CLASE MAGISTRAL DEL MINISTRO DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL, SEÑOR OSVALDO ANDRADE LARA: “REFORMA PREVISIONAL EN CHILE. ELEMENTOS DE DIAGNÓSTICO Y PRINCIPALES ASPECTOS DE UN PROPUESTA INTEGRADA”
Buenos días a todas y todos. Es muy grato para mí, en mi calidad de Ministro del Trabajo y Previsión Social, referirme en esta actividad académica solemne, a uno de los más trascendentes proyectos legislativos del gobierno de la Presidenta Bachelet. Como ustedes saben, en Chile estamos llevando adelante una profunda reforma del sistema de pensiones y nos encontramos en un año crucial para lograr su aprobación en el Parlamento. Mi intervención tiene dos partes. Por un lado, me referiré a algunos aspectos de diagnóstico que condujeron al diseño de las medidas específicas de política. Por otro lado, explicaré los principales ejes de la Reforma. Lo esencial de esta Reforma es que la arquitectura global del sistema se modifica, saliéndonos de la lógica unilateral de un sistema puramente contributivo, donde la pensión futura depende sólo de la capacidad de ahorro individual. Lo que procura el proyecto de ley es crear un sistema integrado en que el pilar contributivo no desaparece, mantiene su vitalidad, pero lo perfeccionamos, complementándolo además, de manera fundamental, con un pilar solidario que operará bajo dos modalidades: entregando prestaciones universales a quienes no hayan tenido ninguna capacidad de cotizar durante su vida activa (prestaciones más dignas que las consagradas en la antigua pensión
asistencial) y un complemento solidario a aquellos que, habiendo podido ahorrar, no consiguen sin embargo acceder a un nivel de pensión digno. En lo fundamental, se trata de una reforma que reconoce derechos independientemente del salario e introduce con fuerza los valores de la solidaridad y de la equidad intergeneracional. Y desde luego, fomenta también la eficiencia y el ahorro, y procura darle sustentabilidad financiera al diseño institucional que permite materializar los valores declarados.
1. ASPECTOS CENTRALES DE DIAGNÓSTICO
No pretendo hacer un diagnóstico exhaustivo, pues excedería con creces el marco de esta actividad, pero sí marcar algunos énfasis importantes del diagnóstico y del enfoque de política pública que de él se deriva. El Centro Latinoamericano de Demografía ha calculado que, de aquí al año 2050, en Chile la proporción de adultos mayores respecto de la población total pasará de un 11.5%, que era el porcentaje correspondiente al año pasado, a un 28.2%. Esto representa un desafío mayor para el país, junto con el aumento constante de la esperanza de vida. Por otro lado, el indicador de “dependencia previsional”, esto es, la población de mujeres mayores de 60 años y hombres mayores de 65 años, respecto de la población entre 20 y 60 y 65 años, respectivamente, seguirá aumentando sostenidamente durante los próximos años. A este contexto demográfico hay que agregar las características muy complejas de nuestro mercado de trabajo, marcado por una inserción laboral inestable, alta rotación laboral, alternancia entre empleos asalariados y por 2
cuenta propia (los que no están obligados a cotizar) y una alta proporción de contratos a plazo o por obra o faena. ¿Cuál es la consecuencia lógica de ello? Una baja densidad de cotizaciones en el sistema de capitalización individual, lo que evidentemente anticipa bajas pensiones para una importantísima proporción de la fuerza de trabajo. La cobertura del Sistema de Pensiones se ha mostrado históricamente reticente al alza y sus niveles actuales son similares a los registrados a mediados de la década de los 70. La deficiencia de cobertura es mayor entre mujeres, jóvenes y trabajadores independientes. La consecuencia es que los bajos niveles de cotización de los afiliados provoca que pocas personas puedan obtener el beneficio de garantía estatal de pensión mínima en la vejez. La situación desmedrada de las mujeres es algo que preocupa especialmente a la Presidenta de la República y a este ministerio, y es un aspecto del cual la Reforma pretende hacerse cargo. Como se sabe, en América Latina la división del trabajo reproductivo y doméstico recae principalmente sobre las mujeres, lo que redunda en un mayor tiempo de inactividad de éstas. La entrada de la mujer al mercado laboral, en promedio, es más tardía que la de los hombres. Por otro lado, existe una importante brecha salarial a favor de los hombres, la cual, entre otros factores, se debe a que: 1) Por un lado, las mujeres acceden, en promedio, a trabajos menos calificados. 2) Por otro lado, existe discriminación salarial contra las mujeres, ya que las estadísticas y estudios muestran que ante un mismo empleo y calificación del trabajador, la recompensa salarial se inclina a favor del hombre. Adicionalmente, desde el 3
diseño del régimen de capitalización individual, la mayor sobrevida de la mujer y la edad de jubilación a más temprana edad implica menores pensiones para ellas, incluso si se consideran a un mismo nivel de capital acumulado. En lo que dice relación con la competencia del sistema, el diagnóstico es que éste presenta un bajo nivel de competencia entre AFP, considerando las altas rentabilidades patrimoniales de dichas empresas. Las causas de ello son, a lo menos, tres. En primer lugar, la baja sensibilidad de la demanda ante el nivel de comisiones cobrado, lo cual no genera presión a las administradoras para obtener mejores resultados. En segundo lugar, la presencia de fuertes barreras a la entrada, las cuales desincentivan a potenciales nuevos inversionistas. Entre estas barreras pueden mencionarse las economías de escala, la amenaza de guerras comerciales y el riesgo regulatorio. Y en tercer lugar, distorsiones competitivas, en las señales de precios y en los intereses de las firmas, causadas por el diseño del Seguro de Invalidez y Sobrevivencia. Cabe destacar, además, que una de las variables centrales para la calidad de las pensiones ofrecidas por el sistema dice relación con la rentabilidad de las inversiones, y en la actualidad es posible observar fuertes restricciones a las posibilidades de inversión, sobre todo en el extranjero, lo que abre camino a modificaciones sustantivas en esta materia, asegurando desde luego el patrimonio de los cotizantes. Finalmente, en lo que dice relación con los compromisos fiscales, cabe decir que entre 1981 y 2004 el déficit total del sistema de pensiones promedió anualmente un 5.7% del Producto Interno Bruto, y de éste, el sistema privado representó el 75% del total. Es decir, la magnitud de los compromisos fiscales con el sistema privado de pensiones equivalió a 4.3% del Producto Interno Bruto en dicho período, superando largamente al 1.8% del PIB que éstos 4
representaron en 1980. En definitiva, se superaron largamente las expectativas respecto del efecto de la privatización del sistema de pensiones sobre las arcas fiscales. Las proyecciones para los próximos años mantienen un efecto fiscal elevado. Se calcula que el Estado, potencialmente, se deberá hacer cargo de aproximadamente el 50% de los afiliados al sistema de pensiones privado. Todo lo expuesto más arriba, entonces, y la magnitud de los compromisos fiscales futuros generados por el sistema de pensiones, confirmaron a nuestra coalición en la necesidad de un rediseño de la actual institucionalidad, con el objeto de contar con una estructura organizacional, normativa y un esquema de financiamiento sostenible. A ello se agrega el hecho que la actual institucionalidad presenta serias deficiencias en su arquitectura global y en la asignación de las funciones normativas, regulatorias y de administración. Por ello es que hemos insistido en el carácter integral de la Reforma en curso, que articula de modo coherente un pilar solidario, un pilar contributivo y un pilar voluntario, y que contempla un diseño que debe ser capaz de enfrentar varios desafíos fundamentales. El primero de ellos es la necesidad de universalizar el derecho a la protección de la seguridad social. Simultáneamente, buscamos minimizar el riesgo de pobreza en la vejez y transformar a las pensiones en una retribución justa al aporte de las personas a la sociedad, a través del trabajo productivo y reproductivo, remunerado y no remunerado.
5
2. PRINCIPALES LINEAMIENTOS DE LA REFORMA
El proyecto de ley de Reforma Previsional fue diseñado en base a un conjunto de principios civilizatorios que representan el sentido ético más profundo de la gestión de lo público impulsada por el Gobierno de la Presidenta Bachelet. Los principios generales que informan esta reforma son el reconocimiento y consagración de derechos sociales para hombres y mujeres, la constitución de un sistema de beneficios basado en la solidaridad y equidad intergeneracional, el rol público del Estado en la institucionalidad del sistema y el fortalecimiento de la gestión y colaboración público-privada en la provisión y administración de prestaciones y beneficios sociales. Desde una perspectiva analítica, la Reforma Previsional contiene un conjunto de transformaciones de distinta naturaleza y significación, dentro de las cuales destacaremos las siguientes:
2.1.
Creación del Sistema de Pensiones Solidarias Se establece un nuevo sistema previsional que, de manera armónica e
integrada, incluye un pilar de capitalización individual y un pilar solidario que entregará, también de manera integrada, beneficios de vejez e invalidez. De este modo, al actual esquema de contribución obligatoria e individual se le integra un sistema de beneficios solidarios, no contributivos.
6
Para estos efectos, se crea el Sistema de Pensiones Solidarias que otorgará como principales beneficios la Pensión Básica Solidaria (PBS) y el Aporte Previsional Solidario. El primero de estos beneficios se otorgará a quienes, cumpliendo los requisitos de edad (65 años), residencia y perteneciendo al 60% de la población de menores ingresos, no hayan contribuido durante su vida activa al sistema de capitalización obligatorio. Se trata de una transferencia monetaria que permite cubrir las necesidades más básicas de una persona en la vejez y que, por la vía de su cobertura y aseguramiento, se constituye en un mínimo social garantizado. El Aporte Previsional Solidario, por su parte, se otorgará a quienes, cumpliendo los mismos requisitos de acceso a la PBS, han contribuido al sistema de capitalización obligatorio, alcanzado a percibir una pensión. A estas personas se les otorgará un complemento solidario en su pensión autofinanciada, que decrece hasta extinguirse al llegar a un monto de corte predeterminado, que se denomina Pensión Máxima con Aporte Solidario. También se trata de una transferencia monetaria que, a diferencia de la PBS, incentiva y reconoce a quienes han hecho un esfuerzo de contribución al sistema, otorgándoles este incremento en su capacidad autónoma de ingresos, para que puedan enfrentar de mejor forma las contingencias de la vejez.
2.2. Nueva Institucionalidad Pública del Sistema de Pensiones La incorporación del sistema de pensiones solidarias y la administración de sus beneficios, imponía como un desafío central de la Reforma el diseño de un nuevo marco institucional, que expresara con nitidez el rol público del 7
Estado, asegurara una gestión eficiente de los nuevos beneficios y corrigiera las omisiones e inconsistencias del anterior modelo institucional. De esta forma, para asegurar la coherencia y articulación del sistema institucional se fortalecen y definen, desde una lógica funcional, el rol de diseño de política y conducción del sistema, que corresponde al nivel político, representado por el Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Por su parte, el rol normativo y regulatorio se unifica en una nueva institución pública, la Superintendencia de Pensiones, responsable de la regulación y fiscalización del régimen contributivo general y del nuevo régimen de pensiones solidarias. Por último, en el rol de administración y entrega de beneficios, junto con los operadores privados del sistema (las Administradoras de Fondos de Pensiones) se crea una institución pública denominada Instituto de Previsión Social, que administrará los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias y también gestionará, hasta su extinción, los regímenes previsionales de las antiguas cajas. Así también, la nueva institucionalidad refuerza las funciones de información y transparencia del sistema e incorpora la participación de los usuarios. Se crea una red territorial de Centros de Atención Previsional Integral (CAPRI) que tendrán por misión prestar servicios integrados de información y orientación previsional a todos los usuarios del sistema. Se crea, también, una Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones en la que están representados los trabajadores, los pensionados y los administradores, cuya misión es evaluar y monitorear el desarrollo del sistema y la implantación de la Reforma. Esta dimensión es significativa porque el origen autoritario del antiguo sistema no había considerado la participación 8
ciudadana. Por último, se consulta la creación de un Fondo para la Educación Previsional destinado a financiar proyectos e iniciativas de promoción, educación y difusión del sistema de pensiones.
2.3.
Equidad de género La Reforma incluye un conjunto de medidas especiales que tienen por
objeto corregir desigualdades e inequidades existentes entre hombres y mujeres, ya sea originadas en el sistema previsional o bien consecuencia de la estructura del mercado de trabajo, posibilitando por esta vía que las mujeres accedan a una mejor pensión. En primer término, dada la tasa actual de participación laboral de las mujeres y razones derivadas del cuidado del hogar y de los hijos, las mujeres tendrán acceso preferencial a los beneficios del pilar solidario. Se estima que más de un 60% de las PBS estarán destinadas a mujeres. Por otra parte, se crea una bonificación especial por cada hijo, equivalente a 12 cotizaciones previsionales de un salario mínimo y con un interés anual, que se otorgará a la mujer al momento de pensionarse. En esta misma dirección, se aumenta el aporte a las cuentas de capitalización individual de las mujeres como resultado de la separación por género de la licitación del seguro de invalidez y sobrevivencia. Por último, se incluye como beneficiario de pensión de sobrevivencia generada por la mujer al cónyuge hombre. A través de esta medida, junto con eliminar una clara discriminación, se reconoce la contribución del ingreso monetario de la mujer a la estructura de ingresos familiares. 9
2.4.
Aumento de la cobertura del sistema Se considera la implementación de un conjunto de acciones y medidas
destinadas a aumentar la cobertura del sistema, especialmente la incorporación de los trabajadores independientes, esto es, aquellos trabajadores formales que perciben rentas provenientes del trabajo pero no están sujetos al estatuto de asalariado con contrato indefinido. Para ello, se establece una transición al cabo de la cual la situación de estos trabajadores será igualada, en términos de derechos y obligaciones previsionales, a la situación de los trabajadores dependientes. Lo anterior implica que los trabajadores independientes tendrán acceso a los beneficios del Sistema de Pensiones Solidarias, a Asignación Familiar y podrán afiliarse también a las Cajas de Compensación. Otro grupo objetivo de esta Reforma son los trabajadores jóvenes de bajos ingresos. Se crea un subsidio para las 24 primeras cotizaciones previsionales de los trabajadores de entre 19 y 35 años. Este subsidio está constituido de dos aportes: un subsidio a la contratación, equivalente a un 50% de la cotización destinada a la cuenta de capitalización individual, sobre la base de un salario mínimo, y un aporte directo a la cuenta de capitalización individual de similar monto. A través de este subsidio conjunto se busca fomentar el empleo juvenil, promover la formalización y el aumento de la cobertura y de los fondos previsionales de los trabajadores jóvenes.
2.5.
Perfeccionamientos del Sistema de Capitalización Individual El sistema de capitalización individual gestionado por las AFP lleva
más de 25 años de desarrollo desde su implantación. En este período se han 10
introducido diversos ajustes, modificaciones y rediseños en el sistema, destinados a aumentar la rentabilidad y seguridad en la inversión de los fondos, ampliar la oferta de modalidades de pensión, introducir un pilar contributivo voluntario, mejorar los mecanismos de información a los usuarios, perfeccionar los instrumentos de control, incorporar desarrollos tecnológicos y, en general, contribuir a la correcta gestión y operación del sistema. No obstante todos estos esfuerzos, el desempeño global del mismo no ha sido el esperado, y de ahí la necesidad de introducir reformas sustantivas al sistema y transitar desde un modelo de seguro privado, con responsabilidades públicas subsidiarias, a un sistema mixto en el que se integra el sistema privado con un sistema solidario que asegura a todas y todos un nivel mínimo de protección, independiente de sus contribuciones. Ahora bien, junto con la profunda transformación que implica la incorporación del pilar solidario, se propone una reforma legal integral al sistema de capitalización individual que incorpora, por una parte, modificaciones que son consecuencia natural del desarrollo del sistema y, por otra parte, cambios que surgen de la necesidad de aumentar la competencia en precios y la eficiencia del mismo. En el primer orden de medidas se encuentran las siguientes: flexibilización del marco regulatorio del Régimen de Inversión; creación del Ahorro Previsional Voluntario Colectivo (APVC); creación de la figura del afiliado voluntario; perfeccionamiento de beneficios previsionales, y el establecimiento de un marco regulatorio de los servicios que prestan los Asesores Previsionales.
11
En el ámbito de las medidas destinas a incrementar la competencia y eficiencia del sistema, se destacan las siguientes: se adapta el marco normativo para que las AFP subcontraten servicios, los que también serán fiscalizados por la Superintendencia de Pensiones. Se establece la licitación de nuevos afiliados como mecanismo destinado a incentivar la competencia en precios, lograr menores comisiones para los afiliados y favorecer la entrada de nuevos actores a la industria de AFP. Se autoriza la participación de los bancos a través de la creación de la AFP filial bancaria, con giro exclusivo. Se plantea la licitación única del seguro de invalidez y sobrevivencia. Y se modifica la estructura de comisiones que cobran las AFP, desapareciendo la comisión fija.
Como puede observarse de esta apretada revisión de los aspectos más relevantes de la Reforma Previsional, se trata de una profunda revisión transformadora del actual sistema de pensiones, que dará origen a un nuevo arreglo social en el ámbito de la protección social. En definitiva, la seguridad de contar con ingresos futuros suficientes para enfrentar las contingencias de la vejez deja de ser una cuestión enteramente privada e individual, para pasar a ser una cuestión de interés común, en que el orden social organizado garantiza que, más allá del nivel de contribución alcanzado por la persona y de las oportunidades que haya tenido durante su vida laboral activa, todas y todos contarán con un nivel de ingresos básicos, un mínimo social garantizado que asegurará una vejez más digna y decente. Creemos, sinceramente, que esto representa un gran avance civilizatorio para Chile. Muchas gracias. 12