1438

Druk nr 1438 Warszawa, 27 listopada 2008 r. SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VI kadencja Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej

Pan Bronis!aw Komorowski Marsza!ek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

Powiadamiam Pana Marsza!ka, i" dzia!aj#c na mocy art. 122 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. odmawiam podpisania ustawy z dnia 6 listopada 2008 r.

-

Przepisy wprowadzaj!ce z zakresu ochrony zdrowia

ustawy

Jednocze$nie przesy!am umotywowany wniosek o ponowne rozpatrzenie przez Sejm RP tej ustawy. Upowa"niam Pana Andrzeja Dud% Podsekretarza Stanu w Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do reprezentowania mnie w tej sprawie.

(-) Lech Kaczy&ski

Warszawa, dnia

listopada 2008 r.

Sejm Rzeczypospolitej Polskiej

Wniosek

Na podstawie art. 122 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. odmawiam podpisania ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. – Przepisy wprowadzaj!ce ustawy z zakresu ochrony zdrowia. Odmow% podpisania ustawy motywuj% nast%puj#cymi wzgl%dami: Swoboda ustawodawcy w zakresie kszta!towania modelu systemu ochrony zdrowia nie jest nieograniczona. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej wymaga, by w!adze zapewni!y obywatelom, niezale"nie od ich sytuacji materialnej, równy dost%p do $wiadcze& opieki zdrowotnej finansowanej ze $rodków publicznych. Zgodnie z opini# Trybuna!u Konstytucyjnego (wyrok z dnia 7 stycznia 2004 r., K 13/03) z obowi#zku zapewnienia przez w!adze publiczne warunków realizacji prawa do ochrony zdrowia, które nie mo"e by' traktowane jako uprawnienie iluzoryczne b#d( czysto potencjalne, wynika jednak wymaganie, i" system ten – jako ca!o$' – musi by' efektywny. Odmawiam podpisania okre$lonych ustaw reformuj#cych z inicjatywy pos!ów system ochrony zdrowia, w tym ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. – Przepisy wprowadzaj#ce ustawy z zakresu ochrony zdrowia, poniewa" regulacje

2

te nie zabezpieczaj#c efektywno$ci dzia!ania systemu zezwalaj# w!adzy pa&stwowej na uwolnienie si% od odpowiedzialno$ci za funkcjonowanie opieki zdrowotnej ukierunkowanej na rzeczywiste zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepe!nosprawno$ci. Si!a demokratycznego pa&stwa nie polega na umiej%tno$ci zaniecha& w sprawach istotnych dla spo!ecze&stwa, ale na umiej%tno$ci rozwi#zywania problemów, w tym niekwestionowanego problemu funkcjonowania opieki zdrowotnej w Polsce. W demokratycznym pa&stwie nie jest mo"liwe wyra"enie zgody na dyskrecjonalne

uwolnienie si% rz#dz#cych z obowi#zku chronienia zdrowia

obywateli i zapewnienia im w!a$ciwego dost%pu do $wiadcze& zdrowotnych. O istnieniu takiego zamiaru przekonuje dokonywana w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. – Przepisy wprowadzaj#ce ustawy z zakresu ochrony zdrowia nowelizacja ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i $ci$le z t# nowelizacj# zwi#zany przepis art. 54 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o zak!adach opieki zdrowotnej. Wskazany problem dotyczy reakcji administracji rz#dowej na likwidacj% zak!adu opieki zdrowotnej prowadzonego w formie spó!ki prawa handlowego z udzia!em jednostki samorz#du terytorialnego. Przepisy kwestionowanych ustaw stanowi#, i" w sytuacji, kiedy likwidowany jest zak!ad udzielaj#cy okre$lonych $wiadcze& zdrowotnych jako jedyny w województwie i wiadomo, "e nie jest mo"liwe dalsze udzielanie tych $wiadcze& w innym zak!adzie, to Minister w!a$ciwy do spraw zdrowia jedynie mo"e, a nie musi, o$wiadczy' o zamiarze nabycia „za godziw# cen%” udzia!ów lub akcji reprezentuj#cych ca!y kapita! zak!adowy spó!ki. Zatem oznacza to, "e ustawodawca legalizuje bierno$' rz#du w przypadku likwidacji cennej placówki, której zast#pienie nie jest mo"liwe. Je"eli jednak minister zdecyduje si% na dokonanie swoistego pierwokupu, to wówczas zgodnie ze zmian# prawa finansowego jest zobowi#zany w okresie trzech lat do zbycia akcji i udzia!ów wykupionych w tym trybie. Wobec milczenia

3

ustawodawcy zbycie mo"e nast#pi' na rzecz dowolnego nabywcy i realizacj% dowolnego celu, w tym oczywi$cie celu nie zwi#zanego z ochron# zdrowia. W zako&czonym procesie prawodawczym, którego efektem ma by' doprowadzenie do obligatoryjnego przekszta!cenia wszystkich samodzielnych publicznych zak!adów opieki zdrowotnej w spó!ki prawa handlowego nie dostrzega si% nale"ytej troski o zapewnienie prawid!owego funkcjonowania systemu ochrony zdrowia. Wr%cz odwrotnie. Analiza poszczególnych przepisów ustawy, w tym przepisów przej$ciowych reguluj#cych szczegó!owo procedur% przekszta!ce& uzasadnia twierdzenie o zgodzie ustawodawcy na sprowadzenie niebezpiecze&stwa ca!kowitego za!amania si%

systemu opieki zdrowotnej,

z pozbawieniem dost%pu obywateli do podstawowych $wiadcze& zdrowotnych w!#cznie. W omawianej ustawie zrezygnowano bowiem z mechanizmów wymuszaj#cych zachowanie pozycji dominuj#cej przez jednostki sektora finansów publicznych w spó!kach tworzonych przez podmioty publiczne oraz z ogranicze& dotycz#cych wysoko$ci kapita!u umo"liwiaj#cego za!o"enie spó!ki prowadz#cej szpital. Zak!ad opieki zdrowotnej prowadzony w formie spó!ki kapita!owej b%dzie zatem podlega! re"imowi prawnemu na równi z innymi podmiotami gospodarczymi. Chodzi tu zw!aszcza o mo"liwo$' og!oszenia upad!o$ci oraz egzekwowania wierzytelno$ci. Konsekwencj# takiego podej$cia jest, w przypadku osi#gania trwa!ych strat w dzia!alno$ci zak!adu dzia!aj#cego w formie spó!ki, ju" nie zad!u"anie – tak jak obecnie, a zmniejszanie maj#tku spó!ki lub jej likwidacja. Jednocze$nie w ustawie nie znalaz!y si% mechanizmy. które by w sposób wystarczaj#cy gwarantowa!y wp!yw Pa&stwa na istnienie przekszta!conych ju" zak!adów opieki zdrowotnej. Tworz#c przepisy, które wprowadzaj#

obligatoryjne przekszta!cenie samodzielnych publicznych

zak!adów opieki zdrowotnej, ustawodawca winien przewidzie' mechanizmu, które stworz# gwarancj% i zabezpieczenie, "e zak!ady te b%d# dalej istnia!y i realizowa!y podstawowy cel, dla których je utworzono.

4

Zgodnie z przewidzian# w kwestionowanej ustawie nowelizacj# ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o publicznej s!u"bie krwi, do dnia 1 stycznia 2011 r., regionalne centra krwiodawstwa i krwiolecznictwa (21) dzia!aj#ce obecnie w formie samodzielnych publicznych zak!adów opieki zdrowotnej zostan# przekszta!cone w spó!ki kapita!owe. Zadania publicznej s!u"by krwi s# zadaniami szczególnymi i maj#cymi istotne znaczenie dla prawid!owego funkcjonowania opieki zdrowotnej w Polsce. Przyk!adowo, do zada& regionalnego centrum nale"y m.in. prowadzenie rejestru dawców krwi oraz rejestru dawców krwi rzadkich grup, oddaj#cych krew odpowiednio w regionalnym centrum, Wojskowym Centrum albo Centrum MSWiA, pobieranie krwi

oraz

dokonywanie

zabiegów

z

tym

zwi#zanych,

gromadzenie,

konserwacja, przechowywanie i wydawanie krwi, zaopatrywanie zak!adów opieki zdrowotnej w krew i jej sk!adniki oraz w produkty krwiopochodne, zaopatrywanie wytwórni farmaceutycznych w osocze krwi, prowadzenie rejestru powik!a& poprzetoczeniowych oraz sprawowanie nadzoru w dziedzinach krwiodawstwa i krwiolecznictwa. Z!o"ono$' problematyki medycznej, prawnej i etycznej krwiodawstwa oraz krwiolecznictwa powoduje, "e w wi%kszo$ci krajów, w tym tak"e w Polsce, s!u"ba krwi jest wyodr%bniona organizacyjnie i wykonuje swoje zadania pod nadzorem specjalistycznych instytucji centralnych. Obligatoryjna zmiana formy organizacyjnej regionalnych centrów krwiodawstwa i krwiolecznictwa nie zosta!a przez ustawodawc% wsparta dzia!aniami koniecznymi dla zapewnienia w nowej

sytuacji

krwiopochodnych,

warunków

potrzebnych

gwarantuj#cych

do

wytwarzania

bezpiecze&stwo

dawcom

preparatów i

biorcom.

Wskaza' nale"y na niekonsekwencj% ustawodawcy, który przekszta!caj#c wszystkie regionalne centra oraz Centrum MSWiA w spó!ki kapita!owe jednocze$nie nakazuje Wojskowemu Centrum, które jest elementem sieci krajowej s!u"by krwi, prowadzenie od dnia 1 stycznia 2011 r. dzia!alno$ci w formie jednostki bud"etowej lub zak!adu bud"etowego.

5

Przyk!adem braku troski ustawodawcy o zapewnienie prawid!owego funkcjonowania systemu ochrony zdrowia s# równie" wskazane w ustawie nieprzekraczalne terminy dokonywania poszczególnych czynno$ci zwi#zanych z przekszta!ceniem, jak równie" przepisy zobowi#zuj#ce do pokrywania kosztów czynno$ci zwi#zanych z przekszta!ceniami. Zgodnie z art. 59 ustawy – Przepisy wprowadzaj#ce ustawy z zakresu ochrony zdrowia samodzielny publiczny zak!ad opieki zdrowotnej do dnia 30 czerwca 2009 r. powinien dysponowa' dokonan# przez rzeczoznawc% maj#tkowego wycen# nieruchomo$ci b%d#cych w posiadaniu zak!adu. Koszt takiej wyceny ponosi zak!ad opieki zdrowotnej i to bez wzgl%du na jego sytuacj% finansow#. Ponadto, je"eli zak!ad do dnia 30 czerwca 2009 r. nie uzyska sporz#dzonego przez bieg!ego rewidenta sprawozdania finansowego za lata 2005-2008, nie b%dzie móg! skorzysta' ze wskazanych w ustawie form wsparcia, to znaczy z umorzenia zobowi#za& publicznoprawnych, z por%czenia przez Skarb Pa&stwa sp!aty zobowi#za& cywilnoprawnych lub z mo"liwo$ci udzielenia przez Skarb Pa&stwa po"yczki. )atwo

dostrzec,

i"

nie

przewidziano

procedury

wspomagaj#cej

uzdrowienie najbardziej zad!u"onych zak!adów opieki zdrowotnej, w tym pomocy w przeprowadzeniu niezb%dnych dla przekszta!cenia czynno$ci. W razie niepodo!ania ustawowym obowi#zkom jedynym rozwi#zaniem pozostaje likwidacja zak!adu i to dopuszczalna nawet wbrew opinii organu za!o"ycielskiego. Faktycznie o likwidacji najbardziej zad!u"onych zak!adów opieki zdrowotnej

(zakwalifikowanych

do kategorii

C)

nie

decyduje

organ

za!o"ycielski, np. jednostka samorz#du terytorialnego ale Bank Gospodarstwa Krajowego. W przypadku odmowy przez Bank akceptacji albo w przypadku odrzucenia planu naprawczego samodzielnego publicznego zak!adu opieki zdrowotnej, podmiot, który utworzy! zak!ad zosta! przez ustawodawc% zobowi#zany do przeprowadzenia likwidacji zak!adu. Dla Banku dokonuj#cego

6

oceny bez znaczenia pozostaje fakt ewentualnego ograniczenia dost%pno$ci $wiadcze& zdrowotnych spowodowany likwidacj# zak!adu. Nale"y równie" wskaza' na kategoryczny zapis ustawy stanowi#cy, "e do dnia 1 stycznia 2011 r. wszystkie samodzielne publiczne zak!ady opieki zdrowotnej podlegaj# przekszta!ceniu w spó!ki kapita!owe prowadz#ce zak!ad opieki zdrowotnej. Je"eli samodzielny publiczny zak!ad nie zostanie w tym terminie przekszta!cony w spó!k% podlega' b%dzie wykre$leniu z tym dniem z Krajowego Rejestru Zak!adów Opieki Zdrowotnej i Jednostek BadawczoRozwojowych, a nast%pnie zostanie zlikwidowany. Rozwi#zania przyj%te w ustawie z dnia 6 listopada 2008 r. – Przepisy wprowadzaj#ce ustawy z zakresu ochrony zdrowia w bardzo trudnej sytuacji stawiaj# jednostki samorz#du terytorialnego nak!adaj#c na nie obowi#zek rezygnacji z nale"nych im dochodów z tytu!u zobowi#za& podatkowych stanowi#cych dochody bud"etów jednostek samorz#du terytorialnego oraz z tytu!u zobowi#za& publicznoprawnych, w cz%$ci dotycz#cej przychodów wojewódzkich, powiatowych i gminnych funduszy ochrony $rodowiska i gospodarki wodnej. Faktycznie warunkiem umorzenia tych zobowi#za& pozostaje podj%cie przez organ stanowi#cy jednostki, to jest przez rad% gminy, rad% powiatu lub sejmik samorz#dowy odpowiedniej uchwa!y o umorzeniu tych zaleg!o$ci, trudno jednak za!o"y', by jednostka samorz#dowa $wiadoma w!asnych obowi#zków wobec cz!onków wspólnoty lokalnej odmówi!a umorzenia zobowi#za& i tym samym przyczyni!a si% do likwidacji zak!adu. Ustawodawca w art. 66 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzaj#ce ustawy z zakresu ochrony zdrowia odmawia gminom, powiatom i województwom samorz#dowym jakiejkolwiek rekompensaty z bud"etu pa&stwa nale"nej im w zwi#zku z pomniejszeniem w tym trybie w!asnych dochodów. Organ wykonawczy jednostki samorz#du terytorialnego, za zgod# organu stanowi#cego, i jedynie po zasi%gni%ciu niewi#"#cej opinii kierownika zak!adu opieki zdrowotnej podejmie decyzj%, które nieruchomo$ci b%d#ce w

7

dotychczasowym u"ytkowaniu zak!adu s# niezb%dne dla jego funkcjonowania po przekszta!ceniu w spó!k% (art. 87 ustawy). Zawarcie umowy dzier"awy wskazanych nieruchomo$ci stanowi' ma dope!nienie procesu przekszta!cenia. Z powodu niedookre$lenia zawarto$ci umowy tak okre$lona forma wyposa"enia zak!adu opieki zdrowotnej (spó!ki kapita!owej) w niezb%dne mu mienie wzbudza istotne zastrze"enia. Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. – Przepisy wprowadzaj#ce ustawy z zakresu ochrony zdrowia wyznaczaj#c nieprzekraczalne terminy dokonywania okre$lonych czynno$ci dopuszcza mo"liwo$' wyst#pienia sytuacji, kiedy jednostka samorz#du terytorialnego mo"e nie wywi#za' si% z obowi#zków w ustawowo okre$lonym terminie. I w takich przypadkach ustawodawca pozostaje bezwzgl%dny. Je"eli przekszta!cenie nie nast#pi do dnia 1 stycznia 2011 r. zak!ad zostanie wykre$lony z rejestru (w zasadzie z mocy prawa, poniewa" organem odpowiedzialnym za dokonanie wykre$lenia jest organ prowadz#cy rejestr). Wszelkie zobowi#zania i nale"no$ci nieprzekszta!conego zak!adu i to bez wzgl%du na jego kategori%, stan# si% zobowi#zaniami i nale"no$ciami w!a$ciwej jednostki samorz#du terytorialnego. Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. – Przepisy wprowadzaj#ce ustawy z zakresu ochrony zdrowia, jak równie" niektóre inne ustawy z tzw. pakietu ustaw zdrowotnych, nie powinny wej$' w "ycie poniewa" nie uwzgl%dniaj# pozytywnych aspektów wej$cia w "ycie ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zak!adów opieki zdrowotnej,

której

uchwalenie

doprowadzi!o

do

istotnej

poprawy

funkcjonowania publicznych zak!adów opieki zdrowotnej. Pozytywne aspekty restrukturyzacji potwierdza przedstawiona Sejmowi informacja Rady Ministrów z przebiegu realizacji ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. (druk sejmowy nr 713 z dnia 30 czerwca 2008 r.). W informacji wyra(nie stwierdzono, "e nast%puje spadek zad!u"enia wymagalnego zak!adów

8

opieki zdrowotnej, przy niewielkim spadku !#cznej warto$ci wszystkich zobowi#za& w skali kraju. Wed!ug danych na dzie& 31 grudnia 2007 r. !#czna warto$' zobowi#za& spad!a o 3,8% w porównaniu do poprzedniego kwarta!u, tj. z 9 778,0 mln z! do 9 408,6 mln z!. W dniu 31 grudnia 2007 r. jednostki bez zobowi#za&

wymagalnych

stanowi!y

55,6%

wszystkich

samodzielnych

publicznych zak!adów opieki zdrowotnej. Nale"y si% zgodzi' z przedstawionym w informacji stanowiskiem Rz#du, "e ustawa z 2005 r. nie rozwi#za!a w ca!o$ci problemu zad!u"enia publicznych zak!adów opieki zdrowotnej. Rz#d wskazuj#c jednak na bardzo korzystn# zmian% w tym zakresie potwierdza zasadno$' podejmowania kolejnych dzia!a& o podobnym charakterze. Moim zdaniem dzia!aniami o podobnym charakterze nie s# zmiany ustawodawstwa, które zmierzaj# do ograniczenia konstytucyjnych obowi#zków pa&stwa i stwarzaj# zagro"enie dla praw pacjentów. Poprawa kondycji polskiej s!u"by zdrowia jest mo"liwa poprzez podj%cie dzia!a& postulowanych przez Najwy"sz# Izb% Kontroli. Dzia!ania te powinny polega' na wzmocnieniu nadzoru nad funkcjonowaniem publicznych zak!adów opieki zdrowotnej ze szczególnym uwzgl%dnieniem ich gospodarki finansowej, wprowadzeniu regulacji prawnych, które u!atwi!yby zmian% struktury zad!u"enia zak!adów z krótko- na d!ugoterminowe oraz doprowadzeniu do realizacji wniosku pokontrolnego NIK, formu!owanego od lat, to jest ustalenie zakresu i standardów $wiadcze& zdrowotnych, które s# finansowane w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Ustalenie tzw. koszyka $wiadcze& stworzy!oby mo"liwo$' poszukiwania przez publiczne zak!ady opieki zdrowotnej dodatkowych przychodów za us!ugi wykraczaj#ce poza okre$lony ustawowo zakres („Informacja NIK o wynikach kontroli restrukturyzacji samodzielnych publicznych zak!adów opieki zdrowotnej ze szczególnym uwzgl"dnieniem

wykorzystania

Warszawa wrzesie& 2008 r.).

pomocy

publicznej”

KPZ-41011-2007

9

Maj#c na wzgl%dzie argumentacj% przedstawion# powy"ej oraz odbiór spo!eczny uchwalonych zmian, przekazuj% Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej ustaw% z dnia 6 listopada 2008 r. – Przepisy wprowadzaj#ce ustawy z zakresu ochrony zdrowia, wnosz#c o jej ponowne rozpatrzenie.

Lech Kaczy"ski