Gestion Publica Lomas De Zamora.docx

La nueva Gestión Pública: el caso de Lomas de Zamora (Dr. Miguel Trotta) 1. La Nueva Gestión Pública: perspectivas y controversias El paradigma de la nueva gestión pública, fuertemente desarrollado y promovido por organizaciones internacionales multilaterales en el contexto neoliberal de los noventa y en la actualidad a nivel global; plantea en primer término la definición de un sector público que gestione en aquellas instancias en las que no exista otro efector de políticas y se desarrolle de modo eficaz y eficiente; de acuerdo con perspectivas economicistas de consideración de lo público. Por esto es que toda intervención del estado se considera acciones subsidiarias del sector privado. Las principales tendencias de este paradigma son: la reducción de las burocracias, una tecnificación y la informatización de los procesos administrativos y los servicios; es decir una reestructuración del modo de resolución de las necesidades sociales. Se ha constituido en una perspectiva de gestión moderna de acuerdo a procesos de racionalización de un Estado que se concibe como altamente burocratizado, con concepciones centralizadoras y verticales en el ejercicio de poder, es decir estructuras y organizaciones público estatales que no se adecuan a sociedades pluralistas, abiertas y con procesos de transformaciones sociopolíticas. Sin embargo la racionalización propuesta está signada por la racionalidad costo-beneficio en desmedro de un carácter universal e inclusivo de las políticas públicas. Se propone como un paradigma transformador de la Administración pública y los procesos de formulación e implementación de las políticas desde principios neoliberales que afectan la garantía de derechos. Sin embargo no todo proceso de modernización bajo este paradigma, se instituye desde estos principios, en la práctica se encuentran casos que aplican los lineamientos generales de la nueva gestión pública pero redefinida en favor de formas tradicionales de gestión y de concepción del gobierno y el poder. Lo que en el plano teórico se concibe como proposiciones puras, en la práctica se aplican también parcialmente redefinidas bajo una cosmovisión contradictoria con los supuestos neoliberales, hacia formas mixtas o de subordinación a concepciones incluso opuestas ideológicamente a esos supuestos.

1

Un foco central en esta perspectiva es la de las formas de control en lo que refiere a la implementación de estas acciones dirigidas a modernizar los procesos de gestión; en efecto se crean las condiciones de un control que excede el verticalismo y desafía a los gobiernos a la transformación de la Administración Pública y los procesos de implementación de las políticas. Por otro lado este paradigma se conforma de una perspectiva amplia de varios enfoques que incluyen perspectivas conductistas de lo político, empirismo y funcionalismo. Este eclecticismo torna al paradigma en un conjunto de proposiciones teóricas y prácticas que consolidan una perspectiva economicista de lo político. La nueva gestión pública ha logrado que se constituya una procesualidad vinculada a la eficiencia económica y a la eficacia, que sólo mayoritariamente de modo discursivo se hubieron planteado en la Administración Pública tradicional. En efecto, este paradigma se plantea en el marco de políticas restrictivas para lo que se define como el saneamiento de las finanzas públicas bajo la perspectiva neoliberal. Por ello supone garantizar una capacidad interventiva del gobierno en los marcos de ajuste fiscal, donde la Administración Pública se considera como punto de ataque en los términos de reducción de las burocracias y así consolidar la acción estatal en los marcos de un Estado denominado eficiente, en términos de la racionalización descripta. Los procesos de ajuste fiscal se constituyen entonces,

en el marco condicionante de las políticas de modernización bajo este

paradigma. Por ejemplo durante los procesos de reforma del Estado en Argentina, en los noventa, se han generado y condicionado las modificaciones en la concepción de la Administración Pública tradicional, instando a los cambios de la nueva gestión pública. Es decir que este paradigma tiene una perspectiva neoliberal y tanto en los noventa como en el gobierno desde 2015 hasta la actualidad, se trata de instituirlo con una clara tecnificación desprovista de una gestión participativa e inclusiva con criterios de universalidad. Existieron desde allí dos tendencias crecientes por un lado el análisis y diseño de las políticas públicas y por otro el de la gestión pública vinculada a la reestructuración del aparato gubernamental. Las políticas de ajuste que condicionan los recursos para la implementación de las políticas, desde este nuevo marco, promovieron una concepción dominante con un objetivo disciplinador en cuanto a su rigurosidad económica pero al mismo tiempo se ha centrado en

2

reformar los procesos decisorios gubernamentales en respuesta a los condicionantes financieros y políticos. En suma, la política pública al ser considerada como una construcción de decisiones e implementaciones, se convierte desde el punto de vista epistemológico de la nueva gestión, en un objeto de conocimiento válido. Es decir, la construcción de políticas con claros propósitos de modificación del control de los procesos sociales, se constituyen en otro de los ordenadores de la modernización del Estado y de los procesos de la Administración Pública. Por otro lado, dicho conocimiento se aplica como fundante de las intervenciones estatales, desechando las concepciones de políticas de la Administración Pública tradicional. La nueva gestión pública introduce el análisis de la decisión política, punto que hasta esa consolidación de esta perspectiva se hubo obviado como constitutiva de las políticas públicas. Es que la decisión estaba vedada como objeto en tanto se promovía una separación entre decisión gubernamental y procesos de la Administración Pública. En efecto no puede considerarse ningún proceso de reforma sin tomar en cuenta el gobierno en tanto proceso decisorio en lo político. De allí que al considerarse la gestión desde las atribuciones administrativas y decisorias de los gobiernos, pueden percibirse diversas implementaciones de las proposiciones de la nueva gestión pública. La decisión política, hace veinte años atrás, era un campo de análisis fuertemente desvinculado del análisis de las políticas públicas. En cuanto al gobierno el aporte de la política pública, bajo el paradigma de la nueva gestión, consistió en considerar como centrales los costos de las operaciones administrativas, el maximizar los recursos y optimizarlos en el marco de la gestión, el promover la evaluación del accionar de los organismos públicos, el profundizar el control interno y el analizar las decisiones políticas gubernamentales como parte constitutiva central de la política pública. (ARELLANO, D.; 2002) Así la nueva gestión pública se desarrolla bajo la perspectiva neoliberal desde los ochenta en Europa con el new management de los países anglosajones; constituida como un conjunto

de

medidas,

técnicas

y procedimientos

dirigidos

a

tornar

eficiente

económicamente las políticas de las Administraciones Públicas, bajo criterios neoliberales. Es una dimensión interventiva aún desde la perspectiva neoliberal que tiende a la reducción 3

de la Administración Pública y sus esferas de intervención. En efecto la matriz de la nueva gestión pública tiende a demostrar la ineficacia de una Administración Pública altamente burocratizada, con una estructura vertical piramidal y jerárquica con un supuesto irracional consumo de recursos. Es decir se concibe como un paradigma superador de las tradicionales concepciones pero que en modo alguno debe considerarse desvinculado de los procesos decisorios que lo implementa. Uno de los principales objetivos de la nueva gestión pública es netamente financiero, por ello promueve reformas de los sistemas de control interno con el objeto de promover la eficiencia económica de las operaciones del gobierno. Por otro lado tiende a generar una relación equilibrada entre ingreso y gasto público de acuerdo con la perspectiva liberal de no gastar más que lo que se recauda. Sin embargo consecuentemente con esto, la nueva gestión pública tiende a reorganizar administrativamente los gobiernos suprimiendo jerarquías innecesarias, generando la descentralización de las decisiones con la consecuente relación directa entre Administración y ciudadano (creación de agencias descentralizadas). Las tareas de coordinación interáreas del Estado y la transversalidad administrativas son otros de los puntos de consolidación de esta perspectiva. Sin embargo en la práctica estas iniciativas no deben considerarse sino como espacios de disputa de poder y de recursos en los cambios en el aparato del gobierno. En ese sentido es posible advertir que las proposiciones de la nueva gestión pública se han aplicado selectivamente es decir que mientras que se implementan políticas de consolidación de la eficiencia económica de los gobiernos, han pasado a un aspecto secundario las reformas gerenciales de la Administración Pública. La nueva gestión pública en Argentina ha aportado la generación de una concepción y prácticas de preservación de la eficiencia económica y del desempeño, centrándose más en la evaluación que en la planificación, más en los resultados que en los objetivos. La evaluación se centra ahora en diversos centros de la acción pública: la perfomance del personal, la calidad de los servicios, los resultados de las políticas, la conformidad de los ciudadanos. Si bien no se cuestiona en el plano académico ni en el operativo de modo general a la Administración Pública,

si se discuten la modernización o reforma que

rediseñe e implemente nuevas concepciones en cuanto a la organización, la dirección y la

4

intervención estatal, con el objeto de eficientizar la prestación de los servicios públicos y resolver las necesidades públicas. Se administra por tanto en la actualidad con una reducción de recursos con la contradicción que supone el marco de procesos democráticos pluralistas y competitivos, pero con la preeminencia de marcos fiscales rigurosos y finanzas públicas que tienden a promover circuitos regresivos en materia de recursos. 1.2. La Nueva gestión Pública y la gobernanza posburocrática Sin embargo las condiciones de gobernabilidad, bajo la perspectiva de la nueva gestión pública en este contexto, se encuentran a su vez condicionadas por sectores sociales independientes y diferenciados que demandan bienes y servicios acordes a los costos de su provisión. Se gobierna en el marco de sociedades plurales, altamente tecnologizadas pero paralelamente en marcos de crecimiento de la pobreza (CEPA, 2017) la desigualdad, el desempleo que suponen nuevos y viejos desafíos en el marco de la gestión. En cuanto a la gobernabilidad, la dirección y comando del gobierno en este nuevo paradigma no puede escindirse del aporte de la administración pública a la misma. Tiene esto directa relación con la racionalidad y eficacia de los poderes públicos en la intervención en los procesos sociales por parte de los gobiernos. Esto es trascendental ya que también se han advertido algunas incapacidades por parte de los gobiernos en varias esferas de la política. Errores de gestión y de decisión también conforman parte de las políticas de los gobiernos en el actual período. Por otro lado, esta discusión es importante desde el punto de vista teórico ya que se ha prestado poca atención en los estudios sobre el tema al gobierno en el marco de la nueva gestión pública. Es decir sus procesos, la toma de decisiones, el establecimiento de la agenda de gobierno, en suma el papel directivo de los gobiernos en este nuevo marco. La política pública en tanto disciplina teórica, se hubo consolidado como tal a mediados del siglo XX donde la dirección social del gobierno se consideraba un enigma que se tomaba en cuenta pero que no era abordado por ningún campo de conocimiento. Sin embargo la contribución primera de este campo de conocimiento ha sido el de revelar la centralidad del

5

concepto de gobierno para el análisis de las políticas públicas; como se formulan y la calidad de la formulación e implementación de las mismas. A mediados del siglo XX, el papel de los gobiernos en el control de los procesos políticos era casi incuestionable, sin embargo en la actualidad el peso de los gobiernos ha cambiado en términos de poder y estilo, El problema de fondo es ese cambio y la adopción de la nueva gestión pública como nueva perspectiva de la Administración Pública. Por tanto el papel directivo de los gobiernos no puede ser desconsiderado ni escindido de los marcos de configuración de la Administración Pública ni de sus procesos por lo que hay que tomar en cuenta las nuevas formas de las acciones directivas de los gobiernos. Es decir que los cambios en los modos de gobernar implican cambios estructurales, decisorios y organizacionales en la Administración Pública. En ese sentido es que lejos de una visión maniquea sobre estos procesos, el desafío está en poder percibir como los diversos gobiernos aplican los criterios de la nueva gestión pública desde posiciones neoliberales extremas hasta procesos de modernización desde concepciones más interventivas del Estado. Hasta aquí cabe destacarse las limitaciones que tiene el concepto de gobernabilidad, que se vincula a la crisis de las democracias pero por sobre todo a la resolución exclusivamente gubernamental de las mismas. Es más indicado utilizar el concepto de gobierno en el sentido de gobernanza que incluye el de gobernabilidad. En estos contextos transicionales es dable pensar que los gobiernos democráticos puedan dar cuenta de las decisiones, articulaciones y coordinaciones de acciones tendientes a promover resultados relevantes para las sociedades.

Precisamente es en el contexto de estos cambios que los gobiernos

intentan, desde el marco de la nueva gestión pública, generar una capacidad gubernativa; siendo sus mayores problemas los de la resolución de los problemas sociales, la prestación de servicios de calidad y el control de los recursos. Sin embargo el enfoque de gobernanza presente en la nueva gestión pública implica una concepción neoliberal en el sentido que se vincula más al sector privado que a una concepción gubernamentalista con proposiciones interventivas de modo tradicional. La Administración Pública mantiene sus competencias pero se ve impulsada a consolidar reformulaciones tales como las propuestas modernizadoras de la nueva gestión pública fortaleciendo la corrección de las decisiones de 6

gobierno. En suma la Administración pública es parte constitutiva del gobierno por lo que no pueden escindirse en el análisis. Administración y política son dos dimensiones de la esfera de gobierno entendida como una totalidad en si. En este sentido es que la nueva gestión pública se ha considerado como un recetario de medidas tendientes a garantizar el funcionamiento económico eficiente de la Administración Pública, a los fines de consolidar el equilibro de las finanzas públicas. Sin embargo en la práctica se han aplicado estos principios de modo diverso y con diverso impacto en la modificación de estructuras, organizaciones y procesos administrativos. 1.3.Gobierno, Administración Pública y Nueva Gestión Social Gobierno y nueva gestión pública se funden desde el inicio ya que el primero es quien dota de sentido la aplicación de estas medidas que excede el tradicional papel del gobierno en tanto polo decisor jerárquico. En esta relación Gobierno y Administración Pública hay dos tendencias crecientes: la pública y la gerencial; ambas se consideran respuestas a las crisis del Estado de Bienestar o Estado Social en América Latina en los ochenta y noventa y que vuelven como tendencias a dar respuestas a la reconstitución de los proyectos neoliberales de la segunda década del siglo XXI. La primera tiene directa relación con aquellas concepciones en las que las sociedades civiles buscan democratizar sus sistemas políticos en las que se debaten y reivindican los derechos civiles, políticos, sociales y los de tercera y cuarta generación. Es resultado de la centralidad que tiene el Estado de derecho en tanto promotor de leyes que otorgan sentido, coordinación y regulación de las relaciones sociales en sociedades libres, plurales y abiertas pero también en sociedades signadas por la descualificación social y los procesos de exclusión. El énfasis de esta perspectiva está puesto en la legalidad de los procesos del estado de derecho: la transparencia pública y la rendición de cuentas del funcionariado del Estado, el combate a la impunidad y la corrupción, la discriminación y la discrecionalidad. Se procura la tendencia del resguardo del bien común y del interés general de la sociedad deslindando toda práctica clientelar o prebendaria de la gestión pública. Al mismo tiempo se promueve la participación de la sociedad civil en la evaluación de la gestión y decisión de las políticas. Desde otro punto de vista es una proposición que consiste fundamentalmente en redimensionar las políticas tecnocráticas, centralizadas de escasa o 7

nula participación de los ciudadanos en la formulación o implementación de las políticas. Es decir se trata de abrir la participación ciudadana con criterios democráticos de participación de la sociedad civil; la construcción de una esfera pública en la que ciudadanos e instituciones público estatales se encuentran para la construcción de las políticas. La segunda o gerencial plantea la reestructuración de la Administración Pública a través de reconstruir la capacidad administrativa de la misma en directa relación con las políticas de ajuste estructural del estado neoliberal, afirmando la viabilidad del Estado y su capacidad para el sostenimiento de funciones básicas sobre todo con políticas de cobertura de las necesidades sociales en el marco reivindicativo de las democracias contemporáneas, tanto de grupos organizados como de la población que depende exclusivamente para su sobrevivencia del Estado. En esta reestructuración desde la perspectiva gerencial, el acento está puesto sobre procesos organizacionales y métodos de la gestión en favor de los gobiernos para tornar gobernable los procesos sociales de acuerdo con acciones predefinidas para controlar y comandar las decisiones que se implementan. Tienen como finalidad última garantizar eficiencia, eficacia y efectividad de las políticas. La planificación estratégica y la ponderación de la calidad se tornan en objetivos centrales de esta perspectiva no exenta de nociones economicistas financieras en la consideración para su formulación. Ambas tendencias se expresan como constitutivas de las proposiciones que intentan redimensionar el estado en el contexto de sociedades abiertas, interdependientes con una integración asimétrica en los procesos de la globalización, procesos de transnacionalización de la producción, de desterritorialización, de acceso a nuevas tecnologías; se fundan en nuevas demandas en este nuevo marco de intervención. Pero por otro lado signado por el crecimiento de la pobreza y la indigencia, la desigualdad social que obliga a la reinvención de las capacidades del estado para dar respuesta a estos problemas. Estas tendencias también deben entenderse como diferenciadas pero que pueden concebirse como complementarias. Convergen en la consideración de la sociedad civil. Por un lado la perspectiva pública recupera la cosmovisión de una sociedad civil participativa desmitificando la sociedad impasible y objeto inerte de las políticas, con un fuerte 8

contenido democrático. En tanto la perspectiva gerencial lo toma como el actor central para la lectura de las demandas a ser procesadas como políticas, demandas que son incorporadas como metas de las propias políticas desde el estado. Por otro lado ambas perspectivas quiebran una perspectiva endógena de la administración pública concebida como una totalidad escindida de la sociedad civil, por el contrario ésta es considerada como central en la resolución de las demandas colectivas, en la evaluación y en el diseño y formulación y ejecución de las políticas. El tornar sujetos partícipes a los actores de la sociedad civil garantiza una mayor pertinencia respecto de adecuación de lo planificado a la implementación de las políticas. El monitoreo constante de quienes son los destinatarios de las políticas permite una mayor precisión al momento de garantizar recursos a las necesidades públicas. Estas perspectivas también convergen en la redefinición de la Administración Pública con una gestión volcada a la lectura de las demandas del contexto es decir una planificación e implementación de políticas entendida como gestión estratégica. En dicha perspectivas ambas tendencias convergen en considerar necesaria la participación de la sociedad civil que por otro lado garantiza condiciones de gobernabilidad y de acciones de gobierno dirigidas a las necesidades colectivas desde la consideración de los propios destinatarios. La visión contraria es la tradicional que concibe a la sociedad civil como los sectores administrados y los destinatarios pasivos de las políticas, en los que la Administración Pública se reserva el papel de efector de políticas casi exclusivo a partir de lo planificado por sectores de la tecnoburocracia del Estado. Esta consideración de una sociedad civil pasiva provoca distorsiones respecto de los procesos de formulación e implementación de las políticas¸ donde la Administración Pública es considerada como el aparato burocrático controlado por el Ejecutivo casi exclusivamente. Lo que se desprende es que desde esta perspectiva endógena se considera como exclusiva competencia del gobierno al Ejecutivo con una perspectiva cerrada a la cogestión con la sociedad civil. Ambas tendencias por tanto ponen en tela de juicio la concepción de Estado, gobierno y Administración Pública tradicional en la que las decisiones piramidales jerárquicas dominan los procesos endógenos de administración con las concomitantes distorsiones entre lo planificado y la implementación de las políticas. 9

2. Perspectiva Estratégica y calidad de los servicios Las dos tendencias abren la descentralización, la lectura de las necesidades públicas a través de la lectura de las demandas del contexto, con estructuras flexibles y de concepciones operativas cogestivas con la sociedad civil. Ambas también centran el accionar en la calidad de los procesos más que en la cantidad. La calidad se concibe desde procesos estratégicos de lectura del contexto y de incorporación de la sociedad civil. Existen dos calidades centrales: la institucional y la gerencial de los gobiernos. La institucional refiere a la pertinencia y lectura de las demandas es decir la apertura a la relación entre estado y sociedad civil, así como la calidad de las propias regulaciones contenidas en las normas (evitando las contradicciones normativas, la superabundancia de normas contradictorias, etc.). En tanto la gerencial se vuelca a considerar la acción de los sectores público estatales desde el punto de vista de la eficacia y la eficiencia de acuerdo con las lecturas de las demandas de la sociedad civil en la cobertura de las necesidades públicas. Es decir el enfoque de las calidades de la nueva gestión pública se centra en la cogestión con la sociedad civil, tanto en lo que refiere a la formulación de la política como a los procesos de implementación de las políticas. Lidiar con un contexto signado por la diversidad de demandas y necesidades colectivas suponen abrir nuevas garantías de calidad en las políticas; ambas tienden a garantizar una adecuación entre gasto, recursos y necesidades sociales y son ambas constitutivas del nuevo paradigma de gestión. Si bien ambas tienen una raíz en las propuestas neoliberales, en la práctica son redefinidas de modo que estos tipos puros presentan una diversidad tal que por ejemplo puede darse el caso de una relación entre Gobierno y Administración Pública puede radicalizar la participación de la sociedad civil y desde allí poder redefinir la asignación y distribución de los recursos, en desmedro de las perspectivas neoliberales de reducción de los costos de los procesos de implementación de las políticas, como en el caso de Lomas de Zamora. Desde hace diez años la Subsecretaría de organización comunitaria en territorio convergen en la resolución de las demandas sociales las asociaciones autogestivas y organismos público estatales en la resolución de las necesidades colectivas.

Es decir es posible 10

redefinir la lógica neoliberal que subyace en tanto supuesto en la Nueva Gestión Pública sobre todo la centrada en los criterios neoliberales más extremos. Así por ejemplo, el enfoque de finanzas públicas en la administración ha sido dominante en las dos últimas décadas y consiste en privilegiar los procesos de ajuste estructural subsumido en criterios de equilibrio macroeconómico y una precisa relación entre ingreso y gasto. Muchas veces las propuestas de la Nueva Gestión Pública quedó relegada o imbricada en esta. Al decir de Aguilar Villanueva (Cfr. AGUILAR VILLANUEVA, 2010) la Nueva Gestión Pública sigue criterios de eficacia y eficiencia acordes con la perspectiva neoliberal pero que se diferencia de esta en lo que respecta a la promoción de la participación de la sociedad civil en la gestión y en la maximización de la calidad de bienes y servicios a ser asignados. 2.1. Fuentes de las perspectivas estratégicas de la Nueva Gestión Pública Como se ha mencionado, la Nueva Gestión Pública se consolida a partir de la convergencia de diversas corrientes téoricas, al decir de Gore: la teoría de la elección pública, los costes de transacción (de finanzas públicas), del Neotaylorismo y la teoría de la acción pública. La primera promueve la participación del sector privado en la intervención pública desde supuestos neoliberales e introduce nociones de competencia y selectividad, procurando preservar el presupuesto público. El gobierno es concebido como limitado o reducido en favor de la economía de mercado. Estudia los procesos de toma de decisiones que se realizan por fuera del mercado; es decir, es la reducción de la política a supuestos economicistas. Los criterios de eficiencia en la gestión y la crítica de las políticas keynesianas y neokeynesianas se constituyen en otro de los aspectos de esta teoría. Promueven la transferencia al sector privado de la economía para todo lo que refiere a incrementar la eficiencia de la Administración Pública y por otro lado consolidar los mecanismos de la economía de mercado. La privatización o contratación externa de servicios para reducir el gasto; controles estrictos en los gastos de la Administración Pública, promoción de la competencia como mecanismo de selección y desarrollo de los servicios públicos; son proposiciones centrales de esta corriente.

11

Los costes de transacción es aquella teoría que postula una racionalidad limitada para los agentes y que toda transacción económica implica costes por ejemplo de información. Las organizaciones se organizan según esos costes (de negociación, de información y de vigilancia y control). Por ello es que la competencia por si misma para esta corriente, no resuelve los problemas de los costes de transacción de los intercambios realizados en el mercado. Promueven una visión endógena de la Administración Pública pues esta reduce los costos de transacción. Organizar la producción dentro del ámbito público en el punto de igualación de sus costes con los que implican la contratación externa lleva a la estructura organizativa de la Administración Pública a incorporar condiciones similares a las del mercado como mecanismos de control. El Neotaylorismo, por otro lado, aporta las ideas de reducción del funcionariado de la Administración Pública; una simplificación de la estructura jerárquica y perfeccionamiento de los procedimientos de motivación todo esto vinculado a los organismos de control. Para esta corriente la Administración en si misma y los funcionarios son los aspectos centrales de toda gestión. Promueven la reinvención del gobierno es decir transformaciones estructurales y organizacionales para garantizar procesos eficientes, eficaces y efectivos. En este sentido proponen: creación de un sistema de incentivos que promueva un sistema de control de gestión; la separación entre política y gestión; una promoción de la acción gerencial por sobre las normas, y finalmente pone el énfasis en la profesionalización del gestor, controles económicos y financieros para establecer responsabilidades personales.

Finalmente la teoría de la acción pública que vincula el ejercicio de responsabilidades a los sistemas de control, conjuntamente con la implementación de la rendición de cuentas del funcionariado del sector público. Esta teoría reduce toda entidad a la relación principal y agente, en el que el primero delega en el segundo la realización de alguna tarea en particular (con un conocimiento de información asimétrica en favor del principal o quien contrata) entendidos como polos de un contrato entre individuos. Por tanto la Administración Pública es concebida como una red de contratos entre individuos, de difícil establecimiento entre principal y agente. (GARCIA SANCHEZ, I., 2007) Existirían dos niveles centrales de relación entre principal y agente en el ámbito público. Por un lado la 12

delegación:

ciudadanos,

políticos

y

gestores

y

por

otro

lado

la

relación

interadministraciones. La primera delegación los ciudadanos delegan en los políticos su decisión a través de los sistemas de representación política. Los ciudadanos aportan su capital en forma coercitiva y los políticos poseen la capacidad de tomar decisiones en virtud de esa delegación que puede ser controlada por los primeros con base en los programas electorales y reivindicaciones en tanto se consoliden los canales para ello. La segunda relación es la que se establece entre políticos y gestores. En este punto la traducción de decisiones en políticas supone la delegación de los políticos en los gestores quienes son los que ejecutan las políticas decididas. Se conforma una red de utilidades que torna compleja la relación de agencia, más aún cuando el contrato se desplaza a la relación entre ciudadano y administración. La relación interadministraciones se encuadra en una competencia por atribuciones de poder en territorio y por la disputa de recursos; lo que implica, en ocasiones, en una derivación de superposición de programas y planes en competencia. Estas relaciones pueden dejar en un segundo plano la garantía de derechos de los ciudadanos y la resolución con calidad de la acción.

Cabe destacar que la Nueva Gestión Pública se instituye a partir de recomendaciones de la OCDE en 1996, y en nuestro continente a partir de la Declaración de la Cumbre de Santiago o Segunda Cumbre de las Américas en 1998. Pero siguen los supuestos neoliberales de preservar los ingresos del Estado limitando el gasto social; mantener políticas de reducción de costos operativos de la Administración Pública tratando de eficientizar el gasto con criterios de focalización conjuntamente con reformas fiscales progresivas. En la práctica la Nueva Gestión Pública ha brindado elementos de modernización de la Administración Pública aún en contradicción con políticas neoliberales. En el caso de Lomas de Zamora la gobernanza medió de tal modo la implementación de la nueva gestión pública que combina una concepción interventiva y neokeynesiana de la política con concepciones de la nueva gestión pública en lo que respecta a la transparencia y la participación de la sociedad civil. Esto en contraste con el enfoque de finanzas públicas.

13

El enfoque de finanzas públicas es de neto corte neoliberal y se hubo aplicado por priorización de necesidades prácticas de reducir el gasto. Este enfoque tiene sus fundamentos en la economía neoclásica y prioriza el equilibrio macroeconómico por lo que la intervención del Estado se presume acotada

a funciones mínimas (centralmente

seguridad interna y externa, administración de justicia y política asistencial focalizada). En el ámbito local las consecuencias del enfoque de las finanzas públicas han condicionado los procesos de descentralización que han seguido una transferencia de competencias con escasa delegación de recursos. Incluso los impactos en el ámbito local subnacional han seguido procesos de privatización de servicios y tercerización de los mismos como consecuencia de las políticas de ajuste estructural implementados desde el nivel nacional. Otro de sus fundamentos es la Teoría de la elección Pública que introduce la perspectiva económica para el estudio y análisis de los procesos políticos. En esta perspectiva la burocracia de la Administración Pública sigue los mismos procesos de selección de alternativas, de formulación e implementación de políticas de modo análogo a otros actores económicos. En este punto el enfoque de finanzas públicas sería para la teoría de la Administración una proposición más radicalizada de concepciones neoliberales de gestión en tanto que la nueva gestión pública si bien contiene supuestos neoliberales despliega posiciones superadoras al primero. Pero la priorización de los agentes del Estado como poseedores de mayor información y dotados de la legalidad y legitimidad para la formulación de políticas, promueve así una relación asimétrica entre el funcionariado del Estado y la sociedad civil. Para algunos (ESTEVEZ, A. M. y MARINI, G.; 2004) las proposiciones del enfoque de finanzas es prerrequisito para la implementación de la Nueva Gestión Pública. Sin embargo en la práctica se redefine y coexisten con otros supuestos de gestión participativa y cogestiva. En efecto, en el caso de Lomas de Zamora no se ha evidenciado que la Administración Pública vea minimizada sus posibilidades de acción quedando subsumida en criterios puramente economicistas de eficacia y eficiencia. El redimensionamiento de la gestión ha implicado trascender esas lecturas economicista de lo político y desarrollar políticas de calidad en la provisión de bienes y servicios. Desde el enfoque de las finanzas la Administración Pública quedó casi exclusivamente reducida a la racionalización de los

14

recursos y centrada en la reducción del gasto, aún en el nivel subnacional. Desde este punto de vista la Nueva Gestión Pública se instituye de modo contradictorio a aquellos impactos en el nivel local en el caso de Lomas de Zamora, como superación tendiente a promover procesos de calidad en la gestión e inclusión participativa de la sociedad civil. En el enfoque de Finanzas la Administración Pública encuentra sus límites en el gobierno, en la priorización de las políticas de ajuste estructural y desde una perspectiva endógena de la misma. Se encuentra subordinado a una lectura economicista la provisión de bienes y servicios a la población y mucho menos se toma en cuenta la cobertura de los derechos. La priorización de la eficiencia en el control de los recursos frente a la eficacia, minan toda acción pública de la Administración Pública. Por tanto la inversión metodológica de la Nueva Gestión Pública prioriza la eficacia a la eficiencia, tomando como proposición central la gestión en dirección a garantizar derechos colectivos. Para el caso de Lomas de Zamora se aplican criterios de la Nueva Gestión Pública pero desde una concepción participativa y cogestiva de lo público. En efecto desde la Secretaría de Desarrollo Social en convergencia con la Subsecretaría de organización comunitaria, se definen las políticas tomando algunas de las políticas de modernización de la Nueva Gestión Pública en la que los criterios de eficacia y eficiencia se constituyen en prioritarias pero desde una concepción de gestión centrada en la calidad de los servicios y la realización de los derechos de la población. Más aún no existe una reducción del gasto o priorización del mismo por sobre lo mencionado, tal como se corresponde con el paradigma de la Nueva Gestión Pública en el nivel macro social y su alcance en los niveles subnacionales. El propio gobierno municipal subsidia políticas que han sido desmanteladas por los gobiernos provincial y nacional. Tal es el caso de programas de Violencia de Género como así también de los Programas alimentarios. La Administración Pública asegura la eficacia de la acción pública, de ese modo la eficiencia es concebida como complementaria pero en modo alguno como prioritaria frente a la eficacia de la misma. El problema de la agregación de valor entendido como toda acción del gobierno que desde consideración de la eficacia y eficiencia obtiene los resultados esperados para el beneficio de la sociedad con disminución de los costos para los ciudadanos. Esta disminución de costos implica concebir como central la relación recurso y beneficio en favor de la

15

sociedad. Es decir que a pesar de operar siempre en contexto de escasez de recursos frente a la magnitud y cantidad de demandas a enfrentar, la agregación de valor tiende a reducir los costos para la sociedad y garantizar una adecuada provisión de bienes y servicios de acuerdo con la perspectiva de derechos de los ciudadanos. En el enfoque de la nueva gestión social la agregación de valor se sustenta en reducir los costos de los servicios optimizándolos en favor de la sociedad. Los beneficios desbordan los recursos pero el establecimiento de una agenda que incluya la priorización de los intereses sociales por ello es que la determinación del beneficio y del valor público implica considerar la perspectiva del gobierno y de la sociedad civil sobre la ponderación del alcance de las políticas con reducción de costos para la ciudadanía. 2.2.El problema del valor público en la gestión El valor público trasciende al de función pública, implica lidiar con valores que son entendidos como construcciones de acuerdo con el beneficio percibido por la sociedad civil. La centralidad de esta mirada se encuentra en que la Administración Pública puede estar cumpliendo funciones de prestación de servicios pero no de acuerdo con la calidad esperada por la población. En este sentido al hablar de las prácticas políticas en Lomas de Zamora el planteo de la cogestión con organizaciones comunitarias, implica un corrimiento respecto de la función y la ponderación del valor que se constituye colectivamente entre Movimientos Sociales y las instancias de la Administración Pública local. La constitución del Valor público en ese caso, exige una ponderación de la sociedad civil que torna visible las deficiencias de la función pública cuando no se corresponde con lo esperado y sentido por la sociedad a quienes van dirigidas las políticas. La función pública está determinada por leyes, reglamentos y todo marco normativo que la define. Su ejercicio implica el cumplimiento de lo preestablecido pero para el enfoque del valor esto no es suficiente sin una lectura de calidad institucional en las políticas. En ese sentido, desde la Nueva Gestión Pública plantea además, propuestas de redefinición en la estructuras de las organizaciones de la Administración Pública, procesos de racionalización normativa y cultural y transparencia en la administración. La primera postula la adecuación de la estructura con criterios de reducción de la misma en torno de las 16

necesidades públicas a enfrentar con menor costo de implementación. Existe una gradación en la reforma estructural que va desde la transferencia al sector privado de los servicios, una posición intermedia de coexistencia de la intervención privada y la pública y finalmente algunas adecuaciones en la prestación eminentemente pública de la producción de bienes y servicios. Esta gradación permite clasificar tres modalidades de modificación de la estructura. La primera persigue la gestión indirecta de servicios, así el sector público cede íntegramente la gestión a través de privatizaciones y de modo parcial en la gestión indirecta de bienes y servicios. Los objetivos que persiguen las estrategias de privatización se encuentran signados por modificaciones macrosociales de reducción del sector público y microsocial de mejoras en la gestión del mismo. Carrau, plantea tres objetivos centrales: financieros fiscales (venta de activos que supone un ahorro de intereses por deuda cancelada; subvenciones de funcionamiento con la desaparición de compromisos venideros y ausencia de compromisos con nulas necesidades de capital en el futuro. (CARRAU, 1995) El segundo objetivo es ideológico y político en consonancia con las propuestas neoliberales. Esto es un énfasis puesto en la eficiencia, mayor discrecionalidad en la dirección para desarrollar estrategias y restricción del sector público en la economía. El tercer objetivo es el de la colocación de títulos en los mercados de valores tendientes a dinamizar el sector financiero. La gestión indirecta de servicios en el nivel local, introduce las nociones de competencia persiguiendo la reducción de costos y si bien se promueven desde ella las nociones de satisfacción del cliente (en esos términos reduciendo la esfera de ciudadanía) o consecución de intereses colectivos, en la práctica poseen un alto grado de discrecionalidad en las contrataciones. En efecto en oposición las subvenciones tornan más onerosa la contratación de servicios a terceros que pueden ser totales, parciales (de una determinada actividad) o contrataciones subsidiarias (con una alta participación de consultores en el ámbito público). Si bien se citan como ventajas de la contratación de servicios a terceros el ahorro de costos, el aumento de la flexibilidad y la posibilidad de centrar prioridades en el sector público; las desventajas son los costes de transacción que implican las contrataciones y los sobreprecios en la prestación de los servicios.

17

Una segunda posibilidad es la complementariedad entre sector público y privado en la gestión de bienes y servicios, que si bien pueden compartir subsidiariamente esa gestión, puede provocar un aumento de la competencia frente a la cobertura de las necesidades colectivas y las demandas de los ciudadanos. Esta perspectiva se sostiene desde considerar que la competencia entre el sector público y privado tornará más eficiente la provisión de servicios con menores costos. En la práctica, puede resultar más oneroso a través de las políticas de subvención del Estado lo que implica una doble transferencia de recursos del sector público al privado. Puede verificarse también una cooperación entre sectores de la sociedad civil y el sector público que promueven la cogestión y la adecuación de los recursos a las necesidades colectivas. La cooperación puede ser intergubernamental; intergobiernos dentro de un mismo Estado; desde sectores de la sociedad civil. Otra estrategia de modificación estructural, tal como lo demuestra el caso estudiado, se centra en las modificaciones organizativas mediante la descentralización de funciones o simplificaciones de la estructura jerárquica. Esto implica que cuando la opción es la no transferencia al mercado de la prestación de bienes y servicios las estrategias se vuelcan a procurar reformas en el sector público, de modificación de las estructuras y simplificación de las jerarquías. Es en este punto que hay que considerar que la descentralización implica una transferencia de recursos y delegación de poder promoviendo la horizontalidad en materia de ejercicio del poder y de la gestión de bienes y servicios, aunque en otros casos la concentración del poder en la Administración puede evitar esa dispersión del poder y transformarse en procesos de desconcentración administrativa, resguardando para la Administración centralizada el poder decisorio formal y real. Desde la Nueva Gestión Pública se pondera la competencia interna al sector público de sectores creados para un mismo objetivo institucional. Los llamados mercados internos competitivos son creados para una competencia simulada entre organismos públicos (FERNANDEZ RODRÍGUEZ, 2000) donde el papel del ciudadano se erige en un decisor entre los sectores competidores. Desde esta perspectiva se plantea una competencia simulada entre los organismos públicos lo que existe es una concurrencia entre los efectores de bienes y servicios dentro del sector público, tal es el caso de la gestión en el ámbito local 18

de Lomas de Zamora donde se ha promovido en este último bienio la descentralización y desconcentración de servicios en el territorio. La competencia está dominada por una asignación de recursos y disputa por ello, siendo los destinatarios de la gestión quienes deciden entre los organismos en competencia. Concomitantemente con esto, la modernización estructural se expresa a través de procesos de descentralización. Estos se consideran como delegación de poder, de recursos y de competencias propias para la gestión de bienes y servicios. Esta puede ser territorial es decir promoviendo la cercanía de la gestión a los ciudadanos o funcional es decir la Administración Pública centralizada delega competencias, recursos y poder decisorio en efectores descentralizados con un sistema de control integrado. Según Iturburu la descentralización supone una clara segmentación entre política y gestión donde los gestores centrarían su acción en la respuestas a las demandas en tanto que los políticos se centrarían en la consecución de objetivos buscados desde una perspectiva estratégica más amplia (ITURBURU, 2011). En la práctica, para el caso de Lomas de Zamora, esta escisión no se verifica en el sentido expuesto por lo que la gestión se encuentra altamente politizada y el control de las acciones de la gestión descentralizada se cierra en el control totalizante de los cuadros directivos.

3. Racionalización normativa e integridad La racionalización normativa es otro eje constitutivo de la Nueva gestión Pública y supone una simplificación normativa, tendiente a promover procesos de desregulación cuando sea posible y creación de un sistema ágil de procedimientos administrativos. Esta simplificación también tienen su correlato en el nivel local. En el caso de Lomas de Zamora las regulaciones se preservan para situaciones particulares evitando la duplicación de normas en la gestión. La imprescindibilidad se torna en el criterio central de la definición de la institución de normas creando las situaciones de facilitación de acceso a la administración por parte de los ciudadanos. La evitación de la hipertrofia del sistema normativo se constituye en uno de los puntos salientes de la Nueva Gestión Pública. La OCDE en este sentido plantea en sus Recomendaciones del Consejo de la OCDE sobre 19

Integridad Pública (OCDE, 2017) que los enfoques tradicionales se basan en la multiplicación de las normas y que esto ha promovido una eficacia limitada. Así contrariamente promueve la integridad pública entendida como la adhesión consistente con el cumplimiento de valores, principios y normas éticas compartidas, desde una clara reivindicación axiológica. Todo ello para garantizar la priorización de los intereses públicos por encima de los privados en el sector público. En este sentido promueven que la gestión pública debe trascender las competencias del Ejecutivo y tomar en cuenta los Poderes Legislativo y Judicial como integrantes de una totalidad institucional. Tendiendo a que todas aquellas acciones que relacionan los gobiernos con el sector privado promuevan la integridad con arreglo a valores y debe trascender las diversas jurisdicciones. Así, la integridad se entiende como una dimensión de la gestión no sólo del gobierno central sino que debe estar en consideración de todos los entes administrativos del Estado incluso en los niveles subnacionales. Desde ahí se plantea el enfrentamiento a la corrupción en tanto acciones tales como malversación de fondos públicos, prácticas clientelares, tráfico de influencias y abuso de poder. Para ello no es suficiente la promoción de políticas de transparencia en la gestión sino que debe ir acompañada de un sistema de rendición de cuentas dentro de la Administración Pública. La contratación pública, la infraestructura pública y la utilización de las políticas públicas en favor de intereses privados son núcleos vulnerables de corrupción en el Estado. En el caso estudiado, la contratación pública la integridad y la participación de la sociedad civil en gran medida contrapesan las posibilidades de discrecionalidad en los procesos de la misma, a la vez que se promueven políticas de transparencia. En muchos casos, la infraestructura pública es altamente vulnerable a la corrupción a los sobreprecios, las licitaciones directas que sin embargo las políticas de integridad generarían el marco adecuado para una dinamización de la economía en general. La utilización de los procesos de implementación de políticas en favor de intereses particulares también puede ser combatida por una alta participación de la sociedad civil tomando en cuenta el interés general. En el caso de Lomas de Zamora, la gestión se promueve desde concepciones de integridad implementando mecanismos de evaluación de las políticas y redefinición de las mismas desde la Subsecretaría de organización comunitaria. Esta racionalización 20

administrativa en el caso estudiado, contempla las recomendaciones sobre integridad ya enunciadas, por ejemplo en lo que respecta a una rendición de cuentas se realizan sobre la base de un férreo sistema de control en los organismos del sector público con la detección y sanción de hechos de corrupción. Existe el control externo promoviendo la participación de todos los sectores en la implementación de las políticas. 3.1. La integridad como elemento constitutivo de la Nueva Gestión Pública El compromiso es otro de los puntos de consolidación de las políticas de integración, esto es consolidando en el marco general de la gestión y gobernanza del sector público, las propuestas de integridad, incluso en los niveles subnacionales. Esto se concreta con marcos normativos e institucionales que permiten que las organizaciones del sector público adhieran a la efectivización de los sistemas de integridad de sus organismos. Asimismo se establecen las responsabilidades institucionales para fortalecer la eficacia del sector público fijando las competencias y objetivos para la implementación de la integridad en los organismos del sector público. Permitiendo además que todos los actores involucrados puedan sumir como propias las formulaciones de la integridad en la gestión pública a la vez que se promueven las acciones de cooperación y controles vertical y horizontal en la administración pública. El sistema de integridad en el caso de Lomas de Zamora cuenta con una estrategia de implementación que busca atenuar los riesgos fijando objetivos estratégicos de puesta en práctica, en base a datos empíricos, de acciones tendientes a consolidarlo. Al mismo tiempo se define un sistema normativo tendiente a regular y garantizar la integridad con normas claras y estableciendo un adecuado marco para dar prioridad al interés público, la promoción de valores y una cultura de transparencia. Todo ello en dirección a consolidar una eficaz gobernanza. La inclusión de normas de integridad en el ordenamiento jurídico permite la detección y sanción de los casos de corrupción como así también la prevención de infracciones a las normas de integridad con procedimientos claros y efectivos. Paralelamente se promueve una cultura de la integridad pública que contiene a todos los sectores de la sociedad, generando una concepción compartida de los valores de la integridad del sector público. Existe una convergencia en la consolidación del sistema de 21

integridad pública con una clara concientización de los beneficios de la integridad en el marco de la gestión y de la cogestión entre los actores involucrados. La integridad supone establecer los marcos normativos adecuados a los valores que procuran el interés general, estableciendo un sistema de responsabilidades en las que los objetivos se encuentran claramente delimitados y coordinados administrativamente. Las estrategias se centran en el cumplimiento de la integridad desde criterios de evaluación entendida como proceso que define selección de alternativas. En cuanto al liderazgo, la integridad supone transparentar los procesos de selección de los cargos de la administración Pública, con evaluaciones que incluya a todos los niveles resguardando la pertinencia de los nombramientos para los cargos de responsabilidad directiva y ejecutiva. En este sentido, la asistencia en materia de resguardo del sistema de integridad hacia los funcionarios que ocupan cargos de responsabilidad se constituye en otro de los objetivos de creación de una cultura institucional afín al mismo; con el desarrollo de diseños de gestión que permiten la preservación del sistema de integridad. En el caso de Lomas de Zamora se fomenta una cultura de la transparencia resguardando una cultura de la integridad. Existen normas y canales de denuncias de transgresiones a las normas de la integridad. Los sistemas de integridad han sido adoptados por el paradigma de la Nueva Gestión Pública. Para el caso de Lomas de Zamora los alcances del paradigma como se ha visto, se adopta parcialmente ya que se toman algunos de los principios que sostiene pero desprovisto de todo componente neoliberal en la concepción y en la acción. Es decir no existe en el marco local una reducción de recursos aplicados a la gestión, por el contrario se hubieron ampliado las partidas relacionadas con la provisión de bienes y servicios, evitando la traspolación en el nivel local de las proposiciones de la Nueva Gestión Pública en el nivel nacional. De igual modo los procesos de modernización han implicado la adopción del sistema de integridad como constitutivo de los procedimientos y acciones del estado local subnacional, generando una cultura de transparencia y de mecanismos de rendición de cuentas concurrentes al propio sistema.

22

El enfoque de la integridad en el caso del gobierno local de Lomas de Zamora, pone el acento en la calidad más que en la cantidad, pero no en un sentido racional utilitario de la concepción de la Nueva Gestión Pública, es decir en atención a la reducción de las esferas de intervención estatal, la privatización de servicios, la reducción de la planta del funcionariado. Sino que todo esto sumado al número de programas se pondera en relación con las necesidades públicas a enfrentar. Los aspectos cuantitativos del sector público se consideran desde las políticas locales. En tanto en las proposiciones de la Nueva Gestión Pública la calidad institucional y la calidad gerencial de la administración no siempre se persiguen con las mismas modificaciones que se implementan. En las concepciones más radicales de la propuesta, la reducción de la burocracia estatal y la reducción de las esferas de intervención del Estado son asimilables a calidad institucional y gerencial, en tanto en las concepciones incrementales la calidad se vincula a la adecuación de los servicios a las necesidades públicas mediadas por las demandas de la sociedad civil en la gestión. En este contexto ha vuelto el debate sobre el tamaño de la burocracia estatal y de la cantidad de los programas y las intervenciones del Estado. En ese marco en posición contraria se desarrolla otra perspectiva que tiene que ver directamente con la de gobernación, es decir las calidades centradas en las funciones de gobierno en cogestión con la sociedad civil. Tal es el caso de Lomas de Zamora, es decir su centro está en concebir nuevas formas de gobernar y administrar conforme a los desafíos de una gestión participativa y democrática de lo público. La calidad implica no solo valoraciones de la Administración Pública sino sobre todo de la sociedad civil, particularmente con la relación entre bienes y expectativas que se constituye en la implementación de las políticas. El análisis convencional tiende a considerar el diseño de políticas operativas más que estratégicas a considerar y solucionar problemas singulares en lugar de atender los problemas macroestructurales de las sociedades. Allí las concepciones de la calidad también son disímiles, no solo por el alcance sino también por la complejidad que se asume al incorporar sujetos colectivos y sus expectativas y decisiones en la gestión. Las concepciones de superioridad del gobierno en la acción pública del enfoque convencional que no toma en cuenta otros sujetos políticos en la estructuración de las políticas ni de sus procesos deliberativos y decisorios; plantea una sociedad homogénea, estable, previsible y controlable; en tanto el enfoque estratégico toma en cuenta los aspectos macroestructurales como en el caso estudiado. 23

Si bien la calidad se postula desde la Nueva Gestión Pública como directamente vinculada a la provisión de bienes y servicios públicos es su enfoque incremental el que propone la organización descentralizada y por procesos, la centralidad del momento de implementación de las políticas y la interacción con la sociedad civil destinataria de las mismas. La calidad institucional del gobierno implica que se administra en sociedades pluralistas y abiertas, frente a sectores sociales diferenciados y autogestivos; de interdependencia global aún en el marco de lo local como lo son las redes de ciudades; con creciente aumento de la pobreza e indigencia. Las políticas de rendición de cuentas implican implementar un marco de gestión de riesgos con la garantía de la puesta en práctica de las acciones derivadas del sistema de integridad. El enfoque estratégico implica la gestión de riesgos en el sector público delimitando con objetivos precisos las posibles transgresiones a las normas y principios de la integridad, eficientizando el control que se consideran congruentes con la detección y abordaje de infracciones a las normas. Los mecanismos de control refuerzan el papel de la supervisión garantizando la rendición de cuentas e implementando acciones correctivas basadas en lo advertido por terceros sobre transgresiones al sistema de integridad. Es desde esta perspectiva que se garantiza la ejecución imparcial de leyes y reglamentos aplicables al sector público como al privado. La transparencia se garantiza además con la participación. En el caso de Lomas de Zamora, se promueve una gestión abierta con libre acceso a la información para la rendición de cuentas. La participación de la sociedad civil local en la gestión garantiza esos procesos donde se resguarda la formulación e implementación de las políticas evitando la captación de grupos de interés.

24

3.2.Racionalización cultural e integridad Por racionalización cultural se entienden acciones tendientes a garantizar la institución de procedimientos y acciones desde la Nueva Gestión Pública para el logro de eficacia y eficiencia en la acción. Estas propuestas de racionalización nuevamente se centran en los recursos humanos y una aplicación de políticas de descentralización que permitan un cercanía de la Administración a los problemas de la sociedad civil, y permitiría además el fomento de las capacidades del funcionariado al tornarse más flexible y abierta la gestión. Si bien la Nueva Gestión Pública plantea una reducción de la planta de empleados, en su correlato en el nivel subnacional, no se ha verificado esto en el caso de Lomas de Zamora, donde no sólo se preservan sino que en algunas áreas se han incorporado técnicos y profesionales al asumir nuevas problemáticas para su intervención. Otro de los puntos de ataque de la racionalización cultural es

la formación permanente y dinámica del

funcionariado, tarea que en el caso de Lomas de Zamora es llevada a cabo por la Secretaría de Modernización; la participación de los trabajadores en las decisiones de la gestión y fundamentalmente tareas de motivación. Contrariamente la Nueva Gestión Pública de neto corte neoliberal, plantea en este punto la introducción de técnicas del sector privado que al decir de García Sánchez son de dos tipos: técnicas de dirección y de control y medición de resultados, las que deben considerarse de modo intervinculado en la práctica. La primera se centra en la dirección estratégica con arreglo a objetivos de largo plazo a cumplir a través de metas preestablecidas a través del denominado Plan operativo. Estas técnicas directivas se vinculan a las de medición y evaluación

de los resultados a los fines de ponderar los logros alcanzados y los no

concretados, así como del establecimiento de posibles condicionantes para poder implementar acciones correctivas. Se consideran técnicas importadas del sector privado al sector público con sus técnicas de medición y control de resultados con el objeto de abonar los procesos de rendición de cuentas. Las técnicas de medición y evaluación pueden dividirse en dos grandes grupos: por un lado herramientas de control interno y por otro los procedimientos de control. 25

Los primeros miden cuantitativamente los resultados en tanto que los segundos son mecanismos de verificación de lo realizado con la aplicación de dichas herramientas en la medición. Son herramientas: el presupuesto, la contabilidad financiera y analítica y los indicadores financieros de la gestión. En tanto, para esta perspectiva de la Nueva Gestión Pública, y sus impactos en el nivel local el presupuesto se considera

el principal

instrumento de planificación en la gestión. Existen varios tipos de presupuesto propuestos por esta tendencia: presupuestos por programas, por objetivos y presupuestos de base cero como fragmentaciones del presupuesto tradicional, con adaptación del presupuesto a la gestión así considerada. En el caso de Lomas de Zamora cabe destacar que la planificación de la relación recurso y gasto se encuentra condicionada por la consideración de la gestión y de la ejecución de lo planificado previamente. Se trata por tanto de una importación de criterios y concepciones del sector privado al sector público, de acuerdo con la perspectiva neoliberal de subsumir dentro de la lógica de la economía de mercado los procesos del sector público. Desde las concepciones de mercado y su introducción en la gestión y en la cultura institucional desde la Nueva Gestión Pública se corre el riesgo además de minar la universalidad de las políticas y la cobertura integral de las mismas al atomizarse las herramientas de gestión y sobre todo las de medición y control de acuerdo con una fragmentación de la planificación y de la ejecución de las actividades. La racionalización cultural en esta perspectiva se vuelve así en un factor de introducción de principios y valores del sector privado en el sector público con el riesgo de asimilar la gestión pública a la gestión privada y los principios del neoliberalismo. En cuanto a los procedimientos de control se enfatizan la realización de auditorías operativas que delimita responsabilidades en la administración. En el caso de Lomas de Zamora a través de la Secretaría de Modernización se han informatizado los medios de control y se han transversalizado de tal modo que todas las áreas del Municipio se encuentran alcanzadas por controles exhaustivos de la gestión, sobre todo en el gasto de los recursos y en la eficacia y eficiencia de los programas implementados al mismo tiempo que simplifican los procesos de control y de planificación de la Administración Pública local.

26

Al mismo tiempo la informatización interna favorece la relación interadministración promoviendo mejoras en la planificación e implementación de las políticas. De igual modo, el ámbito municipal en estudio, se hubo informatizado la relación entre ciudadano y las organizaciones del estado local, con la consecuente mejora en cuanto a la evitación de demoras en la atención simplificando también la provisión de bienes y servicios. Con respecto a la transparencia, la comunicación con la sociedad civil es prioritaria para determinar el alcance de las políticas. Se considera que la incorporación de la sociedad civil en este sentido garantiza el control de la gestión evitando la desinformación, la inaccesibilidad a las fuentes y prácticas de corrupción. Esto en consonancia con criterios de integridad en la gestión pública. La comunicación externa garantiza la puesta en debate de las políticas y de cómo se ejecutan y promueven un control de la gestión por parte de la sociedad civil. La participación de la sociedad civil permite un control y una mejor eficiencia en el manejo de los recursos y la adecuación de la política a las necesidades colectivas.

4. Procesos de Reforma desde la Nueva Gestión Pública Verheijen (CHRISTENSEN T. y LAEGRED, P. 2009) plantea tres grandes corrientes en la implementación de los postulados de la implementación de la Nueva Gestión Pública. La primera que denomina reforma radical, de neto corte neoliberal considera que el sector público debe implementar reformas importando del sector privado la metodología, técnicas y herramientas de la gestión. Una segunda posibilidad es la que denomina reforma incremental que es la que se ha implementado como desdoblamiento en el nivel local en el caso de Lomas de Zamora; con cambios paulatinos y graduales en la Administración Pública tradicional con una alta estabilidad en la función pública, cambios en la participación de la sociedad civil y donde el sector público y el privado se diferencian en materia de gestión. Finalmente plantea una posición intermedia que denomina Gerencialismo moderado. Se afirma que la reforma incremental en el nivel local es la que se implementó en el Municipio de Lomas de Zamora por lo expuesto en materia de modernización, de 27

introducción de criterios de integridad en la gestión, de participación de la sociedad civil pero donde aún conserva lo distintivo del sector público como tal. La Nueva gestión Pública ha sido promovida por el ya mencionado Consenso de Santiago y paralelamente el Banco Mundial en 1998 publica Más allá del Consenso de Washuington: la hora de la reforma institucional. Sin embargo esta propuesta tiene sus limitaciones al no tomar en cuenta otras dimensiones de las acciones de gobierno como el de las prácticas políticas y el diseño institucional, factores que se subsumen en perspectiva de lecturas economicistas de lo político. Por otro lado, enfatizan el componente técnico racional en sentido tecnocrático promoviendo una despolitización de la gestión. La reforma incremental implementada en el caso de Lomas de Zamora denota una consideración tanto del diseño institucional como de las prácticas políticas desterrando el carácter netamente instrumental de las propuestas de la Nueva Gestión Pública en el nivel macroestructural. Su consolidación como propuesta, entonces se relaciona directamente con el problema de la eficacia directiva de los gobiernos pero dejando de lado dos dimensiones centrales de la actividad del gobierno como lo son la decisión y la gestión. (AGUILAR VILLANUEVA, 2006: p.23). Las críticas de la Nueva gestión pública ha promovido los cuestionamientos a un Estado jerárquico y altamente burocratizado asociado a la irracionalidad en materia de estructura organizacional. Respecto de la Administración Pública ha puesto el acento en criticar la centralización normativa y la estructura burocrática de la misma y se presenta como propuesta disciplinar superadora hacia el logro de una mejor calidad y eficiencia de la gestión. Muchos gobiernos han adoptado esta perspectiva en dirección a garantizar la gobernabilidad pero la puesta en práctica de los métodos, técnicas y principios de la Nueva Gestión Pública han tornado socialmente aceptable la gobernanza. Tuvieron como marco de adopción la situación crítica de reconstruir la capacidad o eficacia directiva de los gobiernos asegurando la eficiencia económica de la Administración Pública. Los gobiernos han promovido la Nueva Gestión Pública para garantizar condiciones de gobernabilidad, entendiendo que dicha proposición aseguraba eficiencia y eficacia a las decisiones sin embargo se han centrado en las dimensiones puramente económicas dejando a un lado las consideraciones políticas y sociales de la gestión. En la práctica es que se han combinado esta forma pura con los enfoques tradicionales aún en los impactos de la Nueva 28

Gestión Pública en el nivel local tal como se ha puesto de manifiesto en el momento de argumentar en favor de reformas Incrementalistas, como en el caso de Lomas de Zamora. Por otro lado, la Nueva Gestión Pública siguió como objetivos prioritarios los del incremento de la eficiencia económica de los Programas con la mediación de procesos de evaluación así como las reformas estructurales anteriormente mencionadas y los nuevos criterios de presupuestación con arreglo a objetivos y a Programas. En el caso de Lomas de Zamora el control interno de la gestión ha promovido una reducción de los costos de implementación de las políticas y permitió la realización de acciones correctivas tendientes a garantizar la eficacia y eficiencia de las políticas. En ese sentido, también se han fortalecido los criterios de economía de mercado aplicados a las acciones de la Administración Pública. La descentralización vertical y horizontal permitió una simplificación de los procesos de toma de decisiones así como de implementación de políticas en los que se priorizaba la participación de la sociedad civil. Todo esto ha conducido a una cualificación del personal técnico y profesional de la burocracia estatal en tanto que las proposiciones de calidad estratégica de las políticas se han desarrollado con resultados disímiles en la práctica de acuerdo con las particularidades del sector público y sus modificaciones estructurales. La idea primigenia de garantizar la gobernabilidad y capacidad directiva de los gobiernos a partir de la implementación de los postulados de la Nueva Gestión Pública tuvieron como efecto el de estructurar un modo de gobernar en red o de participación de la sociedad civil en él, lo que Aguilar Villanueva define como gobernanza postgubernamental (AGUILAR VILLANUEVA, 2010). La participación de la sociedad civil siguió una finalidad de tornar más eficiente las políticas públicas y los procedimientos de gestión local. En la práctica siguieron una perspectiva de convocatoria participativa en las acciones y en muchos casos hasta participación decisoria en el marco de las políticas cogestivas. Este panorama se hubo completado con una concepción de gobierno diferenciado del tradicional, pero aún bajo la dirección del gobierno local. La participación de la sociedad civil abrió los márgenes de participación decisoria en el seno de la Administración Pública, en el caso de Lomas de Zamora, redefiniendo proposiciones políticas diseñadas desde las áreas técnicas. Esto hubo extendido las posibi29

dades de adecuación de las políticas a los contextos específicos de reivindicación de las organizaciones autogestivas. Lo que además supuso desafíos para los procesos administrativos de la gestión pública entre ellos como trascender los criterios de eficiencia económica como principal objetivo de la convocatoria de la sociedad civil y avanzar en nuevos modos de construcción de las políticas en el ámbito local. No sólo se ha avanzado en promover la maximización de recursos sino que se ha democratizado la gestión a partir de la relación establecida entre sociedad civil y Estado local. Esta perspectiva amplía la concepción de gobierno y torna a las relaciones sociopolíticas como categoría privilegiada de análisis en el marco de la Nueva Gestión Pública. Lo que hubo comenzado como una estrategia de reducción de costos devino en una ampliación de la esfera de participación y cogobierno de lo público. El análisis tradicional sobredimensiona el papel del gobierno en la acción pública, pero crecientemente la participación de la sociedad civil promueve un desplazamiento hacia las nuevas formas cogestivas en consideración. Sin embargo las consideraciones acerca de la participación de la sociedad civil debe desterrar las concepciones de una sociedad civil estable, homogénea y más aún relaciones entre sociedad civil y estado como una relación armónica y ausente de conflictos. En la práctica los procesos son complejos y diversificados donde se presenta la tensión entre promoción y control. Lejos de ser procesos armónicos e ideales es núcleo constitutivo central de estos procesos el conflicto. En base a éste se organizan las prácticas, los programas y las acciones cogestivas que suponen un nuevo modo de cogobernar en el ámbito local. 4.1. Controversias sobre la dicotomía capacidad directiva y enfoque gubernamental La visión gubernamentalista de la política se contrapone a los estudios de la esfera pública deliberativa y es precisamente el marco de la Nueva Gestión Pública que ha permitido una consideración de la sociedad civil y de las complejidades de esta relación cogestiva con la administración pública local con la preeminencia de la dirección estratégica y no solamente operativa de los gobiernos. La dinámica sociopolítica de los actores vinculados en el entramado de los procesos de gestión, no son considerados por la Nueva Gestión Pública como afirmaciones que han permitido un marco de consideración más amplio que las 30

tradicionales lecturas gubernamentalistas de preeminencia de los gobiernos y de la Administración Pública como efectores de las políticas. En el caso en examen, se trata de una reinvención del concepto de gobierno que contiene los marcos deliberativos y conflictivos de la gestión con la participación de la sociedad civil en la formulación e implementación de las políticas. Vale decir que las reformas institucionales fueron condicionadas y condicionan los procesos sociopolíticos de gestión pública, con la participación de la sociedad civil aún en el nivel local. Por un lado los gobiernos han aportado una nueva perspectiva de gestión y por el otro merced a ella, se han ensanchado los horizontes de construcción de las políticas con la participación de la sociedad civil, complejizando pero tornando más democrático el proceso de construcción de las políticas. Según Olías de Lima (OLIAS DE LIMA, 2004: 15-39) las propuestas de la Nueva Gestión Pública son la reducción del tamaño del sector público tal como se hubo experimentado con los procesos de reforma del Estado en Argentina en la década de los noventa; la ya mencionada descentralización de la gestión y la desconcentración organizacional de la Administración Pública; la promoción de una horizontalidad y simplificación del sistema de jerarquías; fragmentación de la estructura organizacional del Estado; la especialización o creación de agencias externas también consecuentes con los principios de la descentralización; los procesos de competencia intraadministración y procesos de desburocratización llevados a cabo fundamentalmente en consonancia con las modificaciones estructurales. En el mismo sentido la administración pública gerencial a diferencia de la administración pública burocrática según Joan Prats (PRATS, 2007, pp. 13-30) sigue estas direcciones: por un lado la orientación de las políticas públicas hacia la sociedad civil desburocratizando la formulación de las políticas; el control de los resultados se realiza de acuerdo con lo convenido en los procesos de cogestión; reconocimiento de esferas de decisión de los gerentes públicos; escisión entre los organismos formuladores de las políticas públicas y la descentralización en la implementación; diferenciación entre dos tipos de unidades descentralizadas: organismos ejecutivos del Estado y servicios de previsión de bienes públicos divisibles que benefician a algún grupo en particular; transferencia al sector privado o a las organizaciones de la sociedad civil de la prestación de bienes públicos

31

divisibles; adopción acumulativa para controlar las unidades descentralizadas de los mecanismos de control social directo, del contrato de gestión y de la formación a modo de mercados donde tiene lugar la competencia administrada. Finalmente la tercerización de actividades de apoyo o auxiliares que pasan a licitarse en el mercado. Coincidente con esta descripción, Aguilar Villanueva (AGUILAR VILLANUEVA; 2007) plantea como aspectos distintivos de la Nueva Gestión Pública respecto de la Administración de tipo burocrático tradicional los siguientes: énfasis en la eficacia, eficiencia y economía de las operaciones administrativas que conduciría a reformas en el presupuesto y en el control interno de la gestión con el apoyo de nuevas tecnologías de información; el redimensionamiento de la estructura administrativa mediante la compactación de los niveles jerárquicos y de las unidades de mando innecesarias; la reestructuración administrativa desde las proposiciones de descentralización con delegación de poder y recursos; la descentralización de agencias independientes y horizontales; la distinción entre decisión-formulación de las políticas y la implementación-administración, poniendo el énfasis en el carácter estratégico de la decisión y la participación de la sociedad civil en la implementación; la división entre financiamiento público del servicio como responsabilidad del Estado y la prestación que puede ser transferida a sectores gubernamentales, extragubernamentales o mixtas; el uso de mecanismos e incentivos del mercado en la Administración Pública para favorecer el desempeño eficiente de las unidades y personal como de la libre elección de los usuarios de los servicios públicos; incorporación de las expectativas de los usuarios en la gestión de los servicios que a su vez introduce formas de gestión de calidad que puede devenir en la conformación de organizaciones horizontales estructuradas por procesos más que por funciones; énfasis en el desempeño de las unidades (resultados, impactos, productos) más que en la pura observancia de los procedimientos lo que implica revisar y modificar los sistemas normativos para asegurar pertinencia y coherencia y deriven en la eficacia y calidad de las operaciones; la puesta en práctica de evaluaciones de desempeño de la Administración Pública según materias a evaluar (políticas, programas y procesos de servicios) con la creación de estándares e indicadores de desempeño, con el uso de tecnologías de información con un nuevo patrón gerencial centrado en la evaluación y la información más que en el mando y el control directo. 32

La explicación sobre la implementación de las propuestas de la Nueva gestión Pública y sus desdoblamientos en el nivel local, también se explican desde tres factores interrelacionados como lo son los diagnósticos de los problemas político-administrativos que los gobiernos detectan; las decisiones sobre las reformas que adoptan para imponer acciones correctivas y la implementación de las mismas. A su vez estos factores se encuentran condicionados y condicionan tres contextos: el sociopolítico inmediato o el de los problemas sociales, políticos y económicos en una coyuntura determinada; el contexto macropolítico que contiene los sistemas normativos, hasta las concepciones que los sectores políticos en el nivel local tienen de la relación Estado, Sociedad Civil y Mercado y finalmente un tercer contexto que es el institucional es decir, la estructura y cultura institucional y política de un gobierno, incluso local. Esos tres factores en los contextos mencionados definen las reformas de la Nueva Gestión Pública en cada situación en particular. En el caso de Lomas de Zamora la reforma incrementalista implementada por el gobierno se ve condicionada por un diagnóstico que toma en consideración el actual contexto recesivo de la economía y el aumento del desempleo por lo que las reformas no aplican en el sentido de reducción de la planta del personal y paralelamente sostener los programas de empleo en el ámbito local. El contexto sociopolítico torna las decisiones del gobierno local como de reformas graduales de modernización implican resistencias a la crisis económica y de la producción en el actual contexto. La relación Estado, Sociedad Civil y Mercado es diferenciada respecto del gobierno central por lo que las decisiones de las reformas no siguen el criterio más radicalizado de la Nueva Gestión Pública. Esos contextos determinan el diagnóstico, las decisiones y la eficacia de las reformas implementadas por el gobierno local. 4.2.Concepciones de Reformas y procesos macropolíticos Sin embargo existe otra perspectiva de análisis que tiende a consolidar una concepción de implementación de los procesos de reformas no como decisiones de los gobiernos exclusivamente o presiones del contexto sino que se vinculan a procesos macropolíticos de reformas que delimitan la puesta en marcha de los principios y procedimientos de la nueva Gestión Pública. En efecto es la proposición que desarrollan Christiansen y Lagreid (OLÍAS DE LIMA, 2004) para plantear dos modelos de gobierno. El primero es el 33

denominado Estado soberano que es un Estado centralizado que procura; a través de la promoción de un economía mercadocéntrica y de una participación del sector público, una tecnoburocracia experta y el control ciudadano de los procesos de implementación de las políticas; la vigencia de valores colectivos de la sociedad. El segundo es el del Estado subsumido por el mercado o Estado Supermercado que plantea el rol del Estado y del gobierno como prestadores de servicios de calidad y considera a los ciudadanos clientes de los productos públicos. Ambas perspectivas se plantean como concepciones de derecha y de izquierda en lo político y así también los procesos de reformas estarán condicionados por uno u otro tipo de Estado. Las reformas más radicalizadas tendrán mayor relación con el Estado subsumido por el mercado, en tanto las Incrementalistas o intermedias por el Estado Soberano. En el Estado soberano las políticas de reformas son implementadas por sectores políticos decisorios y técnicos del Estado y se ejecutan de manera deliberada mediante leyes y políticas. En tanto el segundo modelo se resuelve mediante los mecanismos del mercado, es decir las reformas siguen políticas de privatización o redimensionamiento estructural. Este segundo modelo es el que se corresponde con las tendencias neoliberales en Argentina en los noventa y en el período del 2015 al 2017. Dicho de otro modo, los procesos de reforma de la Nueva Gestión Pública no pueden considerarse desde estos tipos puros ya que no obedecen sólo la formulación y decisión de las élite políticas ni de presiones desde la sociedad civil, sino que deben considerarse desde que cada país, cada instancia del Estado promueve según cada coyuntura en específico sus procesos de reformas. Chriestensen (CHRIESTENSEN,T. y LAEGRED, P.; 2009)

plantea una posición

equidistante a estos modelos con la denominada perspectiva de la transformación que se constituye de tres factores: características del entorno, régimen político y del contexto histórico y cultural. Las características del entorno son tomadas en el sentido de medio ambiente organizacional o el contexto en el que operan los condicionantes de las reformas: condicionantes económicos, fiscales, internacionales y políticos. El régimen político lleva a establecer factores culturales administrativos, como la cultura instituida en la Administración Pública y sus prácticas; las que deben considerarse en permanente cambio 34

y estructuración. Finalmente el conjunto de factores políticos que conlleva en el contexto más amplio las relaciones de poder y que remite a considerar regímenes autocráticos o democráticos en la concepción de poder y de la relación Estado y Sociedad Civil. Los procesos de reforma en el ámbito local de Lomas de Zamora, en ese sentido son producto de los condicionantes mencionados. Las características del entorno pueden concebirse desde dos perspectivas: estables o inestables. El contexto del entorno puede atravesar coyunturas de turbulencia económica que condicionan los procesos de implementación de las reformas hacia posiciones de reducción del déficit fiscal y la consecuente reducción del gasto público. Por contextos estables se consideran como condicionantes de los procesos de reformas mayormente relacionados con reformas graduales incrementales que una vez adoptadas pueden servir estratégicamente como factores de resistencia a las turbulencias de la economía internacional o nacional. Es decir de modo estratégico la conservación de una perspectiva más gradual de las reformas permite contrapesar los efectos de las políticas recesivas y regresivas como en el caso en el nivel local de las reformas en Lomas de Zamora. La Administración Pública posee un alto grado de diferenciación y se hubieron implementado políticas de descentralización y desconcentración administrativa. Son esos procesos de descentralización que han permitido una mayor cercanía con las necesidades colectivas de la sociedad civil local, a través de los canales tradicionales, como los altamente tecnologizados provenientes de los procesos de modernización administrativa. La informatización es un proceso transversal a todas las áreas de la Administración Pública local, lo que ha permitido eficientizar los sistemas de controles internos y externos. Al mismo tiempo se hubo desarrollado una cultura de la interacción constante con los ciudadanos, a partir de canales de información y de recepción de las demandas que promovieron transformaciones adecuadas en el contexto local para el establecimiento de la relación Estado y Sociedad Civil desde una perspectiva inclusiva y participativa de lo público. Por otro lado el contexto cultural administrativo tradicional paulatinamente ha sido modificado por la introducción de nuevas tecnologías pero además por el alto peso que ha tenido la implementación de reformas administrativas que han cambiado las concepciones 35

de la gestión pública en el nivel local. Los factores de cambio institucional permiten advertir que también en el nivel local municipal pueden advertirse los factores mencionados por la literatura sobre el tema. Particularmente lo que refiere a la perspectiva de la transformación como conjunto interrelacionados de factores que condicionan los procesos de reforma, También en el ámbito local municipal pueden verificarse la tensión existente entre una cultura burocrática tradicional y las modificaciones que tienen lugar a partir de la implementación de las reformas. Desde otra perspectiva, los criterios de eficiencia, eficacia y economía se han visto reforzados por un sistema de control como el descripto, a la vez que se han recreado sistemas de controles internos y externos en la gestión. La modernización no implicó el redimensionamiento de la estructura administrativa, conservándose la dotación del personal que en el período anterior al 2015-2017, pero los procesos de descentralización y modernización promovieron el desarrollo de procesos con arreglo a fines precisos y preestablecidos. La delegación de poder en territorio ha signado los procesos de descentralización creando espacios de relativa autonomía para redefinir de acuerdo con las particularidades de los contextos de aplicación, las políticas establecidas. En cuanto a la distinción entre decisión- formulación e implementación-administración de las políticas los diversos sectores incluidos en estos procesos, han actuado en consonancia con una gestión participativa de lo público. Las competencias propias de la decisión e implementación son conservadas por la elite dirigencial pero de modo abierto a las redefiniciones de la sociedad civil en territorio. Por tanto no existiría tal segmentación sino una coordinación de acciones complementarias entre la formulación y la implementación. La prestación del servicio se realiza en cogestión con la sociedad civil pero los recursos provienen del financiamiento público, es decir que la cogestión participativa consiste en abrir a las organizaciones autogestivas la posibilidad de implementar políticas pero los recursos provienen centralmente del estado local. Los procesos de redefinición de las políticas se dan en el marco de una agenda dominada en lo contextual político por la cobertura de necesidades colectivas crecientes en el marco del crecimiento y aumento de la pobreza y la indigencia en los últimos dos años. (CEPA, 2017) 36

Es decir que cumplen con las expectativas de adecuación en el diseño de las políticas adecuadas a la coyuntura lo que implica una concepción de planificación flexible y estratégica. 5. El caso del gobierno subnacional de Lomas de Zamora y los procesos de reformas Las áreas de competencias del estado municipal al decir de Iturburu pueden clasificarse en primer lugar en la constitución de agentes de promoción económica (políticas de desarrollo local, identificación de capacidades y recursos, detección de oportunidades y ventajas socio productivas, puesta en valor de sus territorios; identificación de nichos productivos para fomentar la concentración productiva en territorio; creación de los denominados entornos territoriales innovadores para constituirse como centros de desarrollo productivo y de generación de empleo). Por otro lado la implementación de las políticas de desarrollo social (detectar las demandas colectivas, establecer la agenda política, participar cogestivamente en la resolución de las necesidades colectivas, diseñar políticas, dirigir la implementación de proyectos, participar de las evaluaciones de la política, entre otras). Desarrollar políticas medioambientales (promover saneamiento de territorios con déficit socioambiental, protección de reservorios locales, relocalización de poblaciones en riesgo ambiental). Implementar el Ejercicio de autoridad (promover procesos de interoperabilidad, de simplificación, de defensa del consumidor , de calidad e integridad en la prestación de los servicios). Implementación de políticas de seguridad (control y prevención del delito a través de la policía local). Implementación de políticas de salud (diseño e implementación de acciones de salud, administración de unidades descentralizadas propias y cobertura universal). (Cfr. ITURBURU, M. 2011) En suma, para el caso de Lomas de Zamora se han implementado las reformas incrementales en los que los contextos han condicionado la consolidación de ciertas características de la Nueva Gestión Pública, pero considerando una concepción de políticas de mayor inclusión y de modernización hacia estructuras flexibles tales como las unidades descentralizadas. En efecto, los cambios introducidos tienden a una mayor eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios como así también en los modos de considerar el sistema presupuestario. Sin embargo se han consolidado los programas sociales y los vinculados a la obra pública, además de ampliar a políticas de género y nutricionales con 37

presupuesto local. Es decir la relación entre estado y Sociedad civil se mantiene como una polaridad de partes inescindibles en la formulación e implementación de las políticas públicas. Los sistemas de evaluación también se han visto redefinidos hacia la evaluación del desempeño, con claros indicadores de calidad según programas. La evaluación tomada también en un sentido estratégico de construcción de políticas y de alta tecnologización en la producción de la misma. Por ello es que si bien se han modernizado algunos procesos y procedimientos en el sentido mencionado, siempre se lo hubo realizado desde la consideración del contexto y de la relación estado y sociedad civil como constitutiva de las políticas. Así se han aplicado modificaciones selectivas de acuerdo con estrategias de conservación de políticas de ampliación de las concepciones de ciudadanía, resguardando en lo que fuera posible los programas implementados con anterioridad al 2015, vale decir que se tornó estratégico el proceso de reforma de la gestión. Concomitante a esto se han concebido como fundantes de la acción de gobierno la consolidación de un sistema de incentivos en el que el funcionariado de la Administración Pública local se ha constituido como objeto-sujeto de políticas de promoción. Sin embargo en la práctica estos procesos no estuvieron exentos de desarticulaciones ni de conflictos al momento de implementar estos cambios. De modo alguno se instituyeron cambios radicalizados en el sentido neoliberal del término, sino que han sido modificaciones Incrementalistas de resistencia en lo político, de modernización en lo administrativo y participativo en la gestión. La jerarquización de los problemas a enfrentar está dominado por una agenda cogestiva con la sociedad civil, de modo abierto y plural. Las reformas han tenido relación con el régimen político-administrativo local, esto es se han promovido los procesos de reformas pero conservando las proposiciones del Estado soberano descriptas anteriormente, con una perspectiva universalista de las políticas públicas. Las funciones y atribuciones del Ejecutivo. En efecto la concepción de políticas inclusivas y universalistas desde el estado local han continuado en el período 2015-2017 incluso han sido subsidiarias de los recortes de las 38

políticas del nivel central sumado a que en términos presupuestarios los gobiernos locales afines al gobierno han recibido una mayor transferencia de recursos. El gobierno subnacional de Lomas de Zamora ha cubierto con recursos propios las políticas asistenciales locales más allá de estas dificultades presupuestarias. Por tanto la Administración Pública es concebida como mucho más que un instrumento técnico, pues los procesos de modernización lejos de concebirse desde una perspectiva empresarial, se ha constituido en procesos que involucra referencias políticas y sociales, es decir escapan a las concepciones neutras o avalorativas y han tenido un alto componente político en su implementación. Esta dimensión democrática de la administración pública ha implicado también la eficiencia y la garantía de participación de la sociedad civil, ampliando la esfera de deliberación y toma de decisiones sobre los procesos políticos locales. Si bien la construcción política de esta relación entre estado local y sociedad civil se hubo promovido desde una perspectiva institucional con la creación de la Subsecretaría de organización comunitaria, la participación de las organizaciones autogestivas precedieron a la convocatoria de iniciativas cogestivas en el ámbito de la gestión pública local.

En efecto, en el seno de la Subsecretaría se hubieron desarrollado políticas cogestivas de administración de lo público con una clara redefinición de las políticas emanadas desde los centros decisorios, es to es que la participación de las organizaciones autogestivas locales han participado en el desarrollo de los Programas locales sobre todo asistenciales y sociales. Así la Administración Pública no puede reducirse a un mero aparato técnico de aplicación de decisiones o de efector de políticas desde una pseudo avaloratividad de las políticas, sino que por el contrario se ha promovido como una esfera de reinvención de lo público y de convergencia de múltiples actores que desarrollan las políticas en el nivel local. La dimensión política de la Administración Pública implica considerarla como una esfera en la que se da el juego de intereses, donde se expresan los conflictos en el marco de procesos de deliberación política. Estos procesos conflictivos no se resuelven a través de nociones o 39

reglas del mercado económico, sino que se dirimen en el marco de la construcción política de los mismos con la interacción de múltiples actores involucrados; por ello es que la Administración Pública se configura como ese ámbito de resolución democrática de los conflictos. Los procesos de modernización parecen ir en dirección a fragmentar la decisión política de la ejecución administrativa, pero esta es sólo una perspectiva que debe complementarse con la complejidad con la que se configura políticamente la Administración Pública. En tanto arena de conflictos el debate sobre los mecanismos de resolución de los mismos implica tomar en cuenta los procesos de democratización siempre inacabados. Estas consideraciones acerca de la Administración Pública contradice las ideas neoliberales de la simbiosis con la Empresa Privada, las concepciones de mercado como ordenador de los conflictos, la promoción de la competencia de mercado, la supremacía de la noción de cliente frente a la de ciudadano y la ya mencionada separación entre decisión y ejecución de las políticas. 5.1. Reflexiones axiológicas sobre la implementación de reformas administrativas en el caso estudiado En este punto es que cabe la reflexión sobre las consecuencias morales y éticas sobre la aplicación de la nueva gestión pública en cada contexto en particular. En efecto se trata de una perspectiva que tiene por finalidad la aplicación de las concepciones de la economía de mercado para la resolución de los conflictos. Esta idea central genera asimetrías y agravamiento de las situaciones de pobreza e indigencia ya que deja librado a la competencia en ese mercado por la distribución y asignación de los recursos. En el caso en estudio, si bien se adoptan criterios modernizadores como se ha desarrollado, han sido definidos desde una fuerte crítica a las concepciones neoliberales de la proposición, constituyendo el propio estado local en una fuente de centralización y distribución de recursos y servicios desde una perspectiva democrática e inclusiva, trascendiendo las meras formulaciones economicistas de las propuestas más radicalizadas de la Nueva Gestión Pública.

40

Al decir de Cabrero y Arellano la participación de la sociedad civil en la perspectiva de la Nueva Gestión Pública es subsidiaria respecto a definiciones previas que se dan en el marco de la formulación de las políticas (CABRERO, E. y ARELLANO, D. 2005) quedando reducida la esfera de deliberación y decisión política a las regulaciones del mercado. Es decir que la participación se considera un mecanismo de control sobre la gestión pero en modo alguno como espacio decisorio para los intereses de la sociedad civil (entendida como diversa y como expresión de conflictos al mismo tiempo). La participación de la sociedad civil para esta perspectiva, tiene su importancia con posterioridad a la valoración de un diseño de las políticas desde las concepciones de mercado. Las recetas propuestas por la Nueva Gestión Pública para evitar la cooptación de las políticas por los grupos de interés es la racionalidad técnica que condiciona, desde esos supuestos, el juego político de resolución de conflictos. Sin embargo esta concepción no toma en cuenta las dimensiones políticas e institucionales de construcción de poder en el ámbito de la Administración Pública. En el caso que prevalezca en la cooptación algún grupo de interés esta corriente considera que esto es así porque es racional que así sea. Se trata de una racionalidad economicista que pondera la relación costo-beneficio. Si hay una cooptación es porque quien es cooptado en la relación juzga que es mejor para su beneficio que así sea. Esta concepción de la Nueva Gestión Pública es una característica dominante en la concepción radicalizada de la misma, en tanto en la perspectiva incremental de la Nueva Gestión (tal como es en el caso de Lomas de Zamora) los conflictos se presentan y se desarrollan en el ámbito de la arena política de deliberación y decisión de lo público por parte de la sociedad civil, lo que no significa que coexistan los conflictos con la implementación de las políticas o a la inversa que se considera la esfera de deliberación política como constitutiva de la Administración Pública y de las propuestas de gestión. La Nueva Gestión Pública ha promovido una teoría de las organizaciones desde la concepción de la misma vinculada a los criterios de eficiencia, la meritocracia y del sector público ligado a los resultados. En esta perspectiva una reducción del ciudadano a cliente o consumidor, con una clara adopción de criterios de mercado pero al mismo tiempo neutralizando el carácter participativo y como sujeto de derechos de los primeros. Las ideas 41

de Justicia y de participación decisoria, quedan subalternizadas a las idea de una construcción racional de un gobierno actuante con arreglo a los resultados, con la obsesión por criterios de eficiencia, con una racionalidad técnica promovida por el mercado. La construcción de una esfera participativa trasciende esta perspectiva y en la práctica en el caso estudiado se ha promovido por lo que si bien se hubieron adoptado las perspectivas de la Nueva Gestión Públicas, éstas se han subordinado a una concepción democrática y participativa en la gestión. La Nueva Gestión Pública propone un gobierno fuerte que actúe racionalmente (CABRERO, E. & ORELLANA, D. 2005) según las reglas del mercado y de la participación consultiva de los ciudadanos. Es importante destacar que las posiciones radicalizadas de la Nueva gestión Pública plantea la no intervención en la participación por parte de las organizaciones públicas, siendo esto precondición para la institución de nuevos procesos. Sin embargo, la justicia se considera subsecuente a una intervención pública que sea racional, con criterios de eficiencia. Más aún las reglas se consideran como obstáculos a la eficiencia por esto es que se promueven políticas de desregulación. En este punto es que la justicia se subordina a la libertad de los individuos, en tanto desde una concepción liberal la idea de Justicia es que debe ser promovida por instituciones que sean justas. Tradición que se encuentra en el pensamiento de John Rawls y Ronald Dworkin entre otros. Las ideas de libertad, utilidad y justicia se encuentran en el centro de este debate. Las posiciones neoliberales más radicalizadas plantean que incluso la utilidad debe estar por encima de la justicia (esto reproduce y multiplica las desigualdades sociales, ya que se atribuyen a las personas diferentes capacidades que resuelven la asignación de recursos a través de la competencia como en el mercado). Dworkin plantea que el Estado debe ser imparcial frente a las concepciones particulares de justicia, pero paradójicamente se instituye como garante general para instituir las posibilidades de promover los derechos de ejercicio de la libertad así como de los recursos necesarios para resolver las necesidades económicas. (DWORKIN, R.; 2014) Si bien niega los conflictos constitutivos del Estado y a éste como expresión de los mismos, propone una lectura de una entidad dirigida a la cobertura de las necesidades públicas, aunque de modo limitado.

42

Para el caso en estudio, las instituciones público estatales intervienen en la asignación autoritativa de valores promoviendo en el seno de la Administración Pública políticas en las que la participación de la sociedad civil si bien no se encuentra determinada por el gobierno local si se constituyen desde la institucionalidad local,

las condiciones y los marcos

institucionales y organizacionales, para dicha participación. Así la relación entre libertad y justicia como concepciones de la Nueva Gestión Pública, se asumen como inherentes a las acciones público-estatales, constituyendo las políticas públicas en los canales del bienestar colectivo, prerrequisito de la participación decisoria en los asuntos públicos. Es menester destacar aquí que se manifiesta la exigencia que las políticas públicas se orienten hacia el beneficio de la sociedad, trascendiendo las miradas particularistas y prebendarias de las mismas. Esta concepción de las políticas implica considerar la reactivación de las capacidades administrativas de la Administración Pública es decir la implementación de reformas organizacionales e institucionales lejos de estos tipos puros y redefinidos en la práctica de acuerdo con la dinámica sociopolítica de cada contexto en particular. La conducción de cada entorno en particular se encuentra condicionada por la implementación de las políticas y ellas influyen al mismo tiempo en la generación de respuestas a las necesidades de cada contexto; por ello es que otro de los desafíos de la administración pública local, en el caso en examen, ha sido el de asegurar que la acción del gobierno tuviese como resultado la creación de valor pero con un sentido de participación decisoria de la sociedad civil en una clara adopción de una perspectiva democrática en la gestión, en la que las necesidades colectivas se asumen como esferas de intervención del estado local. Los elementos de gestión financiera, de dirección estratégica, de gestión del desempeño, de administración de calidad fueron incorporados en la concepción de modernización de la Administración Pública local siempre subordinados a una concepción tradicional de gestión. Loa alcances de los cambios se juzgan incrementales también en este aspecto es decir que si bien se han introducido lógicas del mercado en la gestión, esta ha sido concebida desde una perspectiva estratégica y participativa decisoria de la sociedad civil. Desde la Nueva Gestión Pública existen dos corrientes que plantean la centralidad de la participación de la Sociedad Civil. Por un lado la perspectiva pública que implica 43

considerar el derecho o la obligación de los ciudadanos a involucrarse en la deliberación y gestión de los asuntos públicos. En tanto para la perspectiva gerencial el ciudadano es el principal agente de la esfera gubernamental sus reivindicaciones se constituyen en las oportunidades o inputs de las políticas públicas y cuyas valoraciones deben ser incorporadas en la gestión en tanto usuario del servicio público. En el caso estudiado existe una combinación de ambas en la consideración de la participación de la sociedad civil en el marco de la cogestión. Por un lado se concibe la participación decisoria en las políticas en tanto sujetos colectivos portadores de derecho y por otro lado en los aliados estratégicos con el gobierno para la definición de las políticas públicas. Esto quiebra la perspectiva endógena de la Administración Pública que se entiende como la reducción de ésta a organizaciones del gobierno considerado este como una esfera escindida de la sociedad y que sus procedimientos tienden a regir a la sociedad (relación gobierno – gobernado; administrador-administrado). La Administración Pública por un lado dirige las organizaciones e instituciones del gobierno y por otro lado dirige a la sociedad en su conjunto. Estas perspectivas son contradichas por una concepción de Administración Pública abierta, permeable a la participación decisoria de la sociedad civil, incorporando las decisiones cogestivas en las formulaciones de la política pública. Esta perspectiva pone en crisis la concepción endógena de la Administración Pública. La condiciona y es condicionada por la participación de la sociedad civil. En el caso estudiado es la participación de la sociedad civil en cogestión con el estado local, la entidad de retroalimentación de acciones y decisiones en el marco de la gestión pública local. Por tanto la idea de gobernabilidad encierra la concepción de un enfoque gubernamentalista que pone el acento en una unilateralidad y centralidad del gobierno en la pretendida dirección de la sociedad. La idea de gobierno en tanto gobernanza se vincula a la concepción de la Nueva Gestión Pública en el sentido que promueve la eficiencia, eficacia e intervenciones acotadas en el marco de procesos de modernización. Se presume un nuevo modo de gobernar de acuerdo con concepciones innovadoras que integran lo que se conoce como estado red o aquella cosmovisión de un estado relacional con otros actores de la sociedad civil. El concepto de gobernanza es abierto y flexible respecto a las concepciones de construcción de poder y de gestión de lo público. Es desde esta perspectiva una

44

concepción modernizadora de las relaciones sociopolíticas que pueden tener diversas concepciones políticas: desde las neoliberales radicalizadas hasta las reformas contrahegemónicas del ya denominado estado red, que integra en la concepción de poder la participación decisoria de la sociedad civil. En una posición intermedia se encuentran las posiciones Incrementalistas de la Nueva Gestión Pública como en el caso en análisis. La Administración Pública continua siendo esencial en la acción de gobernar pero en la nueva perspectiva Política y Administración se presumen como campos separados, pero en el caso en estudio estas concepciones se han unificado con vistas a mantener la perdurabilidad de los Programas Sociales más allá del período 2015-2017 aún de modo contrario a la política interior del nivel central. 5.2.El caso del gobierno subnacional de Lomas de Zamora y la modernización incrementalista Una gestión participativa y democrática de lo público implica además la reinvención de las concepciones de gestión incluso trascendiendo las reformas de la Nueva Gestión Pública. En este sentido la Administración Pública entendida como institución producto de la intervinculación del estado con la sociedad civil, objetivadas en el conjunto de organismos públicos con diversidad de funciones y estructuras que a la vez coordinan sus acciones y convergen en lo que se denomina el aparato estatal (OSZLAK, O. 2005) es el componente central de la idea de gobernanza en estos marcos de modernización incrementalista, que tiene como finalidad central la democratización de los regímenes políticos, donde las reestructuraciones de la Administración Pública cumplen un papel central. En efecto, las tensiones entre calidad-cantidad; orientación a la sociedad civil-perspectiva endógena; burocratización-desburocratización son algunas de las contradicciones que se dan en el ámbito de los procesos de modernización. En el caso de Lomas de Zamora esas contradicciones se presentan en el marco de la gestión pública en un proceso de modernización incrementalista en la que calidad no implica reducción del aparato burocrático ni de los programas sociales; una concepción de Administración Pública abierta a la cogestión con la sociedad civil y con procesos de descentralización que suponen una trascendencia a los procesos de burocratización.

45

El problema del gobierno por tanto no es de naturaleza gubernamentalista sino justamente el de como garantiza condiciones de eficacia en su acción en tanto acción directiva y es en este punto que el debate se sucede en torno de la centralidad de los equipos técnicos profesionales, que promueven la gestión, otorgando la legitimidad política en tanto ejecutor de políticas públicas frente a la sociedad. Las nuevas formas de gestión democrática y participativa de lo público implican nuevas formas además de legitimación de los gobiernos frente a la sociedad en el plano de la gestión. La legitimidad en cuanto a los aspectos formales racionales legales está fuera de debate pero si lo que se ha discutido es la legitimidad operativa de los gobiernos y sobre todo de los gobiernos locales. Legitimidad que se construye en el marco de la evaluación que los diversos sujetos de la sociedad civil realizan sobre aquella. En el caso de Lomas de Zamora es en el marco de la gestión concertada de lo público que se construye esa legitimidad del gobierno local, sobre todo a partir de las relaciones que se establecen en el marco de la formulación y de la implementación de las políticas. Con mayor énfasis las políticas asistenciales son las que confieren mayor peso en la generación de legitimidad, tal como se desprende de las entrevistas realizadas al efecto. El centro del debate gira en torno del acto de gobernar y no en la legitimidad del gobierno. La ponderación que la sociedad civil realiza de esos actos de gobierno es fuente de legitimidad más que la racional legal del gobernante y de su ejercicio formal conforme a las reglas de los procedimientos democráticos de selección y acceso a los cargos públicos. Es en el marco de la gestión que se encuentra presente la tensión eficacia-eficiencia de las políticas y la efectividad que confiere legitimidad en el plano de la actuación. Cada vez es mayor la dependencia científico técnica de los gobiernos locales en el plano de la gestión y de la construcción de legitimidad a partir de la gestión. Existe, por tanto, un cambio de la centralidad del gobierno en tanto sujeto político hacia las formas de gestión en tanto gobernanza, que si bien su anclaje teórico tiene directa relación con las reformas neoliberales, no es menos cierto que en la interacción de los gobiernos con la sociedad civil se define un campo complejo de relaciones donde las prácticas del gobierno se tornan centrales a la hora de evaluar y ponderar las legitimidad de la actuación de los gobiernos. 46

En este sentido la Administración Pública se considera la entidad que define esa construcción de legitimidad, en tanto elemento central de la capacidad directiva de los gobiernos, por lo que los debates sobre las reformas hacia un profesionalización de las áreas de la Administración implica mayores aportes para la constitución de gobiernos con capacidad directiva eficaz y eficiente. Pero no es menos importante la relación que se establece con la sociedad civil ya que esta moldea y redefine las políticas al mismo tiempo que las evalúa. Concebir una perspectiva endógena de la Administración Pública conduciría a un enfoque gubernamentalista como centro de la dirección política de los procesos complejos de las sociedades. Desde otro punto de vista no todo acto de gobierno tiene capacidad directiva, ésta se logra cuando alcanza eficacia y eficiencia y construye legitimidad en la sociedad civil. Es decir que tal como se desprende del caso estudiado sin caer en un enfoque exclusivamente gubernamental en última instancia la dirección política rige el curso de los procesos propios de la administración y no a la inversa, otorgando sentido a la acción. La puesta en examen sobre las capacidades directivas de los gobiernos tiene como fuentes, por un lado los procesos de liberalización económica del período 2015-2017 en Argentina que generó desempleo y aumento de la pobreza (CEPA, 2017) (a pesar de que el gobierno nacional a través de mediciones del Indec para el segundo semestre del 2017, plantea una baja de 4,6 puntos porcentuales por debajo de la tasa de igual período de 2016 situándose en 25,7% pero esta medición es deficitaria ya que no toma en cuenta los datos de inflación (INDEC, 2018). Por otro lado los procesos complejos de burocratización que dieron lugar a otras estrategias como la descentralización y desburocratización administrativa y por último justamente como otra fuente el cuestionamiento de las capacidades directivas de los gobiernos para hacer frente a temas de Seguridad como así también de mitigación de la pobreza y las desigualdades sociales. Se ha vuelto a poner el énfasis por tanto en el gobierno en tanto capacidad directiva, con foco en la gestión. Las capacidades directivas del gobierno local del caso en examen, se vinculan con la integridad pública en el sentido que las demandas de la sociedad civil tienen como principales objetivos no sólo la eficacia y eficiencia en la gestión sino también de aplicaciones de criterios de transparencia y evitación de actos de corrupción, sofisticando

47

los procesos de rendición de cuentas y de las evaluaciones de la sociedad civil. Estas capacidades del Estado son centrales para una gestión concertada de lo público, de lo contrario toda relación con la sociedad civil queda truncada por procesos de desgaste político, de prácticas de corrupción y de una falta de normas y principios para la acción en los que la cogestión queda subordinada a estos factores que debilitan la participación. Los gobiernos han perdido capacidad directiva frente a los cambios y la complejidad de los actuales contextos por lo que las redefiniciones en el plano de la gestión y en las capacidades científico técnicas e institucionales de la Administración Pública se hubieron tornado en las acciones correctivas que tienden a la recuperación del control de los procesos de formulación e implementación de las políticas. El problema central radica para gobiernos como el caso en estudio, en la capacidad de administrar en contextos de crisis esto es de dirigir sus capacidades directivas y operativas a promover la dirección concertada de los problemas sociales a enfrentar, de las necesidades públicas y las demandas reivindicadas por amplios sectores de la sociedad civil. Por ello es que los cambios son condicionados por el pasado y muchas de estas acciones tienen que ver con remover prácticas burocráticas, estilos de gestión, procesos de asignación de recursos que y no responden a las demandas de la sociedad civil, sino que por el contrario exigen una gestión concertada y de revalorización de políticas y prácticas en favor de una recuperación de la pertinencia en la acción de acuerdo con las complejidades del contexto actual. En este sentido la Administración Pública en los últimos quince años, en el nivel nacional y en el local, también ha reinventado sus prácticas, su institucionalidad y sus formas organizacionales con el objeto de evitar la ineficacia, el despilfarro de recursos y resistencia al cambio. Es bien cierto que durante la década de los noventa y en el actual bienio de 2015 al 2017, conjuntamente con una perspectiva neoliberal de la economía, se propone el recorte de las dimensiones y funciones de la Administración Pública que nuevamente parece ser objeto de ataque sin notar que administraciones locales como la del caso en estudio han implementado procesos de modernización con la procura de no reducir esferas de intervención social y política y manteniendo una estructura organizacional ágil, eficiente y cogestiva con la sociedad civil; aún con contradicciones y complejidades en el marco de la gestión. 48

La Administración Pública vuelve a ser objeto de críticas por parte de los sectores neoliberales y desde esa perspectiva se aboga por reducir sus dimensiones, así como de las áreas de intervención del estado en todas sus instancias. Si bien los procesos de reforma del Estado por criterios económicos de reducción del gasto público como así también por procesos de innovación y de modernización han impactado en las prédicas de reducción de la Administración Pública, en algunos casos como el que se analiza, han implementado modificaciones sustanciales pero alejados de los criterios radicales neoliberales de reducción de lo antedicho. Los enfoques tradicionales de los procesos de modernización de la Administración Pública siguieron las dos corrientes explicadas precedentemente del análisis y formulación de las políticas públicas y la de la gestión, entendida desde el redimensionamiento del aparato estatal. Los enfoques más novedosos tienen que ver con la tendencia a la creciente modernización, la centralidad de la calidad de las políticas, el problema de la integridad en la gestión y en generar las condiciones para una apertura a la participación de la sociedad civil. Para los estados subnacionales estos procesos también han provocado cambios sustanciales en el marco de la políticas públicas como así también en el de la gestión, debiendo desarrollar nuevas capacidades y competencias. La denominada municipalización es entendida como la extensión de la crisis del Estado en el ámbito local que a partir de los procesos de descentralización, promueve la importancia de los estados subnacionales pero sin una estrategia abarcativa e inclusiva de sus transformaciones. Esto promovió por otro lado las capacidades de los gobiernos subnacionales como el caso en estudio; para garantizar cambios en sus administraciones públicas que se vieron condicionadas por nuevos estilos de gestión tales como el de la Nueva Gestión Pública. Cada Municipalidad debió reformar su administración Pública por lo que el caso de Lomas de Zamora no ha sido la excepción; cabe preguntarse aquí si se ha implementado un nuevo modelo de gestión pública como resultado de procesos de innovación, modernización y reinvención de la Administración Pública. En primer lugar se coincide con Oszlak (OSZLAK, O; 2009) que todavía en la actualidad existe la dicotomía política y administración pero sólo a los

49

fines de realizar análisis prácticos. En los procesos ya se ha argumentado que esta división es ilusoria. Para el caso de Lomas de Zamora la complejidad de la Administración Pública no está entendida desde sus dimensiones sino que aquella se debe a su especificidad o concepción vinculada a las capacidades directiva del gobierno. Los procesos de interoperabilidad que se

plantean

caracterizan

políticas

institucionales

de

lidiar

con

complejidades

comunicacionales, de relaciones de poder y de eficacia en la acción más que con el tamaño o magnitud del aparato burocrático. La interoperabilidad lidia con las tradicionales competencia entre los niveles del estado. Si bien es cierto que el artículo 5 de la Constitución Nacional, con la Reforma de 1994, establece que cada provincia dicta para si su propia constitución bajo el sistema representativo y republicano de acuerdo con los principios de la propia Constitución; pero además le reserva el papel de asegurar su régimen municipal. La controversia está en lo que se entiende por régimen municipal. Por un lado existen interpretaciones que afirman que es un tercer nivel de delegación de poder subordinado al Provincial y al Nacional. Desde otras perspectivas, hasta la sanción de la Constitución Nacional de 1994 existía una tendencia a considerar a los municipios como organizaciones público- estatales que ejercen gobierno y administración en un entorno local con el objeto de cumplir funciones y atribuciones del régimen municipal. Aquí se presenta el problema de la autarquía es decir el municipio puede autoadministrarse pero en los marcos de dependencia formal que fija la norma. Sin embargo, en el artículo 123 se declara la autonomía municipal cuando en el texto de la norma se explicita que cada provincia dicta para sí su propia Constitución, “…pero conforme a lo dispuesto en el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero…”. Pero se da ese tránsito de la autarquía entendida como un proceso de autoadministración controlada por otra entidad superior a la autonomía, es decir que en virtud de un derecho propio establece reglas de derecho obligatorias, con capacidades decisorias y de autodeterminación. La autonomía debe concebirse como proceso y no como una mera institución de competencias. En este tránsito los procesos de desterritorialización de la globalización han implicado al mismo tiempo procesos de constitución de redes de ciudades donde por ejemplo la autonomía municipal ha sido considerada como un proceso creciente de acumulación de poder en el ámbito local. 50

También debe considerarse que tal como expresa Oszlak no puede escindirse la consideración de los procesos de reforma de la administración en todos los niveles estatales de los ciclos políticos y de los marcos macropolíticos de expresión de conflictos de toda sociedad (OSZLAK, O: 2009). En el caso de Lomas de Zamora se ha avanzado en poner el acento de la discusión en las demandas de determinados sectores de la sociedad que constituyen los medios de construcción de la agenda política del gobierno local. La tensión entre los condicionantes macroestructurales y los procesos de reforma administrativa se encuentran en el centro de las decisiones del gobierno local, sobre todo en lo que respecta a las políticas de modernización que se implementan. Por tanto la administración con su doble naturaleza política y administrativa, se define estatutariamente pero en el caso de Lomas de Zamora esas regulaciones contenidas en las normas institucionales son revisadas por los criterios de simplificación o proposiciones de desregulaciones a fin de reinventar su dimensión organizacional en favor de crear dotaciones ágiles y desburocratizadas con mayor preponderancia en los procesos y servicios que los procedimientos administrativos superpuestos. El problema de la superposición normativa deviene en innumerables costos para la administración y los ciudadanos, tal como se desprende de las entrevistas mantenidas, La desregulación propuesta tiende a la coordinación normativa entre áreas del estado subnacional y entre este y otros niveles como el Provincial y el Nacional. El marco de la gestión del gobierno local es complejo por eso se trabaja en la reducción de los costos operativos como así también de los costos de oportunidad al decir de los funcionarios entrevistados como costos inherentes a la selección de las acciones. En este marco las negociaciones y los procedimientos derivados son permanentes dada aquella complejidad. Por otro lado, las demandas de la sociedad, como se ha dicho, si bien ejercen presiones en el marco de la gestión constituyen los medios a partir de los cuales se diseñan y redefinen las políticas. En ese mismo marco la participación de la sociedad civil garantiza la permanente evaluación de las políticas implementadas es decir el control del sector público sigue procesos de preeminencia de la lectura de las demandas como elemento central del diseño de las mismas.

51

Si bien es compleja la medición de la eficacia y eficiencia de las acciones del sector público ya que no existe una relación inmediata entre recursos financieros y aquellas, es de hacer notar que los procesos de desburocratización que se tienden a implementar está garantizada por la simplificación de los procesos. Los criterios de interoperabilidad tienden a coordinar procesos de cooperación al interior del sector público y a promover procesos de simplificación que al mismo tiempo se expresa como contracara de la competencia por la asignación de recursos. Por otro lado esos mismos procesos de modernización tienen como centro al ciudadano y sus ponderaciones sobre las cuales se instituyen los procesos de legitimación de los gobiernos, tomando como indicadores los relativos a la gestión. Tomando en cuenta también lo explicitado en las entrevistas siempre las acciones cubren parcialmente la resolución de los problemas a enfrentar, siempre se opera en contextos de escasez de recursos frente a la magnitud de los mismos.

6. Consideraciones Finales La mayor debilidad del paradigma al decir de Echebarría y Mendoza es la aparente neutralidad técnica que traslada concepciones de la economía de mercado aplicado a los procesos de la gestión que mina la consideración de los procesos como colectivos y la colaboración interinstitucional (ECHEBARRIA Y MENDOZA, 1999). En el caso de la gestión analizada en el Partido de Lomas de Zamora si bien se toma este paradigma en lo que respecta a la modernización de la misma, se redefine la concepción economicista por una perspectiva participativa y cogestiva de lo público. Es decir aún en condiciones de aplicación de un paradigma que tiene sus raíces en fundamentos neoliberales, se redefine subsumiendo la nueva gestión a una gestión concertada entre Estado y Sociedad Civil. Esta redefinición implica la posibilidad de reordenar la interrelación entre las funciones políticas y administrativas sustituyendo el control bajo paradigma neoliberal. Del mismo modo, la introducción de técnicas y mecanismos de la gestión empresarial privada en el sector público, significó la recreación del funcionamiento de los mercados en el sector público. Sin embargo las redefiniciones implementadas en el caso de Lomas de Zamora en el período estudiado, también han sido marcantes en cuanto a las diferencias con 52

el paradigma clásico de la Nueva Gestión Pública. En cuanto a las técnicas implementadas difieren con las propuestas por la OCDE y las concepciones liberales de la Nueva Gestión Pública. En efecto, las técnicas de dirección general de la organización (entendidas como las relacionadas con la organización en su conjunto) se han centrado en una perspectiva estratégica de interoperabilidad y transversalidad en cuanto a la anticipación y tratamiento de procesos de modernización en consideración del contexto. La planificación estratégica se ha constituido en una herramienta operativizada por un conjunto de actores en interacción en el ámbito de la gestión pública. En cuanto a las técnicas empresariales (es decir las relacionadas con funciones empresariales aplicadas en la gestión pública) se han redefinido las gestiones de servicios y financiera tradicionales de la gestión empresarial por una gestión integral que no se define tecnocráticamente sino a través de procesos racionales de adecuación de las mismas a las demandas sociales del contexto. Finalmente las técnicas de dirección y coordinación de tareas (las relacionadas con liderazgos, procesos de toma de decisiones y gestión de conflictos) lejos de implementarse con las características de la gestión empresarial se han intervinculado con los sectores operativos de lecturas de las demandas sociales en territorio y han sido condicionada por estas desde la consideración de la construcción política de la gestión. Los mecanismos de asignación de recursos los realiza el gobierno y no siguen los mecanismos de asignación del mercado. En este sentido a diferencia del paradigma liberal la implementación de la Nueva gestión Pública a través de los procesos de modernización en el Partido de Lomas de Zamora, se centra en criterios de equidad y redistribución de los recursos además de la consideración del conflicto como sustrato principal de la definición de las acciones de gobierno propios de la pluralidad de actores y objetivos que instituyen las demandas. Por otro lado, como se ha mencionado precedentemente, las diferencias entre las concepciones liberales de la Nueva Gestión Pública y la implementada en el caso en examen, es el referido a la generación del valor. Contrariamente a la generación de valor en el mercado, en el marco de la gestión en el sector público se establece entre las transacciones que se dan con los ciudadanos o con la implementación de programas que obtienen sus beneficios de manera indirecta. La resolución de las demandas sociales como así también las políticas de transparencia e integridad son fuentes de generación de valor en el sector público. Otra de las dificultades con relación a lo expuesto es el problema de la 53

medición del valor en el sector público, sobre todo por la ausencia de precios que permite la ponderación en el mercado, es dificultosa la medición en el sector público. Al mismo tiempo esta dificultad prosigue al momento de evaluar la superposición de las demandas y las resoluciones a través de la implementación de una política pública. Por otro lado los criterios de la interoperabilidad implementados incipientemente en la administración municipal de Lomas de Zamora, permiten pensar las organizaciones público estatales como efectores de procesos que intervinculan sectores, recursos que dispuestos en la implementación de programas establecen mecanismos de relación estrecha entre áreas y sectores organizacionales. Por ello es que en estos procesos es dificultosa la medición de generación de valor, sumado a que la interrelación entre estos sectores supone la generación de una red de instituciones que impide una extrapolación mecánica de las lógicas e instituciones empresariales y consecuentemente de los procesos de medición de generación de valor. Màs aún en el sector público la generación de valor tendría un papel secundario respecto de la oferta de bienes y servicios de calidad hacia la población a través de las políticas públicas. Otro de los principios rectores de la Nueva Gestión Pública y sus desdoblamientos en el ámbito local subnacional, es la relativa autonomía de los gestores para que gestionen en marcos

de

promoción

de

su

capacidad

decisoria.

Este

principio,

también

preponderantemente liberal, promueve a la vez la responsabilidad de aquellos a los que se les delega poder para tornar flexible para mejorar la prestación de los servicios y la asignación de recursos. Esta flexibilidad también se torna objeto de crítica debido a que un amplio margen de libertad decisoria en la práctica puede generar distorsiones entre los objetivos fijados y su implementación; más aún cuando los objetivos se presentan difusos y contradictorios en tanto producto de las relaciones entre los diversos actores que se vinculan a través de dichos procesos. Si bien todo tiende a la reducción del poder de la burocracia con nuevos criterios de centralización, coordinación y control y tendiendo a la desregulación, en el caso en examen esta tendencia parece combinarse con la necesidad de implementación de nuevas regulaciones que otorguen mayor flexibilidad a la gestión, generando burocracias flexibles para una mayor adecuación a las necesidades contextuales. 54

El papel central que para la Nueva Gestión Pública poseen las autoridades electas y sus competencias decisorias, permiten poner en el centro del debate la relación entre política y administración, esta vez con una novedosa cuestión acerca del papel de estrategias de flexibilidad de las burocracias. En el caso de Lomas de Zamora el centro de las reformas no ha sido el de una reducción del tamaño del aparato burocrático sino el de la dotación de flexibilidad, a través de procesos de interoperabilidad y transversalidad en la acción como en la incorporación de procesos de modernización organizacional tales como la tecnologización de los servicios. Es decir se trata de nuevos marcos de responsabilidad e integridad que guían los procesos de flexibilidad burocrática acorde con la gestión estratégica participativa de los procesos en curso. Por otro lado, no se ha tratado de imponer concepciones mercantilistas de transferencias de acciones al sector privado sino que siguen bajo la órbita estatal los procesos decisorios y de control de la gestión. La responsabilidad en el caso estudiado, supone la delegación de poder en el entorno organizacional para la asignación y distribución de recursos y obtención de resultados esperados con la implementación de políticas. Pero al mismo tiempo se trata de mecanismos democráticos de control político de los procesos. Los procesos modernizadores son necesariamente políticos e ideológicos; es decir que son productos de una disputa de poder y no meras resultantes de la aplicación técnicas de una serie de reformas. El riesgo de las propuestas modernizadoras es el reduccionismo de la realidad que no siempre se dirigen a servir al interés público. En cuanto a las propuestas de modernización en el caso estudiado, hay que realizar una serie de aclaraciones. La primera es que las dimensiones implicadas en los procesos de cambio no son sólo políticas sino a la vez económicas y sociales y por otro lado también culturales particulares del ámbito local. Por otro lado, los cambios son siempre económicos, sociales y políticos y en ese sentido es que la participación social se considera clave para el procesamiento de las demandas lo que obliga a una consideración de la participación activa de la sociedad civil también en la resolución de las necesidades colectivas. Finalmente es de destacar que la complejidad de los problemas a enfrentar ameritaron el lidiar con los reduccionismos a fin de evitarlos, tal como se pudo establecer los propios procesos cogestivos contribuyeron a ampliar las posibilidades de respuestas de modo abarcativo y no de modo singular en la ejecución. Es

55

bien cierto que la complejización de problemáticas interdependientes presentan problemas para los gobiernos de poder controlar esos procesos por eso la sustitución de la centralidad del control por la de la responsabilidad ya tratada en párrafos precedentes. Esa misma complejidad de los procesos necesariamente implica la consideración de la sociedad civil local como aliado estratégico fundamental debido al alto impacto de una sociedad informada y altamente tecnologizada. La creciente difusión y promoción de expectativas frente a lo público por el hecho descripto, ha tornado necesario el procesamiento de una multiplicidad de demandas que asume el sector público bajo nuevas formas de organización. Uno de los principales problemas del Estado en la actualidad es la dificultad de los procesos de toma de decisiones en el que los debates técnicos se sobredimensionan a los político-ideológicos; en el ámbito local las concepciones político ideológicas han primado y contenido las redefiniciones técnicas. La Administración Pública se coloca en el centro del debate sobre la eficacia y eficiencia en la prestación de servicios de calidad a los ciudadanos, en la mayoría de los casos se ha promovido una red de organizaciones no gubernamentales, organizaciones del sector privado que tornan difusas sus competencias y espacios decisorios. Para el caso en examen las redefiniciones de la gestión siempre han tenido como principio general el considerarlas como proceso político y técnico en donde los valores propios de lo público predominan sobre la aplicación casi mecánica de propuestas de gestión importadas del sector privado. Todas estas contradicciones contextualizan los procesos de modernización de la Administración Pública y de la gestión, donde la participación ciudadana vuelve a legitimar la implementación de políticas en el ámbito local; nuevos procesos de presupuestación y control de los recursos que redimensionan la intervención en lo público; contribuyen a una construcción de una administración post-burocrática, orientada a la participación de la sociedad civil y a la calidad, con principios de integridad para mejorar la eficacia en la prestación de los servicios públicos. Desde un punto de vista crítico, como se ha desarrollado hasta aquí, el paradigma de la Nueva Gestión Pública, se presenta como una perspectiva gerencial, que posibilita el incremento de la eficacia y la eficiencia de la Administración Pública, fundada en los principios de la nueva economía institucional. Por tanto tiene sus raíces filosóficas en la 56

teoría de la elección racional y fue promovida por los gobiernos neoliberales constituyéndose en el paradigma de la Administración Pública en las últimas décadas. Los gobiernos locales en Argentina particularmente en la región del AMBA controlados por la gestión de Cambiemos, han remozado las propuestas de la Nueva Gestión Pública con un claro sentido de implantación de los mecanismos de gestión y control de las empresas del sector privado promoviendo la mercantilización del sector público particularmente tanto en lo que refiere a la política social como a los servicios. Los fundamentos en favor de las reformas se presentan como de naturaleza científica y técnica con la pretensión de situarse por encima de cualquier evaluación política de las mismas. En ese sentido a modo de síntesis; los cambios propuestos incluso en el nivel local por estas reformas, se circunscriben a la reducción del sector público, promoción de la privatización de los servicios, tercerización y descentralización en favor de desconcentrar la gestión pública. Procedimentalmente introduce la competencia en el sector público con disminución de costos directos dirigidos a promover procesos de focalización de los resultados, la evaluación permanente y la modernización tecnológica. Acerca de los efectos de la nueva gestión pública existen pocos estudios concluyentes sobre los mismos y menos aún sobre los efectos en el incremento de la eficiencia y la eficacia de la gestión y pocos fundamentos para sostener que se trata de reformas positivas (BARROS, 2016). La propuesta de la Nueva Gestión Pública al enfatizar en criterios de eficacia y eficiencia desde una aparente neutralidad valorativa, puede llevar a lo planteado por Dror citado por Prats i Catalá en el sentido que estos criterios conducirían a una paradoja que es la de hacer más eficientemente lo incorrecto (PRATS I CATALÁ, 2007). Es decir la promoción de derechos, la igualdad y la accesibilidad podrían ser dejadas de lado en aras de la aparente cientifización y tecnificación de los procesos. Aún en el nivel local la administración con criterios empresariales se contradice con la propia naturaleza de las instituciones de la Administración Pública que persigue objetivos diferentes a una gestión empresarial. En efecto, la nueva gestión pública promovió una visión empresarial ambigua en la que se ha tornado en una proposición transferible en lo procedimental pero no ha logrado consolidarse como una estrategia amplia de reformas. Las reformas de la gestión pueden contribuir a solucionar algunos problemas pero la decisión sobre los procesos es un

57

problema político y no de gestión exclusivamente. Los problemas del desarrollo económico aún en el ámbito local y el enfrentamiento a la desigualdad social plantean serios cuestionamientos a las perspectivas tecnocráticas de la implementación de la nueva gestión pública. Si bien esto ha sido dominante en las proposiciones de modernización de los gobiernos locales, sobre todo en el recorte de la política asistencial y social; para el caso de Lomas de Zamora pudo advertirse que se ha avanzado en procesos de modernización y de implementación de nuevos modos de gestión de lo público pero desde una proposición inclusiva y con una perspectiva de derechos. Es decir se aplicaron técnicas y procedimientos de modernización administrativa con una lógica diferenciada del paradigma de la Nueva Gestión Pública en el sentido de incorporar en los procesos las demandas de la sociedad civil local ampliando las esferas de decisión y de acción del sector público. La dimensión política de la gestión siempre ha estado controlando el curso de las reformas. Incluso en el presupuesto local se han destinado recursos para la atención de demandas no cubiertas por los estados provincial y nacional. Por otro lado la rendición de cuentas a la sociedad civil que es débil en el paradigma de la nueva gestión y la información es ocultada al público (NICKSON, 2002; 121) en el caso de Lomas de Zamora se han establecido mecanismos dialógicos de evaluación por parte de la sociedad civil local. Si bien no existen mecanismos de participación directa en la formulación e implementación de las políticas por parte de la sociedad civil, estos adoptan el modo de cogestión en los que Municipio y organizaciones de la misma formulan y ejecutan políticas en el nivel local a través de la Secretaría de Organización Comunitaria.

BIBLIOGRAFÍA ABAL MEDINA, J. M. y CAO, H. (2012), Manual de la Nueva Administración Pública Argentina, Ariel, Buenos Aires. ACUÑA, H. (1994), “El análisis de la burguesía como actor político”, Realidad Económica, Nº 128, Buenos Aires, noviembre-diciembre. — (1995), La nueva matriz política en la Argentina, Nueva Visión, Buenos Aires. 58

— (2013), ¿Cuánto importan las instituciones?, Siglo XXI editores – Fundación OSDE, Buenos Aires. — (2014a), El Estado en acción, Siglo XXI editores-Fundación OSDE, Buenos Aires. — (2014b), Dilemas del Estado argentino, Siglo XXI editores-Fundación OSDE, Buenos Aires ACUÑA, C. y VACHIERI, A. (2007), La incidencia política de la Sociedad Civil, Siglo XXI editores, Buenos Aires. ACUÑA, C. , MARTÍNEZ NOGUEIRA, R. y REPETTO, F. (2010), “Los desafíos de la coordinación y la integralidad de las Políticas y Gestión Pública en América Latina”, Programa de Modernización del Estado (J.G.M.). (Recuperado en formato electrónico en http://www.jefatura.gob.ar/archivos /pme/publicaciones/desafios_coordinacion.pdf.) AGUILAR VILLANUEVA, L. F. (1992) El estudio de las políticas públicas, ed. Porrúa, México. _________________________ (2006), Gobernanza y gestión pública, México, Fondo de Cultura Económica _________________________ (2010) Gobernanza: el nuevo proceso de gobernar. Fundación Friederich Naumann, México. ALARCÓN OLGUÍN, V. (2000), “Estudio introductorio”, en Heady, Ferrel, Administración Pública. Una perspectiva comparada, México, Fondo de Cultura Económica. ÁLVAREZ LEGUIZAMON, S. & otros (2010), Estudios sobre el Estado en la Argentina contemporánea; “Los programas de transferencia condicionada y la gubernamentalidad neoliberal: comparación entre los programas: jefes y jefas de hogar desocupados, plan familia por la inclusión social y Asignación Universal por Hijo, el caso de Salta, Argentina”, Congreso ALACIP, Buenos Aires. ALONSO, G. (2007), Capacidades estatales, instituciones y política social, Buenos Aires Prometeo

59

ANDRIEU, P. (2007) (2007), “La continuidad de la Modernización del Estado en Argentina: descentralización, regulación, gerenciamiento, servicio civil”, ponencia presentada en el IV Congreso Nacional de Administración Pública, AAEAP, Buenos Aires. (Recuperado de http://aaeap.org.ar/?ponencias=ponencias-cuerto-congreso-argentino-de-administracionpublica.) ARELLANO, D. (2002): «Nueva gestión pública: ¿el meteorito que mató al dinosaurio? Lecciones para

la reforma administrativa en países como México», Revista del CLAD

Reforma y Democracia, núm. 23, june, pp. 1-21. AZPIAZU, D. (2001), “La renegociación permanente, los incumplimientos empresarios y las rentas de privilegio. La regulación pública del sistema de agua y saneamiento en el área metropolitana”, Congreso del CLAD, Buenos Aires. BAREA, J. (1997): «Un Sector Público para el siglo XXI», Conferencia pronunciada en el Club Siglo XXI, Boletín AECA, núm. 42, pp. 3-15. BARROS, S.; CASTELLANI, A, y GANTUS D. (comps) (2016) Estudios sobre Estado, Gobierno y Administración Pública en Argentina contemporánea, Buenos Aires, CLACSO. BRUGUE, Q. (1996): «La dimensión democrática de la nueva gestión pública», Gestión y Análisis de Políticas Públicas, núms. 5-6, enero-agosto, pp. 45-58. CABRERO, E. y ARELLANO, D. (2005) La Nueva Gestión Pública y su teoría de la organización: ¿son argumentos antiliberales? Justicia y equidad en el debate organizacional público. En: revista Gestión y Política Pública, vol XIV, Nro 3 pp. 599-618; CIDE, México. CAMOU, A. (1995), Gobernabilidad y democracia, México, Instituto Federal Electoral. CARRAU, J.M. (1995): «Quince años de privatizaciones en Europa: Un balance», Presupuesto y Gasto Público, núm. 16, pp. 181-194. CEPA (2017) Datos sobre pobreza en Argentina, Buenos Aires, noviembre 2017. CLEMENTE, A. y SMULOVITZ, C. (2004) (comps.), Descentralización, políticas sociales y participación democrática en Argentina, IIED, Buenos Aires. 60

CORTÉS, M. (2008), “La dimensión simbólica del Estado. Notas para analizar la relación entre institucionalidad estatal y conflicto social”, Periferias, Nº 16, año 12. CHRISTENSEN T. y LAEGRED, P. (2009) Democracy and administrative policy contrasting elements of New Public Management (NPM) and post-New Public Management,Stein Rokkan Centre for social studies; working paper, november 2009, (Disponible en sitio: https://www.researchgate.net/publication/231932033_Democracy_and_administrative_poli cy_Contrasting_elements_of_NPM_and_post-NPM) DE RIZ, L. (2001), "La construcción de un orden político democrático: el caso argentino", en:, LABASTIDA, J. y CAMOU, A. (coords.), Globalización, identidad y democracia, México, Siglo XXI. DÍAZ BAY, J. y DAHL, E. (2015) El Rol de los gobiernos sub-nacionales en la generación de contextos para el crecimiento: autodependencia y prosperidad, Revista del Departamento de Ciencias Sociales, UNLU, Luján. DWORKIN, R. (2014) Justicia para erizos, FCE, México. ECHEVARRIA, K. y MENDOZA, X. (1999) La Especificidad de la Gestión Pública: el Concepto de Management Público. En ¿De Burócratas a Gerentes?, Losada i Madorrán (editor), Banco Interamericano de Desarrollo, Washington. ESTEVEZ, A. M. y MARINI, G. (2004), “Corrupción y políticas públicas: Algunos factores estructurantes; Apuntes para una agenda de investigación”, Centro de Investigaciones en Administración Pública (CIAP), UBA, Buenos Aires. EVANS, P (1996), “El Estado como problema y como solución”, Desarrollo Económico, vol. 35, Nº 140, IDES, Buenos Aires, enero-marzo. FERNÁNDEZ RODRIGUEZ, E. (2000): La Nueva Gestión Pública: New Public Management, Madrid, Partida Doble, núm. 111, mayo. GARCÍA SÁNCHEZ, I. (2007) La nueva gestión pública: evolución y tendencias; Instituto de Estudios Fiscales, Madrid.

61

HEADY, F. (2000) Administración Pública. Una perspectiva comparada, Fondo de Cultura Económica, México INDEC (2018) Medición de la pobreza, Buenos Aires, marzo de 2018. ITURBURU, M. (2011) Municipios argentinos: potestades y restricciones constitucionales para un Nuevo modelo de gestión local, INAP, Buenos Aires. LEIRAS, M.

(2010), “Los procesos de descentralización y la nacionalización de los

sistemas de partidos en América Latina”, Política y gobierno, Buenos Aires; vol. XVII, Nº 2, pp. 205-241. OCDE (2017) Recomendaciones del consejo de la OCDE sobre Integridad Pública, OCDE, Paris. OLIAS DE LIMA, B. (2004) La nueva gestión pública, Ed. Prentice Hall, Madrid. OSZLAK, O (2005), “Políticas sectoriales, transformación estatal y gobernabilidad en la Argentina: de Menem a Kirchner”, Congreso del CLAD, Santiago de Chile. ___________ (2009) “Implementación participativa de políticas públicas: aportes a la construcción de un marco analítico” En: BELMONTE, A y otros Construyendo confianza. Hacia un nuevo vínculo entre el Estado y la Sociedad Civil, Vol II CIPPEC y Subsecretaría para la Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nación. Buenos Aires. PARDO, M. C. (comp.), (2004), De la administración pública a la gobernanza , México, El Colegio de México. PRATS I CATALÁ, J. (2007) La lucha contra la corrupción como parte integrante del Derecho, el deber y las políticas de la buena administración, (Disponible en el sitio: http://revistasonline.inap.es/index.php?journal=CDP&page=article&op=view&path%5B% 5D=81) __________________ (2009) “Servicio civil y gobernabilidad democrática” en: Revista Administración y cidadanía; Vol 3 Nro. 3, Escola gallega de Administración Pública (En: https://egap.xunta.gal/Documentos/Publicacions/[1298027536]VOL3.3_CAST.pdf) 62

SUÁREZ CAO, J. (2011) “¿Federal en teoría pero unitaria en la práctica? Una discusión sobre el federalismo y la provincialización de la política en Argentina”, Revista SAAP, vol. 5, Nº 2, pp. 305-321.

63

ENTREVISTA: SR. DIEGO VELEZ – Secretario de Desarrollo Social de Lomas de Zamora FECHA: 14/04/2017 LUGAR: Secretaría de Desarrollo Social de Lomas de Zamora

P: ¿Cuál es el balance que usted hace acerca de la gestión en este contexto de transición política?

DV: En el primer año de gestión de la presidencia de Mauricio Macri ha sido una incertidumbre muy grande de lo que uno ha podido palpar desde lo social y en los barrios. No hay que olvidarse que Lomas de Zamora tiene una gran cantidad de vecinos y la mayor parte en condiciones de vulnerabilidad, todavía hay asentamientos precarios y relativamente nuevos. Obviamente a los vecinos ha impactado cada vez más y tenemos un crecimiento más del doble de familias que vienen a pedir asistencia respecto del 2015. Lo más preocupante es que vienen a buscar asistencia básica debido a que no llegan a fin de mes. Hoy una familia de cuatro integrantes siendo cartoneros (como pasa en Fiorito que una gran parte vive del reciclado de cartón y basura, trabajan en Capital pero viven en Lomas de Zamora) hoy la plata que sacan por esa actividad cercana a los 5.000$ hoy esa cifra no alcanza y se agravan sus condiciones. Nosotros teníamos seis comedores y merenderos integrados en un programa que se llama Acompañar, que es íntegramente municipal y creado por esta gestión. Ese programa fortalece la dotación de recursos y hoy respecto del anterior período son 135. En términos presupuestarios se designa gran parte de los recursos en asistencia, cuando nosotros veníamos trabajando hace dos años atrás en el tema de la promoción de derechos. Esto es lo que más nos afecta y hace sentir un retroceso enorme porque uno podía generar mayores posibilidades de derecho y hoy hay que pensar en la sobrevivencia de esas familias y eso es muy desgastante, se está conteniendo desde una manera asistencial y asistencial básica como por ejemplo en el Hospital Gandulfo en el cual han hecho una ampliación de quirófano y no hay médicos y si bien es un hospital provincial está en Lomas de Zamora, los vecinos que tienen necesidad de ir a un hospital no 64

separan si pertenece a Lomas o a Provincia; por eso todas esas cosas complican. Por ejemplo el UPA también el Intendente ha contratado médicos por un lado pero no hay médicos de la Provincia de Buenos Aires, no han contratado un médico. Todas estas son situaciones similares a los programas de seguridad: la Provincia dentro de su ausencia y el Estado Nacional con políticas durísimas contra quienes más lo necesitan. Es una combinación explosiva. P: Respecto del Argentina Trabaja ¿continúa el Programa en los términos que se venía trabajando en el 2014? DV: Lo del Argentina Trabaja pasa lo mismo que con ACUMAR lo han centralizado en una ejecución casi social más que de empleo (que era lo que criticaba Macri cuando era oposición) ahora es netamente programa social y no de formación de empleo. Hoy hay pocos cooperativistas que trabajan en la estructura del Municipio porque la función se cumple sin asistencia, obviamente las familiar no pueden vivir con 2.900$ y por eso no puede haber presión para que ejecute un trabajo. En su momento el Argentina Trabaja fue un gran promotor de empleo para el Municipio y los vecinos, donde no solamente se barría sino que las cooperativas también producían bloques para mejoras de vivienda y que eran utilizados por el Municipio. Se hacían Talleres de herrería para mejorar el espacio público con distintas clases de acciones donde se dignificaban al trabajador. Hoy son Programas estancos.

P: La Secretaría de Modernización tiene implicancia en la gestión social DV: Si muchísima. La Secretaría de Modernización es un eje para la atención al vecino en todas las áreas del Municipio. No sólo capacita al personal en la atención al vecino sino que lo especializa al trabajador. Cada Secretaría aporta acciones. Por ejemplo nosotros tenemos Violencia de Género en un área la Dirección de Derecho y Equidad de Género, tenemos un Hogar único en la provincia que es el Hogar Fátima Catán que aparte hay otra Sede en Rocalón y por ejemplo tenemos aprobados por el Concejo Deliberante una Ordenanza Municipal aprobada en este año, de un protocolo de acción ante situaciones de violencia de género. La Secretaría de Modernización capacita a todo el personal de todas las Secretarías 65

desde el que atiende en una Delegación Municipal hasta el que cobra impuestos para abordar alguna situación de violencia de género para el caso que alguna mujer lo requiera. Lo mismo en niñez y otros protocolos de acción. Creemos que la modernización del Estado es estar cerca del vecino pero no solamente cerca sino con la calidad para el vecino que lo necesita porque sino pasa a ser una Empresa, no se quiere ser una Empresa sino un Estado amigable más en cuestiones sensibles como el caso de violencia de género, desempleo porque ahora lo que nos está sucediendo es esta retroceso masivo del empleo. Antes muchas familias vivían de changas y hoy no tienen nada. Primer mandan a la mujer, después empiezan a salir los hombres y a estar los hombres al frente para buscar recursos y esto genera en las familias otros problemas: violencias, adicciones, maltratos; el núcleo familiar se ve afectado por situaciones externas que lo da la situación social; por eso es que los empleados tienen que estar preparados como para enfrentar dichas situaciones Nosotros tenemos cada vez más situaciones de clase media baja que son situaciones de ínfimos pedidos.

P: En términos presupuestarios ¿cómo analiza la relación Provincia y Municipios?

DV: Imagine que no está todavía no está actualizado un programa a nivel nacional como el Ticket Nación que es una simple tarjeta alimentaria que hoy está en 190$. Imagine que puede comprar una persona que puede comprar con 190$ (yo siempre hago esta asociación porque es increíble) imagine que cantidad de presupuesto pueden haber modificado para el tema de abordaje territorial y en lo social, es muy poco. Se nota que no hubo un reajuste no hubo modificaciones presupuestarias y la misma inflación genera que cada vez las cosas aumentan más. Exactamente pasa lo mismo con la situación presupuestaria. Imagine que ellos pueden dar una tarjeta alimentaria y desde hace dos años la inflación viene creciendo podrían dar un aumento de manera directa con el vecino. Es un reclamo que venimos haciendo desde los primeros meses del año cuando ya empezamos ver que el incremento de precios era cada vez mayor. Lo mismo pasa con la situación presupuestaria: no hay nuevas partidas presupuestarias, no hay nuevos programas sociales para tratar de minimizar el impacto de la inflación estamos con los mismos programas de hace dos años donde no 66

había una inflación como ahora, ni un desempleo como ahora. Si no se modifican las políticas de acuerdo con lo que le pasa a los vecinos quedan obsoletas no hay presupuesto que las soporte porque pasan a ser obsoletas las políticas de Estado. En esto pasa lo mismo no hay ninguna política social desde el Estado nacional o provincial nueva no existe. Entonces eso provoca que no ajustan solamente sino que no aumentan de acuerdo a las necesidades nuevas de la población. Ahí se genera mayor exclusión que inclusión. Ahí nosotros tratamos de sacar de algunas partidas para poner en otras. Digamos esto es sencillo desde un punto de lo que uno puede decir vivimos exigiendo mayor cantidad de presupuesto. Nosotros tenemos el Hogar Fátima Catàn que tenemos un gasto de casi 5 millones de pesos anuales y es muchísimo dinero para una Secretaría y se solventan con fondos municipales que hoy estamos haciendo un fondo para tratar de generar fuentes de empleo para las mujeres que egresan del Hogar, porque tampoco hay un Programa para contener el egreso de las mujeres que terminan su estancia en el Hogar para que tengan una independencia económica. En el Ellas Hacen no dan cupos, no dan altas, por eso el municipio tiene que afrontar otro tipo de gastos y casi siempre va a donde lo necesita la sociedad, por eso es importante saber hacia donde deben ir los recursos. Es imposible poder concientizar a todos los vecinos qué pertenece a Provincia, qué a Nación y què al municipio. Porque se hacen cargo los intendentes de las problemáticas locales. Ese es el panorama social que hoy estamos viviendo. Tenemos un aumento también de la violencia en niños, estamos teniendo aumentos de vulneración de derechos en niños más que en los de violencia de género y eso es también es un gran alerta que aunque hoy estemos reforzando las escuelas públicas, que dependen de la provincia de Buenos Aires que no tienen un esquema de contención sobre el tema de derechos de niños, nosotros como estado municipal estamos en todas las escuelas haciendo capacitaciones más intensivas para poder detectar a tiempo casos de violencia contra los niños debido al incremento de casi el doble y eso nos genera también un alerta que la situación en las familias no es la ideal. Que un niño de un Jardín de Infantes se desmaye es preocupante porque solo come una vez al día. Es una situación compleja que cuando uno lo aborda y ve esta política nacional neoliberal brutalmente dirigida en favor de quienes más tienen contrasta con el estado de situación de las familias uno percibe hacia donde van los recursos. Yo espero que en estas elecciones tanto Martín Insaurralde, puedan ser un freno para la imposición de la política nacional. 67

Terminar con la teoría del derrame son diez que toman de la misma copa y nunca llega a otras instancias. Un país así nunca puede crecer. Uno tiene que apostar a la producción a que las familias tengan dinero para poder gastarlo, a que las pymes puedan crecer y no cierren como están cerrando. Nosotros estamos trabajando también con los Movimientos sociales con todos los de Lomas de Zamora, estamos tratando de llevar adelante la situación social en Lomas de Zamora que como dije antes son muchas problemáticas con muchísima necesidad. P: ¿Con los Movimientos sociales como intervienen? Nosotros con los Movimientos Sociales tenemos una excelente relación hasta de sinceramientos en muchísimas cosas. Los movimientos sociales más grandes reciben mercaderías de nación y de provincia; nosotros recibimos también una cuota alimentaria y tratamos de unir fuerzas lo que no tiene uno lo tiene el otro y bajamos en los comedores donde las organizaciones tienen en los barrios y también trabajamos para fortalecer a las familias, de fortalecimiento de género, trabajamos en niñez, el fortalecimiento de las organizaciones de los Movimientos sociales y la vez realizamos reclamos conjuntos. Tanto a Nación como a provincia. Tenemos un equipo en la Secretaría y cada Director sabe que las condiciones para pedir o solicitar recursos lo tenemos que justificar. Por eso con los movimientos sociales tenemos consensos en lo que respecta a mejoras habitacionales, a empleo, y hoy lo hacemos en conjunto con ellos y con ACUMAR, nos generan demanda y a veces desbordamos los efectores como por ejemplo los tráileres sanitarios. Pero bueno es una simbiosis con los Movimientos sociales. Tenemos armadas mesas de trabajo como por ejemplo en el barrio 8 de diciembre. Es un barrio nuevo que se asentó hace dos años en Fiorito, tenemos también en el barrio El Tongui donde nos reunimos referentes de manzana, movimientos sociales y municipio; trabajando conjuntamente es histórico el trabajo con los Movimientos sociales, mucho antes de estos dos últimos años. Hace cuatro años que estoy en este cargo y desde el primer momento tuvimos contacto con todos los movimientos sociales. Creemos que las transformaciones se hacen en conjunto. Cada uno tiene su ideología y sus metodologías pero el único objetivo es ayudar a los que menos tienen y hoy por hoy son muchos.

68

P: Respecto de los procesos de modernización

Hoy la modernización es básica y básica en un estado y más en un estado local como el nuestro que desde que está Insaurralde el cambio ha sido rotundo desde hace diez años cuando asume. Siempre fue hacia la calidad de los servicios municipales: edificios nuevos, mejores atenciones, mejoramiento en el acceso a los servicios (antes había que sacar un registro y se buscaba a un conocido, etc. para que te den un turno. Hoy se entra por internet y no hay más esos problemas) Puede dar más todavía si nos referimos a los sistemas on line como tenemos como por ejemplo el Alerta Lomas que es casi un botón de pánico totalmente novedoso sobre los celulares es algo impresionante desde el aspecto tecnológico. Y eso también es una mejora de la pobre respuesta que da la provincia con el 911 que te envuelve en un circuito burocrático. Esto es algo moderno con la aplicación puede llegar policía, policía local, CPU, la Bonaerense con la cuadrilla que esté; porque la base de monitoreo tenés un operador del 911 en la misma sala. Todo esto son cuestiones que van a la mejor atención. Y en la situación presupuestaria la Secretaría de Modernización hoy ha tomado un gran valor que controla hasta el consumo de combustible de todos los móviles del municipio a través del GPS y esto también genera un buen provecho del presupuesto porque la dotación de móviles del municipio es tremenda. Tenemos desde camiones compactadores de basura, hidro; una nueva flota de dotación de servicios que son controlados por la Secretaría de Modernización en el consumo que llevan a diario. Esto es muy bueno para saber desde el presupuesto el gasto que tenés. Creo que teniendo una Secretaría de Modernización no para usarla como marketing sino para situaciones complejas de necesidades de las personas tiene mucho futuro. Porque uno puede vender cualquier cosa pero cuando lo ejecuta esa es la diferencia. De tener una central de información donde todos los empleados puedan registrarse y ver cual es la situación de las Secretarías. Hasta los vecinos pueden realizar denuncias y pedidos por wasap eso también es muy bueno. Hoy tenemos reclamos hasta reclamos por wathsapp. Es decir los cambios tecnológicos deben ser acompañados por procesos de modernización de la gestión como es el caso de este municipio. Con la utilización de las redes eludís montones de inconvenientes 69

desde sistemas de corrupción hasta la lentitud de los procesos, deben ser municipios modernos y eficaces. No me refiero a lo moderno en lo edilicio solamente sino en los servicios de atención. Han mejorado un nuevo sistema de gestión pública que mejora muchísimo la atención y la calidad de los servicios.

70

ENTREVISTA: SR. DUILIO QUIROGA – Subsecretario de Organización Comunitaria de la Municipalidad de Lomas de Zamora FECHA: 15/06/2017 LUGAR: Secretaría de Desarrollo Social de Lomas de Zamora

P: ¿Cómo analiza la actual coyuntura a nivel local?

DQ: Todos sabemos desde una especulación electoral que una buena gestión municipal brinda un plus de un 6% de votos. Nosotros vemos ese plus en otros distritos del conurbano sur pero en Lomas ha estado por debajo de ese porcentaje. En la gestión del FPV no estuvo en todos lados. Se ve una diferencia hoy día entre una gestión bancada de una no bancada por la asignación de recursos, aún una gestión bancada del FPV no sumó esos seis puntos de votos. Ese caso es muy claro porque hoy los municipios gobernados por FPV no cuentan con ese apoyo que si lo tiene por ejemplo distritos gobernados por el PRO, por ejemplo como en el caso mío que recorro el conurbano, el apoyo lo ves, lo palpás. En general hay una voluntad de achicar gastos del Estado-

P: ¿Qué programas se desmontaron o dejaron caer? DQ: En Desarrollo Social tenès infinidad de programas que son importantísimo Es, también en salud. En el tema que trabajo yo que es hábitat popular, hubo una desinversión tremenda la única propuesta que hay del estado es esa dotación de casas prefabricadas chinas; que aparte del lío que genera en la macropolítica, no responde a ninguna propuesta de urbanismo desde la perspectiva del derecho a la ciudad. Por ejemplo en el caso de salud yo te puedo decir dos programas que han sido desmantelados. El Remediar I que no existe más que es el plan madre de la política sanitaria del estado es irrecuperable. Repercute en lo diario porque las unidades sanitarias no tienen medicamentos para proveer a la población. 71

Los vecinos antes venían con la receta al político para que este consiguiera los medicamentos. Durante el kirchnerismo esa práctica había quedado fuera de lado porque las unidades sanitarias tenían y proveían esos remedios. Hasta para el político perdió el sentido, aún cuando no tuviesen el medicamento en las unidades sanitarias se activaban todos los mecanismos para la dotación y provisión del medicamento desde otros ámbitos. Hoy esa posibilidad está cortada, igual que el programa de médicos comunitarios que al ser desmantelados implicó lo mismo. Se vacían las unidades sanitarias no hay médicos, ni enfermeras ni medicamentos. Por eso se ve más en detalle con lo que te comentaba de los seis puntos por una buena gestión. Aún siendo gobierno el FPV hay diferencias con otros municipios gobernados por Cambiemos como el caso de Lanús o Quilmes respecto de su diferencia con Lomas de Zamora. Hoy lo comparás y ves que hay una direccionalidad del recurso marcada en favor de los municipios gobernados por Cambiemos, que te va a hacer saltar esas diferencias. Programas alimentarios por ejemplo, en Lomas el municipio compra alimentos con recursos propios. Si bien el control social que tiene este modelo es a través del reparto de comida y planes no lo ponen en mano de los municipios que no son afines desde el gobierno central, por la política Por ejemplo hay un grupo de compañeros míos afines cercanos al espacio que le dieron 300 planes en el municipio del Quilmes y ese mismo grupo hace cuatro meses se llevaban 60 por una ventanilla de la CTA. Esa situación estaba marcada así. El Argentina Trabaja es un programa emblemático en la generación de empleo para muchos casos fue el programa más importante y lo están desmontando. En violencia de género también hay una desinversión Son profesionales menos que trabajan. Es gravísimo y ahí también lo asume el municipio negociando con la Provincia algún recurso más por lo general siempre menos que limita la prestación en el caso de Lomas está cubriendo con recursos propios el Hogar Fátima Catán. Por ahí se nota la diferencia del corrimiento. Por otro lado te plantean ahora que somos un Estado eficiente los recursos pasan del nivel federal al provincial y de éste al municipio, quitan la posibilidad que sea directo y median todo por provincia. Es otra calidad de prestación en favor de los Intendentes de ellos.

72

P: ¿Qué transiciones se dan en materia de gestión de los recursos? DQ: Con respecto a eso también esta reducción de dotación de recursos profundiza la discrecionalidad. Por ejemplo lo que comentaba de las casas chinas sin ninguna consideración urbanística en la implementación puede devenir en que entreguen esas casas prefabricadas y los manden a vivir en zonas alejadas o en cualquier lugar disponible sin consideración del hábitat. La política habitacional se transforma en asistencial directa sin consideración del derecho a la ciudad por parte de quienes reciben este recurso. El sábado hicimos una capacitación con los vecinos sobre hábitat popular y nos sirve mucho que entren recursos para definir las políticas porque trabaja un poco el corralón, trabajan los compañeros, gana la cooperativa, etc. Se genera un circuito de trabajo en territorio a partir de una política habitacional. Eso va a morir si entra el proyecto de las prefabricadas chinas. Es una política donde se nota fuertemente esto. En las reuniones del Consejo Provincial de del Acceso Justo al Hábitat órgano fiscalizador de la Ley 14.449; recién asumió el Subsecretario porque estaba acéfalo hace dos meses y no se ejecutó un peso. Están ejecutando ahora.. No tienen políticas públicas diferenciadas en la gestión. En hábitat en Provincia tiene que poner plata el Estado, no hay una forma que pueda autonomizarse de esto. Todo Cuartel IX está a quince minutos del centro por ejemplo. Sería importantísimo relocalizar barrios y urbanizar ahí, eso deviene en una inversión fuerte en servicios hoy no tienen una intención de terminar con los asentamientos y las villas de emergencia como lo declama el presidente. Lanús tampoco tiene partidas ejecutadas de hábitat popular, en Lomas presentamos un proyecto ahora, nos está por salir un barrio que hace 7 años que está en juicio. Lo demás no se va a notar. En caso de Obra Pública recién ahora se empieza a mover algunas cosas de bacheo. Todo esto sin recursos del estado nacional o provincial sumado a la baja de la recaudación hacen que sea inviable todo proyecto local en ese sentido. Hay áreas que sin esos recursos no pueden funcionar sin recursos de Nación o Provincia. Lomas tiene como gran contribuyente a COTO, que tiene poder de presionar para pagar menos según ganancias. Es muy complejo para un estado local poder gerenciar en estas condiciones, sin recursos se acota mucho las posibilidades de intervención en 73

muchas áreas. Sin embargo en Lomas se toman decisiones como abrir un Hospital en Llavallol o el propio Hogar Fátima Catán, con recursos municipales, es un paradigma más moderno y autónomo. Anuncian también la construcción de cinco nuevos CICs en Lomas con recursos nacionales y hay dos que están vacíos y se subejecuta presupuestos. Anuncian muchas cosas que no se hacen y se subejecuta el presupuesto. Por ejemplo en el Argentina Trabaja cerramos un convenio en setiembre y tenés para gastar los recursos en un año. La inflación aumenta un 40% más, Piden en junio informes, dilatan nuevas partidas, se equivocan (el errorismo de este gobierno) y se va perdiendo. Ahora estamos llegando a junio y nos deben cuatro millones de pesos y piden detalles burocráticos y se llega a una situación de no poder gastar lo planificado y se compromete el presupuesto a futuro porque se entrega menos plata en virtud que en este período no se gastó lo suficiente. Son todos tipos que vienen de ONGs y copian los modelos de esas organizaciones en la gestión. Yo voy a Secretaría de Vivienda y son similares a los de Desarrollo Social. En Provincia igual la voluntad es subejecutar de estos gobiernos. Nosotros buscamos resolverlo desde otros lados pero no tenemos la capacidad de gestión que tienen otros espacios más afines al gobierno.

P: ¿ En qué otras instancias se perciben esas diferencias en la gestión?

DQ: Bueno por ejemplo no veo en Lomas o en Brown idea de gestión desde el globo no es aquella su característica . Es un nuevo paradigma del new management que tiene que ver con la no política es precisamente esto. Precisamente como es gerenciamiento es pensar la política como empresa pensar la sociedad desde el mercado. Han repartido los cargos desde pensar lo económico con una lógica empresarial una lógica burocrática de la administración que tiene como objetivo central la subejecución. Eso es así cuando gerenciás desde el plano de la nueva gestión hay que posicionarse con determinadas metas, determinados objetivos que tiene que ver con la competencia y la empresa eso funciona así. Los tipos administran así, han puesto metas, reducir el gasto público, se reducen costos como si fuera una empresa. Esto que hablábamos ayer lo de ACUMAR es tremendo. Lorenzetti interpeló a los funcionarios de ACUMAR en ausencia de Bergman, que mandó a un segunda línea, 74

este se disculpó y mandó un grupo de asesores con una Directora. La directora decía que no iba a contestar sino a través de su asesor, el gasto de Acumar es similar entre el 2010 y 2015 con ese presupuesto la gestión kirchnerista hizo campañas de vacunación, intervenciones, con la misma plata no hicieron nada. ¿Cómo se explica esto, como se resuelve el fallo judicial?. No tenían respuesta. Es vergonzante. Es pensar el Estado como herramienta del mercado, que tiene que dar rédito, están pensando distinto. Gerenciar como Empresa . Como Estado tercerizan y delegan no resiste a la lógica de la gestión más clásica que se intenta otra cosa. Los cuadros técnicos del Estado no son los mismos, No se si es una transición han metido la idea de que todo lo anterior es descartable. No se si pueden sacarse de encima a técnicos, profesionales, tan fácilmente. En esta idea que tienen de generar un cambio cultural profundo les va a costar va a llevar un proceso reducir la planta estatal, la delegación de competencias, etc. Para esta idea que ellos tienen hay un montón de burocracia que sobra. Ahora como están achicando el gasto público a la elite no le incomoda y ellos están gobernando para esa elite. Lo que si han traído son cuadros de las Fundaciones y ONGs. Por ahí no pudimos ver bien esa cantidad de cuadros de Fundaciones que hoy nutre la política de la burocracia. Tienen un recurso humano que es el no político partidario, que entiende el Estado de otra forma. Entiende el Estado gerenciado y viene con un discurso que es liberal (individualidad del ciudadano opuesta a la idea de masa o pueblo, de organizaciones, etc.) de ciudadano opuesto a pueblo; entonces los tipos primero dicen no se nada de política y te operan políticamente desde otra perspectiva y ojo que son cuadros. Y si se mezclan otros que se han pasado. Otros tipos desaprovechados en la anterior gestión también forman parte del nuevo funcionariado. Como autocrítica nosotros hemos privilegiado la militancia respecto de los cuadros técnicos, hemos gestionado con una lógica de inclusión de la militancia más tradicional. Para algunas cosas los tipos dicen no somos políticos pero como buenos gerentes toman lo mejor de lo que vos tenés y se lo ganan en favor de su política. No se si es una transición a otro modelo de estado y de burocracia modelo Trump o si no llegan a nada y podemos pensar en recuperar las políticas y el Estado en favor de las mayorías. Esas son cosas que vienen, en el caso del Estado para el caso argentino le va a ser más complejo el cambio que en otros países. En estos diez años se ha generado una cultura de resistencia y se palpa esto. Por ejemplo tal vez no desmonten la red sanitaria sino que se monten sobre ella para abrir alguna Unidad Sanitaria desde el 75

paradigma del gerenciamiento con un bono de contribución. Hay una línea de funcionariado que dice que si hay cambio de políticas que si hay que cambiar cambiamos. Por ahí este análisis no lo hacen otros cuadros. La vuelta que le encontramos es organizar a la gente desde abajo y reclamar. A lo único que le temen es a la gente en la calle. Lo demás a los dirigentes los pueden conchabar, al tipo que tiene que gobernar y no tiene un mango es más fácil que puedan conversar. Esto funciona así. P: ¿Cree entonces que el nuevo paradigma de gestión es altamente disciplinador? DQ: Absolutamente. Sino no podrían gobernar, únicamente pueden gobernar con una correlación de fuerzas que permitan la gobernabilidad. Eso es así. Este es un modelo de país para que el puerto resuelva el desarrollo y hay provincias que dependen de estas transferencias. Esto es así desde siempre. Hay territorio y estados provinciales bajado después a las instancias locales siempre funcionan bajo esa lógica. No hubo suficiente correlación de fuerza en doce años de gobierno popular para poder generar políticas regionales un mercado regional y demás, hay estados que se subvencionan del giro de divisas del centro. En Lomas no se echó a nadie, al contrario se abrieron nuevos servicios, hay sectores precarizados pero el paradigma es otro. Pasó a planta permanente a un montón de compañeros, tiene paritarias con los gremios. El paradigma gerenciador viene de Provincia y con esta idea de Empresa. La tercerización es la tónica de este paradigma. En Córdoba no hay comedores hay catering que con un tráiler reparten las viandas de acuerdo al número de chicos que hay. Una lógica bien empresarial que evita el pago de sueldo a porteros, cocineras, etc. Es reducción del gasto aún a costa del valor nutricional de la prestación. En Lomas a esta política más clásica lo que Insaurralde hizo fue una descentralización del estado municipal. Armó delegaciones por barrios pudo optimizar los recursos. Tiene algunas políticas de control como las de la Subsecretaría de Modernización tomó dinero nacional y tiene todo computarizado y moverse de mejor forma, moderno y eficaz pero desde una matriz más peronista. Lo que está en discusión es esa eficiencia.

76

ENTREVISTA: DR. VÍCTOR MASSATI – Secretario de Modernización de la Municipalidad de Lomas de Zamora / PROF. ALEJANDRA INSAURRALDE – Subsecretaria de Modernización de la Municipalidad de Lomas de Zamora FECHA: 23/6/2017 LUGAR: Secretaría de Modernización de Lomas de Zamora

P: ¿Cuáles han sido los procesos en los que la Secretaría ha intervenido para implementar procesos de reforma en la gestión pública?

AI: La Secretaría se crea en 2011 y comienza con un convenio con la UNCTAD de Naciones Unidas para la modernización de la Administración Pública local. Se han desarrollado dos sistemas informáticos donde los vecinos tienen a su disposición los pasos a seguir para realizar sus trámites, lo que tienen que traer es decir el paso a paso se vuelcan en la página para gestionar sus trámites ante la Municipalidad.

VM: El relevamiento es constante porque es interactivo. Hay un gran función que cumple lo que plantea el sistema respecto de las mejoras que se proponen hacia el usuario. De modo que ahí se capta perfectamente lo que el usuario entiende, lo que no entiende porque no está bien explicitado, las sugerencias relacionadas con la demanda (porque uno ve la literatura de la atención al vecino y la simplificación de los trámites) y se analiza la cuestión de que las oficinas públicas en lugar de coordinar entre sí, ponen al individuo a coordinar; esto es un absurdo que de a poco se va cambiando. Entonces la gente no puede entender la disparidad de competencias en el sentido de como hay algunas competencias municipales y otras provinciales, no se entiende bien esa división y es lógico que no la entienda porque el individuo ve que el Estado debe coordinar entre sus instancias, para evitar causarle mayores costos concretos directos y costos de oportunidad porque cuando uno cita a una persona y tiene que ir a varias dependencias está perdiendo un costo de opor77

tunidades de otras cosas que le interesan. Entonces una de las cuestiones importantísimas son las reglas de interoperabilidad entre distintos niveles del estado no sólo entre áreas municipales o sea el estado en sus áreas internas sino de distintos niveles del estado. Por ejemplo no puede ser que haya por ejemplo inspecciones de los tres niveles del estado en un comercio: vienen inspecciones de Nación, de AFIP, de ARBA, del municipio, a eso se suman las inspecciones del Ministerio del Trabajo, etc. Pueden recibir diez inspecciones distintas un mismo comercio. Se superponen sin ninguna lógica, sólo la lógica que los niveles del Estado no coordinan entre sí. P: es una cuestión de poder

VM: Absolutamente. Uno está en un comercio y puede plantearse porque no viene una inspección ya que la información que les doy es pública y la pueden distribuir entre ellos y el que tenga mejor situación logística o equipo para inspeccionar que venga y transfiera toda la información a las oficinas que corresponda. Sin embargo ni siquiera se vislumbra esa posibilidad porque estamos acostumbrados a que es el individuo quien tenga que coordinar las oficinas y tenga que soportar que las oficinas no se pasen la información entre sí. P: ¿Eso se ha promovido como proceso de modernización en el ámbito local? AI: que eso pasó internamente, En un trabajo previo con los relevamientos iniciales hicimos internamente ese trabajo de interactuar de las oficinas porque a lo mejor el vecino iba a una oficina y en la oficina de otra área le pedían la misma documentación, eso no puede ocurrir y ese es el trabajo de base que iniciamos. Incluso con Manuales de Procedimientos de cada sector y que todos manejen la misma información ese es otro de los objetivos que tenemos en la Secretaría de Modernización es decir el trabajo transversal con todas las áreas. Nosotros tenemos a cargo el centro de atención al vecino y para eso tenemos un sistema de gestión de reclamos donde ahí también tenemos un trabajo transversal con todas las áreas.

VM: No es casual que esté el área de Modernización en cuanto a simplificación sino y tecnologías y aplicaciones o lo que fuere y atención al vecino porque son dos áreas 78

totalmente unidas el insumo de la modernización es lo que el vecino nos dice a su vez gracias a esa información nosotros le brindamos un mejor servicio porque implementamos mecanismos de simplificación. Hoy por ejemplo en el centro de atención al vecino tenemos la mayor cantidad de reclamos que antes se remitía a un centro de llamadas pero hoy la gente se comunica por wasap entonces tenemos un porcentaje altísimo de wasap como un expediente moderno digamos; ya no va más la Ordenanza General 267 que es la Ordenanza general de procedimientos municipales que prescribe que debe ser toda presentación por escrito y firmado, etc. Hoy se manda un wasap con la foto y ese es el reclamo y punto. A su vez nosotros derivamos ese wasap a otra oficina y allí se resuelve. No necesita ninguna otra formalidad, luego de dejar si por escrito en un sistema informático que tenemos que nuclea todos los reclamos de manera que queda ahí constancia pero esa es la nueva oficialidad. Pero si las oficinas no entienden eso terminan complicando la vida al contribuyente.

P: ¿paralelamente ustedes tienen una centralización de la información?

AI: si es el sistema de gestión de reclamos que centraliza toda la información. Cada reclamos se deriva al área correspondiente a través del sistema todas las áreas manejan el sistema y a medida que terminan los plazos (hay reclamos que tienen diez días) se van cambiando los estados de situación. De ahí surgen las estadísticas que nosotros sacamos que van a un informe que el Intendente recibe y que muchas veces la recibe on line, etc. Con lo cual se agiliza el proceso de toma de decisiones

VM: La respuesta operativa del estado a las cuestiones de la vida pública, es un aspecto que no deja de ser logístico. Hoy es un poco más moderna la gestión ya que rápidamente se puede saber la cantidad por ejemplo de semáforos rotos, pero hay una limitación logística que tiene que ver con la capacidad que tenga cada organismo de tener por ejemplo móviles a su disposición, etc. Pero el tema de la simplificación es importante porque es de otra índole porque es como dije antes está relacionado con la complejidad normativa es decir, 79

ahí es donde tiene que haber un gran cambio cultural que tiene que venir de los legisladores hasta los operadores administrativos que son los que finalmente aplican esas normas. Porque cuando las normas están mal diseñadas con excesivos controles con excesivos requisitos, no hay forma luego de brindar un buen servicio. Y entonces por más que el municipio tenga una gran capacidad operativa luego va a tener una cantidad de expedientes que van a retrasar más de la cuenta con mayor gasto, más tiempo por parte de la gente porque están basados en normas complejas normas que podrían perfectamente ser más simples a los que se le suman los problemas de interoperabilidad es decir: nosotros en cantidad de trámites vemos nuestros problemas de interoperabilidad entre Secretarías. Ni hablar lo que sucede entre Provincia y Nación y Municipio. Ahí es de otra índole, primero cultural, porque hace falta convencerse de que no es necesaria tanta cantidad de controles sino de controles cada vez más efectivos y controles que se cumplan porque el hecho es que existan controles en la ley no quiere decir que luego se lleven a cabo. Por ejemplo tengo un expediente de tres cuerpos de una habilitación pero hace tres años que no vamos al negocio, no se que pasó en estos tres años, está perfectamente habilitado pero no sabemos lo que pasa. Entonces eso es lo que debería cambiar y porque quizás en esos tres años fue Nación, fue Provincia, fue Ministerio de Trabajo, etc. pero no avisaron al Municipio que fueron. Ellos podrían actualizarme la información en tanto municipio para que el control ya esté realizado y no haya una superposición de controles. Por ejemplo a través del que va a inspeccionar la higiene no puedo evaluar las condiciones del inmueble y a su vez quien evalúa las condiciones edilicias no evalúa la higiene. Hay una cantidad de cosas que con la coordinación de las oficinas del Estado serían muchísimo más eficientes. AI: nosotros tratamos de reproducir todo lo necesario para que el Intendente pueda tener una visión de donde poner más recursos, donde hay inconvenientes. P: ¿qué otros aspectos hacen a una gobernanza posburocrática? VM: Naturalmente los municipios que somos gobiernos complejos, Lomas tiene casi un millón de habitantes con 89 km2; es muy grande, como la mayoría de los municipios del conurbano nunca alcanzan los recursos para tanta demanda. Nunca pensamos que hemos alcanzado un punto de llegada, siempre va a haber problemas pero si es necesario contar con estadísticas. A veces discutimos un poco sobre la planificación y la evaluación de las 80

políticas públicas. En gobiernos tan coyunturales como son los nuestros a veces es difícil llevar a la práctica políticas de más largo plazo. Entre el diseño de la política y su aplicación hasta cambian los escenarios. La urgencia en el día a día nos lleva a replantear las políticas.

P: volviendo un poco atrás ¿podría comentarnos la participación de la UNCTAD en los procesos de modernización?

VM: En 2011 nosotros comenzamos un acuerdo estratégico con Naciones Unidas con UNCTAD y a partir de ese aporte adoptamos una plataforma que se llama e-regulations que lo que hace es mostrar una foto de los trámites que el municipio gestiona, los servicios que presta corporizados en trámites que la gente tiene que hacer para acceder a esos derechos que el municipio garantiza. Entonces en esa plataforma disponible en la web pero que es la que genéricamente se aplicó entre países en gobiernos provinciales y nacionales, Lomas fue el primer gobierno subnacional en aplicarla. Queda muy claro cuáles son todos los pasos que un ciudadano debe hacer para llevar a cabo ciertos trámites, la cantidad de tiempo que demora en cada interacción, la cantidad de dinero del costo, el plazo que le lleva a la Administración para procesar dicha acción, la fuente legal (si es un decreto una ley o una ordenanza) la foto de la persona que lo va a atender, los teléfonos, la posibilidad de hacer llegar un reclamo ante quien; es decir se transparenta lo que la Administración hace. Se transparenta a través de una sola plataforma. Esa mirada inicial nos sirvió para advertir que lo más importante es la simplificación es decir que la diferencia entre la voluntad política de hacer una ley, la ley concretamente, la interpretación de esa ley y la implementación de la misma interpretada por el funcionario que aplica la ley ante el ciudadano conforma una gobernanza burocrática. Hay que trabajar sobre eso para que los trámites sean más simples. Cuando se simplifican las regulaciones es mucho más simple operar con rapidez. Luego en 2013 hicimos un gran trabajo sobre lo que era nuestro expediente más complicado que era el de las habilitaciones. Se generó una plataforma llamada e-Lomas que para UNCTAD era e-simplifications pero para nosotros es e-Lomas que lo que hizo es generar un Expediente virtual on line, sin necesidad de un Expediente de papel con lo cual el individuo entra al 81

mapa de Lomas, elige la actividad que desea realizar, se le plantean los requisitos, cuanto le va a costar por impuestos de Seguridad e Higiene, se le pide documentación escaneada luego el municipio procesa la solicitud y se entrega la Habilitación en el momento que la persona trae la documentación que perfecciona el trámite. Eso nos generó un gran salto de calidad en comparación al Expediente en papel, la cantidad de oficinas involucradas, donde en general la persona tenía que ir a cada una de esas oficinas a procesar el trámite. Pensamos seguir por ese camino lo cual no es fácil porque cada expediente implica un gran procesamiento interno de la información pero lo hicimos como una insignia para demostrar como una cuestión compleja podía simplificarse al máximo.

P: ¿si la Secretaría tiene incidencia en la minimización de los costes, cómo se traduce esto en la gestión? VM: Sobre los procesos de simplificación si se ve en perspectiva, en el 2011 había una concepción sobre el tema que hoy en día ha variado. En 2018 estos avances son más sencillos de implementar por eso en 2011 el aporte de Naciones Unidas fue fundamental como elemento de autoridad frente a nuestro propio gabinete para mostrar que la cosa iba en serio. Hoy es mucho más fácil porque ya está en la agenda de los gobiernos, entonces cualquier oficina sabe que no puede pedirle a la gente trámites innecesarios, tiene que hacerlo conforme a lo pautado. Hoy para nosotros es más fácil ese lenguaje que hace veinte años atrás. Pero siempre estamos tratando de simplificar. AI: Tratamos de que la persona no venga y pueda realizar sus trámites desde su casa desde pedir turnos hasta cualquier trámite a través de formularios. O por ejemplo defensa de consumidor VM: Con los turnos se genera un orden para el tiempo del ciudadano como para el tiempo de la Administración, entonces se sabe que cuanta gente va a venir y generamos mayor apoyo a las oficinas que recibirán esa gente, en verdad más demanda de público por lo que siempre estamos midiendo la cantidad de gente de las oficinas para saber cual requiere más personal. Hay también un tema cultural de ir a los lugares a hacer los trámites, no todo el mundo cree por ejemplo que la bancarización digital es una solución lo es porque funciona 82

con niveles de seguridad similares pero la gente prefiere la interacción cara a cara. Eso pasa también. Hay barreras difíciles de superar, pero creemos que el mayor desafío es la interoperabilidad escrita tenemos una interoperabilidad en los hechos con nuestras oficinas pero algunas cosas escritas. Hace falta escribir más y con los distintos niveles del estado. Entre nación y Provincia, entre Provincia y Municipio entre Nación y Municipio. No puede haber repetición de requisitos: si alguien presentó alguna vez su DNI ante un organismo público estatal ya está presentado, que ellos se lo pasen entre sí. Y esto está de a poco pasando, ello impacta sobre el poder de la burocracia estatal esa lucha de romper con la incomunicación entre áreas del estado el que manda es el ciudadano y debemos estar al servicio de ellos y coordinar entre nosotros . En ese sentido este Intendente siempre tuvo esa idea, siempre fue poco burocrático concibe la administración como servicio y ese servicio hay que darlo del modo más eficiente, rápido entonces esa concepción que a veces cuesta en las oficinas de Provincia y Naciòn que están más pobladas por gente de carrera hay una concepciones más antiguas en municipios de gente que viene con el intendente a veces hay una impronta de resolver cuestiones sin tanta burocracia. El día que se logre la interoperabilidad entre niveles del estado cambiará diametralmente la cuestión burocrática porque si uno ve las funciones que cumple son las mismas y no hay que requerir nada más. Incluso estamos trabajando sobre lo que denominamos el cofre digital es decir cada papel que uno presenta en nuestra administración es útil para cualquier otro trámite en cualquier otra oficina. Eso es importante porque si uno calcula la cantidad de veces que presenta los mismos documentos es insólito. Si eso puede darse a nivel interestatal entre niveles del estado sería todo compartido, sólo debería haber de parte del individuo una declaración jurada es decir el ideal del trámite es que uno solo dice lo que quiere hacer el resto está oficializado en distintos niveles del estado. De modo que no hay que presentar nada.

P: ¿con el cambio de gobierno a nivel nacional pudieron conservarse espacios decisorios autónomos o se influencian los cambios?

VM: No, se trabaja con total autonomía, si bien interdependientemente. De hecho hubo ofertas de modenización pero en cuestiones que los municipios no aplican tanto. Tratamos 83

de ser serios en no ser marketineros en el sentido que una aplicación puede resolver todas las cosas. Una aplicación para un teléfono puede servir para algunas pero no sirve sin un trabajo de fondo y ese trabajo de fondo no se resuelve tan fácil, se resuelve con muchos años de trabajo. Debe prescindirse de la mirada cortoplacista y mirar políticas de estado que revisen la legislación, en ver de qué manera se puede simplificarla y crear normas de interoperabilidad. Es clave para entender hasta qué punto el estado puede ser discrecional al punto de no resolver cuestiones y siempre puede hacerse algo, se corta a veces la comunicación con esa discrecionalidad y es propicio para que alguien abuse y hay generación de costos de oportunidad donde no debería ser así. Puede ser mucho más claro. Durante mucho tiempo fue al revés hasta con autoritarismo por parte de la Administración Pública que no tiene sentido y atenta contra la propia legitimidad del gobierno. Porque cuando uno comprende que la legitimidad está basada en un buen servicio, honesto y transparente se capta por parte del ciudadano se legitima pero cuando es víctima de prácticas abusivas, corruptas, pierden legitimidad los gobiernos. Hay que hacerlo bien eficiente y eficazmente y eso genera legitimidad. Para eso el trabajo es arduo, es muy difícil. El ideal es reducir los trámites. Hace tiempo que estamos y nos da la chance de evaluar nuestras propias políticas.

84

85