Un6 Ieco Porta 06

Final Draft 28-05-07

LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA EN PERSPECTIVA PROBLEMAS Y DILEMAS(*)

(*)

Elaborado por Fernando Porta (Centro REDES, Buenos Aires, [email protected]), con la colaboración de Pablo Moldovan, a solicitud de la UNCTAD.

INTRODUCCIÓN La crisis que predominó en la mayoría de las economías sudamericanas entre finales de la década pasada y principios de la actual alcanzó también a los dos proyectos de Unión Aduanera que conviven en el Sur del continente, la CAN y el MERCOSUR. Repitiendo su tradicional comportamiento pro-cíclico, el comercio intra regional se redujo en forma severa; paralelamente, las respectivas negociaciones sumaron nuevos conflictos y el incumplimiento de algunas de las normas y estándares previamente acordados deterioró la calidad institucional de ambos acuerdos y sembró fundadas incertidumbres sobre las perspectivas del pretendido proceso de profundización de la integración regional. La recuperación de las economías en los últimos tres o cuatro años, en un contexto de fuerte crecimiento en toda la región, le devolvió cierto dinamismo a los intercambios intrazona, modificando una de las condiciones que dificultaban el avance de las respectivas agendas integracionistas. Sin embargo, la mejora de la situación económica y comercial no ha sido suficiente para relanzar la marcha institucional; por el contrario, con rasgos diferentes, ambos procesos atraviesan por una coyuntura crítica. La CAN presenta signos de disolución y el MERCOSUR transita por un fuerte debate interno sobre su diseño estratégico. Con influencia y peso específico diverso, se combinan tres factores en la explicación de la conflictiva situación actual en ambos esquemas. Probablemente el más importante sea la insatisfacción acumulada sobre su trayectoria de largo plazo: los beneficios potenciales de la integración aparecen sólo muy morosamente y su distribución ha sido desigual; más aún, las asimetrías existentes entre los socios han tendido a acentuarse. Un segundo factor es el cuestionamiento al paradigma de desarrollo predominante en la década pasada: las reformas pro mercado, que informaron también el diseño y la gestión de los programas regionales, no produjeron la trayectoria de competitividad esperada por sus ejecutores; en este contexto, la racionalidad de la integración es objeto de debate. El tercer factor es el pronunciado bilateralismo de Estados Unidos –actor clave en la región- y Europa, que contrasta con la coyuntura de impasse en el plano multilateral y la propia situación de estancamiento de los procesos regionales en Sudamérica; esta presión ha comenzado a sumar efectos disruptivos sobre la CAN –muy marcadamente- y sobre el MERCOSUR. Muy sintéticamente, puede afirmarse que lo que está en crisis es la posibilidad misma de constituir Uniones Aduaneras en esta parte del continente. En este documento se analiza la situación actual de ambos esquemas de integración, enfatizando la consideración de los problemas de diseño y de coordinación de políticas que han perjudicado el alcance de los beneficios esperados, al tiempo que acentuaron los costos del ajuste estructural implícito; en función de estos antecedentes, se discuten las perspectivas abiertas por el nuevo escenario. Las dos primeras secciones tratan la evolución histórica y reciente del MERCOSUR y la CAN, respectivamente, considerando las dimensiones de comercio, inversión y complementación productiva. En la tercera sección se analizan, precisamente, las limitaciones encontradas por el proceso de diversificación y complementación regional, revisando particularmente el caso del MERCOSUR y señalando algunos rasgos equivalentes o similares que se han presentado en el esquema andino. En la cuarta sección se examinan los probables efectos de las negociaciones bilaterales y algunas nuevas iniciativas que, al menos por el momento, son más representativas de esfuerzos de cooperación en rubros específicos que de un rediseño estratégico claro; complementariamente, se sugieren algunas líneas de acción para revitalizar los intentos de una integración profunda. La nota final, más allá de la convicción sobre la necesidad de retomar este último camino, refleja el escepticismo sobre su factibilidad política.

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I. EL MERCADO COMÚN DEL SUR 1. Evolución histórica y comercial reciente del MERCOSUR Desde principios de los años noventa, en el marco de reformas comerciales que instalaron condiciones de economía abierta, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay experimentaron un fuerte crecimiento de su comercio exterior; entre 1991 y 2006, las exportaciones totales de los cuatro países, tomados en conjunto, se incrementaron en un 313,4%, mientras que sus importaciones lo hicieron en un 309%. La contemporánea constitución del MERCOSUR1 y la implementación de un rápido programa de desgravación arancelaria entre los socios del esquema contribuyeron a facilitar y consolidar ese desempeño; de hecho, los inicios del proceso de integración trajeron consigo un incremento del comercio entre los países del bloque superior al registrado con terceros. De esta forma, los intercambios intra MERCOSUR fueron ganando sostenidamente participación en los totales comerciados por los países miembros. El período comprendido entre los años 1991 y 1998 concentra la primera gran expansión del comercio entre los socios. En este lapso, las exportaciones intra-bloque crecieron a un promedio anual de 22,6%, casi cuadruplicando el ritmo de incremento de las ventas hacia otros mercados, que fue del 6%. Por su parte, las importaciones entre los socios del bloque se expandieron a razón del 20,6% anual, en promedio, superando también, aunque con mucho menor margen, al crecimiento de los abastecimientos con origen en extrazona, que fue del 16,5% promedio. Como resultado de estos diferentes dinamismos relativos, la interdependencia comercial entre los socios pasó del 11,1% en 1991 al máximo histórico de 25% registrado en 1998. Por el lado de las importaciones, la participación del comercio intra MERCOSUR en el total de compras externas de los socios se incrementó en el mismo período de 18,8% a 23%. Puede decirse que, en un período en el que los países del MERCOSUR acumularon déficit comerciales importantes con el resto del mundo, la dinámica del mercado regional facilitó el surgimiento de una corriente exportadora que tuvo efectos relativamente compensatorios. Quedó dicho que la evolución del comercio intra y extra bloque refleja, esencialmente, el ritmo y los volúmenes de las transacciones que tienen a Argentina o Brasil como protagonistas; ambos, en conjunto, suman a lo largo de este período más del 90% de las exportaciones. Ahora bien, no todos los socios sacaron igual partido de la ampliación y crecimiento del mercado regional en este período; si bien es cierto que los cuatro países incrementaron sus exportaciones regionales, sólo Argentina ganó participación relativa, pasando de contribuir con el 38,7% de las ventas intra-bloque en 1991 a superar el 46% en 1998. Los otros tres países perdieron participación en las exportaciones al mercado regional, siendo esta tendencia particularmente marcada para Uruguay y Paraguay, las dos economías más pequeñas, que vieron reducirse su ponderación relativa a menos de la mitad de los guarismos iniciales. Por otra parte, Argentina y Brasil también ampliaron su participación como socios compradores, aunque lo hicieron en fases distintas: Argentina tendió a absorber más importaciones originadas en sus socios hasta 1994 y Brasil pasó a ser la “locomotora” del esquema desde 1995. Los ciclos económicos internos de las economías más grandes impusieron así su sello a la evolución del mercado regional. Hacia 1998, el MERCOSUR era considerado el caso más exitoso del nuevo “regionalismo abierto”; si bien subsistían algunas críticas sobre el nivel arancelario de los segmentos más protegidos (más de 30% para automotores y algunos bienes de capital), se reconocía que el promedio arancelario (menos de 13%) era moderadamente bajo y, sobretodo, muy inferior al vigente en los países miembros sólo 10 años atrás. Además, aquella evaluación se fundaba, 1

En marzo de 1991, Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay firmaron el Tratado de Asunción, acordando la conformación del Mercado Común del Sur. En ese mismo acto se estableció un programa de desgravación arancelaria para el comercio interno y se comprometió la puesta en funcionamiento de un arancel externo común a partir de enero de 1995.

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principalmente, sobre el notable desempeño comercial externo y sobre la muy dinámica evolución de los intercambios intrazona. Sin embargo, hacia finales de la década de los noventa, un conjunto de factores, entre los que destacan particularmente la volatilidad cambiaria de las principales economías del bloque y las crisis recesivas que afectaron a la región hasta 2003, impactó negativamente sobre los flujos comerciales de los socios, reduciendo la interdependencia comercial previamente alcanzada. A partir de 1999 y hasta 2002, las exportaciones destinadas al mercado común cayeron cerca de un 33% (a razón de 8,1% cada año). Por el contrario, las exportaciones de los países del MERCOSUR al resto del mundo se expandieron en el mismo período a una tasa anual promedio de 6,8%, para sumar una variación positiva total de 34,6%; como resultado de estas tendencias contrarias, en esos tres años la participación relativa de las ventas intrazona en las exportaciones totales del bloque se desplomó hasta registrar un 11,4% en 2002, sólo tres décimas por encima del nivel de 1991. Gráfico I: Exportaciones del MERCOSUR 1991-2006 (millones de dólares FOB) 200.000,0 180.000,0 160.000,0 140.000,0 120.000,0 100.000,0 80.000,0 60.000,0 40.000,0 20.000,0 -

Intrabloque

2006*

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

Extrabloque

Elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI

Del lado de las importaciones, en cambio, el movimiento fue homogéneo: tanto las compras a intrazona como las realizadas al resto del mundo declinaron abruptamente. Entre 1999 y 2002, las importaciones totales del bloque cayeron casi 30%; ciertamente, fue mayor el descenso de las importaciones de intrazona, 13,8% de variación anual negativa en promedio, frente a una tasa de -8,1% registrada para las importaciones provenientes del resto del mundo. La crisis recesiva predominante en el mercado regional, compartida por los cuatro países aunque con las expresiones más extremas en Argentina y Uruguay, explica el tipo de ajuste observado en el comercio exterior. A partir de la maxidevaluación brasileña de principios de 1999 y de la evidencia de los desequilibrios acumulados en Argentina en el marco de su rígido régimen monetario y su alto nivel de endeudamiento, el MERCOSUR ingresó en una espiral de volatilidad cambiaria y, principalmente, de caída de los niveles de actividad y demanda interna. Las importaciones cayeron como consecuencia, fundamentalmente, del ajuste recesivo, mientras las exportaciones hacia fuera de la región mantuvieron su dinamismo, en parte, por haber mejorado su competitividad-precio, pero también, en gran parte, por un comportamiento contracíclico. En este contexto, el mercado regional dejó de funcionar como un vector dinámico del crecimiento de los socios para transformarse en un escenario de fuertes controversias comerciales y de progresivo incumplimiento de la normativa comunitaria. Las economías del MERCOSUR gestionaron la crisis a partir de un realineamiento cambiario importante, la generación de superávit fiscal permanente y la reducción del peso de los servicios financieros sobre sus flujos externos. A partir de la mayor consistencia de este cuadro macroeconómico interno, favorecidos por la situación de altos precios internacionales para

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varios de sus principales productos de exportación, y contando con amplios márgenes de capacidad instalada ociosa, los cuatro países han venido protagonizando desde 2003 un proceso de recuperación que, en espejo de la situación previa, tiene a Argentina como el caso más extremo. En estas condiciones, el mercado regional ha vuelto a recuperar cierto dinamismo, aunque con un comportamiento bastante diferente al de su anterior etapa de auge en los noventa. Gráfico II: Importaciones del MERCOSUR 1991-2006 (millones de dólares CIF) 140.000,0

Intrabloque

120.000,0

Extrabloque

100.000,0 80.000,0 60.000,0 40.000,0 20.000,0

2006*

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

-

Elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI

Entre 2003 y 2006, las exportaciones totales originadas en los países del bloque crecieron a tasas inéditas para la región, del orden de un 22% de promedio anual; no sólo los buenos precios internacionales explican esta trayectoria, también la emergencia de nuevos y muy dinámicos mercados, saltos de productividad considerables en algunos sectores productivos internos y, por supuesto, las mejoras de competitividad generadas por la política cambiaria. Esta fase expansiva del sector externo del bloque ha sido, nuevamente, acompañada por un comportamiento relativamente más dinámico de las transacciones intrazona; las exportaciones entre los países del MERCOSUR se incrementaron a razón de 26,1% anual en este período, por lo que la participación de las ventas intrazona ha alcanzado a representar el 13,5% del total en 2006. Es evidente que, en la presente fase, las exportaciones, en general, están jugando un rol dinamizador del crecimiento agregado de estas economías; el mercado regional ha vuelto a ser parte de este vector de arrastre, pero sin asumir el protagonismo central y casi excluyente que tuvo en la década pasada. La recuperación de la demanda interna ha estimulado el crecimiento de las importaciones; luego de sostener un crecimiento anual promedio algo superior al 22%, las compras externas de los países del MERCOSUR considerados en conjunto ya casi duplican en el 2006 los volúmenes del crítico 2002 y son casi un 30% más elevadas que las registradas en el pico del nivel de actividad de los noventa, previo a la crisis. Es evidente que el realineamiento cambiario no tuvo, en general, un efecto desalentador de las importaciones, aunque quizás sí, para algunos países del bloque, algún impacto sobre la composición de sus proveedores. Hay que señalar que las importaciones de intrazona se expandieron en este período a una tasa media anual del 28%, bastante más elevada que la registrada por las compras realizadas a otros destinos, cuyo rango fue de 19,6% en promedio. De modo tal que la participación relativa de las importaciones provenientes del MERCOSUR se ha recuperado rápidamente y ya ha alcanzando en 2006 el 22,7% del total. La novedad más importante dentro de este escenario de recuperación del comercio está en el desempeño de Brasil sobre el mercado regional vis-à-vis sus socios MERCOSUR. Tras la crisis, la economía brasileña se ha transformado en el principal exportador dentro del bloque,

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totalizando en 2006 un 54% de las ventas que se realizan dentro del mercado ampliado. Paraguay y Uruguay no han dejado de ver declinar su participación relativa, tal como en la década anterior, en tanto que Argentina, antes el mayor beneficiario del crecimiento del mercado regional, ha disminuido su share en varios puntos porcentuales. En otros términos, Brasil parece haber salido de la crisis con mayor capacidad competitiva que sus socios regionales; si se considera que, en los últimos tres años, la moneda brasileña ha tenido un proceso de apreciación relativa en relación con las restantes del MERCOSUR, particularmente frente el peso argentino, hay que concluir que sus ganancias de competitividad deben responder más a razones de tipo estructural o microeconómico. Gráfico III: Participación de los socios en las exportaciones intracomunitario (%) Argentina 100% 90%

Brasil 7,58% 3,43%

Paraguay 5,98% 3,50%

Uruguay 4,29% 4,69%

80% 70% 60%

47,25%

40,70%

51,68%

50% 40% 30% 20%

41,74%

49,82% 39,34%

10% 0% 1991-1998

1999-2002

2003-2006

Elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI

La otra cara de esta situación está en el efecto de absorción que cada uno de los países del MERCOSUR supone para sus socios regionales. Los tres países de menor talla han aumentado su participación relativa en las compras intrazona, mientras que Brasil –sin dejar de ser un destino voluminoso- continúa perdiendo importancia relativa como mercado para los productos de la región. Esta situación se ha hecho más manifiesta para el caso de Argentina, que en el 2006 absorbe ya el 46,3% de todas las importaciones intra-bloque; Paraguay acusa también registros en alza y Uruguay ha estabilizado su ponderación como comprador en el orden del 8%. Está claro que el MERCOSUR es un esquema de integración regional con marcadas diferencias de tamaño en las economías que forman parte; Brasil tiene una talla económica que multiplica, aproximadamente, por 5, 50 y 100 veces a la de Argentina, Uruguay y Paraguay, respectivamente. En estas condiciones, si la economía líder no funciona como locomotora del conjunto y, en cambio, acumula mayores partes del mercado regional, lo más probable es que se generen fuertes resistencias al proceso. Las quejas actuales de las dos economías más pequeñas por la ausencia de consideración de las asimetrías estructurales y los reclamos argentinos por las medidas promocionales brasileñas resultan una expresión de estas tensiones.

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Gráfico IV: Participación de los socios en las importaciones intracomunitarias (%) Argentina

Brasil

100%

Paraguay

8,00%

9,03%

9,14% 5,72%

42,31%

47,68%

38,65%

37,46%

1991-1998

1999-2002

10,02%

90% 80%

Uruguay

8,37%

70% 60%

37,12%

50% 40% 30% 20%

46,52%

10% 0% 2003-2006

Elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI

2. El patrón de comercio y el impacto de las inversiones La participación de las exportaciones intra MERCOSUR en el total de sus ventas externas muestra un comportamiento inestable a lo largo del período. Tras una gran expansión en el período 1991-1998, en el que se alcanza a superar una ponderación del 25%, las ventas entre los socios se desploman, regresando en 2002 al nivel inicial apenas superior al 10%. En gran medida, esta tendencia es resultado del descenso de la absorción por parte de Brasil, pero hay también una contribución proporcional de las situaciones recesivas en los otros tres países. Al igual que en el caso de la Comunidad Andina, los socios del MERCOSUR ven declinar en forma más abrupta las importaciones provenientes del mercado ampliado que las de proveedores extrazona situación que podría estar reflejando no sólo la distinta elasticidad ingreso de los productos provistos por los socios, respecto de aquellos adquiridos fuera de la región, sino también la incapacidad del proceso de integración de sustituir importaciones de carácter vital para el desarrollo de las economías del bloque. Gráfico V: Participación de las exportaciones y las importaciones Intra-bloque en el comercio total, 1991-2006 30,0%

25,0%

20,0%

15,0%

10,0%

5,0%

Exportaciones Importaciones 2006*

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0,0%

Elaborado sobre la base de datos del Ministerio de Economía Argentina, BCB, BCU, BCP y CEI

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Hacia 2003, superada la peor etapa de la crisis, las exportaciones con destino al MERCOSUR comienzan a recuperarse, aunque están lejos no sólo de igualar los mejores registros de la década del noventa, sino también de exhibir un dinamismo comparable. El desempeño exportador de los países del MERCOSUR en los últimos años –que muestra saltos significativos- se sustenta principalmente en la relación con terceros mercados. La participación de las importaciones intra-bloque refleja, en cambio, un menor grado de fluctuación; en líneas generales, su evolución, al igual que la de las importaciones originadas en el resto del mundo, acompaña al ciclo económico de los países miembros. Cabe recordar que, en virtud de los tamaños relativos de estas economías, estas tendencias agregadas resultan, fundamentalmente, del comportamiento de los flujos comerciales correspondientes a Argentina y Brasil.

2.1. El perfil de especialización y los procesos de reestructuración intra-firma La mayor interdependencia generada entre las economías del MERCOSUR no se circunscribió al plano comercial, sino que fue acompañada por algunas tendencias de especialización y complementación inter e intra-sectoriales, movimientos de relocalización de actividades existentes y la instalación de nuevas, con ritmo diverso a nivel sectorial. Esta evolución se tradujo en el aumento de las corrientes de inversión asociadas al mercado ampliado – principalmente, en las etapas de auge económico-, en algunos procesos de reestructuración a nivel sectorial y en la consideración de la variable MERCOSUR como un elemento decisivo en la definición de la estrategia microeconómica de las firmas. Al mismo tiempo, estos movimientos tendieron a subrayar un perfil de especialización dual en los países miembros –con la excepción de Paraguay por su economía escasamente diversificada-, en el que el mercado regional cumple un papel preponderante en las tendencias de internacionalización del sector manufacturero. La composición de las exportaciones regionales muestra diferentes sesgos relativos de especialización, según los mercados de destino. Por ejemplo, entre las ventas argentinas al resto del mundo, predominan ampliamente las exportaciones de base agraria, sean materias primas o manufacturados derivados; en la pauta exportadora al MERCOSUR (y a Brasil), en cambio, fue creciendo paulatinamente un componente de manufacturas de origen industrial. En el caso brasileño, se reproduce una tendencia relativamente similar: la fuerte participación relativa que sobre sus ventas al MERCOSUR (y a la Argentina, en particular) tienen los productos industrializados de mayor grado de elaboración contrasta con la importante ponderación de los productos básicos y semi-manufacturados entre sus exportaciones al resto del mundo. El análisis del contenido factorial y tecnológico de las exportaciones regionales lleva a observaciones similares. En ambos países, el perfil de especialización en relación al mercado mundial se afirma en industrias basadas en recursos agrícolas y trabajo intensivas, con un predominio casi exclusivo de actividades de baja y media-baja tecnología para el caso argentino, y en industrias basadas en recursos agrícolas, intensivas en economías de escala y en trabajo, con una participación menos concentrada en actividades de baja, media-baja y media-alta intensidad tecnológica para el caso brasileño. El perfil de exportaciones hacia el MERCOSUR, en cambio, tiene un mayor componente de industrias intensivas en escala y de proveedores especializados (intensivas en mano de obra calificada), con una ponderación mayor de las actividades de media-alta y media-baja tecnología tanto para Argentina como para Brasil. Estas tendencias del comercio revelan la maduración de algunos emprendimientos industriales asociados a la lógica del mercado ampliado. En el caso de los intercambios entre Argentina y Brasil, las ramas manufactureras en las que se registran flujos de comercio administrado y de tipo intra-firma lideraron el proceso de emergencia de nuevas exportaciones. Los índices más altos de comercio intraindustrial se registran en los sectores de material de transporte (casi exclusivamente, vehículos automotores y

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sus partes) y químicos; se presentan también flujos considerables en las ramas de neumáticos, material fotográfico, aluminio, papel y cartón y algunos segmentos del complejo textil. Es probable que, en estos casos, la acumulación de ganancias de eficiencia derivadas de la mayor especialización y aprovechamiento de las economías de escala haya esterilizado el efecto de desvío de comercio asociado a la vigencia de las preferencias arancelarias. Una parte importante del aumento del comercio intraindustrial en el MERCOSUR se explica por la emergencia de una lógica de especialización y complementación productiva que, en el caso de empresas transnacionales (ET), es parte de un proceso de reestructuración intra-firma. Los flujos de IED se multiplicaron a lo largo de los años noventa, más tempranamente en Argentina y luego en Brasil. Si bien en ambos países el proceso de privatizaciones de empresas y servicios públicos ha sido un importante factor de atracción de las nuevas corrientes, las inversiones externas en el sector manufacturero y de servicios privados no han sido menores. En Argentina, estos sectores lideraron la IED desde mediados de esa década y en Brasil compartieron el dinamismo con un programa de privatizaciones más tardío. A diferencia de la estrategia de segmentación de mercados predominante en la IED asociada a las anteriores condiciones de economía cerrada, estas nuevas inversiones tendieron a aprovechar las condiciones del mercado ampliado regional y, en consecuencia, produjeron una mayor integración entre las filiales localizadas en distintos países socios. En otros términos, la consolidación del MERCOSUR redefinió las ventajas de localización para las ET y se constituyó en uno de los principales factores de atracción. Ahora bien, los nuevos flujos de IED se concentraron en un grupo acotado de sectores específicos. Dentro de la industria manufacturera, las ramas que han recibido la mayor proporción son las industrias de bienes intermedios privatizadas (siderurgia y petroquímica), los sectores tradicionales basados en ventajas naturales (commodities y semimanufacturas de base primaria), las manufacturas de productos diferenciados de consumo masivo (alimentos, cosmética y limpieza) -que adoptan una estructura de “bienes regionales”- y el complejo automotriz, para el que el MERCOSUR devino uno de los principales mercados y centros regionales de producción emergentes. En el caso del MERCOSUR, la mayor articulación regional de las filiales de ET (especialmente en las últimas dos categorías) no ha sido acompañada de la localización de actividades de innovación o de gestión estratégica ni de funciones de world product mandate, por lo que importantes y potenciales externalidades positivas teóricamente asociadas a la nueva fase de IED continúan ausentes.

2.2. Las dificultades del proceso de complementación productiva Formalmente, el MERCOSUR está definido como una Unión Aduanera (Acuerdos de Ouro Preto, diciembre de 1994), lo que supone el libre comercio intra-zona y una política comercial externa común. Este status normativo no ha sido aún plenamente alcanzado: por un lado, subsisten excepciones –tanto al arancel cero intra-zona, como al arancel externo común (AEC)cuyos plazos originales todavía no han caducado o han sido prorrogados; por otro, ha habido menores avances a los esperados en el proceso de armonización aduanera y técnica; y, por último, se han introducido –principalmente desde fines de la década de los ’90s-, de un modo consensuado o unilateralmente, nuevos tratamientos excepcionales que vulneran aquellos principios. En síntesis, en la actualidad, el MERCOSUR funciona como un Área de Libre Comercio muy imperfecta. Después de más de quince años de funcionamiento, la construcción del MERCOSUR sigue enmarcada en una ya vieja polémica sobre la rationale de la integración económica: ¿se trata de una vía de tránsito para facilitar o acelerar la liberalización unilateral y la aparición de los efectos que de ésta se esperan, o bien de un espacio de creación de ventajas dinámicas y nuevas capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional, pero favorecido, a su vez, por la certidumbre de recíprocas condiciones de acceso y otras regulaciones de promoción?

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Teóricamente, los beneficios esperados de la integración dentro de un esquema de Unión Aduanera suponen la generación y diversificación de un nuevo perfil de exportaciones y de exportadores, en el marco de estrategias de especialización y complementación productiva e intercambios de tipo intra-industrial, con ventajas potenciales en términos de desarrollo tecnológico, calificación de recursos y elevación de los ingresos reales. Hasta ahora, sin embargo, la mayor parte del comercio intra-regional se ha explicado por la existencia de ventajas comparativas complementarias, regímenes especiales temporarios (y de poca densidad de eslabonamientos) o estrategias específicas en algunos sectores con predominio de las empresas transnacionales; los procesos teóricamente más “virtuosos” se han concentrado en pocos actores y el comercio intra-industrial del MERCOSUR es, esencialmente, un comercio intra-firma. En las condiciones en que fue concebido, y regulado, el espacio regional fue relativa y ventajosamente aprovechado por la trama de filiales de empresas transnacionales, quienes, en el punto de partida, estaban en mejor posición para organizar sus estructuras corporativas de acuerdo con la situación de libre comercio regional. En la medida en que las PyMEs han accedido apenas marginalmente a las ventajas de la especialización regional, los beneficios potenciales de la complementación intra-industrial se han distribuido de modo desigual y más bien en términos regresivos. El caso de la política y la industria automotriz Desde finales de los años cincuenta, varias de las principales empresas internacionales del sector automotriz desarrollaron en Argentina y Brasil producción propia; durante décadas, la industria instalada en cada uno de estos países se caracterizó por un marcado rezago en la tecnología de producto, por su alto grado de integración productiva a nivel nacional y por abastecer exclusivamente el respectivo mercado interno. En los noventa, en cambio, el MERCOSUR se constituyó en un centro regional de producción automotriz, con una capacidad instalada superior a los 3 millones de vehículos por año, estándares tecnológicos internacionales y una creciente integración productiva entre ambas localizaciones. Las políticas sectoriales adoptadas con simultaneidad en Argentina y Brasil y el avance general del proceso de integración económica regional fueron decisivos para la reorganización de la producción local y la atracción de nuevas inversiones. Durante los noventa, se modificó la concepción de la política industrial en ambos países y se privilegió la utilización de instrumentos de carácter horizontal por sobre los sectoriales; sin embargo, la política hacia el sector automotriz constituyó una excepción importante dentro de esta tendencia. Argentina y Brasil redefinieron y mantuvieron mecanismos promocionales muy activos y potentes y, a la vez, fueron compatibilizando progresivamente sus respectivos regímenes sectoriales. A través de estas normativas, ambos países alcanzaron una rápida modernización de la industria automotriz; la contrapartida estuvo dada por la presión negativa sobre sus cuentas externas derivada de los cambios en la modalidad de internacionalización del sector. Con el nuevo marco normativo, la estrategia de modernización y de búsqueda de eficiencia desarrollada por las firmas terminales redundó en déficit externos y en fragilidad de los encadenamientos productivos locales. Los instrumentos principales del acuerdo automotriz del MERCOSUR fueron: a) un nivel de protección elevado para los vehículos (arancel de 35%, el más alto del bloque); b) un menor nivel de protección, en promedio, para las autopartes y los componentes; c) un requisito de integración de partes regionales del 60% (equivalente a la regla de origen MERCOSUR); y d) un programa de comercio administrado entre Argentina y Brasil, cuyo coeficiente de compensación fue modificándose sucesivamente, por lo general, en función de necesidades coyunturales. La industria terminal pasó a desenvolverse en un marco de elevada protección efectiva y de mayor integración de componentes importados; a la vez, se promovió un proceso de modernización de la tecnología de producto, de especialización, de ganancia de escala productiva y de desverticalización. En Argentina, entre 1991 y 2000, la inversión fue

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específicamente promovida transfiriendo a las automotrices ya instaladas el negocio de la importación de vehículos no producidos en la región, exceptuándolas del pago de los aranceles respectivos. En Brasil, en una primera etapa, se estableció un régimen impositivo especial para la producción en gran escala de un vehículo de bajo precio; a partir de 1995, esta normativa fue reemplazada por un régimen de líneas similares al argentino. La homologación por parte del MERCOSUR de estos regímenes sectoriales similares y la confirmación de una regla de comercio entre ambos países instalaron un poderoso incentivo para la reestructuración de la industria; este escenario se potenció con las perspectivas de crecimiento de la demanda regional a partir del éxito del programa de estabilización en Brasil en 1994 y la temprana recuperación en Argentina post “efecto tequila”. Esta nueva fase permitió consolidar una plataforma de producción regional afianzada en la redefinición de las estrategias de inversión de las empresas transnacionales. Los proyectos de inversión se orientaron a la instalación de plantas cercanas al state of the art para la producción de modelos con poco rezago en relación con los principales centros de consumo, en una lógica de especialización y complementación intra-regional que exigió a cada firma la disponibilidad de capacidad de producción en ambos países. En cualquier caso, e independientemente de la escala instalada, la estrategia implicó la concentración de la producción en un conjunto relativamente reducido de modelos compactos o utilitarios y la importación de extrazona del resto de los modelos. La productividad sectorial tuvo un salto muy importante, a favor del mayor aprovechamiento de escala por modelo producido y de la implantación de nuevas técnicas organizacionales en la producción y los departamentos administrativos. Los cambios en la tecnología de producto y en la lógica de producción de las terminales automotrices redefinieron también los estándares de producción en el sector autopartista. Por un lado, en algunos casos se modificó el producto mismo, tendiendo a desarrollarse como subconjuntos. Por otro, en general, aumentaron fuertemente las exigencias de calidad, escala, costos y plazos de entrega. Las firmas autopartistas que ya eran proveedoras de las automotrices a escala internacional tuvieron algunas ventajas decisivas sobre los fabricantes locales; las terminales optaron por abastecerse con proveedores globales, desarrollar joint ventures con firmas internacionales o priorizar autopartistas locales que producían bajo alguna licencia internacional. Este factor explica en gran medida el ingreso de nueva IED al sector autopartista en Argentina y Brasil, en muchos casos a través de un proceso deliberado de “importación” de proveedores por parte de las montadoras. Este cuadro limitó las posibilidades de desarrollo tecnológico y la misma sobrevivencia de los proveedores locales, más aún cuando, excepción hecha de los requisitos de contenido regional, los respectivos regímenes nacionales no incorporaron instrumentos eficaces para el desarrollo de proveedores regionales. Quedó dicho que los regímenes promocionales vigentes establecieron condiciones de apertura a las importaciones fuertemente administradas y cedieron a las terminales -vía aranceles diferenciales e instrumentos de compensación de comercio- el control efectivo de ese proceso. De este modo, en ambos países más del 80% de las importaciones desde extra-zona resultó efectuado por las propias filiales radicadas. A su vez, el comercio intra-firma dentro del MERCOSUR se volvió particularmente intenso, en función de la estrategia predominante de división regional del trabajo. Cabe señalar que el complejo automotriz ha sido el principal generador de comercio de tipo intra-industrial en el MERCOSUR y que el intercambio de vehículos terminados –flujos casi exclusivamente intra-firma- ha constituido, a su vez, su componente mayoritario. El comercio de autopartes, en cambio, ha sido dominado cuantitativamente por las importaciones y abastecimientos desde extra-zona; en el caso de los intercambios entre Argentina y Brasil, por su parte, ha predominado un patrón de tipo vertical, concentrándose la exportación de partes tecnológicamente más complejas en la industria brasileña. Las transferencias fiscales implícitas al sector de las empresas terminales en el régimen automotriz fueron elevadas, redundantes y generadoras de rentas extraordinarias. El derrame de

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beneficios hacia el resto de la estructura productiva fue sumamente pobre: no se registró un adecuado proceso de desarrollo de proveedores, se desmantelaron planteles locales de desarrollo y adaptación de partes y productos y, como resultado, se perdieron capacidades previamente desarrolladas, debilitando la trama productiva local y el proceso de aprendizaje tecnológico. En este sentido, los costos incurridos resultan desproporcionados frente a los beneficios obtenidos y la política automotriz regional fue desarrollada en un contexto institucional que favoreció asimetrías en la evolución y distribución de costos y beneficios. No se institucionalizó un espacio de competencia entre las firmas terminales por el acceso a los incentivos, no se coordinó una política efectiva para desarrollar armónicamente todas las etapas del complejo, ni se establecieron resguardos sobre las condiciones de desempeño de los recursos humanos involucrados.

2.3. La reversión del saldo en el comercio argentino-brasileño La conformación del MERCOSUR contribuyó a un fuerte incremento del comercio entre los dos principales socios del bloque y desde 1994 la relación bilateral se caracterizó por la acumulación de saldos comerciales a favor de Argentina. La crisis cambiaria brasileña de 1999 y la contemporánea recesión y posterior colapso económico en Argentina llevaron a una fuerte caída del intercambio comercial; de todas maneras, el signo del saldo bilateral se mantuvo sin alteraciones hasta 2003. Desde entonces, junto con la importante recuperación del intercambio entre los dos países, los resultados del comercio pasaron a ser positivos para Brasil; esta tendencia ha sido acompañada por una pérdida de participación de los envíos argentinos en el total de importaciones brasileñas y, en cambio, por un aumento sostenido de la participación de las ventas brasileñas en el conjunto de las compras externas de Argentina. La consolidación de este sesgo en los intercambios con el bloque regional ha instalado cierta preocupación en Argentina sobre los efectos y las perspectivas del proceso de integración y, más en general, sobre el posicionamiento competitivo del aparato productivo doméstico vis-à-vis su principal socio en la región. Gráfico VI: Saldo Comercial entre la Argentina y Brasil 1995-2005 Fase del superavit argentino

3.000.000

12.000.000

2.000.000 1.000.000

Devaluación brasileña

10.000.000 Punto de inflexión en el saldo comercial

8.000.000 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 -1.000.000

6.000.000

-2.000.000 4.000.000 -3.000.000 -4.000.000 -5.000.000

Saldo comercial de la relación Argentina-Brasil Exportaciones a Brasil en miles de dólares FOB Importaciones de Brasil, en miles de dólares CIF

2.000.000 Devaluación argentina

0 Elaborado sobre la base de datos del Indec e IBGE

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Con independencia del ajuste provocado en los precios relativos por la devaluación de enero de 2002, y una vez lanzado el proceso de reactivación de los niveles de demanda y actividad interna, las importaciones argentinas también se expandieron a un ritmo elevado y sostenido, superando hacia el 2006 los niveles máximos de la década anterior. Brasil es por lejos el principal origen de estos despachos y su participación se ha incrementado hasta explicar más del 40% de los totales. Emergen dos posibles factores explicativos de esta tendencia, uno de origen micro y otro de origen macroeconómico. El primero alude al crecimiento de la competitividad de la producción brasileña en los últimos años –afirmada por la potencia promocional de algunos mecanismos vigentes-, evidenciada por el fuerte dinamismo de sus exportaciones en general; el segundo recuerda que el ajuste cambiario en Argentina ha sido comparativamente menor en relación con la moneda brasileña que frente a los otros socios comerciales. Complementariamente, debe señalarse la probable influencia de una redefinición de las estrategias de aprovisionamiento de las empresas transnacionales en la región, sesgando a favor de las filiales instaladas en Brasil. Por otra parte, llama la atención que, conservando el acceso preferencial en virtud de los acuerdos del MERCOSUR, la Argentina pierda relativamente terreno frente a otros proveedores internacionales en el mercado brasileño, siendo que las importaciones han venido creciendo sostenidamente. Las explicaciones para este fenómeno son relativamente similares a las consideradas en el caso del flujo inverso: por un lado, si bien la competitividad-precio de la economía argentina ha mejorado sustantivamente con la devaluación de su moneda, este efecto ha sido comparativamente menor frente Brasil; por otro, Argentina estaría perdiendo competitividad genuina en relación con otros países proveedores y este efecto sería más pronunciado en la canasta de exportaciones al mercado brasileño. Precisamente, se han venido produciendo en los últimos dos años algunas modificaciones en la composición de las exportaciones argentinas a Brasil. En primer lugar, se observa una caída en las ventas de combustibles, rubro en que Argentina ha sido relativamente desplazada, principalmente, por Bolivia y Nigeria. También las exportaciones de productos primarios y de manufacturas de base agropecuaria dirigidas al mercado brasileño han crecido menos que las despachadas a otros destinos. En cambio, y en particular a partir de 2005, las exportaciones de las manufacturas de origen industrial (MOI) recuperaron el dinamismo que evidenciaron ya en la segunda mitad de los noventa; sin embargo, este dinamismo dista mucho de ser generalizado y, aún más que en ese período de referencia, se explica fundamentalmente por el desempeño de la rama automotriz, a favor del régimen especial que la regula a nivel regional. En la mayoría de las MOI restantes, el desempeño de las exportaciones argentinas hacia Brasil ha sido comparativamente más débil. Está claro que, en cualquier proceso de integración, uno o más socios presentarán saldos bilaterales deficitarios; esta situación debería ser menos conflictiva si, como sucede actualmente en el caso argentino, los protagonistas registran una balanza comercial global favorable. Que esta circunstancia despierte preocupación en Argentina no debe, sin embargo, confundirse con una mera visión “mercantilista”; la inquietud está más bien relacionada con consideraciones acerca del problema de las asimetrías en el bloque, de su reproducción a mediano y largo plazo y, en consecuencia, con la perspectiva de la distribución de los beneficios esperados de la integración regional. La consolidación de Brasil como el socio superavitario del bloque es un indicador de que los incentivos de escala no han operado en el sentido teóricamente esperado y que, en consecuencia, los productores de los países de menor dimensión relativa no han accedido en igual medida a los beneficios potenciales del aumento en el tamaño del mercado. Estas consideraciones y algunos conflictos sectoriales vinculados a rápidos y fuertes aumentos de importaciones en diversas coyunturas, llevaron a los gobiernos de Argentina y Brasil a acordar en febrero del 2006 la creación de los denominados Mecanismos de Adaptación Competitiva (MAC). Este instrumento posibilita la aplicación de medidas de protección arancelaria temporal para el comercio intrazona (por un período de hasta 4 años) cuando las

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importaciones de algún producto aumentan sustancialmente y se evalúa que afectan el tejido productivo doméstico. Durante el tiempo de aplicación efectiva de la cláusula del MAC, tanto el Estado como el sector privado respectivo asumen el compromiso de promover una reestructuración competitiva del sector en cuestión. Este acuerdo firmado tiene carácter bilateral, no ha sido extendido al resto de los socios del MERCOSUR y no ha dado lugar todavía a ningún caso de implementación concreta. En el corto plazo, las perspectivas de la relación comercial entre Argentina y Brasil parecen depender fundamentalmente de la evolución de algunas variables macroeconómicas. Está por verse el probable efecto de arrastre del proceso de apreciación del real sobre la competitividad de los productos brasileños. En la misma dirección, habrá que considerar los efectos potenciales de la puesta en marcha en Brasil del Programa de Aceleración del Crecimiento (PAC); suponiendo que se alcanzara la meta de una tasa de crecimiento de la economía del 5%, podría esperarse cierta reducción de los saldos exportables y un incremento mayor de las importaciones, en ambos casos favoreciendo relativamente la balanza para Argentina.

3. Algunas dinámicas novedosas 3.1. La adhesión de Venezuela al MERCOSUR: ¿factor de integración o de desestabilización? La firma del Protocolo de Adhesión de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR en julio de 2006, que consagra la incorporación de Venezuela como nuevo socio del bloque, constituye un hecho inédito para este proceso de integración regional: se trata de la primera ampliación desde su conformación en 1991 que suma a un nuevo miembro pleno a la Unión Aduanera. Hasta entonces, las relaciones entre el MERCOSUR y Venezuela estaban enmarcadas en las negociaciones inter-regionales entre el bloque y la Comunidad Andina de Naciones (CAN), regidas desde 2004 por el Acuerdo de Complementación Económica entre los estados del MERCOSUR y Colombia, Ecuador y Venezuela, cuyo principal objetivo era la conformación de un área de libre comercio. La adhesión de Venezuela al MERCOSUR implica un incremento de un 13,2% en el PIB del bloque y la incorporación de un mercado de 38 millones de habitantes. Se trata de la tercera economía de Sudamérica y del segundo exportador de la región. Venezuela se destaca por ser uno de los principales productores mundiales de petróleo y por sus importantes reservas en materia de hidrocarburos. La importancia de la incorporación de Venezuela señalada por estos datos contrasta, sin embargo, con la escasa magnitud relativa de sus relaciones comerciales con el bloque; sus compras a la región no sólo son muy inferiores a los principales flujos intrazona, sino que también representan una pequeña porción de sus importaciones totales. Al mismo tiempo, el grueso de sus exportaciones se dirige a otros mercados por fuera de la región. El ingreso de Venezuela al Mercado Común enfrenta, en el plano comercial, dos desafíos fundamentales: la adopción del Arancel Externo Común (AEC) y la liberalización comercial respecto de los socios fundadores del MERCOSUR. El Protocolo de Adhesión fija en 4 años el plazo para la adopción del AEC y delega en el Grupo de Trabajo el establecimiento del cronograma de aplicación. El principal problema que deberá afrontar este proceso es el de convergencia entre los aranceles. Si bien algunos estudios muestran cierta paridad en los niveles medios de los aranceles, la complejidad del esquema tarifario del nuevo socio puede originar algunos conflictos en el proceso de convergencia. En el caso de la liberalización comercial dentro del bloque, el Protocolo de Adhesión establece un cronograma, según el cual la Argentina y Brasil deberán abrir sus economías a los productos venezolanos a partir del 1 de enero del 2010. Por su parte, Venezuela, otorgará el libre acceso a su mercado el 1 de enero de 2012 a la totalidad de los socios del MERCOSUR y, finalmente,

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Uruguay y Paraguay permitirán el libre ingreso de la producción venezolana en sus respectivos mercados a partir de 2013. Estos plazos establecidos por el Protocolo de Adhesión suponen la anticipación de los vencimientos para la liberalización previstos en los acuerdos previamente firmados entre el MERCOSUR y la CAN, en particular en el caso de los denominados productos sensibles, cuya desgravación plena se adelantaría del 2018 al 2014. Los mayores cambios entre uno y otro cronograma afectan, principalmente, a Venezuela, Paraguay y Uruguay. Cabe señalar, de todas maneras, que las actividades con mayor potencial para incrementar los flujos comerciales ya cuentan con algún grado de preferencia, por lo que no deberían sobreestimarse los beneficios esperados del adelantamiento de los plazos de liberalización comercial. En Venezuela se ha llamado la atención sobre algunos de los probables efectos del proceso de liberalización comercial sobre su economía, habida cuenta de su menor grado de competitividad en ciertas líneas de producción, en comparación con los países del MERCOSUR. En particular, las tendencias de déficit comercial que ha venido manteniendo con los países del bloque del Sur ponen en duda la capacidad del tejido productivo venezolano para alcanzar los estándares necesarios en los plazos pautados. Estas preocupaciones sobre posibles perjuicios de la eliminación de las barreras comerciales sobre la producción venezolana se extienden a las consideraciones sobre el empleo, ya que cerca del 25% de la mano de obra ocupada en Venezuela se concentra en sectores con problemas de competitividad. La tendencia a la apreciación del tipo de cambio real y las dificultades para trasladar sus ventajas en la elaboración de determinados productos aguas abajo han sido indicados últimamente en Venezuela como los principales factores negativos. Se ha señalado también que en aquellos sectores y productos con oportunidades potenciales para nuevas exportaciones venezolanas, en general, el nuevo socio deberá competir con alguna de las dos economías más importante del bloque. En el plano político, la incorporación de Venezuela al MERCOSUR ha revitalizado la situación de un conjunto caracterizado por conflictos internos y asimetrías. La inédita experiencia que implica la incorporación del país caribeño plantea un desafío institucional que, de ser superado, sin dudas puede resultar de gran valor para el crecimiento del bloque. El papel que Venezuela ocupará en la dinámica interna de las decisiones en el MERCOSUR es aún un interrogante. Varias especulaciones se han realizado en referencia a este tema. Entre las más destacadas se cuenta la hipótesis que ve en Venezuela un aliado estratégico de la Argentina para contrapesar el poder y la asimetría de la economía brasileña en la región. Otras visiones destacan la posibilidad de que Venezuela actúe como un potencial líder aglutinador de las economías más pequeñas del bloque, circunstancia que permitiría aplacar las tendencias separatistas que han surgido en Paraguay y Uruguay. En este contexto, el principal aporte que Venezuela puede realizar al MERCOSUR, además de su reconocida capacidad financiera, se encuentra en el área energética. La incorporación de un nuevo socio rico en hidrocarburos, en un marco en el que los países de la región están crecientemente afectados por situaciones de escasez o déficit de energía, ha abierto en la agenda del bloque la discusión sobre la factibilidad de la integración energética. Ha comenzado a diagramarse un conjunto de proyectos tendientes a reforzar la interdependencia energética y propiciar la consolidación de un “anillo energético” regional. La materialización de estos proyectos implicaría la creación de una red de abastecimiento de gas y supone el emprendimiento de grandes inversiones en infraestructura, cuyo plan de financiamiento no está aún totalmente definido. El Gran Gasoducto del Sur, el Gasoducto de la Puna y el tramo Bolivia-Paraguay-Uruguay se cuentan entre los proyectos principales. Sin embargo, a pesar de su potencialidad, la discusión sobre la cooperación energética no ha venido transcurriendo por un camino sereno. El conflicto entre autonomía nacional e integración sigue latente y las desconfianzas en la región han puesto escollos a la diagramación de proyectos. Es así, que más allá de los efectos positivos sobre el proceso de integración que la

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colaboración en materia energética podría generar, el renacimiento del denominado “nacionalismo energético” y la negativa de algunos países de la región a delegar en sus socios el control de un factor considerado estratégico han propiciado diversos conflictos.

3.2. Las inversiones brasileñas en Argentina: ¿un nuevo eje de complementación privado? Desde principios de la década del 90, la inversión extranjera directa (IED) originada en los países en desarrollo ha crecido muy dinámicamente. Este proceso ha sido liderado por algunas economías asiáticas emergentes y, dentro de las latinoamericanas, sólo Brasil, México y, en menor medida, Chile han protagonizado flujos relativamente importantes. La gran mayoría de estas inversiones se ha dirigido a la propia región y se observa un rol preponderante de los respectivos Estados detrás de este proceso de internacionalización activa de las firmas latinoamericanas, sea a través de la expansión de empresas públicas o de mecanismos de facilitación. La Argentina se ha caracterizado, en este período considerado, por reducidas corrientes de IED de sus propias empresas y, en cambio, por la recepción de importantes flujos originados en sus socios regionales, mayormente destinados a la compra de firmas domésticas y atraídos por algunos de sus activos intangibles y las tendencias de recuperación económica. El arribo de capitales brasileños a la Argentina debe ser entendido a partir de la coexistencia dos fenómenos: una agresiva política de internacionalización de las empresas brasileñas y las oportunidades creadas para estas firmas por la crisis económica argentina. La búsqueda de posicionamiento directo en mercados externos fue una de las respuestas de algunas de las grandes firmas brasileñas, en el marco de una mayor presión competitiva dentro de sus propias fronteras a partir de las reformas de relativa apertura y liberalización. La escala productiva y el tamaño financiero propio le proporcionaron cierta ventaja para esta estrategia, reforzada por apoyos estatales explícitos. Entre las motivaciones de los empresarios argentinos para desprenderse de sus propiedades se destacan, principalmente, los efectos negativos de la última crisis económica. En particular, cabe señalar al elevado grado de endeudamiento en moneda extranjera y los problemas para cumplir con estas obligaciones después de la devaluación de 2002 y, en segundo lugar, los quebrantos asociados a la recesión del mercado interno desde finales de 1998 y al posterior desplome del consumo. Entre las empresas afectadas por esta constelación de factores, cuentan los casos de Acindar (aceros no planos), Loma Negra (cemento), Quilmes (cerveza) y PECOM Energía (combustibles). Las tres primeras mantenían posiciones líderes en sus respectivos mercados, mientras que la cuarta contaba con el acceso a reservas cuantificadas de un volumen importante. Distinto es el caso del frigorífico Swift, vendido en 2005 al grupo Friboi, sin problemas financieros significativos y favorecido por una coyuntura de fuerte expansión de la demanda y los precios internacionales. La escala puede haber sido el principal factor detrás de la estrategia “de salida” de sus propietarios locales, al tiempo que no aparecían otros jugadores nacionales que pudieran hacer una oferta de la envergadura de la realizada por la empresa brasileña. Desde el ángulo brasileño, los impulsos para introducirse en el mercado argentino se relacionan con la búsqueda de recursos naturales, la compra de activos estratégicos para controlar el mercado regional y las perspectivas positivas abiertas por la recuperación del mercado interno. La compra en 2002 de PECOM Energía por parte de Petrobras le posibilitó a la empresa estatal brasileña no sólo aumentar considerablemente sus reservas, sino también integrar verticalmente el negocio petrolero en Argentina, incorporando la refinación a sus actividades. La adquisición de la cementera Loma Negra le permitió al grupo brasileño Camargo Correa hacerse del control del mercado doméstico, en un contexto de fortísimo crecimiento del sector de la Construcción, al mismo tiempo que puede potenciar la capacidad exportadora propia de la empresa. Las compras de la cervecera Quilmes por el grupo AMV-Brahma y de la siderúrgica Acindar por Belgo-Mineira apuntan al control estratégico del mercado regional. En ambos casos, la

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operación debe ser considerada en el contexto de una estrategia global llevada adelante por una empresa transnacional, en la que una firma brasileña funciona como el brazo operativo a nivel regional. En cualquier caso, la potencia financiera –la propia y la derivada del acceso a recursos bancarios- del grupo brasileño lo convierte en un jugador activo en este proceso y, muy probablemente, su know how para desempeñarse en contextos macroeconómicos volátiles e inciertos le ha dado, en la actual coyuntura argentina, una ventaja específica sobre otros potenciales inversores. Los contenciosos pendientes con los países y algunas empresas europeas y norteamericanas luego del cambio del régimen macroeconómico pueden haber operado también contra sus expectativas de inversión en Argentina y, por lo tanto, a favor de los inversores regionales. La decisión de volcarse al mercado argentino debe ser entendida también en el marco de las oportunidades abiertas por el proceso de integración en el MERCOSUR; en algunos casos, el acceso al mercado argentino puede revestir un carácter estratégico para el control de la región. No debe llamar la atención, entonces, que esta avanzada haya sido, en repetidas ocasiones, justificada en Brasil como un modo de evitar la cooptación de posiciones de mercado por parte de los grandes jugadores internacionales; tampoco debería llamar la atención que en Argentina sea vista en algunos ámbitos como una manifestación de las asimetrías existentes en la integración regional.

3.3. Fondos Estructurales y Foros de Competitividad: ¿un nuevo eje de coordinación de políticas? Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR En julio de 2005, el Consejo del Mercado Común (CMC) aprobó la creación del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), con el objetivo declarado de disminuir las asimetrías existentes y garantizar una equitativa distribución de los costos y beneficios de la ampliación del mercado. Se ha previsto para el FOCEM cuotas anuales de integración de capital durante los primeros 10 años, a cargo de todos los socios del bloque. Los miembros plenos del MERCOSUR aportarían US$ 50 millones de dólares el primer año, US$ 75 millones el segundo año y, a partir del tercero, la suma de US$ 100 millones anuales. Los aportes al fondo tienen en cuenta las asimetrías existentes en el bloque, de modo tal que el socio mayor, Brasil deberá aportar el 70% de los recursos, seguido por la Argentina con el 27%, Uruguay con el 2% y Paraguay con el 1%. Los recursos serán asignados a los proyectos presentados por cada uno de los países siguiendo el orden de prioridades establecidas en la Decisión CMC 18/05 (48% Paraguay, 32% Uruguay, 10% Argentina y 10% Brasil). De acuerdo con el presupuesto a finales del 2006, el FOCEM cuenta ya con aportes por US$ 125 millones de dólares. Deducidos los gastos operativos del fondo, se ha programado una asignación para proyectos de US$ 9.850.664 para Brasil y Argentina, 37.350.664 para Uruguay y 57.350.664 para Paraguay. En enero de 2007, en el marco de la cumbre del MERCOSUR realizada en Río de Janeiro, se aprobaron los primeros proyectos piloto que serán financiados por el FOCEM. Los proyectos previstos para Paraguay y Uruguay tienen un fuerte componente de infraestructura, pero incluyen también un importante programa de erradicación de la aftosa a nivel regional, iniciativas para el desarrollo de la industria de software en Uruguay y propuestas para la creación de un laboratorio de bioseguridad y control de alimentos en Paraguay. Los 11 proyectos aprobados son los siguientes: •

Solución del déficit habitacional de Paraguay: El Denominado "Mercosur Róga", apunta a contrarrestar las escasas inversiones en materia de construcción de viviendas en Paraguay. El programa va a ser ejecutado por el Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi) con recursos por 7,5 millones de dólares.

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•

Programa de apoyo integral de las microempresas de Paraguay: El apoyo a las microempresas, con recursos por 5 millones de dólares será ejecutado a través del Ministerio de Industria y Comercio, con el objetivo de que las pequeñas empresas alcancen un mayor grado de competitividad y establezcan alianzas estratégicas.

•

Rehabilitación y mejoramiento de carreteras de accesos y circunvalación del Gran Asunción: Este programa contempla el proyecto de rehabilitación y mejoramiento de carreteras de accesos y circunvalación del Gran Asunción. Las obras serán coordinadas por el Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones con una inversión de 7.250.000 dólares.

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MERCOSUR - Habitat de Promoción Social, Fortalecimiento de Capital Humano y Social en asentamientos en condiciones de pobreza de Paraguay: Este proyecto buscará la promoción social y el fortalecimiento del capital humano en asentamientos pobres. Recibirá más de 12 millones de dólares.

•

Laboratorio de Bioseguridad y Fortalecimiento del Laboratorio de Control de Alimentos: Presentado por la República del Paraguay, el proyecto contará con un apoyo de US$ 4,8 millones.

•

Programa de Acción MERCOSUR Libre de Fiebre Aftosa: Se trata del único programa de alcance regional que incorpora no sólo a cuatro de los miembros plenos del bloque (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay), sino también a Bolivia. El programa de lucha contra la fiebre aftosa contará con un aporte de US$ 16 millones de dólares e intentará operar sobre las auditorias, el territorio de fiebre aftosa, las misiones de control y la vacunación.

•

Problemas sociales en la frontera: Se llevará a cabo a través del Ministerio de Desarrollo Social de Uruguay y buscará fomentar la integración económica en la frontera (valor de US$ 1,6 millones).

•

Construcción de tramos de la ruta 26: Uruguay contará con alrededor de 5 millones de dólares para el desarrollo de infraestructura vial que en unirá Paysandú con Cerro Largo.

•

Internacionalización de la especialización productiva - desarrollo y capacitación tecnológica de los sectores de 'software', biotecnología y electrónica y sus respectivas cadenas de valor: El proyecto presentado por la República Oriental del Uruguay contará con US$ 1,5 millones de financiamiento.

•

Sistema de Información del Arancel Externo Común: Presentado en el marco del programa de fortalecimiento Institucional de la Secretaría del MERCOSUR, contará con un apoyo de US$ 50 mil.

•

Base de Datos Jurisprudenciales del MERCOSUR: Presentado por la Secretaría del MERCOSUR.

Foros de Competitividad MERCOSUR Los Foros de Competitividad del MERCOSUR fueron fundados a fines de 2002 con la intención de propiciar un espacio de diálogo entre el sector productivo y los gobiernos y, a su vez, promover el debate en torno a los problemas, oportunidades y desafíos de cada cadena

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productiva en la región. La primera y, hasta ahora, única experiencia del Foro se centró en la cadena productiva de Madera y Muebles, con el propósito de consolidar un programa piloto que pudiera ser extendido a otras ramas. El Foro de Madera y Muebles del MERCOSUR, que funciona bajo la órbita del Sub Grupo de Trabajo Nº7 Industria (SGT N°7), cuenta con la participación de los coordinadores nacionales de cada país y de las cámaras y asociaciones empresariales del sector. El primer diagnóstico realizado por los especialistas del SGT N°7 relevó los principales problemas del sector: dificultades para el acceso a financiamiento para la adecuación tecnológica (especialmente en PYMES), escasa asociación empresarial, falta de especialización productiva, bajo desarrollo del diseño, escasez de información y carencia de programas de desarrollo tecnológico y modernización de la industria. Como recomendaciones generales, se propusieron acciones diversas, entre las que se destacan el establecimiento de rondas de negocios y la formulación de programas para el desarrollo de proveedores, la complementación tecnológica, la asociatividad de empresas y la sustitución de importaciones. A partir de estos diagnósticos se generaron tres pre-proyectos específicos: • • •

Programa de apoyo a las actividades dirigidas al aumento de la competitividad del sector productor de madera y muebles. Programa de desarrollo de proveedores y redes de empresas de la cadena productiva madera-mueble en el MERCOSUR. Observatorio Comercial.

El programa intenta impulsar la complementación y especialización productiva con el objetivo de reforzar la competitividad internacional de esta cadena productiva. Sin embargo, el Foro respectivo ha tenido problemas para mantener la periodicidad de los encuentros y lograr la participación empresarial, sobre todo en el caso de Uruguay y Paraguay. Estos inconvenientes para sumar a los países más pequeños redundaron en que las empresas potencialmente más beneficiadas sean brasileñas o argentinas –que ya cuentan con experiencia en la participación en foros nacionales-, atentando contra el objetivo de reducción de las asimetrías existentes en la región. Por otro lado, la idea tan común en el resto de los socios de que la economía brasileña representa una amenaza para la producción local ha funcionado como una traba para los proyectos de asociación.

II. LA COMUNIDAD ANDINA DE NACIONES 1. Evolución de la CAN En 1969, tras la firma del Acuerdo de Cartagena, se inició el proceso de integración preferencial del Grupo Andino de Naciones, conocido como Pacto Andino. Se trata de una de las primeras experiencias en América Latina a la que adhirieron, inicialmente, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. El principal objetivo del proyecto radicaba en la profundización de los procesos de industrialización en cada uno de los países, con vistas a reducir la brecha de desarrollo en relación con las principales economías de la región. El Pacto Andino fue diseñado bajo la lógica de una estrategia de industrialización por sustitución de importaciones aplicada a escala subregional, con fuertes barreras comerciales hacia terceros y la intención de que la integración comercial permitiera superar la estrechez de los respectivos mercados nacionales. En esta primera etapa orientada al desarrollo industrial, se crearon instituciones tendientes a fomentar el proceso de inversión requerido a nivel de cada uno de los países asociados y a propiciar un progreso equilibrado a nivel regional. En acuerdo con estos objetivos políticos, Venezuela se unió al Grupo en 1973, al tiempo que Chile, gobernada desde ese año por la dictadura militar

18

liderada por A. Pinochet, se separó en 1976, precisamente por su rechazo a aquellos propósitos originales. Los primeros años del proceso de integración andino se caracterizaron por su estructura fuertemente proteccionista: en 1972 el arancel promedio de los países del grupo se ubicaba alrededor del 80%. Pese a estas características, la primera década de integración reflejó resultados sumamente dinámicos en materia comercial; entre 1970 y 1979 las exportaciones andinas crecieron anualmente con una tasa promedio superior al 21%, mientras que las importaciones se incrementaron relativamente apenas por debajo de esos valores, con un promedio anual cercano al 19%. En este contexto de fuerte expansión del sector externo, los flujos comerciales entre los socios andinos fueron aún más dinámicos: las exportaciones e importaciones intracomunitarias crecieron a un promedio anual de 30,8% anual y 27%, respectivamente. En consecuencia, la participación relativa del comercio intra-bloque en los intercambios totales llegó a duplicarse, aunque, dados los bajísimos niveles de interdependencia comercial de partida, sin alcanzar todavía a finales de esa década valores relevantes (apenas una ponderación de 4,5% para las exportaciones y de 4,2% para las importaciones). En este período, Colombia –con un mayor componente manufacturero- fue el socio con mayor actividad comercial intra comunitaria, mientras que Bolivia y Venezuela –especializados como proveedores mundiales de materias primas- resultaron los menos activos. Ya en la década del ochenta, la restricción al crecimiento instalada por la dinámica de endeudamiento externo que caracterizó a la región impuso fuertes trabas al proceso del Pacto Andino y la crisis resultante afectó negativamente los flujos comerciales intrazona. Paralelamente, la estrategia de integración fue abandonando los programas centralizados de desarrollo industrial y priorizando los instrumentos de liberalización comercial. Los aranceles de los países del bloque durante estos años fueron establecidos en niveles significativamente más bajos que los de la década anterior (promedio de 44,8% en 1985 y 44% en 1988); sin embargo, como consecuencia de la recesión interna y del estancamiento y las turbulencias predominantes en la economía mundial, los volúmenes de comercio exterior de los países andinos sufrieron un marcado estancamiento. A lo largo de esta década, las exportaciones totales del grupo tuvieron un incremento medio anual de tan sólo 1,7%, en tanto que sus importaciones lo hicieron al 1,2%; el ritmo del comercio intra-bloque fue igualmente pobre, aunque con un mejor desempeño relativo de las importaciones, que crecieron a un promedio del 3%. De este modo, la interdependencia comercial de los países andinos no se alteró sustantivamente en este período y permaneció en niveles todavía poco significativos. Mientras Bolivia y Venezuela continuaron contribuyendo sólo marginalmente a los intercambios internos, Ecuador y Perú resultaron más activos que Colombia, balanceando un poco más la participación de cada socio en el comercio intra comunitario. El énfasis en el proceso de liberalización comercial se profundizó aceleradamente a principios de los noventa y, en el marco de una estrategia de “regionalismo abierto”, se redujeron drásticamente los niveles arancelarios hacia terceros y se eliminaron las regulaciones restrictivas sobre la inversión extranjera. La contemporánea creación del MERCOSUR generó fuertes incentivos para el fortalecimiento del bloque andino bajo el nuevo esquema, consolidado con el conjunto de reformas que dieron lugar al reemplazo formal del Pacto Andino por la Comunidad Andina de Naciones (CAN); los socios acordaron adelantar los plazos para la entrada en vigencia de la zona de libre comercio (ZLC) y la adopción del arancel externo común (AEC). En un contexto de fuerte crecimiento del comercio en general, y pese a la decisión de Perú de suspender su adhesión, los intercambios intra bloque se expandieron dinámicamente hasta que la crisis financiera internacional comenzó a hacer sentir sus efectos a nivel regional. Al igual que en el resto de Latinoamérica, en los años noventa los países andinos liberalizaron fuertemente sus regímenes comerciales, lo que se tradujo también en cambios institucionales en la misma dirección en el esquema de integración del bloque. En promedio, el arancel externo se ubicó en 12%, reduciéndose notablemente la dispersión de la estructura arancelaria. A favor de

19

estas modificaciones y, principalmente, de la fuerte recuperación y crecimiento de los niveles de actividad y demanda interna, el desempeño comercial se aceleró y recuperó ritmos históricos: entre 1990 y 2000, las exportaciones de la ahora remozada CAN se incrementaron en un total de 83% (a una tasa promedio anual de 7%) y las importaciones se más que duplicaron, como consecuencia de una evolución anual media del 8,7%. El crecimiento de los flujos intra-bloque, facilitados por la reactivación del programa de desgravación interna, se hizo particularmente dinámico, promediando una variación anual en el período del 14,9% y 17,6% para las exportaciones e importaciones intra comunitarias, respectivamente. Gráfico VII: Exportaciones de la Comunidad Andina 1969-2005 (millones de dólares FOB) 120.000.000

Intracomunitarias Extraomunitarias 100.000.000

80.000.000

60.000.000

40.000.000

20.000.000

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

1969

-

Elaborado sobre la base de datos del Sistema Subregional de Información Estadística de la CAN

La participación del comercio intra-bloque creció de modo importante: a fines de la década, las exportaciones realizadas por los socios al propio mercado de la CAN ya alcanzaban al 7,7% del total, al tiempo que los abastecimientos intra comunitarios resultaban aún más significativos, con una ponderación de 13,8% sobre las importaciones totales del bloque. La participación de cada socio en estas tendencias dista de ser simétrica; Colombia contribuyó con el 41,8% y el 30% de las exportaciones e importaciones intra-zona, respectivamente; Venezuela, con el 30,7% de las ventas y el 26,3% de las compras al bloque; Ecuador promedió una participación del 14% en ambos flujos; y Bolivia apenas 6% y 3,1%, respectivamente. Hay que destacar que, si bien suspendió sus compromisos formales con el bloque en desacuerdo con la mecánica adoptada para la liberalización interna y la convergencia hacia el AEC negociado, Perú continuó siendo un destino atractivo para las ventas de sus socios regionales y sus importaciones alcanzaron al 25,5% de las compras internas, concentrándose en gran medida en combustibles. Ciertamente, tanto los flujos del comercio intra-regional como su fuerte expansión en esta década se concentraron en el eje bilateral Colombia-Venezuela y, en menor medida, en el que estos dos países han respectivamente constituido con Ecuador. La recesión que afectó a los países miembros en los inicios del nuevo milenio impulsó el debilitamiento de los intercambios comerciales y, a la vez, el incumplimiento de los compromisos de integración pactados. En general, la volatilidad macroeconómica predominante, en ausencia de mecanismos de coordinación efectivos, alentó la adopción de restricciones al comercio intra zona; es así que, en un contexto caracterizado por conflictos domésticos y regionales, la CAN ingresó en un impasse, cuya superación comenzó recién a vislumbrase al compás de la reactivación económica de los últimos años. Durante estos años críticos, las exportaciones del grupo de países andinos, en conjunto, se redujeron en 11% en el 2001 y las importaciones cayeron 14,8% en el 2002; de hecho, entre

20

2001 y 2003 la tasa anual promedio de variación fue negativa en 1% y 3,4% para exportaciones e importaciones, respectivamente. El comercio intra-bloque también se desplomó, aunque con una particularidad: mientras las exportaciones intrazona cayeron más que las totales, haciendo descender su participación relativa al 8,9% en el 2003, ocurrió lo contrario con las importaciones. Por supuesto, la crisis del mercado andino en este período afectó con mayor intensidad a los países que, como Colombia, presentan un mayor sesgo intra-regional; en este caso, el impacto negativo sobre este país se acentuó a raíz de la pronunciada caída de la economía venezolana. De todas maneras, el eje colombo-venezolano permaneció como el mayoritario y se percibió cierto fortalecimiento de los flujos de Ecuador con Colombia y Perú. En términos institucionales y a pesar de los desórdenes y fluctuaciones macroeconómicas predominantes, especialmente en las paridades bilaterales, se alcanzó un acuerdo sobre el establecimiento parcial del AEC en 2002. Gráfico VIII: Importaciones de la Comunidad Andina 1969-2005 (millones de dólares CIF) 80.000.000

Intracomunitarias Extracomunitarias

70.000.000

60.000.000

50.000.000

40.000.000

30.000.000

20.000.000

10.000.000

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

1969

-

Elaborado sobre la base de datos del Sistema Subregional de Información Estadística de la CAN

Al igual que en el resto del escenario regional, a este ajuste negativo le sucedió una fase de recuperación económica que se mantiene hasta la actualidad; entre 2003 y 2005 sus exportaciones crecieron alrededor de 40% y las importaciones 31,5%. Sin embargo, a diferencia de otras fases expansivas previas, el comercio intra comunitario se ha mostrado menos dinámico que el intercambio con terceros: las exportaciones a la región se incrementaron en 23%, mientras que las importaciones desde ella lo hicieron en 18,6%, es decir, en ambos casos cerca de la mitad de los registros con el resto del mundo2. En los últimos años, junto con la reactivación de las economías y los flujos comerciales de los países andinos, emergieron algunas señales políticas positivas. Entre éstas, se destaca la decisión de Perú de revisar su estado de “suspensión” en relación con el Mercado Común Andino e iniciar su proceso de liberalización y convergencia arancelaria; también, a pesar de que subsisten numerosos regímenes especiales y excepciones, se han dado algunos avances hacia la conformación de la ZLC y la adopción del AEC. Por otra parte, los miembros de la CAN acordaron en un Programa de Acciones de Convergencia Macroeconómica que supone la progresiva adopción de pautas comunes para las principales variables monetarias y fiscales. 2

De acuerdo con los datos disponibles, esta tendencia se mantuvo en 2006: las exportaciones del bloque, excluyendo a la renunciada Venezuela, habrían crecido algo más de 26% en total, promediando 27,8% y 11% las destinadas afuera y adentro de la región, respectivamente.

21

Gráfico IX: Participación del comercio intracomunitario en el total, 1969-2005 18,0% 16,0%

Exportaciones

14,0%

Importaciones

12,0% 10,0% 8,0% 6,0% 4,0% 2,0%

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

1978

1977

1976

1975

1974

1973

1972

1971

1970

1969

0,0%

Elaborado sobre la base de datos del Sistema Subregional de Información Estadística de la CAN

Sin embargo, también han aparecido, otras señales, por lo menos, inciertas. Las exportaciones intra-bloque están actualmente bastante por debajo de los niveles máximos registrados en la década del noventa; al mismo tiempo, los mercados de Estados Unidos, Europa, Asia y el resto de América Latina han ganado participación relativa en las ventas regionales3. Hay factores de orden estructural y otros macroeconómicos que están influyendo sobre esta nueva configuración. Por un lado, los productos que son sustancialmente comerciados por fuera de la región se ven favorecidos por una fase de precios internacionales crecientes; por otro, los ajustes cambiarios adoptados en los países andinos mejoraron relativamente más su competitividadprecio en relación con algunos actores extra-regionales. La caducidad de los acuerdos preferenciales APTA y APTDEA (firmados entre EE.UU. y Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, respectivamente, en el marco de la estrategia norteamericana sobre drogas), sumada al fracaso de las negociaciones por el ALCA y al consiguiente cambio de estrategia norteamericana hacia la región, instalaron la alternativa de TLC bilaterales con Estados Unidos; cabe señalar que la mayoría de los países andinos mantiene flujos comerciales importantes con los Estados Unidos, incentivados en la década del noventa por la apertura comercial y, principalmente, por la vigencia de aquellos convenios. En noviembre del 2005 y abril del 2006, respectivamente, Perú y Colombia firmaron sendos acuerdos, que ponen dudas sobre la viabilidad de los compromisos andinos y despertaron fuertes controversias internas y a nivel regional. En respuesta, Venezuela, que ya había iniciado su proceso de incorporación como miembro pleno al MERCOSUR, decidió renunciar a la CAN. Como una reedición en espejo de los conflictos que atravesaron al grupo treinta años antes, Chile fue invitado a reingresar, en el entendido de que el nuevo formato en ciernes sería compatible con su activo bilateralismo comercial. En este marco, no hay un pronóstico claro sobre el futuro de los compromisos originalmente firmados entre la CAN y el MERCOSUR y la propuesta de constitución de una alianza continental. Es evidente que el acceso preferencial al mercado norteamericano ha sido clave para el desempeño de las exportaciones andinas, excepción hecha de Venezuela. En este contexto, al ratificar el vencimiento del APTDEA en 2006 y ante la imposibilidad de imponer plazos y los contenidos previstos para el ALCA, Estados Unidos impulsó a sus socios andinos a negociar sendos TLC. No sólo Perú y Colombia lo hicieron, también Ecuador inició negociaciones con el mismo propósito; en este caso, el nuevo gobierno recientemente elegido ha anunciado su 3

Este resultado excede la parte explicada por la salida de Venezuela de los registros de comercio del bloque, en la medida que ya no pertenece formalmente a la CAN.

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negativa a concretar el acuerdo y en conjunto con el gobierno boliviano del Presidente Evo Morales, también opuesto a este tipo de iniciativas, ha hecho un llamamiento para redefinir la CAN, reinsertar a Venezuela y generar formalmente más acercamiento al MERCOSUR. Parece improbable que la CAN se reoriente a corto plazo sobre estas líneas reclamadas por los socios menores; la tendencia a la diáspora y al abandono de los objetivos originales aparece más robusta con los nuevos acercamientos a Chile y México para invitarlos a integrarse en términos de áreas parciales de libre comercio. Así, el “spaghetti bowl” andino tiende a consolidarse.

Tabla I: Participación del comercio con EE.UU. en el total del comercio exterior de los miembros de la CAN (%) Exportaciones 1992-1998

1999-2005

Importaciones 1992-1998

1999-2005

Bolivia

24,62%

18,59%

23,34%

17,93%

Colombia

38,34%

45,66%

34,01%

31,72%

Ecuador

41,83%

41,30%

30,48%

22,42%

Perú Venezuela

21,73%

27,66%

27,40%

21,33%

54,44%

46,20%

45,05% 33,97% Elaborado sobre la base de datos del COMTRADE

2. Tendencias del comercio y la inversión en la CAN 2.1. El patrón de comercio La composición del comercio intra-bloque andino muestra un interesante sesgo relativo hacia los productos manufacturados. A diferencia del patrón de intercambio que predomina con terceros, en el comercio intrazona aparece un más elevado componente de manufacturas, principalmente de aquéllas basadas en recursos naturales y clasificadas como de media o baja intensidad tecnológica. La posición de Colombia se destaca no sólo por ser el mayor exportador de productos industriales de y hacia la CAN, sino también porque su canasta exportadora presenta un mayor grado de diversificación; aparentemente, Colombia habría tenido más éxito en la utilización del mercado andino ampliado como una plataforma para iniciar y ampliar posteriormente la venta de nuevos productos. Venezuela, en tanto, dispone de una canasta de exportaciones medianamente diversificada, a la vez que resulta el principal comprador de manufacturas andinas. Bolivia y Ecuador, por su parte, concentran sus exportaciones, no sólo al resto del mundo sino también a la región a la que pertenecen, en un número reducido de rubros; de todas maneras, a pesar de su tamaño relativo, Ecuador presenta un registro de exportaciones manufactureras intra-andinas mayor al de Perú4. Tabla II: Participación promedio de las manufacturas en el comercio (%) Intrabloque Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela CAN

72.5 85.3 56.1 93.7 96.3 86

1990-1995 Resto del Mundo 52.3 38.4 31.1 76.1 44.5 45.8

Intrabloque 81.9 89.3 67.5 96.0 91.9 88

1996-2000 Resto del Mundo 55.1 35.3 34.7 76.0 39.9 43.7

Elaborado sobre la base de datos presentados en el artículo “35 años de integración económica y comercial: un balance para los países andinos” 4

Esta evidencia podría tomarse como un indicador de un efecto negativo de la estrategia peruana de “separarse” del bloque (..)

23

En cambio, las exportaciones a extrazona de productos manufacturados de todos los países de la CAN son aún muy débiles; las ventas a terceros se concentran en unos pocos productos primarios (agrícolas, mineros y, fundamentalmente, petroleros), principalmente commodities sujetas a fluctuaciones de precios en el mercado internacional. Colombia es la excepción relativa –aunque no significativamente- a esta norma; Venezuela y Perú, por su parte, son los miembros de la CAN con mayor intensidad relativa de comercio por fuera del bloque. Ahora bien, de todas maneras, el comercio entre los miembros de la CAN se concentra en productos con un bajo dinamismo en el mercado mundial, escaso contenido tecnológico y reducido nivel de valor agregado local (Estudio 164-ALADI, 2003). Los buenos resultados comerciales que ha exhibido este proceso de integración en la década del noventa están centrados más en la cantidad que la calidad; en general, el perfil de especialización productiva y su correspondiente patrón de inserción internacional permanecen inalterados. Al mismo tiempo, los flujos comerciales intra CAN resultan más volátiles que los intercambiados con el resto del mundo. En las fases recesivas, el ajuste sobre las importaciones regionales es comparativamente mayor, lo que sugiere diferencias en la elasticidad ingreso de las importaciones intra y extra regionales (Estudio 152-ALADI, 2002). La CAN ha sido tradicionalmente superavitaria en su comercio con el resto del mundo, con la excepción de sólo cuatro años (1977, 1978, 1988 y 1998) en el largo período 1969-2005; este resultado remite al desempeño de las exportaciones de productos primarios, especialmente las ventas de petróleo por parte de Venezuela. Tabla III: Participación del rubro Combustibles y minerales en las exportaciones de los miembros de la CAN según destino (%) Combustibles y lubricantes, minerales y productos conexos

1990-1995 1996-2000 2001-2005 2006 CAN Mundo CAN Mundo CAN Mundo CAN Mundo 15,96% 56,17% 16,05% 52,18% 13,97% 56,33% 5,76% 25,43%

Elaborado sobre la base de datos del COMTRADE

Estados Unidos es el principal socio comprador de los países de la CAN, posición consolidada a partir de los ya mencionados acuerdos de acceso preferencial APTA y APDEA; simétricamente, Estados Unidos también es el principal proveedor de la CAN, dominando los abastecimientos de bienes intermedios, componentes industriales y equipos y bienes de capital. La fuerte dependencia del mercado norteamericano puede ser un factor de debilidad para el desarrollo futuro de las economías andinas, en particular si, en el marco de la actual situación de desbalance comercial internacional, se procesa un cambio probable en la estrategia comercial de Estados Unidos (TDR 2005, UNCTAD). Si se atiende al grado de concentración de las exportaciones de los países de la CAN por productos y por destinos, Venezuela exhibe la posición relativamente más vulnerable, ya que su oferta está altamente concentrada en ambas dimensiones. Colombia y Ecuador, por su parte, fuertemente concentrados en el mercado norteamericano, presentan una mayor diversificación de su oferta productiva; Perú muestra una situación inversa, con una mayor diversificación de los mercados de destino y alta concentración en bienes, mientras que Bolivia presenta una mayor interrelación con los socios regionales. Cabe señalar que, hacia finales del período analizado, los países del MERCOSUR han intensificado sus exportaciones al bloque andino, subrayando el tradicional sesgo deficitario de este vínculo para la CAN. La intensidad del vínculo de cada país socio con el mercado andino se ha ido modificando en los últimos tiempos. Considerando el período 1990-2005, Colombia ha sido quien más aportó a las exportaciones intra regionales, con una participación promedio del 40,5%; en orden, le siguen Venezuela con 31,2%, Ecuador con 12%, Perú con 10% y Bolivia con 5,7%. La participación colombiana ha tendido a incrementarse, pasando del 39% de las ventas en la década del noventa al 44% entre 2001 y 2005, al igual que la de Ecuador, del 10% al 15%, y que la de Bolivia, del 4,5% al 6,5%. Esta evolución contrasta con la de Venezuela, cuya participación en las exportaciones intra regionales, comparando los mismos períodos, ha bajado del 34,8% al 23,2%; el coeficiente de Perú, por su parte, se mantenido relativamente estable. La situación por el lado de las importaciones es bastante diferente; el mercado colombiano se ha

24

achicado relativamente para sus socios regionales, mientras que, por el contrario Ecuador se ha revelado como un comprador dinámico. Así, la participación colombiana en las importaciones intra comunitarias pasó del 37% en la década pasada al 24% en la actual y la ecuatoriana del 13% al 23,4%; Perú y Venezuela no han modificado significativamente sus coeficientes, al igual que Bolivia que permanece explicando menos del 3% de las compras intra bloque. Gráfico X: Participación de los socios en las exportaciones intracomunitario (%) Bolivia

Colombia

Ecuador

Perú

Venezuela

100% 90%

2 3 ,2 8 % 3 5, 16 %

3 4 , 50 %

60%

11, 58 %

8 ,8 3 %

50%

10 , 4 2 %

80%

10 ,52 %

70%

15, 3 6 %

10 , 9 0 %

40% 30% 20%

4 3 ,9 4 %

3 8 ,2 3 %

3 9 ,8 9 %

4 ,6 0 %

5, 8 8 %

6 , 9 1%

1990-1995

1995-2000

2001-2005

10% 0%

Elaborado sobre la base de datos del Sistema Subregional de Información Estadística de la CAN

Gráfico XI: Participación de los socios en las importaciones intracomunitario Bolivia 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Colombia

Ecuador

2 1, 48 %

2 0 , 6 8%

2 5, 86 %

2 5 , 5 0%

Perú

Venezuela

26, 06%

23, 77%

1 1, 85 %

1 5 , 4 1% 23, 41%

3 8, 39 %

3 5 , 2 3% 23, 98%

2, 42%

3, 19%

2, 7 8 %

1990-1995

1995-2000

2001-2005

Elaborado sobre la base de datos del Sistema Subregional de Información Estadística de la CAN

Hay que destacar que la pérdida de participación de Colombia en las importaciones regionales es la exacta contracara de la pérdida de participación de Venezuela en las exportaciones al bloque; de hecho, esta situación ha afectado particularmente a las exportaciones manufactureras de Venezuela, para las que el mercado colombiano resultaba su principal destino. Luego de haber acumulado importantes superávit en los noventa, Venezuela ha pasado a registrar importantes saldos negativos en su comercio intrazona; este déficit se explica estrictamente por los resultados de su comercio bilateral con Colombia, ya que mantiene todavía saldos positivos con Perú y Ecuador. Probablemente, este dato haya influido en la decisión venezolana de apartarse de la CAN, si bien, como se ha dicho, la motivación principal parece estar en la diferente perspectiva en la relación política y comercial con los Estados Unidos.

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También Perú y Ecuador han profundizado su déficit con el bloque en los últimos años. Perú sólo ha registrado saldos positivos en algunos años en relación con Bolivia, mientras ha sostenido un déficit histórico con el resto de los países andinos. Ecuador, por su parte, ha visto aumentar sus resultados comerciales negativos, explicados principalmente por sus intercambios con los países más grandes del bloque, Colombia y Venezuela. Por el contrario, Bolivia y Colombia resultan los socios superavitarios. Bolivia, apoyada en sus ventas de gas, no registra déficit con sus socios regionales desde 1985, aún cuando sus saldos son siempre de una magnitud relativamente pequeña. Colombia es, entonces, no sólo el país más grande y diversificado de la CAN, sino también el que ha conseguido sostener e incrementar, principalmente a partir de 1997, sus superávit regionales; además del saldo positivo que mantiene con Venezuela (el eje bilateral más importante del bloque), ha profundizado fuertemente la misma tendencia en relación con Ecuador5. Gráfico XII: Saldo comercial intrabloque de los socios de la CAN, 1990-2005 (en miles de dólares) 2.500.000

Venezuela

Perú

Colombia

Ecuador

Bolivia

2.000.000

1.500.000

1.000.000

500.000

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

-500.000

1990

-

-1.000.000

-1.500.000

-2.000.000

Elaborado sobre la base de datos del Sistema Subregional de Información Estadística de la CAN

2.2. La inversión y los procesos de complementación productiva En sus orígenes, el proceso de integración andino pautó una política común frente a la inversión extranjera (IED), enfatizando los aspectos de control de los flujos de remesas en reversa, de selectividad sectorial y de estándares de transferencia tecnológica; propiciaba, a su vez, el traspaso de los emprendimientos a inversores locales luego de un cierto tiempo de funcionamiento. Estos criterios restrictivos fueron modificados radicalmente con el cambio de la estrategia de integración de la década del ochenta, introduciéndose una serie de reformas para flexibilizar el tratamiento otorgado a la IED; de hecho, además de liberalizar su ingreso se renunció a la idea de una política común, dándose autonomía a los países miembros para establecer sus propias reglas e incentivos. Durante la década del noventa, en paralelo con el proceso de liberalización, los flujos de IED dirigidos a la CAN se expandieron considerablemente, si bien siempre resultaron una porción menor dentro de los ingresados a América Latina, lejos de los registros de los países del MERCOSUR y México; entre 19902001, los países de la CAN concentraron el 13% de los flujos de IED destinados a la región en su conjunto (CEPAL, 2002). Como en otros países latinoamericanos, la novedad de esta etapa estuvo en las inversiones destinadas al sector de servicios públicos, y se explican, principalmente, por las políticas de 5

Entre 1999 y 2004 el superávit de Colombia con Ecuador se ha acrecentado diez veces.

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privatización y los contratos de asociación; en el caso de los países andinos, estos flujos se concentraron en la segunda mitad de la década del noventa. El 36,4% de la IED ingresada en el período 1992-2001 se canalizó hacia el sector de servicios e infraestructura (telecomunicaciones y electricidad), mientras que otro 30,1% fue destinado al sector primario y la explotación de recursos naturales (principalmente, hidrocarburos y minerales) y en el sector de servicios e infraestructura (telecomunicaciones y electricidad). Mientras tanto, una proporción relativamente menor de la IED, 19%, se dirigió a la industria manufacturera, concentrándose mayoritariamente en Colombia y Venezuela. Esta observación permite extraer dos corolarios: uno es que el proyecto de mercado ampliado no parece haber constituido per se suficiente estímulo para la atracción de capitales destinados a la producción de bienes transables para el mercado regional; otro es que, cuando los hubo, estos flujos tendieron a reforzar las capacidades y ventajas iniciales de los miembros relativamente más grandes y desarrollados. El principal origen de la inversión registrada es Estados Unidos, que explica el 24% del total de los fondos de IED ingresados entre 1992-2001; a su vez, la inversión originada en la propia subregión ha sido mínima, lo que contrasta fuertemente con las expectativas y los propósitos iniciales y señala una de las dificultades que ha tenido el proceso de integración andino para establecer redes regionales protagonizadas por capitales locales. Los estudios disponibles sobre las tendencias y efectos de la IED concluyen que, en general, no ha tenido un impacto positivo sobre la competitividad de las economías andinas –cuya participación en el comercio mundial se ha reducido sistemáticamente- y que tampoco ha contribuido a diversificar sus exportaciones ni a modificar un patrón productivo basado en un bajo grado de contenido tecnológico y de valor agregado doméstico. El desarrollo del comercio intraindustrial (CII) entre los países asociados ha sido destacado como uno de los más importantes beneficios potenciales de la profundización de los esquemas de integración preferencial, en la medida en que se combinen el aprovechamiento de las economías de escala, a partir de una mayor especialización de la producción, con la posibilidad de generar mecanismos de cooperación técnica y productiva entre los socios y la diversificación de la demanda. En el caso particular de los países de Latinoamérica, se ha sugerido que ésta podría ser una vía para reducir el déficit en el comercio de productos industriales y disminuir la volatilidad real que han presentado tradicionalmente sus economías. De acuerdo con los datos disponibles para la CAN6, los indicadores de comercio intraindustrial referidos a los intercambios intrazona son relativamente débiles en todos los países socios. En el caso de Bolivia, el índice (estimado según el método de Grubel-Lloyd), refleja la situación de un número muy reducido de sectores (clasificados a un nivel de 3 dígitos de la CUCI), entre los que predominan los directamente asociados a una ventaja natural; Venezuela presenta un índice relativamente bajo y, a la vez, pocos sectores con intercambios de esa naturaleza; Colombia, Ecuador y Perú, que han desarrollado comercio intraindustrial en un grupo algo más amplio de sectores, registran también un índice más bien pequeño. Con excepción de Bolivia, que presenta valores declinantes, el indicador de comercio intraindustrial muestra una evolución favorable para el resto de los países del bloque en el período comprendido entre 1990 y 2002; dicho desempeño combina un crecimiento en la primera mitad de la década y una relativa estabilización alrededor de los valores ahí alcanzados en el resto del período considerado. En cualquier caso, las estimaciones disponibles señalan un insuficiente desarrollo de estrategias de especialización y complementación intrasectorial, más allá del aprovechamiento de algunas ventajas comparativas dadas al inicio del fuerte proceso de liberalización interno a principios de los noventa.

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Secretaría General de la CAN, “35 años de integración económica y comercial: un balance para los países andinos”, Lima, 2005.

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Tabla IV: Cantidad de sectores con ICI mayor al 60% y valor promedio del indicador en el período 1998-2002

Bolivia Colombia Venezuela Ecuador Perú

Cantidad de sectores con ICI mayor al 60% promedio 19982002 13 37 25 40 44

Valor promedio del ICI con la CAN 1998-2002 66,9% 35,6% 31,6% 30,0% 22,3%

Elaborado sobre la base de datos presentados en el artículo “35 años de integración económica y comercial: un balance para los países andinos”

Los 10 rubros con mayor componente de comercio intraindustrial CAN en 2002 Bolivia Orden CUCI 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

273 724 762 781 716 841 17 25 899 663

Descripción Piedra, arena y grava maquinaria textil y para trabajar cueros, y sus partes, nep Radiorreceptores, combinados o no con reproductores o grabadores de sonido, o con un reloj automóviles y vehículos automotores para transportar personas, excepto los de transporte público aparatos eléctricos rotativos y sus piezas, nep Prendas y accesorios de vestir para hombres y niños carne y despojos de carne, preparados o en conserva, nep huevos de ave y yemas de huevo Otros artículos manufacturados misceláneos Manufacturas de minerales no especificados

Colombia Orden CUCI 1 2 3 4 5 6 7

791 651 658 851 335 34 516

8

784

9 10

881 654

Descripción Vehículos para ferrocarriles y equipo conexo Hilados de fibra textil Artículos confeccionados total o parcialmente de materia textil nep Calzado Productos residuales del petróleo y materiales relacionados Pescado, fresco refrigerado o congelado Químicos orgánicos no especificados Partes y piezas de tractores, camiones, vehículos de trasnporte público y otros vehículos automotores Aparatos y equipo de fotografía nep Otros tejidos de fibras textiles

Venezuela Orden

CUCI

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

335 812 681 634 727 737 48 764 714 664

Descripción Productos residuales del petróleo nep y materiales relacionados Artículos y accesorios sanitarios Plata, platino y otros metales del grupo del platino Hoja de madera para enchapado Maquinaria para elaborar alimentos Máquinas para trabajar metales, exc. Máquinas herramientas Preparaciones de cereales y harinao fécula de frutas o legumbres Equipos de telecomunicaciones nep Máquinas y motores no eléctricos excepto grupos 712, Vidrio

Ecuador

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Orden CUCI 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

17 653 582 625 91 73 692 745 761 679

Descripción Carne y despojos de carne, preparados o en conserva, nep Tejidos de materias textiles manufacturadas Planchas, hojas, tiras de plástico Neumáticos, Margarina y mantecas Artículos de confitería Recipientes de metal para almacenamiento o transporte Otras maquinarias y herramientas y aparatos mecánicos Receptores de televisión, combinados o no con aparatos para grabar o reproducir señales Tubos, caños, perfiles huecos y accesorios para tubos o caños, de hierro y acero

Perú Orden 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

CUCI 745 748 726 895 728 522 658 554 58 663

Descripción Otras maquinarias, herramientas y aparatos mecánicos Árboles de transmisión, cojinetes, engranajes y otros variadores de velocidad Máquinas para imprimir y encuadernar y sus partes y piezas Artículos de oficina y papelería nep Otra maquinaria y equipo especializado para industrias particulares nep Elementos químicos inorgánicos, óxidos y halogenitos Artículos confeccionados total o parcialmente de materia textil nep Jabón y productos de limpieza Frutas en conserva y preparados de frutas Manufacturas de minerales nep Elaborado sobre la base de datos presentados en el artículo “35 años de integración económica y comercial: un balance para los países andinos”

En cualquier caso, los valores más promisorios de CII se concentran, nuevamente, en el eje colombo-venezolano. El fuerte crecimiento de los intercambios entre Colombia y Venezuela ha impulsado su expansión, llegando a transformarse en el segundo circuito en importancia cuantitativa en la región, luego de los intercambios entre Brasil y Argentina (Estudio-130, ALADI 2000), si bien el peso relativo del comercio de dos vías entre los socios andinos es considerablemente menor al de los socios del MERCOSUR. Estudios realizados por la ALADI demuestran que el CII entre las dos principales economías del bloque andino ha evolucionado desde la década del ochenta, pasando de representar tan sólo el 2,3% del ICC regional en 1985 hasta explicar el 10,3% del mismo en 1998 (ALADI, 2000). El aumento de la participación de estos países en este fenómeno fue acompañado por una menor concentración en el rubro de partes y accesorios de vehículos y el surgimiento de nuevos productos de intercambio dinámico, como el caso de los medicamentos. Hay que destacar que estos flujos de CII son de carácter vertical, siendo Colombia quien exporta los productos de mayor calidad. Por fuera de los intercambios entre Colombia y Venezuela, el único vínculo que muestra niveles relevantes en lo referido al comercio intraindustrial es el que mantienen Colombia y Ecuador, aunque el mismo posee una participación mínima en el total de la región. Los exiguos valores de comercio intraindustrial registrados dan cuenta de la débil diversificación productiva de los países andinos y, en particular, del poco dinamismo de la IED en la industria manufacturera. A su vez, deben relacionarse con la escasez de iniciativas explícitas para fomentar la complementación productiva aplicadas en el proceso y la normativa andina. Entre los pocos instrumentos disponibles que pueden ser considerados como facilitadores de este propósito, se cuentan la Política Automotriz, la Política Agrícola y algunas herramientas dirigidas a las PyMEs. Cabe también considerar el potencial rol de la Corporación Andina de Fomento (CAF) en este aspecto.

Política automotriz

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En septiembre de 1993, Colombia, Ecuador y Venezuela suscribieron el Convenio de Complementación del Sector Automotor. A partir de ese momento, los tres países armonizaron las políticas automotrices a nivel nacional, a efectos de crear un mercado único para los productores instalados. El régimen común, ampliado en 1994, ratificado en el 2000 y vigente hasta el 2010 (con la posibilidad de ser prorrogado), asegura condiciones de estabilidad tributaria para las empresas del sector y estableció un arancel externo del 35% y la prohibición de importar automóviles usados. El funcionamiento del convenio aseguró la permanencia de la producción subregional, propició el inicio de una especialización por modelos y fomentó el crecimiento del comercio, alcanzando a constituir al comercio de vehículos terminados como uno de los principales rubros de intercambio dentro de la CAN. Sin embargo, no ha modificado el carácter de mero ensamblaje de las actividades instaladas, ni ha promovido la incorporación o el desarrollo de partes y componentes producidos a nivel regional, ni ha generado exportaciones por fuera del mercado de los países intervinientes.

Política Agrícola Común Andina En 1990, a partir de la firma del Acta de La Paz, se propuso una nueva estrategia en materia agroalimentaria a nivel andino, con la intención de consolidar el mercado ampliado subregional, disminuir la dependencia alimentaria externa e incrementar las exportaciones de agroalimentos. Se estableció un plazo de cinco años para la adopción de una política agrícola común (PACA) , cuyos principales lineamientos iniciales consistían en la adopción de posiciones únicas en los foros internacionales, el impulso de un programa conjunto de desarrollo y el establecimiento de mecanismos de financiamiento para los programas y acciones conjuntas. Sus avances más importantes han sido la eliminación de los subsidios a las exportaciones intrasubregionales y, hacia 1995, el establecimiento del Sistema Andino de Franja de Precios (SAFP), con la intención de desvincular relativamente los precios internos de los agroalimentos de las fluctuaciones extremas en el mercado mundial a través de mecanismos arancelarios compensatorios.

Política de apoyo a las PyMEs La CAN estableció en 2004 el Sistema Andino de Garantías para las PyMEs, tendiente a facilitarle a este tipo de empresas el acceso al crédito a nivel regional, factor que fue diagnosticado como estratégico para poder aprovechar los beneficios potenciales del mercado ampliado. Con este mismo fin, se avanzó por la Corporación Andina de Fomento en el diseño de una estrategia de apoyo integral a las PyMEs, se estableció, a través de los Foros Empresariales Andinos y del llamado Régimen de Priorización de Sectores Productivos, un sistema de promoción de las exportaciones intrasubregionales y se constituyó el Comité Andino de Autoridades de Promoción de Exportaciones (CAAPE), para coordinar y ejecutar actividades comunes de promoción comercial. Dada la juventud de estas acciones, no se cuenta aún con antecedentes elementos que permitan evaluar su eficacia.

Corporación Andina de Fomento La CAF fue creada en 1968 con la intención de fundar un agente financiero capaz de promover el desarrollo de los países de la región. Una vez iniciado el proceso de integración andino, la CAF fue incorporada al mismo como una herramienta para contribuir al objetivo prioritario de acelerar la industrialización. Los servicios previstos han incluido no sólo el otorgamiento préstamos a corto y largo plazo y la formulación de programas de co-financiación y de cooperación técnica, sino también el diseño y la financiación de programas estratégicos. En la actualidad la institución reúne a Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela (países que

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poseen más del 90% de las acciones de la CAF)7, además de otros 11 socios menores. Su actividad cobró particular magnitud en la década del noventa, cuando la CAF incrementa en casi diez veces los empréstitos otorgados a sus países fundadores. De hecho, su participación como financista en la región gana mucha importancia, desplazando relativamente a otras fuentes de carácter multilateral. La posibilidad de apalancarse en mecanismos de financiamiento propio le ha permitido a los países de la CAN acceder a recursos financieros aún en momentos de restricción en los mercados internacionales; por esta misma razón, los países miembros se han beneficiado de financiamiento relativamente más barato, en función de la buena reputación de la CAF. Sin embargo, la creación de un actor financiero regional no ha logrado reducir la volatilidad de los flujos de capitales internacionales que interactúan con la región en el contexto de apertura financiera. Por otra parte, el impacto mayor de la acción de la CAF se ha concentrado en el desarrollo de la integración física y de infraestructura de la subregión, siendo un contribuyente activo a la Iniciativa de Integración de la Infraestructura Regional de Sudamérica (IIRSA). Entre los principales proyectos financiados con su aporte se destacan: • •

• •

•

Carretera Troncal del Oriente: Se trata de un corredor vial de baja altura que conecta el tráfico entre Venezuela, Colombia, Ecuador y Perú. La CAF aportó 93,8 millones de dólares del total de US$ 152,7 millones. Interconexiones vial y eléctrica entre Brasil y Venezuela: El proyecto incluye la pavimentación de la carreteras la construcción de puentes entre Manaos y la frontera con Venezuela, conectando el Estado de Roraima y el Mar Caribe. La CAF contribuyó con $ 172 millones de dólares sobre un total de US$ 379 millones. Corredor Vial Amazonas Norte: El proyecto facilita la interconexión de tres regiones del Perú y permitirá vincular las costas Pacífico y Atlántico de Suramérica. La CAF financió un tercio del proyecto valuado en US$ 328 millones. Gasoducto Bolivia-Brasil. Este proyecto incluyó la construcción y operación de un gasoducto entre ambos países para exportar el gas boliviano hasta puntos de entrega en San Pablo y otras ciudades brasileñas. La CAF aportó financiamiento por US$ 215 millones del total de US$ 2.055 millones requeridos. Corredor Vial de Integración Santa Cruz-Puerto Suárez

3. La agenda actual de la CAN y los tratados bilaterales con Estados Unidos La agenda de los países de la CAN se encuentra en la actualidad fuertemente signada por dos acontecimientos: las consecuencias de la separación de Venezuela del bloque y los efectos sobre el proceso de integración de los Tratados de Libre Comercio firmados por Perú y Colombia con Estados Unidos. Ambos temas han provocado nuevos desacuerdos entre los socios y monopolizan las discusiones en torno al futuro del proceso de integración regional, en un contexto en el que también influye la necesidad de Bolivia y Ecuador de renovar el APTDEA con Estados Unidos. Conjuntamente con las fallidas negociaciones para reincorporar a Venezuela, los miembros de la CAN han decidido tratar de revitalizar el grupo a partir de la intensificación de las relaciones con Chile y México. Así, la Decisión 645 adoptada en diciembre del 2006 otorga a Chile la condición de País Miembro Asociado de la Comunidad Andina; a su vez, los socios de la CAN suscribieron en noviembre del mismo año un acuerdo con México en pos del establecimiento de un mecanismo de diálogo, como primer paso para la anexión de este país como nuevo miembro asociado de la Comunidad Andina. Finalmente el inicio de las negociaciones con la Unión Europea aparece como otro desafío que deberán afrontar los miembros del bloque.

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Cabe señalar que el estatuto de la CAF prevé un trato especial para con los socios menores del proceso andino, Bolivia y Ecuador, y lo faculta para emprender acciones compensatorias de eventuales efectos asimétricos.

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La aprobación de los tratados de libre comercio con Estados Unidos por parte de Colombia y Perú, ha despertado un intenso debate sobre el porvenir del proceso de integración en la región8. La discusión en torno a los efectos de los TLC en los procesos de integración se encuentra polarizada. Un primer punto de vista destaca que la firma de los tratados bilaterales complementa los procesos de integración concebidos bajo la estrategia de “regionalismo abierto” que se ha venido desarrollando en América Latina en los últimos años y destaca que los tratados no vulneran la constitución de las construcciones subregionales ni el proyecto más ambicioso de integración continental. En este sentido, la firma de los convenios es analizada pura y exclusivamente bajo una óptica comercial, en la que se enfatiza el aseguramiento de condiciones de estabilidad en el acceso preferencial a uno de los principales mercados para la región, como lo es el de Estados Unidos. Bajo esta perspectiva se propone “desarencelizar” la discusión y compatibilizar el acuerdo con otras facetas del proceso de integración regional. Desde una perspectiva opuesta, los TLC con Estados Unidos son interpretados como un triunfo en la avanzada norteamericana sobre la alternativa regional; en este sentido, los nuevos convenios son percibidos como una concesión que vulnera la estructura de los acuerdos preexistentes. En este sentido, el descontento con las políticas neoliberales aplicadas en la región durante la década pasada, así como las perspectivas de rediseñar los procesos de integración bajo una nueva estrategia han generado una fuerte desconfianza contra la política norteamericana. Bajo estos argumentos se enfatiza que los TLC no contemplan las asimetrías entre los firmantes y generan un debilitamiento de la institucionalidad subregional. En el contexto andino esta postura ha sido sostenida no sólo por Venezuela, que tras la aprobación de los acuerdos decidió retirarse de la Comunidad Andina y apostar por su ingreso al MERCOSUR, sino también por Bolivia y, en cierta medida, también por las nuevas autoridades ecuatorianas. Para comprender el rol jugado por los acuerdos de libre comercio con Estados Unidos debe considerarse la importancia de este mercado para algunos países de la región. El privilegio otorgado a los países de la Comunidad Andina por parte de los Estados Unidos, a excepción de Venezuela, estableció una situación de fuerte dependencia comercial. Es así, que el principal mérito de los TLC es hacer permanente el régimen preferencial con el que contaban Colombia y Perú en el marco de los programas de lucha contra el narcotráfico. Esta situación ha despertado conflictos entre los socios de la CAN, ya que a la hora de negociar la ampliación del APTDEA, Colombia y Perú condicionaron su apoyo a la aprobación por parte de los otros socios de concesiones para los Estados Unidos en lo referido a propiedad intelectual. Los TLC, a diferencia de los programas anteriormente vigentes, son de carácter reciproco e implican el acceso preferencial a los mercados de Colombia y Perú para los productos norteamericanos. En este sentido, suponen un retroceso en el proyecto de construcción del mercado común, habida cuenta de la perforación al AEC. En una perspectiva, el acceso preferencial de los productores estadounidenses podría reducir el precio de los productos importados, mejorando así las condiciones para productores y consumidores locales; en otra, la capacidad competitiva de la economía norteamericana podría afectar seriamente la producción local y el mercado andino. Debe destacarse que en el caso de extenderse la firma de TLC a otros países andinos, Colombia sería el país potencialmente más amenazado, en razón de que su amplio posicionamiento en el mercado regional podría ser discutido por la oferta proveniente de Estados Unidos. Adicionalmente, la perforación del AEC implicaría el abandono de algunos mecanismos de intervención comunitarios ya consolidados, como la franja de precios agropecuarios y el programa automotriz.

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De igual modo, las negociaciones de Uruguay con EE.UU., al igual que las realizadas en su momento por Ecuador, son evidencias de la definición de una nueva estrategia norteamericana para la región tras el fracaso de la liberalización multilateral y el ALCA.

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Los TLC firmados o en negociación en la actualidad no se limitan al área comercial; avanzan también sobre los temas propiedad intelectual, soberanía en la solución de contenciosos judiciales, compras del estado, normas sanitarias y fitosanitarias, política de seguridad, narcotráfico y terrorismo. En general, estos acuerdos implican la cesión de instrumentos de política que pueden ser considerados estratégicos. De hecho, esta circunstancia ya ha tenido lugar en el caso andino a partir del momento en que, para ratificar su condición de alineamiento con los Estados Unidos, los países involucrados en las negociaciones bilaterales se vieron forzados –por exigencias del gobierno norteamericano- a desistir de su participación en el G-21 en el marco de las tratativas llevadas adelante por un grupo de países en desarrollo en la Organización Mundial de Comercio. En esta situación se han visto reflejadas las limitaciones que pueden enfrentarse para constituir o articular posiciones en acuerdos de carácter Sur-Sur, cuando, paralelamente, hay un involucramiento activo en iniciativas Norte-Sur. La concreción de los TLC bilaterales con Estados Unidos supone, necesariamente, una reformulación del esquema de integración andino. En este sentido, no parece posible compatibilizar las posturas que sostienen la profundización del Mercado Común y los objetivos estratégicos comunes y aquéllas que promueven una máxima flexibilización y la constitución de una Zona de Libre Comercio. Ante esta situación aparecen dos posibles escenarios: en el primero de ellos, la diferencia de intereses concluiría en una ruptura formal del proceso de integración; en el segundo, convivirían asociaciones con distinto grado de profundidad y compromiso, impulsando una suerte de spaghetti-bowl andino. Para analizar la perspectiva futura, es clave considerar y evaluar las prioridades de la política exterior de cada país; tanto Colombia como Perú parecen haber privilegiado su alineamiento con Estados Unidos –fundado en razones comerciales y políticas- por sobre otras consideraciones estratégicas regionales.

III. PROBLEMAS DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA 1. Condiciones para la diversificación productiva y la complementación regional Teóricamente, el propósito de una Unión Aduanera es asegurar la libre circulación de mercancías dentro de la zona integrada y la igualación de las condiciones de competencia para todos los productores residentes, lo que debería llevar a la maximización de los beneficios esperados. La experiencia del proceso de integración en Europa ha demostrado que, para el cumplimiento de este objetivo, no basta con el establecimiento de un AEC y la eliminación de restricciones arancelarias y no arancelarias para el comercio regional (es decir, con los atributos formales de una Unión Aduanera), sino que es necesario avanzar decididamente en la supresión de otras barreras de efecto equivalente y, sobretodo, en el proceso de coordinación de las políticas macroeconómicas y de los incentivos al desempeño productivo. La Unión Europea ha designado este proceso como una transición hacia un “Mercado Interior”. La profundización de la integración en Sudamérica debería tener por objetivo la efectiva construcción de un verdadero Mercado Interior en ambos proyectos de Unión Aduanera, la CAN y el MERCOSUR, o, eventualmente en un espacio que los unifique. Esto supone distinguir cuatro dimensiones u objetivos específicos de la integración profunda: i) el aseguramiento de la libre circulación de bienes dentro del mercado regional y el respeto por las condiciones preferenciales de acceso para los productores de los países socios; ii) la eliminación de las distorsiones costo-precio (subsidios sobre el precio de venta en el mercado regional); iii) la eliminación de los derrames transfronterizos negativos asociados a la promoción de inversiones (incentivos a la radicación de empresas o actividades a efectos de abastecer el mercado regional); iv) el aprovechamiento de las economías de escala y de especialización para desarrollar la complementación productiva en el mercado regional. Las tres primeras dimensiones aparecen como un requisito para profundizar la integración; la cuarta, en cambio, debería ser su resultado, pero éste no es, necesariamente, espontáneo.

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Ahora bien, ¿por qué es importante asegurar que en el desarrollo del proceso de integración se avance sostenidamente y se consoliden las tendencias de complementación productiva? En principio, por dos razones: porque la complementación productiva supone el desarrollo conjunto –es decir, en todos los países del bloque- de nuevas ventajas competitivas a través de la especialización intrasectorial y porque, en la medida en que este desarrollo se concrete, se promoverá y facilitará la generación de los principales efectos virtuosos esperados de la integración regional. Ciertamente, las expectativas alrededor de los proyectos de integración profunda no sólo incluyen la racionalización y ganancias de eficiencia en las actividades instaladas y su efecto positivo sobre la tasa de crecimiento de largo plazo; se supone también que la integración regional puede impulsar la convergencia estructural de las economías participantes, facilitar su diversificación productiva hacia segmentos de mayor valor agregado y mejorar su inserción en las cadenas internacionales de valor. Quedan por considerar, de todas maneras, las vías de resolución o minimización de los probables problemas de distribución de los beneficios y costos del proceso entre los socios. Es decir, aún cuando el avance de la integración tenga lleve a ciertos procesos de upgrading productivo de los países miembros, no hay certeza sobre la dinámica de apropiación de tales resultados por parte de los socios; más aún, el aprovechamiento de las economías de aglomeración y de escala emergentes de la ampliación de mercado tenderá a generar efectos de concentración dentro del nuevo espacio económico regional. La distribución geográfica de las ganancias de bienestar dentro de un esquema de integración dependerá, principalmente, de las tendencias de especialización productiva inducidas por las nuevas condiciones de competencia en cada país miembro; la sustentabilidad a largo plazo y la cohesión política y social de un proyecto de integración regional requieren que los potenciales problemas distributivos sean considerados y eficazmente resueltos. Se reconoce que los costos del ajuste estructural son relativamente menores y mejor administrables cuando los países asociados procesan un patrón de especialización (y, por lo tanto, de comercio) de tipo intrasectorial, lo que tiende a promover o facilitar la convergencia real de sus economías (Fontagné et al, 1997; Ocampo, 1991). Para que en cualquier esquema de integración tenga lugar un proceso de complementación productiva entre los países asociados, fundamentalmente basado en líneas de especialización intrasectorial, deben darse tres condiciones absolutamente necesarias: i) la existencia o implantación y desarrollo de las capacidades tecno-productivas requeridas; ii) la vigencia efectiva de los incentivos de escala; y iii) la existencia de mecanismos de coordinación eficaces. La primera condición puede parecer obvia; de hecho, sin producción la complementación no es factible. Sin embargo, no está de más insistir en que el desarrollo de cualquier proceso productivo requiere no sólo las facilidades físicas específicas, sino también las capacidades y recursos tecnológicos y de gestión apropiados, las redes de circulación de información y saberes que permitan recorrer la curva de aprendizaje de una actividad, la infraestructura y la logística que minimicen los costos de operar “regionalmente” el mercado y, no menos importante, una trama consolidada de relaciones de insumo-producto que minimice los eventuales estrangulamientos de oferta. La constitución de un mercado ampliado supone la instalación de un poderoso incentivo para el desarrollo y la ampliación de las actividades productivas: el aprovechamiento potencial de las economías de escala. En principio, eliminados los aranceles y otras barreras para el comercio intrazona, la ocupación productiva del nuevo espacio económico así creado debería redefinirse en función de un arbitraje entre los costos de producción de cada localización –potencialmente favorecidos por la posibilidad de ampliar los volúmenes de oferta- y los costos de transporte hacia los mercados de destino. En este contexto, la especialización en líneas de producción similares y complementarias en los diversos países socios del esquema de integración es la respuesta racional a las nuevas condiciones de competencia. Sin embargo, para que el incentivo de escala sea efectivo, es decir, para que los agentes económicos adopten decisiones racionales de reducción del mix de producción, de especialización en determinadas gamas y de,

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eventualmente, relocalización intra regional de capacidades productivas, dicha señal debe estar rodeada de condiciones de certidumbre a largo plazo. En este caso, la percepción de certidumbre supone que no hay ni habrá riesgo de modificación de las condiciones de acceso al mercado regional. Para plantear un escenario de ganancias compartidas dentro de un proceso de integración, la complementación es la contracara necesaria de la especialización. Su concreción a nivel intra regional requiere que dos o más iniciativas o decisiones formalmente independientes, tomadas por agentes residentes en distintos países del bloque, tengan un alto nivel de coordinación entre sí. En principio, puede suponerse la existencia de tres mecanismos alternativos de coordinación, dos privados y uno público, llamados a instalar incentivos para la cooperación inter empresarial. En principio, el mercado sería un mecanismo privado de tipo descentralizado, cuyas supuestas características de horizontalidad lo harían igualmente disponible para todos los agentes económicos; sin embargo, en condiciones de información imperfecta y de costos de transacción elevados, el mercado incurre en serias fallas de coordinación y, por lo tanto, genera incentivos negativos a la cooperación entre agentes independientes. Más aún, tiende a excluir a los agentes de menor capacidad financiera. Una empresa internacional9 constituiría, en cambio, un mecanismo privado de coordinación de tipo jerárquico e internalizado en la propia entidad, cuya decisión tendría impacto sobre los países sede. Es evidente que la empresa internacional, dado un espacio de libre comercio regional, puede decidir especializar sus filiales (lo que implica un cambio estructural en los países sede) y complementar su oferta en términos intra firma (lo que implica nuevo comercio entre los países sede). Así y todo, la ecuación de beneficios privados que impulsaría el patrón de comercio intrafirma no necesariamente se corresponde con la ecuación de beneficios sociales esperada del comercio intrazona. En la medida en que, por una parte, el mercado coordina imperfectamente las estrategias productivas de carácter regional de los agentes independientes y deja subutilizadas las oportunidades potenciales de complementación productiva a escala regional y, por otra, la especialización entre filiales de una empresa internacional puede no maximizar los beneficios potenciales de la complementación entre los países sede, se hace necesario la instrumentación de un mecanismo público de coordinación. En otros términos, debe avanzarse en el establecimiento de políticas productivas coordinadas o comunes. En el caso de la CAN y el MERCOSUR, la debilidad de los procesos de complementación productiva se corresponde con la ausencia o el pobre cumplimiento de las condiciones necesarias para su desarrollo. En relación con la situación de las capacidades productivas, hay que recordar que la mayoría de los países miembros atravesó en los últimos quince años un proceso de cambio estructural que, en general, tendió a especializarlos en sus ventajas comparativas estáticas, a reducir la densidad de sus redes productivas internas y a desarticular su sistema nacional de innovación. En relación con la potencia o eficacia de los incentivos de escala, cabe señalar que en ambos esquemas han abundado los contenciosos entre los países miembros por violaciones unilaterales a la política comercial de intrazona y extrazona previamente acordada y por la aplicación discriminatoria de incentivos a la producción y al comercio. En relación con los mecanismos de coordinación, como ya ha sido señalado más arriba, llaman la atención los escasos esfuerzos puestos en la coordinación de políticas estructurales, habida cuenta de la ineficacia exhibida por los incentivos “de mercado”. Sin duda, el mayor tamaño económico y la más amplia diversificación productiva del bloque del MERCOSUR, en comparación con el conjunto de los países de la CAN, lo sitúan teóricamente en un mejor punto de partida para desarrollar procesos de complementación productiva. Sin embargo, esta dinámica se ha concentrado en pocos sectores y pocos actores y no ha beneficiado a todos los países por igual. Cabe, entonces, interrogarse sobre las razones.

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Al efecto, bastaría con que se trate de una empresa con sendas filiales en dos países socios.

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2. Una evaluación a partir de la experiencia del MERCOSUR 2.1. Las políticas de promoción Los países del MERCOSUR tienen una larga trayectoria en la promoción de las actividades productivas, generalmente tratando de estimular la producción y las exportaciones de manufacturas. Consideraciones fiscales, por un lado, y, fundamentalmente, las políticas de apertura y desregulación de mercados cuestionaron a partir de los noventa tanto a ese esquema promocional que había predominado desde la posguerra, como a la eficiencia del aparato productivo así moldeado. Consecuentemente, se aplicaron reformas tendientes a reducir las ayudas públicas y a modificar su carácter, sesgando hacia instrumentos horizontales y de promoción de competencias endógenas. Luego de más de una década de la vigencia de este enfoque, se han renovado las dudas sobre la real eficacia de sus instrumentos y, por otra parte, tampoco queda claro hasta donde son compatibles con la pretendida profundización del MERCOSUR. Ciertamente, un gran número de los instrumentos promocionales vigentes parece ser de efecto neutral sobre las condiciones de competencia en el mercado ampliado; comparten esta característica todos los instrumentos de promoción de capacidades tecnológicas y la mayoría de los de promoción de exportaciones. Sin embargo, coexisten también varios instrumentos con potencial impacto corrosivo; algunos de ellos se cuentan entre los más potentes, dadas la naturaleza y la dimensión de los incentivos implícitos. Todos los países del MERCOSUR implementan regímenes de Promoción de las Inversiones que pueden introducir o ampliar derrames transfronterizos negativos y regímenes de Admisión Temporaria de importaciones, Draw-Back y Zonas Francas que tienden a restringir de manera importante el desarrollo de procesos de complementación productiva. Estos últimos, originalmente concebidos como medidas compensatorias y temporarias para Paraguay y Uruguay, se han extendido a todos los miembros y se han consolidado por la vía de excepciones permanentes. Al mismo tiempo, contrasta la virtual ausencia de herramientas que promuevan deliberadamente la integración profunda en el MERCOSUR. La Política Automotriz del MERCOSUR se destaca como la única herramienta que ha tendido a generar de modo explícito algún tipo de sinergia productiva en el marco de la integración regional. A partir de la definición de normas de alcance regional, tales como el arancel externo común y un programa de comercio intrazona administrado, se han establecido instrumentos de promoción a nivel nacional que han tendido a convertir al espacio del MERCOSUR en un centro de producción automotriz, con estándares de producto relativamente comparables a los internacionales. De todas maneras, se han señalado varios déficit en el esquema de regulación establecido; entre los más significativos se destacan la escasa atención prestada al sector autopartista (desaprovechando el potencial de complementación) y la “guerra de incentivos” para la atracción de nuevas instalaciones (ver más arriba, sección I.2.2).

2.2. Asimetrías y problemas de coordinación En cualquier acuerdo de integración regional, deben distinguirse dos tipos de asimetrías: las originadas en factores estructurales y las creadas por las políticas explícitas o por intervenciones regulatorias de los países socios. Las asimetrías estructurales son significativas en el MERCOSUR: hay enormes diferencias en la talla económica y poblacional de países miembros y una amplia divergencia en los niveles de su ingreso per cápita y en el grado de diversificación de su estructura productiva. Se trata de economías con muy diferentes grados de apertura al comercio internacional y niveles de interdependencia en el mercado regional. Ninguna de estas cuestiones fue internalizada en el diseño y la normativa original, más allá de la introducción de excepciones relativamente menores y temporarias en el proceso de desgravación de los flujos de

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comercio intrazona. Tampoco fueron adoptadas posteriormente en el MERCOSUR políticas comunes o consensuadas que tuvieran como objetivo enfrentar los efectos de este tipo de asimetrías. Por otra parte, si bien las políticas de promoción aplicadas por los países socios están basadas en enfoques e instrumentos similares, la escala de los recursos disponibles y ejecutados hace una diferencia significativa a favor de Brasil. Puede decirse que algunas de las asimetrías estructurales (tamaño económico y capacidad financiera, fundamentalmente) están en la base de las asimetrías de política observadas. Por lo tanto, lo que podría aparecer como un juego en el que todos participan igualmente (sea cumpliendo, sea violando las mismas reglas), es, en realidad la reproducción permanente de poderes de intervención y actuación absolutamente diferenciales. En esta dinámica, el MERCOSUR termina desplegando una trayectoria en la que, a su vez, las asimetrías de política tienden a reproducir y profundizar las brechas estructurales. Están vigentes y operativos en Brasil potentes instrumentos de promoción de exportaciones y de inversión que amplían la capacidad del sector privado local de aprovechar las condiciones del mercado ampliado regional; es el caso de los programas de financiamiento de las exportaciones, del esquema de promoción regional en la Zona Franca de Manaos y de algunos regímenes sectoriales relevados. A su vez, los crecientes subsidios impositivos otorgados por distintos gobiernos estaduales hacia finales de la década de los noventa, en el marco de la descentralización de la política promocional, han sido una de las principales fuentes de asimetrías generadas por medidas de ayuda estatal. La guerra de incentivos en la que han incurrido los Estados brasileños, que ha desvirtuado la naturaleza de la promoción y ha convertido en redundantes a los beneficios finalmente otorgados, ha profundizado, al mismo tiempo, los derrames transfronterizos negativos. Los efectos distributivos de las asimetrías estructurales y regulatorias han jugado un papel importante en la dinámica de conformación y en las negociaciones del bloque regional y, sin duda, constituyen una de las explicaciones principales de su sinuosa trayectoria normativa. Para enfrentar sus consecuencias, los países miembros han ido adoptando, generalmente de modo unilateral, medidas de protección a través de la implementación de barreras no arancelarias, generando una importante fragmentación del mercado y un retroceso en el proceso de integración económica regional. La falta de consideración de las asimetrías y de la necesidad de administrar o gestionar los efectos no deseados de un proceso de liberalización comercial tan rápido fue un vicio de origen del MERCOSUR, perpetuado posteriormente por las continuas diferencias de intereses y objetivos, en particular entre Argentina y Brasil. Esta dinámica generó un fuerte vacío de implementación, ya que el MERCOSUR fue avanzando considerablemente en las negociaciones y en la coordinación de políticas comerciales sin correspondencia con la débil progresión en el proceso de coordinación de políticas macroeconómicas o estructurales. Este déficit terminó siendo devastador para la institucionalidad regional, porque en estas dos áreas de política deberían haberse concentrado los esfuerzos para corregir los efectos perversos de la liberalización comercial, para asistir al proceso de reasignación de recursos y de reconversión productiva y para señalar el rumbo estratégico del bloque. En consecuencia, el MERCOSUR desarrolló una lógica de negociación fuertemente conflictiva, según la cual lo acordado en materia de política comercial iba siendo progresivamente comprometido por la ausencia de coordinación en los otros planos, reinstalando barreras y deteriorando la posibilidad de formular y establecer políticas comunes. La introducción reactiva y unilateral de restricciones de acceso a los respectivos mercados nacionales, la violación sistemática de acuerdos previos y las demoras en la internalización de las normas terminaron provocando dos graves consecuencias para el proceso de integración: i) la ausencia de una señal clara sobre el tamaño efectivo del mercado regional, y ii) el agravamiento de los problemas distributivos entre los países socios.

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Más allá de la vocación de free riders que puedan cultivar los países miembros del MERCOSUR, los incumplimientos de la normativa derivan de la propia lógica del programa de integración, tal como ha sido originalmente concebido y posteriormente implementado. En efecto, la liberalización acelerada del comercio intra-zona, en un contexto de volatilidad macroeconómica, ausencia de instrumentos comunes de reconversión productiva y vigencia de incentivos asimétricos, tuvo diversos efectos desequilibrantes sobre los países socios, bien sea sobre las cuentas externas, bien sea sobre la producción y el empleo de determinados sectores. Sin mecanismos consensuados para la administración de las respectivas emergencias, terminó emergiendo una escalada de restricciones. Por ello, en el caso específico del MERCOSUR, el funcionamiento pleno de las instituciones de la Unión Aduanera no podría ser alcanzado simplemente con la vigencia de sus atributos formales y requeriría modificar radicalmente la lógica de (des)coordinación de políticas que ha caracterizado el proceso hasta el momento.

2.3. El predominio de los incentivos “perversos” La normativa de “libre comercio” del MERCOSUR ha sido parte importante de la estrategia productiva de los países socios durante los últimos años: profundizó la apertura (es decir, aumentó la presión competitiva) y, a cambio, propuso un potencial incentivo de escala; las ganancias de eficiencia (por la mejor asignación y la mayor productividad de los recursos) y, por lo tanto, de competitividad eran el resultado esperado de la integración regional. Sin embargo, el patrón de distribución de estas ganancias entre los socios es incierto, porque la capacidad inicial de cada uno para aprovecharlas puede ser diferente y, porque, una vez en marcha el proceso, la dinámica de especialización relativa puede generar nuevas asimetrías. Por esta razón, más allá de aquellos incentivos generales, los países, preventiva o reactivamente, aplicaron sus propias políticas para aprovechar el mercado regional, tratando de maximizar su porción relativa en las ganancias del bloque, aún a costa de violar el principio de igualdad de condiciones de competencia. Europa enfrentó este dilema reglamentando las ayudas estatales nacionales y transfiriendo parte de la política promocional y las políticas redistributivas al ámbito comunitario; MERCOSUR aún está lejos de eso. Las condiciones de acceso intra y extra-zona fueron variando al compás de las diferentes coyunturas, debilitando toda señal de largo plazo y, por lo tanto, distorsionando o desvirtuando los incentivos para aquellas decisiones de inversión tendientes a aprovechar las potencialidades de un mercado ampliado a escala regional. Las sucesivas perforaciones al AEC y la permanencia de regímenes excepcionales de importación desdibujaron la estructura de protección frente a terceros, mientras que la caótica dinámica de imposición de trabas al comercio interno agravó la incertidumbre sobre las reales dimensiones del mercado ampliado. De este modo, el principal y más poderoso incentivo económico que debería haber proporcionado el acuerdo regional (el aumento de la escala potencial de producción) tendió a diluirse. En la medida en que el MERCOSUR se caracteriza por la convivencia de economías con dimensiones propias muy diferentes, aquella lógica opera discriminando en contra del proceso de inversión y ampliación de capacidades en los países relativamente menores, cuando en realidad, teóricamente, deberían haber sido los más beneficiados por la posibilidad de aprovechar las economías de escala. Al mismo tiempo, algunas regulaciones acordadas en el MERCOSUR dificultan la adopción de estrategias de especialización y complementación, tal como la vigencia de los regímenes de admisión temporaria de importaciones extra-regionales para su re-exportación al mercado ampliado, luego de algún proceso de transformación. Esta normativa fue originalmente justificada como una medida compensatoria a disposición de los dos países más pequeños y establecida por un plazo relativamente breve; sin embargo, fue posteriormente generalizada para su uso por todos los socios su plazo de vigencia extendido recientemente hasta el 2010. Es decir que, mientras por un lado se han desdibujado los incentivos positivos para el aumento de la

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escala de producción, por otro se han introducido señales adversas para el establecimiento o la profundización de los encadenamientos productivos intra-zona. Paradójicamente, en un marco de reglas de juego inciertas sobre el funcionamiento y la regulación del mercado regional, en lugar de que la escala de la demanda potencial se convierta un incentivo y una oportunidad para la expansión de la producción en las economías menores, el tamaño de la oferta ya disponible pasa a constituir, en cambio, una amenaza para la sustentabilidad de su propia capacidad productiva. Más aún, en una perspectiva de más largo plazo, ante la ausencia de los adecuados mecanismos de compensación o administración, la mera acción de las economías de aglomeración llevaría a ampliar aún más las asimetrías estructurales y a reproducir en mayor escala sus efectos y los señalados problemas de distribución de los beneficios potenciales de la integración entre los socios. La falta de cooperación y de una coordinación eficaz entre los países miembros y el predominio de medidas reactivas de carácter unilateral, tendientes tanto a la fragmentación del mercado (defensivas) como a la competencia desleal (ofensivas), acaban por instalar y generalizar una estrategia de “perjuicio al vecino”, para la que, seguramente, no todos los países están igualmente dotados; en un mundo sin reglas, tienden a predominar “los pesos pesados”. Por lo tanto, las asimetrías estructurales encuentran así un correlato en las asimetrías de política, que dan cuenta de la diferente vocación o capacidad manifestadas por cada uno de los Estados del MERCOSUR para implementar y financiar medidas promocionales que inciden sobre su respectiva capacidad competitiva en el mercado regional. Además de constituir la economía más grande y más diversificada del bloque, es también indudable que Brasil ha concentrado a su favor las asimetrías de política, sosteniendo a lo largo del tiempo un conjunto de incentivos a la inversión y la exportación más potentes y eficaces que los aplicados por sus socios regionales. La abrupta modificación de las paridades cambiarias que habían enmarcado la etapa de mayor auge del comercio intra-regional (1994-1998), a partir de la devaluación brasileña de enero de 1999, actuó en el mismo sentido, reforzando la brecha de competitividad-precio a favor de la economía más grande del bloque. Dada la rigidez que por ese entonces todavía conservaba la política cambiaria argentina –y, en menor medida, la uruguaya-, ese realineamiento de las paridades apareció como una señal más permanente de la estructura de costos relativos dentro del MERCOSUR. No debe sorprender, entonces, dado este cuadro complejo de descoordinación y asimetrías varias, que la escala “propia” de Brasil haya resultado un incentivo general a la radicación de actividades más confiable y atractivo que la incierta y difusa escala del mercado ampliado. Los vicios de origen, proceso e implementación del MERCOSUR han afectado la marcha del bloque, al desaprovecharse en gran medida el potencial de crecimiento por la vía de la especialización y la complementación intra-regional, y, por lo tanto, reducir la masa de ganancias conjuntas. En este contexto, se acentuaron los costos del ajuste estructural impulsado por las nuevas condiciones de competencia en cada uno de los países socios, al mismo tiempo que no habían sido previstos ni diseñados instrumentos o acuerdos de carácter regional destinados a solventar dichos costos y a facilitar la reconversión de los recursos afectados. Estas fallas de coordinación agravaron el problema distributivo al interior del bloque, toda vez que se ha ampliado la brecha de competitividad y se han reproducido, ampliándose, las asimetrías estructurales.

3. Una mirada del caso andino La larga y compleja construcción institucional de la CAN resulta contradictoria con los numerosos conflictos que la han aquejado y con la relativamente débil interdependencia comercial que ha generado. Los intercambios intra comunitarios sólo adquirieron cierta relevancia en los años noventa, lo que parece ser más un producto de las políticas genéricas de

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apertura de las economías que un mérito de la normativa regional; de todas maneras, el comercio intrazona perdió participación relativa con la crisis generalizada de finales de esa década y, con cierta sorpresa, no la recuperó en los actuales años de bonanza. A su vez, el aumento del comercio manufacturero entre los socios ha tendido a concentrarse en los países que presentaban de inicio las estructuras productivas relativamente más desarrolladas, de forma tal que el proceso de integración parece haber reproducido, y hasta ampliado, las asimetrías de partida. En este caso también, las economías de escala y de aglomeración presentes en el espacio regional han podido ser mejor aprovechadas por quienes partían con capacidades productivas y competitivas a favor10. La evolución del proceso de integración en los últimos años tampoco ha permitido que el mercado ampliado se transformara en un factor de atracción considerable de nuevos flujos de inversión externa. Si bien la IED ingresada en los países andinos ha exhibido un crecimiento importante respecto de períodos anteriores, buena parte de ella se ha originado en los respectivos procesos de privatización de empresas y servicios públicos; en general, los capitales externos se han canalizado hacia la explotación de los recursos naturales o al aprovechamiento de mercados nacionales relativamente cautivos y, en cualquier caso, no bajo una óptica regional. Cabe señalar, complementariamente, que la inversión intra subregional ha tenido un muy débil desempeño y, ahí donde existió, no escapó a la lógica de concentración ya enunciada: sólo algunas empresas colombianas muestran cierto grado de expansión a nivel regional. En general, el proceso de integración no ha ampliado significativamente la oferta exportadora de los miembros de la CAN ni ha permitido reducir su acentuada dependencia en relación con un número reducido de mercados de fuera de la región. La conformación del Mercado Interior se ha topado con numerosas trabas a lo largo del período y los avances han sido más bien lentos y parciales; entre otras dificultades, hay que destacar la imposición de numerosos y potentes mecanismos para-arancelarios en el comercio intrazona y, al mismo tiempo, el establecimiento no coordinado de excepciones arancelarias en el marco de las negociaciones bilaterales con terceros países encaradas por los miembros de la comunidad. En cierto sentido, en paralelo con los problemas enfrentados para la consolidación del mercado andino, los países socios han estado compitiendo entre sí para desarrollar una apertura preferencial con actores extra regionales; en la medida en que esta dinámica se ha ido generalizando, los beneficios obtenidos por algunos socios se transforman en una amenaza para los otros. Al igual que en el caso del MERCOSUR, las iniciativas emprendidas por la CAN en los últimos años han priorizado algunas acciones de facilitación del comercio entre los socios; sin embargo, en la medida en que tampoco están disponibles programas eficaces para el desarrollo de capacidades productivas o mecanismos compensatorios alternativos, los problemas distributivos emergentes llevan a nuevos incumplimientos y a renovadas tensiones entre los miembros. Por supuesto, estos rasgos conflictivos se acentúan en los períodos de crisis recesivas, ya que el proceso de integración comporta efectos pro-cíclicos. La reciente recuperación de las economías andina ha sido impulsada por la bonanza de la situación económica internacional; sin embargo, la CAN no parece haber recobrado su marcha sino más bien todo lo contrario. A su vez, los factores de fragilidad comercial del bloque andino se mantienen y, pese a la menor vulnerabilidad financiera vinculada con la acumulación de reservas que permiten los superávit comerciales, el peso de la deuda externa continúa siendo elevado. Por otro lado, la ruptura de Venezuela para con el proceso de integración, siembra incertidumbre sobre el futuro de la 10

Ciertamente, Ecuador es uno de los socios menores que ha ganado más recientemente participación en las corrientes de comercio regionales; al mismo tiempo, cerca del 60% de sus exportaciones manufactureras tiene como destino otros mercados de la CAN. Ambas evidencias sugieren que, en su caso, el proceso de integración le habría permitido reducir relativamente su tradicional dependencia de la exportación de productos primarios (petróleo y bananas). Cabe señalar, sin embargo, que el crecimiento de las exportaciones ecuatorianas hacia el mercado ampliado andino en los últimos tres años se explica, fundamentalmente, por las ventas de petróleo crudo a Perú.

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relación comercial entre este país y Colombia, la cual ha funcionado como uno de los pilares del comercio intra bloque. En conclusión, puede afirmarse que en el caso de los países andinos el proceso de integración regional no ha cumplido con los objetivos y expectativas de diversificación de la base productiva y de reducción de su vulnerabilidad externa. Tras la crisis, aparecen en la CAN algunos rasgos positivos vinculados a la nueva fase del proceso de integración, en el que resalta el naciente énfasis que han ganado en la agenda interna temáticas no comerciales. En este sentido, por ejemplo, los escasos efectos positivos sobre las principales variables sociales y la reducción de la pobreza e indigencia de la pasada década, han llevado a los socios a proponer una reformulación de la política en éste área. Sin embargo, pese a que la corta edad de los mismos no permite realizar aún un balance del nuevo esquema, los limitados recursos de los países parecen reducir la efectividad de los programas.

4. La fragilidad de los proyectos de Unión Aduanera En síntesis, lo que está en cuestión es la posibilidad de que la CAN y el MERCOSUR se constituyan efectivamente como Uniones Aduaneras. Aún cuando en ambos esquemas se ha acordado en algún momento la estructura del AEC y se ha establecido el correspondiente cronograma de implementación, su adopción plena se ha ido postergando sucesivamente; de hecho, incluso, ha habido retrocesos y en la actualidad hay menos posiciones arancelarias con tarifas comunes que las registradas algunos años atrás. Por un lado, algunos estatutos necesarios para la vigencia efectiva del AEC –la unificación de los códigos aduaneros y la armonización de otros procedimientos en frontera, por ejemplo- todavía no han sido puestos en funcionamiento, por lo que, más allá de que rija el mismo arancel en todos los socios, no hay libre circulación de los bienes importados en el mercado regional. Por otro, los países han ido practicando algunos desvíos sobre los niveles acordados, justificados por vía de excepciones temporarias que se consolidan en la misma medida en que el cronograma original se va abandonando. Finalmente, tal como ha pasado ya en la CAN y como está reclamando Uruguay dentro del MERCOSUR, se van estableciendo reglas de flexibilización que habilitan a los socios a perforar el esquema regional a través de acuerdos preferenciales con terceros países. Las dificultades y la escasa voluntad para establecer una política comercial externa común expresan, esencialmente, la falta de consenso de los países miembros sobre la orientación de la estructura productiva regional y sobre las líneas principales de inserción en la economía internacional. La debilidad del proceso de coordinación de políticas, en general, es el resultado de la ausencia de un acuerdo estratégico sobre la proyección del bloque de países asociados y sobre la posición específica de cada uno de ellos. Ciertamente, cuando los niveles de interdependencia económica son relativamente bajos, la demanda de coordinación por motivos “defensivos” –es decir, por precaución frente a la eventual transmisión de ciclos o de inestabilidad- tiende a ser menor; en estos casos, es necesario impulsar una oferta de coordinación que instale o promueva entre los agentes económicos los incentivos para cooperar y desarrollar la trama de encadenamientos y complementariedades productivas que permitan aprovechar los beneficios potenciales de la ampliación del mercado. Pero, la posibilidad de esta oferta depende de la existencia de una visión estratégica compartida, del desarrollo de una matriz de intereses comunes y de un liderazgo claro y eficaz. Precisamente, la baja intensidad –más en la CAN que en el MERCOSUR- y el carácter asimétrico –más en el MERCOSUR que en la CAN- de la interdependencia entre los países socios ha sido señalada como una de las debilidades estructurales para la conformación de Uniones Aduaneras en esta parte del continente (Bouzas, Motta Veiga y Ríos, 2007). El tipo de interdependencia existente implica no sólo una baja demanda de coordinación, sino también diferentes demandas nacionales; así, las economías más pequeñas o menos desarrolladas requieren algunos instrumentos que hagan efectivo el acceso al mercado de sus socios más

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grandes y, a la vez, otros que las compensen o preserven de su menor capacidad competitiva. Las asimetrías de tamaño, desarrollo y diversificación productiva han complicado la definición de una estructura arancelaria común al bloque, tal que compatibilice los diferentes requerimientos de los países miembros. En la medida en que la estructura de protección tendió a ser definida en función de las economías más diversificadas –claramente, el caso de Brasil en el MERCOSUR-, la escasa o nula implementación de activas políticas de acompañamiento que promovieran el desarrollo de eslabones productivos en los países menores llevó a que las demandas de éstos fueran gestionadas por la vía de excepciones que desnaturalizan el proyecto de Unión Aduanera. Esta dinámica revela la ausencia –por decisión o incapacidad- de conducción y liderazgo en el proceso de integración y, en consecuencia, el predominio de acciones no cooperativas. En los hechos, la situación actual de ambos esquemas se asemeja a Áreas de Libre Comercio que conservan, de todas maneras, múltiples y variadas restricciones en los intercambios intrazona; de este modo, no aparecen incentivos fuertes para desarrollar procesos de inversión que viabilicen el cambio estructural requerido. Al mismo tiempo, se trata de ALC que no comparten las mismas reglas y disciplinas en materia de acceso, origen y procedimientos en frontera para el comercio de bienes; tampoco son similares sus estándares ni sus avances en relación con el comercio de servicios o el tratamiento a las compras públicas (Rosales, 2006). No hay, por lo tanto, un proceso natural o armónico de convergencia de ambos proyectos hacia una eventual zona de libre comercio sudamericana en la que, por ejemplo, estuviera contemplada la acumulación de origen intrazona, lo que podría ampliar la complementariedad y, probablemente, instalar algunos incentivos novedosos. Más bien, por el contrario, la evolución más reciente de los acuerdos CAN y MERCOSUR, ha contribuido a la expansión de una intricada red de acuerdos parciales de carácter bilateral o minilateral, que tiende más a la fragmentación del proceso de integración sudamericano que a su profundización.

IV. DILEMAS DE LA INTEGRACIÓN SUDAMERICANA 1. Los TLC bilaterales Tanto el MERCOSUR como la CAN conservan el status formal de Unión Aduanera y van sucesivamente renovando los plazos para su constitución definitiva como tales. En los últimos tiempos, por ejemplo, en ambos esquemas se han propuesto algunas metas para avanzar en la coordinación de metas macroeconómicas, en la internalización de normas comunitarias por parte de los países miembros y, en general, en la mejora de los procedimientos fiscales y aduaneros. Por esta razón, su agenda de negociaciones internas acumula volúmenes equivalentes de compromisos futuros y de postergaciones o incumplimientos de acuerdos pendientes. De todas maneras, la CAN ya ha introducido cierta flexibilización en los requerimientos de una política comercial externa común, habilitando a los Estados parte para avanzar en la firma de TLC con países de fuera de la subregión; el MERCOSUR aún no lo ha hecho, no dando lugar a las demandas presentadas por Uruguay y, algo más tibiamente, por Paraguay en ese mismo sentido, pero no es un debate cerrado. Si bien los gobiernos de Argentina y Brasil han insistido en su oposición a esa alternativa, también hay en estos países diversos sectores productivos y dirigentes que sostienen el mismo reclamo. En los hechos, el debate está urgido por la alternativa de ingresar a un TLC con Estados Unidos y, en menor medida, la Unión Europea. En el trasfondo de esta discusión aparecen diferentes razones; las más generales tienen que ver, por un lado, con la renovada oleada de bilateralismo que recorre las negociaciones comerciales internacionales y las restricciones remanentes en el plano multilateral para la liberalización de mercados en productos en los que la región presenta ventajas comparativas y, por el otro, con la frustración con la experiencia del propio bloque y lo

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que se percibe como costos excesivos de una estructura arancelaria rígida. En el caso de los países de la CAN ha existido, además, la necesidad específica de “blindar” a futuro las condiciones preferenciales de acceso al mercado norteamericano y de quitarles el carácter de concesión unilateral. Los países menores del MERCOSUR, por su parte, consideran que el nivel del AEC negociado los penaliza diferencialmente, dado su carácter de economías menos diversificadas, sin que haya habido dentro del esquema las compensaciones correspondientes a este tipo de asimetrías o la voluntad de integrarlos a cadenas regionales de valor. Consideraciones similares han comenzado ha plantearse más recientemente también en Argentina. La demanda principal, parece estar, entonces, en la ampliación de los mercados disponibles y de ahí la búsqueda de relaciones preferenciales con mercados desarrollados y de gran tamaño. Siendo aquélla la razón específica de ser de los esquemas de integración profunda en Sudamérica, su respectiva dinámica no ha sido lo suficientemente fuerte o sostenida como para mostrarse como una alternativa de largo plazo o, por lo menos, como igualmente válida para todos sus miembros. Sin embargo, la alternativa de los TLC con Estados Unidos presenta dos cuestiones sumamente importantes a considerar: su contenido normativo y sus efectos sobre la estructura productiva. En cualquier caso, se trata de acuerdos considerados como de “segunda generación”, en los que a las materias de política comercial se le adicionan contenidos estrictos sobre tratamiento de inversiones, comercio de servicios, propiedad intelectual, estándares productivos y compras públicas; todas estas disciplinas, a la vez que profundizan la apertura de las economías signatarias, tienden a subrayar las asimetrías de partida. Puede darse así la paradoja de que, para los países sudamericanos, la firma de estos acuerdos implique en la práctica –en un contexto de mayor desigualdad relativa, menor grado de coordinación de políticas y ausencia de tratamiento compensatorio- un nivel de compromiso mucho mayor al que han estado dispuestos a someterse con sus socios regionales. El segundo aspecto a considerar es el del probable impacto de las estrategias de asociación bilateral con Estados Unidos sobre la estructura productiva de los países sudamericanos. Diversos estudios realizados utilizando metodologías de equilibrio general computable (EGC) no muestran resultados concluyentes acerca de los efectos de crecimiento sobre los países firmantes de un eventual TLC con Estados Unidos o el NAFTA; las estimaciones con modelos de EGC resultan muy sensibles a sus supuestos de partida y a las posibilidades de incorporarles consideraciones dinámicas. Hay menos dudas en estos ejercicios sobre cual sería el patrón de especialización resultante: en cualquier caso, los países sudamericanos tenderían a especializarse según su perfil de ventajas comparativas estáticas en sectores intensivos en recursos naturales. Otros estudios basados en una determinación de las oportunidades y amenazas de la liberalización bilateral, estimadas a partir de una comparación del sesgo en las estructuras productivas y en la capacidad de oferta competitiva de los eventuales signatarios, arrojan evidencias en la misma dirección. Las oportunidades se concentran en sectores primarios o muy próximos a la ventaja natural y tienden a diluirse en la medida en que se multipliquen los acuerdos en un esquema del tipo ejes y rayos; las amenazas, por su parte se generalizan hacia el resto de los sectores y se multiplican a medida que se licúan las preferencias de acceso contenidas en los acuerdos subregionales, afectando particularmente las exportaciones de las PyMEs.

2. La cooperación en infraestructura y energía Un conjunto de iniciativas enfocadas hacia la integración física aparece instalando un probable nuevo eje dinámico de la integración sudamericana. La puesta en marcha de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), lanzada en el año 2000, fue una de los primeros proyectos creados en este sentido a escala continental. La CAN ha venido instrumentando un programa de integración fronteriza, cuya principal iniciativa es la creación de un banco de proyectos de desarrollo en las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), basados en

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una mejora de la infraestructura de transporte y comunicaciones. El MERCOSUR, por su parte, está tratando de avanzar en la formalización de un acuerdo sobre complementación energética regional, que incluiría no sólo a los Estados parte –Venezuela incluida- sino también a Chile y Bolivia. Por sus características, todas estas iniciativas pueden ser desarrolladas como instancias de cooperación o complementación, con un enfoque de geometría variable de asociados e independientemente del formato institucional que cada esquema finalmente adopte.

Entre los objetivos de la IIRSA se destacan la promoción no sólo de la integración física sino también de la armonización normativa entre los países miembros. El programa, que ha definido diez ejes geográficos prioritarios que cubrirían toda la región sudamericana, cuenta con el respaldo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata (FONPLATA) y prevé coordinar la participación pública y privada en las obras para la integración física de la región. Desde su constitución, se han presentado 335 proyectos, cuya concreción requeriría un presupuesto estimado en más de 35.000 millones de dólares. Cabe señalar que se han aprobado un total de 31 proyectos para ser ejecutados en el período 2005-2010, que representarían inversiones por alrededor de 4.300 millones de dólares, distribuidas entre las fuentes de financiamiento alternativas. Adicionalmente, IIRSA ha encarado la constitución de grupos de trabajo entre los países asociados a efectos de avanzar en la convergencia de las regulaciones más relevantes, especialmente en el caso de pasos de frontera, transporte aéreo, marítimo y multimodal, energía y sistemas eléctricos y tecnologías de la información. La incorporación de Venezuela al MERCOSUR ha potenciado la definición de una agenda energética para la subregión; junto con Bolivia constituyen los países de mayor excedente energético, en un contexto en el que el resto de las economías enfrenta importantes restricciones de abastecimiento, son importadoras netas o están en camino de convertirse en deficitarias. Esta situación ha abierto la discusión sobre la conveniencia de establecer al área de la energía como uno de los ejes vertebradores de la integración, no sólo para asegurar y estabilizar el aprovisionamiento y ahorrar recursos, sino también para potenciar alianzas estratégicas entre los países intervinientes. En principio, se procura avanzar en la integración física y normativa de los respectivos sistemas nacionales de producción, transporte, distribución y comercialización de energía, conformando lo que se ha dado en llamar un “anillo energético”11; asimismo, se supone que el acuerdo incorporará un adecuado sistema de solución de controversias. Cabe señalar que, por el momento, la definición de los nuevos acuerdos energética en el MERCOSUR –al igual que las otras iniciativas para mejorar la situación de la infraestructura en la región- están pensadas más como instrumentos de facilitación de comercio o de abastecimientos complementarios que de articulación regional de las cadenas productivas vinculadas. Las negociaciones sobre la futura agenda energética del MERCOSUR se encuentran atravesadas por algunos cambios institucionales importantes y, también, por algunos conflictos de naturaleza bilateral o minilateral, cuyas vías de evolución o resolución permanecen inciertas. Desde la década del noventa, de la mano de las reformas de privatización de los servicios públicos y de las políticas de los organismos multilaterales de crédito, se ha expandido la participación de capitales privados en el sector; la insatisfacción con los resultados de este proceso y un nuevo cambio de criterio sobre el carácter estratégico del control de estos recursos han impulsado políticas estatales más activas, tal como lo ejemplifican la nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia o la creación de la empresa estatal Enarsa en Argentina. Los gobiernos de la región han asociado crecientemente los problemas de déficit o insuficiente expansión de la producción de energía con la falta inversiones de las empresas privadas; mientras las empresas han insistido en el reclamo de beneficios y concesiones adicionales, los Estados intentan

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Entre las principales iniciativas, se destacan los Gasoductos del Sur, del Noroeste Argentino y de Bolivia-Paraguay-Uruguay

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retomar una participación más protagónica en el negocio y aplicar marcos legales más estrictos y exigentes. Por otra parte, si bien la perspectiva de racionalizar el abastecimiento energético a nivel regional aparece como un nuevo rasgo potencial del proceso de integración, los conflictos bilaterales aún abiertos y la renovada importancia otorgada oficialmente a la autonomía energética amenazan con transformar esta posible ventaja en una fuerza centrífuga que incorpora nuevos focos de disputa. Éste ha sido el caso de la triangulación de gas entre Argentina, Bolivia y Chile, conflicto que cobra su verdadera dimensión geopolítica en relación a dos fenómenos: la histórica disputa entre los dos países andinos por la soberanía sobre el desierto de Atacama y la actual crisis energética argentina. Los problemas que enfrenta Argentina para abastecer de gas a Chile, unidos a la negativa boliviana a vender al país trasandino el gas que se produce en su territorio –decisión basada en la disputa que mantienen ambos países por una salida al mar-, han desembocado en un complicado escenario que siembra dudas sobre la factibilidad de la integración energética. Tras la nacionalización de los yacimientos, Bolivia y Argentina renegociaron al alza el precio para las ventas de gas, pactando la posibilidad de aumentos sucesivos de cuotas de entrega y la realización de obras de infraestructura en el noroeste argentino; el convenio incorporó también el compromiso del gobierno argentino de no reexportar el gas boliviano a Chile. Si bien estos acuerdos reducen la inestabilidad en las condiciones de suministro de Bolivia a Argentina, introducen un nuevo foco de tensión entre los gobiernos argentino y chileno alrededor de los compromisos asumidos por Argentina para el abastecimiento a su socio trasandino. Las medidas en torno a la nacionalización de los hidrocarburos en Bolivia impactaron también sobre la economía brasileña, fuertemente dependiente del abastecimiento de gas boliviano; las negociaciones por el precio del gas concluyeron recientemente en un acuerdo de incremento similar al pactado previamente con Argentina. Sin embargo, el punto más álgido del conflicto entre Brasil y Bolivia se ha dado en torno a la presencia de la petrolera estatal Petrobras como uno de los principales actores del sector en el país andino. El conflicto alrededor de la situación y la estrategia de Petrobras en Bolivia ha abierto una nueva discusión sobre las potestades soberanas de las empresas y los Estados y ha puesto, una vez más, en evidencia las tensiones a las que se ve sometido el proceso de integración a partir de la consideración de ciertos intereses nacionales.

3. La profundización de las Uniones Aduaneras Está claro que, después de una década larga de funcionamiento en condiciones de “regionalismo abierto”, la CAN y el MERCOSUR siguen enmarcados en una vieja polémica sobre la rationale de la integración económica. En ambos casos, se ha manifestado y desarrollado una tensión permanente entre una instancia de facilitación y aceleración de la política de apertura de mercados y un espacio de creación y fortalecimiento de ventajas dinámicas y nuevas capacidades productivas, expuesto a la competencia internacional, pero favorecido, a su vez, por la certidumbre de recíprocas condiciones de acceso y otras regulaciones de promoción. En la primera opción, la prioridad pasaría por eliminar las restricciones en frontera y multiplicar los acuerdos preferenciales; en la segunda, en cambio, la preocupación principal debería estar puesta en garantizar la vigencia del mercado ampliado y estimular ganancias de eficiencia a través de la especialización y complementación, maximizando la integración intra-industrial. Ciertamente, una Unión Aduanera adecuadamente diseñada y gestionada podría brindar una plataforma fértil para una estrategia de aceleración del desarrollo productivo. En teoría, los beneficios esperados del proceso de integración regional implican la generación y diversificación de un nuevo perfil de exportaciones y de exportadores, con ventajas potenciales en términos de desarrollo tecnológico, calificación de recursos y elevación de los ingresos reales. Hasta ahora, sin embargo, la mayor parte del comercio intra-regional se ha explicado por

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la existencia de ventajas comparativas complementarias, regímenes especiales temporarios (y de poca densidad de eslabonamientos) o estrategias específicas en algunos sectores con predominio de las empresas transnacionales; los procesos teóricamente más “virtuosos” se han concentrado en pocos actores y el comercio intra-industrial resulta, esencialmente, un comercio intra-firma. En las condiciones en que fue concebido, y regulado, el espacio regional fue relativa y ventajosamente aprovechado por la trama de filiales de empresas transnacionales, quienes, en el punto de partida, estaban en mejor posición para organizar sus estructuras corporativas de acuerdo con la situación de libre comercio regional. En la medida en que las PyMEs han accedido apenas marginalmente a las ventajas de la especialización regional, los beneficios potenciales de la complementación intra-industrial se han distribuido de modo desigual y más bien en términos regresivos. En la opción de profundizar la Unión Aduanera, se trataría de atender, simultáneamente, dos objetivos: i) el establecimiento del mercado ampliado (“el mercado interior”) como efectiva señal de largo plazo y, ii) el establecimiento de condiciones de acceso equitativo de los socios al mismo (“la cohesión interior”). Ahora bien, en el hipotético caso de que los países miembros de la CAN o del MERCOSUR decidieran desarrollar efectivamente estos objetivos, no sería suficiente con que completaran sus numerosos compromisos pendientes en materia comercial (la armonización de restricciones no arancelarias, estándares fitosanitarios, procedimientos aduaneros y regímenes especiales y la eliminación las perforaciones la inconsistencia de las reglas de acceso). En la medida en que los efectos del proceso, tal como se ha venido desarrollando, no han sido neutrales en términos de la distribución de costos y beneficios entre los países asociados, las negociaciones deberían contemplar las diversas trayectorias nacionales recorridas y la profundización de las asimetrías. Esto supondría un rediseño de los esquemas, no sólo en la perspectiva de corregir sus déficit de implementación sino, fundamentalmente, con el propósito de transformarlos en parte constitutiva de la solución a los problemas de falta de crecimiento y equidad que sus sociedades enfrentan. Esta nueva agenda positiva debería contener, al menos, los siguientes cuatro puntos. En primer lugar, la revisión del arancel externo común (AEC). En la práctica, el AEC es inexistente, ya que a través de decisiones unilaterales o consensuadas sus niveles han sido modificados y sus efectos perforados. Incluso en aquellos casos en que sigue existiendo un mismo nivel para los cuatro países socios, no opera efectivamente como una frontera comercial regional, por deficiencias en los procedimientos aduaneros y por la ausencia de una regla de distribución de su recaudación. En suma, siendo potencialmente un instrumento poderoso, el AEC no es en la actualidad una señal efectiva para la construcción de una estrategia productiva a escala regional y, por lo tanto, su renegociación es imperiosa. De hecho, en la medida en que la estructura original del AEC ya no está vigente, se abre un espacio para diseñar otra con cierta racionalidad. Podría rediseñarse el AEC en función de la generación de cadenas regionales de valor y maximizando las oportunidades para el establecimiento de estrategias de especialización y complementación productiva entre los países socios, atendiendo al mismo tiempo a la solución de los problemas de competitividad y empleo. En segundo lugar, la profundización del proceso de armonización de normas técnicas, tema que tiene una importancia política central. La armonización de normas técnicas es clave para el desarrollo de complementación productiva en productos diferenciados y éste es, precisamente el espacio principal de actuación de las PyMEs. En tanto no se difundan suficientemente estándares y reglamentos comunes o mutuamente reconocidos, difícilmente se consolide la posibilidad de generar en el espacio regional cadenas de valor –vía cooperación horizontal o vertical– entre PyMEs o entre PyMEs y grandes empresas (en particular, PyMEs como proveedores de empresas internacionales). En tercer lugar, el establecimiento de una cooperación monetaria y macroeconómica integral, que vaya más allá del establecimiento de metas indicativas para acotar las fluctuaciones de las paridades intra-zona, las que, dada la fragilidad financiera externa que suele afectar a estas

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economías, probablemente sean ineficaces en situaciones de emergencia. Por lo tanto, sin dejar de lado el establecimiento de mecanismos para atender emergencias, la coordinación macroeconómica dentro del MERCOSUR debería atender más a la raíz de la inestabilidad latente de estas economías, incluyendo espacios de cooperación monetaria y financiera. Uno de estos espacios es el tratamiento al movimiento de capitales de corto plazo que son una fuente poderosa de inestabilidad cambiaria dentro de la región. Es conocido que la regulación de los capitales de corto plazo es más efectiva cuando es aplicada a escala de varios países en conjunto porque, precisamente, tiende a limitar los efectos de contagio. De hecho, en la actualidad, los países de la región están priorizando políticas de acumulación de reservas, lo que podría facilitar la adopción de mecanismos comunes. En cuarto lugar, una efectiva coordinación de políticas sectoriales y microeconómicas. Se trata de pensar el espacio regional como un ámbito para el fortalecimiento de cadenas de valor, que permitan ampliar las posibilidades y el horizonte de desarrollo de las PyMEs y negociar con las empresas transnacionales –ya instaladas o nuevas- con el fin de maximizar los efectos de encadenamiento y, de este modo, recomponer la densidad de la trama industrial. La responsabilidad de este ámbito de acción es la generación de una oferta de bienes públicos regionales –tales como un marco para favorecer la cooperación entre empresas, la dotación de infraestructura o un sistema articulado de Investigación, Desarrollo e Innovación- que orienten el planeamiento estratégico de una más adecuada inserción internacional de estas economías. Esto supone coordinar acciones que promuevan la especialización intra-regional, el intercambio de las “mejores prácticas”, la provisión de fuentes de financiamiento, la transferencia de tecnología y la complementación de los esfuerzos de I+D. La coordinación de políticas estructurales debería combinar enfoques de tipo vertical y de tipo horizontal. En algunos casos, será necesario aplicar tratamientos sectoriales, bien sea para orientar la reconversión de tramas ya instaladas sobre la base de especializaciones intra-zona, bien sea para orientar el desarrollo conjunto de sectores “nuevos”. En otros, en particular con relación a las PyMEs, se trata de maximizar las sinergias a escala regional de las políticas de promoción de la competitividad y la incorporación de innovaciones y de las políticas de desarrollo y capacitación empresarial. En todos los casos, se trataría de promover acciones para la especialización y complementación en productos finales, para el desarrollo conjunto de nuevos productos y adaptaciones, para asociarse en la explotación de nichos específicos, para constituir alianzas de exportación y para maximizar las relaciones de aprovisionamiento en sistemas internacionales de producción. Como parte integral, y decisiva, de estas acciones, es necesario atender prioritariamente al financiamiento de estas políticas, asegurando el fondeo de instrumentos específicos en el ámbito regional. La puesta en marcha de una agenda de esta naturaleza probablemente requiera, mientras los nuevos compromisos son negociados e instrumentados, la definición de un período de transición, en el que rijan reglas consensuadas de administración del comercio intra-zona. Se trataría de reemplazar la discrecionalidad actual, que genera tanto conflictos como discriminaciones, por un conjunto de normas transparentes, más universales y con mayor certidumbre respecto de su vigencia temporal y sus efectos. Por supuesto, se corren riesgos de una probable “eternización” de estas medidas, lo que sería a todas luces contradictorio con el espíritu central de esta propuesta. Sin embargo, el objetivo de una transición administrada es evitar la lógica disruptiva de un proceso de liberalización comercial ejecutado sin la correspondiente infraestructura institucional y normativa que contribuya a hacer madurar los beneficios potenciales. En este caso, la administración temporal del comercio intra-zona, la revisión de la estructura y niveles del AEC y la puesta en marcha de una coordinación profunda de las políticas microeconómicas sólo adquieren sentido como parte integral e inescindible de una nueva racionalidad para los proyectos de Unión Aduanera. El patrón de distribución de los beneficios potenciales entre los socios es incierto, porque la capacidad inicial de cada uno para aprovecharlas puede ser diferente y, porque, una vez en

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marcha el proceso, la dinámica de especialización relativa puede generar nuevas asimetrías12. Por esta razón, más allá de aquellos incentivos generales, los países, preventiva o reactivamente, tienden a aplicar sus propias políticas de estímulo para aprovechar el mercado regional, tratando de maximizar su porción relativa en las ganancias del bloque, aún a costa de violar el principio de igualdad de condiciones de competencia. Europa enfrentó este dilema reglamentando las ayudas estatales nacionales y transfiriendo parte de la política promocional y las políticas redistributivas al ámbito comunitario; las Uniones Aduaneras de Sudamérica aún está lejos de eso. Ciertamente, estas iniciativas requieren de un proceso de profundización normativa, lo que supone la articulación de tres vías de acción: limpiar el campo de juego de las excepciones introducidas unilateralmente, internalizar las normas acordadas y aún no hechas efectivas y avanzar en los compromisos de coordinación de políticas sucesivamente establecidos y postergados. Pero, la consecución de los efectos económicos esperados de un proceso virtuoso de integración –crecimiento sustentable y equidad distributiva- requiere, además, del desarrollo de específicas políticas estructurales a nivel regional.

NOTA FINAL Los países latinoamericanos han dejado atrás ya hace tres o cuatro años una prolongada fase recesiva, sosteniendo en la actualidad tasas de crecimiento elevadas. Las condiciones mundiales jugaron a favor y en el año 2006 las exportaciones latinoamericanas se incrementaron 21%, superando la ya alta variación registrada en el año anterior. En este contexto, el comercio intraregional creció aún más dinámicamente, especialmente en Sudamérica y en el MERCOSUR. Desde el punto de vista institucional, en cambio, el panorama de la integración regional ha mostrado, probablemente, menos luces que sombras. Si bien es cierto que el ingreso de Venezuela al MERCOSUR y algunas iniciativas en los campos energético y financiero pueden contabilizarse entre los hechos auspiciosos, este proceso sigue envuelto en una atmósfera de conflictos de diversa naturaleza e indefiniciones estratégicas. La CAN, por su parte, está atravesada por una coyuntura que muestra fuertes señales de diáspora –la salida de Venezuela, la firma o las negociaciones de tratados de libre comercio con Estados Unidos por parte de Colombia y Perú, el rechazo de Ecuador y Bolivia a estas decisiones-, por un lado, y algunos signos de recomposición sobre diferentes y divergentes bases –la convocatoria a Chile, la solicitud de adhesión de México, la apelación de Ecuador y Bolivia a reactivar negociaciones con MERCOSUR-, por el otro. Sin dudas, la negociación para la incorporación de Venezuela ha contribuido a revitalizar el proceso institucional y político del MERCOSUR, sacudiendo la inercia conflictiva que predominaba entre los viejos socios. En el corto plazo, además de restaurar cierto optimismo sobre las potencialidades del bloque, su impacto principal parece haber sido jerarquizar y delinear la agenda energética, abrir alguna posibilidad de mayor cooperación financiera entre los países miembros y reclamar una mayor apertura de las instituciones regionales para la participación social. No es poco para un proceso que arrastraba déficit en esas tres instancias; apoyado en su condición de país mediano y excedentario en energía y finanzas públicas, su ingreso ha desestabilizado los modos –a veces armónicos, a veces conflictivos- de conducción del eje argentino-brasileño. Más a largo plazo, de todas maneras, el escenario estará dominado por el impacto incierto –principalmente, sobre la economía venezolana- del proceso de liberalización comercial con el nuevo socio y de la adopción por su parte del arancel externo del bloque; no habría que descartar que se produjeran algunos efectos negativos y otros tantos conflictos distributivos.

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Ver Hinojosa Ojeda (en prensa) para una discusión sobre el patrón de especialización dentro del TLCAN y la necesidad de políticas específicas para promover la convergencia real.

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Si en el MERCOSUR se procesa de buen modo la incorporación de Venezuela como miembro pleno, habrá un sustantivo salto de calidad institucional y la dinámica del bloque, probablemente, no sólo facilite la profundización de los objetivos de la integración, sino también la ampliación hacia nuevos socios. Como sea que se transite ese camino, ciertamente no será del modo en que el proceso de integración lo ha hecho hasta ahora que se podrán desarrollar tales objetivos. El actual conflicto con Uruguay alrededor de las negociaciones comerciales con terceros tiene una de sus causas en la escasa o nula atención que el bloque puso en las asimetrías entre los socios y en el aseguramiento de una distribución equitativa de los beneficios y costos de la integración. Por supuesto que hay otras razones que, en cierto sentido, le son exógenas: la estrategia norteamericana para forzar acuerdos comerciales bilaterales –una especie de plan B después de la parálisis del ALCA- o la preferencia de algunos sectores uruguayos por una apertura “a la chilena” tienen también gran influencia en este conflicto. Sin embargo, la pasada opción argentina y brasileña por un MERCOSUR sin políticas redistributivas y la presente debilidad estratégica han aportado lo suyo para que la renuncia de Uruguay haya llegado a ser una opción probable. Las Uniones Aduaneras de Sudamérica transitan desde hace algún tiempo por una fase de reactivación de los intercambios comerciales y, al mismo tiempo, de fuerte rispidez en las negociaciones y de conflicto e incertidumbre sobre las prioridades de su construcción institucional. El renovado ímpetu comercial se fue dando –y continúa- de la mano de la recuperación del nivel de actividad en todos los países socios, después de una prolongada fase de crisis o estancamiento, según los casos. Sin embargo, la bonanza económica no ha traído argumentos suficientes, ni ahora ni en anteriores etapas de crecimiento, para que los socios definan y alcancen acuerdos estratégicos sobre las agendas de construcción interna y de relacionamiento externo del bloque. Más aún, en la propia trayectoria económica del proceso de integración, en la que ha predominado escasa voluntad de coordinación de políticas, pueden encontrarse razones para explicar una parte importante de esa divergencia. En el caso del MERCOSUR, por ejemplo, resulta paradójico que gobiernos con definiciones y agendas políticas, sociales y económicas relativamente afines, en países con problemas y necesidades similares, no puedan, (¿sepan?, ¿quieran?) hacer efectiva su retórica pro-integración. Algunos sucesos recientes han reconfigurado esta fase de transición: sin que los problemas anteriormente relevados se hayan resuelto o, al menos, encaminado, han aparecido nuevos actores, nuevos ejes y nuevos conflictos. La emergencia de esta nueva dinámica ha alterado los equilibrios políticos y las modalidades de liderazgo predominantes en la situación de impasse previa; de todas maneras, no han agregado claridad a la definición del horizonte estratégico, sino todo lo contrario. Se trata, por el momento, de una transición hacia un “no lugar”, con una búsqueda más errática que eficaz de pretendidos objetivos comunes y, muchas veces, animada más por criterios oportunistas y de conveniencia inmediata y particular que por enfoques de estrategia regional. De hecho, la CAN atraviesa una coyuntura que la acerca a la fragmentación o a convertirse en una red de ALC parciales; en el caso del MERCOSUR, el proceso de integración se encuentra ya relativamente afirmado en una trama de relacionamientos y estrategias económicas privadas y de compromisos políticos y diplomáticos que hace muy improbable la opción de su disolución; pero, desde lo institucional, la situación actual podría ser solventada con un acuerdo sin más pretensiones que la provisión de una política de libre comercio regional.

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