Militarizacion De Las Relaciones Internacionales

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Orígenes e implicaciones Cuadernos de la expansión del Cendes de la / Año OTAN: 17. Nº ¿militarización 43 • Segunda de época las relaciones... • enero-abril, pp. 247-274 247

Orígenes e implicaciones de la expansión de la OTAN: ¿militarización de las relaciones internacionales en vísperas del 21 milenio?* Makram Haluani Resumen El último año del actual milenio presenció tres eventos de trascendente importancia geopolítica y económica para los intereses estratégicos de los países euro-atlánticos de la OCDE: la expansión de la OTAN, la intervención militar de la misma en Kosovo, y la introducción de la moneda europea unida, el euro. Siendo una conveniente fórmula institucional para hacer valer sus intereses estratégicos en forma de una política exterior y de seguridad coordinada y protegida por esta institución, la OTAN entiende su futura misión en Europa como «exportadora» de seguridad. La razón de crear la OTAN en vísperas de la Guerra Fría era «mantener a los rusos fuera de Europa, a los alemanes abajo, y a los norteamericanos dentro» del Viejo Continente. La continua participación activa estadounidense en los contemporáneos asuntos europeos de seguridad señala el interés vital de todo gobierno norteamericano en preservar el espacio geoestratégico euroatlántico como una permanente esfera de liderazgo estadounidense internacional en aras de expandir y fortalecer la economía de los Estados Unidos. Kosovo fue un ensayo de la proeza diplomática y militar de la OTAN para probar cómo esa comunidad institucionalizada, coherente y potente de intereses nacionales puede repetirlo más exitosamente. Como actuación de precedencia político-militar y como un proceso diplomático, la «guerra de Madeleine» en Kosovo sirve de modelo para repetirse en otros teatros europeos como posibles futuras intervenciones otanistas directas. Existe cierta expectativa de que la OTAN surja como un organismo político ejecutiva y militarmente preparado, quizás una Mega-OTAN o un Globocop, dispuesta y capaz de actuar mundialmente de acuerdo con los intereses esencialmente económicos y de seguridad de sus países miembros. Palabras Clave s: OTAN / Estados Unidos / Geopolítica / Europa

Abstract The last year of the current millennium has witnessed three events of transcendent geopolitical and economic importance for the strategic interests of the Euro-Atlantic countries of the OECD: The expansion of NATO, its military intervention in Kosovo, and the introduction of the united

Recibido: 29.09.1999 ♦ Aprobado: 07.02.2000. * El autor desea expresar su agradecimiento al Conicit y al DAAD por el importante apoyo institucional que ha permitido la presente investigación. A la vez agradece especialmente al profesor Wichard Woyke, del Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Münster, así como al teniente coronel Norbert Reinelt y al Dr. Heinrich Kreft de la Cancillería de la Repúbli-

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European currency, the euro. As a functional institutional formula capable of protecting their strategic interests in form of a coordinated security policy, NATO is definitively strengthening its future mission in Europe as «exporter» of security. The reason for creating NATO at the onset of the Cold War was «to keep the Russians out of Europe, the Germans down, and the Americans inside» the Old Continent. Ongoing American active participation in contemporary European security issues points out the continuity of vital American interests in preserving the geostrategic Euro-Atlantic area as a permanent sphere of international American leadership in favor of strengthening United States economy. Kosovo was a rehearsal for future, more successful repetition of NATO’s diplomatic and military prowess, anticipating possible and similar scenarios to underline its coherent and potent capabilities as an institutionalized community of national interests. As a precedence case for political-military performances and for diplomatic processes, «Madeleine’s War «in Kosovo serves as a model for NATO’s next direct interventions in another theater both inside or outside Europe. Expectations abound that NATO may arise as a politico-militarily coherent organism, probably as a Mega-NATO or a Globocop, willing and capable of acting internationally to protect its members’ essentially economic as well as security interests. Key Words: NATO / United States / Geopolitics / Europe

Introducción ¿Cómo formulan los demás Estados en esta era de unipolaridad militar suprema norteamericana sus opciones y cómo resguardan sus intereses estratégicos con el mínimo de costos? El último año del actual milenio presenció tres eventos de trascendente importancia geopolítica y económica para los intereses estratégicos de los países euro-atlánticos: la expansión de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la intervención militar de la misma en Kosovo, y la introducción de la moneda europea unida, el euro. Cada uno de estos hechos marca con sus características las relaciones internacionales de su ámbito correspondiente de actuación, llevando sus huellas al próximo milenio. La OTAN es una organización de seguridad colectiva formada en abril de 1949 por las potencias industriales euro-atlánticas para enfrentar a la Unión Soviética. Desde un principio, la orientación primaria de su actuación fue representar y defender los intereses vitales de sus países miembros en al ámbito geopolítico europeo. Cada uno de ellos encontraba en la OTAN una conveniente fórmula institucional para hacer valer sus intereses estratégicos en forma de una política exterior y de seguridad coordinada y protegida por esta institución. Lo que cada país miembro no podía lograr a título individual en materia de defensa nacional, lo alcanzaba bajo el manto de la seguridad colectiva de la OTAN. Pero los beneficios de contar con el escudo nuclear de los Estados Unidos, de la force de frappé de Francia y del Reino Unido tenían para los demás 13 miembros con defensas militares convencionales el inconveniente

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de tener que limitar su soberanía transnacional y someter su política exterior y de seguridad a los criterios impuestos por el enfrentamiento Este-Oeste. Como toda alianza altamente institucionalizada y motivada por una supervivencia nacional y por resguardar los intereses vitales de sus constituyentes, la OTAN definitivamente representaba, y a partir de 1991 más que nunca, la actuación típicamente neorrealista por parte de sus integrantes en búsqueda de seguridad cooperativa en un mundo de darwinismo geopolítico postsoviético consagrado por un marcado desorden y caos en las relaciones internacionales. No es casualidad que todos los miembros del Grupo de los 7, salvo Japón, eran y siguen siendo miembros de la OTAN. Tampoco es acto del azar que todos los miembros de la OTAN eran, y siguen siendo, integrantes de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Si bien la seguridad es ausencia de amenazas, la OTAN sólo podía interpretarse como el brazo armado de las naciones euro-atlánticas destinado a asegurar la neutralización de todo peligro para su acceso a las materias primas en los países menos desarrollados, a su libre avance científico-tecnológico e industrial, y a su crecimiento económico y comercial. Mientras duraba la bipolaridad nuclearizada hostil entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, la OTAN lograba alta cohesión ideológica y política entre sus países miembros, liderados por los Estados Unidos, y mostraba significativa armonía y cooperación diplomática intrainstitucional, en aras de la seguridad colectiva de sus integrantes, salvo en el caso de la disputa greco-turca por Chipre. La disolución de la Unión Soviética en diciembre de 1991 parecía agenciar lo que el arsenal nuclear soviético nunca logró, es decir, vencer a la OTAN y privarla de su razón de ser. El vaticinio desde entonces de la multipolaridad en las relaciones internacionales, que en realidad y frecuentemente se reduce a la unipolaridad en la última década de este milenio, no convenció a las naciones protagonistas de la OTAN de la posibilidad, para no decir necesidad, de librar a la política mundial de ese vestigio de la Guerra Fría.

Una breve historia de la reformulación conceptual de la OTAN Lejos de reconocer que el mundo a partir de 1990 ya no precisaba de organizaciones de defensa no convencional colectiva sin un enemigo declarado y sin un contrapeso de igual envergadura estratégica militar, la OTAN produjo la Declaración de Londres sobre una «Alianza Nor-Atlántica Transformada» en julio de ese mismo año. Ese documento apuntaba a adaptar esta institución euro-atlántica de seguridad colectiva a los nuevos tiempos, sobre todo a reforzar el elemento político de su razón de ser (Survival, 1990:469-472). Con ello se

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podía confirmar la invalidez de la profecía hecha en 1991 tanto por el politólogo Kenneth Waltz como por el autor norteamericano Daniel Burstein acerca de que la OTAN estaría disuelta para el año 2000 y que la Organización para Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) resultaría reforzada como la más importante en el ámbito euro-atlántico (Burstein, 1991:402). La Declaración de Londres sobre la «Alianza Nor-Atlántica Transformada» de 1990 produjo por cierto un acercamiento distinto hacia la seguridad regional en Europa por lo general y hacia los países de la Europa Oriental y Central en particular, ya para entonces prácticamente libres de sus compromisos con la moribunda Unión Soviética y con el Pacto de Varsovia (PV). Para evitar que se creara un vacío político-diplomático que pudiera perjudicar a la OTAN y a los países miembros de la UE que no están en la OTAN (Figura N° 1), se propuso en el seno de la OTAN un nuevo acercamiento hacia el tema de la seguridad regional. De allí que se elaboró el Nuevo Concepto Estratégico de noviembre de 1990, descartando la estrategia militar, tanto convencional como nuclear, hasta entonces conocida como la del Flexible Response y enfatizando el diálogo y la cooperación política con los ex adversarios. Ese concepto elevó la seguridad cooperativa, el manejo de crisis, la prevención de conflictos, y el mantenimiento de paz al nivel de objetivos estratégicos de la OTAN para el ámbito geográfico euro-atlántico. En este sentido, se iniciaron para 1991 los cambios estructurales militares necesarios dentro de la OTAN para preparar a esa organización a enfrentar las tareas militares anteriormente señaladas. También se tomaron en cuenta cierta clase de operativos militares de mantenimiento de paz, tanto en Europa como, posiblemente, en regiones fuera del territorio euro-norteamericano de actuación militar de la OTAN, correspondientes al Artículo 5 de sus estatutos (Thompson, 1998; Asmus et al., 1993). Cierto es que ese cambio conceptual militar se reflejó en las economías de los países miembros de la OTAN, en el sentido de que se registró para 1990-1994 un descenso en los gastos militares de los miembros de la OTAN, concretamente de un promedio de 3,2% del PTB de los integrantes europeos y de 6,2% del PTB estadounidense durante 19851989, a un promedio de 2,7% en el caso de Europa y a 4,9% para los Estados Unidos en el período 1990-1994 (NATO-Brief, N° 1, 1999:32). El nuevo concepto estratégico de la OTAN de noviembre de 1990 tuvo su primera oportunidad para probarse en 1992. En ese año se evidenció el desenvolvimiento conflictivo entre el liderazgo serbio en Belgrado y las regiones étnicas de la antigua República Federal Yugoslava (RFY), principalmente Croacia y Bosnia-Herzegovina. Las guerras desatadas entre 1992 y 1995 por el régimen del presidente serbio Slobodan Milosevic para preservar la unidad territorial y política de la ex RFY, no lograron su propósito de sofocar los anhelos independistas de esas dos regiones. Los Acuerdos de Dayton, protagonizados por

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el presidente norteamericano Bill Clinton, y firmados en París en noviembre de 1995 reforzaron una solución negociada. Pero aquel feliz final fue inducido por los bombardeos por parte de la OTAN en agosto de 1995 contra las fuerzas militares serbias, hecho que debilitó y persuadió al liderazgo serbio a negociar una paz con los croatas y bosnio-herzegovinos. Aquella crisis abrió una ventana-oportunidad para la OTAN de demostrar su utilidad para preservar la paz y seguridad en Europa, dejando de relieve las insuficiencias tanto de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), de la Unión Europea (UE), de la Unión Europa Occidental (UEO), así como de la OSCE para intervenir militar y efectivamente, así como resolver satisfactoriamente esta clase de crisis en Europa. Como resultado directo de la reformulación conceptual de noviembre de 1990, se procedió a disolver el Comité Coordinador de las Exportaciones (Cocom). Este organismo comercial-industrial de los países de la OCDE tenía a su cargo regular toda clase de exportaciones de patentes y productos industriales aptos para uso militar hacia los países del PV y/o hacia otros extraeuropeos en vías de desarrollo no definidos como aliados de la OTAN, que actuaban durante la Guerra Fría. Su función era asegurar cierta supremacía tecnológico-industrial de los países de la OCDE/OTAN ante aquellos del PV y otros del Tercer Mundo con tendencias socialistas. Su disolución definitiva en abril de 1994 precedió aquella del PV en julio del mismo año y dio así una señal inequívoca del final del enfrentamiento Este-Oeste, facilitando la institucionalización de la seguridad cooperativa en el continente europeo. La seguridad cooperativa como concepto de la defensa multinacional implica para determinados Estados entrar en alianzas con otros países igualmente interesados, pero sin el marco jurídico, político y militar de una institucionalidad altamente comprometedora como suele suceder en las alianzas de seguridad colectiva. Para 1994, el presidente Clinton había iniciado otra fase eurocéntrica, específicamente otancéntrica, de la política internacional norteamericana al proponer una ampliación institucional, y por ende geopolítica, de la OTAN. Se planteó la incorporación de la República Checa, Polonia y Hungría a esa organización para demostrar que en Europa definitivamente ya no existe la separación ideológica y territorial de antes. La postura estadounidense para Europa expresa enfáticamente su interés en resguardar la seguridad, la economía de mercado libre y la democracia como valores y objetivos principales dignos de lograrse en el viejo continente (Clinton, 1994:47). Se escogieron esos tres países para ser invitados a incorporarse a la OTAN por sus esfuerzos en adaptar sus respectivas estructuras políticas y económicas al modelo occidental de la democracia parlamentaria, por demostrar adhesión a los valores occidentales (derechos de propiedad y derechos humanos) y por cortar sus lazos de cooperación con la Federación Rusa. El ingreso de esos tres países de

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Europa Oriental y Central a la OTAN se hizo efectivo a partir de marzo de 1999. Con ello se amplió el alcance geográfico de la OTAN y se borraron las antiguas líneas de enfrentamiento Este-Oeste como las conocimos entre 1949 y 1991. La apertura política conceptual de la OTAN de noviembre de 1990 hacia Europa Oriental y Central no podía realizarse sin un contexto políticodiplomático regional paneuropeo adecuado que incluya también a Rusia como miembro de la «Casa Común Europa». De allí se firmaron varios acuerdos institucionales de carácter tanto bilateral como multilateral, a fin de asegurar cierto control por la OTAN sobre las reacciones de los diversos países europeos descalificados por la OTAN para su inclusión en sus filas. En diciembre de 1991 se formó el Consejo de Cooperación Nor-Atlántica, el cual se llama actualmente Consejo de la Sociedad Euro-Atlántico (CSEA), en enero de 1994 la Solidaridad por la Paz (SpP), en junio de 1995 el Diálogo OTAN-Mediterráneo (DOM), que incluye a Egipto, Israel, Jordania, Marruecos y Túnez (Figura N° 2), y en mayo de 1997 el Acta Fundadora OTAN-Rusia (AFOR) y la Comisión OTAN-Ucrania (COU). Todos estos son organismos cooperativos en pro de la seguridad y la paz en toda Europa. La institucionalidad de esta política exterior euro-asiática de la OTAN apunta claramente a resguardar el mínimo de contacto y hasta consenso con la Federación Rusa y la Mancomunidad de Estados Independientes (MEI), a fin de garantizar que las actuales y futuras actuaciones militares de la OTAN no encuentren una resistencia significativa que perjudique los objetivos primarios de las mismas. Los frutos de esas deliberaciones se concretaron en la proclamación de otro Nuevo Concepto Estratégico en abril de 1999 durante las celebraciones del quincuagésimo aniversario de la creación de la OTAN. La sede designada para realizar ese evento también sirvió para recordarnos cuál potencia se había destacado más en llevar esta institución de seguridad colectiva a tan alto aniversario. En ese concepto nuevo se resaltan cambios en el alcance funcional y/o geográfico de la OTAN. En el párrafo 4 de este concepto se enfatiza el «rol indispensable» de esta alianza en «consolidar y preservar los recientes cambios positivos» y en enfrentar «actuales y futuras amenazas a la seguridad de sus integrantes», así como «estar preparada para asumir nuevos miembros». Los párrafos 20-24 resaltan la diversidad de las amenazas militares y no militares, convencionales o no convencionales, regionales o globales, existentes actualmente. El párrafo 54 aboga por la posibilidad de una actuación de la OTAN por la paz y seguridad en regiones out-of-area. En otras palabras, este nuevo concepto prácticamente le presta una dimensión más globalizada al célebre Artículo 5 del Tratado original de 1949, el cual restringe las operaciones militares de la alianza a territorios pertenecientes a sus países miembros. Esta desfronterización de la OTAN hacia el este de Europa y el decisivo

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papel de los Estados Unidos en ella subrayan claramente la consecuente política internacional de Washington, de seguir formando una parte íntegra y líder de todo acontecimiento en Europa. Si bien la razón de crear la OTAN en vísperas de la Guerra Fría era «mantener a los rusos fuera de Europa, a los alemanes abajo, y a los norteamericanos dentro» de Europa, la permanente participación activa estadounidense en los asuntos europeos señala el interés vital de todo gobierno norteamericano de preservar el espacio geoestratégico euro-atlántico como esfera de liderazgo estadounidense internacional en aras de expandir y fortalecer la economía de los Estados Unidos. El «Nuevo Orden Mundial» norteamericano que predica la paz, la justicia y la democracia no es tan fácil de lograr por la cantidad de anacronismos históricos que siguen traumatizando a pueblos, países y regiones donde haya marcados intereses económicos de los Estados Unidos, tales como Europa, el Medio Oriente, y el Este Asiático. De allí se explica el interés estratégico de Washington, en formar parte indispensable y sistemáticamente proactiva de toda estructura relacionada con la estabilidad y seguridad regional en Europa, a través de la OTAN, la OCDE y/o la OSCE. El «participacionismo» estadounidense en asuntos europeos seguirá en pie también para cosechar los beneficios de la globalización. La cancillera norteamericana, Madeleine Albright, lo dijo claramente: «nada sucede sin nosotros», para asegurar que conflictos regionales no perjudiquen la economía de los Estados Unidos. Es de hacer notar además que el ámbito geográfico euro-atlántico, comparado con otras regiones del mundo, consta de la cifra más alta de instituciones funcionales de cooperación multilateral regional (Figura N° 2). Las interdependencias institucionalizadas y la globalización de las economías nacionales hacen aún más necesario fortalecer esas instituciones de cooperación multilateral. Tal «participacionismo» interesadamente proactivo está al servicio de las ventajas competitivas norteamericanas en materia de acceso a mercados de exportación de materias primas y de recursos humanos altamente especializados, mercados de importación para bienes norteamericanos, así como en el desarrollo de ciencia y tecnología. En el marco del comercio internacional contemporáneo, ese proactivismo multilateralmente participativo facilita la disminución de las múltiples interdependencias asimétricas y «vulnerabilidades comparativas» (Keohane & Nye, 1973) que típicamente caracterizan cada vez más las relaciones internacionales contemporáneas.

Orígenes euro-geopolíticos de la nueva OTAN La OTAN y sus gobiernos protagonistas emprendieron a partir de 1994 dos cambios a la vez: reestructuraciones funcionales intrainstitucionales, así como ampliación institucional y geográfica. La reestructuración funcional incluye preparativos militares para asumir tareas de naturaleza distinta a la

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concebida para la OTAN en el momento de su creación, como serán operaciones de mantenimiento de paz primordialmente en Europa, pero también posiblemente en cualquier región del mundo que sea de interés vital para sus miembros. Puesto que ya no se trata de un juego de balanceo estratégico nuclearmente bipolarizado, sino de defensa colectiva más allá de las propias fronteras, la OTAN prevé enfrentarse a redes internacionales de terrorismo y a la proliferación de armas de destrucción masiva (ADM), es decir armas no convencionales, ya sean adquiridas por grupos subnacionales o gobiernos considerados «maladaptados», oficialmente designados por los Estados Unidos como STIPS («States that threaten international peace and security»), en otras palabras Estados que amenazan la seguridad internacional y la paz (New York Times, 7-12-1998: A1, A12, A16, y del 28-3-1999, Weekly Review, 6). Desde una perspectiva práctica de la teoría del sistema, la expansión territorial de la OTAN hacia Europa Oriental constituía un imperativo de índole realista, en el sentido de que fuese necesario desde la perspectiva occidental para llenar aquel vacío institucional que dejó el PV al disolverse oficialmente en julio de 1991. Era lógico y hasta inevitable desde una perspectiva geopolíticamente realista esperar que los altos decisores en los integrantes de la OTAN, conjuntamente con otros países de la OCDE igualmente interesados en estabilizar los mercados de importación de materia prima y exportaciones de sus bienes en los países en vía de desarrollo, tales como Japón, estuvieran ansiosos de contar con una organización político-ideológicamente afín, militartecnológicamente confiable y diplomáticamente capaz de introducir, o hasta imponer si así fuera necesario, cierto orden en aquellos países y regiones de interés económico y estratégico para los miembros de la OTAN y sus aliados extra-euro-atlánticos, o sea «desde África Central hasta el Medio Oriente». (Der Spiegel , N° 8, 16-2-1998:30 y N° 41, 5-10-1998:196-198). Tal como se muestra en la Figura N° 1 a continuación, la interacción institucional entre la OTAN, UE y la UEO opera exitosamente no tanto por la membresía de los Estados Unidos y de Canadá en la OTAN, sino por la simultánea participación de diez países europeos tanto en la UE como en la OTAN y en la UEO. Esta congruencia institucional no implica en realidad para esos países europeos mayor dualidad conflictiva de sus intereses de seguridad y económicos, ya que su membresía en la UEO corresponde a una expresión militar de su participación en la UE. De allí cierta expectativa de que surja un organismo político ejecutiva y militarmente preparado, quizás una Mega-OTAN, para actuar como una especie de Globocop a nivel mundial y de acuerdo con los intereses esencialmente económicos y de seguridad de sus países miembros y/o sus afiliados informales, como los son los demás países de la UEO. Mientras algunos expertos y diplomáticos están en contra (Vershbow, 1998; Binnendijk y Kugler, 1998:1),

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Figura N° 1 Esquema gráfico de la interacción institucional entre la OTAN, UE, y la UEO

OTAN Canadá, Estados Unidos, Hungría, Islandia, Noruega, Polonia, República Checa, Turquía

UE Austria, Finlandia, Irlanda, Suecia

Dinamarca

Alemania, Bélgica, España, Francia, Grecia, Holanda, Italia, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido

UEO

otros circulan documentos y conceptos académicos (Ikenberry, 1998; Atkeson, 1998) partidarios de una nueva re-conceptualización de la OTAN que conduzca a esa organización a actuar, como quiera que sea necesario, fuera de su territorio designado por el Artículo 5 del tratado correspondiente de 1949, incluso sin previa consulta con actores institucionales importantes como la ONU y/o potencias relevantes como Rusia y China. Tal re-conceptualización plantea automáticamente la primacía del uso de la fuerza militar, un modus operandi novedoso de tónica neorrealista institucionalmente repotenciado en el seno de la política internacional contemporánea, aun cuando sea medido y limitado. Otros autores defienden la expansión euro-oriental de la OTAN como un «desarrollo típicamente europeo natural» y alegan el imperativo de hacerlo para estabilizar una región notoria e históricamente inestable, por el beneficio de la misma Europa Occidental y de la OTAN como institución, sin mencionar las ventajas para los Estados Unidos (Binnendijk y Kugler, 1998:1). Tal expansión también sirve para propagar el modelo occidental en lo político-ideológico, económico-financiero, tecnológico-industrial, cultural y militar (Atkeson, 1998:10). La tónica ideológica se exalta aún más cuando se argumenta que la post-Guerra Fría causaría la dimisión de la hegemonía norteamericana, introduciría el balanceo de varias potencias mayores, así como traería el ascenso de bloques geopolíticos competitivos y causaría el fin del multilateralismo cooperativo. Pero nada de ello sucedió y las rivalidades europeas al estilo 1900-1914 quedaron fuera para 1990-1999 en beneficio de inversiones y comercio globalizados y de la

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«hegemonía benévola» norteamericana (Ikenberry, 1998:43). El «American Century», expresión formulada por el publicista norteamericano Henry Luce en 1941, seguirá vigente hasta el próximo milenio por ser caracterizado por un dominio estadounidense «involuntario, abierto, altamente institucionalizado, o sea liberal», lo cual lo hace supuestamente aceptable para los demás países (Ikenberry, 1998:77). Otros aspectos de la expansión de la OTAN pueden apuntarse en el deseo de «exportar» seguridad hacia Europa Oriental y Central, de modo que el país económicamente más importante de la UE, Alemania, pudiera contar con una especie de «país parachoque», es decir Polonia, entre sus fronteras y aquellas de Rusia. Esto explica el entusiasmo, con el cual la nación germana y el principal motor económico de la UE saludaba la incorporación de Polonia, Hungría y la República Checa a la OTAN, hecho cumplido a partir de marzo de 1999. El desplazamiento de la OTAN hacia el oeste de la masa geopolítica terrestre ruso-euroasiática también significa(ba) para la diplomacia y política de seguridad euro-atlántica contar con tres aliados altamente interesados y motivados en pertenecer a la OTAN, facilitando así mayor estabilidad doméstica en esos tres países al igual que a nivel regional (Woyke, entrevista el 9-8-1999). De acuerdo al profesor Woyke, Alemania ha sido desde un principio el principal protagonista de la incorporación de esos tres nuevos miembros de la OTAN, tomando en cuenta el fuerte deseo de los mismos en formar parte de la OTAN (Woyke, entrevista el 9-8-1999). Vale señalar en este contexto la futura ronda de expansión geopolítica de la OTAN. Mientras varios autores académicos argumentan a favor de la incorporación de Rusia a ese organismo de seguridad colectiva regional (Kupchan, 1998:22; Galtung, 1998:76) los decisores y practicantes de la realidad geopolítica se inclinan hacia otros paradigmas de actuación político-diplomática. Rusia no será admitida a la OTAN a corto o mediano plazo, pero sí se le concederán varias opciones atractivas, entre las cuales están la exclusión de las tres repúblicas bálticas, Estonia, Letonia y Lituania, de la OTAN; el ingreso formal de Rusia al Grupo de los 7, o sea ahora de los 8; y/o más facilidades de acceso a créditos internacionales para su reconstrucción económica doméstica. Igualmente, la estipulada invitación a Eslovenia, Rumania y Bulgaria a que ingresaran a la OTAN abre importantes dimensiones geopolíticas y militares. La incorporación de Eslovenia a ese organismo de seguridad colectiva alargaría sus fronteras con Croacia, vincula a esa nación ex yugoslava con Italia y «cierra el círculo» de la OTAN alrededor de Austria. La entrada de Rumania y Bulgaria a la OTAN asegurará la separación geopolítica de los balcanes de la masa euro-asiática y afianzará el acceso de la OTAN al Mar Negro, que, vinculado con Turquía, redondeará el aislamiento ruso del Mediterráneo. El

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conjunto de las repúblicas ex socialistas de Eslovenia, Hungría, Rumania y Bulgaria pasan a formar en este caso un bloque geopolítico sólido centro-europeo de la OTAN, quizás digno de llamarse la «OTAN Eurontal» que vincula a la vez a Europa Occidental con el Mar Negro. Vale resaltar en este contexto que no está previsto radicar armas nucleares, ni defensivas y menos aún ofensivas, en ese nuevo territorio de la OTAN, a fin de evitar posibles fricciones en esta materia con Rusia (Reinelt, entrevista el 19-8-1999). De allí se vincula esta decisión de promover a Europa Oriental como una zona desnuclearizada, circunstancia que también complace al liderazgo militar en Moscú, a la estrategia de la OTAN de excluir a Ucrania y a Belarús de la membresía en esa organización para garantizar la permanencia de un «cinturón parachoque» que separe a la OTAN de las fronteras rusas. Y como podía esperarse, la expansión institucional de la OTAN no fue una iniciativa del todo aceptada. Se planteó más bien el fortalecimiento y la adaptación de la OSCE como la única institución de seguridad colectiva paneuropea o la formación de una comunidad de seguridad en Europa Oriental. (Galtung, 1998:76-77) Por otra parte, se propuso un esquema de seguridad para toda Europa basado en los siguientes diez principios: seguridad política, desmilitarizada y paneuropea; institucionalización de interdependencias; rechazo a una estructura única de seguridad; sistema de estructuras paneuropeas solapadas e interrelacionadas sin una jerarquía institucional interna; diversidad funcional; diferenciación regional (países bálticos, balcanes, escandinavios, hexagonales, mediterráneos, Mar Negro); ningún predominio de la estructura militar; reestructuración de las fuerzas militares; disuasión nuclear; integración europea (Hyde-Price, 1992:87-99).

Orígenes estadounidenses de la nueva OTAN Siendo la nación singularmente más potente entre los miembros de la OTAN, el papel de los Estados Unidos en forjar la visión y misión de esa organización siempre ha sido y seguirá siendo preponderante. Aparte de las variables transnacionales que definen la política exterior norteamericana, podemos identificar varios rasgos de su política doméstica, sobre todo el espectro electoral y el interés en asegurar los empleos en las industrias militares, como aspectos vitales para formular e implementar una política exterior acorde con tales objetivos. El carisma personal de Bill Clinton y sus éxitos en la política doméstica disminuyeron el impacto de los múltiples escándalos de índole personal, tales como el de Whitewater, la agencia de viajes de la Casa Blanca, Monica Lewinsky, archivos del FBI, y las donaciones extranjeras al Partido Demócrata. Sus reconocidos logros (presupuesto nacional balanceado, economía repotenciada, «feeling good» como nunca antes, conservadurimo republica-

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no arrinconado y simbolizado por la caída de Newt Gingrich) son todos conquistas que le transmiten al electorado nacional la sensación de vivir el «American Century» plenamente. En el ámbito de la política exterior, se puede afirmar que los logros de Bill Clinton en sus dos períodos de gobierno son modestos comparados con los éxitos domésticos. Las razones radican en esferas fuera del control del mismo Presidente o del país. La formulación de la política exterior necesita más consenso y cooperación a nivel ejecutivo-legislativo y de una opinión pública favorable que en asuntos internos, lo cual explica la dificultad en encontrar un campo de acción internacional que prometa un éxito rápido, palpable y con el mínimo de costos. El éxito doméstico que fue la invasión de Granada en octubre de 1983 para Ronald Reagan, la invasión de Panamá en diciembre de 1989 y la Guerra del Golfo contra Iraq en febrero de 1991 para George Bush, prometió ser para Bill Clinton la guerra aérea de la OTAN contra Serbia en marzo-junio de 1999. La llamada «guerra de Madeleine» llegó a ser uno de tales casos que cada presidente norteamericano busca propagar a la opinión pública y a los círculos gubernamentales en su país como una «pax americana» hecha en casa y aplicada en el exterior. Los intereses norteamericanos en su política euro-atlántica en aras de la expansión de la OTAN tuvieron que reformularse para adaptarse más óptimamente a tal desarrollo. Estos objetivos pueden resumirse en alcanzar arreglos de seguridad regional que promuevan relaciones intraeuropeas estables, o sea no conflictivas; establecer un sistema de seguridad que preserve y hasta aumente la influencia política y económica de los Estados Unidos mediante la OTAN y que permita a la vez devolver algunas responsabilidades de defensa a sus aliados europeos en la UE y/o la UEO; lograr una cooperación transatlántica e intraeuropea lo suficientemente funcional como para generar importantes aportes europeos a desafíos globales de seguridad contra el terrorismo internacional no convencional, la proliferación de las ADM, y los STIPS; fortalecer las instituciones y sistemas que apoyan y promueven la democracia y la economía liberal en Europa Central y Oriental así como en Rusia; reforzar organismos de cooperación multilateral que promueven los intereses económicos y financieros de los Estados Unidos, bajando su aporte a los gastos de defensa europea y manteniendo los mercados paneuropeos abiertos a las exportaciones civiles y militares norteamericanas (Sloan, 1996:297). Por otra parte, vale resaltar el interés vital estadounidense en su política euro-atlántica de asentar su liderazgo no solamente regional sino también mundial mediante su postura en Europa. Las crisis de la guerra civil en Yugoslavia a partir de 1992, la intervención de la OTAN en Bosnia en 1995 y los acuerdos de Dayton del mismo año, luego la guerra por Kosovo en 1999, y posiblemente la futura crisis por Montenegro, fueron situaciones que reclamaban liderazgo asertivo que ningún país europeo quiso y/o pudo demostrar

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y que eventualmente fueron resueltos por la firmeza estadounidense en asumir una postura decisiva, aunque controversial, al respecto. Ya la insistencia por parte de Washington por la incorporación específicamente de la República Checa, Polonia y Hungría a la OTAN (plausiblemente por razones electorales domésticos) subrayó este liderazgo asertivo de los Estados Unidos (Smith, 1999:54). La presencia y el liderazgo de los Estados Unidos en el ámbito de la seguridad europea son necesarios para la estabilidad político-militar intraeuropea. Sin embargo, se cuestiona la efectividad estratégica de tal presencia por su dependencia de las crisis regionales (Yost, 1998:290). Otro aspecto de suma relevancia para la política euro-atlántica de Washington son los propios valores ideológicos y morales que los Estados Unidos propagan y aspiran afianzar como universales. En la cumbre del Grupo de los 7 en Denver, Colorado, la cancillera norteamericana, Madeleine Albright, expresó este sentimiento enfáticamente, alegando que «estamos parados tan alto que podemos ver mejor que los demás». Esos valores políticos y morales que aluden a la democracia, justicia, paz y libertad son los que no solamente destacaron el modelo norteamericano ante el modelo soviético, sino son también los que actualmente sostienen la «supremacía del modelo norteamericano» y su hegemonía en un espacio político mundial ansioso por encontrar un sistema funcional (Clinton, 1994:47). Los principios «abiertos de la hegemonía norteamericana dependen de la apertura, reciprocidad y multilateralismo que no tienen competencia representada por otras potencias, por ello prevalece el modelo norteamericano» (Ikenberry, 1998:78). Esa versión de la supremacía del modelo norteamericano tiene sus detractores. Los Estados Unidos deben actuar internacionalmente como «una de varias potencias mayores» y no como la única superpotencia en un mundo «multi-unipolar» (Huntington, 1999:49). La potencia estadounidense está aislada en muchos temas que se discuten a nivel institucional mundial, tales como las normas ambientales; deudas con la ONU; las minas antipersonales; política de sanciones contra Irán, Iraq, Libia y Cuba; tribunal internacional sobre crímenes contra la humanidad, entre otros temas. La frase del actual vicesecretario de Tesorería norteamericano, Lawrence H. Summers, que caracteriza a los Estados Unidos como una «superpotencia no imperialista es quizás la más idónea» para describir su posición estructural dentro de las relaciones internacionales, pero no refleja la prepotencia funcional con la cual actúan y que provoca acusaciones por parte de los países en desarrollo de «colonialismo intelectual» e «imperialismo financiero» (Huntington, 1999:43). Cierto es que los países europeos occidentales, preocupados por reforzar sus economías y seguridad territorial, no comparten del todo esta visión tercermundista de los Estados Unidos. Para sus democracias dependientes de las materias primas, todo arreglo pragmático regional y/o internacional que neutralice amenazas a

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su crecimiento económico-industrial-comercial es racional y digno de entablarse, sean cuales fueran los valores y/o las potencias que lo propaguen. Desde la perspectiva europea, toda política exterior norteamericana de índole euro-céntrica es un beneficio de riesgo calculable. Las recientes crisis financieras de los dragones, tigres y fieras del Este Asiático disminuyen el interés en el Consejo Económico Asiático-Pacífico (APEC) y destacan a Europa Occidental, en particular a la UE, y a la esfera euro-atlántica como la zona de cooperación económico-comercialfianciera más estable, predecible, controlable, y por ende rentable para los Estados Unidos. Ya la cantidad de compromisos institucionales, tanto bilaterales como multilaterales, le aseguran a los países europeos, dentro y fuera de la UE, relaciones de beneficio recíproco y altamente estables en aras de su propio crecimiento económico. La expansión de la OTAN representa un paso más hacia el fortalecimiento de este multilateralismo cooperativo interdependiente euro-atlántico que será complementado por la próxima expansión de la UE, en función de la estabilidad económica y política en toda Europa.

Orígenes euro-atlánticos de la nueva OTAN No obstante la alta cooperación institucional existente en el ámbito euroatlántico, las relaciones entre los Estados Unidos y los países europeos no se desarrollan siempre y en todos los sectores en forma cooperativa. Más bien se plantea la omnipresencia del peligro de una rivalidad geoeconómica transatlántica que beneficiará más a los Estados Unidos y que terminará acentuando las «ventajas competitivas» y la supremacía de la potencia norteamericana (Spanger, 1999:136). Una visión más escéptica de las relaciones euro-atlánticas enfatiza que desde la caída de la Unión Soviética, los Estados Unidos y Europa Occidental, en particular el bloque de la UE, también llamados Eurolandia han venido alejándose el uno del otro y necesitan nuevos lazos de cooperación (Hindley, 1999:45). Evidentemente, las cúpulas del poder en ambos lados del Atlántico estaban conscientes del vacío en sus relaciones, creado por la desaparición del enemigo soviético común, y han estado elaborando nuevos esquemas de cooperación. De allí que se firmaron en Madrid en diciembre de 1995 la Nueva Agenda Transatlántica y el Plan de Acción Mutua Estados UnidosUE, donde se consagró la creación del «Transtlantic Marketplace» como preludio al Tratado de Libre Comercio Transatlántico (TLCTA), o sea el TAFTA. Es de hacer notar aquí que la alusión a un Marketplace (mercado) fue el resultado de la insistencia por parte de la UE, precisamente para evitar mencionar el término zona franca como proyecto de integración monetariofinanciera definitiva entre los países de la UE, y los Estados Unidos y el Canadá. Esto sirve como un indicador de que al menos la UE considera que todavía

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existen suficientes diferencias entre sus conceptos y modus operandi políticos y económicos y aquéllos de los Estados Unidos como para no hablar por los momentos de una integración monetaria definitiva. Como un signo de rivalidad geoeconómica entre los Estados Unidos y la UE podemos señalar que el aporte en dólares norteamericanos a las reservas internacionales cayó del 68,9% en 1980 al 57,1% en 1997 (The Economist, 14-11-1998:107). Tomando en cuenta que el manejo de seguridad por un Estado o por un conjunto de Estados y el manejo de sus respectivos aportes financieros a los mercados internos e internacionales son dos ámbitos imposibles de separar, se puede apreciar así el fondo del problema de las relaciones entre los Estados Unidos y la UE (Strange, 1989:109-111). La rivalidad comercial euro-atlántica no es coyuntural por naturaleza, sino más bien estructural y es por ello que no demuestra signos de debilitarse. (Bergsten, 1999:21). Esta rivalidad comercial que se evidencia con acciones recíprocas de prohibir ciertas importaciones y de imponer tarifas más altas a importaciones, no dificulta por sí misma que se cree un orden político transatlántico «creativo» y funcionalmente exitoso. Son más las diferencias que similitudes conceptuales políticas entre los países de la UE y los Estados Unidos que impiden tal orden coherente. Los casos de tales diferencias abundan: el ingreso de Turquía a la UE, políticas ambientales, proliferación de las ADM, modo de tratar a los STIPS, y divergencias en percibir y resolver crisis regionales; es decir que mientras los norteamericanos prefieren anticiparlas, los europeos optan por resolver una crisis cuando se concretizan los contornos y las implicaciones de la misma (Bierling, 1998:16). Es por ello que no se ha elaborado hasta la fecha un esquema de cooperación institucional euro-atlántica que englobe todos los temas de mutuo interés. Los ámbitos de tal cooperación quedan separados por los criterios nacionales tanto económicos como de seguridad. Mientras que el G-7, la OCDE y el Fondo Monetario Internacional (FMI) representan foros de cooperación euroatlántica en materia político-financiera, la OSCE y, en términos más específicos y concretos, la OTAN y la UEO, abogan por el aspecto de la seguridad. La expansión de la OTAN hacia Europa Oriental y Central bien puede interpretarse como una ronda de competencia institucional entre la misma y la UE, en el sentido de que mientras la UE se amplió en 1995 para incluir a Austria, Finlandia y Suecia, y planea la incorporación de Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Greco-Chipre, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, República Checa y Rumania, probablemente para el año 2002, la OTAN fue más ágil en su «incursión» hacia Europa Oriental y Central. Esto es, mientras que la UE estaba apenas «redondeando» su institucionalidad en un contexto geográfico norcéntrico de Europa, la vertiente militar de las relaciones intraeuropeas, es decir la OTAN, actuó en términos geográficos más rápidos y ambiciosos hacia el Este.

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La lentitud institucional expansionista de la UE se debe en realidad a que los países de Europa Oriental y Central definen su seguridad en términos más económicos que militares, lo cual implica mayor inclinación hacia la UE y no hacia la OTAN (Simon, 1998:1). Para algunos, en particular las tres repúblicas bálticas de Estonia, Letonia y Lituania, la entrada a la UE constituye una alternativa suficientemente atractiva para recompensar su exclusión, bajo presión rusa y preocupaciones euro-atlánticas, de la OTAN (Woyke, entrevista el 9-8-1999). Pero este proceso de consenso interno de esos países se ve perjudicado por la falta de experiencia interinstitucional doméstica y es por ende más largo. La ampliación institucional de la OTAN pudo realizarse más ágilmente por la complejidad burocrática que involucra la ampliación de la UE, a nivel tanto nacional de los países interesados como interno de la misma UE. Para compensar la parsimonia burocrática interna de la UE y para poder contar con sus propios recursos políticos y militares en caso de crisis regionales, ese organismo supranacional ha venido elaborando las bases para su propia política exterior y su propia fuerza de intervención militar. Se aspira llegar a una Europa más madura, con más autoconfianza, y con mayor asertividad en resolver sus propios problemas político-territoriales sin acudir a la OTAN, es decir, para excluir el factor norteamericano. La propuesta política exterior y de seguridad común de Europa (PESC) existe como concepto oficial desde el Tratado de París de 1951 (Comunidad Europea del Carbón y Acero), o sea como un «camino de doble vía» para describir la cooperación bilateral entre los países europeos miembros de la OTAN por una parte y los Estados Unidos por la otra. La PESC nació en parte como respuesta a las frustraciones europeas por su incapacidad de lograr cierta unidad de decisión organizacional y negociadora ante Washington, debido a las incongruencias de sus intereses nacionales y parroquiales y prioridades económicas (Mesaros, 1980:233-234). La PESC dio paso a la doctrina de la Cooperación Política Europea (CPE). La CPE se originó en 1970 y luego fue oficializada en octubre de 1972, cuando se discutió en la cumbre de la Comunidad Europea en aquel entonces (Gazzo, 1973:195). La PESC se visualizó en la época de la Guerra Fría como parte de la CPE, esperando lograr mayor cohesión política intraeuropea en asuntos internacionales, especialmente ante las emergentes potencias entre los países en desarrollo y otros que se habían independizado recientemente del colonialismo europeo. Sin embargo, el funcionamiento real de la PESC no ha llenado las expectativas en cuanto a su efectividad como la «voz unida de Europa». Cuantiosos son los factores que todavía perjudican la formulación e implementación de una PESC efectiva, sobre todo el pasado colonial, la opinión pública frecuentemente reticente, restricciones constitucionales presupuestarias, como lo demostró el fracaso de la iniciativa francesa de intervenir política y militar-

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mente en Ruanda en junio de 1994 (Roper, 1998:223). Las apreciaciones pesimistas respecto a la funcionalidad y el futuro de la PESC se acentúan (Eliassen, 1998:217) menos que aquéllas de índole optimista, aunque en forma cautelosa (Peterson & Sjursen, 1998:177-179; Burghardt; 1997:332). Llama igualmente la atención el uso de términos arquitectónicos para describir la PESC y sus objetivos e instrumentos: «Casa Europea Común»; «Fortaleza Europa»; «Puente entre el Este y el Oeste»; o el «Pilar Europeo». Tal uso intensivo implica la existencia de estructuras fijas y sólidas en cuanto a la PESC, su formulación y ejecución. Pero la realidad del manejo de la PESC indica más bien que nada de eso es cierto, o sea que todo en la CPE y la PESC es flexible y coyuntural (Hyde-Price, 1992:87-99). Por otra parte, vale agregar que la expansión de la UE da pie para reforzar una PESC más asertiva y proyectada hacia un concepto ambicioso de su futuro político, no solamente en Europa, sino a nivel internacional (Sjursen, 1999:40-41). Para complementar militarmente las funciones políticas de la UE en el ámbito de la seguridad regional, se formó la UEO en octubre de 1954. No todos los miembros de la UE están en la UEO. Austria, Dinamarca, Finlandia, Irlanda y Suecia siguen como meros observadores de ese organismo de seguridad europea (Figura N° 1). Por otra parte, los seis miembros de la OTAN que todavía no pertenecen a la UE, es decir Hungría, Islandia, Noruega, Polonia, República Checa y Turquía, son miembros asociados de UEO, mientras que las tres repúblicas bálticas, más Bulgaria, Eslovenia, Eslovaquia y Rumania, todos ellos (menos Eslovaquia) futuros miembros de la OTAN, ingresaron como «socios» a la UEO. Sin embargo, se observa en este contexto un esfuerzo políticoinstitucional serio por parte de los países europeos de la UE en desarrollar a la UEO como un instrumento de actuación militar viable sin mayor aporte estadounidense que también le permite a sus países miembros acudir a «opciones ejecutivas» fuera de la OSCE. Al respecto, las relaciones entre la OTAN y la UEO merecen ciertas observaciones. Estando el patrón de membresía en la OTAN sujeto a criterios fundamentalmente de seguridad y defensa, países como Noruega, Turquía e Islandia pertenecen a la OTAN, pero no a la UE o la UEO. Esta circunstancia no implica en realidad ninguna incongruencia en este patrón de membresía, puesto que la UEO, a pesar de ser un organismo de seguridad netamente europeo, evidentemente no goza de la alta credibilidad político-militar que ostenta la OTAN. Pero aparte de ello, la verdadera razón de la lejanía de Noruega, Turquía e Islandia de la UEO descansa en el hecho de que los primeros dos no son miembros de la UE e Islandia no aporta material logístico a las fuerzas militares de la OTAN, puesto que esa nación isleña no cuenta con fuerzas armadas propias.

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No obstante la alta representatividad política de la UE dentro de la UEO, esta última sigue siendo limitada en sus capacidades de acción como una alianza militar por falta de infraestructuras propias y adecuadas. De modo que la UEO no podrá en la actualidad operar militar, autónoma y efectivamente sin la ayuda de la OTAN, la cual asumió proporcionarle tal ayuda (Schöllhorn, 1996:54). La dependencia militar y logística de la UEO de la OTAN es más que obvia y en situaciones de crisis se traduce automáticamente en una dependencia política de los Estados Unidos. En otras palabra, hasta la UEO, tan estrictamente europea como quisiera serlo, es altamente dependiente de los intereses y la actuación estadounidenses. Por ello y por iniciativa francesa, la UEO intentó actuar unilateralmente en dos ocasiones, o sea en la guerra Irán-Iraq 1980-1988 y en la Guerra del Golfo de 1991, con modestos logros, para «darle dientes» a la PESC (Meiers & Goetschel, 1993:288). La cooperación franco-germana en asuntos militares se basa en la considerablemente estrecha cooperación entre esas dos naciones en asuntos monetarios y financieros en aras de la «comunidad de estabilidad» que ambos países propagan enérgicamente para Europa (Dyson, 1999:37). Para finales del año 2000 está estipulada la fusión institucional total entre la UE y la UEO, estén o no todos los integrantes de la UE en la UEO, coordinada con la introducción definitiva de la moneda única europea, el euro. Los objetivos que se pretenden lograr por ello se resumen en optimizar la coordinación de la PESC; establecer una comisión militar permanente dentro de la UE; contar con una PESC respaldada por una sólida moneda europea y así capaz de operar exitosamente en Europa sin los Estados Unidos y Canadá. Es importante resaltar aquí que el liderazgo institucional francés de la UE a partir del 2001 facilitará tal desarrollo. Los problemas de UEO que se esperan superar con esta propuesta de fusión incluyen fallas en las estructuras y funciones de la inteligencia militar, del comando unido, del transporte aéreo estratégico y en la sincronización de las normas industriales militares. Se apunta además hacia un énfasis de la PESC y de la UEO/UE en el manejo de las crisis regionales, ayuda humanitaria y operaciones de mantenimiento de paz en Europa. La PESC se implementará de acuerdo al Tratado de Amsterdam, de diciembre de 1997, el cual le otorgará poderes especiales al Parlamento Europeo de 626 miembros para vetar la actuación del futuro Embajador de la UE en materia PESC. Por otra parte, los planes para crear un «Euro-Corps» para intervenir militarmente en forma más europeamente autónoma, liderados por Francia y Alemania (Euro-Brief N° 6, junio de 1999:3), marchan de acuerdo a las provisiones del Acuerdo de Amsterdam y previstos por la PESC. Es de anotar en este contexto que la reincorporación de Francia en diciembre de 1995 a la estructura militar de la OTAN, que la nación gala había abandonado en julio de 1966, y su activo respaldo a la UEO no son gestiones incompatibles, puesto que

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enfatizan su política de reforzar simultáneamente el elemento militar tanto euroatlántico, es decir norteamericano y canadiense, como el propio europeo, en pro de la seguridad regional. Por otra parte, la designación en agosto de 1999 del ex secretario general de la OTAN, Javier Solana Madariaga, como Comisario de la UE para la PESC indica tal congruencia entre los intereses de seguridad de la UE y su actuación en materia de política internacional. No obstante estos planes de estrecha cooperación institucional intraeuropea, el factor estadounidense y la omnipotente injerencia de la OTAN en asuntos de seguridad europea mantendrán su vigencia en las decisiones de la UE y de la EUO en el futuro próximo. La capacidad real de la UEO para actuaciones militares autónomas se estima limitada en los mejores de los casos por su sobreimposición institucional con la OTAN y, por ende, su dependencia militar de la misma. Tal como lo demuestra gráficamente la Figura N° 1, se observa que en la interacción institucional entre la OTAN, la UE y la UEO diez países europeos, entre ellos las potencias nucleares de Francia y el Reino Unido, así como el motor económico de la UE, Alemania, pertenecen a la OTAN, cuyo apoyo infraestructural y logístico a la UEO decidirá fácticamente el éxito de sus posibles operativos militares (Schöllhorn, 1996:54). Más aún, el sobrepeso político y tecnológico-militar de los Estados Unidos dentro de la OTAN reduce en efecto toda posible actuación de la UEO a solamente operativos aprobados por Washington (Reinelt, entrevista del 19-8-1999). Las relaciones entre los Estados Unidos y la UE no pueden aislarse de la actuación de otros países como Rusia, China y Japón. Washington tiende a tratar a la UE «como si fuera un solo Estado-nacional tradicional o como cualquiera otra organización multilateral, lo cual es un error de apreciación de la verdadera naturaleza de la UE» (Schaetzel, 1975:95). Eso se debe en parte al carácter institucional y al modus operandi singular de la UE. También se puede atribuir esta apreciación un tanto desbalanceada a cierta actitud ambivalente por los Estados Unidos hacia Europa: positiva por los beneficios económicos y en materia de seguridad, pero negativa por las consecuencias de una competencia geopolítica por parte de una PESC exitosa en las relaciones internacionales (Burghardt, 1991:89). Sin embargo, los aspectos cooperativos euro-atlánticos superan hasta la fecha cómodamente las fricciones que pueden resultar de una rivalidad euro-estadounidense. Esta cooperación se demostró efectiva desde el principio de la crisis de Kosovo al coordinar la estrategia político-diplomática euro-atlántica de modo que la OTAN figurara como la institución epicéntrica de la misma. El objetivo principal de tal estrategia era evitar recurrir a la ONU y/o a la OSCE, a fin de privar a Rusia y/o a la China Popular de ejercer sus respectivas e importantes influencias, sobre todo el inevitable veto ruso en el Consejo de Seguridad, a favor de Serbia. Esta cooperación también se evidenció en la división euroatlántica de labor que se produjo durante la crisis de Kosovo: los Estados

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Unidos asumieron el costo financiero y llevaron a cabo la mayoría de las acciones militares, mientras que la UE proporcionaba los recursos militares y humanos para implementar la solución política creada por los 78 días de bombardeos aéreos. Así observamos que el 95% de los ataques aéreos durante el operativo «Fuerza Aliada» de la OTAN fueron realizados por aviones estadounidenses que formaban el 75% del total de la aviación disponible para la misma, mientras que las tropas norteamericanas alcanzan apenas 7.000 efectivos de un total de 50.000 que constituyen la KFOR de la ONU para el operativo posterior de mantenimiento de paz en Kosovo.

Conclusiones: implicaciones de la ampliación de la OTAN Cada vez se cristaliza más la posibilidad de una futura actuación de la OTAN en áreas geográficas propias, pero también posiblemente fuera del ámbito originalmente concebido para la OTAN. Tal actuación se realizará de acuerdo a criterios subjetivos de sus miembros más poderosos, conduciendo en efecto a su nacionalización político-diplomática y militar extrarregional, o sea global por parte de la OTAN. Tal escenario, tanto teóricamente plausible como prácticamente probable y hasta eminente, arroja un conjunto de serias interrogantes sobre el futuro de las relaciones internacionales, en particular la estabilidad y seguridad regional y el control por parte de la OTAN sobre las mismas. También el futuro rol de la propia OTAN como la conocimos, o sea una organización euro-atlántica, para tareas globales en manos de sus poderosos y ambiciosos protagonistas. Cierto es que la OTAN resultaría más «vehemente» en su actuación militar y político-policiaca de mantenimiento de paz que otros organismos, tales como la ONU, OSCE, CSEA, UE y/o la UEO, siempre y cuando los países líderes de la OTAN decidan actuar firme y consecuentemente en pro de sus objetivos estratégicos. Si tomamos la crisis de Kosovo y el operativo «Fuerza Aliada» como caso de estudio, la proeza de la OTAN no se evidenció tanto en sus logros militares, puesto que los 78 días de más de 92.000 bombas causaron menos daño militar que lo publicado, sino más bien en lo psicológico, ya que la capitulación de Milosevic ante la OTAN se debía más a su convicción de que esa organización iba a invadir el territorio de Kosovo para causar su remoción física de Belgrado y eventualmente del poder nacional. Además, los logros políticos tampoco se resaltaban, al menos no por la actuación diplomática decisiva de los integrantes de la OTAN durante la guerra. Faltaba una estrategia política coherente de negociar con Milosevic, la cual consistía en bombardear y presentarle periódicamente la misma lista de objetivos irrevocables sin mayores alternativas: retirar las tropas serbias de Kosovo, respetar los derechos humanos, poner fin a la violencia y limpieza étnica, y el regreso de los refugiados, de modo que la mediación del presidente de la Finlandia neutral, Martti Ahtisaari, pareció ser más efectiva para poner fin a esa guerra, pero no al conflicto serbio-

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kosovar (Pradetto, 1999:812). Una visión académica del futuro de la OTAN engloba los siguientes cuatro escenarios: la OTAN con una «Europa atlantizada»; una Comunidad de Defensa Europea Occidental; una OSCE actuando como un sistema de seguridad colectiva paneuropea; o una Europa de Estados nacionales individuales sin estructuras supranacionales y sin participación estadounidense (Hyde-Price, 1991:189-235). Otra visión abarca un nuevo ordenamiento para Europa como un «megasistema euro-atlántico» que requiere el funcionamiento de los demás subsistemas institucionales, tales como la AFOR, CSEA, OSCE, OTAN, UE, UEO, SpP, COU, y el DOM, con la cooperación multilateral como estrategia primaria (Czempiel, 1998:373-374). Desde esta perspectiva teórica, también la PESC se resalta como un factor en la expansión geográfica y estratégica de la Europa económicamente organizada en la UE y militarmente protegida por los lazos euro-atlánticos de la OTAN. Sin embargo, es improbable que la UE cuente

Figura N° 2 Esquema de la interacción institucional de los organismos de cooperación multilateral en materia de seguridad y defensa más importantes de Europa

OSCE CSEA

Eslovenia

SpP

Andorra, BosniaHerzegovina, Croacia, Chipre, Liechtenstein, Malta, Mónaco, San Marino, Santa Sede, Serbia y Montenegro*

Tajikistán

MEI

Armenia, Azerbaiyán, Belarús, Georgia, Kazajstán, Kirguistán, Moldova, Rusia, Turkmenistán, Ucrania, Uzbekistán

OTAN Canadá, Estados Unidos, Hungría, Islandia, Noruega, Polonia, República Checa, Turquía

UE Austria, Finlandia, Suecia

Dinamarca Alemania, Bélgica, España, Francia, Grecia, Holanda, Italia, Luxemburgo, Portugal, Reino Unido

DOM Egipto, Israel, Jordania, Marruecos, Túnez

Irlanda

UEO * Suspendidos

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en un futuro cercano con una PESC y una UEO tan asertivas y efectivas como para hacerle un contrapeso viable a la política exterior norteamericana (Allen & Smith, 1998; Regelsberger et al, 1997; Piening, 1997; Coffey, 1998). La Figura N° 2 que presentamos a continuación demuestra la interacción sobreimpuesta de índole institucional que existe a nivel multilateral entre los ocho organismos más importantes en materia de seguridad existentes actualmente en Europa. Se observa el papel central que juegan los Estados Unidos en toda decisión relacionada con acciones institucional-multilaterales en territorio europeo y que emana no solamente de su posición de liderazgo institucional dentro de la OTAN, sino también y especialmente que se deriva de las capacidades militares y logísticas que la potencia norteamericana puede movilizar cuando se requiere, pero siempre y cuando coincida tal movilización con los intereses estratégicos de Washington. Se evidencia mediante este esquema gráfico que la OTAN, o sea los Estados Unidos, controla hasta la actuación de la muy europea UEO simplemente por vía de la capacidad real de actuación militar-logística. La expansión geográfica y consolidación político-militar de la OTAN señalan claramente la futura tendencia en Europa de equipar la paz «con dientes» (Roberts, 1996:306) para resguardar las economías, tanto nacionales como globalizadas de los países de la UE y la OCDE, en particular de aquellos del Grupo de los 7. Si bien es cierto que la OTAN es proveedor de bienes (seguridad) para gobiernos, y no para los pueblos de Europa (Lepgold, 1998:105) el ambiente de seguridad y estabilidad regional, y quizás hasta global, que la OTAN provee para las economías euro-atlánticas representa un servicio digno de reflejarse en las tareas de manejo de crisis, prevención de conflictos, independientemente de sus motivos, y en los operativos de mantenimiento de paz, tal como se estipulan en los párrafos 31 y 32 del Nuevo Concepto Estratégico de 1999, incluso como «out-of-area responses». Es obvio, por el desarrollo conceptual de la OTAN y por su actuación en Kosovo, que su continuidad como una alianza euro-atlántica para proteger «la libertad y seguridad de sus miembros por medios políticos y militares, basándose en valores comunes de democracia, derechos humanos y leyes» (Párrafo 6) es indiscutible. Igualmente, los vínculos históricos y culturales transatlánticos, la consolidación de la integración económica europea mediante el euro y la compartida experiencia de haber sobrevivido el desafío socialista soviético también refuerzan la evolución de la OTAN de un organismo regionalmente restringido a una institución conceptualmente globalizada. Sin embargo, toda globalización conceptual de la OTAN no debe interpretarse como el brazo armado de la OCDE/G-7/UE «contra regiones o religiones distintas a su cultura occidental como el Asia o el Islam» (Gompert & Larrabee, 1998:233).

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Otra clara tendencia en aras de la expansión de la OTAN y su acción contra Serbia puede apreciarse en el reforzamiento de la capacidad político-diplomática de la UE para actuar mediante la PESC paralela, si no independientemente, de los Estados Unidos, incluso a nivel global. Los esfuerzos liderizados por París y Berlín para vigorizar de nuevo a la UEO indican una estrategia europea, o al menos galogermánica, para reconquistar un espacio regional europeo factualmente dominado por la voluntad norteamericana en actuar decisivamente contra regímenes represivos irrespetuosos de los derechos humanos de sus minorías étnicas. La lección de las crisis yugoslavas desde 1991 ha sido la imagen de una UE impotente en su propia casa sin la actuación de los Estados Unidos. Compensar el débil elemento europeo, especialmente en los gastos militares, mediante la reactivación de la UEO coincide con los intereses de Washington en disminuir su aporte financiero a la solución de crisis europeas de naturaleza y alcance exclusivamente regional. Por otra parte, toda consecuencia globalmente positiva que emane de una actuación regional de la UE y/o la UEO bien podría enfrentarse a fricciones con la actuación internacional hegemónica de los Estados Unidos. El nombramiento en julio de 1999 del general de aviación norteamericana Joseph Ralston, para el cargo de Comandante Supremo de la OTAN, efectivo para abril de 2000, ya por sí mismo indica cierta tendencia estratégica militar dentro del contexto de la expansión geográfica de esa alianza. La destitución del general de los infantes de la marina, Wesley Clark, que tanto insistía en usar tropas para «pacificar» a Kosovo, de este importante puesto indica en gran medida la nueva tendencia militar y política de la OTAN de contar con la aviación como una estrategia militarmente efectiva, aunque ello no se probó plenamente durante los bombardeos en Kosovo, y políticamente cómoda, ya que disminuye la probabilidad de bajas militares y por lo tanto aleja la posibilidad de resistencia política doméstica a futuras actuaciones de la OTAN. Los avances en la tecnología militar y los gastos presupuestarios que ello implica precisan de futuros escenarios conflictivos para probar su efectividad militar y utilidad para los fines políticos de sus países protagonistas. Puesto que es políticamente imposible justificar presupuestos para cierto tipo de armamentos sin usarlos en situaciones cuya salida es beneficiosa para los gobiernos en cuestión, toda decisión de la OTAN a involucrarse en futuras crisis regionales tendrá como criterio principal esta vertiente político-presupuestaria y tecnológico-militar, en particular en cuanto al tipo de conflicto, objetivos, alcance y duración de su intervención directa, así como el beneficio proyectado para el diseño de futuras armas. Como actuación de precedencia político-militar y como un proceso diplomático, la «guerra de Madeleine» en Kosovo sirve de modelo para repetirse en otros teatros europeos como posibles futuras intervenciones directas, es decir en escenarios de guerras civiles y/o conflictos internos con masivas violaciones

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–publicitadas– de derechos humanos. Cuando los grandes problemas desaparecen, los pequeños anteriormente relegados y casi olvidados emergen como importantes. Situaciones como la de Bosnia-Herzegovina, Kosovo, y quizás pronto Montenegro, y otros más, pasan a ser importantes indicadores de las relaciones regionales e internacionales. Se estima que Kosovo fue un ensayo de la proeza diplomática y militar de la OTAN para probar cómo esa comunidadcoherente y potente de intereses nacionales puede repetirlo más exitosamente. La OTAN puso en relieve que Kosovo bien puede ser una anomalía o un ensayo general para probar su proeza tanto político-diplomática como militar, así como para evaluar las condiciones, limitaciones, reacciones, potencialidades y consecuencias de semejantes crisis y conflictos. Sobre todo las reacciones de diversos sectores: la opinión pública en diversos países aliados relevantes, reacciones de países vecinos y/o de otros «casos problemáticos» y/o de los STIPS, entran en consideración para ensayar futuros casos, en especial controlar el flujo de las AMD y asegurar la «pax americana» en pro de una globalizada y dominante paz industrial-comercial-occidental a nivel mundial. Las potencias euro-atlánticas, lideradas por los Estados Unidos, optaron racional y selectivamente por reforzar la actuación político-diplomática de la OTAN, en detrimento de la ONU, OSCE y hasta de la UE y de la UEO. Este «bypass» institucional que la OTAN efectuó apuntaba a favorecer el elemento militar de la misma y a neutralizar la influencia político-diplomática de los vetos de Rusia en la ONU y la OSCE. Siendo la potencia militar y tecnológicamente más dominante, la «otanización» del conflicto en Kosovo le presta más ventajas a Washington y por ende a toda la OTAN, para actuar de modo más selectivo e interesado que mediante otros organismos como la ONU, la OSCE o la UE. Variables como las de la moral, poder, multilateralismo cooperativo y el retorno a los intereses nacionales, esta vez bajo el manto de la seguridad colectiva, surgen durante la expansión geográfica de la OTAN y de la crisis de Kosovo como premisas, criterios y marco de referencia funcional para la reorientación estratégica de la OTAN, y por ende de la política internacional de las potencias occidentales. Por último, vale recordar que la planeada expansión institucionalizada de la OTAN hacia el Mar Negro y la consolidación de la «Fortaleza Europa» mediante el euro traerán probabilidades concretas de agravar aún más las relaciones entre las potencias euroatlánticas por una parte y Rusia y China por la otra. Moscú y Beijing no podrán seguir actuando descoordinadamente. Buscarán entablar relaciones más estrechas, pero de índole flexible y táctica, para enfrentar coyunturalmente a los Estados Unidos y sus respectivos aliados. La actuación unilateral de la OTAN en Kosovo generó desconfianza y resentimiento a nivel ruso-chino, provocando una seria ruptura entre Beijing y Washington y la actuación rusa en la intervención de la OTAN/KFOR en Kosovo al finalizar la guerra. Se vaticina un patrón de relaciones internacionales nue-

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vamente multipolarizadas con matices más complejos que nunca: una «hegemonía benévola» estadounidense, dosificada por un multilateralismo cooperativo e interdependiente cada vez más prevaleciente que el actual neorrealismo y selectivamente dotado de criterios y argumentos éticos. Este multilateralismo, altamente institucionalizado y consensualizado con los aliados euroatlánticos de los Estados Unidos y con selectos países pronorteamericanos sin importar su grado de desarrollo, como lo son Japón, Corea del Sur, Israel, Egipto y Argentina, se enfrentará a una alianza táctica, coyuntural e incierta entre la potencia rusa y la china, ambas en aguda necesidad de apoyo económico, pero todavía con «garras» nucleares. No serán pocas las potencias medianas entre los países en desarrollo que buscarán reforzar sus capacidades político-militares para defender su soberanía e imponer su agenda de política exterior ante la hegemonía estadounidense y de la OTAN o por vía de adquisición de las ADM y/o con una cooperación selectiva con Rusia y/o China. Sin embargo, la cantidad y complejidad tanto estructural como funcional de las (inter)dependencias institucionales, actualmente omnivigentes como globalizadas, debilitarían las capacidades conflictivas de todos los actores involucrados, sin que ello refuerce necesariamente la hegemonía de las potencias industriales del Grupo de los 7, o sea de la OTAN. Dada la dependencia estratégica de las potencias industriales de los exportadores de energía entre los países en desarrollo, y dada la dependencia estructural de éstos de las potencias industriales, las relaciones internacionales contemporáneas se reducen en efecto a cuadros sobreimpuestos y solapados de meras competencias de dependencias: aquellos países que califican como los más fuertes son los que logran maximizar sus recursos y capacidades no en términos absolutos sino relativos en función de minimizar sus dependencias, ya sean estratégicas o estructurales. Dadas las múltiples restricciones estructurales sobre la actuación individual de los Estados hoy por hoy, la realidad de las relaciones internacionales ya no es ni realista ni neorrealista, sino simple y multilateralmente real.

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