-biurową Funduszu.

W celu wykonania dyspozycji art. 4 ust. 1 Projektu, na Prezesa NFZ został nałożony obowiązek uwzględnienia środków uzyskanych z opłaty ryczałtowej w planie finansowym Funduszu na rok 2009. Obowiązek ten ma zostać zrealizowany przez zmianę planu finansowego Funduszu na rok 2009, z zachowaniem wymagań określonych w art. 124 Ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 4 ust. 2 Projektu). Określony zostanie więc sposób spożytkowania środków, które ze względu na brak w Ustawie mechanizmu przekazywania Funduszowi informacji o świadczeniach opieki zdrowotnej, udzielonych w związku w wypadkiem drogowym oraz danych o osobie, które udzielono świadczeń jak i osobie sprawcy, nie mogą zostać wykorzystane na sfinansowanie kosztów leczenia ofiar wypadków komunikacyjnych. Dzięki rozwiązaniu zaproponowanemu w art. 4 Projektu przynajmniej częściowo zostanie osiągnięty cel Ustawy, jakim jest finansowanie leczenia ofiar wypadków komunikacyjnych. W Projekcie rozstrzygnięto także, iż obowiązki przekazania opłaty ryczałtowej oraz informacji, o których mowa w art. 43a oraz 119a Ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, powstałe przed dniem utraty mocy obowiązującej Ustawy, wygasają dopiero po ich całkowitym wykonaniu przez zakłady ubezpieczeniowe lub Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny. W ten sposób wejście w życie Projektu nie będzie miało wpływu na kwestie dalszego istnienia oraz wymagalności roszczeń NFZ o zapłatę opłaty ryczałtowej oraz przekazanie informacji, powstałych w związku z Ustawą w okresie jej obowiązywania. Roszczenie regresowe oraz opłata ryczałtowa mają zostać zniesione z dniem 31 grudnia 2008 r. Zaproponowany okres dostosowawczy jest nieco dłuższy niż podstawowy okres vacatio legis wynoszący 14 dni. Uzasadnione jest to koniecznością poszanowania interesów prawnych NFZ. Zaproponowany dłuższy okres ma bowiem zapewnić Funduszowi możliwość dostosowania swej gospodarki finansowej w sytuacji, w której wyeliminowane zostaną dwa źródła jego dochodu, określone w chwili obecnej w Ustawie. Ponadto oznaczenie daty wejścia w życie Projektu na dzień 1 stycznia 2009 r. powoduje, że nie ma konieczności dokonywania zmian w planie finansowym Funduszu na rok 2008 (oznaczałoby to konieczność praktycznie natychmiastowego dokonania zmian). Nie należy również zapominać, że do dnia 31 grudnia 2008 r. do obliczania wysokości należnej opłaty ryczałtowej stosuje się wskaźnik określony w drodze ustawy (a więc w tym okresie ustawa nie budzi zastrzeżeń co do jej zgodności z art. 217 Konstytucji, które to zastrzeżenia są podstawowym zarzutem prawnym kierowanym pod adresem ustawy). Ta ostania okoliczność również potwierdza słuszność wyboru daty 31 grudnia 2008 r. jako momentu utraty mocy przez Ustawę.

Projekt nie przewiduje konieczności uchwalenia aktów wykonawczych. Projekt nie był poddawany konsultacjom społecznym. Projektowana regulacja jest zgodna z prawem Unii Europejskiej. Co więcej, Projekt skutkuje zniesieniem obowiązku uiszczania opłaty ryczałtowej, który to obowiązek może doprowadzić

do

faktycznego

zróżnicowania

możliwości

w

świadczenia

usług

obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego przez krajowych oraz przez zagranicznych ubezpieczycieli. Doprowadzenie do takiego faktycznego zróżnicowania sytuacji krajowych i zagranicznych ubezpieczycieli może być sprzeczne z zasadą swobody świadczenia usług, będącą filarem prawa wspólnotowego. Projekt ustawy powoduje więc uchylenie potencjalnego źródła sprzeczności z prawem Unii Europejskiej. Projekt będzie miał korzystny wpływ na sytuację materialną obywateli. Należy bowiem przypuszczać, że wyeliminowanie opłaty ryczałtowej doprowadzi do powrotu wysokości składek obowiązkowego ubezpieczenia OC komunikacyjnego do stanu sprzed 1 października 2007 r. Oznacza to dla osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu OC komunikacyjnemu (których w Polsce jest ok. 12 milionów) oszczędność rzędu 640 mln zł rocznie. Tyle bowiem zakłady ubezpieczeń muszą w ciągu roku przeznaczyć na świadczenia z tytułu opłaty ryczałtowej.

Proponowane rozwiązania są korzystne dla posiadaczy pojazdów

mechanicznych również dlatego, że zastępują swoistą odpowiedzialność zbiorową z tytułu kosztów

leczenia

ofiar

wypadków

odpowiedzialnością

indywidualną,

związaną

z

podniesieniem składki ubezpieczeniowej sprawcy zdarzenia. Zyskają na tym przede wszystkim miliony osób jeżdżących w sposób bezpieczny. Wejście w życie Projektu powinno mieć pozytywny wpływ na warunki wykonywania działalności gospodarczej w dziedzinie ubezpieczeń w Polsce, gdyż doprowadzi to do zniesienia opłaty ryczałtowej jako obciążenia utrudniającego wykonywanie działalności gospodarczej w tej branży. Unormowania zaproponowane w Projekcie nie będą miały wpływu na dochody i wydatki budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Projekt, znosząc roszczenie regresowe oraz opłatę ryczałtową, doprowadzi natomiast do uszczuplenia przychodów Narodowego Funduszu Zdrowia. Dlatego po uchwaleniu projektu konieczne jest podjęcie prac zmierzających do stworzenia racjonalnego, (zapewniającemu najlepszą relację kosztów do korzyści) systemu, który zapewniłby Funduszowi dodatkowe źródło dochodów.

Warszawa, dnia 20 czerwca 2008 r. BAS-WAEM-1688/08 Pan Bronisław Komorowski Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Opinia prawna w sprawie zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o uchyleniu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Anita Błochowiak) Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2002 r., Nr 23, poz. 398, ze zmianami) sporządza się następującą opinię:

1. Przedmiot projektu ustawy Projekt przewiduje uchylenie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133, poz. 992 i Nr 166, poz. 1172). Konsekwencją uchylenia tej ustawy będzie uchylenie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zmianami) oraz ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124, poz. 1152, ze zmianami). Przepisy te zostały wprowadzone uchylaną ustawą. Projekt zawiera przepisy przejściowe. Proponowana ustawa ma wejść w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. 2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem Prawo Unii Europejskiej nie zawiera przepisów regulujących zagadnienia będące przedmiotem projektu ustawy.

2

3. Analiza przepisów projektu pod kątem ustalonego stanu prawa Unii Europejskiej Przepisy projektu nie należą do materii regulacji prawa UE. 4. Konkluzja Przedmiot projektu ustawy o uchyleniu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Sporządził: Zespół Prawa Europejskiego Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych Michał Królikowski

Deskryptory bazy REX: Unia Europejska, projekt ustawy, ubezpieczenia zdrowotne, ubezpieczenia komunikacyjne, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny

Warszawa, dnia 20 czerwca 2008 r. BAS-WAEM-1689/08 Pan Bronisław Komorowski Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Opinia prawna w sprawie stwierdzenia – w trybie art. 95a ust. 3 Regulaminu Sejmu – czy poselski projekt ustawy o uchyleniu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw (przedstawiciel wnioskodawców: poseł Anita Błochowiak) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej Projekt przewiduje uchylenie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 133, poz. 992 i Nr 166, poz. 1172). Konsekwencją uchylenia tej ustawy będzie uchylenie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zmianami) oraz ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. Nr 124, poz. 1152, ze zmianami). Przedmiot projektu ustawy nie jest objęty prawem Unii Europejskiej. Projekt ustawy o projekt ustawy o uchyleniu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych oraz o zmianie niektórych ustaw nie jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej. Sporządził: Zespół Prawa Europejskiego Akceptował: Dyrektor Biura Analiz Sejmowych Michał Królikowski

2

Deskryptory bazy REX: Unia Europejska, projekt ustawy, ubezpieczenia zdrowotne, ubezpieczenia komunikacyjne, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny