5_los Retos De Mexico En El Futuro De La Educacion

LOS RETOS DE MÉXICO EN EL FUTURO DE LA EDUCACIÓN

Fotografía en la portada: La sal se puso morena, Puebla, 1989, de Mariana Yampolsky

LOS RETOS DE MÉXICO EN EL FUTURO DE LA EDUCACIÓN

CONSEJO DE ESPECIALISTAS PARA LA EDUCACIÓN

D México, 2006

Coordinación editorial: Dr. Pedro Flores Crespo

El Consejo agradece el apoyo de Javier González Rubio, Dulce María Nieto y Erika Valle en la preparación de este documento.

Primera edición, 2006 © Consejo de Especialistas para la Educación ISBN: 968-7485-25-6 Impreso en México Printed in Mexico

Índice

PRESENTACIÓN / 11 INTRODUCCIÓN: LA VISIÓN DE MÉXICO / 19 PRIMERA PARTE. TRES PROPÓSITOS CENTRALES PARA LA EDUCACIÓN / 35 1. Una educación para la equidad y la justicia / 37 2. Una educación para la democracia, la cohesión social y la responsabilidad ciudadana / 45 3. Una educación para la productividad, la competitividad y el desarrollo económico / 51

SEGUNDA PARTE. UN CRITERIO CONDUCTOR: LA CALIDAD / 65 TERCERA PARTE. TRES POLÍTICAS PARA CONSEGUIR LOS PROPÓSITOS / 81 1. Profesionalización de docentes y directivos / 83 2. Gobernabilidad del sistema educativo / 90 3. Financiamiento de la educación / 107

HACIA UNA AGENDA ESTRATÉGICA PARA LA EDUCACIÓN DE MÉXICO / 115

El Consejo de Especialistas para la Educación fue creado por medio del Acuerdo Secretarial núm. 371, publicado el 12 de diciembre de 2005 en el Diario Oficial de la Federación. En dicho instrumento se establece que el Consejo es una instancia de asesoría en materia de planeación y diseño de política educativa. Este consejo tiene como función principal emitir opinión al Secretario de Educación Pública sobre los asuntos que éste le encomiende, así como proponer alternativas de acción y estrategias orientadas a fortalecer el desarrollo educativo del país. Por su naturaleza y conformación, el Consejo de Especialistas para la Educación emite puntos de vista que no necesariamente reflejan la posición de la Secretaría de Educación Pública. El Consejo agradece a la Secretaría de Educación Pública su apoyo para la realización, edición e impresión del presente documento.

Consejo de Especialistas para la Educación Secretaría de Educación Pública

GUILLERMO FERNÁNDEZ DE LA GARZA ENRIQUE FLORESCANO MAYET GILBERTO GUEVARA NIEBLA MARÍA DE IBARROLA NICOLÍN EDGAR JIMÉNEZ CABRERA PABLO LATAPÍ SARRE MIGUEL LIMÓN ROJAS ADOLFO MARTÍNEZ PALOMO FELIPE MARTÍNEZ RIZO CARLOS MUÑOZ IZQUIERDO ALFONSO RANGEL GUERRA ROBERTO A. RODRÍGUEZ GÓMEZ G. PABLO RUDOMÍN ZEVNOVATY SYLVIA I. SCHMELKES DEL VALLE FERNANDO SOLANA MORALES MARGARITA ZORRILLA FIERRO

SECRETARIO TÉCNICO PEDRO FLORES CRESPO

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Presentación

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l Consejo de Especialistas para la Educación presenta este documento en respuesta a la solicitud del Secretario de Educación Pública, de reflexionar en torno a la situación del sistema educativo nacional y las políticas desarrolladas en años recientes, con especial énfasis en las de la presente administración pero sin reducirse a ellas. Por ello, y dados los tiempos que implica el quehacer educativo, la perspectiva temporal del documento es más amplia. Estamos convencidos de que la educación es un componente clave de las políticas públicas porque su contribución es fundamental para construir un país equitativo, democrático y próspero. Las políticas educativas fundamentales deben ser políticas de Estado, por ser la educación un bien público, y para que su vigencia no se subordine a los tiempos políticos o los periodos gubernamentales; deben ser también el resultado del consenso entre los principales actores involucrados y sustentarse sobre bases jurídicas firmes. El texto que presentamos contiene reflexiones que compartimos los integrantes del Consejo, más allá de diferencias que no invalidan el consenso en lo fundamental. Al mismo tiempo, refleja la diversidad de puntos de vista de quienes formamos parte de él, lo que se manifiesta en formas variadas en el tratamiento de los temas y recomendaciones de distinto tipo. Hemos decidido mantener estos matices porque reflejan la diversidad de puntos de vista y perspectivas que existen entre nosotros y contribuyen al enriquecimiento del trabajo. La base sustantiva de nuestra reflexión radica en los principios plasmados en el Artículo Tercero de la Constitución, que define la educación como un derecho de toda persona, que tenderá a desarrollar armónicamente todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia; que será laica y luchará contra la ignorancia y sus efectos; será democrática; sin hostilidades ni exclusivismos atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura; y contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos

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que aporte a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio por la dignidad de la persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos. De los puntos anteriores queremos retomar uno que en las circunstancias actuales del país y de la educación mexicana nos parece necesario subrayar: el que se refiere al carácter laico de la educación pública. Con respeto a toda expresión religiosa, y conscientes de la importancia que tienen en una sociedad democrática los valores de pluralidad y tolerancia, de libertad e igualdad de derechos de los ciudadanos, manifestamos nuestra convicción de que los contenidos de la educación nacional no deberán identificarse con la forma de concebir los valores de confesión particular alguna, sino que deberán basarse en los valores comunes a las diversas formas de pensamiento, religiosas o no, que recogen textos como la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas y, muy especialmente en nuestro caso, el Artículo 3° de la Constitución. En relación con lo anterior, queremos subrayar también la importancia de la educación pública en el sistema educativo nacional. Reconociendo el derecho de los particulares a ofrecer educación de cualquier tipo, y valorando la aportación educativa que hacen muchas escuelas e instituciones privadas, nos parece necesario destacar el lugar insustituible en el desarrollo cultural, político y económico de México que la educación pública ha tenido históricamente, desde el último tercio del siglo XIX y a lo largo del XX, y que creemos deberá tener también durante el siglo XXI. Estamos convencidos, en particular, de que ese papel de la educación pública ha sido y seguirá siendo fundamental para que el sistema educativo contribuya a la equidad, la democracia y el desarrollo económico y social. Por lo anterior, y si bien el documento siguiente atañe a todo el sistema educativo nacional, su contenido se refiere más directamente, en general, a la educación pública. Los miembros del Consejo entendemos la encomienda que se nos hizo como una expresión de responsabilidad, a partir del reconocimiento de la complejidad del sistema educativo nacional, y de la necesidad de aprove-

char la experiencia adquirida por una administración para la definición de las políticas futuras. Por ello nuestro esfuerzo queda totalmente alejado de cualquier vana pretensión de perpetuar una línea de trabajo. No podemos ignorar el próximo cambio de administración federal, que marcó la coyuntura en que ocurrió la preparación de este documento; en este sentido, es de subrayarse que nuestra reflexión ha tratado de ser objetiva y rigurosa. Tan desacertado sería un cambio total de rumbo, que desconozca y desaproveche los avances alcanzados, como un continuismo que no recurra a la experiencia para identificar limitaciones y dar lugar a ideas frescas y acercamientos innovadores. Deseamos impulsar la transformación fincada en los logros alcanzados mediante esfuerzos sostenidos a lo largo del tiempo. Hemos tomado en cuenta experiencias valiosas de otros países; de los que comparten con el nuestro problemas de pobreza y rezago, y de aquellos que han conseguido los avances más notables. Procuramos que el texto no resultara demasiado extenso, limitando los elementos de diagnóstico a los indispensables y centrando la atención en recomendaciones de políticas focalizadas en temas prioritarios que se refieren a todos los tipos educativos. En la introducción reflexionamos sobre ciertos rasgos del entorno nacional e internacional que enmarcan las recomendaciones. Al destacar esos rasgos se hace evidente la preocupación sobre problemas educativos que llamaron especialmente nuestra atención, y respecto a la gravedad de fenómenos sociales que inciden de formas varias sobre el sistema educativo y amenazan los esfuerzos de la escuela. Después de la introducción, el documento tiene tres partes principales: la primera se refiere a los propósitos centrales de la educación que consideramos necesaria para responder a los desafíos más importantes del país. A partir del análisis sobre los retos y oportunidades del contexto, identificamos tres ejes para articular el proyecto educativo nacional: México necesita una educación que contribuya a fomentar la justicia y la equidad; que propicie la democracia, la cohesión social y la responsabilidad ciudadana; y que fomente la productividad y la capacidad de todos los mexicanos para participar en el desarrollo económico. La segunda parte presenta conside-

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raciones sobre la calidad educativa, que concebimos como criterio conductor del conjunto de recomendaciones formuladas. En la tercera parte identificamos tres políticas que pueden ayudar a alcanzar los propósitos centrales: la profesionalización de los trabajadores de la educación; el fortalecimiento de los aspectos relacionados con la gobernabilidad del sistema, la federalización y la participación social; y los recursos que se requieren y los retos que se enfrentan en el ámbito del financiamiento de la educación. La reflexión concluye con algunos elementos que a nuestro juicio deberían incluirse en una agenda de la educación en México para los próximos años. A continuación nos referimos a los propósitos centrales que desde nuestro punto de vista debiera tener la educación. Concluimos esta parte con un conjunto de reflexiones que consideramos de la mayor importancia para enmarcar el contenido del documento. Una educación para la justicia y la equidad

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La educación es un derecho fundamental y un bien público, por lo que las políticas al respecto deben garantizar que toda la sociedad tenga acceso a sus beneficios. Lograrlo implica asegurar que todos los individuos arriben a ella, la conclusión de los estudios obligatorios tanto para las nuevas generaciones como para quienes rebasaron la edad escolar, y brindar oportunidades equitativas en los niveles medio y superior. A través de la educación las personas mejoran sus condiciones de vida, sus expectativas de inserción productiva y sus ingresos; además amplían sus posibilidades de movilidad social. Por ello, la inversión educativa es un medio para promover la justicia y la equidad social. El objetivo de acercar a toda la sociedad oportunidades educativas de calidad implica el mejoramiento del sistema en conjunto, así como el desarrollo de estrategias específicas centradas en la atención a los grupos de población más vulnerables. Para lograr este propósito es ineludible superar los niveles de cobertura en todos los tipos, niveles y modalidades educativos, asegurar una formación de calidad para todos los estudiantes, renovar las opciones de atención a la población en rezago educativo y multiplicar las opciones de formación a lo largo de la vida.

Una educación para la democracia, la cohesión social y la responsabilidad ciudadana De acuerdo al Artículo Tercero de la Constitución entendemos la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo; un modo de vida que se basa en la libertad de las personas como principio fundamental; en la participación de la sociedad en la toma de decisiones; que implica que las personas se involucren en las cuestiones que atañen a su comunidad, sea en el ámbito familiar, el laboral, el social y respecto de las esferas de poder. En este sentido, una de las más altas responsabilidades de la educación es la de formar sujetos con capacidades y valores propios de la democracia, como el ya mencionado de la libertad, el sentido de responsabilidad individual y colectiva, el respeto de la ley y los derechos humanos, capacidad de diálogo y tolerancia. Esa responsabilidad se cumple en la medida en que las instituciones escolares, además de instancias de formación intelectual y valorativa, sean ámbitos de vida democrática. Esto implica la construcción de instituciones y reglas que propicien un mayor grado de participación en el proyecto escolar y en la toma de decisiones sustantivas. La educación contribuye a mejorar la cohesión social cuando es capaz de formar para la convivencia, y de brindar a las personas un mejor horizonte de incorporación a la vida productiva, al desarrollo cultural y a las instituciones sociales. Una sociedad cohesionada es aquella que ofrece recursos para satisfacer las necesidades básicas de sus integrantes y para procesar la pluralidad de sus intereses y capacidades. Por ello la educación debe proporcionar sólidas opciones de desarrollo para la plena integración de los individuos al conjunto social. Una educación para la productividad, la competitividad y el desarrollo La educación es un factor clave que deberá contribuir al mejoramiento de la calidad de vida en todas sus dimensiones, como la salud, el medio ambiente, la convivencia social y el desarrollo económico, porque aporta al sistema

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de producción los recursos humanos para su operación, y por ser el espacio primario de gestación y transmisión de conocimientos. De ahí que sea impostergable desarrollar un sistema para que los educandos sean formados en un ambiente de calidad, que les brinde la oportunidad efectiva de desarrollar competencias intelectuales, técnicas y valorativas a la altura de las exigencias del nuevo entorno. El Consejo enfatiza, asimismo, la importancia de apuntalar los nexos entre la política educativa y la política de ciencia y desarrollo tecnológico. Una de las contribuciones de la educación es que genera una actitud crítica y objetiva hacia la información y el conocimiento permitiendo al estudiante plantear preguntas y problemas en forma adecuada y buscar las respuestas pertinentes. La formación de las personas como propósito fundamental

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La educación es esencial para la formación de las nuevas generaciones. Por ello, más allá de las diferencias que podamos tener en cuanto al país que queremos, el punto central de coincidencia es que queremos que la educación forme ciudadanos capaces de engrandecer y desarrollar el país en el que quieren vivir. El sistema educativo debe brindar a cada mexicano la posibilidad de desarrollarse como persona libre, independiente y solidaria, capaz de contribuir a su propio bienestar y al de su entorno. Hay que propiciar una educación enfocada al desarrollo integral de las personas; que, de manera equilibrada, desarrolle conocimientos, valores, convicciones éticas, habilidades cognoscitivas, dominio de sí mismo, actitudes críticas y objetivas, competencias lingüísticas y expresivas, capacidad para aprender y resolver problemas de manera creativa, capacidad para trabajar colectivamente, visión de su región, del país y del mundo como un todo que interacciona, sensibilidad social, aprecio y responsabilidad con el medio ambiente, y conocimiento de la historia y las culturas como fundamentos de la identidad. Debemos formar ciudadanos con visión global y raíz nacional. La tarea de mejorar la educación implica abrir un horizonte en el cual las opciones de desarrollo del país sean pensadas, decididas y puestas en

marcha por individuos plenamente concientes de su realidad social y su cultura, con capacidades para enfrentar los retos y oportunidades de las circunstancias, y con una mentalidad crítica e innovadora. La necesidad de un compromiso por la educación Los consejeros consideramos que la educación es un factor estratégico para la solución de los problemas sociales, pero sabemos también que la influencia de los demás ámbitos sociales sobre la educación es igualmente importante. La relación es recíproca. Las políticas educativas deben integrarse en un conjunto más amplio de acciones multisectoriales, de políticas económicas y sociales que promuevan el desarrollo en todas sus dimensiones. La tarea de mejorar la educación es responsabilidad de toda la sociedad, no sólo de la escuela y los maestros; éstos deben redoblar esfuerzos y corregir las deficiencias que les correspondan, pero la sociedad debe apoyar más a la escuela, incluyendo la detección de fallas y la búsqueda de soluciones. La escuela no sólo es de los estudiantes sino de todos aquellos que los rodean. Existen motivos fundados que respaldan el sentimiento de insatisfacción hacia la educación que hoy se ofrece en nuestro país. La inconformidad ampliamente compartida se alimenta con una variedad de aspectos de los cuales da cuenta el presente documento. A lo largo de sus páginas se ofrece el análisis de los problemas y se plantean sugerencias y recomendaciones orientadas a mejorar el sistema educativo. Las barreras que hasta ahora han limitado mayores avances demuestran la necesidad de un planteamiento diferente: amplio, incluyente, dotado de una fuerza que provenga del interés colectivo. En la opinión pública hay grandes coincidencias sobre los objetivos de la educación, no así sobre la forma de lograrlos. Amplios sectores no están adecuadamente informados sobre la forma de alcanzar una educación relevante y de calidad. La consecuencia hasta ahora ha sido un avance lento y lleno de tropiezos en los programas que se diseñan, discuten e implementan en grupos de especialistas que se comunican poco con los grandes secto-

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res de la población y por ello no logran su apoyo para armonizar y hacer coincidir visiones e intereses. Debemos esforzarnos más para que todos tengamos la intención y los medios para estar mejor enterados de una materia de la que decididamente depende nuestro bienestar; tener ideas claras que nos permitan a todos involucrarnos de la manera más conveniente. Es indispensable ver a la educación como la gran tarea que a todos nos concierne; entre más demandemos de ella mayor habrá de ser la aportación que cada uno le entregue. No es posible dejar sola a la escuela ni negarnos a ver que sus alcances serán siempre mucho más poderosos si sus responsabilidades se ven respaldadas por todos los sectores. Una sociedad no puede escatimar a la educación su energía cuando está tan urgida de sus beneficios. Ni el Estado ni la sociedad pueden volver a subordinarla a intereses que en el fondo y a la larga están muy por debajo de ella. Es indispensable considerarla como la gran prioridad de desarrollo humano y social en el centro de nuestros intereses a fin de lograr el impulso que el país está esperando. La educación exige un compromiso nacional que se traduzca en responsabilidades compartidas por todos los sectores de la sociedad. El Estado deberá reforzar el papel que le corresponde, y en cada uno de sus distintos espacios de manera democrática deberán asumir un papel activo los padres de familia, los empresarios, los sindicatos, los medios de comunicación, las organizaciones sociales de distinta índole. Esperamos que este documento contribuya a que las políticas que orientarán el desarrollo del sistema educativo nacional aprovechen la experiencia adquirida y consigan hacer realidad los muchos avances que todavía están pendientes. Consejo de Especialistas para la Educación, Secretaría de Educación Pública. Ciudad de México, agosto de 2006.

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INTRODUCCIÓN La visión de México

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éxico es un país de contrastes. A lo largo del siglo XX, a pesar de uno de los crecimientos de población más intensos de la historia, consiguió avanzar en la modernización de la planta productiva, en la urbanización y la provisión de servicios públicos, así como en la construcción de un sistema político democrático. Gracias a ello, a comienzos de este siglo buena parte de la población tiene acceso a niveles de vida decorosos y en el plano internacional se reconoce al país como una sociedad de desarrollo intermedio. Sin embargo, también es una sociedad con muchos desequilibrios, en la que grupos considerables de la población no gozan de los beneficios del progreso. La desigualdad persiste y la marginación continúa afectando a millones de personas. Esta problemática ha formado un país que enfrenta grandes desafíos. México debe situarse a la altura de los avances del mundo, acortar la distancia que lo separa de las naciones avanzadas, al tiempo que corrige su ancestral desigualdad y subsana el rezago histórico de los marginados. El país debe atender simultáneamente los retos de la prosperidad y la equidad, los de la seguridad y la gobernabilidad, y los de la democracia, la concordia y la cohesión social. Mejorar los actuales niveles de desarrollo requiere de esfuerzos en varios frentes de política pública, además de una corresponsabilidad entre la sociedad y el Estado que asigne prioridad al desarrollo humano entendido en los términos que propone las Naciones Unidas, combata la desigualdad y respete la diversidad. Es necesario, en consecuencia, consolidar la economía nacional, mejorar los instrumentos de gobierno y fortalecer las capacidades sociales. El Consejo hace énfasis en varios aspectos del modelo de desarrollo. Al respecto, un tema sobresaliente concierne a la magnitud y ritmo de crecimiento de la economía. Es evidente que la planta productiva del país, la cantidad de puestos de trabajo, la riqueza generada y la distribución del ingreso son inadecuadas ante las necesidades de la población. No menos importante es la calidad de la economía, es decir el tipo de bienes y servicios que se producen, las fuentes de valor agregado, la calificación para el empleo, y el marco de seguridad jurídica del trabajo, factores que deben

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atenderse en su conjunto para lograr una economía más competitiva. Otro ángulo de la problemática apunta hacia la necesidad de adecuar la política hacendaria para equilibrar el fomento a la inversión, el desarrollo del mercado interno y el comercio internacional, el control de las variables macroeconómicas y la recaudación fiscal, y fortalecer el mercado interno. Permanece el desafío de avanzar hacia formas modernas y participativas de encarar el problema de la justicia social, que permitan avanzar de manera efectiva hacia la equidad en el acceso a los satisfactores básicos y a los bienes de la cultura. Asimismo es fundamental el fortalecimiento del Estado de Derecho y de las instituciones que dan soporte a la participación de la sociedad en distintas áreas de actividad. El régimen político democrático requiere certeza jurídica y fortaleza institucional para encauzar el desarrollo de la nación en su conjunto. Estos desafíos implican a la educación en varios sentidos. México reclama un sistema educativo de alta calidad académica, que garantice a toda la población oportunidades de acceso y permanencia en todos los niveles de enseñanza, que dote a las personas con capacidades para el desempeño laboral, el ejercicio de sus derechos y obligaciones, así como la satisfacción de sus aspiraciones. En el marco de estos propósitos, el Consejo considera oportuno tener en cuenta las condiciones del entorno nacional y mundial que darán lugar a los retos y oportunidades del sistema educativo del país en los próximos años. Su comprensión es necesaria para dimensionar el alcance de las políticas educativas en el contexto de las tendencias de cambio más relevantes.

El entorno nacional

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En una sociedad de marcados contrastes económicos, sociales, culturales y ambientales, el reto educativo consiste en brindar a las personas un mejor horizonte de participación en el sistema productivo, reforzar su comprensión de la realidad, y apoyar sus formas de colaboración en la vida social y cultural. ¿En qué condiciones del contexto nacional cabe situar el proyecto edu-

cativo del país para los próximos años? En primer lugar, conviene reconocer las insuficiencias del desarrollo a las que nos enfrentamos. Cerca de la mitad de la población subsiste en condiciones de pobreza y casi una quinta parte cuenta apenas con medios de subsistencia. Sólo el 47 por ciento de la población total es derechohabiente de servicios públicos de salud y aproximadamente una cuarta parte carece de la infraestructura sanitaria básica. Menos del 60 por ciento de la población económicamente activa cuenta con un puesto de trabajo en la economía formal y más del 35 por ciento de los ingresos se concentra en el diez por ciento de los hogares. El rezago educativo, considerado como la proporción de mayores de 15 años analfabetas o que no tienen la primaria o secundaria terminada, según el Conteo de Población y Vivienda de 2005, alcanza a más de 30 millones de personas. Entre los mayores de 15 años hay un 8.4 por ciento de analfabetas, 14.3 por ciento sin primaria terminada y 21.2 por ciento sin secundaria concluida. La escolaridad promedio de la población económicamente activa, estimada por el INEGI para 2004, es de 8.2 años, todavía inferior a la educación obligatoria por ley. La desigualdad que caracteriza a la realidad social del país se manifiesta en sus regiones. Casi dos terceras partes de la población viven en las entidades con índices de producto por habitante, esperanza de vida y años de escolaridad inferiores a la media nacional, y casi tres cuartas partes de los indígenas habitan en las localidades más pobres. La convergencia entre los estados para cerrar brechas de desarrollo humano ha sido lenta e inercial y se mantiene un alto grado de dispersión entre los municipios de cada estado. Incluso, la desigualdad se expresa no sólo entre regiones específicas sino aun dentro de ellas mismas. En tales condiciones, el reto educativo se vincula con la formación de capacidades para el desarrollo local y regional, que atiendan a las vocaciones productivas de las entidades y localidades y contribuyan a mejorar las condiciones de vida. El objetivo de relevancia social de la educación encuentra así un sentido más definido, aunque también más complejo, porque proyecta al sistema educativo desafíos combinados que provienen tanto del entorno nacional como de los contextos locales y sus particulares necesidades de desarrollo.

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En la actualidad, los factores del crecimiento económico, la distribución del producto por habitante, el tamaño y composición del sector laboral, el ritmo de generación de nuevos empleos y la productividad del trabajo, ofrecen un panorama poco alentador en su conjunto. No obstante la estabilidad macroeconómica conseguida, es indispensable emprender un nuevo ciclo de crecimiento que genere oportunidades de trabajo suficientes para las nuevas generaciones y mejore las condiciones de distribución de los ingresos. Desde esta perspectiva, consideramos a la educación como la base de la formación que requiere cada persona para impulsar el crecimiento y la competitividad de la economía basada en las competencias de los ciudadanos. En una sociedad desarrollada, además de fortaleza económica y equidad distributiva, se tienen altos niveles de bienestar. Al considerar que la educación es insustituible para forjar hábitos de conducta, actitudes y valores apropiados a los proyectos de desarrollo socialmente compartidos, el Consejo hace notar que el cultivo de una mentalidad atenta al cuidado de sí mismo, de los demás y del entorno es de fundamental importancia para mejorar las condiciones de vida y la convivencia social. El desarrollo sustentable constituye asimismo un imperativo para actualizar el proyecto educativo del país. La educación debe formar sujetos con una amplia comprensión de las oportunidades, implicaciones, costos y riesgos de modificar el medio ambiente, de explotar los recursos naturales, y de satisfacer, a la vez, las necesidades de la generación presente sin comprometer las opciones de las futuras. Por otra parte, al reconocer el carácter multicultural de la nación, la educación enfrenta el reto de proteger la diversidad cultural como fundamento de la identidad nacional, ya que ésta aporta pluralismo y riqueza de conocimientos y visiones del mundo además de que entraña derechos humanos y sociales que deben respetarse. Una educación efectivamente intercultural atañe al sistema educativo en su conjunto y requiere proyectar esta perspectiva en todos los tipos educativos. El México de hoy añade a su pluralidad cultural nuevos patrones de asentamiento territorial, que dan cuenta, por un lado, de la continuidad del proceso de urbanización y, por otro, de la intensificación de flujos de población por

motivos económicos. Algunos de éstos se movilizan dentro del territorio nacional, otros se dirigen al exterior. Al considerar que la educación, en su sentido más eminente es formación para la vida, resulta impostergable adecuar el sistema de enseñanza también a esas dinámicas y prestar atención particular a las necesidades educativas de los grupos involucrados en ellas. La transición demográfica del país ha dado lugar a la presencia de un muy amplio contingente de jóvenes con necesidades de educación y trabajo insuficientemente satisfechas. Los retos de retención y cobertura en los tipos y niveles posteriores a la educación básica aparecen ya en el escenario. En los próximos años será necesario sostener la expansión de oportunidades de acceso a la enseñanza media superior y superior, establecer programas y acciones que favorezcan la permanencia de los jóvenes en el sistema, y asegurar el logro de los objetivos que persiguen estos dos tipos educativos. En un par de décadas la proporción de adultos y ancianos será mayoritaria. El lapso relativamente favorable por el que pasa el país en las primeras décadas del siglo XXI dejará lugar a otro período en el que la población en edad económicamente activa deberá sostener a un gran número de personas, ya no niños, sino viejos. Si no se aprovecha la etapa actual, con sus excepcionales condiciones, el país enfrentará los tiempos difíciles que se aproximan en circunstancias más desfavorables. La previsible transformación a mediano y largo plazo de la estructura demográfica del país obliga a anticipar respuestas. En el futuro próximo, la estructura educativa tendrá que ensancharse en los tipos medio superior y superior y abrir mayores opciones formativas a grupos de población adulta. Para enfrentar estos retos, el Consejo recomienda explorar opciones de educación abierta y a distancia, y ponderar la experiencia internacional en materia de educación continua. Otro aspecto del envejecimiento poblacional radica en sus implicaciones para la planta académica. Las necesidades de renovación se perciben en varias zonas del sistema y los riesgos son evidentes. En los próximos años aumentará considerablemente el número de trabajadores de la educación en condiciones de retiro y por consiguiente la presión sobre los

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esquemas de jubilación y pensiones. Para posibilitar un cambio generacional ordenado es necesario establecer oportunamente programas de renovación que tomen en cuenta las necesidades de ampliación de la oferta y el tipo de perfil profesional adecuado a los distintos tipos, niveles y modalidades educativas. En conclusión, la relación entre educación y desarrollo es dialéctica. La inversión en educación, ciencia y tecnología, si no está acompañada de la generación de una actitud crítica y objetiva, de políticas económicas de fomento a la producción y el empleo, de regulaciones e instrumentos de coordinación eficientes, y de políticas sociales regidas por objetivos de equidad, resulta insuficiente para lograr mejores niveles de desarrollo y bienestar. A su vez, la transformación productiva y cultural del país es imposible en ausencia de un sistema educativo vigoroso. Consolidar y entrelazar ambos elementos es el principal desafío de la política pública.

El entorno global

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México confronta ya sus opciones de desarrollo en un escenario mundial condicionado por la globalización. Este no es un fenómeno exclusivamente económico, pues comprende diversos procesos derivados de la creciente interacción entre las sociedades. La escala mundial de los retos y oportunidades globales representa, en este sentido, un referente fundamental para la construcción de alternativas de alcance nacional y regional. En el plano cultural, tales procesos significan un cambio de época con repercusiones en las formas de actuar, convivir, percibir y representar la realidad. Si bien la globalización ha dado lugar a contradicciones sociales y económicas entre países, sectores y grupos sociales, así como a conflictos relacionados con las desiguales condiciones de acceso a bienes y oportunidades, también ha abierto nuevas vías de desarrollo a través del intercambio internacional, ha renovado posibilidades de cooperación y liberado fuerzas para el diálogo entre las culturas. Hoy más que nunca vivimos en un mundo interdependiente, con nuevas posibilidades y desafíos. La relación de nuestra economía con la de los Estados Unidos y en general nuestra

ubicación en América del Norte con una frontera de más de 3 mil kilómetros con la principal potencia del mundo, es un elemento del que ningún análisis puede prescindir. En tal escenario se conjugan la intensificación de la competencia internacional por los mercados, y la creciente importancia del conocimiento científico básico y aplicado para mejorar las condiciones de dicha competitividad. En gran parte del siglo pasado el desarrollo de México se basó en una economía cerrada. Con la apertura al intercambio internacional, su competitividad se centró en la abundancia de mano de obra y en el planteamiento de condiciones favorables a la inversión extranjera directa. Ese tipo de desarrollo no es viable en el siglo XXI. Las economías que han construido capacidades para incorporar trabajo calificado, tecnología de vanguardia e innovaciones cuentan con mayores posibilidades de éxito al concurrir en los mercados globales. En el mundo de hoy este tipo de conocimiento es la ventaja comparativa por excelencia, y es lo que faculta a países como México a participar en las decisiones globales. La economía centrada en el conocimiento ha renovado las formas tradicionales de producción, transferencia y gestión de los mismos. En los países desarrollados la prioridad otorgada a la educación y a la generación de ciencia básica y aplicada, tecnología e innovaciones, se refleja en la creciente inversión de recursos públicos y privados en el sector, así como en una preocupación compartida acerca de la calidad educativa y la necesidad de contar con especialistas en todas las áreas del conocimiento. Esta dinámica, apoyada en la revolución informática, ha acelerado el ritmo de producción científica y acortado el ciclo de generación, difusión y aplicación de nuevos conocimientos. Se estima que en la actualidad cada cinco años se duplica la cantidad de conocimientos científicos acumulados y otro tanto ocurre con el desarrollo de nuevas áreas de actividad científica. La influencia recíproca entre líneas de investigación se generaliza y la transferencia social y educativa de la ciencia caracteriza a las sociedades más adelantadas. Las posibilidades de articulación de sistemas de innovación en los que participan instancias gubernamentales, empresariales, centros académicos y organizaciones sociales, dependen en gran medida de la existencia

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de estructuras educativas consolidadas, cuyos resultados se reflejan en la formación de personas con amplias capacidades intelectuales, creatividad, juicio crítico y destrezas profesionales. De este modo, la formación de capital humano, la inversión en educación, ciencia y tecnología, así como la consolidación de instituciones para proteger la propiedad intelectual y facilitar la transferencia de conocimientos, son prioridades para impulsar modelos de desarrollo acordes a las exigencias de la nueva economía. La construcción de capacidades mediante los sistemas de educación, ciencia, tecnología y cultura no sólo es importante para el sector moderno de la economía; también confiere una nueva dinámica al segmento tradicional y renueva horizontes a las pequeñas y medianas unidades de producción y servicios. Las posibilidades de articulación y encadenamiento productivo entre los sectores y unidades económicas se amplían en la medida en que las ventajas de la innovación irradian al sistema en su conjunto. En el caso contrario se corre el riesgo de ensanchar la brecha entre las grandes, las medianas y las pequeñas empresas, así como entre el segmento moderno y el tradicional de la economía. La importancia de la educación y el conocimiento no se limita, sin embargo, a su función económica. La expresión “sociedad del conocimiento” sintetiza la aspiración de alcanzar una fase de desarrollo donde generar conocimientos se traduzca en formas de producción y consumo racionales y sustentables, en trabajo creativo, en amplios canales de acceso a los bienes públicos, en mejores condiciones de expresión social, en valores compartidos sobre la democracia, el Estado de Derecho, la convivencia pacífica, el respeto a la diversidad cultural y el cuidado a las personas. En tal sentido, la educación, desde la formación básica hasta la más alta especialización, cumple un papel de primer orden en la construcción de una sociedad más justa y con sólidas capacidades para la resolución de los graves problemas que aquejan a nuestra época. Al despuntar el siglo XXI hay una percepción más clara sobre el carácter sistémico de la relación entre las actividades humanas y el medio natural, así como de los efectos sociales y culturales generados por los flujos internacionales de información, productos y seres humanos. Sirva como ilustración la referencia a riesgos globales como el cambio

climático, el agotamiento de fuentes de energía, la intensificación de migraciones económicas, la persistencia del desempleo, la pobreza, el hambre, el analfabetismo y la violación de los derechos humanos en los países menos desarrollados, la aparición de pandemias, las expresiones de inseguridad y violencia en las regiones que han disminuido sus niveles de bienestar, y la continuidad de formas de discriminación por género, edad, nacionalidad, capacidad física y mental, entre otras vertientes. A tales riesgos se añade la marginación generada por la propia mutación económica. Por ejemplo, la exclusión laboral resultante de cambios tecnológicos y organizativos, el desplazamiento de sectores productivos y laborales con posibilidades limitadas de reconversión, y la diferenciación entre economías de acuerdo a sus capacidades de innovación. En el plano social aparecen, asimismo, nuevos vectores de desigualdad tendientes a marginar a los grupos de población insuficientemente escolarizados, así como a los individuos carentes de las competencias técnicas e intelectuales necesarias para su inserción productiva. Dicho en otras palabras, si bien la globalización y la economía basada en la información y el conocimiento han renovado posibilidades de desarrollo productivo y cultural, también se ha elevado el umbral para participar en tales dinámicas y se han hecho evidentes nuevas y más amplias necesidades de formación. Por ello, el debate contemporáneo coincide en la necesidad de desarrollar un conjunto de “nuevas alfabetizaciones”, que incluyen la ética, la cívica, la intercultural, la tecnológica y la informática. En suma, la globalización y la sociedad del conocimiento se caracterizan por ser un entorno complejo de retos y oportunidades. Situar a México en una posición económica competitiva y enfocada al bienestar de la población, requiere de un esfuerzo nacional considerable, responsabilidad de toda la sociedad, y de una estrategia enfocada al mejoramiento del sistema educativo, condición ineludible para alcanzar ese objetivo.

La educación de México en contexto En la actualidad el sistema educativo brinda atención, en números redon-

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dos, a 32.3 millones de estudiantes. De ellos, 25 millones en el tipo básico (preescolar, primaria y secundaria), 3.7 en la enseñanza media superior, 2.4 en la enseñanza superior, y 1.2 en las modalidades de capacitación para el trabajo. Estas cifras indican que de la población nacional, estimada en 103 millones de personas al año 2005, el 31.4 por ciento son estudiantes. De los 44.9 millones de mexicanos en edad escolar (3 a 24 años), poco más del 70 por ciento está en la escuela. Sin embargo, el nivel de cobertura alcanzado es variable entre los tipos, niveles y modalidades del sistema, desigual entre las regiones del país, socialmente inequitativo y poco competitivo en términos internacionales. El nivel preescolar, de tres grados, que forma parte de la educación básica obligatoria desde 2002, atiende a 4.5 millones de niños. Recoge a prácticamente la totalidad de la demanda en las edades de 4 y 5 años y a una cuarta parte de los niños de tres años. Por su parte, la educación primaria cuenta con una población escolar de 14.5 millones de estudiantes. En virtud de la tendencia decreciente de la población infantil de México, la matrícula se estabilizó a partir de 1980. En la actualidad la cobertura neta, es superior al 99 por ciento del grupo en edad escolar (6 a 11 años), la eficiencia terminal se estima en 91.8 por ciento, y la absorción de egresados de primaria en la secundaria asciende a 94.9 por ciento. El 93.5 por ciento de la matrícula de este nivel, se ubica en la modalidad general, el 5.7 por ciento en primarias indígenas, y el 0.8 por ciento restante en primarias comunitarias. El alumnado es atendido por 561 mil profesores en 98 mil escuelas. La secundaria brinda servicio a 6 millones de estudiantes, cifra equivalente al 88 por ciento del grupo de edad entre 12 y 14 años. Sin embargo, la cobertura neta es de 74.4 por ciento y la eficiencia terminal es del orden de 79 por ciento, lo que significa que al menos 400 mil estudiantes, de los más de 2 millones que ingresan cada año, no concluyen sus estudios en el tiempo previsto. La distribución por modalidades indica que el 50.5 por ciento del estudiantado está en secundarias generales, el 28.2 por ciento en técnicas, el

20.6 por ciento en telesecundarias y el 0.7 por ciento restante en secundarias para trabajadores. Este nivel lo atiende un total de 348 mil profesores en 32 mil escuelas. En los últimos años, gracias a la disminución de la demanda y en virtud de las políticas de cobertura y retención enfocadas a los grupos de población más vulnerables, los indicadores de acceso, permanencia y egreso de la educación básica expresan una tendencia positiva. No obstante, prevalecen retos de cobertura, particularmente en secundaria y en las zonas de mayor pobreza. Asimismo, la calidad de los estudios básicos se aprecia insuficiente en la comparación internacional. Los resultados del Programme for International Student Assessment (PISA) —aplicado en 2003 a muestras representativas de poblaciones escolares de 15 años de edad de los países afiliados a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y otras naciones participantes en el estudio— colocan a México en los últimos lugares. En las pruebas de matemáticas, comprensión de lectura y comprensión de conocimientos científicos aplicados, entre el 30 y 40 por ciento de los estudiantes no lograron alcanzar el nivel mínimo necesario; más aún, las deficiencias en la calidad del logro educativo afectan a los alumnos de los distintos estratos socioeconómicos y no son privativos de los grupos sociales en desventaja. En resumen, los resultados de PISA nos sitúan por debajo de la gran mayoría de los países que integran la organización, aunque en una posición comparable o superior a la de naciones como Brasil, Uruguay, Indonesia y Túnez. Los indicadores internacionales muestran que la educación básica de México enfrenta desafíos importantes en otros aspectos. Aunque el país invierte una de las mayores proporciones de su producto interno bruto en el sector, casi el doble del promedio de la OCDE, el gasto por estudiante en primaria y secundaria, medido en dólares ajustados a la paridad del poder de compra, representa apenas una cuarta parte de lo que se ejerce en el promedio de los países del organismo. En nuestro país cerca del 97 por ciento del presupuesto público de educación básica se concentra en gasto corriente, cuando el promedio OCDE equivale al 91 por ciento en ese renglón. Más aún, mientras que en México el 93 por ciento del gasto corriente se utiliza en pago de nómina, en los países de la OCDE más del 20 por ciento del

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mismo se aplica en la adquisición de insumos materiales. Asimismo, el país exhibe una de las mayores proporciones de estudiantes por profesor y uno de los más bajos niveles de salario magisterial, excepto si éstos se miden contra el indicador de PIB por habitante. Los retos de cobertura, calidad y pertinencia en los niveles posbásicos son también considerables. En media superior la matrícula asciende a 3.7 millones de estudiantes, incluidas las modalidades general y tecnológica. El 82.8 por ciento lo atiende el subsistema público. La población escolar del tipo educativo equivale al 59.5 por ciento del grupo de edad entre 15 y 17 años. Únicamente 58 por ciento de los inscritos logran concluir estudios y aproximadamente una cuarta parte del primer ingreso se pierde en la transición del primero al segundo grado. Los niveles de acceso, retención y egreso de la educación media superior de México en la comparación internacional son preocupantes. Baste decir que mientras en el promedio de los países de la OCDE más de tres cuartas partes de los adultos de 35 años concluyó estudios de este nivel, en México únicamente el 22 por ciento cuenta con la misma preparación. Otro tanto ocurre en la educación superior. En la actualidad su matrícula asciende a 2.6 millones de estudiantes, incluyendo la educación escolarizada y la no escolarizada, 93.4 por ciento de los cuales están en los niveles de técnico superior universitario y licenciatura, incluyendo normales, y el resto en posgrado. Esa cantidad equivale, aproximadamente, a una cobertura bruta de 25 por ciento, en relación con la población de 18 a 23 años de edad; no obstante, en términos de cobertura neta, sólo alrededor del 18 por ciento de los jóvenes de esa edad están incorporados a los estudios de tipo superior. La desigualdad regional y social de acceso y logro escolar en los niveles de media superior y superior muestra un perfil más acusado que el de la educación básica. La brecha entre entidades federativas es considerable y más aún la existente entre grupos socioeconómicos. Según datos de las pruebas del Centro Nacional de Evaluación para la Educación Superior (CENEVAL) los puntajes de los exámenes de ingreso al nivel medio superior (EXANI-1) y al nivel superior (EXANI-2) están sistemáticamente correlacionados con las variables del perfil socioeconómico de los aspirantes.

La mayoría de los países económicamente más desarrollados se caracterizan por contar con niveles de cobertura en el nivel medio superior que rebasan el 80 por ciento del grupo en la edad escolar correspondiente, y en el nivel superior por tasas mayores al 50 por ciento en promedio. En estos mismos países la educación media y superior tecnológicas atraen una proporción de la demanda considerablemente mayor a la del caso mexicano y los estudiantes formados en especialidades de esa naturaleza compiten ventajosamente con los egresados de las carreras universitarias tradicionales. En México la matrícula de las carreras asociadas a las profesiones liberales y al sector de los servicios ocupa la mayor proporción del contingente estudiantil y se aprecia un déficit de demanda en las carreras científicas y tecnológicas. Las posibilidades de inserción de los egresados en el mercado de trabajo formal presentan síntomas de agotamiento, lo que se manifiesta en fenómenos tales como el desempleo o subempleo de profesionales, la emigración de talentos y una mayor demanda de estudios de posgrado. Sin perder de vista la complejidad del reto educativo del país, la experiencia internacional enseña que es posible mejorar los resultados de la educación mediante una combinación apropiada de elementos, entre los que destacan los siguientes: la revisión, actualización e innovación de los contenidos y métodos de enseñanza; la focalización de las políticas en la mejora continua de la calidad; la evaluación sistemática y transparente de todos los componentes del sistema; la implantación de medios de regulación, supervisión y coordinación adecuados a la estructura del mismo; el aprovechamiento intensivo e inteligente de tecnologías de la comunicación y la enseñanza, y un esquema de gasto que otorgue prioridad al fortalecimiento de los elementos críticos de la calidad educativa, tales como la formación del magisterio, la infraestructura escolar y los recursos de apoyo al aprendizaje. No sólo es posible mejorar la calidad de la educación. Hoy en día es una exigencia imprescindible. En el marco de esta visión sobre la realidad nacional, cobra sentido la decisión de destacar, en la primera parte del documento, los tres puntos

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que, a nuestro juicio, deben constituir los propósitos centrales de la educación nacional: Una educación para la equidad y la justicia; para la democracia, en la cohesión social y la responsabilidad ciudadana; y para la productividad, la competitividad y el desarrollo económico.

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PRIMERA PARTE Tres propósitos centrales para la educación 1. Una educación para la equidad y la justicia

2. Una educación para la democracia, la cohesión social y la responsabilidad ciudadana

3. Una educación para la productividad, la competitividad y el desarrollo

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1. UNA EDUCACIÓN PARA LA EQUIDAD Y LA JUSTICIA La desigualdad económica y social y la tendencia a una creciente polarización son dos de los principales problemas del país. Además de la injusticia que conlleva, un país desigual tiene una frágil gobernabilidad, y en consecuencia un clima poco propicio incluso para el crecimiento económico. La desigualdad genera un círculo vicioso que entorpece el desarrollo. En la construcción de un país más equitativo, socialmente más justo, en el que un número creciente de personas pueda vivir dignamente de su trabajo y contribuya a su desarrollo personal y familiar y al mejoramiento comunitario y regional, la educación tiene un papel sobresaliente. Sin embargo, la educación ha distribuido desigualmente sus beneficios; factores como el lugar de nacimiento y residencia, el origen étnico y el nivel socio-económico de las personas condicionan su trayectoria educativa y su aprendizaje. La tendencia inercial de los sistemas educativos es hacia el reforzamiento de las desigualdades sociales y económicas; la educación reproduce las diferencias sociales. Pero también tiene la capacidad de revertirlas, y debemos asegurar que lo haga. Sabemos que la superación profunda de nuestra desigualdad tendrá que proceder de medidas de política económica y social, no solamente educativas, tales como una mayor recaudación impositiva y más equitativa; una mejor distribución de la inversión productiva y de la riqueza generada; un mayor desarrollo de la producción y el empleo, y un fortalecimiento de la vida democrática, por mencionar sólo algunas. México ha avanzado de forma importante en la extensión de los beneficios del sistema educativo nacional, en todos los niveles; ha mejorado también la distribución del servicio; se han desarrollado programas compensatorios que ofrecen recursos para la educación de los sectores más desprotegidos; las becas se extienden a los estudiantes de educación media superior y superior. Desde hace varias décadas se ha buscado diversificar y mejorar la distribución geográfica de la oferta de educación media superior y superior. Estas medidas favorecen el acceso de sectores antes excluidos de estos niveles educativos. La educación preescolar, que es más importante para los alumnos de

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hogares alejados de la cultura de la escuela, les llega precisamente de manera tardía, después de que las regiones urbanas y desarrolladas han sido cubiertas, y con recursos tanto humanos como materiales inferiores a los destinados a las zonas que primero se vieron beneficiadas. La obligatoriedad de tres grados de educación preescolar no resolverá estos problemas e incluso contribuirá a acentuar esa desigualdad, en la medida en que no se puede instrumentar en todo el país e impide que se desarrollen o fortalezcan modelos no escolarizados adaptados a realidades culturales y socioeconómicas diversas. En primaria, si bien hemos alcanzado una cobertura casi universal, todavía alrededor de 1, 400,000 niños y niñas entre los 6 y los 14 años se encuentran fuera de la escuela. Se trata mayoritariamente de indígenas, de habitantes de zonas rurales dispersas, y de hijos e hijas de jornaleros agrícolas migrantes. El 9.5 por ciento de la matrícula de primaria es atendido en escuelas multigrado debido a la enorme dispersión de la población rural: en 2005 más de 111,000 localidades rurales contaban con menos de 100 habitantes. En la gran mayoría de estas escuelas multigrado existe una tendencia a que se reduzca el tiempo que el maestro atiende a los diversos grupos, en lugar de que se aproveche el valor pedagógico de la diversidad de edades, de experiencias, de talentos e inteligencias que estas escuelas presentan. Muchos de los niños y niñas que están fuera de la escuela son desertores. En el caso de la gran mayoría de alumnos de esta edad que sí se encuentran en la escuela, los resultados del aprendizaje son muy desiguales. Las causas de este fenómeno son complejas: comienzan desde una desigual distribución de los recursos federales destinados a los diferentes estados de la República. La federación no cumple con ello una función compensatoria. Hay alrededor de un millón y medio de jornaleros agrícolas migratorios, que incluyen entre 300 mil y 400 mil niños de 6 a 14 años de edad. Durante esta administración se han desarrollado modelos de atención adaptados a las condiciones de esos niños, pero cubren apenas un 6 por ciento de la demanda. Ello se debe a que se permite el trabajo infantil, a que las escuelas que deben estar en las zonas de vivienda de los campos agrícolas son

pocas, tienen docentes mal pagados y no siempre bien formados, y a que no se ofrece una educación capaz de atraer y retener a alumnos que tienen que trabajar. La desigualdad continúa en la secundaria. Los alumnos que se pierden en el tránsito de primaria a secundaria, pero sobre todo los que no terminan la secundaria, son los más pobres de los medios urbano y rural, y los que pertenecen a grupos indígenas. Estos desertores no tienen más alternativa que el trabajo informal y, en el caso de las zonas urbanas, la calle. Los alumnos de secundaria procedentes de familias en pobreza que permanecen en la escuela aprenden muy poco en general, en especial si asisten a una telesecundaria, modalidad mediante la cual se atienden las zonas rurales e indígenas. Si consiguen llegar al nivel medio superior lo hacen en desventaja. Para los pobres el principal filtro del sistema educativo se encuentra en los niveles básicos: pocos llegan a media superior y cuando lo consiguen se enfrentan a serios problemas para permanecer en ella, y muy rara vez logran llegar a la enseñanza superior. La acumulación de los efectos de oportunidades de acceso, permanencia y conclusión de la educación básica tan desiguales, ha producido las importantes cifras del rezago educativo de la población adulta. Millones de nuestros compatriotas no han podido acceder al alfabeto, y otros no han terminado la primaria o la secundaria. Si bien la educación media superior es el tipo educativo que —por factores tanto demográficos como derivados de la dinámica del propio sistema escolarizado— tendrá mayores presiones para crecer en los próximos años, su oferta no se expande en la medida y la forma necesarias; en zonas rurales e indígenas se favorecen modalidades de menor costo, lo que se traduce en la baja calidad de estos bachilleratos. Los alumnos pobres, a diferencia de los que provienen de familias de mejor situación económica, tienen menores probabilidades de concluir con éxito y a tiempo sus estudios. En educación superior están representados fundamentalmente hijos de familias de los tres deciles superiores de ingreso. Los alumnos de prestigiadas universidades cursan una educación superior gratuita, mientras que los de los institutos tecnológicos y las nuevas instituciones ubicadas, algu-

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nas de ellas, en comunidades marginadas y rurales, deben cubrir una parte del costo de sus estudios. La baja eficiencia terminal de este nivel educativo también afecta de manera especial a los alumnos más pobres. La preparación de quienes trabajan en el sector educativo es también desigual, lo que constituye un factor más de inequidad. Los docentes indígenas siguen siendo reclutados con sólo el bachillerato terminado. A nadie debe sorprender que, ante estas circunstancias y la falta de un currículo adecuado a la población indígena —capaz de atraerla, retenerla y propiciar un aprendizaje pertinente— este sector tenga los resultados más bajos de aprendizaje en las pruebas nacionales. La consecuencia de la inequidad del sistema educativo se concreta en el gran número de desertores de educación básica que engrosan nuestro abultado rezago adulto, incluyendo a quienes no tienen instrucción, los que no concluyeron la primaria y los que no terminaron la secundaria. Según el Conteo de Población y Vivienda de 2005, en México ese rezago representa un total de 30.1 millones de mayores de 15 años (el 43.9 por ciento del total). Entre ellos hay seis millones que no saben leer y escribir. Este rezago sintetiza la inequidad educativa histórica en nuestro país. Si bien se han desarrollado diversos modelos de atención para estos grupos de población, y las cifras del Conteo de 2005 permiten observar que el rezago ha dejado de crecer; las personas en esta condición son atendidas de manera insuficiente. El rezago es un severo problema que aqueja tanto a los individuos como a la nación en su conjunto, puesto que limita el desarrollo, la productividad y el empleo. Además, está demostrado que la baja escolaridad de los padres, en particular la de la madre, es un factor que influye negativamente en la trayectoria escolar de los hijos y en su calidad de vida. Sin embargo, los recursos que se destinan para atender esta problemática no sólo no han aumentado, sino que han venido disminuyendo, y representan apenas el 1 por ciento del presupuesto educativo. Sectores sociales que debían contribuir no lo hacen. Ante esta realidad, los miembros del Consejo consideramos que, si el país quiere alcanzar altos niveles de desarrollo en el mundo del Siglo XXI, debe lograr una enseñanza obligatoria que cumpla con sus fines, y ofrecer opciones de estudio en la enseñanza media superior y superior, escolar y

extra escolar a todos los jóvenes que quieran hacerlo y muestren tener capacidad para ello.

Recomendaciones El sistema educativo mexicano tiene que buscar intencionalmente la equidad, lo que sólo podrá lograrse si se definen políticas para ello, si se articulan entre sí y se evalúan de manera consistente. Como línea general de política necesitamos asumir el reto de ofrecer insumos de calidad en todos los planteles, de asegurar la distribución de la calidad de los procesos, para poder esperar, entonces sí, mayor equidad en los resultados. Lo anterior no se logra con normativas rígidas ni procesos uniformes. Ante la creciente heterogeneidad del alumnado por atender, se requiere de claridad en los propósitos comunes; mayores niveles de autonomía en los planteles; adecuada capacitación de los docentes para definir objetivos propios y procesos mediante los cuales puedan alcanzarlos. Se necesitan, asimismo, mecanismos efectivos de apoyo a los planteles y de procesos adecuados, retroalimentadores y no punitivos, de evaluación y rendición de cuentas. En particular, además de continuar y fortalecer, con base en evaluaciones sólidas, los programas compensatorios, recomendamos adoptar estas medidas: i.

Impulsar una iniciativa de reforma a la Constitución para acotar la obligatoriedad del preescolar, al menos en lo relativo al primer grado, en virtud de que la obligación de llevar a los niños muy pequeños a la escuela favorece la desigualdad, y si no se puede asegurar la calidad en el servicio, se pone en riesgo la seguridad de los infantes. El impulso al desarrollo del preescolar deberá realizarse comenzando por la población en desventaja y de manera tal que se tomen en cuenta las necesidades de los grupos de población, según su situación. Así, por ejemplo, en las zonas urbano-marginales, por lo general ambos padres trabajan, por lo que sus hijos requieren de atención en horario prolongado. En cambio,

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ii.

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iv.

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v.

en las zonas rurales e indígenas, donde los niños pequeños conviven cercanamente con sus padres y están sometidos a procesos intensos de socialización, conviene trabajar con las madres para que adquieran competencias de crianza favorables al crecimiento y desarrollo integral de los pequeños. Continuar la política en favor de la alfabetización, con especial énfasis en algunos grupos de población, como las personas más jóvenes, los habitantes de zonas urbano-marginales de las ciudades, las zonas rurales e indígenas y las mujeres. La vinculación de este servicio con la acreditación de grados escolares es una medida que ha favorecido la incorporación de las personas adultas a la educación, por lo que debe seguir impulsándose. Debe advertirse, sin embargo, que las estrategias efectivas para algunos grupos no necesariamente lo son para otros, por lo que deben buscarse enfoques apropiados para que la atención a poblaciones como la indígena y la rural marginal, arroje mejores resultados. Prevenir la reprobación y la deserción tanto en primaria como en secundaria. Implantar un conjunto articulado e intersectorial de medidas disuasivas del trabajo infantil. En el apartado relativo a calidad se abundará sobre este punto. Ofrecer una educación de buena calidad a la población rural y a los indígenas en todos los niveles educativos. La calidad supone la pertinencia cultural y lingüística de la educación que se ofrece, sin que ello signifique relegar a un segundo plano la adquisición de habilidades básicas y superiores y de los conocimientos y valores que México se propone para todos los mexicanos. Ello significa mejorar la calidad de la educación preescolar y primaria indígena. Conviene considerar los efectos negativos de haber segregado en un subsistema educativo diferente la atención a los indígenas. Esta atención se ha convertido en una de inferior calidad y poca visibilidad dentro del sistema educativo. Habrá que preguntarse si no sería mejor asegurar que el sistema central adquiera la capacidad de atender su diversidad, y que se evalúen los logros y limitaciones del modelo actual, en especial en lo relativo a los procedimientos para asignar plazas docentes. Asegurar la atención en educación básica y media superior a la pobla-

ción jornalera agrícola migrante. Ello implica adecuar la planeación de la atención a los jornaleros, considerando el campo agrícola como unidad de atención. En el caso específico de la primaria y la secundaria, significa adaptar los programas, modularizarlos y unificarlos entre las modalidades educativas que atienden este sector de la población. Estos esfuerzos deberán verse complementados por una gradual erradicación del trabajo infantil, que aparece como la causa principal del rezago educativo. vi. Fortalecer los esfuerzos por mejorar el funcionamiento de las escuelas multigrado, mediante la incorporación de la temática en la formación inicial de docentes, la intensiva actualización en ejercicio de los que lo requieran, y la dotación de materiales adecuados y suficientes. Todos esos esfuerzos deberán dirigirse a aprovechar la diversidad, fomentar el aprendizaje cooperativo y favorecer el desarrollo de sujetos activos y creativos. vii. Fortalecer y mejorar la telesecundaria por su importancia en las zonas rurales. En las que trabajan con indígenas debe asegurarse que se atienda la diversidad cultural y ofrecer, cuando así lo exija el contexto, una educación cultural y lingüísticamente pertinente. viii. Formar profesionalmente a los docentes indígenas. Esto debe ocurrir no en instituciones especiales, sino en las normales regulares, donde cursen los estudios de normal con futuros docentes mestizos, pero además adquieran un mejor dominio de su propia lengua y de su cultura, la habilidad para enseñarlas, y la posibilidad de enseñar el español como segunda lengua. ix. Abordar la compleja problemática de la educación media superior de forma integral, de manera que se pueda asegurar que la mayor parte de los estudiantes que la cursan la concluyan en el periodo establecido para ello y que los aprendizajes adquiridos sean pertinentes y adecuados a sus necesidades. En el crecimiento de este tipo educativo deberán tener prioridad, con programas de buena calidad, las zonas más alejadas y más pobres y los grupos indígenas —a éstos con pertinencia cultural y lingüística—, y no la forma habitual que perpetúa la desigualdad de las zonas urbanas a las rurales y de las más a las menos desa-

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rrolladas. Los temas de violencia, drogadicción y pandillerismo en los planteles de las zonas urbano-marginales deben abordarse sin disimulo y con decisión. x. Acercar la oferta de educación superior a las regiones rurales y a las más densamente indígenas. Los jóvenes campesinos y los indígenas deben llegar a estar proporcionalmente representados en términos de población. Para lograrlo, hay que abrir todos los canales posibles: uno es el de las universidades orientadas a formar profesionales para el desarrollo de sus propios pueblos y regiones; el otro es promover su mayor presencia en las universidades convencionales. Los esfuerzos para crear instituciones de educación superior de buena calidad en zonas rurales, indígenas y de bajos niveles de desarrollo ameritan evaluación y fortalecimiento. xi. Atender el rezago educativo adulto y destinarle recursos suficientes para resolver el reto que representa en un periodo razonable. xii. Revisar los programas compensatorios dirigidos a la atención de la población rural e indígena marginada para asegurar que los recursos que se les destinan se aprovechen de la mejor manera posible. Es igualmente deseable que en su financiamiento se avance hacia fórmulas que limiten el endeudamiento externo. Un conjunto importante y coherente de medidas como las anteriores permitiría comenzar a revertir la tendencia del sistema educativo a reproducir las desigualdades económicas y sociales existentes. Sólo así podrá cumplir la educación con la parte que le corresponde en la construcción de un México más justo y equitativo.

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2. UNA EDUCACIÓN PARA LA DEMOCRACIA, LA COHESIÓN SOCIAL Y LA RESPONSABILIDAD CIUDADANA

Desde la perspectiva de este tema, destacan en la atención del Consejo dos grupos de políticas. El primero se refiere a la formación cívica y ética. Estas políticas tienen que ver con lo fundamental de la misión de toda educación: el aprender a ser, el desarrollo en los educandos de sus valores y de sus responsabilidades éticas, o sea el núcleo íntimo de la persona en el que radica su dignidad suprema como ser humano. El otro grupo es el que tiene que ver con la multiculturalidad del país, y con el tipo de educación que se requiere para propiciar la cohesión social en ese contexto. Comenzando con el segundo, la integración de la sociedad mexicana adquiere una especial complejidad por su carácter multicultural. Si bien esta realidad ha estado presente a lo largo de nuestra historia, apenas desde 1992 la Constitución lo reconoce. Ello trae consigo implicaciones muy importantes relacionadas, entre otras cosas, con la necesidad de ofrecer a toda la población una educación con enfoque intercultural, entendiendo por ello la que se orienta a propiciar el conocimiento, respeto y aprecio de la diversidad cultural del país. Es imposible profundizar nuestra democracia y llegar a niveles superiores de cohesión social si no transitamos de la pluriculturalidad —que reconoce la coexistencia de grupos culturales distintos en nuestro territorio— a la interculturalidad, que exige una relación basada en el respeto, desde posiciones de igualdad, entre miembros de diferentes culturas. De no combatirse el racismo y la discriminación que caracterizan a la población mayoritaria mexicana seguirán afectando las decisiones que se tomen en el futuro respecto de la participación de la población indígena en la vida nacional y en los beneficios de nuestro desarrollo. En el apartado anterior se formularon varias recomendaciones que tienen que ver en particular con la educación que se ofrece a los niños indígenas. Además de la importancia especial de la atención a este sector de la población desde la perspectiva de la equidad, su atención, con los enfoques pertinentes de orden cultural y lingüístico que recomendamos, contribuirá también a la cohesión de la sociedad, con su especificidad multicultural.

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Se ha avanzado en este proceso en educación básica y en la licenciatura en educación primaria, así como en la producción de materiales para radio y televisión para la población abierta. Consideramos que estas acciones deben evaluarse, mejorarse y fortalecerse, y que el enfoque intercultural en la educación para todos debe aplicarse en todos los niveles educativos. Por lo que se refiere a las políticas dirigidas a la formación cívica y ética, preocupa seriamente al Consejo el comprobar que crecen y se agravan en nuestra sociedad los problemas de inseguridad, violencia, desintegración familiar, al igual que la influencia negativa de la televisión comercial, que entre otras cosas derivan en anomia social. Al trasfondo histórico de una conflictividad latente, producto de desigualdades, discriminaciones y exclusiones inveteradas, se han sumado en los últimos años fenómenos como el desempleo y la frustración, la delincuencia organizada, la drogadicción y el narcotráfico, la generalización de la corrupción, fenómenos que están afectando sobre todo a los jóvenes. Con preocupación de educadores observamos multiplicarse comportamientos colectivos en que participan muchos jóvenes, que rompen la cohesión social, transgreden en forma impune las normas legales y entorpecen el avance de la democracia como forma de vida. Diversos estudios sobre las culturas juveniles señalan características positivas y negativas de los jóvenes. Entre las positivas podemos mencionar su sentido de justicia, anhelo de autenticidad y sinceridad, sentido práctico y solidaridad con sus pares. Entre los rasgos cuestionables que plantean preguntas y retos a los educadores están la falta de referentes de identidad, sociales y éticos, causada a veces por situaciones de desintegración familiar y otras veces por la superficialidad y vertiginosa rapidez de las experiencias que viven; una inestabilidad socioafectiva que los hace sentirse inseguros; un sentido de inmediatez que los lleva a rehuír los compromisos y apunta hacia una ética de la facilidad; la búsqueda hedonista de satisfactores inmediatos; actitudes de indiferencia o de cinismo ante la autoridad y la ley, que los aproximan a la tentación de la violencia; y un conjunto de contradicciones no resueltas respecto a los valores familiares o sociales que ya no comparten. En escuelas que seleccionan su alumnado entre los estratos económi-

cos más favorecidos de la población, y no se preocupan por la formación cívica y ética, se comprueban antivalores de elitismo y racismo, además de los que refuerzan el individualismo egoísta propio de una economía basada exclusivamente en el lucro. Se trata de hechos de extraordinaria complejidad en los que intervienen múltiples actores y que desbordan en buena parte las responsabilidades del sistema educativo y aun del Estado en su conjunto, pero en los cuales también los factores educativos tienen una clara responsabilidad. En una perspectiva de largo plazo sería muy grave que las autoridades educativas no asumieran en la presente coyuntura, con los apoyos políticos y sociales indispensables, sus responsabilidades y atendieran la preparación humana, ética y ciudadana de las generaciones jóvenes como lo exigen los actuales tiempos, para formar a los ciudadanos capaces de ejercer responsable y críticamente su libertad, para fortalecer una democracia moderna y conseguir que la definición constitucional de México como país multicultural sea una realidad plena. Desde hace más de diez años las autoridades de la SEP tomaron la decisión de recuperar la misión formativa de la escuela, un tanto eclipsada por diversas causas: el predominio de la atención a los aprendizajes cognitivos, las dificultades para apoyar la formación moral y el empobrecimiento de la educación cívica. Ya en la administración anterior se impulsaron programas innovadores de Formación Cívica y Ética, principalmente en secundaria, y se estimularon iniciativas muy diversas en las entidades federativas. Durante la administración federal que está por terminar se ha mantenido el mismo propósito, profundizándolo con orientaciones más específicas. El Programa Integral de Formación Cívica y Ética en Educación Básica se ha propuesto que los alumnos de primaria avancen en la formación de los valores que requiere la vida democrática, y el de Formación Ciudadana hacia una Cultura de la Legalidad se enfoca, en el tercer grado de secundaria, a la formación de actitudes de apego al Estado de derecho y a las exigencias de una ciudadanía responsable. Desafortunadamente, los esfuerzos se han centrado en las definiciones curriculares y la producción de materiales didácticos, relegando a segundo plano la formación de los educadores al igual que la organización y el fun-

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cionamiento de los planteles que, en este campo, debieran ser centrales.

Recomendaciones Es opinión de este Consejo que las políticas de Formación Cívica y Ética adoptadas por la SEP y algunos gobiernos estatales deben mantenerse, profundizarse y ampliarse, afinándolas de conformidad con los resultados de la experiencia. Además de lo que realicen las escuelas y maestros de todos los niveles del sistema en este campo, el Estado y los particulares deberían dar estímulos y apoyos a otros actores e instituciones, principalmente a los padres de familia que tienen en esto atribuciones y capacidades fundamentales. La Formación Cívica y Ética debe considerarse la tarea central de la educación y no una reforma curricular más, ni verse como una asignatura de currículo; la SEP debe renovar su esfuerzo por devolver a la escuela su misión formativa y ayudar a los maestros a desarrollar su vocación en lo que tiene de esencial. En esta perspectiva, la Formación Cívica y Ética se enfocará como tarea de la comunidad escolar en su conjunto y se relacionará con los demás actores de la sociedad que concurren en ella. En cuanto a medidas particulares recomendamos: i.

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Seguir atentamente los fenómenos sociales y analizarlos por cuanto evidencian o sugieren carencias educativas, con objeto de adecuar mejor las medidas que las autoridades puedan adoptar en la materia. ii. Profundizar en el conocimiento de nuestra juventud, en los diversos medios sociales y culturales del país en que se desenvuelve, mediante investigaciones científicas y otros recursos; este conocimiento es indispensable para definir los escenarios realistas en los que se lleva a cabo la formación en valores y la educación ética. iii. Perfeccionar los instrumentos y apoyos para Formación Cívica y Ética, en el gobierno federal y los estatales, como una oferta diversificada en la que los educadores escojan los que mejor se adapten a sus circunstancias. En particular habrá que poner atención a que los cambios de go-

bierno no provoquen la interrupción de políticas y programas acertados por razón de protagonismos partidistas, desperdiciando así esfuerzos, experiencias y recursos valiosos. iv. Intensificar la oferta de experiencias y talleres para profesores. Para poder ayudar a los alumnos a formarse en valores es indispensable que el educador tenga la experiencia personal de esclarecer sus propios valores y haya tomado conciencia de la manera como se formaron; esta experiencia personal es particularmente necesaria tratándose de los valores éticos. v. Propiciar que los jóvenes participen en acciones para atender problemas de su entorno, de manera que se despierte su conciencia respecto a ellos. vi. Fomentar de manera explícita códigos de ética y comportamiento cívico en los planteles educativos, para que sean espacios donde se practiquen los valores y principios que se busca desarrollar en los educandos, para que las actividades que se realicen en las escuelas y el ambiente escolar y académico estén en armonía con ellos. vii. A partir de municipios, delegaciones y otras instancias cercanas a las comunidades locales, impulsar la oferta de opciones educativas no formales para jóvenes que no están en la escuela ni trabajan, padres de familia, etc. con componentes para facilitar la inserción laboral y también elementos atractivos relacionados con el deporte y las actividades culturales, y atendiendo siempre al desarrollo de valores y actitudes favorables a la convivencia civilizada y democrática. viii. Utilizar los medios de comunicación, principalmente la televisión y la radio, para estimular a la población a formar sus apreciaciones, juicios y actitudes en congruencia con los valores propios de la vida democrática: respeto al otro, tolerancia, relativización de las propias opiniones, el recurso al diálogo, la solidaridad con los demás y el cumplimiento de las leyes por convicción. ix. Ante la escasa viabilidad de soluciones normativas al complejo problema de la nociva influencia educativa de la televisión comercial, sugerimos a las autoridades promover la oferta de programas televisivos con contenidos educativos, científicos y culturales, y la búsqueda con las

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empresas correspondientes para encontrar soluciones constructivas basadas en la corresponsabilidad, por vía de la auto-regulación y la participación social. x. Recomendamos también apoyar a los padres de familia y a la propia escuela para que enseñen a sus hijos y alumnos a ser receptores críticos de las imágenes que transmite la televisión; aprovechar para esto el acervo de experiencias de educación para la recepción crítica que ya se han probado en México y otros países. xi. Adoptar un enfoque intercultural en todo el sistema educativo para ir despertando en las futuras generaciones el conocimiento de nuestra diversidad, y con él la posibilidad de avanzar en el respeto y el aprecio por ella, en especial por quienes son diferentes por razones culturales. Se puede caminar en tal dirección mediante el desarrollo de currícula interculturales transversales, que incorporen el conocimiento, los valores y las producciones de los indígenas en todas las asignaturas y todos los grados. A sabiendas de que no es sólo tarea de la escuela, los miembros del Consejo estamos convencidos de que la educación tiene un papel crucial para la integración de una sociedad democrática, basada en la libertad; que se aglutine alrededor de un núcleo de valores comunes, al tiempo que respete las diferencias en un espíritu de tolerancia no simplemente resignado, sino que aprecie la riqueza de nuestra multiculturalidad. Los valores cívicos y éticos promovidos por las escuelas de todos los niveles deberán ser un elemento de cohesión para un país en el que podamos convivir todos los mexicanos.

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3. UNA EDUCACIÓN PARA LA PRODUCTIVIDAD Y EL DESARROLLO ECONÓMICO No podemos olvidar la responsabilidad que tiene el sistema educativo de consolidar la formación integral de los alumnos para una vida ciudadana plena. Sin embargo, la educación media superior y la superior tienen una especial responsabilidad para contribuir a que el país esté a la altura de los retos del desarrollo económico, en la sociedad globalizada del presente y el futuro. Aunque también la educación básica, a la que debe acceder toda la población, tiene que aportar elementos para fomentar la productividad y el desarrollo económico, este propósito se aplica en forma especial a la educación media superior y superior. Para esto es necesario lograr una relación lo más armónica posible entre el volumen y las características (conocimientos, competencias y valores) de los egresados del sistema escolar, por un lado, y la cantidad y los requerimientos técnicos de la demanda laboral del sistema productivo y las necesidades y potencialidades del país, por el otro. En la determinación de la demanda laboral intervienen las inversiones realizadas en el sistema productivo, y también la productividad del recurso humano. La relación entre productividad y comportamiento de la demanda laboral es compleja, ya que tiene dos signos contrarios. A corto plazo la productividad reduce la demanda laboral, porque al ser más productivas las personas es menor el número necesario para generar cierta cantidad de valor agregado. En el largo plazo la productividad es indispensable para promover la competitividad de las unidades productivas, sin la cual no se podrían establecer las condiciones inherentes a la creación de los empleos necesarios para absorber a los egresados del sistema escolar. En síntesis, el desarrollo de la productividad es condición para incrementar la demanda laboral. Así pues, para examinar las relaciones que hay entre educación y desarrollo económico es necesario observar tres fenómenos: el comportamiento del sistema escolar; las necesidades del aparato productivo, expresadas en el empleo y en otras formas de utilización de los recursos humanos; y el papel de la educación en el desarrollo científico y tecnológico del país.

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El sistema educativo

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A lo largo del siglo XX, México desarrolló la educación media superior y la superior, constituyendo sistemas que atienden a tres millones y medio de alumnos en la primera, y dos millones y medio en la segunda, en los que se invierte una proporción importante del gasto público en educación, además de los recursos de las familias de los estudiantes mismos. El desarrollo ha continuado en el siglo XXI. La oferta de educación pública de nivel terciario ha aumentado más que la privada en los últimos años creando nuevos niveles académicos y nuevas figuras profesionales; se han hecho esfuerzos para aumentar la proporción de personal de tiempo completo y con posgrado en la planta académica de las instituciones de educación superior públicas; y se desarrollan programas para mejorar la calidad, primero para las universidades autónomas, luego para las universidades e institutos tecnológicos y comienzan a extenderse a las escuelas normales. El sistema de educación superior es ahora no sólo más grande que antes, sino también de mejor calidad. La importancia de esos tipos y niveles educativos explica que la educación obligatoria llega en algunos países hasta los 18 años, y que la proporción de cada cohorte que accede a la enseñanza superior aumente rápidamente. En México la enseñanza obligatoria llega hasta el final de la secundaria; pese a ello todavía muchos jóvenes dejan la escuela sin terminar ese nivel, sólo poco más de la mitad llega a la media superior y sólo uno de cada cuatro alcanza la superior. El que los grupos de edad que más crecen sean los de 15 a 24 años da especial relevancia a las políticas que se refieren a ellos, lo que es aún más importante si se piensa en las escasas oportunidades de empleo y en otros fenómenos sociales crecientes, como inseguridad, violencia y drogadicción, que agravan la problemática de números crecientes de jóvenes. El insuficiente crecimiento de la educación superior se debe, en parte, a que un número considerable de jóvenes no concluye la enseñanza media superior y, en una proporción inaceptable, ni siquiera la secundaria, pero también a las deficiencias de la oferta: la educación media superior no ha recibido una atención comparable a la de la superior, como su importancia exige.

En ambos tipos educativos, el desarrollo del sistema no es todavía el deseable para que el país pueda competir con las naciones económicamente avanzadas. La educación posbásica mexicana adolece aún de fallas importantes que resumimos en cinco puntos: i.

ii. iii. iv.

v. vi. vii.

Cobertura insuficiente: no todos los jóvenes terminan la secundaria, y menos aún acceden a la media superior, que termina sólo alrededor de la mitad de los que inician; por ello, crecientes números de jóvenes llegan a la edad adulta sin la preparación suficiente para integrarse al mercado laboral en buenas condiciones, y el número de los que acceden a la educación superior es demasiado reducido, al igual que la eficiencia terminal de esta última. Calidad: muy desigual la que ofrecen las instituciones de estos niveles. Recursos: no se destinan suficientes a la media superior para que crezca en forma congruente con la población y necesidades del país; La educación superior absorbe una proporción de recursos públicos muy alta, en comparación con los destinados a otros niveles y en comparación con la situación internacional. Los esfuerzos por racionalizar la distribución de los recursos se han enfrentado a discrepancias entre el Ejecutivo y el Legislativo. La distribución de la oferta entre regiones del país y áreas del conocimiento no permite maximizar la contribución de la educación al desarrollo. Desarticulación de los subsistemas de media superior.

Necesidades del sistema productivo Relaciones entre la oferta y la demanda de recursos humanos Hasta mediados del Siglo XX se pensaba que mediante la planeación del desarrollo del sistema escolar se podría lograr un equilibrio entre la cantidad y competencias de los egresados, y la cantidad y requerimientos técnicos de las ocupaciones disponibles en el aparato productivo. Por esta razón se desarrollaron varias metodologías con la finalidad de prever las necesi-

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dades de la economía y el comportamiento del egreso del sistema escolar. Sin embargo, a partir del último cuarto del siglo pasado esas metodologías tuvieron que abandonarse; ya que la rapidez con la que se han transformado los requisitos de las ocupaciones, y la lentitud con la que se ha expandido la demanda laboral (lo que, entre otras cosas, se ha debido a los incrementos registrados en la productividad) provocaron que esas metodologías sobre-estimaran la capacidad que tiene el sistema productivo para absorber –en condiciones aceptables– a los egresados del sistema escolar. La rapidez con la que se modifican los requisitos técnicos de las ocupaciones productivas ha generado el fenómeno que se conoce con el nombre de “desempleo friccional”, el cual se manifiesta en diversos desajustes entre el perfil de la demanda laboral y las características de los egresados del sistema escolar. Para evitar este problema es necesario implementar diversas políticas, como las que mencionamos en el último apartado de este capítulo Es importante hacer notar, por otra parte, que la lentitud con la que está creciendo la demanda laboral en el sector formal del sistema productivo (no sólo en México sino en casi todos los países que funcionan bajo el régimen de libre mercado) también ha generado el llamado “desempleo estructural”. Éste sólo podrá ser corregido mediante un crecimiento dinámico y sostenido del sector formal de la economía, asociado a una reducción de la tasa de crecimiento demográfico y a un reordenamiento de los fenómenos migratorios. Sin embargo, mientras esas políticas no sean instrumentadas –o no surtan los efectos esperados- el desarrollo del sistema escolar no puede seguir dependiendo solamente del comportamiento de la demanda laboral generada en el sector económico (porque eso implicaría frenar el crecimiento de la matrícula escolar), sino que también debe ser orientado hacia otros derroteros. En otras palabras, en lugar de reaccionar solamente a los estímulos de la demanda generada en ese sector, el sistema escolar también debe contribuir a crear nuevas ocupaciones para sus egresados.

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Educación, ciencia y tecnología, y productividad del sistema económico El crecimiento económico no sólo depende de la dinámica de las inversiones, sino también del comportamiento de la productividad de los recursos humanos. Por ello nos referiremos al papel de la ciencia y la tecnología, con la educación, en la promoción de esa productividad, tan importante en la competitividad del sistema productivo y, por ende, en su supervivencia. En 1965, el organismo precursor del CONACYT, el Instituto Nacional de la Investigación Científica, consideró: Lo esencial y lo decisivo será siempre el saber encauzar con acierto el impulso de un pueblo, induciéndolo a una actitud dinámica, despertando y activando en él una creciente y noble ambición por el progreso científico, por una mayor autosuficiencia, por un conocimiento más pleno de su realidad y mejor control y aprovechamiento de ésta en su propio beneficio. La ciencia debe y puede además aprovecharse como participante vital en nuestra formación cultural, en nuestra actitud hacia la vida tanto individual como colectiva, como elemento poderoso para imponer la objetividad, la serenidad y la democracia en el tratamiento de nuestros problemas sociales y políticos.

A más de cuatro décadas de haberse expresado estas reflexiones, la ciencia y la tecnología siguen sin formar parte de nuestra cultura, por lo que resulta indispensable analizar el papel de la educación en la inserción de los métodos y los valores de la ciencia en todos los niveles educativos. La evolución futura de la ciencia y la tecnología depende en buena medida de que la sociedad demande su desarrollo, sin embargo, en México no existe una conciencia social generalizada sobre la importancia que para el futuro bienestar y el progreso económico y social tiene el desarrollo científico y tecnológico. A su vez, la educación debe contribuir a fomentar la integración de las ciencias en la cultura, pero en la concepción cultural de nuestro sistema educativo la ciencia y la tecnología no han sido consideradas como componentes prioritarios. Dada la evolución acelerada de la ciencia y la tecnología y el impacto que tiene en el desarrollo social, es indispensable que la edu-

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cación prepare adecuadamente a los individuos para vivir en la nueva sociedad del conocimiento y afrontar con éxito los retos que de ello se derivan. La educación en ciencia y tecnología contribuye no sólo a la formación de un pensamiento abierto y crítico, sino también a la mejora de las capacidades para enfrentar los retos de las sociedades modernas. Esta educación es crítica para la promoción del desarrollo sustentable y para mejorar la capacidad de la gente para entender y resolver problemas de salud, ambientales y de desarrollo. Tiene el potencial de inculcar valores, actitudes, habilidades y comportamientos, que promueven la participación pública en la toma de decisiones, en el interés común de asegurar una verdadera democracia. En un mundo cada vez más dependiente de las innovaciones en ciencia y tecnología los jóvenes muestran menos interés por esos temas. Este desinterés de los estudiantes de los niveles medio y superior es común a los países industrializados y a los países en desarrollo. De acuerdo a la OCDE, el número de graduados en ciencia e ingenierías disminuye justo cuando la demanda de avances científicos e innovación tecnológica es mayor. Aunque en México la matrícula de estas áreas ha aumentado en años recientes, las cifras siguen siendo insuficientes en la perspectiva de un mejor desarrollo económico. Entre las explicaciones de esta paradoja se encuentran la falta de una imagen positiva del científico; el interés por carreras menos exigentes y mejor pagadas; la percepción de los temas científicos como aburridos, abstractos y teóricos; las fallas de los currículos de ciencia y libros de texto, basados en la memorización más que en la comprensión de conceptos y la solución de problemas. En muchos países la brecha entre la educación y el mundo del trabajo sigue presente. La educación técnica y vocacional se considera, cada vez más, como un recurso importante para combatir la pobreza y lograr la cohesión social. Los jóvenes requieren habilidades múltiples y relevantes para las demandas de la sociedad actual, que exige individuos con una combinación de conocimientos, habilidades prácticas y sociales y actitudes positivas. Nuestro país necesita participar más amplia y decididamente en el desarrollo y utilización de los avances científicos y tecnológicos que abren la

oportunidad para vivir con bienestar. La visión de México como un país que impulsa su desarrollo con procesos productivos de alto valor agregado requiere de científicos, ingenieros y tecnólogos en todas las áreas avanzadas, como matemáticas aplicadas, biotecnología, tecnología de la información, micro y nano tecnología, y muchas más, que están definiendo productos, procesos y capacidades competitivas de las empresas más avanzadas de todo el mundo. En México se han ensayado varias opciones institucionales para impartir educación tecnológica en el nivel medio superior del sistema escolar. A la fecha están vigentes los centros de capacitación para el trabajo, las preparatorias técnicas y los bachilleratos tecnológicos. Los centros de capacitación ofrecen programas de naturaleza terminal; las preparatorias técnicas fueron diseñadas con el fin de que los educandos pudieran incorporarse a las actividades productivas inmediatamente después de haber cursado alguna carrera de nivel medio superior, pero ya no tienen necesariamente un carácter terminal; porque si sus alumnos desean continuar sus estudios en la enseñanza superior, tienen la opción de hacerlo, mediante la acreditación de algunas asignaturas adicionales a las consideradas en los planes de estudio de la carrera que hayan cursado. Los bachilleratos tecnológicos (o comprehensivos) –que también son conocidos como “bivalentes”– desarrollan planes de estudios diseñados desde el principio con la finalidad de que los jóvenes cursen simultáneamente alguna carrera técnica y el bachillerato (o enseñanza preparatoria) lo que también les permite ingresar a la enseñanza superior. Si analizamos la medida en la que cada una de estas opciones institucionales satisface los criterios de eficiencia y equidad, encontramos que los centros de capacitación pueden ser eficientes pero no equitativos, porque no permiten a los jóvenes continuar su formación en la enseñanza superior. Los bachilleratos tecnológicos pueden ser más equitativos porque preparan a los alumnos para ingresar a la educación superior. Sin embargo, si su eficiencia es evaluada solamente desde el punto de vista de la contribución que hacen a la formación para el trabajo, resulta que es inferior a la de las preparatorias técnicas. Esto se debe a que, según se ha demostrado, el papel que los bachilleratos desempeñan en la formación de recursos hu-

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manos no es significativamente distinto del que llevan a cabo las preparatorias técnicas; y —como consecuencia de que los planes de estudios de los bachilleratos tienen mayor número de asignaturas— esas instituciones funcionan con costos de operación superiores a los de las preparatorias mencionadas. Por último, las preparatorias técnicas pueden ser eficientes, pero no se ha comprobado que sus resultados son tan equitativos como los de los bachilleratos tecnológicos. Este efecto no está asegurado porque las asignaturas adicionales que se deben cursar en las preparatorias técnicas para poder ingresar a la educación superior tienen menor profundidad que las del mismo género impartidas en los bachilleratos mencionados. Así pues, para poder satisfacer simultáneamente los criterios de equidad y eficiencia es necesario ensayar otras opciones. En la parte final de este capítulo esbozamos las características que podría tener alguna de ellas.

Recomendaciones En relación con la educación media superior Creemos necesario hacer esfuerzos especiales en este ámbito; la creación de un área de primer nivel en la SEP para hacerse cargo de la educación media superior es un paso en la dirección correcta, pero al que deben seguir otros: i.

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La importancia de la media superior y los cambios que la afectan son tan grandes que recomendamos revisar a profundidad su identidad misma, discutiendo la forma en que podrán combinarse los propósitos de formación general y los vocacionales, en el contexto de la masificación del nivel y los cambios de México. Habrá que tener en cuenta las buenas prácticas internacionales y la heterogeneidad nacional. ii. A partir de una adecuada redefinición de su identidad, deberá procurarse la expansión acelerada de la educación media superior, tendiendo en el mediano plazo a su obligatoriedad, pero evitando que una decisión prematura

en este sentido acentúe las desigualdades del sistema educativo. Será fundamental evitar que la expansión hacia los sectores más desfavorecidos se continúe llevando a cabo con una oferta de menor calidad. iii. Deberán continuar los procesos de revisión de los planes de estudio de los subsistemas de enseñanza media superior, buscando la mayor pertinencia en el contexto actual de México. Urge suprimir la segmentación que impide o dificulta el tránsito de los alumnos entre los subsistemas existentes. iv. Habrá que precisar el perfil deseable de los docentes de la educación media superior, y poner en marcha mecanismos de formación inicial que aseguren que los maestros de nuevo ingreso a este tipo educativo lo cumplan, y que los docentes en ejercicio reciban los complementos necesarios a su formación inicial para ello. v. Por otra parte, considerando que —como lo señalamos anteriormente— no se ha comprobado que las opciones institucionales a través de las cuales se ofrece la educación de contenido vocacional, estén siendo capaces de alcanzar eficazmente —y en forma simultánea— los objetivos relacionados con la equidad y la eficiencia, consideramos que es necesario ensayar, evaluar y difundir nuevas opciones. Las que están rindiendo mejores resultados en diversos países —y en algunas universidades tecnológicas que funcionan en el nuestro— tienen en común que se proponen acortar la distancia existentes entre la formación para el trabajo y el sector productivo. Una de esas opciones consiste en impartir educación vocacional en instituciones (como los centros de capacitación o preparatorias técnicas) en cuya administración y financiamiento participan representantes del sector productivo, y cuya organización permite que los estudiantes inscritos en instituciones que imparten formación de carácter general puedan asistir —en el mismo día o en diferentes periodos del año— a las escuelas que ofrecen programas de contenido vocacional. La segunda vía, que está vigente en algunos países europeos, consiste en implementar programas de “inserción-formación”, cuyo propósito es, precisamente, en combinar la capacitación para el trabajo con el empleo mediante contratos que favorecen el aprendizaje de los jóvenes.

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Cabe agregar que en la educación superior existe la posibilidad de aprovechar el servicio social de los estudiantes como medio para lograr una primera inserción de los egresados en el mundo laboral. Estas opciones pueden contribuir a aprovechar eficientemente los recursos; a promover la eficacia de los programas, y a distribuir en forma más equitativa las oportunidades de ingresar a la educación superior. En efecto, la eficacia de los programas se puede lograr porque las opciones descritas permiten evitar la obsolescencia de la capacitación que se ofrece (tanto a través de programas dirigidos a la inserción en el mercado laboral, como de otros, encaminados a actualizar la capacitación obtenida); y la contribución al mejoramiento de la distribución de oportunidades de ingresar a la educación de nivel terciario se podrá lograr en la medida en que la organización de las escuelas que imparten programas de formación para el trabajo permita que los alumnos destinados también puedan asistir a instituciones que los preparen para ingresar a las que imparten educación superior.

En relación con la educación de tipo superior: Además de reiterar que, para que su alumnado aumente, es esencial mejorar la cobertura y la eficiencia de la media superior, y suprimir los obstáculos que dificultan innecesariamente el acceso a la enseñanza superior, recomendamos: i.

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Impulsar el crecimiento de la educación superior pública teniendo en cuenta las circunstancias de cada entidad, evitando su concentración en las grandes ciudades, y con un impulso al crecimiento de la matrícula de las opciones cortas, cuya pertinencia en las economías modernas y su creciente peso en los sistemas de educación superior son puestos en evidencia por la experiencia de los países más avanzados. ii. Continuar los esfuerzos por mejorar la calidad de instituciones y programas, manteniendo y perfeccionando los programas de apoyo para ello, con una revisión cuidadosa de los mecanismos de evaluación existen-

tes, para corregir las distorsiones y conseguir que contribuyan más efectivamente a su propósito básico de mejora. iii. Establecer un nuevo modelo de coordinación y regulación de las instituciones de educación superior que tenga en cuenta las particularidades de las autónomas, las públicas no autónomas y las privadas, pero asegure la articulación del conjunto. iv. Dar gran importancia a la flexibilidad del sistema de educación superior para permitir el tránsito de unas instituciones, programas o modalidades a otras, superando la existencia de subsistemas aislados entre sí. v. Reconocer la importancia de los niveles del posgrado ante las crecientes exigencias de la sociedad contemporánea de contar cada vez más con personal con altos niveles de calificación. Una buena política de fortalecimiento y fomento del posgrado deberá tener en cuenta la diversidad de condiciones y enfoques de los programas existentes. vi. Atender de manera integral la problemática del personal académico, incluyendo condiciones laborales, salarios y estímulos, evaluaciones y promociones. Especial atención deberá otorgarse al problema de las jubilaciones y el reemplazo de la generación de académicos que envejece. Deberá pensarse también en los profesores de asignatura. vii. Promover estudios sobre los alumnos de la educación media superior y superior, para conocer mejor sus características y circunstancias, y desarrollar políticas de atención en consecuencia. viii. Es urgente asegurar la calidad de la educación superior de sostenimiento particular, con mecanismos que reconozcan su importancia, asegurando el cumplimiento de estándares de calidad suficientes por todas las instituciones y programas de este tipo.

Sobre la relación entre educación y sistema productivo: i.

Para evitar el “desempleo friccional” es necesario transparentar el comportamiento de los mercados de trabajo (como se hace al publicar el llamado “observatorio laboral”); asegurar una adecuada orientación vocacional de los estudiantes; actualizar oportunamente los planes de es-

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ii

tudios de las diferentes carreras técnicas y profesionales; y ofrecer opciones de educación continua a quienes, habiendo egresado del sistema escolar, se ven en la necesidad de desempeñar ocupaciones para las cuales no fueron preparados. Por otra parte, para evitar el “desempleo estructural”, el sistema escolar debe lograr que sus egresados estén preparados para realizar funciones de carácter general (tales como el diseño, planeación, administración y evaluación de productos, procesos y organizaciones); y no se debe limitar a satisfacer la demanda laboral generada en el sector tecnológicamente más avanzado del sistema productivo (ya que el crecimiento de la misma es insuficiente para absorber en condiciones adecuadas a todos los egresados). En lugar de tener como único referente el crecimiento de esa demanda, dicho sistema debe preparar a sus egresados para crear nuevas ocupaciones productivas. Ello exige desarrollar esfuerzos difíciles y complejos, porque para lograrlo es necesario revisar los perfiles de egreso de diferentes carreras y los propósitos de las prácticas profesionales respectivas; asegurar que los egresados del sistema escolar adquieran una sólida formación científica y tecnológica; y, sobre todo, promover una estrecha colaboración entre las instituciones educativas y las dependencias gubernamentales que tienen a su cargo la implementación de las políticas relacionadas con el desarrollo económico del país.

Consideramos que es indispensable llevar a cabo lo anterior porque de ello depende que quienes, al egresar del sistema educativo, se están viendo obligados a desempeñar puestos de baja productividad, inestables y sin seguridad social ni otras prestaciones, en vez de convertirse en promotores del desarrollo de aquellas unidades productivas que, además de haber permanecido al margen del cambio tecnológico, absorben a la mayor parte de la población económicamente activa del país. Sobre el papel de la educación, la ciencia y la tecnología en el desarrollo.

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i.

Uno de los objetivos de la educación en el futuro próximo debe ser con-

tribuir a lograr una economía competitiva y dinámica basada en el conocimiento, capaz de lograr mayor desarrollo social junto con un crecimiento económico sostenido. ii. La vocación de los jóvenes para estudiar ciencia y tecnología es, por lo tanto, esencial y por ello resulta de la mayor trascendencia mejorar la formación científica de niños y jóvenes. La enseñanza de la ciencia puede y debe iniciarse desde los primeros años de la primaria, para que los niños estén motivados y desarrollen las capacidades esenciales que les son inherentes. Hay experiencias en México que incluyen proyectos en escuelas públicas y privadas en las que se trabaja con cerca de 300 mil alumnos y 10 mil maestros, aprovechando la creatividad, iniciativa y frescura de los mismos niños para que desarrollen un espíritu científico. Se ha dado respaldo a las Secretarías de varios estados para lograr la aplicación de estos nuevos sistemas de enseñanza de la ciencia a partir de aportaciones a la capacitación docente y a la elaboración de materiales que permitan la realización de experimentos sencillos. Aprender ciencia haciendo ciencia desde pequeños transforma no sólo a los niños y maestros sino a todo el entorno educativo. iii. Las empresas viven una realidad científica y tecnológica que cambia a ritmo acelerado y esto debe reflejarse en cambios y mejoras en las escuelas: de programas de estudio, infraestructura y proyectos de investigación y desarrollo. Algunas han sido capaces de reaccionar creativamente ante estas nuevas realidades, pero la mayoría no han conseguido hacerlo. Por ello recomendamos que las escuelas de nivel posbásico se vinculen con las empresas y grupos avanzados del sistema de producción del país, así como con las instituciones públicas responsables de la educación, salud, vivienda, energía, medio ambiente, etcétera. Esto les permitirá mejorar su orientación, enfocándose con más precisión en los aspectos científicos y tecnológicos que tienen mayor potencial en los sistemas de producción del país. iv. Lograr esta mejor vinculación requiere mecanismos adecuados y una actitud abierta en escuelas y facultades y también en las empresas. En particular, es indispensable que las empresas se involucren de forma más directa en los programas y proyectos de las escuelas y facultades.

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Existen ejemplos exitosos en nuestro país que ilustran los grandes beneficios que se pueden lograr a través de este tipo de mecanismos de vinculación. En este sentido, es importante que la legislación laboral reconozca la figura de aprendiz o su equivalente para facilitar la inserción temporal de personal en formación al mercado laboral. v. Tenemos el gran reto de lograr que la educación posbásica tenga los contenidos y capacidades que requiere la dinámica científico-tecnológica del país. Esta es una responsabilidad compartida por las empresas, las escuelas y universidades, los gobiernos y, muy especialmente, por los científicos y los tecnólogos, que a través de sus organizaciones deben jugar un papel muy importante como guías y como apoyos para que estos procesos se puedan instrumentar eficazmente.

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SEGUNDA PARTE Un criterio conductor: la calidad

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E

l sistema educativo nacional debe tener altos niveles de calidad, para que contribuya de la manera deseable al desarrollo de México. La calidad tiene varias dimensiones y depende de una multiplicidad de factores, según los tipos y niveles escolares, las circunstancias de las regiones del país y las variantes de los servicios. Esos factores incluyen, al menos, los siguientes: •

Una buena definición de objetivos y contenidos de los planes y programas de estudio, de manera que respondan a las necesidades nacionales y regionales, y tengan en cuenta las circunstancias de los estudiantes.

•

La existencia de recursos materiales, en cantidad suficiente y con niveles adecuados: aulas y otras instalaciones, equipamiento esencial, que hasta hace poco tiempo no iba mucho más allá de pupitres y pizarrones, pero hoy incluye computadoras y acceso a Internet; material didáctico, que tampoco se limita ya a los libros de texto obligatorios, sino que incluye una biblioteca de aula, mapas, láminas, modelos tridimensionales y muchos otros apoyos.

•

La regularidad de los procesos que tienen lugar en aulas y escuelas, desde el respeto del calendario y la jornada escolares, hasta el cumplimiento del programa, pasando por la preparación de clases y su desarrollo; la atención individual de los alumnos; el trabajo en equipo de los docentes; el liderazgo del director; la participación de los padres; un clima escolar de disciplina y libre de violencia, que favorezca el aprendizaje, etcétera.

•

La presencia de personal docente, directivo y de apoyo con la calificación suficiente y las actitudes de responsabilidad y compromiso necesarias, para que los procesos se desarrollen conforme a lo planeado y los recursos se aprovechen al máximo.

Los elementos de juicio que tenemos coinciden en señalar que, en conjunto, la calidad de nuestro sistema educativo dista mucho de la deseable, en la perspectiva de un país justo, democrático, integrado y próspero. Las

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circunstancias del desarrollo de México en el siglo XX explican en buena parte la situación prevaleciente , pero es necesario aspirar a niveles superiores. Varios de los esfuerzos emprendidos en las dos últimas décadas son valiosos y apuntan en la dirección correcta, pero consideramos también que es necesario realizar esfuerzos adicionales y emprender estrategias dirigidas a superar las limitaciones existentes. El Consejo tiene presente la estrecha relación que hay entre calidad, cobertura y equidad, como elementos indisociables de una buena educación: no basta que niños y jóvenes accedan a la escuela y permanezcan en ella; es necesario que alcancen los objetivos de aprendizaje. Si los alumnos de todas las regiones del país y todas las modalidades de los servicios educativos no alcanzan el nivel que establecen los programas de estudio, no podrá hablarse de equidad, aunque se alcance la cobertura universal. Un sistema que ofrece educación desigual no es equitativo ni puede considerarse de calidad. Las evaluaciones nacionales e internacionales muestran que la calidad es condición de la equidad. La enseñanza obligatoria es el cimiento sobre el que se construye el sistema educativo; un cimiento sólido es necesario para la calidad del edificio. México necesita que todos sus jóvenes concluyan al menos la secundaria, con buenos niveles de aprendizaje. Además de ser esencial para la justicia, esto es necesario para el desarrollo económico, la democracia y la cohesión social. En los niveles postobligatorios del sistema, en educación media superior y superior, debemos escapar a la disyuntiva funesta que exige optar entre una cobertura restringida derivada de una selección social previa altamente discriminatoria, y una política de acceso abierto sin exigencia alguna de calidad. En este ámbito no hay que olvidar la educación extraescolar, cuya importancia crece en la medida en que más personas buscan acceder a niveles superiores de preparación, pero en proporciones crecientes deben hacerlo en una edad más avanzada al tiempo que desempeñan un trabajo para sostener a su familia. Obtener simultáneamente equidad y calidad no es sencillo, pero es posible: implica transitar del modelo de derrame paulatino de beneficios, en función de la demanda efectiva, que ha prevalecido en la educación mexica-

na y fortalece la inequidad, a uno de medidas que busquen sistemáticamente impulsar el acceso de los sectores desfavorecidos a niveles educativos cada vez más altos, pero haciéndolo con buenos niveles de aprendizaje. En los tipos educativos postobligatorios esto implica, seguramente, la diversificación del sistema educativo, para tener en cuenta las necesidades de las regiones y las circunstancias de los alumnos. En este sentido, los modelos que hasta hoy funcionan son muy insatisfactorios. Por otra parte, el Consejo está convencido de que las políticas educativas sólidas, requieren información confiable y suficiente sobre el sistema educativo y sobre el entorno en que se sitúa. Nos parece, sin embargo, que no se aprovecha sistemáticamente la información existente para hacer una planeación que identifique oportunamente los puntos fuertes y los que necesitan refuerzos o modificaciones. Debe fortalecerse la capacidad de la SEP para cumplir con su papel de centro rector del sistema, con capacidad de visión estratégica de largo plazo, para efectos compensatorios y otros. La definición de políticas debe ser el resultado de procesos sistemáticos de planeación, basados en un sólido conocimiento del sistema educativo, a partir de sistemas robustos y accesibles en cuanto a información; de evaluaciones bien diseñadas, que ofrezcan resultados confiables; de investigaciones que estudien en profundidad temas particulares; y de estudios prospectivos que permitan anticipar retos y oportunidades. Los sistemas de información, investigación y evaluación del sistema educativo se han desarrollado, pero sigue habiendo carencias: se cuenta con bases de datos con información abundante, pero funcionan en forma aislada, es difícil acceder a ellas, tienen lagunas y su fiabilidad no es homogénea. Las evaluaciones han mejorado y sus resultados comienzan a difundirse, en contraste con la postura prevaleciente hace pocos años, pero a veces resultan excesivas y no hay buena articulación entre ellas; tampoco hay lineamientos precisos sobre la manera de llevarlas a cabo y difundir sus resultados, para que los maestros y padres de familia puedan aprovecharlos para que la educación mejore. La investigación educativa ha crecido en cantidad y calidad, pero los mecanismos para impulsarla son débiles, como la difusión de resultados; los investigadores siguen concentrados en la capital del país; está presente

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el problema de la renovación de la planta de investigadores. Sería muy conveniente una comunicación más sistemática entre los investigadores y los responsables de tomar las decisiones.

Recomendaciones Mejorar realmente la calidad educativa implica hacerlo con equidad; por ello las políticas al respecto deberán priorizar la atención de los sectores del sistema que presentan los niveles de rendimiento más bajos, donde las circunstancias desfavorables del entorno van acompañadas por las mayores carencias de las escuelas. El modelo de derrame paulatino de beneficios deberá quedar atrás, al igual que la búsqueda de una compensación de las desigualdades basada únicamente en programas necesarios, pero de reducida eficacia, por su carácter tardío y marginal. Por otra parte, como los factores que inciden sobre la calidad son muchos, alcanzar mejores niveles no podrá ser el resultado de estrategias simplistas que prometan resultados espectaculares en corto plazo. La calidad sólo puede resultar de esfuerzos de largo aliento, con base en estrategias que combinen equilibradamente los elementos necesarios. Consideramos que la búsqueda de la calidad con equidad debe ser el criterio rector de las políticas de desarrollo del sistema educativo nacional, y aconsejamos revisar las políticas en curso, fortalecerlas y complementarlas, teniendo en cuenta las siguientes recomendaciones particulares: Por lo que se refiere a los niveles de la educación básica: i.

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Un buen currículo es necesario, pero no suficiente, para una educación de buena calidad; no puede ser fruto de negociaciones políticas o decisiones apresuradas; implica un delicado trabajo de maestros, cuyo contacto con los alumnos es un componente fundamental, al lado de especialistas en contenidos y expertos en pedagogía. Por la importancia y el carácter permanente de este trabajo, es primordial fortalecer y diversificar las instancias responsables.

En un país grande, desigual y multicultural, convendrá abandonar la idea de un plan de estudios único, para dar lugar a un currículo que precise objetivos y contenidos comunes a todas las escuelas, pero deje amplios espacios de adaptación a las condiciones regionales y las circunstancias particulares de cada escuela y cada grupo de alumnos. Los elementos comunes y los niveles aceptables de desempeño deberán establecerse teniendo en cuenta la situación muy diferente de las escuelas y regiones del país, sin que eso signifique abandonar la aspiración de que todos los alumnos alcancen niveles cada vez mejores y sean formados a partir de valores comunes. El currículo debe centrar la atención en las habilidades a desarrollar, más que en conocimientos particulares a adquirir, y evitar la sobrecarga de éstos. ii. Deberá asegurarse que todos los jóvenes terminen al menos la secundaria, con resultados cada vez mejores. Para conseguir este propósito, el Consejo considera necesaria una amplia reforma de este nivel educativo, que persista en la iniciativa ya emprendida, corrija las fallas que pueda tener el plan de estudios vigente hasta 2006 y otras deficiencias estructurales, organizativas y de operación, ya que una reforma curricular trae consigo cambios en la organización escolar, en especial en lo que se refiere a la carga de trabajo de los docentes. Advertimos también que la implementación de una reforma ambiciosa es compleja y exige importantes esfuerzos de apoyo a los planteles y actualización a los maestros, para que el cambio curricular propicie también la mejora de las estrategias pedagógicas y de los modelos de gestión de las escuelas. iii. La práctica de reprobar a los niños que no alcanzan el nivel aceptable al final de un grado trae consigo efectos negativos graves, sobre todo si se da tempranamente, y suele provocar el abandono de la escuela antes de terminar la primaria o la secundaria. Tales prácticas afectan mayormente a alumnos cuya vida en general transcurre en condiciones más adversas, y tienen repercusiones económicas fuertes, ya que restan eficiencia al sistema, y contradicen las mejores concepciones pedagógicas y las prácticas de sistemas educativos avanzados. Por ello recomendamos sustituir la práctica de la reprobación por sistemas de evaluación

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formativa, que sustenten acciones pedagógicas preventivas y remediales capaces de subsanar en forma oportuna las fallas del aprendizaje. iv. Son los maestros y las maestras los responsables de desarrollar el currículo en cada aula, y nadie puede sustituirlos. Su profesionalización es clave para una buena educación y las acciones para mejorar su formación inicial y permanente deben tener alta prioridad. En la siguiente parte se desarrollan las recomendaciones al respecto. v. Los maestros necesitan medios para cumplir su función; por ello los esfuerzos por mejorar el equipamiento de las escuelas, la cantidad y calidad de textos y materiales de apoyo deben seguir adelante. Hay que dar continuidad a programas para desarrollar habilidades en áreas clave, como lectura, conocimiento de la lengua española escrita, matemáticas y ciencias; en temas transversales, como la alfabetización informática; y en aspectos no cognitivos de actitudes y los valores. Es importante, sin embargo, que la atención no se concentre en los medios, perdiendo de vista los fines que les dan sentido. Este riesgo acecha a los programas de equipamiento, por lo que consideramos necesario llamar la atención sobre los siguientes puntos:

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Deberá cuidarse que el esfuerzo por acceder a tecnologías avanzadas no agrave la desigualdad prevaleciente, sino que busque reducirla, dando prioridad a las escuelas con más carencias. No pueden desconocerse las dificultades para llevar las tecnologías más avanzadas al medio rural alejado y por ello es indispensable que el sistema educativo considere las estrategias para compensar estas deficiencias.

•

Los programas de equipamiento deberán planearse teniendo en cuenta el tiempo necesario para la asimilación de las nuevas tecnologías; la implementación deberá ir acompañada por programas de capacitación y materiales de apoyo, que deberán recibir tanta atención como la dotación de nuevos medios; se deberán prever desde el inicio los mecanismos de evaluación y seguimiento, que permitan hacer ajustes oportunamente.

•

Los programas, más que ser impuestos deberán ofrecerse respetando las prioridades que defina la comunidad educativa de cada plantel.

•

El rápido avance de las tecnologías de información y comunicación no debe descuidarse, dado el impacto cada vez mayor que tendrán en todos los ámbitos. El reconocimiento de su gran potencial, sin embargo, debe ir aunado al de los riesgos de uso superficial. Es necesario subrayar que el desarrollo de conocimientos y habilidades, actitudes y valores es el producto de varios elementos que deben verse como un sistema, ya que cada uno por sí solo no puede dar resultados. Por ello deberá atenderse equilibradamente lo relativo a equipos y materiales y la correlativa formación de los docentes.

vi. Las escuelas son el lugar en que los alumnos, guiados por sus maestros, y con el apoyo de ciertos recursos y tecnologías, consiguen o no desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes. La forma en que el docente organice el trabajo escolar y aproveche los recursos es fundamental para la calidad de los resultados. Por ello es deseable fortalecer la capacidad de decisión de maestros y escuelas, respetando sus circunstancias y posibilidades, pero avanzando en dirección de una mayor autonomía, que incluya la posibilidad de que la comunidad escolar —los maestros, con el liderazgo del director, y con los padres de familia— pueda adecuar el currículo a las circunstancias locales; siempre en el marco de la normatividad de observancia general; definir prioridades sobre los programas educativos a desarrollar; tomar decisiones sobre el personal y sobre la organización de la escuela, como formas de agrupar alumnos, grados y niveles, manejo de calendarios y horarios, atención de alumnos con dificultades especiales, etcétera. Por lo anterior el Consejo recomienda dar continuidad a programas que fortalecen la autonomía de la escuela, aprovechando la experiencia para mejorarlos. Deberá buscarse que las escuelas en condiciones más precarias se beneficien de ellos y analizar el papel de los recursos que se canalizan. Deberá cuidarse que las escuelas desarrollen la capacidad de autogestión que requiere una mayor autonomía, para lo que

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es fundamental la elevación de la competencia profesional de quienes ocupan puestos de dirección y supervisión. vii. Las instancias de supervisión y el personal de asesoría técnico-pedagógica son elementos de primera importancia para acompañar los esfuerzos de las escuelas por mejorar; pueden cuidar que todas cuenten con los recursos materiales indispensables; vigilar que los procesos pedagógicos y de gestión se desarrollen adecuadamente; que maestros y directores desempeñen correctamente sus funciones, apoyándolos para desarrollar o adquirir las competencias necesarias. El funcionamiento de esas instancias, sin embargo, frecuentemente dista de lo deseable: el número del personal que las integra es considerable, disparejo en capacidades y desigual entre las entidades; su distribución no obedece a criterios de racionalidad; la designación de supervisores, asesores y mandos medios se hace con frecuencia con base en consideraciones ajenas a las de la mayor calificación de los aspirantes para cumplir eficientemente responsabilidades tan delicadas. Por ello habrá que revisar en profundidad la supervisión escolar y, en general, las estructuras de apoyo de las escuelas, como instancias decisivas para la mejora educativa, así como los criterios y procedimientos para la asignación de dichos puestos. En este sentido son importantes los esfuerzos para impulsar un nuevo concepto de servicio de asesoría académica para las escuelas. La encomienda especial de la supervisión escolar debe ser vigilar que no se den en las escuelas a su cargo prácticas indebidas, sea en el comportamiento de los maestros, en la aplicación de los exámenes o en la gestión interna. Los supervisores deben alentar a los padres de familia a denunciar los abusos de los que tengan conocimiento, como contribución importante para la calidad de la escuela. viii. Los mecanismos de evaluación y estándares de desempeño asociados a ellos, pueden ser una herramienta que apoye los procesos de mejora escolar, pero es necesario que sean pertinentes, que sus resultados se usen sistemáticamente y se complementen con procesos de autoevaluación, congruentes con un papel activo de la comunidad de cada centro escolar y de la supervisión. Las nuevas evaluaciones, aplicadas por

primera vez en el mes de junio de 2006, que ofrecerán resultados de cada plantel, grupo y alumno, tendrán que aprovecharse para identificar las escuelas necesitadas de esfuerzos y apoyos especiales. ix. Recomendamos incluir un componente de métodos de evaluación en los programas de formación inicial y continua de maestros, directores, supervisores y personal de apoyo técnico-pedagógico, para que todos puedan utilizar y aprovechar al máximo esas valiosas herramientas. Sugerimos también aprovechar las nuevas evaluaciones para desarrollar la cultura de la evaluación entre los padres de familia y la sociedad, para que apoyen el avance de sus hijos y los esfuerzos de la escuela. x. Es necesario, además, que la evaluación no inhiba la innovación, sino que la apoye. Para que los resultados de las evaluaciones contribuyan a mejorar la calidad de los resultados, habrá también que sacar el mejor provecho de los resultados de la investigación educativa para hacer cambios curriculares, mejorar libros de texto y materiales de apoyo, introducir innovaciones bien fundadas y seguirlas, desarrollar programas de profesionalización de los docentes, etcétera. En cuanto a la educación media superior Cuando la cobertura de la educación básica se generaliza, y la demanda de la enseñanza media o secundaria comienza a ampliarse, los sistemas educativos enfrentan crisis de identidad típicas al cambiar el perfil de los alumnos: las escuelas habituadas a un alumnado reducido y selecto deben atender a jóvenes cada vez más numerosos y de entorno familiar menos favorable para el aprendizaje. México enfrenta actualmente este tipo de problemas, como se ha señalado antes, en relación con los subsistemas de este nivel educativo. Como lo muestra la experiencia internacional, la redefinición de la identidad de la enseñanza media superior pasa por la diversificación de su oferta, con diversas combinaciones de planteles de enfoque propedéutico o vocacional. La diversidad de condiciones regionales en nuestro país recomienda que se exploren diversas soluciones en este terreno, evitando la imposición de un modelo único.

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Además de recomendar la revisión en profundidad de la identidad de la enseñanza media superior, en la perspectiva de su generalización en un plazo razonable, y su diversificación para atender las necesidades de regiones y alumnos muy diferentes, hacemos las siguientes sugerencias particulares: i.

ii.

iii.

iv.

v.

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Los procesos de revisión de los planes y programas de estudio de las diversas modalidades de este tipo educativo deben continuar, teniendo en cuenta la redefinición de su identidad, buscando la mayor flexibilidad y evitando las barreras que dificultan innecesariamente el tránsito de un subsistema a otro, o la entrada y salida de los alumnos, en función de sus circunstancias. Dos hechos se combinan para requerir que se asignen recursos adicionales para el desarrollo de la media superior: por una parte, que se trata del tipo educativo en el que la presión de la demanda es mayor; por otra, que es el que presenta el menor crecimiento del gasto por alumno. Por ello debe revisarse con urgencia su prioridad para efectos presupuestales. Reiteramos la importancia de las modalidades extraescolares en este tipo educativo, dado el creciente número de aspirantes potenciales en edad y circunstancias no convencionales. Deberá tenerse mucho cuidado, sin embargo, para evitar que crezca una oferta deficiente que reproduzca los problemas de la telesecundaria aún no resueltos. El perfil deseable de un docente de educación media superior es distinto tanto del de un maestro de educación básica, como del de un profesor investigador universitario. Es importante precisar ese perfil y desarrollar programas para conseguir que se cumpla, tanto entre el personal que tiene tiempo en el servicio, como en el que se incorpore al mismo. Por lo que se refiere a los mecanismos de evaluación, consideramos necesario que se desarrollen de manera adecuada a sus características propias, tanto de alumnos como de docentes, programas e instituciones, aprovechando las experiencias adquiridas en otros tipos educativos.

En cuanto a la educación superior Desde la década de 1970 la educación superior ha tenido un crecimiento muy fuerte en México, aunque la proporción de jóvenes que acceden a ella es inferior al que se da ahora en los países más avanzados, en buena parte debido a la baja eficiencia terminal de la secundaria y la media superior. El sistema mexicano de educación superior, sin embargo, se caracteriza por un número muy grande de instituciones de calidad sumamente desigual. Desde mediados de la década de 1980 se han desarrollado en el país algunos mecanismos de evaluación, que se fortalecieron especialmente en los primeros años del siglo XXI. Gracias a ellos ha mejorado considerablemente la calidad de muchos programas de licenciatura y posgrado, en especial de universidades autónomas y, más recientemente, también en públicas tecnológicas, instituciones de educación superior privadas y escuelas normales. Sin embargo, es frecuente escuchar críticas a tales sistemas, por considerar que representan una carga excesiva para quienes son evaluados, y que su confiabilidad no siempre es clara, lo que hace surgir dudas sobre su efectividad para llevar a la mejora de la calidad. En otros apartados de este documento se hacen sugerencias para la mejora de la educación superior, en relación con su contribución al desarrollo económico, a la profesionalización de los docentes, el financiamiento y otros aspectos. Además de ello, aquí recomendamos en particular: i.

Atender el desarrollo de modalidades de educación extraescolar, a distancia, presenciales y mixtas, que en este tipo educativo son particularmente necesarias y lo serán cada vez más en el futuro. ii. Reforzar los esfuerzos por desarrollar mecanismos de evaluación de instituciones, programas y personas, con una revisión de los puntos débiles, para evitar que la evaluación se desvirtúe. iii. Prestar atención a los mecanismos de evaluación y acreditación de programas e instituciones de sostenimiento privado, sin descuidar el legítimo derecho de los particulares a ofrecer servicios educativos, y el de las familias de los alumnos a recibir una educación que tenga niveles mínimos de calidad.

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iv. Fortalecer los mecanismos de coordinación del sistema de educación superior, los subsistemas de las entidades federativas y los tipos de IES, evitando las barreras que dificultan el tránsito de unas a otras. En el marco de nuestra preocupación por la calidad, recomendamos prestar atención a una política que fortalezca los mecanismos de información, evaluación e investigación educativa, así como de la planeación estratégica del sector, que incluya las modificaciones necesarias al marco normativo, para asegurar una planeación y evaluación eficaces que orienten el desarrollo educativo del país. En particular, recomendamos: i.

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Consolidar, institucionalizar y dar sustento jurídico al esfuerzo por integrar las bases de datos existentes en un sistema robusto y accesible. ii. Continuar la consolidación de organismos especializados de evaluación, que tengan altos niveles de competencia y autonomía técnica y, a la vez, trabajen en estrecha colaboración con las autoridades educativas, para que los resultados sean aprovechados. Las dimensiones y complejidad del sistema educativo hacen necesarias varias instancias especializadas de evaluación; para que sean útiles para la educación es necesario, sin embargo, que tengan altos niveles técnicos y que su trabajo sea complementario y no redundante. Para ello el Consejo considera urgente la constitución de un mecanismo de coordinación de esas instancias que asegure, a la vez, la independencia técnica y de gestión de cada una, la complementariedad de sus trabajos y la congruencia de sus metodologías y sus criterios de difusión de resultados. Habrá que evitar la tendencia a la centralización, precisando los aspectos en que son adecuados procesos de evaluación en escala nacional, y aquellos en los que son apropiados mecanismos estatales o locales; por otra parte, deberá asegurarse que el mecanismo de coordinación sea eficiente y ágil, y que no se convierta en un obstáculo. iii. Definir una política clara de fomento de la investigación educativa, tanto básica como aplicada y orientada a la innovación pedagógica, con la consolidación de grupos en todas las entidades; crear mecanismos de acopio y diseminación de los resultados de la investigación, así como de

diálogo entre investigadores, tomadores de decisiones y maestros, para que la investigación sea utilizada en los procesos de mejoramiento. La investigación y la innovación son indispensables para oxigenar el sistema educativo y contrarrestar la natural resistencia al cambio, particularmente fuerte en un universo del tamaño del sistema educativo nacional. Por ello deberá buscarse que los centros de investigación y, en especial, unas vigorosas instituciones de educación superior dedicadas a la formación de profesionales de la educación, sean los lugares en que se incuben y desarrollen las transformaciones que harán mejorar en profundidad la educación mexicana. Las políticas de impulso a la información, la evaluación, la investigación, la innovación y la planeación educativas, por otra parte, deberán incluir lo relativo a la formación de personal de alto nivel en esas áreas, en posgrados de calidad del país y del extranjero. Si la calidad de la educación se asume realmente como un propósito nacional de primera importancia, el CONACYT deberá asignar un alto nivel de prioridad a la investigación educativa, en todos sus programas. Estos señalamientos sobre la necesidad de fortalecer las aportaciones de las fuentes especializadas de conocimiento del sistema educativo no deben entenderse en el sentido de menospreciar el saber de los maestros, directores de escuela y supervisores. El conocimiento que estos profesionales de la educación tienen es, sin duda, más detallado que el de cualquier otro actor del sistema. Lejos de contraponerse, todas las aportaciones se complementan; en conjunto pueden integrar la visión más completa sobre el sistema educativo, para hacerlo un organismo dinámico, integrado por instituciones que aprenden, en un proceso permanente de mejora, alimentado por una base de conocimiento amplia y sólida. Reiteramos, finalmente, que la calidad es el resultado de la conjunción de los esfuerzos de las instituciones educativas con los elementos del entorno social en que se sitúan. Por ello debemos insistir en que los esfuerzos por alcanzar una mejor calidad educativa deben partir de una visión comprensiva, tener un desarrollo sistemático e involucrar a todos los sectores de la sociedad.

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TERCERA PARTE Tres estrategias para conseguir los propósitos 1. Profesionalización de docentes y directivos

2. Gobernabilidad del sistema educativo

3. Financiamiento de la educación

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1. PROFESIONALIZACIÓN DE DOCENTES Y DIRECTIVOS Para el Consejo está fuera de discusión el papel absolutamente fundamental de los maestros y directivos en el funcionamiento del sistema educativo de gran calidad que México necesita. Las acciones que se realicen en este ámbito deben tener una alta prioridad en el conjunto de las políticas educativas. A nuestro juicio, la palabra que mejor define las políticas necesarias para el profesorado es la de profesionalización: la capacidad, la facultad, la responsabilidad y el compromiso que deberán tener todos los profesores para tomar decisiones altamente calificadas sobre los aspectos cotidianos y de política general, directos e indirectos, inmediatos y mediatos que forman la esencia de su desempeño laboral. El desafío educativo que están enfrentando nuestras sociedades, planteado en los apartados anteriores de este documento, no se resuelve sin la participación de todos los maestros y maestras del sistema, quienes deben dejar de ser tratados como simples técnicos que ponen en práctica decisiones tomadas en otros lados. Se trata de una nueva profesionalización que incluye cuatro elementos: a) el dominio sobre un campo profesional cada vez más complejo, que integra el conocimiento en sí y la manera de enseñarlo, lo que es necesario ante la profundidad de los cambios vividos en lo cultural, lo político, lo social, lo económico y lo tecnológico; b) la capacidad de reflexionar y evaluar el desempeño propio y de innovarlo y mejorarlo con base en la motivación intrínseca, más que en los estímulos externos; c) una ética profesional renovada que sustente el compromiso, el desempeño responsable y el rendimiento de cuentas; y d) la organización profesional —no únicamente sindical— necesaria para incidir en la escala colectiva de las decisiones educativas; se trata de una organización que se rija por la prioridad debida a la calidad de la educación mexicana. Las políticas necesarias se orientan en dos dimensiones, interrelacionadas entre sí: la referente a la formación inicial y continua de los profesores, y la referente a sus condiciones institucionales de trabajo, laborales y salariales, que a su vez inciden plenamente en su formación continua. Resulta muy conveniente distinguirlas en función de la problemática específica de cada uno de los niveles del sistema escolar.

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En la educación básica sobresalen los siguientes problemas: •

Diversas situaciones confunden los criterios conforme a los cuales se debe prever el número de maestros necesarios por nivel escolar y por zona geográfica. • La deficiente planeación del número de maestros que se deberán formar, el reclutamiento y la asignación laboral del tipo y cantidad de maestros necesarios, en particular en función de las necesidades del preescolar y de la secundaria obligatorios, la atención a programas especiales como los destinados a indígenas y migrantes; la nueva concepción de educación intercultural, o de educación a lo largo de toda la vida. • La inconveniente automaticidad que se genera por la obligación de otorgar una plaza docente en el sector público a los egresados de las escuelas normales, propiciada hacia finales de la década de los cincuentas a consecuencia de un decreto presidencial y que todavía está vigente en diversas entidades del país; • Las indefiniciones en cuanto a las facultades de los gobiernos estatales y del gobierno federal al respecto, y las muy diversas presiones a las que están sujetas las contrataciones de profesores y las asignaciones concretas a las escuelas.

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Los problemas no resueltos de la formación inicial y la superación continuas en función de las reformas a la educación básica y los tres niveles que ahora la integran: preescolar, primaria y secundaria. Las medidas homogéneas sobre formación inicial y continua de los profesores que se derivan, por un lado, del estricto control del gobierno federal sobre los contenidos de los planes de estudio de las normales y de los programas de formación continua, y por otro de la intervención del SNTE; que privilegia una lógica sindical igualitaria para todos los profesores. Ambos controles obstaculizan una formación que se requiere cada vez más innovadora, flexible y heterogénea La ausencia de puestos laborales acordes a las diferentes necesidades profesionales de la educación básica, que se ha resuelto en parte por la vía de comisionar maestros, con diversos criterios, a actividades académicas para las que no están necesariamente preparados. El ex-

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cesivo número de maestros comisionados para desempeñar funciones ajenas a su labor docente provoca gran cantidad de irregularidades en el manejo de los espacios laborales que dejan vacíos. El programa de Carrera Magisterial, que si bien ha tenido efectos inmediatos en el mejoramiento de las condiciones salariales de los maestros, requiere importantes transformaciones en cuanto a los mecanismos y organismos vigentes de evaluación. Adicionalmente, es indispensable resolver la discusión que aún subsiste respecto de los efectos, en particular inmediatos, que se espera que este tipo de programas puede tener en cuanto al mejor desempeño de los maestros y de sus alumnos.

En educación media superior: • •

La falta de una política específica de formación de los maestros profesionales que se requieren. El desconocimiento, aún mayor que en el caso del profesorado de educación superior, respecto de las condiciones laborales y salariales de sus profesores, entre los que destaca un número muy elevado de profesores por horas.

En educación superior las principales problemáticas son: •

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La ausencia de mecanismos o procesos de formación que integren debidamente el conocimiento disciplinario o profesional y el pedagógico, y la pérdida de identidad del grado de maestría como adecuado para ello. El desconocimiento de todo tipo —desde demográfico hasta profesional— sobre los profesores de asignatura, que siguen conformando el porcentaje más elevado del profesorado del nivel y la ausencia de oportunidades de formación continua para ellos, dada la contratación por hora-pizarrón de la que son objeto. La sujeción de los incrementos salariales al otorgamiento de estímulos periódicos —previa evaluación del desempeño— no necesariamente

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renovables y que no forman parte del salario ni cuentan para la jubilación. La rigidez que han provocado los sistemas de evaluación respecto de las posibilidades de innovación y transformación del desempeño de los profesores de este nivel hacia la nueva calidad exigida. Las restringidas oportunidades de promoción a niveles escalafonarios superiores, el envejecimiento de la planta docente, y la insuficiencia de nuevas plazas.

Recomendaciones Sin pretender que las políticas de profesionalización del magisterio puedan por sí solas mejorar la calidad de la educación, sí es posible detectar cinco principios básicos que deben transformar y renovar las múltiples medidas tomadas hasta la fecha, orientadas desde hace tiempo, sin duda, por la misma intención de resolver problemas semejantes:

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a) Implantar un nuevo paradigma de formación profesional para los profesores, tanto durante el período de la formación inicial, como para sostener el aprendizaje y superación de todos a lo largo de la vida. Se trata de institucionalizar la integración necesaria y la circulación fluida y generalizada del conocimiento y la experiencia profesional entre estudiantes — futuros maestros— maestros en ejercicio e investigadores, mediante nuevas relaciones pedagógicas entre todos ellos. Ello exige también flexibilidad en la movilidad de profesores entre instituciones y niveles del sistema. La insuficiencia de las reformas de la educación normal, que se han planteado y vuelto a plantear con regularidad en los últimos años, o de los programas de actualización superación y formación de profesores, que se diseñan y rediseñan continuamente, hacen más evidente la necesidad de un nuevo paradigma. b ) Reconocer la importante variedad de perfiles profesionales —algunos nuevos, otros especializados— para lograr la educación de calidad. Se trata de acercar a los maestros y a las escuelas al personal profesionalmente preparado en las muy diversas exigencias actuales a la educa-

ción: el diseño de planes y programas de estudios acordes a la revolución que se ha dado en el conocimiento, el dominio de nuevos métodos y materiales educativos derivados del predominio de las Tecnologías de Información y Comunicación, la comprensión de los rasgos básicos y las necesidades educativas de la población escolar: las nuevas generaciones X y los adultos que regresan al sistema escolar; la gestión eficiente de las nuevas funciones académicas tales como la vinculación, la interacción flexible entre instituciones educativas, las evaluaciones del aprendizaje de los alumnos conforme a nuevos referentes, las evaluaciones de instituciones y del sistema, modernas formas y estrategias de certificación del conocimiento y muchas más. c) Diseñar y fortalecer mecanismos, estrategias y canales de estímulo profesional y reconocimiento a la actividad docente. Abrir espacios para el desempeño autónomo y profesional de los docentes de educación básica. Integrar redes para la circulación de aportaciones e innovaciones de todo tipo que realizan los profesores: revistas, visitas, congresos, estadías. Impulsar la gama de mecanismos de interacción y retroalimentación de experiencias entre pares. El intercambio y la cooperación de experiencias es la manera más eficiente y enriquecedora para la formación continua del profesorado y el fortalecimiento de su superación intrínseca, personal y colectiva. d) Incentivar la representación de los maestros a través de cuerpos colegiados profesionales y su participación efectiva como tales en las decisiones educativas. Es indispensable superar la situación actual en la que la representatividad y participación de profesorado de las instituciones no autónomas se da casi de manera exclusiva por la vía del Sindicato, aún en cuestiones estrictamente académicas. e) Impulsar no sólo la formación específica profesional de los maestros, sino su cultura en general. Recomendaciones para la formación inicial y continua i.

La transformación de las escuelas Normales en verdaderas instituciones de educación superior y su mejor articulación con el resto de las

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ii.

iii.

iv.

v. vi.

vii.

instituciones de este nivel, nacionales e internacionales, en particular las formadoras de docentes. El fortalecimiento de los mecanismos que propicien la interacción y la movilidad académica y profesional entre profesores de distintos tipos, modalidades y niveles y de distintas instituciones educativas del país. Propiciar la diversidad de instituciones y oportunidades sin descuidar la integración de exigencias de calidad para todos. El establecimiento de instancias y programas destinadas a la formación de los diversos tipos de profesional que requiere la educación nacional: pedagógicos y docentes, administrativos, técnicos, de apoyo, etcétera. todo ello demanda, en particular, renovar el papel de la Universidad Pedagógica Nacional, pero también el diseño de programas de especialidad, maestría y doctorado en las instituciones de educación superior y para el apoyo profesional que también requiere la educación de este nivel. El establecimiento de los indispensables concursos de oposición para el ingreso a todas las posiciones docentes, en especial las que refieren a los niveles de supervisión y dirección, poniendo fin a la práctica de asignarlas en forma discrecional. El fortalecimiento de los órganos de participación profesional y colegiada La revisión de los esquemas de evaluación, acreditación o certificación profesional que existen para los profesores de todos los niveles y sus instituciones de formación y su lugar relativo dentro del proceso de mejoramiento de la calidad de la educación. En ese sentido procede en particular la reforma de los criterios y mecanismos de operación del Programa de Carrera Magisterial y de los diferentes programas que operan en el nivel superior del sistema, sin detrimento de la necesidad de incorporar esquemas de evaluación y certificación externos. El fomento a actividades de superación cultural de todo el profesorado.

Recomendaciones en cuanto a las condiciones laborales y salariales i.

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Identificar las múltiples formas de contratación irregular existentes y la cantidad de profesores afectados por ellas, como paso para rediseñar

soluciones laborales acordes a las nuevas necesidades educativas. ii. Establecer referentes laborales para los distintos perfiles profesionales que requiere actualmente la educación de calidad, en un nuevo catálogo de puestos, aprobado por la SHCP, la SEP y los estados, y reducir y racionalizar el enorme número de comisiones de maestros que desempeñan tareas ajenas al nombramiento que tienen. iii. Limitar a un término máximo de un año las licencias para asuntos personales sin goce de sueldo que, con intervención del SNTE, en los hechos se confieren por tiempo indefinido. Ningún otro sindicato académico tiene esa facultad ya que genera condiciones laborales muy irregulares y difíciles de resolver para quienes cubren esas licencias. La medida permitirá un mejor control del enorme número de maestros comisionados que no se orientan al desempeño de ninguna función educativa. iv. Revisar a fondo el papel de los estímulos económicos puntuales y eventualmente no renovables, frente a los ingresos salariales regulares y en particular sus efectos sobre las posibilidades de jubilación y renovación de la planta docente. v. Evaluar el papel que juegan los profesores por asignatura y dar a conocer las características básicas de este importante y numeroso cuerpo docente. vi. Asegurar las partidas presupuestales necesarias para la incorporación de nuevas generaciones de profesores y para las promociones que establecen los reglamentos académicos. vii. Impulsar la investigación sobre los maestros y difundir amplia y oportunamente sus resultados. viii. Evaluar y en su caso fortalecer los programas de apoyo integral a las instituciones de educación superior y, en especial, a las formadoras de docentes. ix. Revisar y hacer las modificaciones necesarias en los ordenamientos jurídicos que proceda, en especial la Ley Federal de Trabajadores al Servicio del Estado y la Ley General de Educación, para eliminar las discrepancias que hay entre ellas y para que el marco jurídico, en lo que concierne a las condiciones laborales de los trabajadores de la educación contribuya al logro de los propósitos educativos expresados en este documento.

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2. GOBERNABILIDAD EN EL SISTEMA EDUCATIVO

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Por su dimensión y complejidad, por la materia de que se trata, por la variedad y calidad de los actores que intervienen, la gobernabilidad del sistema educativo es un tema delicado y de gran importancia para el logro de los fines asignados al quehacer educativo. El término designa un conjunto de elementos que tienen que ver con la manera en que se definen las políticas educativas y, en general, la forma en que se toman las decisiones en el sector. En el ámbito de la educación la toma de decisiones es compleja y se ve afectada por la influencia de grupos de interés cuyas expectativas pueden ser muy variadas y en ocasiones contrapuestas. El gobierno del sistema, en los diversos niveles de su gestión, enfrenta restricciones y desafíos que es necesario identificar para responder a ellos de manera eficiente y eficaz y regirse por los criterios que mejor convengan al interés de la educación. El largo proceso por el que va avanzando en el país la democracia, como régimen político que se caracteriza por la participación de los ciudadanos en las decisiones fundamentales, la división de poderes y el respeto de las garantías individuales y el Estado de Derecho, ha tenido necesariamente un impacto directo sobre los mecanismos de gobierno del sistema educativo. Subrayando en primer lugar el carácter positivo de este proceso, como superación de un sistema centralista y autoritario, es importante señalar también los desafíos que plantea para una toma de decisiones que permita y propicie un funcionamiento adecuado del sistema educativo, para que cumpla sus propósitos fundamentales, en bien del desarrollo integral del país. La temática de la gobernabilidad del sistema educativo comprende varios puntos, entre los que destacamos lo relativo a la descentralización del sistema educativo conocida como federalización; la intervención en la toma de decisiones, además del ejecutivo federal, los gobiernos locales, actores de importancia como la organización sindical del magisterio, las instituciones de educación superior dotadas de autonomía, el Congreso de la Unión y los de las entidades federativas; la participación de los padres de familia y,

en general, de la sociedad en la educación; las reglas y mecanismos para la toma de decisiones relativas a la asignación de recursos públicos al sector educativo; y el marco jurídico de la educación nacional. Un nuevo esquema de gobernabilidad del sector educativo es indispensable y Significa entre otras cosas, replantear los mecanismos de articulación entre los diversos niveles de gestión del sistema y sus principales actores: la SEP, las secretarías de educación o sus equivalentes en las entidades federativas y la organización sindical de los trabajadores de la educación, entre otros; renovar las formas que adopte la participación social en los diversos ámbitos de la gestión educativa, como el aula, la escuela, el municipio, el estado y la federación; precisar el papel de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, tanto en el ámbito federal como en el estatal, en el establecimiento y desarrollo de nuevas formas de gobernabilidad del sector educativo, participativas y democráticas; precisar el rol del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) y el Consejo Nacional de Participación Social (CONAPASE); replantear el papel del sindicato y redefinir las reglas para la asignación de recursos al sector. Debemos tener presente, además, que la renovación de los esquemas de gobernabilidad del sector educativo requiere de cambios en la gestión de los recursos económicos y de marcos jurídicos adecuados a las transformaciones que vayan a emprenderse. El rumbo del federalismo El crecimiento del país y su naturaleza federal llevaron, desde hace más de tres décadas, primero a la desconcentración del sistema educativo, y luego a emprender su descentralización, en un proceso cuyas dificultades no deben impedir el aprecio de sus ventajas para la educación. No cabe duda de que un sistema educativo de las dimensiones del nuestro podrá cumplir mejor sus propósitos si su gestión es compartida por autoridades de los tres niveles de gobierno. La gobernabilidad del sistema hoy no puede ignorar las demandas de la sociedad y los gobiernos de los estados por tener una mayor participación en las decisiones nacionales. Se observa una disminución de la legitimi-

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dad de las acciones emprendidas de manera unilateral desde el centro, cuando estas carecen de fundamento y afectan la vida de las sociedades e instituciones locales. Al mismo tiempo, no pueden desconocerse los riesgos de incrementar la falta de equidad y la ineficacia del sector, en un contexto de desigualdad entre las entidades federativas. En buena medida como resultado del proceso de federalización de la educación básica, la fisonomía del sistema educativo mexicano ha cambiado notablemente. Nuevos actores sociales surgen y otros se hacen visibles con renovadas formas de intervención en el escenario nacional, y cada vez más, en las entidades: gobiernos estatales y municipales, burocracias educativas, federal y estatales, partidos políticos, medios de comunicación, organizaciones sociales y productivas, padres de familia, las secciones de la organización del magisterio, los maestros y directivos escolares, entre los más importantes. Los estados de la República han ido ampliando su participación y sus responsabilidades en materia educativa. Operan bajo su responsabilidad los servicios de educación básica y formación de docentes, y coordinan o promueven el desarrollo de la educación para los adultos, así como algunos servicios de educación media superior y superior, y se ha avanzado en la conformación de sistemas estatales de educación. Recientemente se creó el Consejo Nacional de Autoridades Educativas y se emprendió un proceso de reestructuración de la Secretaría de Educación Pública, con lo cual se abrió un espacio institucional a la participación de los estados en la formulación de la política educativa y se establecieron condiciones para mejorar el funcionamiento del gobierno federal. La reestructuración del sector deberá avanzar de modo que la operación de todos los servicios educativos corresponda a las entidades, que estas participen más activamente en la planeación y el diseño de políticas, y que la SEP cumpla más eficazmente funciones normativas, de planeación estratégica, de evaluación y de carácter compensatorio. No se necesita incrementar la estructura burocrática de la Secretaría para mejorar la calidad de la educación y, además, se requiere del mayor apoyo del Ejecutivo Federal para que la SEP pueda ejercer sus facultades normativas en la educación nacional. Consideramos, sin embargo, que el proceso de federalización tiene que

adaptarse a ritmos diferentes, en función de las circunstancias de cada tipo y subsistema educativo, y de las condiciones de cada entidad federativa. Los propósitos que se persiguen con los procesos de descentralización deben ser claros y generales, de manera que las formas que adopten en cada caso y las medidas que se apliquen puedan adecuarse a las necesidades locales. El estado que guardan los equilibrios de poder en los estados y su contexto político, no siempre visibles, influyen muy considerablemente en el desarrollo de la educación. La SEP e instancias homólogas en las entidades deben concentrar la atención en los aspectos prioritarios del quehacer educativo, al igual que en las medidas estratégicas de mediano y largo plazo que se requieren para fomentar el desarrollo educativo, para evitar el riesgo de que la administración de los recursos, el complejo sistema de trámites y la resolución de conflictos administrativos y gremiales absorban su atención en demasía y reduzcan su margen de acción en la formulación y aplicación de la política educativa. Debe reconocerse que el hecho mismo de avanzar en procesos de descentralización no garantiza que las cosas se vayan a hacer mejor. Las diferencias entre los niveles de desarrollo y las capacidades de gestión de los estados, los municipios y los propios planteles varían enormemente de estado a estado y de región a región; y esto, con frecuencia, representa limitantes al desarrollo. En suma, el desafío es construir un auténtico sistema federal de gobierno que equilibre adecuadamente las atribuciones de los estados con las responsabilidades de la federación, y mejore las condiciones de equidad entre las entidades federativas. Aún es largo el camino por andar. Debemos reconocer que los cambios culturales que exige una nueva relación entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados se producen con lentitud, ya que implican complejos procesos de aprendizaje, conflicto y tensión entre los actores involucrados. Recomendaciones El Consejo considera que debe profundizarse el proceso de federalización del sistema educativo, bajo el criterio de afirmar el papel de la autoridad educativa en su ámbito de competencia; precisar el rol específico de las

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autoridades federales y las entidades federativas; reconocer progresivamente el papel de los municipios y las instancias regionales y de zona, hasta llegar a la dirección de cada escuela. El federalismo requiere de instituciones sólidas y eficaces, que basen su actuación en la normativa aplicable y, sobre todo, en relaciones sustentadas en la confianza, que permitan incrementar paulatinamente la capacidad de gestión de los sistemas educativos, nacional y estatales, así como el de cada escuela. Junto con la necesidad de ampliar y mejorar las atribuciones de las entidades en la toma de decisiones, es preciso establecer mecanismos consensuados, participativos y transparentes, para rendir cuentas sobre los resultados de su quehacer, sobre el uso de los recursos y sobre la buena marcha de la educación, en el marco del respeto a la soberanía de los estados. En particular, consideramos conveniente avanzar en los siguientes aspectos: i.

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Para asegurar que la federalización se traduzca en avances efectivos en el funcionamiento del sistema educativo en todas las entidades, en especial en las que presentan carencias más graves, convendrá fortalecer el papel compensatorio de la SEP, mediante la asignación de recursos especiales a esas entidades con criterios claros, y también con acciones para desarrollar la capacidad local de gestión, con acuerdos que incluyan mecanismos que aseguren la buena operación de los programas respectivos. ii. Dada la diversidad de condiciones de las entidades, habrá que seguir avanzando en los procesos de federalización de los servicios educativos del Distrito Federal y de la educación media superior y superior tecnológica; habrá de considerarse también la descentralización hacia las regiones y municipios, en función de la realidad que prevalece en cada una de las entidades federativas. iii. Es conveniente continuar la reestructuración del sector educativo, de tal suerte que las unidades administrativas y las instituciones responsables de promover diversos aspectos particulares de la educación, al igual que la

cultura y el deporte, el patrimonio histórico y artístico, la investigación, la ciencia y la tecnología, y los medios de comunicación públicos, entre otros, sean gestionadas de manera eficiente y articulada con la política educativa. Deberá evitarse la multiplicación de entidades burocráticas y asegurar que las autoridades educativas tengan un peso fundamental en la dirección de esos organismos, para que su funcionamiento refuerce el de las escuelas e instituciones educativas de todo tipo, a fin de conseguir una educación integral. iv. Buscando reducir la plataforma burocrática federal, sin dejar de fortalecer las áreas que lo requieran, la reestructuración reforzará la especialización de las funciones de la SEP en torno a la orientación estratégica del desarrollo educativo del país. Las autoridades locales estarán llamadas a intervenir, de manera creciente, en el diseño e instrumentación de los programas educativos. v. Deberá atenderse la formación de funcionarios en los estados, para contar con personal altamente capacitado en el ámbito local, con lo cual se generarían condiciones de mayor equidad entre las entidades federativas en materia de gobernabilidad y mejoraría la gestión de los sistemas. Esto es indispensable para lograr un impacto favorable sobre el desarrollo del federalismo y así contribuir a fortalecer la educación nacional. vi. El CONAEDU deberá consolidarse y fortalecerse como instancia de autoridad colegiada y mecanismo de definición y consenso de la política educativa nacional. Las propias entidades federativas han insistido en la necesidad de que el Consejo formule una agenda estratégica que sirva de base para orientar su actividad, y que se busque un equilibrio entre los temas de la agenda de manera que los tipos educativos tengan un peso equivalente. Debería dinamizarse su funcionamiento mediante la creación de redes, comisiones y otros mecanismos que favorezcan su desarrollo.

Gobernabilidad y otros actores en las decisiones educativas Existen diferencias importantes en las condiciones de gobernabilidad del

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sistema educativo según se trate de educación básica, media superior y enseñanza superior; se distinguen los siguientes aspectos: Por lo que se refiere a la educación básica, en las entidades federativas se ha venido experimentando una transformación desigual de las responsabilidades y los márgenes de decisión de la autoridad educativa, tanto de las secretarías de educación o sus equivalentes, como de las distintas instancias que intervienen en la cadena de mando escolar. El funcionamiento de las escuelas de educación básica está a cargo de las autoridades de cada entidad federativa. Las cadenas de mando respectivas están determinadas por distintos niveles de ingerencia de las autoridades y las organizaciones sindicales. La gestión y la labor docente se desarrollan con base en marcos normativos que se definen centralmente y de manera homogénea para todo el país, ante lo que surgen demandas reiteradas de mayor capacidad de gestión y de reconocimiento de la diversidad. No obstante, el papel de la autoridad es en lo general débil para hacer valer la normalidad de la vida escolar. En algunas entidades los niveles de incumplimiento llegan a ser muy críticos. Con frecuencia se señala que para que su gestión sea relevante debe alentarse una mayor participación social. La gobernabilidad de las instituciones de educación media superior está determinada por los siguientes factores: • • • •

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la necesidad de definir con mayor precisión sus finalidades y su naturaleza; las presiones crecientes para la ampliación de servicios; la articulación con la educación básica y con la educación superior; y, en algunos casos, la complejidad de formas de gobierno interno, que se deriva de su estrecha vinculación con la educación superior.

En la medida en que la estructura y funcionamiento de sus instituciones se vinculan con las de educación superior, la incidencia de los mismos actores relevantes en su gobierno —cuerpos académicos, organizaciones estudiantiles y gremiales— suele estar más o menos diferenciada. Las tres vertientes que conforman la educación superior —la universita-

ria, la tecnológica y la de formación de docentes— proceden de tradiciones distintas. El gobierno de las universidades públicas se ha estructurado en torno al concepto de autonomía; en la mayoría de las instituciones de educación tecnológica y en la educación normal ha prevalecido la intervención directa de las autoridades educativas en la gestión académica y administrativa. Las instituciones de tipo superior ofrecen un variado abanico de regímenes internos de gobierno, desde la gestión centralizada hasta la completa autonomía, pasando por diferentes matices de desconcentración y descentralización. Las decisiones suelen estar condicionadas por la fuerza relativa de sus cuerpos académicos, sus organizaciones sindicales y estudiantiles. Dependiendo de la naturaleza de estas instituciones, su gestión interna puede estar más o menos determinada por autoridades o agentes sociales que se ubican más allá del espacio institucional. En el ámbito de los actores sociales que participan en la educación, cabe destacar, por su importancia, al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE), uno de los más grandes del mundo y sin duda una de las mayores fuerzas políticas del país. Sin embargo, con el tiempo, las relaciones entre las autoridades educativas y la organización sindical se han reducido a un esquema de confrontación, centrado en la negociación de los salarios pero referido también a los temas propiamente educativos. Prevalece en la organización la tendencia que la impulsa a ejercer influencia y control en ámbitos que formalmente son competencia de la autoridad. Es necesario tener claras las diferencias entre la función normativa y la sindical, independientemente de su necesaria complementariedad. No es aceptable que una misma persona responda simultáneamente a ambos intereses. En muchas ocasiones la autoridad ha renunciado al ejercicio de sus funciones, lo que ha propiciado que la organización ocupe espacios que no le corresponden. Las transformaciones que se están perfilando en los patrones de toma de decisión del sector hacen necesario atender y revisar también la dimensión que representa el Poder Legislativo, en tanto actor político y social de especial relevancia para la gobernabilidad del sistema.

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Recomendaciones En cuanto al conjunto del sistema educativo i.

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Como resultado del desarrollo democrático del país, hoy el poder legislativo, en el ámbito nacional y el de las entidades federativas, tiene un papel activo en la definición de políticas. Esta positiva evolución plantea también el riesgo de que las decisiones de los congresos se tomen sin el análisis de sus consecuencias, sin apoyo de la necesaria asesoría especializada, atendiendo principalmente a presiones de grupos de interés, o invadiendo funciones del poder ejecutivo en cuanto a la planeación, la programación y la ejecución de las actividades y los proyectos educativos. El Consejo considera necesario conformar esquemas que propicien un diálogo ordenado entre el Legislativo y el Ejecutivo con vistas al logro de una mayor relevancia y coherencia en las políticas públicas para impulsar la ampliación y el mejoramiento de la educación. ii. Por otra parte, el Consejo reconoce el papel de la organización sindical en materia de defensa de los derechos laborales de los maestros y trabajadores de la educación nacional. De igual forma, considera al SNTE como interlocutor para la discusión y análisis de los temas educativos. La colaboración del SNTE es necesarísima para cambiar situaciones que hoy afectan de manera muy inconveniente a la educación. Debe recordarse, que la responsabilidad en materia de política educativa corresponde a la autoridad y que ésta no debe ceder ante presiones de la organización o sus agrupaciones. El peso de las opiniones del SNTE en temas vinculados con la agenda educativa deberá sustentarse en la solidez de las posturas, y no en el peso político de la organización. El Consejo se pronuncia en favor de avanzar hacia la consolidación de reglas y mecanismos —establecidos de común acuerdo entre la organización sindical y la autoridad educativa—, para garantizar la transparencia, la calidad y la equidad en las contrataciones de personal al servicio de la educación. Ha sido muy nociva la renuncia de la autoridad nacional a sus atribuciones y funciones rectoras en educación.

El Consejo considera también que se deben dar avances en el gobierno de los planteles e instituciones de los diversos tipos educativos, en aspectos como los siguientes: En cuanto a la educación básica iii. La escuela debe ser el centro de la actividad educativa. Para ello, es preciso establecer las condiciones institucionales, pautas y mecanismos que aseguren una mayor capacidad de gestión a partir de su diversidad. Una gobernabilidad renovada del sistema educativo nacional debería ir encaminada a que el verdadero eje de la acción y la política educativa sea lo que ocurre en los planteles, de los distintos tipos y modalidades. Los sistemas educativos —federal o estatales— deberán orientarse a asegurar el funcionamiento eficiente de los planteles, para lograr aprendizajes efectivos. En cuanto a la educación media superior iv. Hoy día, los propósitos de este tipo educativo están cambiando, y más allá del carácter propedéutico que la marcó desde su origen, se pone de relieve la necesidad de que contribuya a culminar la formación de una ciudadanía capaz de asumir sus responsabilidades sociales, de valorar y enriquecer su identidad cultural, de incorporarse de una manera digna al ámbito del trabajo, de desarrollar sus competencias en un mundo globalizado, de aplicar una alfabetización relevante en la nueva sociedad de la información y el conocimiento, y de seguir aprendiendo a lo largo de la vida. El establecimiento de una Subsecretaría de Educación Media Superior en la estructura de la SEP abre nuevos espacios para transformar de manera favorable la incidencia de los diversos actores en el gobierno de las instituciones de este tipo educativo y para que se establezcan las condiciones que hagan posibles las transformaciones profundas requeridas en este sector, pero se trata sólo de un primer paso, que deberá ir seguido por varios más para que dé los frutos que se esperan.

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En cuanto a la educación superior v. El Consejo advierte sobre el valor de realizar una revisión profunda de las consecuencias que ha tenido y las características que debería tener en el futuro la noción de autonomía en las instituciones públicas de educación superior. vi. Reconociendo la importancia histórica de la autonomía universitaria para el desarrollo cultural y político del país, y preservando legítimos logros y fortalezas como la libertad de cátedra y de pensamiento que les han caracterizado, es necesario al mismo tiempo asegurar que respondan al interés de la educación nacional, a los fines de justicia y democracia que establece el Artículo Tercero Constitucional. Para ello el principio de autonomía deberá articularse con los de transparencia y obligación de dar cuentas de los resultados alcanzados y los recursos utilizados, con mecanismos para tomar decisiones con base en ello. vii. Por otra parte, deberán fortalecerse mecanismos para articular las diferentes vertientes de las educación superior, así como la evaluación y la planeación de las mismas, que propicien el avance hacia la conformación de sistemas integrados de enseñanza superior en las entidades federativas, sin perder los beneficios de los sistemas de carácter nacional que han probado su valía. La participación social

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La tarea educativa es, esencialmente, responsabilidad de toda la sociedad. La diversidad y el dinamismo de las necesidades educativas del país hacen crucial la participación de organizaciones sociales de todo tipo en la definición de objetivos y estrategias para la educación. Los sindicatos, las asociaciones de padres de familia, las academias y organizaciones profesionales, así como las agrupaciones empresariales, deben ser aliados comprometidos tanto en la definición de objetivos como en el apoyo para instrumentar las estrategias necesarias para alcanzarlos. La relación entre las instituciones educativas y los diferentes sectores sociales es bidireccional: además de su función directa en relación con sus alum-

nos, las escuelas pueden ser centros comunitarios que enriquezcan la vida de las localidades donde se ubican; todos los sectores sociales, por su parte, deben apoyar de diversas formas a las escuelas para que alcancen sus objetivos. La sociedad debe también, de distintas maneras, compartir con las autoridades de todos los niveles, desde el nacional hasta el de cada plantel, pasando por el estatal y el regional, la responsabilidad de las decisiones educativas. La participación de la sociedad en el quehacer educativo es una actividad que comprende múltiples dimensiones y variantes: • •

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Según los tipos educativos, que implican formas específicas de participación en educación básica, en media superior y superior. Según los actores: los padres de familia, por una parte, pero también los sectores productivos, los medios de comunicación, las instituciones de carácter científico y tecnológico y las organizaciones que trabajan con jóvenes, entre otros. Según los tipos de acciones: apoyo a los alumnos en el hogar y apoyos directos a las escuelas por parte de las familias y los particulares; manejo de recursos como becas y otros; intervención en la toma de decisiones, etc.

La participación ciudadana puede enriquecer la tarea educativa en todos los tipos, niveles y modalidades. Una colaboración activa de la sociedad en la educación puede, además, contribuir a debilitar la cultura de la simulación, a disminuir prácticas de corrupción y a favorecer la rendición de cuentas. Sin duda se han venido realizando esfuerzos para promover una mayor participación social en la educación, pero es necesario redoblar los esfuerzos, ya que no puede considerarse todavía que la situación sea satisfactoria, lo que hace ver que no se trata de una tarea sencilla, en parte por la ausencia de tradición de participación en muchos sectores de la sociedad mexicana. Sugerimos distinguir dos ámbitos en que las autoridades educativas debieran promover una mayor participación de la sociedad: el de la conformación

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de las políticas y la definición de estrategias en el nivel macro, estatal y federal; y el ámbito micro, de la participación en el nivel de cada escuela y comunidad. Recomendaciones Como orientación general, el Consejo considera que la participación de la sociedad debe ser propiciada y estimulada, y también organizada y canalizada, para que contribuya eficazmente al logro de los fines educativos. En los dos ámbitos mencionados sugerimos tener en cuenta lo siguiente: Ámbito de la conformación de las políticas educativas en los niveles de los gobiernos federal y estatales i.

En el ámbito estatal, juzgamos necesario valorar con objetividad las experiencias de los últimos años respecto a los consejos estatales de participación social, lo cual permitirá al siguiente gobierno federal, al Consejo Nacional de Autoridades Educativas y a los gobiernos estatales dirigir sus acciones a impulsar una participación de la sociedad más intensa en la definición, ejecución y seguimiento de las políticas educativas estatales. ii. En el nivel federal, recomendamos que se replantee la problemática y se busquen nuevas soluciones respecto a la participación en la formulación de políticas de alcance nacional en los diversos tipos y modalidades educativos. En la enseñanza media superior y en la superior el concepto de participación social debe desarrollarse junto con el de vinculación. iii. Las experiencias del CONAPASE y del Compromiso Social por la Calidad de la Educación deben aprovecharse para integrar un nuevo diseño, más eficaz, de las instancias necesarias para cumplir esta función. Ámbito de las escuelas e instituciones

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iv. Las experiencias exitosas y prometedoras de la participación de los padres deben ser sistematizadas, a fin de racionalizar los apoyos que las autoridades —locales, estatales y federales— les brinden; esto permiti-

rá al siguiente Gobierno establecer programas de apoyo y estímulo mejor enfocados y, probablemente —en el curso de dos o tres años— llegar a definir referentes legales más claros que los actuales, con objeto de que se logre una participación efectiva que responda a las diferentes circunstancias de las escuelas. v. Para propiciar la participación de la sociedad a este nivel recomendamos ampliar la difusión de información sobre este particular, con lo que se irá consolidando una cultura democrática que propicie la participación. vi. El proceso de participación ciudadana se vería beneficiado con el establecimiento de una figura tipo ombudsman u otra, como instancia para hacer exigible el derecho a la educación, así como para formular denuncias en contra de funcionarios y trabajadores de la educación que no cumplan con las tareas que les corresponden o que cometan arbitrariedades y abusos en contra de los estudiantes o sus familias. Las fórmulas que se diseñen deberán evitar la burocratización y asegurar el impacto de las recomendaciones de las instancias que se establezcan. Gestión de recursos Los límites en la disponibilidad de recursos imponen restricciones a la gobernabilidad del sistema educativo. En otro apartado de este documento se analiza con mayor amplitud el tema del financiamiento de la educación. Aquí se señalan sólo algunos aspectos de la gestión de los recursos relacionados con el gobierno del sistema. La intervención de algunos actores sociales que repercuten en la gobernabilidad del sector educativo suele expresarse mediante presiones coyunturales sobre la asignación de recursos presupuestales. En ellas se revelan intereses diversos y, con frecuencia divergentes, que se multiplican en los distintos niveles de gobierno, así como en los ámbitos de las autoridades educativas, del poder legislativo, de la organización sindical y de las propias instituciones educativas, en especial las que gozan de autonomía. En estas circunstancias, las decisiones sobre el destino de los recursos tienden a tomarse con criterios de corto plazo y sin fundamento programático. Además, su ejercicio presupuestal con frecuencia está sujeto a es-

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quemas de control burocrático y marcos normativos complejos y disfuncionales centrados en el control de los procesos, con escasa atención a los resultados. Esto, junto con la insuficiencia de recursos, contribuye a que las decisiones de gobierno en el sector se vean reducidas al alivio de demandas o conflictos coyunturales, con un margen muy estrecho para impulsar y sostener las transformaciones de fondo que requiere el sector. Por otra parte, con la federalización, los liderazgos sindicales del magisterio local adquirieron nuevas atribuciones, lo que les dio relevancia en el escenario político estatal. Mientras el sindicato se fortaleció, el papel de gobernadores y autoridades educativas locales en algunos estados ha propiciado acuerdos y decisiones insostenibles en materia económica, que representan un reto formidable para el equilibrio financiero de esas entidades y generan presiones sobre la federación. Esta situación limita el desarrollo de la educación, ante la imposibilidad de destinar recursos a infraestructura y mantenimiento, así como a la inversión para la calidad y la equidad, por tener que destinar casi todos los recursos, de por si escasos, al pago de sueldos y prestaciones. Debe reconocerse, además, que la problemática del sector educativo no puede abstraerse de la situación general de las finanzas públicas, y que una solución de fondo sólo podrá darse, seguramente, en el marco de un reordenamiento general de estas últimas. Recomendaciones i.

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Ante esta compleja realidad, el Consejo recomienda establecer nuevas reglas, transparentes y claras, en los distintos rubros de la asignación de los recursos públicos destinados a la educación, ii. Nos parece necesario también revisar los mecanismos de control de gestión, para conseguir que apoyen el funcionamiento del sector educativo, teniendo en cuenta sus peculiaridades, en vez de obstaculizar su funcionamiento; entendemos esta recomendación, desde luego, sin detrimento de la transparencia y eficiencia obligadas en el control de todo recurso público. iii. Resulta clara, además, la necesidad de buscar una solución de fondo al

problema de las finanzas estatales en situación de desequilibrio presupuestal crónico, derivado de negociaciones desproporcionadas, que al mismo tiempo que permitan el saneamiento de las haciendas, preserven los derechos legítimos de los trabajadores. En los casos de estas recomendaciones, corresponderá a las autoridades educativas promover la interacción de las instancias involucradas, en especial el Poder Legislativo y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para poder llevarlas a la práctica. El marco jurídico de la educación A lo largo de este documento se hace patente la necesidad de revisar el marco jurídico que sostiene el funcionamiento del sistema educativo nacional, que en diversos aspectos ya no responde a las necesidades actuales. Consideramos necesario que el cuerpo normativo se ajuste para que responda a las necesidades de la educación en el momento actual, sin abandonar sus principios esenciales, como el derecho a la educación, el laicismo y la gratuidad de la enseñanza obligatoria, así como la búsqueda de la calidad con equidad, o el fomento de la participación social. i.

Por la complejidad y la naturaleza técnica especializada de lo anterior, se recomienda establecer un equipo de trabajo, integrado por conocedores de la legislación educativa, expertos en educación, profesores, investigadores y representantes de la sociedad, entre otros, para hacer una revisión completa del marco legal vigente y formular recomendaciones, con miras a la integración de un cuerpo integrado y coherente de iniciativas de ley, que pudieran impulsarse desde el sector educativo. Como punto de partida de su trabajo, el grupo podría analizar cuáles son las modificaciones legales necesarias para que las diversas recomendaciones de este documento puedan hacerse realidad.

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EN RESUMIDAS CUENTAS, la búsqueda de una nueva gobernabilidad en el ámbito de la educación —más democrática y participativa y acorde con los tiempos que vivimos— supone avanzar de manera efectiva hacia el fortalecimiento de la capacidad del sistema educativo nacional para orientar el desarrollo de la educación en el mediano y largo plazos, en función de grandes prioridades, líneas de acción y consensos. Entre otras cosas, esto significa: •

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Profundizar la federalización, para contar con una autoridad central que actúe cada vez más como instancia estratégica para promover coordinación de esfuerzos, transparencia y eficiencia en el uso de recursos, y valoración tanto de los resultados alcanzados como de los desafíos a superar; y al mismo tiempo para aumentar la capacidad de gestión de las entidades federativas y las propias instituciones educativas. Conseguir que el sector cuente con una estructura menos compleja, más eficaz y pertinente, con mejor articulación entre los distintos tipos, niveles y modalidades de los servicios educativos. Redefinir el papel en la toma de decisiones del sector de actores como el poder legislativo, la organización sindical y las instituciones educativas mismas, en especial las dotadas de autonomía. Buscar maneras para fortalecer la participación de la sociedad en la tarea educativa. Reformular las reglas y los mecanismos con base en los cuales se asignan los recursos públicos al sector educativo. Llevar a cabo una actualización completa del marco jurídico de la educación nacional. para dar el necesario sustento a todo lo anterior.

3. EL FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN El gasto público en educación y la aportación de las entidades

Los recursos que el Estado Mexicano dedicó a la educación en el penúltimo ejercicio fiscal del gobierno del presidente Fox fueron inferiores a los que debieron haber sido canalizados a este rubro, de acuerdo con lo que ordena la Ley General de Educación. Sin embargo, esas aportaciones, expresadas como proporción del producto interno bruto (PIB) del país, fueron ligeramente superiores a las registradas en Canadá y en los Estados Unidos, y rebasaron significativamente a las reportadas en Chile, Corea y España, por ejemplo. El gobierno federal aportó cuatro quintas partes de este gasto y los gobiernos de las entidades federativas contribuyeron con la quinta parte restante. Sin embargo, es importante hacer notar que los porcentajes de los presupuestos que los gobiernos estatales destinan a esta finalidad no responden a criterios claramente definidos, ya que no están correlacionados, por ejemplo, con los productos internos brutos de las entidades, ni con la magnitud de las desigualdades educativas registradas en cada una de ellas, ni con la eficiencia con la que utilizan los recursos asignados por el gobierno federal. El caso de mayor contraste es el del gobierno del Distrito Federal (entidad que, como se sabe, es la más desarrollada del país). Los gastos en educación de ese gobierno se dedican al financiamiento de varios rubros complementarios, como los uniformes y los útiles escolares, en tanto que la operación de su sistema educativo es totalmente financiada por el gobierno federal. Este problema no ha sido resuelto. Por un lado, es necesario legislar para todas las entidades federativas; y, por otro, cumplir lo que ordena la Constitución con respecto al caso del Distrito Federal. Aportaciones del sector privado al gasto educativo El sector privado aporta a la educación una proporción del PIB inferior a las registradas en otros países en desarrollo, como Chile y Corea. Una posibi-

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lidad no debidamente aprovechada para incrementar las contribuciones de los particulares al gasto educativo nacional, son las aportaciones que podrían hacer los estudiantes inscritos en las instituciones públicas de educación superior, cuyas familias disponen de los recursos necesarios para hacerlo. Sin embargo, el ordenamiento del Artículo Tercero Constitucional en el sentido de que la educación que imparta el Estado será gratuita, ha sido interpretado como impedimento para que las instituciones de educación superior trasladen a sus estudiantes el costo de la educación que les imparten. Con todo, algunas universidades públicas recuperan por esta vía hasta el 25 por ciento de ese costo, lo que indica que la discusión de este tema no ha terminado. Se ha comprobado que la posibilidad de ingresar al sistema escolar y de permanecer en él están fuertemente determinadas por las condiciones socioeconómicas de las familias de los estudiantes. La tasa de participación de los jóvenes de 6 a 15 años de edad, cuyas familias se encuentran en el decil más alto de la distribución del ingreso, es seis veces mayor que la correspondiente a los estudiantes con familias en el decil más bajo de esa distribución. Distribución de los recursos públicos entre sus diferentes destinos Entre las diferentes modalidades educativas

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La Ley General de Educación, al ordenar que el Estado dedique a la educación una determinada proporción del PIB, señala la fracción de esos recursos que debe asignarse a la investigación científica y tecnológica, incluyendo la que se realiza en instituciones públicas de educación superior. Sin embargo, no señala las proporciones de los recursos del Estado que se deben destinar a los otros rubros del presupuesto asignado al sistema educativo nacional. Creemos indispensable subsanar esta omisión. La educación que se imparte a los adultos que no han concluido su educación básica, por ejemplo, ha sido la menos atendida financieramente. Esto ha impedido que el INEA esté en condiciones de contratar personal profesional para desarrollar

sus programas, lo que repercute negativamente en la calidad de esa educación. Tampoco se protegen otros rubros como la inversión en infraestructura, equidad y calidad. Entre las entidades federativas Como consecuencia de que la ley no ha establecido criterios objetivos para distribuir entre las entidades federativas los recursos que la federación destina al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal, hay importantes disparidades en las asignaciones que reciben dichas entidades por cada alumno inscrito en esos niveles educativos. En 2004, por ejemplo, mientras el alumnado de la entidad con la matrícula más numerosa es 12 veces mayor que el de la que se encuentra en la situación contraria, el recurso que recibió en ese mismo año la entidad más favorecida es 19 veces mayor que el otorgado a la que ubicada en el extremo opuesto. Esta disparidad no puede ser explicada por los niveles de desarrollo económico de las entidades. Entre las instituciones de educación superior Además de las diferencias que hay entre las proporciones de los presupuestos estatales que se dedican a la educación, los recursos distribuidos por el gobierno federal entre las universidades estatales y las demás instituciones de educación superior tampoco obedecen a criterios claramente establecidos. Así por ejemplo, los subsidios otorgados por alumno, en la institución estatal más favorecida son 4.7 veces superiores a los asignados a la institución que se encuentra en la situación contraria. Aunque es probable que una parte de esos recursos se destine a financiar el desarrollo de algunas funciones distintas de la docencia, de todos modos es necesario transparentar los factores que expliquen tales diferencias, debido a su magnitud considerable. Es importante no desconocer la capacidad de las instituciones para emplear los recursos de manera conveniente. El mejoramiento de situaciones indeseables no siempre depende de la autoridad federal.

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Necesidades que requieren una atención prioritaria Educación básica

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Los esfuerzos que ha realizado el Estado Mexicano para satisfacer la demanda por educación básica han exigido ofrecer servicios educativos en un importante número de localidades geográficamente dispersas, en las que se concentran los más altos niveles de marginación. Con este propósito se han creado y difundido varios modelos educativos cuyas características son distintas a las prevalecientes en las ciudades. Entre éstos se encuentran los preescolares y los cursos comunitarios que administra el CONAFE, las telesecundarias y las escuelas multigrado. La proporción que representa el alumnado de estos planteles en la matrícula total del sistema es, desde luego, inferior a la proporción de los planteles mismos; empero, la cantidad de establecimientos de este tipo es muy considerable y se concentra fuertemente en algunas entidades federativas. Merece especial atención el hecho de que los recursos materiales asignados a los alumnos que reciben estos servicios educativos no son de la misma calidad que los de quienes asisten a las escuelas que funcionan en localidades con niveles de marginación más bajos. Esto también se observa en las escuelas convencionales que funcionan en zonas rurales —y en especial las que atienden a poblaciones indígenas. Por tanto, la pobreza que prevalece en un número considerable de localidades, se refleja nítidamente en las condiciones de los establecimientos educativos ubicados en ellas Durante las últimas décadas el Estado Mexicano ha hecho varios esfuerzos encaminados a mitigar estas disparidades. En particular, cabe mencionar los realizados a través de los programas compensatorios, administrados por el CONAFE La OECD ha señalado que “los esfuerzos por asegurar aprendizajes efectivos, en especial los de quienes viven en condiciones de pobreza, sólo serán fructíferos en la medida en que las escuelas cuenten con el respaldo material necesario”. Sin embargo, llama la atención que para tratar de lograr este objetivo haya sido necesario recurrir a financiamientos externos, y no a los recursos ordinariamente destinados al sector educativo.

Lo anterior plantea el dilema de decidir si la factibilidad de desarrollar los programas mencionados debe seguir dependiendo de la disponibilidad de recursos procedentes del exterior —los cuales, por su naturaleza, normalmente se utilizan con el fin de fortalecer la infraestructura del sistema productivo— o más bien, de que el Estado atribuya a esos programas una mayor importancia al formular y aprobar los presupuestos destinados a la educación. Educación posbásica Actualización tecnológica de los equipos Los instrumentos de alto contenido tecnológico que necesitan las instituciones de enseñanza media superior y superior para desarrollar sus funciones académicas y administrativas, deben ser amortizados rápidamente, ya que cada vez son más cortos los periodos en los que los incurren en obsolescencia. Además, las inversiones necesarias para reponerlos están sujetas a la llamada “enfermedad de los costos crecientes”, debido a que los nuevos instrumentos son cada vez más complejos. Es indudable que estos dos factores tienen importantes repercusiones en los presupuestos de dichas instituciones, por lo que es indispensable prever el comportamiento de los mismos. Debido a ello, para un buen número de instituciones será de gran utilidad la vinculación con las empresas. Pasivos contingentes por pensiones y jubilaciones del personal de las IES Durante los últimos años no fue renovada gradualmente la planta académica de las instituciones de educación superior, por tanto, aquella ha envejecido en forma notable. Por otro lado, en los contratos colectivos de trabajo celebrados en varias instituciones se han estipulado condiciones que encarecen —más allá de lo esperado— los pasivos contingentes representados por las pensiones y jubilaciones del personal académico. Es importante mencionar que esas instituciones no han creado las re-

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servas necesarias para liquidar esos pasivos, por lo que durante los próximos años será indispensable destinar recursos frescos para hacerlo. Evidentemente, tales recursos tendrán que ser sustraídos de los que hubieran podido ser destinados a la expansión del sistema escolar y al mejoramiento de la calidad de la educación impartida. Eficiencia en la utilización de los recursos

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La OECD ha hecho notar que mediante una utilización más eficiente del gasto educativo sería posible elevar el aprovechamiento de nuestros estudiantes, aún sin aumentar el producto interno bruto del país, el volumen del gasto educativo por alumno, ni modificar los antecedentes sociales de las familias que envían a su hijos a nuestras escuelas. Entre otras cosas, cabe señalar que la mayor parte del gasto público en educación se destina al pago de la nómina, lo cual se acentúa en la educación básica. Además, como recientemente lo señaló la OECD, la mayor parte del incremento que experimentó durante los últimos años el gasto educativo nacional fue absorbida por los aumentos salariales. Además, los salarios crecieron a una velocidad superior a la del aumento que, en promedio, se registró en el ingreso per cápita de la población. En consecuencia, las inversiones destinadas a la construcción, mantenimiento, equipamiento de las escuelas, a la innovación educativa y al mejoramiento de la calidad de la educación fueron relegadas a un segundo plano. Al respecto, es importante mencionar que no todos esos recursos destinados a gasto corriente se aprovechan eficientemente. Así por ejemplo, sigue creciendo la asignación de plazas de primaria y es sabido que no todas las asignadas a los maestros de educación básica son destinadas a la docencia. Por tanto, independientemente de que sea o no posible obtener recursos adicionales para financiar la educación, es indispensable aprovechar eficientemente los disponibles. Ciertamente, en las instituciones en las que se imparte educación posbásica se han hecho algunos esfuerzos con esta finalidad, por lo que, entre otras cosas, durante el presente sexenio se registró una disminución

en el subsidio asignado por alumno a las instituciones de educación superior. Sin embargo, este fenómeno puede tener dos significados distintos. El primero consiste en que las instituciones educativas quizá utilizaron sus recursos en forma más eficiente (con lo cual, entre otras cosas, se redujo la desigualdad que tradicionalmente ha existido entre el gasto por alumno en ese tipo educativo y el correspondiente a la educación básica) Pero el segundo consiste en que, como consecuencia de la menor disponibilidad de recursos, pudo haber disminuido la calidad de algunos de los servicios que prestan esas instituciones, o que éstas hayan tenido que intensificar sus funciones docentes en detrimento de las demás que tienen a su cargo, como la investigación y la difusión de la cultura. Es necesario, pues, tomar las medidas conducentes para asegurar que cualquier reducción en los costos unitarios de la educación refleje efectivamente una utilización más racional de los recursos; se debe evitar que esa reducción cause efectos negativos en la calidad de la educación impartida, o en el desempeño de las demás funciones que las instituciones de educación superior tienen a su cargo. Recomendaciones i.

Buscar fuentes alternativas de financiamiento basadas en la complementación de la inversión pública y privada en el sector educativo y que fortalezcan el sistema de becas y crédito educativo ii. Como se señaló en el apartado correspondiente al marco jurídico, consideramos que es indispensable establecer criterios para regular los subsidios federales a la educación básica y a las instituciones de educación superior. iii. Es necesario eliminar las disparidades observadas entre las condiciones en que se encuentran la infraestructura física y el equipamiento de las escuelas rurales y, en especial, las que atienden a poblaciones indígenas. También es necesario asignar a la educación destinada a los adultos los recursos indispensables para impartirla por agentes con la formación profesional adecuada para desempeñar esa función con solidez.

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iv. El hecho de que los programas compensatorios sean financiados mediante la contratación de préstamos otorgados por organismos internacionales puede colocarlos en una situación vulnerable. Recomendamos revisar si es conveniente seguir aplicando esta política. v. Es urgente crear las reservas financieras necesarias para liquidar los pasivos contingentes representados por los derechos que para su jubilación ha adquirido el personal académico adscrito a las instituciones públicas de educación superior. vi. Creemos que, independientemente de que sea posible incrementar los presupuestos destinados a la educación, las necesidades aquí señaladas sólo podrán ser adecuadamente satisfechas si se toman diversas medidas que permitan aprovechar eficientemente los recursos disponibles.

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HACIA UNA AGENDA ESTRATÉGICA PARA LA EDUCACIÓN EN MÉXICO

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La educación en el marco de las políticas públicas y el compromiso social Para terminar, el Consejo reitera su convicción de que el sistema educativo nacional ha conseguido avances muy importantes, pero también de que, para que la educación mexicana pueda cumplir plenamente los tres propósitos centrales que hemos identificado, no basta un avance inercial, sino que hacen falta cambios importantes en algunos aspectos, que hemos apuntado en este documento, y que consideramos que las políticas educativas futuras deberían impulsar de la manera más decidida. Añadimos que somos conscientes de que, en educación tal vez más que en otros terrenos, todo cambio importante implica esfuerzos prolongados y tiempos considerables. Los recursos son, desde luego, necesarios, pero es indispensable la continuidad en las orientaciones básicas, con flexibilidad para tener en cuenta las circunstancias locales y la capacidad de ajustar el rumbo en función de las circunstancias y con base en la experiencia. Entendemos también que el sistema escolar no puede rendir resultados satisfactorios si no se articula con las demás políticas públicas relacionadas con el desarrollo económico y social. A pesar de que esta afirmación es casi axiomática, no siempre ha sido tomada en cuenta, y los efectos de esa omisión pueden ser determinantes para el éxito o el fracaso de las políticas. Es fundamental reiterar que las dimensiones del esfuerzo a realizar para que el sistema educativo mexicano alcance el desarrollo y los niveles de calidad que deseamos, exigen el compromiso de todos los sectores de la sociedad. El esfuerzo de los maestros y los demás actores del sistema educativo es esencial, pero es indispensable también la contribución de los demás sectores de la sociedad. Nunca será excesivo insistir en que la educación es tarea de todos. Es ineludible el compromiso de todos para que nuestra educación alcance el desarrollo que México necesita.

La definición de las políticas educativas La definición de políticas enfrenta siempre una tensión entre las posturas

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favorables a la continuidad y las que prefieren el cambio. El punto de vista de este Consejo parte de la convicción de que, tan inapropiadas son las posturas triunfalistas, que no reconocen los faltantes, como las que se niegan a tomar en cuenta los avances realizados. En la educación resulta muy inconveniente una política de borrón y cuenta nueva, al igual que una que reprodujera lo existente ateniéndose al pasado sin impulsar nuevas transformaciones. Los mexicanos hemos logrado construir un sistema educativo que atiende a un número de alumnos más grande que la población total de la mayor parte de los países de América Latina y del mundo. La proporción de personas atendidas en todos los tipos y niveles educativos ha crecido en forma importante, los niveles de escolaridad han aumentado progresivamente y se ha reducido la proporción de analfabetas, al igual que la de personas sin escolaridad básica. Es importante reconocer, al mismo tiempo, lo que falta para que el sistema educativo atienda en forma suficiente las necesidades del país: una cuarta parte de los jóvenes mexicanos no consigue terminar la secundaria, la cobertura de la enseñanza media superior y la superior es insuficiente, y los niveles de rendimiento están muy por debajo de los que exige el mundo del Siglo XXI Además y, seguramente, ante todo, la desigualdad que marca todos los ámbitos de la sociedad mexicana está presente también en el educativo, contribuyendo a perpetuar el gravísimo problema de la desigualdad. A los claroscuros que presenta el diagnóstico que hacemos de la situación educativa nacional, corresponde un balance igualmente matizado sobre la calidad de las políticas educativas anteriormente implantadas, y sobre la forma como se definieron. Las decisiones de las autoridades educativas, en efecto, no siempre se han tomado con base en diagnósticos sólidos y en procesos cuidadosos de diseño e implementación, como es necesario. A veces han sido tomadas bajo presión o dentro de márgenes estrechos impuestos por la realidad política limitando las posibilidades de mejoramiento. Por ello en esta conclusión hacemos algunas consideraciones sobre la manera adecuada de definir políticas, las cuáles pueden parecer obvias, pero son pasadas por alto con demasiada frecuencia, por lo que no es superfluo señalarlas.

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Diseñar las políticas considerando las prioridades de la educación nacional así como los diversos factores que pueden determinar su éxito. Los resultados educativos están condicionados por un conjunto muy amplio de factores. Muchas veces las políticas se diseñan sin aprovechar los conocimientos disponibles acerca de ellos, lo cual impide obtener los efectos deseados. Es necesario asegurar de muchas maneras el acceso a los conocimientos existentes, una de ellas, indispensable, tiene que ver con una adecuada comunicación entre los tomadores de decisiones y los investigadores de la educación. Considerar las condiciones de los actores que se encargarán de implementar los programas, en particular los maestros y, en forma más comprehensiva, la complejidad de relaciones humanas propias del ámbito educativo. Considerar factores políticos capaces de interferir en una exitosa implementación. Una inadecuada previsión de los efectos potenciales de esos factores puede limitar los alcances obtener efectos contrarios a lo que se busca. Asegurar que la introducción de innovaciones sea precedida de un cuidadoso proceso de desarrollo experimental y, en su caso, de una eficaz valoración de los efectos de los programas que se intente sustituir. El apresuramiento en la aplicación de nuevos programas es una falla frecuente en el diseño de políticas públicas. Concebir las políticas educativas como elementos que forman parte de sistemas complejos, por lo que el éxito de las mismas depende del grado en que se articulen armónicamente con otros programas, que inciden en diversas esferas de la administración pública.

Los propósitos fundamentales de la educación nacional y la calidad El análisis del sistema educativo nacional presentado en estas páginas dista mucho de ser exhaustivo; tampoco lo son las recomendaciones y sugerencias formuladas. Pese a ello, el texto es relativamente extenso, e incluye análisis y recomendaciones de importancia diferente. Por lo tanto, para

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terminar esta conclusión retomamos puntos que consideramos necesario destacar por su especial importancia, por ser elementos clave de la agenda futura de la educación mexicana. Esta síntesis refleja la estructura del documento, cada uno de cuyos apartados principales aborda temas cruciales. El primero de estos temas es el de la equidad, en correspondencia con la idea de que la desigualdad es el flagelo más grave de la sociedad mexicana, no sólo en lo educativo, sino en todas las dimensiones de la vida nacional. Llamamos la atención sobre la tendencia de los sistemas educativos a reforzar las desigualdades sociales y económicas. Consecuentemente, afirmamos que nuestro sistema educativo debe buscar intencionalmente la equidad, con la definición de políticas consecuentes con esta idea: necesitamos asumir el reto de distribuir calidad de insumos, de asegurar la distribución de la calidad de los procesos, para poder esperar, entonces sí, mayor equidad en resultados. Al referirnos a la búsqueda de la calidad como criterio rector de los esfuerzos por mejorar la educación, sostenemos que perseguir simultáneamente equidad y calidad no es sencillo, pero es posible: implica transitar del modelo de derrame paulatino de beneficios, en función de la demanda efectiva, que ha prevalecido en la educación mexicana y fortalece la inequidad, a uno de medidas encaminadas sistemáticamente a impulsar el acceso de los sectores desfavorecidos a niveles educativos cada vez más altos, pero haciéndolo con buenos niveles de aprendizaje. Esto implica un cambio en profundidad de las políticas educativas tradicionales, para dar prioridad a la atención de los sectores desfavorecidos de la población. Además de la búsqueda de la equidad, en este documento sostenemos que el segundo propósito fundamental de la educación nacional debe ser el contribuir al desarrollo de la democracia, la cohesión social y la responsabilidad ciudadana de nuestro país. En este sentido, hemos destacado dos grupos de políticas: las relacionadas con la formación cívica y ética, y las que se refieren a la multiculturalidad del país y al tipo de educación necesaria para propiciar la cohesión social en un contexto multicultural. Somos conscientes de la dificultad que presenta construir una educación que promueva de manera efectiva la democracia y la cohesión social, pero estamos convencidos de que estas políticas son las que tienen que ver

con lo fundamental de la misión de toda educación: el aprender a ser, el desarrollo en los educandos de sus valores y de sus responsabilidades éticas, o sea el núcleo íntimo de la persona en el que radica su dignidad como ser humano. Por ello subrayamos la necesidad de impulsar decididamente este ámbito del quehacer educativo. El tercero de los propósitos clave que asignamos a la educación, el que se refiere a su contribución al desarrollo económico es, tal vez, el que se maneja más frecuentemente al hablar de las mejoras que necesita llevar a cabo el sistema educativo nacional. Reconociendo su importancia, el Consejo destaca la necesidad de considerar este propósito en toda su amplitud y complejidad y junto con los otros dos grandes objetivos. Nos parece, en efecto, que la educación mexicana debe contribuir tanto al avance de los sectores modernos de la economía, y a su inserción en el mundo global del siglo XXI, y al de los sectores menos avanzados, en los que se sitúa la mayoría de la población nacional. El propósito de productividad y desarrollo económico debe perseguirse junto con los de equidad, democracia y cohesión.

Las estrategias básicas Los apartados de la tercera parte del texto reflejan también algunas estrategias, o grupos de estrategias, que el Consejo ha considerado fundamentales y recomienda no perder de vista en cualquier definición de políticas educativas. El primer grupo se refiere a los maestros, cuya importancia para la calidad educativa es ampliamente reconocida. El Consejo comparte esa idea, que considera fuera de discusión, y señala que la necesidad de recursos humanos calificados para el sistema educativo no se atiende con la simple actualización de contenidos puntuales del currículo, sino que implica un esfuerzo mayor, para contar con personal de perfiles diferentes, docentes y otros, que tengan en común una gran capacidad de tomar decisiones altamente calificadas sobre los aspectos cotidianos y de política general, directos e indirectos, inmediatos y mediatos que forman la esencia de su desempeño laboral.

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Sostenemos que los maestros deben dejar de ser tratados como simples técnicos que ponen en práctica decisiones tomadas en otros lugares, y concebimos su profesionalización como un proceso que integra el dominio de un campo profesional complejo: conocimiento y aptitud para transmitirlo; la capacidad de reflexionar y evaluar el desempeño propio y de innovarlo y mejorarlo; una ética profesional que sustente compromiso, desempeño responsable y rendimiento de cuentas; y la organización profesional necesaria para incidir en la escala colectiva de las decisiones educativas. Se proponen políticas para la formación inicial y continua de los profesores, y sobre sus condiciones de trabajo. El segundo grupo de estrategias integra recomendaciones en lo relativo al gobierno del sistema educativo, a su federalización y a la participación social. La importancia de este conjunto se aprecia mejor en el contexto del proceso de modernización de la vida política del país en general. Hasta hace pocos años la toma de decisiones sobre el sistema educativo nacional se caracterizaba por su carácter centralizado y vertical, casi totalmente en manos del Ejecutivo federal, con escasa intervención de otros actores, incluyendo unos tan importantes como el poder Legislativo, el ejecutivo de las entidades federativas o los padres de familia. La participación del otro gran actor de las decisiones educativas, el magisterio organizado, se daba mediante procesos poco transparentes. Como afirmamos antes, las relaciones entre las autoridades educativas y la organización sindical se han reducido a confrontaciones periódicas centradas en la negociación salarial. Nos parece que un cambio de primera importancia en la conducción del sistema educativo consistirá en transitar a formas de relación diferentes entre autoridades y sindicato, que reconozcan el papel de cada parte y busquen de común acuerdo las mejoras que el sistema educativo nacional requiere para ponerlo a la altura de los retos del siglo XXI. Reiteramos que la organización sindical es un interlocutor indispensable en la discusión de los temas educativos, pero también que se debe reconocer el lugar irrenunciable de las autoridades y que el peso de las opiniones de la organización sindical en temas de política educativa deberá sustentarse en la solidez misma de las posturas, y no en su peso político.

Sin la colaboración decidida de la organización sindical no será posible llevar a cabo, por ejemplo, las acciones necesarias para enfrentar eficazmente la desigualdad, fortaleciendo los servicios que operan en condiciones más precarias, para revitalizar la supervisión escolar, para transparentar y manejar con criterios sustantivos las contrataciones, entre otros cambios que requiere el sistema educativo nacional. Por ello la transformación constructiva de las relaciones entre la autoridad y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación constituye un requisito clave de toda mejora en profundidad. El reto es encontrar formas de gobierno adecuadas para un organismo grande y complejo como el sistema educativo que sean a la vez eficientes y democráticas; que puedan fijarse objetivos pertinentes y ambiciosos, y permitan definir estrategias conducentes a ellos, de manera que se atiendan las necesidades e intereses legítimos de los diversos actores. Los temas de la federalización del sistema educativo y de la participación social en las decisiones educativas son dos dimensiones importantes de la cuestión. También lo es la relativa al marco jurídico de la educación nacional, el conjunto de reglas en que se desenvuelve. Puede apreciarse que se trata de un reto de primera magnitud del que depende, en buena parte, todo lo demás. Un tercer grupo de estrategias se refiere al financiamiento de la educación. Es claro que los mejores propósitos no podrán hacerse realidad si no se cuenta con recursos. Igualmente claro es que la disponibilidad de recursos, materiales o humanos, se sustenta en última instancia en términos financieros. Por ello el tema del financiamiento tiene que ser considerado en toda política pública. Más allá de los puntos del apartado respectivo, el Consejo llama la atención sobre la viabilidad financiera del sistema, la cual enfrenta riesgos de consideración. México gasta más de siete puntos porcentuales del PIB en educación, la mayor parte en servicios personales. Las acciones necesarias para que el sistema educativo alcance el nivel necesario para estar a la altura de los desafíos del futuro implican importantes recursos adicionales; esas acciones incluyen, entre otras, dar prioridad a la mejora de los sectores desfavorecidos en la enseñanza básica; aumentar la oferta de educación media

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superior y superior de calidad; el incremento de los rubros de inversión y gasto corriente diferente a servicios personales, etcétera La perspectiva es más preocupante en la medida en que la recaudación fiscal no aumente sustancialmente, y persista la dependencia de las finanzas públicas de México de los ingresos petroleros, cuyos altos precios actuales no puede suponerse que se mantengan indefinidamente. Nos parece esencial, por tanto, una reconsideración profunda de los criterios de financiamiento de la educación, incluyendo lo relativo al origen y el destino de los recursos y su distribución entre tipos y niveles educativos, entidades federativas e instituciones, así como entre los diferentes renglones del gasto. Es importante reiterar la importancia de que las medidas de política tengan en cuenta sus inevitables repercusiones, financieras y otras, ya que una medida bien intencionada puede tener consecuencias contraproducentes, en la perspectiva de los grandes propósitos de equidad y calidad principalmente. Un ejemplo que muestra la relación entre los temas de financiamiento, las prioridades de la educación y la toma de las decisiones es el que se refiere a la reforma que estableció la obligatoriedad del preescolar. La importancia de una buena educación en ese nivel para el éxito de los alumnos en los niveles posteriores es clara, por lo que no discutimos lo deseable del propósito de extender la cobertura del preescolar en el segmento de niños de tres, cuatro y cinco años de edad. Pero la estrategia de promover esa ampliación de la cobertura definiendo el nivel de preescolar como obligatorio tiene varias consecuencias: la más obvia es la de poner a cargo del erario público los costos correspondientes, que se elevan de inmediato al exigirse el nivel de licenciatura como requisito para los docentes de ese nivel. Una consecuencia menos visible consistirá seguramente en que el aumento de la cobertura se dará primero en planteles públicos urbanos, a los que asisten niños de sectores de clase media baja, y sólo mucho más tarde en poblaciones rurales pequeñas, previsiblemente mediante servicios de menor calidad, perpetuando la desventaja de esos alumnos. Algo similar podrá ocurrir si se adoptan medidas análogas en lo relativo

a la obligatoriedad de la enseñanza media superior, o a la ampliación de la jornada escolar en las primarias y secundarias. Para mejorar de manera simultanea calidad y equidad se necesita tomar medidas que analicen cuidadosamente las circunstancias, para evitar efectos contraproducentes como los mencionados. Las políticas que el sistema educativo requiere deberán incluir necesariamente, a nuestro juicio, los tres grupos de estrategias anteriores: un impulso decidido a la profesionalización de los docentes de todos los tipos, niveles y modalidades; la búsqueda de nuevas formas de tomar decisiones y gobernar el sistema educativo, basadas en la participación activa y fructífera de todos los actores legítimamente interesados en la educación, y sustentadas en un marco jurídico renovado; y la definición de criterios para la asignación de recursos para la educación que tengan en cuenta las prioridades nacionales y las posibilidades reales de las finanzas publicas, así como la equidad. Queremos terminar este documento reiterando que la desigualdad es el mayor problema de la educación y, en general, de México. La búsqueda de más calidad no podrá disociarse de la de mayor equidad; una y otra son elementos indispensables de la educación que necesitamos, por lo que todas las políticas educativas futuras deberán incluirlas.

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D Los retos de México en el futuro de la educación, del Consejo de Especialistas para la Educación, se terminó de imprimir en el mes de septiembre de 2006. En su composición se usaron tipos Arial de treinta y seis, veinte, dieciocho, catorce, once, diez y nueve puntos. El diseño de la portada y el formato electrónico fueron realizados por Francisco Javier Galván Castillo, bajo el cuidado editorial de Humberto Salazar. Se tiraron dos mil ejemplares en papel bond de 120 gramos (interiores) y sulfatado de 12 puntos con plastificado mate (portada), más sobrantes para reposición.