Dreptul Mediului

1. DREPTUL MEDIULUI ÎNCONJURĂTOR - NOŢIUNI GENERALE

1.1. Noţiunea de mediu Noţiunea de mediu, noţiune cameleon, cum este caracterizată de Michel Prieur 1, cunoaşte nenumărate valenţe şi este folosită cu înţelesuri mai mult sau mai puţin diferite în numeroasele medii ale societăţii umane. Oamenii de ştiinţă, economiştii, juriştii, politicienii, slujitorii artelor, sensibilizaţi de importanţa covârşitoare a imperativului de protecţie a mediului şi a resurselor naturale, reliefează anumite aspecte ale mediului, care, de fapt, este unic. Termenul de mediu rămâne, totuşi, o noţiune generală, dificil de sintetizat într-o definiţie care să satisfacă pe toată lumea. Există, însă, în mod obişnuit, două sensuri diferite pe care le îmbracă expresia “mediul”. O primă accepţiune, izvorâtă din ştiinţele naturii şi aplicată societăţii umane, deci o abordare ecologică (ansamblul de elemente şi echilibre de facto care condiţionează viaţa unui grup biologic); cealaltă accepţiune, care este datorată limbajului arhitecţilor şi urbaniştilor şi care se referă la zona de contact între spaţiul construit şi mediul natural (deci între spaţiul artificial şi cel natural). Aceste două accepţiuni ale noţiunii de mediu nu lasă, desigur, indiferentă calificarea sa din punct de vedere juridic. Aşadar, până în prezent nu putem afirma că mediul se bucură de o calificare juridică sau de un statut juridic unanim acceptat. Creaţie a doctrinei, a jurisprudenţei şi a reglementărilor juridice convenţionale sau legale, noţiunea de mediu cunoaşte o relativă varietate şi înregistrează, totodată, o evoluţie. Astfel, pentru Comunităţile europene mediul reprezintă ansamblul elementelor care, în complexitatea relaţiilor lor, constituie cadrul, ambianţa şi condiţiile vieţii oamenilor, astfel cum există sau cum sunt percepute2. Subliniind caracterul dinamic al dispoziţiilor legislative (dreptul pozitiv), trebuie să punem în evidenţă atât rolul doctrinei în fundamentarea noţiunii, cât şi rolul creator al jurisprudenţei, care au contribuit la definirea mediului. În dreptul italian, prima definiţie a mediului, dată în mod formal de Legea nr.349/1986, a provocat o amplă dezbatere în doctrina juridică. Pentru a interpreta cât mai exact conţinutul noţiunii de mediu, Curtea Constituţională (Decizia nr.210 din 28 mai 1987) a declarat că există o 1

.Michel Prieur, Droit de l’Environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.1 .M. Prieur, op. cit., pag.2.

2

2

tendinţă a legiuitorului de a parveni la o concepţie unitară care cuprinde toate resursele naturale şi culturale, precizând: “Mediul înseamnă conservarea, gestionarea raţională şi ameliorarea condiţiilor mediului natural (aer, apă, sol şi toate celelalte componente), existenţa şi conservarea patrimoniului genetic terestru şi acvatic, a tuturor speciilor vegetale şi animale care vieţuiesc în mediu în stare naturală şi, în fine, fiinţa umană cu toate manifestările sale”. Dar decizia Curţii Constituţionale Italiene cea mai cunoscută în materie (din 30 decembrie 1987) şi care dă o definiţie juridică mult mai precisă, în care se regăsesc şi ecourile doctrinei, afirmă: “Mediul este considerat ca un bun imaterial unitar cu diferitele sale componente, fiecare dintre ele putând constitui, separat, un obiect de protecţie; dar toate, în ansamblul lor, constituie o unitate”. Curtea explică în continuare că mediul este protejat deoarece este o condiţie care defineşte calitatea vieţii, el constituind habitatul natural în care omul trăieşte şi activează, fiind absolut necesar colectivităţii. Protecţia mediului se impune, de altfel, înainte de orice, prin dispoziţii constituţionale (art.32 din Constituţia Italiană). Această idee este susţinută şi de doctrina belgiană3 care caută să definească mediul ca pe o constatare elementară având în vedere că fiecare specie vie - fie că este vegetală, animală sau umană - are nevoie de condiţii naturale fundamentale care să-i garanteze existenţa şi dezvoltarea. Este, deci, mediul fizic sau biologic - mediul înconjurător - în care poate găsi aceste condiţii necesare. Tot asemenea, Maurice Kamto4, analizând dreptul mediului în Africa, subliniază faptul că nu există o definiţie generală unanim admisă în dreptul pozitiv. Unele texte naţionale dând definiţii parţiale sau limitate la un obiectiv precis, nu se ajung, totuşi, la o definiţie globală. Aşa cum remarcă M. Kamto, în acel moment Proiectul de Pact Internaţional privind Mediul şi Dezvoltarea (Comisia U.I.C.N.) propunea o definiţie generală în cadrul art.1 al acestuia prevăzând că "se înţelege prin mediu materia în ansamblul său, resursele naturale, inclusiv patrimoniul cultural şi infrastructura umană indispensabilă activităţilor socialeconomice". O altă definiţie juridică a mediului o oferă Convenţia privind răspunderea civilă pentru prejudiciile cauzate de activităţi periculoase pentru mediu, redactată de Consiliul Europei şi deschisă spre semnare la Lugano la 21 iunie 19935 şi care, în cadrul definiţiilor cuprinse de art.2 la punctul 10 menţionează: “Mediul cuprinde: 3

Benoit Jadot, Jean-Pierre Hannequart, Etienne Orban de Xivery, "Le droit de l'environnement", Edit. De Boeck Université, 1988, pag.7. 4 Maurice Kamto, Droit de l'environnement en Afrique, Edicef AUPELF, Paris, 1996, pag.16. 5 .Convenţie la care are vocaţie de a deveni parte contractantă şi România.

3

- resursele naturale abiotice şi biotice, cum sunt aerul, apa, solul, fauna şi flora, precum şi interacţiunile între aceşti factori; - bunurile care compun moştenirea culturală; şi - aspectele caracteristice ale peisajului”. Această definiţie, care se impune cu forţă juridică părţilor semnatare ale Convenţiei este, în opinia noastră6, rezultatul dezbaterilor dintre filosofi, economişti, ecologişti şi jurişti, fiind una dintre cele mai elaborate şi complete. Alte texte juridice nu şi-au asumat, după câte cunoaştem, un asemenea demers. Legea-cadru pentru protecţia mediului7, în anexa 1 ce facea, după cum se preciza în articolul 2, parte integrantă din legea respectivă, pare a fi “lămurit înţelesul unor termeni în sensul legii”. Vom trece peste contradicţia dintre formularea art.2 care preciza că sunt formulate unele definiţii cuprinse în anexa 1 şi titlul anexei care menţiona că era vorba de “înţelesul termenilor în sensul legii”. Credem că a fost vorba numai de o inadvertenţă redacţională. Oricum, noţiunea de “mediu” din anexa legii este considerată a cuprinde “ansamblul de condiţii şi elemente naturale ale Terrei: aerul, apa, solul şi subsolul, toate straturile atmosferice, toate materiile organice şi anorganice, precum şi fiinţele vii, sistemele naturale în interacţiune cuprinzând elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale şi spirituale”. Această definire sau “lămurire” a termenului de mediu, ce pare a fi fost terorizată de ideea de a nu omite ceva care să facă, totuşi, parte din mediu, nu a constituit rezultatul unui efort prea mare de sinteză şi sistematizare. Credem, însă, că prin modificarea Legii nr. 137/1995 prin Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 91/2002, aprobată prin Legea nr. 294/20038 aceasta defineşte, acum, în mod explicit “mediul ca fiind ansamblul de condiţii şi elemente naturale ale Terrei, aerul, apa, solul, subsolul, aspectele caracteristice ale peisajului, toate straturile atmosferice, toate materiile organice şi anorganice, precum şi fiinţele vii, sistemele naturale în interacţiune cuprinzând elementele enumerate anterior, inclusiv valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului”. Faţă de textul definiţiei, credem că am putea să observăm că nu este exprimat în mod direct faptul că din mediu face parte şi omul cu bunurile sale. Socotim, însă, că acest lucru rezultă neîndoios din mai multe elemente ale definiţiei, cum sunt: “toate (…)fiinţele vii” şi 6

. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite civile pour les activites dangereuses dans le cadre du Conseil de l’Europe, Revue internationale de droit compare, 1994, Paris, pag.49. 7 . Legea pentru protecţia mediului, nr.137/1995, până la modificarea sa prin OUG nr 91/2002, aprobată prin Legea nr 294/2003 8 O.U.G. nr. 91/2002 privind modificarea şi completarea Legii protecţiei mediului nr. 137/1995 în M.Of. P.I nr.465 din 26 iunie 2002 şi respectiv Legea nr. 294/2003 privind aprobarea O.U.G. nr. 91/2002, în M.Of. P.I nr. 505 din 14 iunie 2003.

4

“valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului”. Ni se pare, de asemenea, demn de remarcat faptul că “aspectele caracteristice ale peisajului” au fost incluse în noţiunea de mediu, desigur, ca o consecinţă a armonizării legislaţiei noastre cu legislaţia Uniunii Europene9. De altfel, şi alte texte juridice, cum ar fi, de pildă, în dreptul comunitar, directiva10 privind studiile de impact prevăd, într-o manieră detaliată, că mediul cuprinde “omul, fauna şi flora, solul, apa, aerul, climatul şi peisajul, interacţiunea între aceşti diferiţi factori cât şi bunurile materiale şi patrimoniul cultural”. Programul de acţiune (Acţiunea 21)11, la rândul său, dă o definiţie a mediului înconjurător ce pare mai sintetică şi mai precisă, fără a fi excesiv “bioenergizantă”, menţionând că mediul “este constituit din toate resursele care condiţionează cadrul de viaţă: apa, aerul, spaţiul (sol şi peisaj), climatul, materiile prime, mediul construit, patrimoniul natural şi cultural.”

9

A se vedea în acest sens Legea nr.451/2000 pentru ratificarea Convenţiei Europene a peisajului adoptată la Florenţa la 20 octombrie 2000, M.Of. P.I nr. 536/23.07.2002. 10 Directiva Uniunii Europene 85/337, amendată prin Directiva Uniunii Europene 97/11. 11 .Programul de Acţiune pentru secolul XXI, adoptat de Conferinţa Mondială ONU pentru Mediu şi Dezvoltare, Rio de Janeiro, 1992.

5

2. Dezvoltarea durabilă - premise juridice

2.1. Conceptul de dezvoltare durabilă După raportul Comisiei Brundtland (1987), veritabil bilanţ universal al politicilor privind mediul înconjurător, a apărut o evidentă necesitatea de a combina dezvoltarea cu protecţia mediului, premisă a conceptului de dezvoltare durabilă şi a noului principiu al “dezvoltării durabile”. Acest principiu a fost proclamat şi în cadrul “Declaraţiei de la Rio” (pct.3), declaraţie semnată de majoritatea statelor lumii, printre care şi România, în cadrul Conferinţei ONU pentru protecţia mediului şi dezvoltare din iunie 1992. Conform principiului 3 al Declaraţiei privind mediul şi dezvoltarea, “dreptul la dezvoltare trebuie realizat astfel încât să satisfacă echitabil nevoile privind dezvoltarea şi mediul înconjurător ale generaţiilor prezente şi viitoare”. Analizând relaţia (ecuaţia) dezvoltare - mediu, André Beauchamp afirmă existenţa unei duble crize: a mediului şi a dezvoltării, precum şi dificultăţile reconcilierii acestor două realităţi. Mai mulţi observatori evocă necesitatea, în această situaţie, a unui recurs la etică. Termenul etică, în acest caz, pare a acoperi o gamă complexă de semnificaţii, de la deontologia profesională până la imperativul kantian, incluzând consideraţii de ordin strategic. Dacă dăm termenului “etică” un sens îndeajuns de apropiat sensului curent al moralei - ca o regulă de conduită impusă de om sie însuşi cu scopul de a atinge un obiectiv superior -, în acest sens, etica ar putea corespunde manierei specific umane de a-şi asuma existenţa biologică. Maniera specific umană de a defini conduitele trece prin discursul etic. Forţa eticii rezidă în maleabilitatea şi adaptabilitatea sa la o pluralitate de situaţii. Punând problema reîntoarcerii la etică în relaţia sa cu dezvoltarea şi cu mediul, ajungem la recunoaşterea unei duble crize a mediului şi a dezvoltării; spre a găsi o soluţie pentru ieşirea din criză, este necesară, deci, o nouă etică. Comisia Brundtland propune, prin termenul de dezvoltare durabilă, o formă de reconciliere, dezvoltarea durabilă presupunând satisfacerea nevoilor (principiul economic), respectul echilibrelor ecologice (principiul ecologic) şi luarea în consideraţie a echităţii inter şi intra-generaţii (principiul solidarităţii). Lacunar s-ar putea vorbi de: etica naturii, o etică a cunoaşterii, etica echităţii şi etica democraţiei.

6

2.2. Integrarea proceselor de luare a deciziilor privind mediul înconjurător (capitolul VIII, Agenda 21 - Rio de Janeiro 1992). Consideraţiile privind mediul înconjurător şi dezvoltarea trebuie să fie în centrul deciziilor economice şi politice. Pentru aceasta, este necesară o modificare a structurilor instituţionale pentru integrarea problemelor mediului în toate deciziile. Tot astfel, noi forme de dialog trebuie instaurate între puterea publică la nivel naţional şi local, mediul industrial şi ştiinţific, grupuri ecologice şi populaţie. Aceasta cere noi forme de participare a publicului interesat în procesul decizional la toate nivelele şi, deci, un acces total la informaţie12. De asemenea, statul trebuie să adopte o strategie naţională de dezvoltare durabilă, influenţând planurile şi politicile sectoriale. Această strategie globală trebuie să aibă ca obiectiv asigurarea unui progres economic echitabil pe plan social şi să garanteze, în acelaşi timp, prezervarea resurselor şi a mediului înconjurător pentru generaţiile viitoare.

2.3. Toate acestea trebuiesc acompaniate de un cadru juridic eficient. Dreptul mediului şi dreptul dezvoltării trebuie să-şi perfecţioneze conţinutul, dar mai ales, trebuie perfecţionate mecanismele instituţionale de punere în aplicare a procedurilor administrative şi judiciare, larg deschise particularilor, asociaţiilor, marelui public. Inventare critice ale normelor legale existente trebuie organizate cu scopul de a furniza guvernului (executivului) şi legislativului informaţii şi propuneri combinând informaţia juridică specializată şi opiniile experţilor. Programe naţionale de control şi de evaluare a respectării sau a violării normelor legale, care să permită evaluarea periodică a eficienţei instrumentelor şi instituţiilor juridice, vor trebui, tot asemenea elaborate. Ţinând cont de dezvoltarea dreptului internaţional, se consolidează obligaţia statului de a pune în aplicare pe plan naţional acordurile internaţionale privind mediul şi dezvoltarea, în vederea respectării angajamentelor internaţionale asumate. Aceasta cu atât mai mult cu cât 12

A se vedea în acest sens şi Convenţia de la Aarhus din 25.06.1999 publicată în M. Of. P.I 224 din 22.05.2000 privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu, ratificată prin Legea 86/2000, precum şi H.G. 1115/2002 privind accesul liber la informaţia de mediu, publicată în M.Of. 331/15 ianuarie 2003

7

principiile fundamentale ale dreptului mediului izvorăsc atât din surse internaţionale, cât şi din cele naţionale. Astfel, ceea ce Kant denumea dreptul cosmopolit este în curs de a se generaliza graţie conştientizării şi a unei solidarităţi mondiale a popoarelor planetei - care se manifestă în tratate, recomandări, declaraţii, constituţii, legi naţionale, toate împreună formând un drept al mediului şi al dezvoltării comun întregii umanităţi, preocupate de a prezerva resursele naturale pentru generaţiile viitoare şi de a se dezvolta în armonie cu natura.

2.4.

Principiile

fundamentale

ale

armonizării

protecţiei

mediului

şi

dezvoltării durabile După Rio '92 s-ar putea enunţa 7 principii fundamentale ale armonizării protecţiei mediului şi dezvoltării durabile: - Principiul 1 al Declaraţiei de la Rio reia sub altă formulare dreptul omului la mediu proclamat la Stockholm (16 iunie 1972): “Omul este în centrul preocupărilor privitoare la dezvoltarea durabilă, având dreptul la o viaţă sănătoasă şi productivă, în armonie cu natura”. Aşadar, un prim principiu îl constituie obligaţia generală de a proteja mediul şi resursele naturale şi care se manifestă, totodată, prin dreptul omului la mediu, obligaţia de a proteja mediul pentru generaţiile viitoare şi a prezerva resursele naturale comune (Convenţia UNESCO, 1972). Patrimoniul comun al umanităţii trebuie, totodată, conciliat cu menţinerea dreptului suveran al statelor asupra propriilor resurse, sub rezerva de a nu cauza prejudicii mediului altor state (Principiul 2 al Declaraţiei de la Rio şi preambulul convenţiilor privind Diversitatea Biologică şi Schimbările Climatice). - Un al doilea principiu are în vedere necesitatea de concertare a dezvoltării şi protecţiei mediului (Principiul 4 al Declaraţiei de la Rio şi art.130 al Tratatului Uniunii Europene - Maastricht, 1992). Credem că am putea remarca cel puţin patru consecinţe: - integrarea sistematică a mediului în toate politicile sectoriale; - eliminarea sărăciei - condiţie indispensabilă a dezvoltării durabile (Principiul 5 al Declaraţiei de la Rio);

8

- necesitatea eliminării sau a reducerii modurilor de producţie şi de consum neviabile (Principiile 7 şi 8 ale Declaraţiei de la Rio); - necesitatea asocierii, la politicile viitoare, a noi factori ai dezvoltării durabile: grupuri sociale, femei, tineri, colectivităţi locale etc. (Principiile 20, 22 ale Declaraţiei de la Rio); - Un al treilea mare principiu este poluatorul plăteşte (“pollueur-payeur”) – care presupune obligaţia juridică internaţională şi naţională cu mecanismele aferente angajării responsabilităţii poluatorului (Principiul 13 al Declaraţiei de la Rio, Convenţia Consiliului European, Lugano, 1993, art.3 lit.d şi art.81 din Legea nr.137/1995 privind protecţia mediului); - Principiul bunei conduite ecologice este un al patrulea principiu. El se aplică problemelor transfrontiere şi comerţului internaţional. Mecanisme juridice speciale trebuie să condiţioneze implantarea activităţilor poluante (studiu de impact, proceduri consultative, informare, egalitate de acces la justiţie etc.) (Convenţia ESPOO din 1991 asupra evaluării impactului transfrontier13, art.14 al Convenţiei privind biodiversitatea biologică, Rio 1992, (principiile 12 şi 14 ale Declaraţiei de la Rio). - Un al cincilea principiu se axează pe ideea că mediul şi dezvoltarea durabilă sunt indisolubil legate de solidaritate şi de democraţia participativă (principiile 18, 19 ale Declaraţiei de la Rio). - Principiul prevenirii a fost unul din primele principii declarate încă din anii '70 - Evitarea oricăror atingeri şi prejudicii aduse mediului, avându-se în vedere caracterul ireversibil al acestora (Convenţia ESPOO 1991, art.14; Convenţia privind biodiversitatea, principiile 11, 17 - Declaraţia de la Rio). - Ultimul principiu pune în discuţie tehnica şi ştiinţa şi admite incertitudinea sau ignoranţa ca elemente ale stadiului de dezvoltare a ştiinţei (omul nu stăpâneşte încă toate datele ştiinţifice). Deci, prudenţă în comportament faţă de riscurile încă necunoscute sau incomplet cunoscute. Noul comportament prudent devine astfel principiul precauţiei (consacrat de principiul 15 al Declaraţiei de la Rio) şi constă în luarea deciziilor cu precauţie cât priveşte acţiunile care nu sunt complet stăpânite, de pildă, moratoriul nuclear sau luarea unor măsuri 13

Convenţia ESROO a fost semnată şi ratificată de România prin Legea 22/2001 publicată în M. Of. 105 din 1 martie 2001

9

juridice de precauţie pentru a limita efectele dăunătoare. În acest sens putem lua în consideraţie şi multele preocupări, la nivel mondial,

privind gestionarea riscurilor legate de dezvoltarea

biotehnologiei, (Protocolul de la Cartagena la Convenţia privind biodiversitatea) Legea 137/1995 cu modificările ulterioare14 prevede la art. 3 privind

principiile şi

elementele strategiei, că acestea guvernează reglementarea cadru de protecţie a mediului în scopul declarat al asigurării dezvoltării durabile. Pentru atingerea unor parametri sociali, economici şi ecologici, dimensiuni care, constituie, de fapt, elementele de bază ale Strategiei Naţionale pentru Dezvoltarea Durabilă, au fost avute în vedere, în România, şi aspectele instituţionale menite să pună în aplicare aceste obiective. Astfel, a fost constituit prin lege15 Consiliul Naţional pentru Mediu şi Dezvoltare Durabilă, organism autonom de interes public având ca scop şi funcţie principală de a oferi un cadru instituţional organizat de consultare şi de dialog între reprezentanţii autorităţilor publice şi cei ai societăţii civile asupra problemelor fundamentale ce privesc politicile, programele şi planurile de acţiuni actuale şi de perspectivă în sectoarele economice şi sociale, luând în considerare protecţia mediului. În acelaşi sens prin Hotărârea Guvernului16 nr.115din 2002 a fost constituită Comisia Naţională permanentă de elaborare a Strategiei de dezvoltare

durabilă a României – Orizont

2025. Comisia îşi desfăşoară activitatea pe baza exprimării libere a opiniilor, promovarea consensului şi caracterul deschis al proiectelor. În componenţa comisiei se regăsesc

grupuri de experţi (independenţi, desemnaţi de

Guvern sau de partide politice), grupuri de reflecţie recomandate de Academia Română, reprezentanţi ai patronatelor, sindicatelor, cultelor Bisericii Ortodoxe Române, personalităţi ale ştiinţei, culturii, reprezentanţi ai organizaţiilor neguvernamentale, ai administraţiei publice, etc. În elaborarea lucrărilor Comisia ia în considerare prevederile strategiilor şi planurilor de acţiuni convenite cu organisme internaţionale, Comisia Europeană, NATO, Fondul Monetar Internaţional sau Banca Mondială. Comisia îşi desfăşoară activitatea în deplină independenţă de concepţie şi opinie.

14

Legea 137/1995 privind protecţia mediului modificată prin Legea 159/1999 şi republicată, modificată şi completată prin OUG 91/2002 aprobată prin Legea 294/27 iunie 2003 15 HG nr.732/2003, publicată în M. Of. nr.500/2003 16 a se vedea Legea 158/1999 publicată în M. Of. nr.513/1999

10

3. DREPTUL MEDIULUI ÎN SISTEMUL DREPTULUI

3.1. Dreptul mediului înconjurător ca ramură a dreptului unitar Dreptul mediului înconjurător, ca disciplină de studiu şi, apoi, ca ramură a sistemului de drept şi-a făcut loc întâi cu timiditate, apoi a câştigat din ce în ce mai mult teren ferm. Desigur, nu întotdeauna criteriile clasice şi-au găsit întocmai îndeplinite cerinţele. Dreptul mediului nu s-a născut pe un “loc gol”; prin esenţa relaţiilor pe care le reglementează, el s-a suprapus reglementărilor aparţinând altor ramuri de drept, preexistente. Deci, relaţiile sociale şi activităţile reglementate de alte ramuri ale dreptului au trebuit să ţină seama şi de normele care au avut ca obiect protecţia şi conservarea mediului, care a devenit la un moment dat de interes general şi, deci, prioritară. Pentru a ne apropia de o definiţie a dreptului mediului credem că trebuie, mai întâi, să observăm câmpul de aplicare a acestuia şi apoi să încercăm să descifrăm problemele de ordin etic ale acestei ramuri a dreptului.

3.2. Câmpul de aplicare a dreptului mediului Câmpul de aplicare are în vedere, după cum am mai văzut, desigur, mediul şi protecţia lui, noţiunea de mediu este, în principal, expresia interacţiunilor şi a relaţiilor fiinţei umane, pe de o parte cu semenii săi şi, pe de altă parte, între toate formele de viaţă şi mediul care este suportul vieţii. Natura relaţiilor are un caracter orizontal. Astfel, dreptul mediului se regăseşte sub acest aspect în toate ramurile de drept clasic, atât în dreptul privat cât şi în dreptul public, precum şi în dreptul internaţional. Conceptul de dezvoltare durabilă cunoaşte,astfel după cum am văzut, la rândul său, o multitudine de definiţii date de economişti, jurişti, sociologi etc. În esenţă, putem să desprindem o definiţie lato sensu care se axează pe o coordonată funcţională, mai ales din punctul de vedere al economiştilor,17 a parteneriatului dintre economie şi mediul înconjurător. În România, legea-cadru şi numeroase alte acte normative după cum am probat în cele ce precedă, fac referire la dezvoltarea durabilă ca tentă a politicilor şi strategiilor de dezvoltare şi de protecţie a mediului pe termen scurt, mediu şi lung. 17

A se vedea Gh. Zaman, "Concept, strategii, metode", în Opinia Naţională nr.253, pag 609, 1999.

11

Dezvoltarea durabilă presupune, în opinia lui Gh. Zaman, existenţa unei compatibilităţi şi a unui echilibru dinamic între resurse şi consumul acestora, între sistemul ecologic, tehnologic şi economic, între rata de utilizare şi rata naturală de regenerare a resurselor, între cantitatea de poluanţi şi nivelul capacităţii de suportabilitate (asimilare) a mediului. Astfel, criteriul potrivit căruia un standard mai ridicat de viaţă poate fi asigurat pe seama reducerii stocului de resurse naturale trebuie coroborat şi cu noţiunea de creştere demografică optimă şi cu eficienţa utilizării resurselor. Aceasta presupune şi introducerea unor elemente de negociere, de compromis între nivelul stocului de resurse şi calitatea vieţii. Desigur, pentru realizarea principiilor şi elementelor strategice ce stau la baza dezvoltării durabile este necesar un cadru juridic adecvat şi flexibil precum şi înlăturarea obstacolelor instituţionale care ar putea să frâneze sau chiar să împiedice punerea lor în aplicare. Dreptul mediului penetrează, deci, în toate sectoarele, integrând protecţia mediului în toate compartimentele vieţii economice şi sociale. Putem pune astfel în evidenţă caracterul său de interactivitate. Faptul că normele dreptului mediului reglementează relaţiile sociale de protecţie şi conservare ale acestuia în toate sectoarele, cum ar fi, de pildă, elementele mediului (apa, aerul, solurile)şi ecosistemele respective (acvatice, aeriene, terestre), precum şi acţiunile antropice transversale (care se manifestă în toate sectoarele), putem să punem în evidenţă caracterul globalizant al acestui drept. 3.3. Obiectul şi funcţiile dreptului mediului Obiectul acestei ramuri de drept poate fi determinat de finalitatea sa. Pornind iniţial de la ideea unui drept pentru mediu, urmat de aceea a unui drept care să ocrotească fiinţa umană de un mediu deteriorat (poluat), se ajunge, în final, la ocrotirea fiinţei umane şi a mediului în care ea îşi desfăşoară activităţile, ca la un tot unitar, aşa după cum am menţionat omul făcând parte din mediu. Ca fenomen social, dreptul mediului este acela care, prin conţinutul său, contribuie la sănătatea publică şi la menţinerea echilibrelor ecologice. Cu alte cuvinte, odată ce societatea a devenit conştientă de gravitatea problemelor ecologice şi de interesul general pe care îl implică au luat naştere şi raporturile juridice legate de protecţia şi conservarea mediului, în baza reglementărilor dreptului pozitiv. Poate că nu ar fi lipsit de interes să precizăm că dreptul mediului este în acelaşi timp stăpânul şi sclavul său. El îşi prezidează propria evoluţie dar din aceasta pot să decurgă şi unele

12

neajunsuri. Puternic instrumentalizat el poate fi o unealtă multiplă de care administraţia poate să dispună pentru a atinge obiectivele de politică de mediu pe care aceasta şi le-a propus. Astfel, profitând din belşug de diferite reglementări şi de proceduri administrative, afirmă Nicolas de Sadleer18, dreptul mediului se poate transforma într-o religie fără dogmă. În această concepţie dreptul mediului nu poate avea o atitudine neutră, normele sale prevăzând o conduită obligatorie asemuită de unii autori cu o obligaţie de rezultat. Desigur această metaforă este seducătoare dar ar trebui să ne mutăm, pentru a avea cunoştinţă juridică, pe tărâmul obligaţiilor contractuale. Faptul ni se pare, din perspectiva teoriei generale a obligaţiilor, cel puţin discutabil. Funcţiile dreptului mediului nu s-ar putea realiza dacă scopul său nu ar fi în mod direct protejarea naturii, a resurselor, lupta împotriva poluării de orice natură, a degradării mediului şi ameliorarea calităţii vieţii. Desigur, punerea în aplicare a normelor dreptului mediului nu a ajuns în mod direct şi nemijlocit la realizarea scopului său. Normele din acest domeniu vin în conflict cu normele dreptului de proprietate, dreptului comercial, dreptului întreprinderilor, ce ascund fără îndoială interese economice adeseori contrare. Acest context l-a determinat pe Michel Despax să circumstanţieze scopul reglementărilor din domeniu, arătând că dreptul mediului are ca obiect “suprimarea sau limitarea impactului activităţilor umane asupra elementelor mediului natural”. Pentru R. Savy, dreptul mediului reglementează funcţionarea “instalaţiilor şi activităţile pentru a preveni atingerile pe care ar putea să le aducă acestea calităţii mediului în care se inserează”, iar pentru R. Herzog acest drept “are ca funcţie realizarea unei politici de prezervare şi de gestionare colectivă a mediului, a fiinţelor vii şi a resurselor”. Cât priveşte elementele mediului şi calificarea acestora, în opinia datorată lui C. de Klemm, G. Martin, M. Prieur şi J. Untermeier19, aceasta depinde de luarea în consideraţie a unor factori având în vedere criterii distincte. Spre exemplu, un bun poate fi calificat, în acelaşi timp, referindu-ne la natura sa, la modurile de utilizare sau la titularul său. Tot astfel, alături de bunurile izolate, apar universalităţile, patrimoniile care pot fi definite totodată prin natura lor, modurile de utilizare şi titular. Apare, însă, "o confruntare" între elementele mediului şi categoriile juridice. În acest sens, elementele individuale ale mediului, biotice sau abiotice, nu există aproape niciodată izolate, deoarece ele se întrepătrund unele cu altele. Astfel, solul conţine de cele mai multe ori atât aer cât 18

Nicolas de Sadleer, "Les principes du polluer-payeur, de prévention et de précaution", Ed. Bruylant - Bruxelles, 1999, pag.23. 19 C. de Klemm, G. Martin, M. Prieur, J. Untermeier, "Les qualifications des éléments de l'environnement", in Ecologie et la loi, Edition l'Harmattan, 1989, Paris, pag.83.

13

şi apa, dar şi numeroase organisme vii (microorganisme - alge, ciuperci, bacterii, protozoare etc.), cât şi adeseori şi pe cele de talie mai mare (insecte etc), care fizic nu pot fi separate. Din punct de vedere juridic se poate afirma că "accesoriul urmează principalul". Ne îndoim însă de aplicarea acestei reguli la elementele componente ale mediului. Dar, în afară de sol, apă, aer, plante, animale, apar anumite universalităţi cum sunt resursele genetice, ecosistemele20 (terestre, acvatice) care constituie elemente ale mediului şi sunt protejate ca atare. Recunoaşterea lor distinctă în cadrul mediului a fost lung timp ignorată şi problema nu este încă pe deplin clarificată. Exprimat mai mult sau mai puţin în aceiaşi termeni, obiectul se proiectează clar cât priveşte originea sa ideologică şi, deci, politică. Cum orice regulă de drept are în cele din urmă o semnificaţie politică, situaţia actuală a dreptului mediului este în curs de continuă transformare şi perfecţionare, spre atingerea idealului - o politică globală, integrală, de protecţie şi conservare a mediului pe întreaga planetă. 3.4. Definiţia dreptului mediului înconjurător În loc de definiţie am putea spune că evoluţia dreptului mediului ne îndreptăţeşte astăzi să afirmăm că el reprezintă o ramură de drept nouă dar viguroasă şi cu mari perspective de dezvoltare, datorate dimensiunii preocupărilor la nivel mondial şi naţional din ultimele decenii, conştiinţei sociale crescute în materie de mediu şi aplicării unor concepte, principii şi reguli juridice specifice. Dreptul mediului şi-a conturat propriile principii, propriile instituţii (cum ar fi, de pildă, studiul de impact, evaluarea impactului, bilanţul de mediu, programul pentru conformare, nerecunoaşterea drepturilor câştigate, legitimarea procesuală activă a persoanei şi a asociaţiilor de protecţie a mediului, dreptul fundamental la mediu etc.) şi unele amenajări speciale ale unor instituţii clasice (răspunderea civilă pentru prejudiciul ecologic). 3.5. Caracterul normelor juridice Majoritatea normelor aparţinând dreptului mediului au un caracter imperativ, dată fiind finalitatea acestor norme, astfel după cum am arătat mai sus. 20

„Ecosistem”, fiind definit, conform anexei la OUG 91/2002, „ ca un complex dinamic de comunităţi, plante, animale şi microorganisme şi mediul lor lipsit de viaţă , care interacţionează într-o unitate funcţională.”

14

Normele dreptului mediului au, sub foarte multe aspecte, un pronunţat caracter tehnic datorat în principal strânsei legături a acestora cu datele ştiinţifice şi tehnice. În general, stabilirea unor limite maxime de impact asupra mediului, de la care sunt interzise unele activităţi sau până la care sunt permise altele, depind de o evaluare a impactului şi sunt, întotdeauna, determinate printr-un demers tehnico-ştiinţific. În acelaşi timp, tocmai acest caracter tehnic al normelor determină o revizuire continuă a lor, dat fiind că datele ştiinţifice şi tehnice sunt în necontenită schimbare şi evoluţie. Legiuitorul trebuie în permanenţă să-şi refacă opera. Această cursă permanentă poate să conducă şi la unele efecte nedorite cum ar fi, de pildă, tendinţa de diluare a normelor în măsura în care volumul lor creşte; cu cât încearcă să îmbrăţişeze aspectele tehnice, cu atât aservirea creşte. Caracterul tehnic al normelor nu trebuie confundat cu normele tehnice - care nu sunt norme juridice. Complexitatea instituirii acestor norme şi dificultatea interpretării lor sunt facilitate de anumite prescripţii tehnice, normative şi de standarde. Tot din această cauză, quasi-totalitatea normelor de drept al mediului sunt însoţite de definiţii legale ale unor termeni, pentru a înlesni aplicarea uniformă a dispoziţiilor legale. Caracterul tehnic al normelor, axat pe datele tehnice şi ştiinţifice, prezintă însă un avantaj în ceea ce priveşte posibilitatea de armonizare şi chiar de uniformizare a lor la nivel internaţional şi regional. Acest lucru este extrem de important cât priveşte prevenirea, reducerea poluării şi protecţia mediului, care nu se pot realiza în mod eficient decât printr-o abordare integrată şi globală şi prin aplicarea aceloraşi norme şi standarde. În acelaşi timp, se constată, ca o reacţie a caracterelor economiei de piaţă, o tendinţă de schimbare a "dreptului dur" (preconizat de partizanii statului intervenţionist), într-un "drept suplu" (preconizat de protagoniştii autoreglării). Astfel, statul nu dă numai comenzi celor pe care îi administrează, ci găseşte de cuviinţă să negocieze cu partenerii economici. Un astfel de exemplu îl constituie programul pentru conformare21, negociat de autoritatea competentă pentru protecţia mediului cu titularul activităţii, în urma efectuării bilanţului de mediu. 3.6. Subiectele raporturilor juridice În opinia noastră, orice persoană fizică sau persoană juridică poate să aibă calitatea de subiect al raporturilor juridice privind protecţia şi conservarea mediului.

21

Legea pentru protecţia mediului, nr.137/1995 cu modificările ulterioare, art.15 alin.2

15

Calitatea de subiect activ sau pasiv poate să aparţină oricărei persoane fizice sau juridice, în funcţie de raportul juridic concret care se naşte, în baza normei juridice. Astfel, potrivit art.6 din Legea nr.137/1995, “protecţia mediului constituie obligaţia şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale, precum şi a tuturor persoanelor fizice şi juridice”. În acelaşi timp, potrivit art.5 din aceeaşi lege, statul recunoaşte tuturor persoanelor dreptul la un mediu sănătos. Oricând una şi aceeaşi persoană fizică poate fi titular al unui drept sau al unei obligaţii, în funcţie de raportul juridic concret în care se găseşte. Raporturile juridice concrete, ce pot lua naştere în baza normelor de protecţie a mediului, pot îmbrăca "haina" unor raporturi de drept civil (dacă este vorba de repararea prejudiciilor produse prin înfrângerea dispoziţiilor legale privind protecţia mediului); raporturi de drept penal (dacă sunt săvârşite fapte incriminate ca infracţiuni de Codul penal sau de legile speciale ce au ca obiect protecţia mediului); raporturi de drept administrativ (dacă au ca obiect raporturile dintre organele administraţiei publice în domeniul protecţiei mediului, între ele, precum şi între acestea şi celelalte persoane fizice sau persoane juridice).

16

4. IZVOARELE DREPTULUI MEDIULUI 4.1. Câteva consideraţii istorice Conturarea actuală a acestei ramuri a dreptului, oricât de nouă ar fi ea şi oricât de modernă, la o privire mai atentă îşi poate găsi izvoarele “primare” înainte de uimitorul secol XX. Texte juridice de la sfârşitul secolului al XIX-lea şi începutul secolului pe care tocmai l-am încheiat se îngrijeau de protecţia vânatului şi de terenurile de vânătoare, de anumite reguli de salubritate şi igienă urbană, de promovarea unei agriculturi care să respecte o serie de reguli ce nu intrau în dezacord cu natura. Istoria dreptului, privită din punctul de vedere al cercetătorului care caută rădăcinile dreptului mediului în reglementările care, la vremea respectivă, aparţineau net altor ramuri de drept, poate să ne furnizeze numeroase exemple de conservare şi gestionare a resurselor naturale biotice. Dar ceea ce numim, astăzi, dreptul mediului, reflectă o viziune contemporană colectivă şi globală a problematicii mediului. Aşa după cum am mai arătat, finalitatea acestuia este constituită de protecţia împotriva poluării şi a altor efecte negative datorate activităţilor antropice şi de prezervarea resurselor naturale. Existenţa sa a fost determinată de politicile naţionale şi internaţionale care au avut ca obiectiv protecţia mediului şi asumarea de către stat a acestor sarcini de interes general. Dreptul mediului este însoţit de conştiinţa colectivă contemporană, ca expresie a unei mişcări mondiale de opinie publică, care, desigur prefigurează într-un viitor nu prea îndepărtat recunoaşterea unui drept universal al mediului. 4.2. Contribuţia dreptului internaţional şi a dreptului comparat Ţinând seama de tinereţea şi de caracterul universal al dreptului mediului, este firesc ca acesta să prezinte un interes major pentru întreaga planetă. Astfel, experienţa legislativă şi conceptele doctrinei, chiar mai presus decât configuraţia sistemelor economice, culturale şi sociale diferite, pun, în fapt, aceeaşi problemă, aceea a categoriilor de norme juridice de care avem nevoie pentru un mediu viabil. De asemenea, activitatea diferitelor organizaţii internaţionale deosebit de penetrante în materie a condus la internaţionalizarea luptei pentru protecţia mediului şi la crearea unei solidarităţi între popoare. Ca urmare a Conferinţei de la Stockholm din 1972, urmată, după 20 de ani, de Conferinţa pentru Mediu şi Dezvoltare de la Rio de Janeiro din 1992, majoritatea statelor

17

lumii s-au angajat la nivel internaţional să îndeplinească un Plan de măsuri (Agenda 21), care are în vedere întreaga planetă. Menţionăm, însă, că la 10 ani de la Conferinţa de la Rio a avut loc Reuniunea Mondială la vârf, tot sub egida ONU, având ca obiectiv declarat un bilanţ al rezultatelor obţinute în cei 10 ani şi amplificarea cooperării internaţionale pentru realizarea în fapt a documentelor adoptate la Rio şi în special a Agendei 21 privind dezvoltarea durabilă. S-au adoptat în acest sens Declaraţia de la Johanesburg privind dezvoltarea durabilă şi Planul de punere în aplicare. Documentele adoptate pot pune în evidenţă următoarele aspecte: - dezvoltarea durabilă ca element principal al agendei internaţionale, cu corolarul său, protecţia mediului; - lupta împotriva sărăciei; - folosirea resurselor naturale. Cu alte cuvinte noţiunea de dezvoltare durabilă îmbrăţişează toate aceste aspecte, fiind o noţiune integratoare. Paşi concreţi îi reprezintă stabilirea unui fond mondial pentru eradicarea sărăciei şi un Parteneriat pentru dezvoltarea Africii în scopul sprijinirii nevoilor de dezvoltare, parteneriatul între guverne, oameni de afaceri şi societatea civilă (concretizarea resurselor financiare înainte şi în timpul reuniunii, cifrate la aproximativ 300 miloane dolari SUA) pentru Declaraţia de la Johanesburg – dezvoltarea durabilă (37 puncte) desigur fără forţă juridică, la fel cu toate declaraţiile, reprezintă totuşi un izvor de drept prin respectarea sa în cadrul mecanismelor de cooperare şi prin pătrunderea „spiritului” acestui act cu caracter programatic în prevederile tratatelor şi convenţiilor internaţionale. Planul de punere în aplicare cuprinde o serie de aspecte politice, strategice, administrative, juridice pentru realizarea principiilor

şi obiectivelor

dezvoltării durabile stabilite în Declaraţia de principii şi în Agenda 21 adoptate la Rio de Janeiro în 1992. Ca remarcă personală, „Rio +10” pare o verigă mai slabă a conferinţelor mondiale organizate de Naţiunile Unite, mai ales prin faptul că nu s-a izbutit adoptarea unor măsuri obligatorii atât de necesare pentru protecţia şi conservarea mediului la nivel mondial. Organizaţia Naţiunilor Unite a constituit, încă de la Conferinţa de la Stockholm, pe plan instituţional, Programul Naţiunilor Unite pentru Mediu (PNUE), care permite la nivel mondial nu numai coordonarea tehnică şi ştiinţifică (cercetarea), dar şi armonizarea sub aspectul dreptului. La nivel regional, o asemenea

sarcină este completată de activitatea desfăşurată de

Uniunea Europeană şi de Consiliul Europei.

18

Deloc de neglijat, în acest proces, sunt cele două caractere ale dreptului mediului şi anume: - vocaţia universală a acestuia, şi - caracterul tehnic al normelor. Acestea conduc la utilizarea metodelor comparative şi la uniformizarea normelor de drept, sub presiunea opiniei publice, pe de o parte şi prin necesitatea înscrierii normelor în cadrul aceloraşi parametri tehnici şi ştiinţifici, pe de altă parte. Cât priveşte România, prin încheierea Acordului de aderare cu Comunităţile Europene, armonizarea legislativă cu cea a UE este o obligaţie asumată şi o condiţie de aderare. 4.3. Dreptul internaţional al mediului ca sursă a dreptului naţional Numeroasele texte internaţionale care au ca obiect protecţia mediului se concretizează în convenţii internaţionale, rezoluţii obligatorii ale organelor internaţionale (hard/ law) şi texte neobligatorii, cum sunt declaraţiile de principii, planurile de măsuri, etc. - (soft-law), texte care sunt de o importanţă excepţională pe plan mondial şi desigur naţional şi care alimentează permanent substanţa dreptului mediului la nivelul fiecărei ţări. Tratatele şi convenţiile internaţionale sunt, prin natura lor, juridică, obligatorii pentru statele semnatare. Tratatele şi convenţiile din domeniul mediului, acordurile şi protocoalele cuprind aproape toate sectoarele de protecţie a mediului, unele cu caracter general, adevărate legi cadru, cum ar fi de exemplu, Convenţia privind protecţia mării, (1982) şi care cuprind şi mecanismele de aplicare, control şi cooperare. Am mai putea enumera, tot astfel şi alte convenţii cu vocaţie universală care privesc clima, conservarea biodiversităţii, atmosfera, fauna şi flora, solurile etc. În ceea ce priveşte România, după ratificarea lor de către Parlament, în conformitate cu dispoziţiile art.11 din Constituţie, tratatele respective fac parte din dreptul intern. Subliniem că alin.1 al aceluiaşi articol precizează că statul român se obligă să respecte întocmai şi cu bună credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte. Alineatul (2) al respectivului articol precizează că „Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern” Rezoluţiile obligatorii sunt relativ rare, din lipsa de competenţă a organelor internaţionale. Dimpotrivă, rezoluţiile care nu au forţă obligatorie şi care emană de la organisme interguvernamentale sau conferinţe internaţionale, sunt numeroase şi au o importanţă din ce în ce mai mare în cadrul mecanismelor de cooperare la nivel mondial.

19

Acestea pot îmbrăca forma unor recomandări-directive, declaraţii de principii sau programe de acţiune. Recomandările-directive joacă, în general, un rol primordial în cadrul activităţilor organismelor mondiale şi regionale privitoare la protecţia mediului. Un rol deosebit la nivel regional european l-a jucat şi îl joacă Organizaţia pentru Dezvoltare şi Cooperare Economică şi Consiliul Europei. Cu titlu de exemplu, ne-am putea referi la actele elaborate de Consiliul Europei în domeniul protecţiei faunei şi florei sălbatice, în amenajarea teritoriului sau în ceea ce priveşte răspunderea civilă pentru daunele aduse mediului prin activităţi periculoase. Declaraţiile de principii nu se referă la acţiuni precise care trebuiesc îndeplinite; ele fixează, însă, limite generale ce trebuiesc urmate de către state în cadrul acţiunilor de cooperare internaţională sau pe plan intern, în cadrul politicilor şi strategiilor de protecţie a mediului. Principiile se realizează prin încheierea unor convenţii internaţionale cu respectarea acestora sau în cadrul legislaţiei naţionale adoptate de fiecare stat în parte şi care de asemenea receptează aceste principii în mod expres sau prin textele legale care le fac aplicabile în mod concret. Printre declaraţiile de principii, menţionăm Declaraţia de la Stockholm (1972) şi Declaraţia de la Rio (1992), ca adevărate precepte fundamentale, linii directoare, atât pe plan internaţional, cât şi în plan naţional, guvernând întreaga activitate de protecţie a mediului în toate domeniile, inclusiv în cel legislativ. Programele de acţiune sunt de dată ceva mai recentă, fiind adoptate pentru prima oară după Conferinţa de la Stockholm din 1972 ("Plan de acţiune pentru mediu"). În urma Conferinţei de la Rio de Janeiro din 1992 - Agenda 21 sau Planul de Acţiune pentru secolul următor reprezintă o strategie mondială cuprinzând toate domeniile vieţii economice şi sociale în care este integrată protecţia mediului ca o condiţie esenţială pentru asigurarea unei dezvoltări durabile. În plan european putem menţiona faptul că în domeniul protecţiei mediului s-a ajuns la cel de al VI-lea Plan de Acţiune. 4.4. Dreptul naţional al mediului (izvoare) Este reprezentat în principal, nu numai de normele care au ca obiect protecţia şi conservarea mediului, ci şi de normele care, neavând ca obiect protecţia mediului, se adresează altor domenii, dar care în reglementarea raporturilor sociale din acele domenii, fac referiri la

20

protecţia mediului, cum ar fi, de pildă, exploatarea minieră sau petrolieră, industria chimică, activitatea comercială etc. Aceste reglementări constituie dreptul pozitiv. Desigur, pe lângă acest izvor principal se înscriu, fiecare cu rolul său determinat, atât jurisprudenţa, cât şi doctrina. Reglementările legale, într-un sens larg, cuprind toate categoriile de norme juridice, începând cu Constituţia şi continuând cu legea, ordonanţa guvernamentală, hotărârea Guvernului, ordinul ministrului, deciziile Consiliilor organelor administraţiei publice locale, regulamente şi altele asemenea. 4.4.1. Constituţia României, adoptată în decembrie 1991, prevedea, cu titlu de principiu, în articolul 134, alineatul 2, unele activităţi specifice ale Statului în domeniul de care ne preocupăm, şi anume: - exploatarea resurselor naturale în concordanţă cu interesul naţional (alin.2, lit.d); - refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător, precum şi menţinerea echilibrului ecologic (alin.2, lit.e); - crearea condiţiilor necesare pentru creşterea calităţii vieţii (alin.2, lit.f). Analizând consacrarea la nivel constituţional a responsabilităţilor statului în domeniul protecţiei mediului nu este greu de observat că aceste atribuţii erau menite să răspundă unor sarcini de interes general. Urmând logica reglementării constituţionale, considerăm necesar să punem în evidenţă faptul că, în acelaşi context, statul era ţinut să asigure crearea condiţiilor necesare pentru creşterea nivelului calităţii vieţii. Calitatea vieţii, înţeleasă adeseori ca o noţiune complementară mediului înconjurător, marchează, în opinia noastră, aspectul sociologic al mediului în care omul trăieşte, proiectându-l şi pe planul raporturilor sociale de muncă şi de folosire a timpului liber. Calitatea vieţii, considerată de unii autori22 ca neputând face obiectul dreptului, ar fi putut, credem, să constituie, prin consacrarea constituţională şi un puternic fundament moral şi social al protecţiei mediului. Prin Legea de revizuire a Constituţiei, nr.429/2003, aprobată prin referendum-ul naţional din 18-19 noiembrie 2003 reglementarea la nivel constituţional a protecţiei mediului a cunoscut cu adevărat o consacrare la nivelul cerinţelor actuale, am îndrăzni să afirmăm, o adevărată revoluţie conceptuală.

22

A se vedea J. Lamarque “ Droit de la protection de la nature et de l’environnement” 1975, p.XIV.

21

Consacrarea la nivel constituţional a dreptului la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic, printre drepturile şi libertăţile fundamentale23, semnifică în fapt ridicarea interesului general de protecţie a mediului la acela de principiu şi drept garantat şi ocrotit prin legea fundamentală. La alineatul (2) al articolului 35 se prevede expres că „statul asigură cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept”. Tot la nivel constituţional se consacră şi faptul că titularul dreptului la mediu este în acelaşi timp şi titularul îndatoririi de a proteja şi ameliora mediul înconjurător (alin.3). Desigur în noua Constituţie nu se regăsesc dispoziţiile fostului art. 134 (Constituţia din 1991), pe care le-am descris mai sus, obligaţiile statului privind protecţia mediului fiind prevăzute laconic la art.135 (alin.2) sub dispoziţia generică „Statul trebuie să asigure: la litera. „e” – „refacerea şi ocrotirea mediului înconjurător precum şi menţinerea echilibrului ecologic”. Tot la nivel constituţional este consacrată, în cadrul art. 44 (alin.7), o dispoziţie prevăzută în Constituţia din 1991 (la alin.6) care reglementează protecţia proprietăţii private, obligaţia titularilor acestui drept de a respecta sarcinile privind protecţia mediului înconjurător, alături de asigurarea bunei vecinătăţi şi a altor obligaţii ce le revin potrivit legii. Semnificativă şi încurajatoare, această reglementare constituţională ni se pare, că se completează cu dispoziţiile art.135 (alin.3) privind obligaţia de a proteja mediul a tuturor persoanelor fizice şi juridice, indiferent de calitatea lor, inclusiv de faptul că sunt sau nu proprietari. Această obligaţie este de, altfel, reglementată şi prin dispoziţiile art. 6 şi 7 din Legeacadru pentru protecţia mediului, nr.137/1995 cu modificările ulterioare cu referire expresă la autorităţile administraţiei publice centrale şi locale. 4.4.2. Legea, ca izvor al dreptului mediului este cea mai întâlnită modalitate de reglementare a raporturilor juridice din acest domeniu. De mai mult de un sfert de veac, legislaţia românească de protecţie a mediului a adoptat soluţia unei legi-cadru, care să statueze cadrul legal general, principiile, atribuţiile şi răspunderile autorităţilor competente în acest domeniu. După Conferinţa de la Stockholm din 1972 a fost adoptată Legea pentru protecţia mediului nr.9/1973, lege-cadru care reprezenta, pentru acel moment, un progres considerabil, stabilind un regim juridic general pentru elementele componente ale mediului şi activităţile cu impact negativ asupra acestuia; legea a creat, de asemenea, într-o anumită măsură, un sistem instituţional, stabilind totodată şi principii generale în acest domeniu. Legea pentru protecţia mediului nr.137/1995, republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.70 din 17 februarie 2000, modificată prin OUG 91/2002 aprobată prin 23

Constituţia României, cap.II ”Drepturile, libertăţile şi îndatoririle fundamentale” – art.35 – „Dreptul la un mediu sănătos”

22

Legea 294/2003, înlocuieşte precedenta Lege-cadru, arătând ca obiectiv proclamat că reglementarea protecţiei mediului este socotită a fi de “interes public major pe baza principiilor şi elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabilă a societăţii “. Legea consacră principiile şi elementele strategice ce stau la baza propriilor sale dispoziţii, reglementează sub aspectul protecţiei mediului activităţile economice şi sociale cu impact asupra mediului şi abordează într-o viziune ştiinţifică atât metoda reglementării transversale (regimul substanţelor şi deşeurilor periculoase, regimul îngrăşămintelor chimice şi al pesticidelor, regimul privind asigurarea împotriva radiaţiilor ionizante şi securităţii surselor de radiaţii), cât şi cea a reglementării sectoriale (protecţia resurselor naturale şi conservarea biodiversităţii, a atmosferei, a apei şi a ecosistemelor acvatice, a solurilor şi a ecosistemelor terestre etc.). Reglementările generale din Legea-cadru sunt dezvoltate în legi speciale, din diferite domenii, cum ar fi, de exemplu: - Legea nr.17/1990 privind regimul apelor maritime interioare, al mării teritoriale şi al zonei contigue a României; - Legea nr.82/1993, cu modificările ulterioare, privind constituirea Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării; - Legea apelor, nr.107/1996; - Legea 462/2001 pentru aprobarea OUG 236/2000 privind regimul ariilor protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi a faunei sălbatice; - Legea 214/2002 privind aprobarea OUG 49/2000 privind regimul de obţinere, testare, utilizare şi comercializare a organismelor modificate genetic; - Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG 78/2000 privind regimul deşeurilor; - Legea 481/2001 privind aprobarea OUG 200/2000 privind clasificarea, etichetarea şi ambalarea substanţelor şi preparatelor chimice periculoase; - Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul şi acvacultura; - Legea 451/2002 pentru ratificarea Convenţiei Europene a peisajului adoptate la Florenţa la 20 octombrie 2000; - Legea 645/2002 pentru aprobarea OUG nr.34/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării. - Legea privind fondul cinegetic şi protecţia vânatului, nr.103/1996, republicată în 2002; - Legea nr.26/1996 privind Codul silvic; - Legea nr.111/1996 privind desfăşurarea în siguranţă a activităţilor nucleare, etc

23

Există, de asemenea, legi speciale care, fără să se refere în principal la protecţia şi conservarea mediului, cuprind şi unele dispoziţii interesând acest domeniu. Un exemplu în acest sens îl poate constitui Legea nr.18/1991 cu modificările şi completările ulterioare, a fondului funciar, care se referă la categoriile de folosinţă ale terenurilor şi la ameliorarea şi conservarea solurilor, stabilind dispoziţii imperative în acest sens pentru toate categoriile de deţinători de terenuri. 4.4.3. Actele guvernamentale care cuprind reglementări ce nu emană de la puterea legislativă, pot fi: - Hotărâri ale Guvernului, - Ordonanţe, în baza împuternicirii date de Parlament şi ordonanţe de urgenţă. Ele sunt acte normative adoptate de către Guvern potrivit Constituţiei. Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor, iar Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta ori în situaţii deosebite. Exemplificăm în acest sens: - Hotărârea Guvernului nr.248/1994 pentru adoptarea unor măsuri în vederea aplicării Legii 82/1993 privind constituirea Rezervaţiei Biosferei Delta Dunării; - Hotărârea Guvernului nr.267/1995 privind constituirea şi utilizarea Fondului de Ameliorare a Fondului Funciar (prevăzut de Legea nr.18/1991, a fondului funciar); - Ordonanţa Guvernului nr.4/1995 privind fabricarea, comercializarea şi utilizarea produselor de uz fitosanitar pentru combaterea bolilor, dăunătorilor şi buruienilor în agricultură şi silvicultură, aprobată prin Legea nr.85/1995, precum şi alte exemple cum ar fi cele de la punctele 4.4.2.1.; Exemplele ar putea continua, actele normative din această categorie fiind foarte numeroase, dar nu multitudinea lor, ci importanţa cuprinsului normativ le legitimează ca izvoare formale ale dreptului pozitiv al mediului. Menţionăm, însă, că Ordonanţele Guvernului se impun aprobării prin lege de către Parlament. 4.4.4. Actele de reglementare ale autorităţilor publice locale sunt hotărârile adoptate de consiliile locale în exercitarea atribuţiilor ce le revin, în limitele competenţelor lor, pentru protecţia şi conservarea mediului. În acest sens se pot adopta hotărâri privind monumentele istorice şi arhitecturale, monumentele naturii, parcuri şi arii protejate de interes local, amenajarea teritoriului etc. Menţionăm că în unele situaţii aceste hotărâri sunt luate pentru conservarea acestora până la reglementarea protecţiei lor pe calea legii.

24

Atribuţiile lor reglementare sunt prevăzute în Legea nr.215/2001, privind administraţia publică locală. În această perioadă de creare a unui Sistem Legislativ Integrat pentru protecţia mediului găsim încă în vigoare unele acte normative mai vechi, cum ar fi, de pildă, Decrete sau Decretelegi. 4.4.5. Ordine şi reglementări departamentale. Acestea sunt acte normative subordonate legii în diferite domenii de activitate şi sunt emise de diverse organe ale administraţiei publice centrale. Ele pot fi ordine ale miniştrilor, instrucţiuni, regulamente, normative etc. În acest sens exemplificăm: - Ordinul Ministrului 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului; - Ordinul Ministrului 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice aplicabile etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului şi de participare a publicului la luarea deciziei în cazul proiectelor cu impact transfrontieră; - Ordinul Ministrului 1388/2003 privind constituirea şi funcţionarea colectivului de analiză tehnică la nivel central; -Ordinul Ministrului 1182/2002 privind metodologia de gestionare şi furnizare

a

informaţiei de mediu deţinută de autorităţile publice pentru protecţia mediului; - Ordin Ministrului nr.1041/12.11.2003 – constituirea sistemului de informaţii privind sănătatea în relaţie cu mediul; - Ordin Ministrului nr. 818/17.10.2003 – aprobarea procedurii de emitere a autorizaţiei integrate de mediu; - Ordin Ministrului nr.370/19.06.2003 – activităţile şi sistemul

de autorizare

a

laboratoarelor de mediu. 4.4.6. Alte izvoare ale dreptului mediului înconjurător pot fi, desigur cele ale dreptului în general sau ale oricărei ramuri a acestuia, cum ar fi: - cutuma sau obiceiul, ori dreptul creat de moravuri, care poate avea un rol deosebit în protecţia mediului, având în vedere că se referă la mijloace tradiţionale ale populaţiilor autohtone; - uzanţele internaţionale stabilite într-o anumită regiune şi care se referă în special la interpretarea contractelor din mediul comercial. Pot fi, de pildă, acelea din cadrul comerţului internaţional cu exemplare din specii exotice din faună sau floră şi se pot referi la condiţiile de transport pentru supravieţuirea acestora.

25

Cât priveşte jurisprudenţa şi doctrina ca izvoare auxiliare de drept, ele pot avea un rol deosebit în acest domeniu, cu o natură socială, filosofică, ştiinţifică şi care se regăsesc în cadrul politicilor şi strategiilor de mediu. Credem

că am putea, cu acest prilej să ne îngăduim un demers pentru susţinerea

elaborării unui cod al mediului, care să sistematizeze, printr-o reglementare de ansamblu, legislaţia, extrem de stufoasă, greu de cuprins, din domeniul protecţiei mediului, mai cu seamă după avalanşa de acte normative adoptate în vederea armonizării reglementărilor româneşti cu legislaţia UE din acest domeniu.

26

5. PRINCIPIILE GENERALE ALE DREPTULUI MEDIULUI

5.1. În legătură cu evoluţia principiilor generale Ca disciplină de sine stătătoare în sistemele moderne ale dreptului intern al diferitelor ţări, dreptul mediului îşi datorează existenţa evoluţiei extrem de rapide şi diversificate a preocupărilor privind ocrotirea mediului înconjurător - condiţie esenţială pentru salvgardarea premiselor existenţei omului pe Terra -, cât şi dezvoltării unei noi concepţii asupra drepturilor omului. Într-adevăr, a treia generaţie a drepturilor omului a îngăduit recunoaşterea, ca drept fundamental al fiecărei fiinţe umane, a dreptului la un mediu sănătos şi echilibrat, dând expresie unei noi concepţii asupra existenţei individuale în raporturile sale complexe cu contextul social în care îşi află locul. Dreptul individual la un mediu propice transformă, într-un anume sens, însuşi obiectul dreptului mediului, deplasând accentul de la raporturile omului şi ale societăţii omeneşti privind elementele naturii, la raporturile individului cu societatea, cu statul şi, în cele din urmă, cu comunitatea internaţională. Principiile dreptului mediului reflectă, în evoluţia lor din ultimii ani - şi care îşi găseşte o expresie originală în prevederile legii româneşti a mediului, pe de o parte aşezarea omului în centrul preocupărilor privind protecţia mediului, iar pe de altă parte internaţionalizarea politicilor legislative şi a jurisprudenţei în domeniul acestei protecţii. Fiinţa umană devine, în considerarea statutului său de membru al colectivităţii, raţiunea ocrotirii mediului. Dacă axa primei generaţii a drepturilor omului a fost constituită de condiţia individuală a omului, iar cea de-a doua generaţie a avut în vedere, cu precădere, condiţia sa socio-economică, a treia generaţie a acestor drepturi porneşte de la constatarea necesităţii solidarităţii între oameni, care se impune ca o condiţie pentru supravieţuirea speciei umane. Într-o asemenea perspectivă se înscriu, ca piloni ai celei de-a treia generaţii, dreptul la pace, dreptul la dezvoltare, dreptul la un patrimoniu comun al umanităţii, dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat 24; acest din urmă drept, avut în vedere, uneori şi în studiile de început asupra disciplinelor juridice ale mediului, devine, aşadar, element al unui sistem al acestor drepturi, a căror aplicare depinde de eforturile solidare ale tuturor: ale statului, ale altor entităţi publice sau private, ale fiecărui individ.

24

. A se vedea Abdelfattah Amor, “Existe-t-il un droit de l’homme a l’environnement” în vol. “La protection juridique de l‘environnement”, Faculte des Sciences Juridiques, Politiques et Sociales, Tunis II, Colloque de Tunis 11-13 mai 1989, pag. 23.

27

În această configurare, de drept fundamental al omului, dreptul la un mediu sănătos face, mai demult, într-un număr de ţări, obiect al reglementării constituţionale25. In sfârşit, Constituţia României, consacră, de asemenea, dreptul la un mediu sănătos, după modificarea din noiembrie 2003, astfel după cum am arătat în cele ce precedă. 5.2. Principii cu caracter general Desprinderea, din multitudinea reglementărilor legale ce alcătuiesc dreptul mediului, a unor principii cu caracter general cărora le sunt supuse normele actuale şi de care vor trebui să ţină seama prevederile legislative viitoare, reprezintă o întreprindere dificilă; aceasta se datorează complexităţii reglementărilor din acest domeniu, insuficientelor delimitări teoretice a dreptului mediului de alte ramuri ale dreptului, ca şi faptului că ne aflăm în prezenţa unei materii în care normele dreptului intern convieţuiesc şi se completează cu numeroase reglementări de drept internaţional la care ţara noastră a aderat şi care, potrivit art.11 din Constituţie, fac parte din dreptul intern. Iar dacă admitem că dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic face parte dintre drepturile fundamentale ale omului, atunci, potrivit textelor constituţionale (art.20), în cazul unor nepotriviri între convenţiile şi tratatele privind protecţia mediului, la care România este parte, şi legile interne, vor avea prioritate reglementările internaţionale; este un punct de vedere pe care l-am susţinut încă din 199826 şi care între timp a câştigat susţinere în literatura de specialitate din ţara noastră. De asemenea, doctrina a consemnat transformări importante după intrarea în vigoare a noii Legi a mediului (nr.137/1995) care, la art.5, suplinind la momentul respectiv lipsa voinţei ori a curajului legiuitorului constituţional, a prevăzut că “Statul recunoaşte tuturor persoanelor dreptul la un mediu sănătos”, adăugând în acest scop o serie de garanţii, dintre care unele cu o forţă juridică deosebită. Pe de altă parte, legislaţia - şi nu numai cea românească – din această materie consacră, în enunţări de principiu, elementele strategice ale reglementărilor respective, având uneori un accentuat caracter tehnic. Acestea exprimă scopul avut în vedere de legiuitor în cadrul politicilor 25

. Acest drept este nemijlocit consacrat în Constituţia Braziliei – 1988, Constituţia Bulgariei -1991, art.55:”toţi cetăţenii au dreptul la un mediu sănătos şi favorabil, corespunzător standardelor şi normelor stabilite. Ei trebuie să protejeze mediul”, Constituţia Finlandei /1991, secţiunea 20 (1): „autorităţile publice garantează tuturor dreptul la un mediu şi se acordă fiecăruia posibilitatea de a influenţa deciziile privitoare la mediul în care trăieşte”, Constituţia Greciei – 1975, Constituţia Iugoslaviei 1997- art.18 „Republica Iugoslavia recunoaşte şi aplică dreptul individual la un mediu sănătos”, Constituţia Peru – 1979, Constituţia Portugaliei – 1976, Constituţia Turciei - 1982 (art.56), (art.123) şi Constituţia Spaniei - 1978 (art.45) şi, desigur, exemplele ar putea continua. Textul cel mai des citat în literatura de specialitate este cel al art.123 din Constituţia peruviană, care recunoaşte oricărei persoane “dreptul de a trăi într-un mediu sănătos, ecologic echilibrat şi potrivit dezvoltării vieţii, ca şi la prezervarea peisajului şi a naturii”, 26 A se vedea în acest sens „Dreptul mediului înconjurător. Probleme noi în reglementarea Legii pentru protecţia mediului nr 137/1995” –Bucureşti, Universitatea Creştină „Dimitrie Cantemir”, 1998, pag 24

28

globale de protecţie a mediului. Este cu deosebire dificilă formularea unor principii care să aparţină în primul rând dreptului şi, abia apoi să reprezinte, eventual, direcţii strategice sau elemente tehnice ale realizării unor politici ecologice. Este, de pildă, cazul principiului proximităţii, dedus de unii autori francezi din reglementările cuprinse în legea franceză din 2 februarie 1995 (privind mediul înconjurător)27, principiu ce vizează tratarea deşeurilor cât mai aproape de locul producerii lor. Exprimând o regulă cu caracter tehnic şi economic menită să asigure un circuit cât mai restrâns deşeurilor de toate categoriile, inclusiv al celor periculoase, acest principiu corespunde atât exigenţelor ocrotirii mediului (prin scurtarea circuitului deşeurilor în timp şi în spaţiu se micşorează implicit posibilităţile de poluare), cât şi cerinţelor de economie şi eficienţă. Este indiscutabil că această regulă trebuie avută în vedere în cadrul oricărei reglementări legislative privind problema deşeurilor, dar pare greu de susţinut că principiul proximităţii ar aparţine dreptului mediului; şi aceasta cu atât mai mult cu cât, referindu-se numai la o categorie de factori virtual poluanţi - deşeurile - principiul în chestiune nu are, desigur, caracterul de universalitate pe care îl presupune un principiu al unei ramuri de drept sau discipline juridice. Tot astfel - spre a ne referi la legea română a mediului - art.3 din această lege enumeră “principiile şi elementele strategice” ce stau la baza legii, în scopul unei dezvoltări durabile. Cea mai mare parte a acestora reprezintă, fără îndoială, principii juridice, principii ale dreptului mediului28; există, însă - cum de altfel rezultă şi din enunţul enumerării din art.3 -, alături de principii, referirea la elemente de strategie, cum ar fi, de pildă, crearea sistemului naţional de monitorizare integrată a mediului29. De altfel, chiar în cazul unor reguli acceptate unanim printre principiile dreptului mediului există numeroase consacrări ale unor norme tehnice30 ori cu caracter strategic-metodologic. Iată, 27

. A se vedea Chantal Cans, “Grande et petite histoire des principes generaux du droit de l’environnement dans la loi du 2 fevrier 1995”, în Revue juridique de l’environnement, 1995, nr.2, pag. 200-201. 28 . Aceste principii şi elemente strategice sunt, în enumerarea dată prin art.3 al legii, următoarele: a) principiul precauţiei în luarea deciziei; b) principiul prevenirii riscurilor ecologice şi a producerii daunelor; c) principiul conservării biodiversităţii şi a ecosistemelor specifice cadrului biogeografic natural; d) principiul poluatorul plăteşte; e) înlăturarea cu prioritate a poluanţilor care periclitează nemijlocit şi grav sănătatea oamenilor; f) crearea sistemului naţional de monitorizare integrată a mediului; g) utilizarea durabilă; h) menţinerea, ameliorarea calităţii mediului şi reconstrucţia zonelor deteriorate; i) crearea unui cadru de participare a organizaţiilor neguvernamentale şi a populaţiei la elaborarea şi aplicarea deciziilor; j) dezvoltarea colaborării internaţionale pentru asigurarea calităţii mediului. 29 Prin Ordonanţa 91/2000 pentru modificarea şi completarea Legii 137/1995, aprobată prin Legea 294/2003, art.3, la care neam referit, a fost modificat şi completat: după lit.a s-a introdus la lit.a 1 “principiul prevenirii, reducerii şi controlului integrat al poluării prin utilizarea celor mai bune tehnici disponibile pentru activităţile care pot produce poluări semnificative“ lit.g – acelaşi articol s-a completat şi anume “utilizarea durabilă a resurselor naturale” iar litera i prin modificarea textului menţionează “participarea publicului la luarea deciziilor privind mediul” 30 A se vedea în acest sens, art.3 lit.a1 din OUG 91/2002 aprobată prin Legea 294/2003 pentru modificarea şi completarea Legii 137/1995 pentru protecţia mediului şi anume „prin utilizarea celei mai bune tehnici disponibile” care sunt definite în anexa actului normativ la care ne referim, ca fiind „stadiul de dezvoltare cel mai avansat şi eficient înregistrat în dezvoltarea unei activităţi şi a modului de exploatare, care demonstrează posibilitatea practică de a constitui referinţe pentru stabilirea valorilor limită de emisie în scopul prevenirii, iar în cazul în care acest lucru nu este posibil, pentru reducerea globală a emisiilor şi a impactului asupra mediului în întregul său”.

29

de pildă, principiul “poluatorul plăteşte” care, dacă este examinat dintr-un unghi exclusiv juridic, ca un principiu al răspunderii civile, exprimă o constatare axiomatică, căci este evident că acela care provoacă o pagubă trebuie să fie obligat să o repare. Numai că acest principiu are în vedere mai mult decât o simplă obligaţie de dezdăunare, el presupunând că toate cheltuielile ce se angajează pentru a preveni, reduce sau combate o poluare trebuie să fie suportate de responsabilii virtuali ai acestei poluări, efective sau numai eventuale. Nu este - sau nu este numai - o obligaţie de a repara un prejudiciu adus mediului, de vreme ce acest principiu are în vedere atât daunele efective, cât şi pe cele virtuale; reparaţia nu poate privi o pagubă care nu s-a produs încă, decât dacă sunt certe atât producerea în viitor cât şi întinderea prejudiciului respectiv, ceea ce nu este cazul când ne referim la principiul enunţat. Este vorba, mai degrabă, despre un sistem de asigurare, bazat pe mutualitatea tuturor “poluatorilor”, a acoperirii pagubelor produse mediului, inclusiv în scopul prevenirii şi înlăturării efectelor poluării şi reconstrucţiei ariilor deteriorate. Depăşind cadrul răspunderii juridice pentru pagubele produse, principiul nu încetează, însă, să aibă un marcat conţinut juridic. Nu vom stărui asupra faptului că enunţarea fiecărui principiu poate fi diferită de la un autor la altul; ceea ce este, însă, cu adevărat important se referă la conţinutul unui principiu sau al altuia. Or, sub acest aspect, studiul dreptului comparat în domeniul ocrotirii mediului duce la concluzia că, în linii mari, principiile dreptului mediului sunt identice sau foarte asemănătoare în diferite ţări, ceea ce nu pare a fi deloc surprinzător. In primul rând, deoarece pericolele şi problemele care privesc integritatea şi calitatea mediului sunt foarte asemănătoare, poate chiar aceleaşi pretutindeni; soluţiile, inclusiv cele consacrate prin texte legislative, nu pot fi, nici ele, foarte diferite. În al doilea rând, dreptul mediului cunoaşte, în ultimele decenii, o foarte accentuată tendinţă de internaţionalizare.

5.3. Formularea principiilor dreptului mediului Trebuie, de altfel, să observăm că în lucrările de specialitate principiile dreptului mediului se regăsesc - desigur, în formulări diferite - în marea lor majoritate, uneori elemente din cuprinsul unora fiind avute în vedere în cadrul altora. Astfel cum am arătat, legea mediului, inspirată într-o măsură semnificativă din reglementările legislative moderne şi având în vedere reglementările UE în domeniul protecţiei

30

naturii, îngăduie ca formularea principiilor dreptului mediului să se regăsească în texte de drept pozitiv, legea însăşi cuprinzând nemijlocit formularea unora dintre aceste principii. Desprinderea exactă a principiilor acestei discipline juridice ni se pare importantă din cel puţin două puncte de vedere: a) cunoaşterea acestora poate contribui într-o măsură importantă la aplicarea lor în practică, obiectiv cu atât mai dificil cu cât numeroase prevederi legale în materie sunt relativ noi31; b) adâncirea teoretică a acestor principii şi sintetizarea unor concluzii privind efectele aplicării lor practice reprezintă o premisă indispensabilă a perfecţionării legislaţiei în materie. Enumerarea, în cadrul legii româneşti, a principiilor dreptului mediului corespunde şi unei necesităţi organice a reglementării, aceea de a conţine un liant al prevederilor atât de diverse şi atât de separate pe care le presupune existenţa marii varietăţi de elemente ce beneficiază de protecţie. Experienţa elaborării Codului francez al mediului, începută în 1992, este elocventă. Odată elaborat planul acestui cod, a apărut o lacună fundamentală a reglementării - lipsa oricărei coerenţe între dispoziţiile disparate ce constituiau o adevărată litanie cuprinzând referiri la caracterul de interes general al protecţiei diferitelor elemente ale mediului. Abia după înlăturarea acestei lacune, Michel Barnier - ministrul mediului din perioada respectivă, al cărui nume a fost împrumutat de Legea din 1992 - a putut afirma că “nimeni nu va contesta - cred - importanţa primului articol al Legii, care introduce în dreptul intern principiile generale ale dreptului mediului înconjurător, la care Franţa a subscris la nivel internaţional”32. Iar principiile enunţate de legea Barnier - desigur, inserate în cod -, calificate uneori de “concepte”, “noţiuni” sau “obiective”, sunt relativ numeroase, anume cel puţin zece: caracterul de interes general al elementelor mediului, patrimoniu comun al naţiunii, dezvoltarea durabilă, drept al generaţiilor viitoare, principiul precauţiei, cel al proporţionalităţii, al incertitudinii ştiinţifice, al ireversibilităţii, al acţiunii preventive, cel al corectării cu precădere la sursă, al celor mai bune tehnici disponibile, principiul poluatorul plăteşte, cel al participării, al informării, al dreptului individual la un mediu sănătos, principiul obligaţiei individuale şi colective la protecţia mediului. Este, însă, evident că atât preocupările cărora le dă expresie legislaţia, cât şi principiile ce stau la baza reglementărilor legislative pot fi, într-o măsură mai mare sau mai mică, diferite de la o ţară la alta. Această realitate priveşte mai puţin principiile cu caracter general ale dreptului 31

. Evocând fazele elaborării viitorului Cod al mediului (un prim pas fiind Legea Barnier, nr.95-1o1 din 2 februarie 1995), Ch.Cans (op.cit.,pag.201) aminteşte că preşedintele comisiei de experţi, prof.Gilles Martin, consultat de ministrul mediului asupra formulării unor principii fundamentale ale dreptului mediului, a menţionat, în trei puncte, interesul ca aceste principii să fie menţinute în proiectul de lege: a) pentru a clarifica şi simplifica dreptul francez al mediului; b) pentru a permite legiuitorului naţional să-şi afirme propria sa voinţă de doctrină, înainte de a o vedea impusă de Comisia Juridică a Comunităţii Europene; c) în sfârşit, pentru a dota dreptul mediului cu un corp de principii directoare permiţând societăţii civile de a înţelege materia şi de a o aplica în practică. Legea Barnier (referitoare la întărirea protecţiei mediului înconjurător) n-a făcut, în esenţă, decât să afirme - iar nu să creeze principiile dreptului mediului, cu o singură excepţie - aceea a afirmării dreptului la mediu, singurul principiu cu adevărat nou în redactarea adoptată de Parlament. (Ch.Cans, pag.196). 32 . Citat de Ch.Cans, op.cit., pag.198.

31

mediului, cât, mai ales, principiile de reglementare în domenii sectoriale ale ocrotirii naturii. Câteodată este vorba despre deosebiri care oglindesc diferenţe în dezvoltarea istorică a instituţiilor ori în experienţa practică dintr-o ţară sau alta. Transplantul legislativ - fie şi numai la nivelul principiilor reglementării legale - nu este întotdeauna cu putinţă într-un domeniu ca acela al ocrotirii mediului, în care aspectele tehnice şi economice sunt hotărâtoare. Iată, de pildă, ceea ce în Franţa s-ar putea defini, în lumina practicii judiciare şi a legislaţiei, ca un principiu în domeniul răspunderii pentru prejudicii aduse mediului şi care corespunde, potrivit autorilor francezi, unei veritabile recunoaşteri a dreptului de a polua33; este vorba despre exonerarea de răspundere a poluatorilor în cazul “pre-ocupării” individuale. Înainte de 1976 jurisprudenţa regla “în mod perfect”34 problema înlăturării sau atenuării răspunderii poluatorului în cazul în care viitoarea victimă venea să se instaleze alături de o instalaţie poluantă deja existentă; judecătorul ordinar pronunţa o exonerare parţială de răspundere, în raport cu culpa sau imprudenţa victimei, în timp ce judecătorul administrativ refuza întotdeauna despăgubirea, cu excepţia cazurilor în care, după instalarea victimei, poluarea se agrava. Odată cu modificările legislative aduse prin Legea de orientare agricolă din 1980 exonerarea de răspundere a poluatorului este generalizată în toate cazurile de instalare ulterioară a victimei (cu condiţia ca activităţile dăunătoare să se desfăşoare în aceleaşi condiţii35). Problema nu a fost, încă, la cunoştinţa noastră, ridicată în practica sau în doctrina din ţara noastră. Este, însă, neîndoielnic că odată cu apariţia în practică a unor asemenea cazuri, principiul de răspundere la care ne referim va fi “descoperit” şi în România. În opinia noastră, însă fără şansa ca poluatorul să obţină exonerarea de răspundere. Deşi în literatura de specialitate din România sunt analizate, în afara principiilor dreptului intern al mediului, principiile dreptului internaţional al acestuia36, observatorul atent va constata că, prin consacrarea principiilor reglementării interne, legea mediului dă expresie convenţiilor internaţionale la care ţara noastră este parte sau la care urmează să devină parte în viitorul apropiat37. Aşa după cum am mai arătat, credem, că este cazul să precizăm că dreptul mediului este un drept esenţialmente preventiv, protector şi imperativ, supus unor schimbări permanente dar care, astfel cum am arătat, în pofida tinereţii sale are principii generale bine conturate, devenind aşadar, un drept mai mult sau mai puţin clasic.

33

A se vedea Michel Prieur, Droit de l’environnement, ediţia 2-a, 1991, Dalloz, Paris, pag.743-745. . Idem, ibidem 35 Situaţie rezolvată în prezent pe calea reglementării legale, în sensul că „pre-ocuparea” nu mai constituie un motiv de exonerare de răspundere cât priveşte prejudiciul cauzat victimei „instalată mai târziu” 36 . A se vedea, de pildă, dr. Mircea Duţu, Dreptul mediului, Tratat, vol I, Editura Economică, Bucureşti, 2000, pag.203 37 . Ca, de pildă, Convenţia de la Lugano, din 21 iunie 1993, privind răspunderea civilă pentru prejudicii rezultând din activităţi periculoase pentru mediu. 34

32

Aceste principii, după cum am afirmat38 se aplică şi în cadrul altor ramuri de drept, în măsură în care se aplică normele de dreptul mediului. Amintindu-ne noţiunea de mediu, normele de protecţie a acestuia

îmbracă toate

elementele componente şi factorii de mediu, inclusiv relaţiile sociale cu privire la protecţia sa. În ceea ce priveşte principiile generale şi normele care le permit aplicarea, în măsură în care acestea sunt „generale” sau norme cadru, celelalte ramuri ale dreptului le preiau cu specificitatea lor, fără să-şi poată permite încălcarea lor. De aici, ne-am permite să subliniem actualitatea arzătoare, cu implicaţii pe termen lung, de integrare a politicilor de mediu în celelalte politici sectoriale, ceea ce ne aduce la concepţia de dezvoltare durabilă. Această integrare („multidimensională”) necesită, desigur, de asemenea, o dublă convergenţă: -

pe de o parte integrarea diverselor politici naţionale într-un ansamblu coerent;

-

pe de altă parte o cooperare internaţională eficientă, deoarece natura problemelor depăşeşte cadrul naţional, chiar regional. Credem că mediul este prin excelenţă de natură să mondializeze societatea noastră şi să abordăm integrat societatea umană planetară.

5.4. Legătura între dreptul intern şi dreptul internaţional pe tărâmul principiilor Legătura între dreptul intern şi dreptul internaţional pune, pe tărâmul principiilor ce guvernează reglementarea ocrotirii mediului înconjurător, numeroase probleme. S-a afirmat, pe drept cuvânt, că dreptul internaţional al mediului fertilizează dreptul internaţional clasic; căci, întocmai dreptului internaţional al drepturilor omului, dreptul internaţional al mediului aduce omenirea în miezul dreptului internaţional, de vreme ce prezervarea mediului se face în numele generaţiilor prezente şi viitoare. Pentru ţările în care - cum este, într-o anumită măsură, cazul României - dezvoltarea legislaţiei şi a dreptului mediului a cunoscut o anumită întârziere, dreptul internaţional al mediului - ca expresie a unei evoluţii ce înregistrează posibilităţile tehnice cele mai moderne şi strategiile cele mai elaborate - reprezintă, fără îndoială un element “fertilizant” al perfecţionării dreptului intern al mediului şi a reglementărilor legislative din domeniul respectiv. 38

A se vedea M. Uliescu „La penetration du droit de l’environnement dans le domaine du droit rural” – raport naţional la Congresul European de Drept Rural, Oxford, 1994

33

Formularea unor principii ale dreptului internaţional al mediului este o întreprindere încă mai dificilă decât deducerea unor asemenea principii în dreptul intern. Cu referire la sistemul constituţional românesc, va trebui să admitem, însă, că desprinderea unor principii, atât în dreptul intern, cât şi în dreptul internaţional, precum şi o cât mai exactă precizare a conţinutului acestor principii, sunt esenţiale. Căci nu numai substanţa unor reglementări concrete, ci şi conţinutul principiilor poate fi invocat în acţiuni introduse la instanţele judecătoreşti; iar din acest punct de vedere, apartenenţa principiilor de drept internaţional la dreptul intern nu mai trebuie, la noi, demonstrată în măsura în care ne aflăm în prezenţa unor acte internaţionale la care România este parte. O precizare se impune, însă, dintru început: anume că principiile şi normele de drept internaţional nu pot avea, în dreptul intern, o forţă juridică mai mare decât cea care rezultă din caracterul actelor în care sunt cuprinse. Or, din acest punct de vedere numai principiile (şi normele) cuprinse în acte internaţionale cu caracter convenţional au putere juridică obligatorie, în timp ce principiile conţinute în declaraţii sau în alte acte de acest fel nu au valoare juridică. Examinarea actelor de drept internaţional în domeniul ocrotirii mediului este, însă, de natură să învedereze faptul că, în multe cazuri, asemenea acte preferă să definească principii mai degrabă decât să formuleze obligaţii concrete, iar pe de altă parte că, sub denumirea de principii se ascund formulări ce nu au, de multe ori, nici o valoare juridică şi, chiar, uneori, cuprind simple constatări, axiome ori truisme. Aşa, de pildă, Declaraţia de la Dublin din ianuarie 1992 asupra apei, enunţă, sub titlul de “principii directoare”, următoarele: a) apa - resursă fragilă şi care nu poate fi înnoită - este indispensabilă vieţii, dezvoltării şi mediului înconjurător; b) gestiunea şi punerea în valoare a resurselor de apă trebuie să asocieze, la toate eşaloanele, pe utilizatori, planificatori şi factori de decizie; c) femeile au un rol esenţial în aprovizionarea, gestiunea şi prezervarea apei; d) apa, folosită în scopuri multiple, are o valoare economică şi trebuie, prin urmare, să fie recunoscută ca un bun economic. Este lesne de observat că, în timp ce la lit.a şi c sunt enunţate simple constatări, în celelalte două cazuri putem vorbi, neîndoielnic, despre principii având valoare juridică. 5.5. Noţiunea de principiu juridic În aceste condiţii este pusă în discuţie însăşi noţiunea de principiu în sens juridic, aşadar de principiu al dreptului - intern şi, mai ales, internaţional; aceasta deoarece înclinaţia către

34

principii, şi de multe ori către false principii în dreptul internaţional, pare a ascunde lipsa de voinţă a statelor de a se angaja juridic - ori, poate, incapacitatea realizării unui consens al acestora în domenii importante ale cooperării în ocrotirea mediului. Aceasta ar putea fi o explicaţie pentru slăbiciunile - mereu agravate - ale unui “drept” arareori caracterizat prin prescripţii imperative şi, mai ales, prin măsuri sancţionatoare şi de constrângere. Cauzele unei asemenea situaţii depăşesc sfera fenomenelor juridice şi, ca atare, nu ne vom putea ocupa de ele; ne mărginim să exprimăm aici credinţa că, dacă crearea unei veritabile ordini juridice internaţionale în domeniul ocrotirii mediului aparţine viitorului, este, totuşi, de o importanţă extraordinară chiar şi numai simplul consens al statelor cu privire la pericolul vital care ameninţă omenirea prin degradarea neîncetată a mediului. Depăşirea acestei etape - a unui consens ţinând de axiologia elementelor ce interesează colaborarea şi cooperarea statelor presupune rezolvarea unor dificultăţi cu caracter politic, dar mai ales cu caracter economic. Situaţia dreptului internaţional al mediului este, de aceea, comparabilă şi, poate, asemănătoare cu aceea a dreptului internaţional al dezvoltării. În ştiinţa dreptului, un principiu poate fi: a) o regulă sau o normă generală fără caracter juridic din care pot fi deduse norme juridice - cum sunt, de pildă, principiul suveranităţii statelor şi principiul cooperării; b) o regulă juridică - stabilită sau nu printr-un text legal - cu un caracter îndeajuns de general încât să poată inspira diferite aplicaţii şi să se impună cu o autoritate general admisă (atunci când nu are caracter reglementar). Aşadar, cu sau fără caracter juridic, un principiu are, înainte de toate, direct sau numai mijlocit, o înfăţişare normativă; el ordonă - sau presupune ca o consecinţă - o anumită comportare39. În lumina celor arătate putem preciza că, independent de valoarea juridică, deci de forţa de constrângere ce le pot asigura aplicarea, principiile dreptului - intern sau internaţional - al mediului “trimit” la “principiul pozitiv de drept”, adică la o normă explicit formulată într-un text de drept pozitiv, anume fie o dispoziţie legală, fie o normă construită plecând de la elemente cuprinse în aceste dispoziţii. În acest fel, se va vorbi despre principii cu referire la o maximă juridiceşte obligatorie, deşi necuprinsă într-un text (de pildă, principiile generale ale dreptului), ori cu referire la o regulă generală care trebuie, în lipsa unui text special, să regleze un anumit caz, prin opoziţie faţă de o excepţie. 39

. Aşa, de pildă, principiul suveranităţii şi cel al cooperării statelor nu au, prin ele însele, caracter juridic, dar presupun fie obligaţia de a nu întreprinde nimic împotriva voinţei unui stat sau fără acordul său, fie, după caz, obligaţia statelor de a-şi uni eforturile într-o anume direcţie sau pentru realizarea unui anumit scop, de pildă, pentru ocrotirea anumitor elemente ale mediului înconjurător.

35

În materie de ocrotirea mediului, actele internaţionale înfăţişează , în numeroase cazuri astfel cum am arătat - caracterul unor simple recomandări, iar nu al unor norme cu caracter obligatoriu. Este, de pildă, cazul Declaraţiei de principii de la Rio asupra mediului şi dezvoltării, care, fără a avea forţă juridică obligatorie, reprezintă rezultatul unei soluţii de compromis între ţările industrializate şi Grupul celor 77; declaraţia consacră drepturile şi răspunderile ce revin statelor în domeniul protecţiei mediului, proclamând un număr de 27 de principii. Chiar când au, prin modul în care sunt formulate, caracter normativ, principiile ce se înfăţişează ca simple recomandări cuprinse în acte internaţionale relative la mediu nu fac parte din legislaţia internă; acest fapt nu este, desigur, de natură a le diminua importanţa în raport cu prescripţiile imperative ale dreptului internaţional al mediului. Aşa fiind, atunci când vom evoca principii ale dreptului internaţional al mediului cuprinse în acte internaţionale nu vom stărui asupra forţei lor juridice obligatorii (în raport cu natura actelor în care îşi găsesc consacrarea). Aceasta cu atât mai mult cu cât, odată cu dezvoltarea colaborării şi cooperării între state pentru ocrotirea mediului, cu sporirea puterii economice a ţărilor în curs de dezvoltare şi cu progresele tehnico-ştiinţifice, dreptul internaţional al mediului a evoluat şi va evolua, neîndoielnic, în direcţia lărgirii sferei actelor cu caracter obligatoriu pentru statele-părţi, pe seama restrângerii însemnătăţii simplelor recomandări. Ceea ce azi reprezintă un principiu ori o normă fără forţă juridică propriu-zisă, aşadar având aspectul unor recomandări, va deveni mâine text imperativ de drept internaţional şi va putea face parte, potrivit Legii fundamentale româneşti, din dreptul intern al mediului. Dificultatea juristului exeget în raport cu aceste principii se referă, însă, la faptul că o serie de texte internaţionale vizează un ansamblu de principii generale fără să propună nici cea mai redusă definiţie40. Nu vom stărui asupra problemelor decurgând din aspecte semantice ale materiei de care ne ocupăm aici. Am încercat să circumstanţiem noţiunea de “principiu” la ceea ce poate interesa din punct de vedere al dreptului şi legislaţiei. Uneori lucrurile sunt clare chiar în raport cu formularea în care este cuprinsă noţiunea de principiu. Astfel, dacă “principiile” la care se referă Declaraţia de la Dublin (din ianuarie 1992) asupra apelor, ca şi Declaraţia de la Rio (iunie 1992) au, în bună măsură, o vocaţie juridică (chiar atunci când nu sunt, toate, formulate în termeni normativi), Programul “Acţiunea 21” (Rio de Janeiro, iunie 1992), evocând liniile directoare ale activităţilor propuse sau, eventual, modalităţile acestora, le denumeşte “principii de acţiune” în numeroase rânduri, în toate capitolele; este, însă, un sens absolut diferit de acela care ne preocupă în acest capitol. 40

. Ch.Cans, op.cit.,pag.2o2.

36

Trebuie adăugat aici că integrării economice şi politice europene îi corespund forme colective de luptă pentru protejarea mediului. În afara competenţei extrem de extinse în materie de reglementare, C.E.E. are, corelativ, atribuţii de control asupra modului în care sunt respectate ori se aplică regulile pe care le edictează. În ultimii ani - mai ales după intrarea în vigoare a Actului Unic European (în 1987) - au fost înregistrate progrese substanţiale în colaborarea statelor de pe continent. Nu mai puţin, însă, sistemul legislativ comunitar este lacunar şi, deci, susceptibil de numeroase perfecţionări, inclusiv, desigur, în domeniul ocrotirii mediului. Actul Unic European a modificat Tratatele originare ale Comunităţilor Europene şi a rezolvat definitiv problema bazelor juridice ale competenţelor comunitare în domeniul protecţiei mediului. Tot astfel, Actul Unic a dat forţa juridică (obligatorie) principiului subsidiarităţii, permiţând oricărui stat membru să menţină sau să stabilească măsuri de protecţie a mediului mai restrictive. Acest document deosebit de important pentru protecţia mediului stabileşte expres principiile acţiunii comunitare în domeniu, care în fapt, nu sunt principii juridice, ci linii directoare ale acţiunii. În document sunt consacrate 11 principii, dintre care 4 au în vedere dimensiunile internaţionale a politicii comunitare în domeniul mediului. Urmând Actului Unic European, Tratatul de la Maastricht semnat la 7 februarie 1992 şi intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993, a adus amendamente deosebit de importante privind uniunea politică, economică şi monetară. În domeniul mediului, principiile sunt pe o linie ascendentă, dezvoltându-le pe cele anterioare, conform evoluţiei momentului, iar principiul subsidiarităţii devine dominant. Antamând domeniul economic şi social pe care îl consideră obiectiv principal se urmăreşte un progres echilibrat şi durabil cu respectarea mediului. Prin Tratatul de la Amsterdam semnat la 2 octombrie 1997 şi deschis spre ratificare statelor membre, se lărgesc competenţele UE în domeniul protecţiei mediului, care, desigur, devine condiţia şi componenta „unei dezvoltări armonioase, echilibrate şi durabile”, fiind de fapt o trimitere la protecţia mediului şi la actele Conferinţei ONU pentru mediu şi dezvoltare de la „Rio 92”, inclusiv la Declaraţia de principii. În aceste condiţii, ne propunem să examinăm, pe rând, într-o ordine care nu este cea a importanţei, principiile dreptului mediului, mai întâi cele ale dreptului intern (sau care au un caracter comun) şi, ulterior, unele dintre cele ale dreptului internaţional al mediului.

37

5.6. Principii generale ale dreptului intern al mediului a) Principiul recunoaşterii legislative a ocrotirii mediului ca obiectiv de interes public major. Legea protecţiei mediului cu modificările ulterioare, califică, încă din primul său articol, ocrotirea mediului ca reprezentând un obiectiv de interes public major. Textul are în vedere, prin prisma scopului legii, reglementarea legislativă a protecţiei mediului şi consacră, totodată, modul şi direcţia în care trebuie să fie orientate dispoziţiile legislative: ocrotirea mediului trebuie făcută pe baza principiilor şi a elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabilă a societăţii. Pentru ţara noastră, o asemenea proclamare legislativă a importanţei ocrotirii mediului nu reprezintă o noutate; aceasta era declarată, într-adevăr, încă prin Legea nr.9/1973 ca fiind “o problemă de interes naţional” (art.1). Constituţia din 1991 nu a consacrat nemijlocit acest principiu, mulţumindu-se ca, atunci când stabileşte obligaţia statului de a exploata resursele naturale ale ţării, să precizeze că aceasta se va face “în concordanţă cu interesul naţional” (art.134 alin.2 lit.d). Însă Constituţia din 1991 modificată prin referendum, prin dispoziţii modificate şi preluate prin prevederile de la art.35,42 (al.7) şi art.135 lit.e consacră o adevărată schimbare conceptuală cât priveşte protecţia mediului şi mai ales dreptul omului la un mediu sănătos. Iar dacă dreptul mediului în ansamblul său include recunoaşterea faptului că obiectul protecţiei juridice reprezintă o finalitate de interes public major, atunci principiul astfel stabilit este valabil, în egală măsură, pentru diferitele părţi componente ale acestei ramuri, corespunzând elementelor de mediu care reclamă ocrotire41. Aşa fiind, Legea nr.137/1995 privind protecţia mediului, cu modificările ulterioare, care are, neîndoielnic, caracterul unei legi-cadru, consacră caracterul de interes public major nu numai pentru protecţia valorilor generale ale mediului înconjurător, la care această lege se referă nemijlocit, ci desigur, şi pentru ceea ce va face obiectul reglementărilor legislative ulterioare. Într-adevăr, prin art.89 al Legii protecţiei mediului, în prezent abrogat se prevedea că, în scopul aplicării eficiente a măsurilor de protecţia mediului se vor reglementa prin legi speciale, revizuite sau noi, care vor dezvolta principiile generale din legea-cadru, un număr de 17 domenii 41

. Literatura juridică de specialitate din Franţa deduce principiul general al recunoaşterii legislative a mediului ca având o finalitate de interes public din recunoaşterea prin lege, ca având acest caracter, a elementelor ce compun mediul înconjurător. Intr-adevăr, art.1 al Legii din 10 iulie 1976 referitoare la protecţia naturii prevede că protecţia spaţiilor naturale şi a peisajelor, prezervarea speciilor animale şi vegetale, menţinerea echilibrelor biologice la care participă acestea şi protecţia resurselor naturale împotriva tuturor cauzelor de degradare care le ameninţă, sunt de interes general. Or, astfel, cum precizează prof. Michel Prieur (op.cit.,pag.52), deşi mediul înconjurător nu este vizat în mod expres, este sigur că toate elementele ce-l compun se regăsesc în acest articol 1, dat fiind că aici figurează protecţia naturii şi lupta împotriva poluărilor, trecând prin degradarea mediului.

38

printre care, spre pildă: regimul substanţelor şi al deşeurilor periculoase, gospodărirea deşeurilor menajere, industriale şi agricole; regimul pesticidelor; protecţia litoralului şi a zonelor costiere; piscicultura şi pescuitul; răspunderea pentru prejudiciile aduse mediului42. Este evident că fiecare dintre legile speciale a căror elaborare şi adoptare a fost necesară trebuie să pornească, în reglementările specializate pe care le vor conţine, de la principiul potrivit căruia protecţia mediului reprezintă un obiectiv de interes public. Este, desigur, de la sine înţeles că toate consecinţele legate, pe plan teoretic şi practic, de aplicarea acestui principiu, vor privi, în egală măsură, atât reglementarea cuprinsă în legea-cadru, cât şi în legile speciale, reglementări completatoare. Acestei prime consecinţe a principiului de care ne ocupăm aici, i se adaugă, neîndoielnic, altele. Astfel cum precizează dr. Mircea Duţu, “o asemenea dispoziţie generală relevă valoarea social-juridică deosebită conferită păstrării echilibrului ecologic şi conservării stării elementelor şi factorilor de mediu şi imprimă un caracter imperativ normelor de drept pertinente. In consecinţă, prevederile dreptului mediului sunt de “ordine publică”, nepermiţând derogări de la prescripţiile lor”43. Recunoaşterea unei ordini publice ecologice ca limită şi ca obiectiv al acţiunii administrative este un subiect controversat44. Acest subiect se loveşte de dificultatea de a admite existenţa mai multor ordini publice, fiecare specifică unei anume ramuri a dreptului, ca şi de împrejurarea că, la noi, definiţia şi trăsăturile acestei noţiuni nu sunt îndeajuns de bine precizate. Dar, chiar dacă am admite existenţa, în domeniul ocrotirii mediului, a unei ordini publice, n-am putea fi de acord cu opinia menţionată mai sus în sensul că, întrucât anumite prevederi legislative sunt de ordine publică, nu sunt îngăduite derogări de la acestea. Într-adevăr, o asemenea consecinţă nu ţine de caracterul de ordine publică al normelor legale, ci de faptul că

42

O mare parte din aceste domenii beneficiază de legi speciale, adoptate după 1995 dar mai ales în cadrul procesului de armonizare a legislaţiei de mediu cu legislaţie UE. În acest sens, cu titlu de exemplu menţionăm: - Legea 22/2001 - M.Of. 105 din 1 martie 2001 (de ratificare a Convenţiei privind evaluarea impactului de mediu în context transfrontier -Convenţia Espoo); - Legea nr.655/2001 (M. Of.773 din 4 decembrie 2001) pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă nr.243/2000 privind protecţia atmosferei - Legea nr.458/2002 privind calitatea apei potabile (M. Of. 552/29.07.2002) - Legea nr.9/2001 pentru ratificarea Amendamentului de la Copenhaga al Protocolului de la Montreal (M. Of.61 din 5 februarie 2001) - Legea 214/2002 (M.Of. 316 din 14 mai 2002) pentru aprobarea OG 49/2000 privind regimul de obţinere, testare, utilizare şi comercializare a OMG prin tehnicile biotehnologiei moderne, precum şi a produselor rezultate din acestea, etc 43 . Mircea Duţu, op.cit.,pag.47. 44 . M. Prieur (op.cit.,pag.57-58) admite că în dreptul pozitiv (francez) nu se poate găsi o referire veritabilă la o asemenea ordine publică, dar precizează că s-ar putea considera că de la punerea în lucrare a unei politici privind protecţia mediului şi recunoaşterea caracterului de a fi de interes general al acestei politici asistăm la apariţia unei noi ordini juridice, având ca finalitate protecţia mediului (idem, pag.57).

39

este vorba despre norme imperative; or, cea mai mare parte a legislaţiei este alcătuită din dispoziţii imperative, dar numai o parte dintre acestea ţin de ordinea publică. Printre alte efecte ale declarării legislative a interesului public ce caracterizează activităţile privind protecţia mediului, Michel Prieur se referă la controlul de legalitate privind activităţile ce aduc atingere mediului, prin aplicarea teoriei bilanţului la aprecierea legalităţii declarării ca fiind de utilitate publică a unei anumite operaţii 45. Autorul are, tot astfel, în vedere crearea unor servicii publice ale protecţiei mediului; astfel, în opinia sa, “începând din momentul în care protecţia mediului este socotită a fi de interes general, nu mai există nici un obstacol pentru crearea, de către autorităţile publice, a unor servicii publice însărcinate cu gestionarea acestuia”46. Asemenea servicii publice existau chiar la începutul deceniului şapte, însărcinate fiind cu protecţia mediului, fie în parte (de pildă, serviciile descentralizate ale statului, precum direcţia departamentală a agriculturii), fie în totalitate (stabilimente publice specializate, precum parcurile naţionale sau agenţiile financiare de bazin); unele fiind organisme de drept privat, printre care şi asociaţiile de protecţie a mediului, controlate riguros de către stat47 şi care exercită prerogative de putere publică (controlul unei rezervaţii naturale) pot fi recunoscute de instanţa judecătorească ca gestionare ale unui serviciu public administrativ de ocrotire a mediului. b) Principiul anticipării, prevenirii şi corectării la sursă a riscurilor ecologice şi a producerii daunelor este formulat la pct.18 al preambulului Convenţiei de la Rio (iunie 1992) asupra diversităţii biologice, care subliniază că este de cea mai mare importanţă să fie anticipate şi prevenite cauzele reducerii sau pierderii diversităţii biologice la sursă. Desigur, însă, că acţiunea principiului depăşeşte limitele diversităţii biologice, acesta putând şi trebuind să fie aplicat la toate domeniile ocrotirii mediului - ca, de pildă, cu privire la climă, poluare, dezertificare, protecţia stratului de ozon, etc. Acest principiu este, în termenii legii protecţiei mediului, nr.137/1995 cu modificările ulterioare (art.3), stabilit într-o formă mai simplă, care omite referirea la anticiparea riscurilor, ceea ce, însă, nu schimbă cu nimic conţinutul principiului. Trebuie, însă, subliniat faptul că întreaga concepţie ce stă la baza reglementării protecţiei mediului în această nouă lege porneşte de la recunoaşterea importanţei activităţilor de prevenire a producerii daunelor ecologice. Întradevăr, întreaga reglementare a activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului cuprinsă în capitolul al II-lea al legii – privind procedura de autorizare, regimul substanţelor şi 45

. Op.cit., pag.54. Judecătorul administrativ francez a formulat principiul că o operaţie nu poate, legal, să fie declarată de utilitate publică decât dacă atingerile aduse proprietăţii private, costul financiar şi, eventual, inconvenientele de ordin social pe care le comportă nu sunt excesive în raport cu interesul pe care îl prezintă. Punerea în balanţă a intereselor în joc ar trebui să conducă inevitabil la includerea protecţiei mediului, printre interesele publice eventual în conflict cu alte asemenea interese ce ar servi la justificarea unei exproprieri. 46 . Idem, pag.55. 47 . Beneficiază de agrement.

40

preparatelor chimice periculoase,

cel al îngrăşămintelor chimice şi al produselor de uz

biosanitar, precum şi regimul activităţilor nucleare, regimul deşeurilor şi al deşeurilor periculoase - are în vedere, în principal, anticiparea şi prevenirea riscurilor. În lumina formulării date conţinutului propriu al acestui principiu în alte documente internaţionale, anticiparea şi prevenirea riscurilor sunt completate cu ideea că aceste obiective trebuie să fie realizate prin folosirea celor mai bune tehnici disponibile48; această precizare este cuprinsă în reglementările legislative şi în doctrina de specialitate din Franţa. Se citează, în acest sens, Convenţia de la Paris din 22 septembrie 1992 pentru protecţia mediului marin al Atlanticului de nord-est (art.2 şi art.3 lit.a şi b), potrivit căreia “părţile contractante... vor ţine pe deplin cont de folosirea celor mai noi progrese tehnice realizate şi metode concepute pentru prevenirea şi suprimarea integrală a poluării” şi, de asemenea, “acestea vor asigura aplicarea celor mai bune tehnici disponibile şi cea mai bună practică de mediu”. Concretizată în textul legii franceze nr.95-101 din 2 februarie 1995, redactarea acestui principiu este următoarea: “principiul acţiunii preventive şi al corectării, cu prioritate la sursă, a atingerilor aduse mediului înconjurător, folosind cele mai bune tehnici disponibile la un cost economic acceptabil” (art.L.2oo - 1 alin.4). Astfel cum se poate observa, principiul corectării la sursă este, în definiţia reprodusă, atenuat de condiţia referitoare la caracterul acceptabil sub aspect economic al realizării sale. Ar fi, însă, greşit să se creadă că o asemenea condiţie ar reprezenta, în prezenţa unor costuri nerezonabile, renunţarea la protecţia mediului înconjurător; este vorba, într-adevăr, numai de limitarea acţiunii preventive având acest scop, iar nu despre promovarea dezvoltării economico-sociale cu sacrificarea salvgardării naturii. Că este aşa rezultă din faptul că formularea definitivă a textului a fost rezultatul unor lungi dezbateri parlamentare în care, cum constată Ch. Cans, s-a putut simţi teama ca tratamentul la sursă să nu se dovedească uneori mai costisitor şi mai puţin eficace decât o intervenţie a posteriori49. Cît priveşte modificarea art 3 alin a din Legea 137/1995 prin OUG nr 91/2002, remarcăm că „principiul prevenirii, reducerii şi controlul integrat al poluării prin utilizarea celor mai bune tehnici dipsonibile pentu activităţi care pot produce poluări semnificative, formulare care consacră practic alinierea legislaţiei româneşti cu legislaţiile mai avansate. Poate nu ar fi lipsit de interes să ne referim în acest context la definiţia legală privind „cele mai bune tehnici disponibile” din acelaşi act normativ şi care reprezintă „stadiul de dezvoltare cel mai avansat şi eficient înregistrat cu dezvoltarea unei activităţi şi a modurilor de exploatare, care demonstrează posibilitatea practică de a constitui referinţa pentru stabilirea valorilor limită de emisie în scopul 48

Introdus în Legea 137/1995 prin OUG 91/2002- art.3 lit. a1 . Op.cit., pag.204.

49

41

prevenirii, iar în cazul în care acest fapt nu este posibil, pentru reducerea globală a emisiilor şi a impactului asupra mediului în întregul său.” Chiar dacă, psihologic sau numai sentimental, pare greu de admis că uneori este mai economic să repari un prejudiciu adus naturii decât să-l previi, o asemenea politică ecologică ar trebui avută în vedere în orice ţară, aşadar şi în România. Căci protecţia mediului, ca activitate economică, se supune - şi ea - regulilor economiei de piaţă. Iar uneori, în acest domeniu, în care cunoştinţele ştiinţifice şi tehnice au încă graniţe, repararea unei pagube ce părea puţin probabilă poate, într-adevăr, să coste mult mai puţin decât ar costa adoptarea unor măsuri complicate şi dificil de înfăptuit în scopul împiedicării producerii unui prejudiciu eventual. Amintim că legea ocrotirii mediului nu condiţionează activitatea de prevenire a vătămării naturii de anumite costuri acceptabile economiceşte. O singură precizare credem că s-ar impune: alegerea între folosirea mijloacelor preventive şi cele de reparare a prejudiciului ar fi conformă cu principiile ocrotirii mediului doar atunci când prejudiciul virtual este reversibil, iar repararea pagubei asigură repunerea deplină a mediului în situaţia anterioară. O asemenea discuţie are, însă, la noi, mai degrabă un caracter teoretic. Într-adevăr, textul art.9 şi 10 din OUG 91/2002 pare a absolutiza acţiunea principiului prevenirii, prevăzând că “autorizaţiile de mediu50 nu se emit în cazul în care nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute prin normele tehnice şi reglementările în vigoare şi că ele sunt supuse revizuirii dacă apar elemente noi”. c) Principiul precauţiei, strâns legat de principiul anticipării, prevenirii şi corectării riscurilor şi a evaluării acestora, instituie ca regulă de conduită în domeniul ocrotirii mediului, luarea în consideraţie, înainte de adoptarea oricărei decizii, a probabilităţii şi gravităţii unei pagube ecologice a cărei producere nu este certă. În Declaraţia de la Rio figurează ca principiul nr.15, având următoarea formulare: “Pentru a proteja mediul, statele trebuie să aplice pe scară largă măsuri de precauţie, în raport cu posibilităţile de care dispun. In cazul unui risc de prejudicii grave, ireversibile, lipsa certitudinii ştiinţifice absolute nu trebuie să servească drept pretext pentru a lăsa pe mai târziu adoptarea de măsuri efective vizând prevenirea degradării mediului”. Principiul este reluat pe un plan specific în Convenţia asupra diversităţii biologice (Rio de Janeiro, 1992)51, al cărei Preambul declară că “atunci când există o ameninţare de reducere sensibilă sau de pierdere a diversităţii biologice, absenţa unor certitudini ştiinţifice totale nu trebuie să fie invocată ca motiv de amânare a măsurilor care ar permite evitarea unui pericol sau atenuarea efectelor”. 50

Avizul, acordul şi autorizaţia de mediu . Ratificată de România prin Legea nr.58/1994.

51

42

Definiţia principiului precauţiei subliniază, astfel cum am arătat, că absenţa certitudinilor, ţinând cont de cunoştinţele ştiinţifice şi tehnice ale momentului, nu trebuie să întârzie adoptarea de măsuri efective şi proporţionate vizând să prevină un risc de prejudicii grave şi ireversibile mediului, la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Este însă o definiţie foarte criticată în literatura franceză de specialitate. Astfel, Corinne Lepage observă că “principiul precauţiei semnifică până la urmă că nu poate fi angajată o acţiune sau o activitate atunci când consecinţele pe care le poate avea nu sunt cunoscute”; or, observă autoarea, aşa ceva nu rezultă din redactarea textului. Tot asemenea, Pierre Lascoumes precizează

că “principiul precauţiei, care are în

vedere, în absenţa unor certitudini ştiinţifice şi tehnice, adoptarea unor măsuri efective de prevenire, nu poate fi aplicat, în dreptul francez, decât la un cost acceptabil din punct de vedere economic. Ceea ce lasă industriaşilor posibilitatea oricărei aprecieri”52. În fine, art.3 paragraful 3 al Convenţiei asupra schimbărilor climatice (Rio, 1992, ratificată de România prin Legea nr.24/1994), afirmând, de asemenea, principiul la care ne referim, foloseşte termenul de precauţie într-un sens mult mai apropiat de ideea prevenirii. Ne aflăm în prezenţa unui principiu care, prescriind norme de comportare în protecţia mediului, exprimă fie obligaţia de a însoţi orice operaţie întreprinsă în domeniul mediului cu garanţii suficiente, fie de a se abţine de la măsurile ce pot avea consecinţe imprevizibile, aşadar o obligaţie de a nu face, sau stand still. Fiind vorba despre un principiu cu aplicare generală, obligaţia de precauţie este lesne “transportabilă” în orice domeniu al ocrotirii mediului. Există, neîndoielnic, domenii ale ştiinţei care, legate nemijlocit de ocrotirea mediului, presupun un grad mai mare de incertitudine cât priveşte rezultatele - uneori îndepărtate în timp - ale acţiunii omului asupra mediului natural; astfel sunt activităţile aparţinând biotehnologiei şi cele nucleare. Nu s-ar putea, însă, susţine, de pildă, că în stadiul actual al cunoaşterii ştiinţifice nu pot fi evaluate riscurile pe care le comportă, în domeniul eliminării deşeurilor nucleare sau radioactive, pentru generaţiile viitoare, scurgerile în natură a unor asemenea deşeuri; depăşind o asemenea concepţie, devine clar că practicile actuale, bazate pe metode care se limitează la îndepărtarea deşeurilor din mediul înconjurător imediat al omului, conservându-le în aceeaşi stare în principal pe sol, nu reprezintă, de fapt, în nici o măsură, eliminarea pericolelor reale pentru generaţiile ce vor urma. În afara importanţei teoretice pe care o înfăţişează, principiul precauţiei ar putea avea, în practică, o seamă de consecinţe pe planul răspunderii pentru vătămările aduse mediului. Intradevăr, obligaţia de prudenţă în organizarea şi desfăşurarea unor activităţi serveşte la stabilirea 52

. Corinne Lepage, “Les grands principes tels que les decline la Loi Barnier sont a revoir”, în Le Courrier de l’Environnement, martie 1995, pag.23; Pierre Lascoumes, “Des agents un peu epars”, în Le Courrier de l’Environnement, aprilie 1995, pag.8.

43

culpei persoanei care urmează să răspundă pentru fapte prin care s-au cauzat pagube, ca şi pentru simpla înfrângere a unor obligaţii ce-i reveneau potrivit legii. Numai că, dacă este să ne referim la răspunderea civilă delictuală, în prezenţa dispoziţiei cuprinse în art.81 al Legii nr.137/1995, potrivit căreia “răspunderea pentru prejudiciu are caracter obiectiv, independent de culpă”, referirea la obligaţia de precauţie este inutilă. Cu toate acestea, pentru cazul în care este vorba despre alte forme de răspundere - penală, contravenţională, de drept al muncii -, în care existenţa vinovăţiei este esenţială pentru angajarea răspunderii, referirea la principiul precauţiei poate fi foarte importantă. In funcţie de obligaţiile asumate de părţi, principiul la care ne referim poate avea consecinţe importante pentru desluşirea raporturilor decurgând din contractul de asigurare. Credem că nu ar fi lipsit de interes să amintim, rolul ce se acordă principiului precauţiei în Protocolul privind biosecuritatea, Protocolul de la Cartagena privind prevenirea riscurilor biotehnologice semnat în anul 2000 şi ratificat de România, la Convenţia privind diversitatea biologică din 1992. Având în vedere că principiul precauţiei este prezent în numeroase acorduri internaţionale în special în convenţiile care asigură încadrarea juridică a activităţilor susceptibile

de a fi

potenţial riscante pentru mediu şi având în vedere că biotehnologia poate avea nu numai aspecte pozitive ci poate aduce atingeri mediului (Agenda 21) şi ţinând cont de riscurile ce le pot comporta organismele genetic modificate (OGM) – în special asupra biodiversităţii, a sănătăţii umane, animale şi vegetale, aplicarea principiului precauţiei apare indispensabilă şi justificată. În context strict juridic, principiul precauţiei, presupune că un risc posibil sau care a fost definit fără o probă ştiinţifică privind realizarea sa nu trebuie să servească drept motiv pentru a nu pune în funcţiune un sistem de prevenire a unui asemenea risc. Astfel după cum am mai arătat, precauţia are un caracter anticipativ,cu deschidere spre viitor. Nu încape nici un fel de îndoială că principiul precauţiei, introdus în Protocolul privind biodiversitatea, intră în acest fel, cu toate că timid, din dreptul internaţional al mediului şi în dreptul internaţional al securităţii alimentare. Din economia Protocolului apare că principiul precauţiei

are câmpul său de aplicare

având o utilitate multiplă: spiritul de solidaritate privind, politica riscului, spiritul universal pe care îl încarnează ; mecanismele de cooperare pe care le instituie în special în domeniile: ştiinţific, tehnic şi juridic53

53

Georges Naksen Nanefang „Le principe de precaution dans le contexte du Protocol de Cartagena – Les cahiers du Droit vol.43 nr.1, martie 2002, pg.39-42

44

Ne-am permite, sintetic, să facem o comparaţie între principiul prevenirii, care presupune gestionarea unui risc cunoscut şi principiul precauţiei, care impune stăpânirea sau anticiparea unui risc necunoscut. d) Principiul poluatorul plăteşte, consacrat de Legea ocrotirii mediului în art.3 lit.d, se regăseşte într-o serie de acte internaţionale, printre care vom menţiona Declaraţia de la Rio (principiul nr.16), potrivit căreia “autorităţile naţionale trebuie să depună eforturi pentru promovarea internalizării costurilor protecţiei mediului şi pentru utilizarea unor instrumente economice, ţinând cont de ideea că poluatorul este cel care trebuie, în principiu, să-şi asume costul poluării, având în vedere interesul publicului şi fără a altera jocul comerţului internaţional şi al investiţiilor. Astfel cum, pe bună dreptate, scrie prof. Michel Prieur54, acest principiu ridică probleme economice şi juridice complicate şi, am adăuga, politice şi ştiinţifice. Am arătat deja că dacă prin acest principiu s-ar consacra simpla obligaţie a celui care cauzează un prejudiciu concret mediului, de a-l repara, atunci ne-am afla în prezenţa unei axiome, fără o valoare juridică proprie; nu acesta este sensul principiului în discuţie. În sens larg, principiul are în vedere să se impute poluatorului costul social al poluării pe care el o generează, ceea ce presupune toate efectele unei poluări nu numai asupra bunurilor şi persoanelor ci şi asupra naturii însăşi55. Într-o accepţiune mai restrânsă56 principiul poluatorul plăteşte are în vedere obligarea poluatorului de a suporta cheltuielile luptei împotriva poluării; este, aşadar, pe planul relaţiilor specifice, o “internalizare” parţială, care îngăduie impunerea unor taxe sau redevenţe, de depoluare, poluatorilor, spre a nu obliga colectivitatea în ansamblu să suporte costurile depoluării. Înţelegerea exactă a conţinutului principiului în discuţie presupune o precizare; anume că într-un asemenea sistem de organizare acordarea, de către stat, a unor subvenţii care să-i ajute pe poluatori să finanţeze investiţiile antipoluare este contrară principiului poluatorul plăteşte57. 54

. Op.cit., pag.123. . Asupra accepţiunilor acestui principiu a se vedea M.Prieur, op.cit., pag.123. 56 . Este accepţiunea reţinută de Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică (OCDE) şi fosta Comunitate Economică Europeană. 57 . În cadrul OCDE, principiul a fost inserat mai întâi în Recomandarea C (72) 128 din 1992 având semnificaţia că poluatorul avea să suporte cheltuielile referitoare la măsurile de prevenire şi de luptă împotriva poluării, stabilite de autorităţile publice, astfel încât mediul să se menţină într-o stare acceptabilă. Costul acestor măsuri trebuia să se repercuteze în costul bunurilor şi serviciilor care stau la originea poluării provocate prin producerea sau consumarea lor; asemenea măsuri n-ar fi trebui să fie acompaniate de subvenţii susceptibile de a crea distorsiuni în comerţ. O a doua recomandare C (74.223) din 1974 admitea unele excepţii de la aceste principii, precizând că un ajutor acordat poluatorilor (sub formă de subvenţii, avantaje fiscale sau alte măsuri) nu este incompatibil cu principiul poluatorul plăteşte dacă este selectiv, limitat la perioade tranzitorii sau adaptat unor situaţii regionale. În cadrul comunităţilor europene, într-un al treilea program de acţiune, principiul poluatorul plăteşte figurează sub forma unei strategii având ca scop folosirea cea mai bună a resurselor; faptul de a imputa poluatorilor costurile legate de protecţia mediului - presupus de acest principiu - îi incită pe aceştia să reducă poluarea provocată de activităţile lor şi să caute 55

45

În Franţa se are în vedere extinderea principiului poluatorul plăteşte şi a sistemului de redevenţe şi pentru combaterea zgomotului şi a poluării agricole. Adoptarea, de către Parlament, a art.421-8 din Codul urbanismului, care prevede servituţi neindemnizabile în jurul instalaţiilor clasificate reprezintă o atingere adusă principiului poluatorul plăteşte, dat fiind că textele prevăzute iniţial puneau în sarcina industriilor poluante plata servituţilor de vecinătate. În aceste condiţii pare justificată constatarea58 că principiul “cine poluează trebuie să plătească” echivalează adesea cu recunoaşterea dreptului de a polua celui care plăteşte şi legitimează, aşadar, comportamentele ecologice cele mai discutabile. Legiuitorul francez - este interesant de observat - nu a preluat principiul în accepţiunea cuprinsă în Declaraţia de la Rio, potrivit căreia, astfel cum am arătat, poluatorul are a suporta numai costurile depoluării, ci pe acela al Convenţiei de la Paris pentru protecţia mediului marin al Atlanticului de nord-est din 1992, care, în al său articol 2.2.b. prevede că “părţile contractante aplică principiul poluatorul plăteşte, potrivit căruia cheltuielile rezultând din măsurile de prevenire, de reducere a poluării şi de luptă contra acesteia trebuie să fie suportate de poluator”. Rezultă, din această definiţie, că în sistemul Convenţiei de la Paris, adoptat prin lege de Franţa, acceptabilitatea costurilor nu mai este cerută. Reglementarea cuprinsă în Legea nr.137/1995 nu pare a fi pe deplin pusă de acord cu exigenţele principiului poluatorul plăteşte, aşa cum s-au putut ele desprinde din cele ce precedă. Unirea eforturilor financiare ale tuturor “poluatorilor” reali şi virtuali existenţi, în vederea prevenirii şi reducerii poluării, ca şi a luptei împotriva acesteia s-a concretizat în Fondul de Mediu59 conform legii; asemenea fond există şi în reglementarea Legii nr.18/1991, cu privire la ameliorarea fondului funciar. Nu este, însă, mai puţin adevărat că, prin diferite prevederi ale legii, persoanele fizice şi persoanele juridice care deţin surse poluante au obligaţia de a le dota cu mijloace antipoluante, suportând în acest scop cheltuielile necesare; este, de pildă, cazul art.34, art.47 lit.b,c,d,e din Legea 137/1995. e) Principiul informării şi participării publicului la luarea deciziilor privind mediul. Legea protecţiei mediului are în vedere, de fapt, în art.3 lit.i), crearea unui cadru de participare a organizaţiilor neguvernamentale şi a populaţiei la elaborarea şi aplicarea deciziilor. In ce ne

produse ori tehnologii mai puţin poluante, ceea ce este esenţial pentru a evita o distorsiune a concurenţei. Pornind de la faptul că o asemenea sarcină ar putea să pună, în unele cazuri, în dificultate întreprinderile existente, s-a admis, în 1974 şi în 1980, ca statele membre să acorde, până în 1987, în anumite condiţii, ajutoare având ca scop facilitarea introducerii unor reglementări noi, vizând o mai adecvată protecţie a mediului. 58 . A se vedea Du Pontavice, La protection juridique de l’environnement en droit civil compare, în Revue juridique de l’environnement nr.2/1978, pag.151; J.Untermaier, “Le droit de l’environnement, reflexions pour un premier bilan”, în “Annee de l’environnement, 1980, pag.116; autorii sunt citaţi de M.Prieur, op.cit., pag.125. 59 Legea 73/2000 privind Fondul pentru mediu cu modificările ulterioare.

46

priveşte, considerăm că participarea nu poate fi concepută în afara unei corecte şi depline informări, astfel încât cele două laturi trebuie examinate în cadrul unui principiu unic. Democraţia participativă nu este, bineînţeles, expres prevăzută pentru politicile de ocrotire a mediului. Nu mai puţin, însă, în acest domeniu activitatea statului nu poate avea şanse de izbândă fără împărţirea răspunderii cu toţi cetăţenii, cu organizaţiile acestora. Astfel cum se precizează în literatura de specialitate, revendicarea participării cetăţenilor la protecţia mediului este legată de caracterele particulare ale problemelor acestui domeniu: universalitate, durată, interdependenţă şi ireversibilitate60. Dreptul la informare se înfăţişează, în fapt, ca un drept de acces la informaţie. Este, de altfel, modul în care acest drept îşi găseşte consacrarea în art.31 al Constituţiei României, potrivit căruia “dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public nu poate fi îngrădit” (alin.1). Textul mai precizează, înainte de a stabili limitele exercitării acestui drept, că “autorităţile publice, potrivit competenţelor ce le revin, sunt obligate să asigure informarea corectă a cetăţenilor asupra treburilor publice şi asupra problemelor de interes personal”. Cuprinzând texte specifice domeniului său de reglementare, Legea nr.137/1995 precizează că statul recunoaşte tuturor persoanelor dreptul la un mediu sănătos, garantând în acest scop, printre altele, accesul la informaţiile privind calitatea mediului. Precizăm că prin modificările şi completările aduse Legii cadru de OUG 91/2002, s-a modificat şi lit.a art.5, cuprinsul acestuia fiind „accesul la informaţia privind mediul cu respectarea condiţiilor de confidenţialitate prevăzute de legislaţia în vigoare”.Textul astfel modificat reprezintă aducerea la zi a legislaţiei de protecţie a mediului, privind acest aspect, cu noile reglementări în materie de acces la informaţia publică şi anume Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţia de interes public şi Normele Metodologice de aplicare aprobate prin HG 123/2002. Legea nr.86/2000 prin care a fost ratificată Convenţia de la Aarchus privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu urmată de HG 1115/2202 referitoare la accesul la informaţia privind mediul reprezintă, în opinia noastră căi de acces garantate pentru populaţie, pe de o parte iar pe de altă parte norme imperative de gestionare şi furnizare a informaţiei de mediu pentru autorităţile publice responsabile - cu atât mai mult cu cât - ne-am permite să subliniem - în conformitate cu dispoziţiile legale, nu este necesară justificarea scopului solicitării informaţiei. Naşterea dreptului la informare în domeniul mediului s-a produs odată cu Declaraţia de la Stockholm (principiile 19 şi 20), care evocă, pe lângă mijloacele prin care publicul poate exercita 60

. M.Prieur, op.cit., pag.91.

47

în deplină cunoştinţă de cauză răspunderea sa cu privire la mediu, libera circulaţie a informaţiei. Actul final al Conferinţei de la Helsinki (1975) declară, pe de altă parte, că succesul unei politici de mediu presupune ca toate categoriile populaţiei şi toate forţele sociale conştiente de răspunderile ce le revin să contribuie la protejarea şi ameliorarea mediului. Trebuie menţionată, tot astfel, Directiva 90/313 a Uniunii Europene din iunie 1990 şi noua Directivă 2003/4 EC (care va conduce, desigur, şi la modificarea HG 115/2002 ) privind libertatea de acces la informaţie în materie de mediu, care are ca scop asigurarea libertăţii de acces la informaţiile deţinute de autorităţile publice, precum şi difuzarea acestora şi de a stabili condiţiile de bază în care această informaţie ar trebui făcută accesibilă. Pe de altă parte, principiul participării, pe care legea nu-l defineşte ca atare, emană dintr-o recomandare a Comitetului miniştrilor europeni; aceea precizând că dacă o autoritate competentă îşi propune să adopte un act administrativ, persoanele interesate trebuie să fie informate despre aceasta şi, tot astfel, că autoritatea competentă trebuie să ţină seamă de faptele, argumentele şi mijloacele de probă prezentate de persoanele interesate în cursul procedurii de participare. Principiul 10 al Declaraţiei de la Rio se referă, de altfel, în chip expres la aceasta, în termenii următori: “modul cel mai potrivit de a trata problemele mediului este de a asigura participarea tuturor cetăţenilor implicaţi, la nivelul cel mai potrivit”. Precizăm că principiile 2022 din aceeaşi Declaraţie se referă distinct la participarea femeilor, respectiv a tineretului şi a populaţiilor şi comunităţilor autohtone. Pe un plan specific, Declaraţia asupra gestionării durabile a pădurilor (Rio, 1992) insistă, de asemenea, asupra aspectelor participării, indicând, pe de o parte, că o serie de condiţii potrivite trebuie create pentru populaţiile autohtone, pentru colectivităţile lor şi pentru alte colectivităţi, ca şi pentru locuitorii pădurilor, spre a le permite să fie economiceşte interesaţi în exploatare, spre a desfăşura activităţi rentabile şi a se bucura de mijloace de existenţă şi de un nivel de viaţă adecvat, în special datorită unor regimuri funciare care să incite la o gestiune ecologic viabilă a pădurilor; pe de altă parte, că trebuie să fie încurajată activ participarea integrală a femeilor la toate aspectele unei gestiuni, ale unei conservări şi ale unei exploatări economic viabile a pădurilor. Participarea comunităţilor locale şi a populaţiilor autohtone la prezervarea sau la gestiunea raţională a resurselor mediului, astfel cum este afirmată de “Principiul 22” al Declaraţiei de la Rio este condiţionată de recunoaşterea identităţii, culturii şi intereselor lor de către state; acestea trebuie, de altfel, să acorde comunităţilor şi populaţiilor respective întregul sprijin necesar spre a face eficientă participarea la realizarea unei dezvoltări durabile. O asemenea participare la

48

protecţia mediului implică, în schimb, participarea şi la avantajele ce ar putea decurge din aceasta. Rolul recunoscut, în luarea deciziilor administraţiei publice din domeniul mediului, unor persoane interesate din afara structurilor statale constituite, a fost, în Franţa, de natură a înspăimânta administraţia; şi aceasta apare a fi cu atât mai curios cu cât era clar de la început că nu putea fi vorba despre un proces de “codecizie” şi că, oricât de democratic s-ar înfăţişa, principiul participării are o serie de limite decurgând din chiar natura activităţilor şi a structurilor care le înfăptuiesc. Cât priveşte Convenţia de la Aarhus din 25 iunie 1995, ratificată de România prin Legea nr. 86/2000, participarea publicului la luarea deciziilor este considerată a fi extrem de utilă pentru calitatea acestora şi punerea lor în aplicare, publicul contribuind totodată la rezolvarea problemelor de mediu şi oferind posibilitatea autorităţilor să ţină seama de preocupările şi opiniile acestuia. Tot în textul Convenţiei se defineşte noţiunea de „public” ca fiind una sau mai multe persoane fizice sau juridice cum sunt asociaţiile, organizaţiile sau grupurile acestora, iar „public interesat” ca fiind publicul afectat ori care are un interes în deciziile de mediu, menţionându-se expres că organizaţiile neguvernamentale de protecţie a mediului legale vor fi considerate ca având un interes. La rândul său, art.6 al Convenţiei prevede etapele şi procedurile care să asigure participarea publicului la luarea deciziilor privind activităţile specifice cu impact asupra mediului. În sistemul Legii nr.137/1995 cu modificările ulterioare, în afară de referirea - deja menţionată - consacrând recunoaşterea, de către stat, pentru toate persoanele, a dreptului la un mediu sănătos, art.5 lit.a garantează accesul la informaţiile privind calitatea mediului, lit.b prevede dreptul de asociere în organizaţii de apărare a calităţii mediului, iar lit.c se referă la dreptul de consultare în vederea luării deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislaţiei şi a normelor de mediu. Cât priveşte cuprinsul dispoziţiei de la lit.a a articolului 5 (după modificarea legii s-a corectat) acesta primesc o redactare prea puţin fericită, care avea mai mult sensul de a restrânge accesul persoanelor interesate la informaţii; căci în timp ce Constituţia se referea la dreptul persoanei de a avea acces la orice informaţie de interes public (art.31 alin.1), textul menţionat garanta accesul numai la informaţiile privind calitatea mediului, ceea ce era, evident, absolut neîndestulător în domeniul ocrotirii naturii.

49

În prezent, cadrul legal al participării publicului este constituit de: Legea nr.137/1995 astfel cum a fost modificată şi completată prin OUG nr.91/2002 şi aprobată prin Legea nr. 294/2003 care cuprinde prevederi exprese la capitolul II şi III se referă la evaluarea de mediu pentru planuri şi programe şi reglementarea activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului, inclusiv participarea publicului (art.17), Legea 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică care prevede în cap II sect. 1 şi 2, intitulat Decizii privind participarea publicului la procesul de elaborare a actelor normative şi de evaluare a deciziilor; Legea 22/2001 pentru ratificarea Convenţiei de la Espoo (1991) privind evaluarea impactului asupra mediului în context transfrontier, precum şi alte acte ce reglementează proceduri la nivel de hotărâri de guvern şi ordine ale miniştrilor61. Respectivele reglementări stabilesc procedurile de participare a publicului, precum şi persoanele responsabile de respectarea acestora. Importanţa participării publicului ni se pare evidentă pentru autorităţile competente în protecţia mediului, care pot lua cunoştinţă de ideile şi opiniile „utilizatorilor de mediu”, fiind astfel în măsură să adopte deciziile în cunoştinţă de cauză, evitându-se riscurile pentru mediu şi sănătatea umană. În ordinea practică ni se pare, însă, de un interes excepţional pentru aplicarea principiului participării şi informării, reglementarea, prin Legea nr.137/1995 cu modificările şi completările ulterioare, a procedurii de evaluare a impactului activităţilor economice şi sociale asupra mediului; între etapele acestei proceduri se numără aducerea la cunoştinţă şi dezbaterea publică a raportului privind studiul de impact asupra mediului, precum şi consemnarea observaţiilor şi a concluziilor rezultate, iar procedura de autorizare este publică. Mediatizarea proiectelor şi activităţilor pentru care se cere aviz, acord şi/sau autorizaţie de mediu şi a studiilor de impact, precum şi dezbaterea publică se asigură de către autoritatea competentă pentru protecţia mediului. Cu referire la reglementarea, cuprinsă în legea - cadru, privind protecţia aşezărilor umane, aceasta prevede că: “autorităţile pentru protecţia mediului şi consiliile locale vor iniţia acţiuni de informare şi participare, prin dezbatere publică, privind programele de dezvoltare urbanistică şi gospodărie comunală, asupra importanţei măsurilor destinate protecţiei mediului şi aşezărilor umane, discutându-se din ce în ce mai mult despre un „mediu urban” echivalent cu noţiunea de mediu. Vom preciza, în fine, caracterul de largă deschidere pe care îl reprezintă, în legislaţia noastră, textul art.87 din legea protecţiei mediului, prin care organizaţiile neguvernamentale 61

H.G. nr. 918/2002 privind stabilirea procedurii - cadru de evaluare a impactului asupra mediului, O.M. nr. 860/2002 privind procedura de evaluare a impactului şi de emitere a acordului de mediu, care la cap. III detaliază participarea publicului .

50

capătă legitimare procesuală activă, putând introduce acţiuni în instanţă în vederea conservării mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Foarte important pe plan teoretic şi, neîndoielnic, sub aspect practic, art.87 al legii, introdus în proiect în timpul dezbaterilor parlamentare, este marcat, din păcate, de consecinţele grabei excesive cu care a fost discutat şi adoptat; textul este, în opinia noastră, cel puţin incomplet dacă nu chiar greşit. Într-adevăr, acest articol (87) al legii se referă la organizaţiile neguvernamentale, fără vreo altă precizare, ceea ce ar avea înţelesul că priveşte orice organizaţie neguvernamentală, indiferent de obiectul său de activitate şi de scopul pentru care s-a constituit; or, o asemenea rezolvare este greu de conceput, chiar şi numai în lumina principiului specialităţii capacităţii de folosinţă a persoanelor juridice. Este vorba, credem,numai despre organizaţiile neguvernamentale având ca obiect de activitate ocrotirea mediului. Pe de altă parte, intervenţia organizaţiilor respective - concretizată în acţiuni judiciare - nu intervine numai în ipoteza în care un prejudiciu s-a produs, ci şi – poate, mai ales, - pentru prevenirea unui prejudiciu. În al treilea rând, în ipoteza în care prejudiciul propriu-zis a fost suferit de o persoană fizică sau juridică anume, nu este de conceput ca o organizaţie de ocrotire a mediului să i se substituie cerând în justiţie repararea prejudiciului. În fine, art.87 din lege pare a institui un privilegiu în favoarea unor organizaţii neguvernamentale, acordându-le un drept pe care art.5 lit.c) din aceeaşi lege îl garantează, într-o formulare mult mai largă, tuturor persoanelor62. Este - trebuie să remarcăm aici - singurul caz în legislaţia noastră în care se recunoaşte posibilitatea exercitării unei veritabile “acţiuni populare”; or, chiar în dreptul comparat, legiuitorul se arată, pretutindeni, foarte reticent faţă de o asemenea reglementare63. f) Principiul abordării globale presupune reglementarea şi tratarea unitară, sistematică, a întregii problematici a mediului, pornind de la ideea că ocrotirea acestuia este o chestiune complexă, cuprinzând aspecte şi elemente strâns legate între ele, interdependente şi, totodată, unitare. În acelaşi timp, problematica vastă a ocrotirii mediului este strâns legată de dezvoltarea economică şi socială a ţării, de o dezvoltare durabilă în care satisfacerea nevoilor actuale prin 62

. Anume, “dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaţii, autorităţilor administrative sau judecătoreşti în vederea prevenirii sau în cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect. 63 . În literatura de specialitate din ţara noastră, pornind de la exemplul legislaţiei franceze, se afirmă existenţa principiului colaborării - cunoscut şi sub denumirea de “concertarea cu poluatorii şi organismele publice (a se vedea, de pildă, Mircea Duţu, op.cit., pag.49, iar pentru doctrina franceză M.Prieur, op.cit., pag.116 şi urm.). Aplicarea acestui principiu are în vedere, în esenţă, concertarea cu poluatorii - pe calea contractelor de ramură sau a unor programe interdepartamentale -, acordându-se acestora sprijin financiar sub diferite forme, cu condiţia aplicării unor măsuri de depoluare, iar pe de altă parte, concertarea cu organismele publice responsabile, concretizată în convenţii pentru reducerea zgomotelor sau adoptarea altor măsuri specifice. În ce ne priveşte, nu credem că, în actualul stadiu al reglementării legislative şi al activităţii practice, afirmarea unui atare principiu al dreptului mediului este posibilă în România. Ne abţinem, de aceea, deocamdată, de a enumera principiul respectiv printre celelalte, care îşi găsesc un suport legislativ şi practic îndestulător.

51

exploatarea naturii să lase loc, printr-o politică raţională, posibilităţii dezvoltării generaţiilor ce vor urma. Credem că reglementările din Legea-cadru privind ocrotirea mediului reflectă în mod corespunzător aceste preocupări; este, însă, în chip absolut necesară completarea sau revizuirea reglementărilor legislative sectoriale, specializate, care, în cea mai mare parte a fost realizată odată cu armonizarea legislaţiei în cadrul procesului de aderare la UE. Afirmarea acestui principiu suscită unele consideraţii legate, inclusiv pe plan internaţional, de interdependenţa între mediu şi dezvoltare sau, în alţi termeni, de principiul articulării măsurilor de protecţie a mediului cu exigenţele dezvoltării. Este ceea ce în limbajul unor autori s-a caracterizat a fi un principiu cu doi versanţi; primul dintre aceştia exprimă ideea importantă pentru ţările în curs de dezvoltare - că protecţia mediului n-ar trebui să constituie un obstacol pentru dezvoltare, în timp ce al doilea susţine ideea ţărilor dezvoltate, potrivit căreia nu poate exista o dezvoltare durabilă fără luarea în seamă a mediului în elaborarea şi aplicarea politicilor de dezvoltare. În acest sens, principiul 2 a) al Declaraţiei asupra pădurilor recunoaşte dreptul suveran şi inalienabil al statelor de a folosi, gestiona şi exploata pădurile ce le aparţin potrivit cu nevoile lor în domeniul dezvoltării şi la nivelul propriu de dezvoltare economică şi socială.

52

6. DREPTUL FUNDAMENTAL AL OMULUI LA UN MEDIU SĂNĂTOS

6.1. Dezvoltarea dreptului mediului ca fundament al dreptului omului la un mediu sănătos Dezvoltarea dreptului mediului ca instrument nou de protecţie a mediului necesar sănătăţii oamenilor şi vieţii, este desigur implicată în recunoaşterea valorilor fundamentale consacrate în declaraţiile drepturilor şi libertăţilor publice. Dreptul mediului a condus la lungi dezbateri privind existenţa dreptului omului la un mediu satisfăcător. Pe plan internaţional numeroase declaraţii consacră recunoaşterea unui drept al omului la mediu, ca expresie a importanţei fundamentale a mediului pentru om. În acest sens declaraţia de la Stockholm (1972) menţionează: “omul are un drept fundamental la libertate, la egalitate şi la condiţii de viaţă satisfăcătoare, într-un mediu a cărui calitate îi permite să trăiască în demnitate şi bună stare. Este o datorie de onoare de a proteja şi ameliora mediul pentru generaţiile prezente şi viitoare (principiul 1)”. Charta africană a drepturilor omului şi ale popoarelor (Nairobi - 28 iunie 1981) proclamă în art.24: “toate popoarele au dreptul la un mediu satisfăcător, propice dezvoltării lor”. În democraţiile occidentale mai multe constituţii revizuite după 1972 au inserat noul drept al omului la mediu, ca de exemplu: Constituţia Greciei (1975) - în art.24; Constituţia Portugaliei (1976) - în art.66; Constituţia Braziliei (1988), în art.285. În avizul său consultativ din 8 iunie 1996, Curtea Internaţională de Justiţie declară: „mediul nu este o abstracţie ci, desigur, spaţiul în care vieţuiesc fiinţele umane şi de care depinde realitatea vieţii lor, sănătatea lor şi a generaţiilor viitoare.” Aşadar, mediul este o realitate care a dobândit în ceva mai mult de treizeci de ani o vocaţie universală, transformată într-o multitudine de reguli internaţionale şi naţionale care fundamentează, de fapt, un nou drept fundamental al omului. Valorile ataşate protecţiei şi bunei gestiuni a mediului sunt strâns legate de satisfacerea nevoilor esenţiale (apă, aer, hrană). Dar nevoile esenţiale pentru om sunt condiţionate de marile echilibre naturale ale biosferei şi deci de impactul activităţilor umane asupra mediului natural şi asupra resurselor naturale. Protecţia mediului şi respectarea regulilor ecologiei devine, astfel, un imperativ vital legat de dreptul fundamental la viaţă.

53

Echilibrul biologic, biodiversitatea, conştientizarea rolului pe care îl joacă speciile florei şi faunei în menţinerea echilibrului natural, sunt indispensabile pentru supravieţuirea umanităţii. Mediul, protecţia lui, au dobândit, de asemenea, un statut de drept fundamental, pentru că au devenit expresia unei politici publice de interes colectiv, a unei solidarităţi nu numai în interiorul statelor, dar şi la scară internaţională (protecţia mediului uman, a zonelor litorale, protecţia stratului de ozon). Mediul reflectă, aşadar, o valoare socială, o etică, o responsabilitate colectivă care se impun nu numai statelor, ci, tot asemenea, tuturor actorilor economici şi sociali. Mişcările ecologiste sunt, de altfel, susţinute şi influenţate de o puternică mişcare populară acompaniată de organizaţii neguvernamentale, iar în unele ţări şi de partidele ecologice. Având un fundament ştiinţific şi un fundament social, mediul, organizat sub aspect juridic de o multitudine de convenţii internaţionale şi de legi naţionale (în mare parte asemănătoare) a dobândit o legitimitate politică, astfel încât a fost consacrat în cele mai înalte reglementări din ierarhia legilor, şi anume în constituţii ca un drept fundamental64. Consacrarea la nivel constituţional în numeroase ţări, pe care am mai amintit-o, cunoaşte, poate, un caracter mai special cât priveşte Constituţia franceză. Guvernul francez, la iniţiativa preşedintelui Republicii, a decis să introducă protecţia mediului în Constituţie. Orice demers privind cuprinsul Constituţiei este un act solemn, dar experienţa celei de-a cincea Republici a arătat că pot avea loc numeroase reforme constituţionale privind organizarea puterilor constituţionale sau alte probleme de fond ale societăţii. În 2002, preşedintele Franţei propune francezilor înscrierea dreptului la mediu într-o cartă65 „andosată” la Constituţie alături de drepturile omului, de drepturile economice şi sociale, menţionând că se va marca un mare progres. Desigur, carta care consacră acest drept este o „gazdă legislativă” până la revizuirea Constituţiei. Credem că este de remarcat faptul că acest mod de consacrare constituţională dovedeşte o anume urgenţă care nu a mai îngăduit să se aştepte prilejul revizuirii Constituţiei, aşa cum s-a întâmplat în România. În acelaşi sens, subliniem şi faptul că în Proiectul Cartei Europene privind principiile generale pentru protecţia mediului şi dezvoltare durabilă se regăseşte „principiul integrării şi interdependenţei, în special în ceea ce priveşte drepturile omului şi obiectivele sociale, economice şi de mediu”.

64

Michel Prieur, Le droit de l’homme a l’environement – rapport national a la reunion de UE, 15 – 20 aprilie 2003, Ankara. Având o valoare superioară legii, se impune, ca atare, ordonarea acestor preocupări, mediul reprezentând un interes superior. 65

54

De altfel, dreptul omului la mediu, se remarcă în acest document elaborat de profesorul M. Prieur, este recunoscut şi garantat de comunitatea internaţională66, de Consiliul Europei prin jurisprudenţa Curţii Europene pentru Drepturile Omului, precum şi de constituţiile a numeroase state membre ale acestuia. 6.2. Conţinutul multifuncţional al dreptului omului la mediu Dacă protecţia mediului înconjurător antrenează inevitabil atingerea unor libertăţi fundamentale, cum ar fi, de pildă, dreptul de proprietate sau restrângerea unor servituţi ori restrângerea dreptului la circulaţie în anumite zone protejate, ea ajunge, după cum am arătat, să consacre drepturi fundamentale deja recunoscute sau să lărgească alte preocupări. Dreptul la mediu, iniţial, era strâns legat de dreptul la sănătate şi de dreptul la viaţă; acesta s-a tradus mai târziu prin afirmarea unui drept cu privire la condiţiile de viaţă şi de muncă mai bune (igiena şi securitatea muncii) şi prin dezvoltarea dreptului la odihnă şi recreere. Dar dreptul mediului este “purtătorul” unor drepturi fundamentale, cum ar fi cele privind dreptul la informare şi la participare, la luarea deciziilor, dreptul la asociere şi, prin aceasta, întărirea funcţiei sociale şi colective a unor drepturi deja existente. Dreptul constituie masa unor îndatoriri atât pentru stat şi autorităţile publice cât şi pentru individ. Este evident că protecţia mediului poate fi raţiunea participării crescute a cetăţenilor la viaţa publică şi la democratizarea tuturor procedurilor. Este, poate, dificilă formularea corectă a acestui drept fundamental nou. Legat de drepturile omului, avem o viziune antropocentrică, dar dreptul mediului nu priveşte numai omul, ci şi toate celelalte forme de viaţă, însăşi biosfera. Se poate totuşi admite, într-un înţeles mai larg, că dreptul la mediu priveşte omul şi toate elementele naturale care-l înconjoară, în măsura în care acestea formează un tot ecologic nedisociabil. Este, vorba, desigur de un mediu sănătos, de o bună calitate, convenabil pentru dezvoltarea persoanei, ecologic echilibrat şi propice dezvoltării vieţii. Mai mult decât un drept al omului în sens strict, el este un drept în măsură să protejeze în acelaşi timp atât omul cât şi mediul în care trăieşte.

6.3. Dreptul omului la mediu în legislaţia românească

66

Art.1 din Convenţia Internaţională privind accesul la informaţie, participarea la luarea deciziei şi accesul la justiţie, Aarhus,1998.

55

Constituţia României, adoptată în anul 1991, cu toate că a fost o constituţie modernă, care a avut şi exemplul altor reglementări la nivel constituţional în diferite ţări, nu a “îndrăznit” să enumere dreptul la mediu printre celelalte drepturi şi libertăţi fundamentale. Nimic însă din dispoziţiile constituţionale nu se opunea unei astfel de recunoaşteri. Am spune chiar dimpotrivă, căci consacrarea unor drepturi ca: dreptul la informaţie (art.31), dreptul la ocrotirea sănătăţii (art.33), dreptul la asociere (art.37), dreptul de petiţionare (art.37), sau chiar restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi (art.49) pentru “… apărarea sănătăţii, prevenirea consecinţelor unor calamităţi naturale şi ale unui sinistru deosebit de grav…” reprezintă, de fapt, unele aspecte ale conţinutului dreptului la mediu. După mai bine de un deceniu, Constituţia revizuită prin referendum consacră, după cum am mai menţionat, la art. 35, dreptul oricărei persoane la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic. Această consacrare îl departajează din start de dreptul la sănătate, oferindu-i individualizarea atât de necesară. Cât priveşte alin.(2) al art. 35 şi anume obligaţia statului de a asigura cadrul legislativ pentru exercitarea acestui drept, credem că este necesar să punem în evidenţă că, acesta a precedat dispoziţiile alin. 2. În acest sens, arătăm că art. 5 din Legea cadru pentru protecţia mediului nr.137/1995 prevedea, încă de la adoptarea sa, în mod expres că “statul recunoaşte tuturor persoanelor dreptul la un mediu sănătos,” prevăzând şi o serie de garanţii. Garanţiile privesc: a) accesul la informaţii referitoare la calitatea mediului, care, după modificarea şi completarea prin OUG nr.91/2002, este „accesul la informarea privind mediul cu respectarea condiţiilor de confidenţialitate prevăzute de legislaţia în vigoare”; b) dreptul de a se asocia în organizaţii de apărare a calităţii mediului; c) dreptul de consultare în vederea luării deciziilor privind dezvoltarea politicilor, legislaţiei şi normelor de mediu, eliberarea acordurilor şi a autorizaţiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de amenajare a teritoriului şi de urbanism67; d) dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor asociaţii autorităţilor administrative sau judecătoreşti în vederea prevenirii sau în cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect; e) dreptul la despăgubire pentru prejudiciul suferit. Dacă toate aceste garanţii legale sunt mai mult sau mai puţin fireşti, fiind cuprinse disparat şi în alte reglementări ce aparţin dreptului civil, dreptului administrativ, dreptului constituţional sau altor ramuri de drept, ni se pare demn de evidenţiat mai ales dreptul oricărei 67

Textul lit.c altfel cum a fost redat aici este cel în vigoare după modificarea prin O.U.G. nr. 91/2000.

56

persoane fizice, nemijlocit sau prin intermediul unei asociaţii, de a dobândi legitimitatea procesuală activă pentru prevenirea sau repararea unor prejudicii suferite de mediu şi care, în mod obişnuit nu pot fi socotite o daună directă. Prin aceasta, legislaţia noastră a devenit o legislaţie de avangardă în repararea prejudiciului ecologic suferit de “bunuri elemente ale mediului” care, prin natura lor, în general, nu sunt apropriabile şi deci nu pot fi considerate ca obiecte ale unui prejudiciu direct ce poate fi constatat în patrimoniul persoanelor fizice sau al persoanelor juridice. Cât priveşte legitimarea procesuală activă ex lege conform art. 5 la care ne-am referit, pentru persoanele fizice, am putea invoca ideea unei „Actio popularis” – pentru interese comune, dar acţiunile din această categorie nu puteau fi îndreptate decât împotriva unui act general, în măsura în care dispoziţiile acestuia făceau referire la propria poziţie juridică. Pe de altă parte, trebuie să menţionăm că jurisprudenţa a lărgit definiţia „problemei juridice”, admiţând că anumite „interese ideale” pot fi apărate în justiţie. Legea cadru pentru protecţia mediului acordă prin această legitimare procesuală activă un larg acces la justiţie pentru protecţia mediului, dar în acelaşi timp şi o garanţie reală pentru apărarea dreptului, recunoscut şi, acum, garantat prin dispoziţiile constituţionale „la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic”. Putem invoca în acest context opinia profesorului Vlad Constantinesco privind noţiunea de „interes” pentru a introduce o cerere în faţa instanţelor judecătoreşti, noţiune care a fost în mod substanţial atenuată de când violarea unui drept a fost reţinută de instanţele administrative ca „interes” printr-o interpretare literală, la sfârşitul secolului XIX, pornind de la ideea cercurilor de interese. Conform acestei idei, nu este necesar ca un drept să fie propriu şi special al celui ce se plânge, fiind suficient să aparţină unei categorii de persoane, cu excepţia unei simple apartenenţe la o colectivitate naţională. De asemenea, interesul de a te adresa justiţiei a fost larg recunoscut persoanelor juridice, după obiectul lor, asociaţiilor, sindicatelor, etc. În ceea ce priveşte reglementarea legii române, la care am făcut referire, credem că este vorba de o legitimare procesuală activă legală cât priveşte atingerile aduse mediului. Acest lucru este pus în evidenţă şi de dispoziţiile art. 87 (Legea nr.137/1995) potrivit cărora organizaţiile neguvernamentale dobândesc o legitimare procesuală activă, putând introduce acţiuni în justiţie în vederea conservării mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Nu putem să nu relevăm dispoziţiile alin. (3) art. 35 din Constituţia României care reglementează expres îndatorirea tuturor persoanelor fizice şi juridice de a proteja şi ameliora

57

mediul înconjurător. Aşadar, la prima vedere, cât priveşte persoanele fizice în calitatea lor de titulari ai dreptului fundamental la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic în acelaşi timp, aceştia sunt şi titularii obligaţiei de a proteja mediul. În calitatea lor de titulari ai acestei obligaţii, ei nu se pot prevala, pentru a fi exoneraţi de răspundere, în cazul în care prin activităţile pe care le desfăşoară au cauzat un prejudiciu, de faptul că prin activitatea respectivă nu au încălcat anumite dispoziţii exprese şi concrete ale reglementărilor legale. Aceştia nu au respectat obligaţia de a proteja mediul. Aceste dispoziţii constituţionale se regăsesc şi în art. 6 al legii cadru, care, prin modificările aduse de O.U.G. nr. 91/2002 menţionează: „Protecţia mediului constituie obligaţia şi responsabilitatea autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale precum şi a tuturor persoanelor fizice şi juridice”.

58

7. RĂSPUNDEREA PENTRU ATINGERILE ADUSE MEDIULUI ÎNCONJURĂTOR

Răspunderea pentru înfrângerea normelor de protecţie a mediului reprezintă un complement absolut necesar în cazul nerespectării principiilor precauţiei şi al prevenirii, principii care, în opinia noastră, joacă un rol primordial. Răspunderea juridică “clasică”, cu formele ei cunoscute (răspunderea civilă, răspunderea administrativă, răspunderea penală) şi care reprezintă, desigur, dreptul comun, devine insuficientă şi inadecvată în cazul încălcării normelor de protecţie a mediului şi al atingerilor aduse mediului (având ca rezultat cauzarea unui prejudiciu ecologic). Astfel, apare necesară o amenajare juridică a răspunderii, proprie acestui domeniu, care să aibă în vedere specificitatea acestuia, categoriile răspunderii rămânând în esenţă aceleaşi. 7.1. Principiul poluatorul plăteşte 7.1.1. Principiul este consacrat de Legea-cadru68 pentru protecţia mediului, în art.3, litera d. Această consacrare legală laconică ascunde, totuşi, probleme economice şi juridice complexe. După Michel Prieur69, într-o accepţiune mai largă, acest principiu urmăreşte imputarea în sarcina poluatorului a costului social al poluării pe care el o provoacă. Ceea ce, în opinia noastră, conduce la antrenarea unui mecanism de răspundere pentru prejudiciul ecologic care să acopere toate efectele negative ale poluării nu numai cât priveşte bunurile şi persoanele, ci şi mediul însuşi, precum şi pentru luarea măsurilor de prevenire a acestuia. În termeni economici, acest principiu s-ar putea traduce prin “internalizarea” cheltuielilor externe (teoria externalizărilor). Într-o accepţiune mai limitată reţinută de O.C.D.E. 70 şi C.E.71, acest principiu urmăreşte asumarea cheltuielilor privind lupta împotriva poluării, de către poluator. 7.1.2. Punerea în aplicare a principiului “poluatorul plăteşte” ar trebui să aibă în vedere asigurarea unei veritabile depoluări, care să permită colectivităţilor şi fiecărei persoane să trăiască într-un mediu satisfăcător. Pentru suportarea unei asemenea depoluări de către poluator s-ar putea avea în vedere o serie de instrumente care, conjugate, ar putea deveni eficiente. 68

. Legea nr.137/1995 privind protecţia mediului înconjurător. . Michel Prieur, Droit de l’environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, pag.125. 70 . Organizaţia pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică. 71 . Comunitatea Europeană. 69

59

În acest sens se instituie un sistem de taxe de poluare, impunerea unor norme restrictive (antipoluare) şi punerea în aplicare a unor mecanisme financiare diverse (compensaţii, scutiri de impozite etc.). Principiul poluatorul plăteşte ar trebui, de asemenea, să se traducă juridic prin abolirea drepturilor câştigate în caz de poluare. Astfel: A. Taxele de poluare reprezintă, în principal, o prelevare obligatorie în sarcina poluatorului şi care să fie destinată pentru restaurarea şi supravegherea mediului. B. Normele antipoluare menite să reducă poluarea, impunând un prag obligatoriu poluatorului (norme tehnice antipoluare). C. Mecanisme financiare. În dreptul mediului se face din ce în ce mai mult apel la anumite facilităţi financiare care să încurajeze investiţiile pentru reducerea poluării sau pentru depoluare. D. Abolirea drepturilor câştigate - are în vedere pe acelea care aduc atingere mediului. Astfel, titularii unor autorizaţii administrative în materie de mediu au adeseori tendinţa să considere că se află în posesia unui act administrativ individual creator de drept şi, deci, intangibil. Intervenţia unei noi reglementări legale faţă de care condiţiile din autorizaţia eliberată anterior nu mai corespund, va putea duce, desigur, la invalidarea respectivei autorizaţii. Alte opinii care încearcă să susţină inaplicabilitatea unei noi reglementări la situaţiile deja existente ar consacra, de fapt, un drept câştigat de a polua. De altfel, principiul general al aplicării imediate a legii ori a noilor reglementări, sub rezerva drepturilor câştigate, este tranşat în materia protecţiei mediului chiar de noua lege-cadru de protecţie a mediului, care prevede reautorizarea obligatorie a activităţilor existente, cererea de reautorizare trebuind depusă în termen de un an de la intrarea în vigoare a noii legi. Mai mult decât atât, art.10 al aceluiaşi act normativ prevede în mod expres posibilitatea revizuirii acordului sau autorizaţiei de mediu, dacă apar elemente noi ce nu au fost avute în vedere la eliberarea acestora.

60

7.2. Prejudiciul ecologic 7.2.1. Diversele şi multiplele atingeri aduse mediului şi prejudicii cauzate omului şi mediului au determinat doctrina să caracterizeze şi să consacre noţiunea de prejudiciu ecologic distinctă de prejudiciul ordinar (obişnuit). Prejudiciul ecologic depăşeşte cadrul unei atingeri aduse bunurilor şi persoanelor luate individual. Mediul - ca victimă - este considerat independent de dreptul de proprietate şi de persoane, el trebuind să facă obiectul unei protecţii specifice72. Conceptul de prejudiciu ecologic a fost pentru prima oară utilizat de Michel Despax73 pentru a pune în evidenţă particularitatea prejudiciilor indirecte rezultând din atingerile aduse mediului înconjurător. Astfel, orice atingere adusă unui element al mediului înconjurător (cum ar fi, de pildă, apa sau atmosfera) nu poate să nu aibă efecte şi asupra altor componente ale mediului (flora şi fauna acvatică sau terestră, solul etc.), având în vedere interdependenţa fenomenelor ecologice. Aşadar, prejudiciul ecologic reprezintă o atingere a ansamblului elementelor unui sistem, iar prin caracterul său indirect şi difuz pune probleme complexe cât priveşte dreptul la reparaţie. De altfel, prejudiciul ecologic a făcut obiectul a numeroase controverse doctrinare, sub mai multe aspecte. A. Un prim aspect se referă la faptul că rolul de victimă a unui asemenea prejudiciu îl poate deţine atât omul cât şi mediul. Conceptul de prejudiciu ecologic a fost iniţial perceput prin intermediul omului

ca

victimă cât priveşte lezarea sănătăţii şi a bunurilor sale, a activităţii şi a bunăstării acestuia74. Această concepţie, evident antropocentrică a prejudiciului ecologic este, de asemenea, ilustrată şi prin definiţia dată de R. Drago “Prejudiciul ecologic este acela cauzat persoanelor şi bunurilor de către mediul în care trăiesc”75. Aici mediul este sursa prejudiciului şi nu victimă. Această tipologie (prejudiciul suferit de om prin fapte de poluare) este, de altfel, apropiată de teoria clasică a tulburărilor de vecinătate, putându-se lua în consideraţie regulile răspunderii civile pentru prejudicii materiale şi, eventual, morale, reguli care adesea au decepţionat, prin rezultatele obţinute.

72

. A se vedea M.Uliescu, La responsabilite pour le dommage ecologique, Revue Internationale de Droit Compare nr.2/1993, Paris, pag.392. 73 . Michel Despax, Droit de l’Environnement, Ed. TEC, Paris, 1980. 74 . A se vedea M.Raymond-Gouilloud, “Du droit de detruire. Essai sur le droit de l’environnement”, P.U.F., 1989, p.42-46. 75 . Prefaţă la lucrarea lui D.Giroud, “La reparation du dommage ecologique, L.G.D.J., Paris, 1974.

61

Însă, o asemenea optică pune în umbră tocmai prejudiciul ecologic propriu zis, suferit de mediul însuşi (cum ar fi, de pildă, cel referitor la viaţa sălbatică), fără repercusiuni imediate şi evidente asupra activităţii umane. Sub acest unghi, prejudiciul ecologic ar consta în degradarea elementelor naturale sau, după definiţia dată de M. Caballero “prejudiciul cauzat direct mediului luat în sine, independent de repercusiunile sale asupra persoanelor şi asupra bunurilor”76. Aşadar, victima directă este mediul înconjurător prin elementele sale neapropriate şi neapropriabile. Or, aceste “bunuri ale mediului înconjurător”77 nu sunt “subiecte de drept”, cu toate că s-ar putea profila o evoluţie în sensul recunoaşterii lor ca subiecte de drept. Faptul că ele constituie un patrimoniu colectiv, un patrimoniu comun al umanităţii este, desigur, indubitabil; că atingerile aduse acestora lezează interesele colective este, de asemenea, cert, numai că mecanismele juridice “clasice” cunosc doar protecţia exclusiv individuală. Independent de inadaptarea recunoscută, demonstrată, a sistemelor juridice tradiţionale pentru integrarea “prejudiciului ecologic pur”, realitatea acestui gen de prejudiciu reprezintă o evidenţă, iar asigurarea reparării lui o necesitate absolută. Cu toate eforturile doctrinare nu s-a ajuns la o definire a “prejudiciului ecologic pur”. Credem că doar ştiinţele naturii ar putea da răspunsuri inteligibile şi coerente. În acest sens, pentru a caracteriza un atare prejudiciu, pornind de la strategia mondială a conservării, s-a propus ca definiţie: menţinerea proceselor ecologice esenţiale, menţinerea diversităţii genetice şi menţinerea unei exploatări durabile a speciilor şi a ecosistemelor; atingerile aduse acestor obiective ar constitui “prejudiciu ecologic pur”. Desigur, în căutarea unei definiţii cât mai exacte, aceste elemente se pot combina cu elementele constitutive ale prejudiciului cauzat naturii, cum ar fi, de pildă, prejudiciul adus speciilor sau ecosistemelor. Elementele caracteristice ale prejudiciului ecologic pot fi până la urmă identificate, dar dificultatea formulării juridice subzistă. Legea română şi prevederile Legii 137/1995 până la modificarea prin OUG nr 91/2002 prevedea în cuprinsul anexa 1, fără a avea expres în vedere prejudiciul ecologic, că “Prejudiciul, în înţelesul legii, este un efect cuantificabil în cost al daunelor asupra sănătăţii oamenilor, bunurilor sau mediului, provocat de poluanţi, de activităţi dăunătoare”. Iar în prezent apare la anexa A privind definiţiile termenilor specifici utilizaţi, în lege „prejudiciu – efect cuantificabil în cost al daunelor asupra sănătăţii oamenilor, bunurilor sau 76

. M.Caballero, op.cit., pag.291. .” Biens- environnements” după expresia lui Gilles Martin, “Le repression du prejudice ecologique”, Colloque de Brest, 1988. 77

62

mediului provocat de poluanţi, activităţi dăunătoare, accidente ecologice sau fenomene materiale periculoase”. Dacă ne uităm în

aceeaşi anexă la definiţia noţiunii de „mediu”, ea include toate

elementele componente „inclusiv valorile materiale şi spirituale, calitatea vieţii şi condiţiile care pot influenţa bunăstarea şi sănătatea omului”; aşadar, omul şi bunurile sale fac parte din mediu şi nu pot fi enumerate distinct de acesta. Fără a stărui prea mult asupra explicării noţiunii de “prejudiciu” prin aceea de efect cuantificabil în cost al daunelor (în loc de cuantificare a costului reparaţiei daunelor), observăm că mediul ca victimă este enumerat

fără o preocupare specială pentru noţiunea de daună

ecologică. Ni se pare că aceste preocupări s-ar putea regăsi, eventual, la aceeaşi anexă, sub denumirea de “deteriorarea mediului”. În înţelesul legii, deteriorarea mediului reprezintă alterarea caracteristicilor fizico-chimice şi structurale ale componentelor naturale ale mediului, reducerea diversităţii şi productivităţii biologice naturale şi antropizate, afectarea echilibrului ecologic şi a calităţii vieţii, cauzate în principal de poluarea apei, atmosferei şi solului, supraexploatarea resurselor, gospodărirea şi valorificarea lor deficitară, inclusiv amenajarea necorespunzătoare a teritoriului. Desigur, această definiţie, care pe lângă caracterizarea noţiunii de degradare a mediului cuprinde şi cauzele ce pot determina degradări, păcătuieşte prin dorinţa de a cuprinde totul în dauna unei caracterizări sintetice şi clare. Aşadar, în condiţiile legii române pentru protecţia mediului, pentru a ajunge la recunoaşterea juridică a daunei ecologice trebuie să pornim de la definiţia mediului, care este luat în consideraţie atunci când se determină prejudiciul şi să continuăm raţionamentul făcând apel la determinarea legală a deteriorării mediului, pentru a cuprinde şi elementele componente ale acestuia, diversitatea şi productivitatea ecosistemelor naturale, echilibrul ecologic. Astfel, am putea tinde la o luare în consideraţie indirectă a “daunei ecologice pure”. Nu putem, însă, nega faptul că legea cuprinde şi unele elemente esenţiale care sunt specifice daunei ecologice. În cele ce urmează, vom cita, cu titlu de exemplu, unele dispoziţii novatoare din dreptul american şi canadian. Dreptul federal american recunoaşte de peste douăzeci de ani existenţa unui drept la reparaţie pentru daunele cauzate resurselor naturale “pentru fapta unor activităţi sau substanţe periculoase”.

63

Dauna cauzată naturii a fost recunoscută prin repercusiunile economice determinate de degradarea resurselor naturale, astfel încât s-a putut, probabil, evita orice controversă privind existenţa unui interes lezat sau a unui drept asupra acestor resurse. Prima lege care a prevăzut în mod expres repararea prejudiciului adus naturii este legea referitoare la conducta de petrol Trans-Alaska; prin articolul 2o4 aceasta instituie un regim de răspundere obiectivă pentru prejudiciile cauzate bunurilor, “peştelui, vieţii sălbatice, resurselor biotice sau altor resurse naturale de care depinde subzistenţa populaţiilor autohtone din Alaska sau activităţile lor economice”78. Noţiunea de daună adusă resurselor naturale s-a detaşat apoi de orice referire la interesele economice, dobândindu-şi autonomia. Această consacrare se găseşte în Legea privind repararea prejudiciului constând în degradarea sau distrugerea resurselor naturale datorată faptei substanţelor periculoase din 1980 (cunoscută sub denumirea de super fund). Resursele naturale fiind definite ca fiind “solul, peştii, viaţa sălbatică, biotopurile, apa, pânzele freatice, resursele de apă potabilă şi alte resurse de acelaşi tip, fie că aparţin ori sunt administrate sau girate de Statele Unite, de un stat sau o colectivitate locală, de un guvern străin, de un trib indian sau de orice membru al unui trib indian”79. De altfel, reglementări mai recente au creat un regim de responsabilitate civilă proprie pentru repararea prejudiciilor cauzate resurselor naturale, independentă de repararea prejudiciilor aduse persoanelor sau bunurilor80 În Quebec, o lege din 22 iunie 1990 permite organului central competent (ministrul) de a dispune decontaminarea sau restaurarea mediului dacă se constată o contaminare sau o cantitate ori o concentraţie interzisă de substanţe poluante, care este “susceptibilă de a aduce atingere vieţii, sănătăţii, securităţii sau confortului fiinţei umane sau să cauzeze o daună calităţii solului, vegetaţiei, faunei sau bunurilor81. Menţionăm că noţiunea de daună ecologică nu figurează in terminis în textele evocate. Credem că noţiunea se pretează, totuşi, la diferite formulări în terminologia proprie fiecărui sistem juridic. Dreptul comunitar are în vedere în special separarea daunei ecologice de alte categorii de daune, cu scopul de a asigura repararea acesteia, independent de celelalte. Astfel, Directiva privind răspunderea civilă pentru prejudiciile cauzate de deşeuri distinge daunele aduse persoanelor şi bunurilor de daunele (lezarea sau degradarea) aduse mediului, subliniindu-se, în

78

. Trans-Alaska Pipeline Authorisation Act.1973. . Comprehensive Environmental Reponse, Compensation and Liability Act of 1980. 80 . Cităm, în aceste sens, Oil Pollution Act of 1990. 81 . Legea de modificare a Legii privind calitatea mediului, (art.31-43). 79

64

expunerea de motive, necesitatea izolării acestor daune ca o nouă categorie în raport cu cele precedente82. Art.2 al Directivei defineşte leziunile aduse mediului ca “atingeri importante şi persistente ale mediului, determinate de o modificare a condiţiilor fizice, chimice sau biologice ale apei, solului, aerului”. Se mai precizează că sunt “incluse atingerile aduse florei şi faunei datorate unei modificări a acestor condiţii”. De fapt, căutarea unei soluţii mai adaptate pentru repararea daunei ecologice pure, definită ca o atingere adusă elementelor componente ale mediului natural, porneşte de la insatisfacţia formelor juridice clasice, care au fost concepute esenţialmente pentru repararea prejudiciului suferit de om. Or, este cunoscut că un prejudiciu suferit de victimă dă naştere unui drept de reparaţie numai dacă prejudiciul este cert, iar victima este subiect de drept. Luând în considerare aceste condiţii - atingerile aduse mediului - ca sursă de perturbare pentru om cât priveşte sănătatea sa sau patrimoniul său, nu putem distinge o specificitate reală, în schimb cât priveşte prejudiciul ecologic pur, numeroase dificultăţi pot fi relevate cu privire la certitudinea (cuantificarea ) lui ori a caracterului personal al interesului lezat. 7.2.2. Dauna ecologică şi cerinţa unui prejudiciu cert. Fără îndoială, o serie de dificultăţi însoţesc orice demers care îşi propune determinarea certă a unui prejudiciu ecologic. Aceasta nu pune, însă, la îndoială realitatea acestuia. A. Determinarea certă a prejudiciului ecologic poate avea în vedere: - realitatea şi actualitatea lui, care consistă în distrugerea unei specii rare a faunei sau florei, poluarea masivă cronică sau accidentală a mărilor, a lacurilor, cursurilor de apă, contribuind la distrugerea constatată a peştilor, păsărilor; sunt exemple de prejudicii deja constatate. Uşurinţa cu care pot fi date exemplele nu exclude complexitatea pe care o pot ridica unele îndoieli ştiinţifice, care înclină în favoarea incertitudinii prejudiciului. Este, de altfel, mult mai dificil de a evalua prejudiciul decât de a constata realitatea; - constatarea realităţii prejudiciului poate pune şi problema unui prejudiciu viitor sau prin pierderea sursei (lipsa de câştig). Determinarea unui prejudiciu viitor în acest domeniu poate avea ca obstacol nivelul cunoştinţelor ştiinţifice actuale, care pot fi lacunare sau insuficiente, ori posibilitatea unor circumstanţe viitoare aleatorii. 82

. Modificare prezentată de Comisie la 28 iunie 1990, în virtutea art.149 al Tratatului C.E.E.

65

B. Pierderea de şansă este considerată de mai mulţi autori83 ca fiind posibil să se aplice la repararea prejudiciului ecologic. In acest sens, se citează celebrul caz Zoe Colocotroni - judecătorul reţinând, în special, că pierderea cauzată de o maree neagră într-o plantaţie “nu este numai aceea a pierderii unui număr de plante sau animale, ci una mult mai importantă, care are în vedere capacitatea elementelor poluate ale mediului de a se regenera şi de a permite acelaşi lucru formelor de viaţă respective”84. C. Repararea prejudiciilor viitoare este consacrată de jurisprudenţa franceză pentru lipsa de câştig, aşa cum putem cita cazul “noroiului roşu” de care a fost răspunzătoare societatea Montedison, afacere în care pescarii au obţinut reparaţia “pentru pierderea şansei de a pescui”. Prejudiciul viitor este admis numai cu condiţia de a nu fi ipotetic sau eventual, ci dacă este o prelungire sigură şi directă a prejudiciului actual. Desigur, evaluarea prejudiciului viitor este dificilă, în afara stadiului cunoştinţelor ştiinţifice lacunare sau insuficiente, prin aceea că efectele pe termen mediu şi lung ale poluării constatate la un moment dat pot fi agravate prin situaţii cumulative sau sinergice sau atenuate prin capacitatea de regenerare a naturii. 7.2.3. Anormalitatea daunei ecologice însemnând, în cadrul unor concepţii85, gravitatea, periodicitatea şi relativitatea prejudiciului. Anormalitatea daunei ecologice nu este o condiţie generală pentru declanşarea mecanismelor juridice de reparare. Acest criteriu joacă însă un rol decisiv cât priveşte repararea tulburărilor de vecinătate pe care, pentru raţiuni istorice le invocăm, fiind adeseori temeiul reparării a numeroase daune ecologice. În aceeaşi ordine de idei s-ar înscrie şi faptul că protecţia specifică acordată unui spaţiu sau habitat se materializează în ceea ce priveşte o eventuală reparaţie, prima cerinţă fiind certitudinea prejudiciului şi nu problema caracterului acestuia, dacă este normal sau tolerabil. În schimb, atingerile difuze, cronice, de “natură obişnuită”, nu sunt în general considerate ca un prejudiciu cert decât dacă depăşesc un prag considerat ca inacceptabil. De altfel, în opinia noastră, fixarea unor asemenea praguri instituie veritabile “permise de poluare”. 83

. A se vedea Raportul Pireu III, Le dommage ecologique en droit communautaire et compare, Economica, Paris, 1992, p.32 şi urm. 84 . Commonvealth of Puerto Rico v. Zoe Colocotroni, aug.12, 1980, 10 E.L.R. 20.286. 85 . Patrick Giroud, La reparation du dommage ecologique, Paris Librairie generale de droit et de jurisprudence, p.49.

66

Această concepţie se poate desprinde şi din Convenţia privind răspunderea civilă pentru prejudiciile aduse mediului prin activităţi periculoase, care prevede, la art.8, consacrat exonerărilor de răspundere, că exploatantul nu este responsabil pentru prejudiciu (între alte prevederi) dacă probează că “acesta rezultă dintr-o poluare de nivel acceptabil în raport cu circumstanţele locale pertinente”. Or, noi credem că însăşi existenţa prejudiciului este dovada indubitabilă că acesta trebuie reparat dacă se demonstrează legătura de cauzalitate între activitatea pe care o desfăşoară şi respectivul prejudiciu. 7.2.4. Specificitatea prejudiciului ecologic. Fenomenele care afectează mediul natural se caracterizează, în general, prin deosebita lor complexitate. Sunt însă unele aspecte care nu sunt decât rareori întâlnite la ceea ce am putea numi , după cum am mai arătat “daunele ordinare” (obişnuite). Astfel, putem evidenţia faptul că unele consecinţe ale atingerilor aduse mediului sunt de cele mai multe ori ireversibile. În acest sens, putem exemplifica imposibilitatea reintroducerii unei specii care a dispărut sau imposibilitatea reconstituirii unui biotop care nu mai există. De asemenea, datorită faptului că poluarea are, aşa cum am mai arătat, efecte cumulative şi sinergice, de cele mai multe ori dauna ecologică este rezultatul însumării acestora şi al cumulării între ele; acumularea acestor leziuni poate avea efecte catastrofale. Se cunosc asemenea consecinţe, de pildă, prin efectele produse de-a lungul lanţului alimentar (Boala Minamata, în Japonia). Specifică daunei ecologice, considerăm că este şi nerespectarea vecinătăţii. Dauna ecologică se poate manifesta fără ca măcar să fie atinse vecinătăţile faptului cauzator de prejudicii. Ploile acide, datorită transportului atmosferic, pot produce efecte negative la mari distanţe faţă de locul de emisie a noxelor (SO2). Dauna ecologică este îndeobşte un prejudiciu colectiv, mai ales datorită cauzelor sale (pluralitate de autori, dezvoltare industrială, concentrare urbană etc.) şi efectelor acesteia (costurile sociale). Se mai poate remarca şi caracterul difuz al daunelor ecologice prin manifestările lor (aer, radioactivitate, poluarea apelor), ceea ce face ca legătura cauzală între faptă şi prejudiciu să fie mult mai laxă. Repercutarea acestor daune se face prin ricoşeu, în măsura în care se aduc atingeri mai întâi elementelor naturale şi apoi drepturilor individuale.

67

7.3. Reparaţia civilă pentru dauna ecologică 7.3.1. Fundamentele răspunderii. Răspunderea civilă presupune ca o persoană căreia îi incumbă răspunderea să fie obligată să repare un prejudiciu al unei alte persoane (victima). Deci, obligaţia de a repara, ca orice obligaţie, este o relaţie între două persoane. În cazul prejudiciului ecologic, victima nu este întotdeauna, din punct de vedere juridic, o persoană şi pe cale de consecinţă nu ar putea invoca dreptul subiectiv la reparaţie. Această dificultate ţine de specificitatea daunei ecologice. Problema determinării debitorului obligaţiei de a repara, în materia daunei ecologice, prezintă unele particularităţi, dar nu din lipsa unei construcţii juridice adecvate. Culpa sau lipsa culpei, ca fundament al răspunderii, foarte laconic rezumat, este obiectul unei ample dezbateri. Argumente numeroase au fost aduse de partizanii ambelor teze. Se poate însă pune întrebarea dacă această controversă este esenţială în materia prejudiciului ecologic, deoarece răspunderea poate fi determinată, şi într-un caz şi în celălalt, cu avantajele şi dezavantajele respective, fie pentru debitorul, fie pentru creditorul obligaţiei de reparare. Problema centrală a răspunderii pentru dauna ecologică, în opinia noastră, o reprezintă legătura cauzală dintre fapta (culpabilă sau nu) a responsabilului şi prejudiciul suferit de victimă. Dezbaterea “clasică”, aceea care gravitează în jurul culpei, este dacă vina poate fi considerată ca unic fundament al răspunderii în materie de daună ecologică sau trebuie să se acorde un loc primordial răspunderii obiective (fără culpă). 7.3.2. Răspunderea subiectivă se întemeiază pe culpa celui care a săvârşit fapta cauzatoare de prejudicii, culpă ce trebuie dovedită de victimă. În codul nostru civil, art.998 şi 999, întregindu-se unul pe celălalt, întemeiază această răspundere nu numai pe intenţie dar şi pe imprudenţă ori neglijenţă86. Aşadar, victima are, potrivit legii, obligaţia de a face proba culpei autorului faptei, să dovedească realitatea şi certitudinea prejudiciului şi, desigur, legătura cauzală dintre faptă şi prejudiciu. Cât priveşte ilicitatea faptei, codul civil nu pretinde ca fapta cauzatoare de prejudiciu să fie ilicită; articolul 998 vorbeşte numai de greşeală.

86

. Pentru întreaga demonstraţie, a se vedea M.Eliescu, Răspunderea civilă delictuală, Editura Academiei, 1972, pag.223.

68

Doctrina,însă, sprijinindu-se pe tradiţia noastră juridică, explică faptul că răspunderea delictuală implică un act oprit de lege, care constituie o atingere injustă a dreptului altuia87. Adăugând însă că existenţa culpei face să se prezume caracterul ilicit al faptei. De altfel, în literatura juridică franceză, numeroşi autori definind sau analizând culpa, fac aproape o osmoză între această noţiune şi aceea de ilicit88. Cât priveşte aplicarea acestei categorii a răspunderii la prejudiciul ecologic, situaţie în care victima are sarcina de a proba culpa imputabilă autorului faptei, pot interveni obstacole adeseori insurmontabile. Investigaţii care necesită cunoştinţe tehnico-ştiinţifice uneori foarte specializate şi chiar sprijinul poluatorului în acest demers, pot pune victima în situaţia de a nu-şi putea realiza dreptul la reparaţie. La aceasta mai adăugăm şi faptul că în materie de poluare prejudiciul poate fi rezultatul mai multor surse de poluare, ceea ce ar pune victima în situaţia de a identifica în mod individual culpa fiecărui autor - lucru aproape imposibil. În materia răspunderii contractuale, culpa nu poate fi niciodată altceva decât o violare a unei obligaţii născută din contract. Obligaţii care ar putea fi de securitate, informare sau consiliere a beneficiarului în cazul furnizării unor produse toxice sau periculoase pot, tot asemenea, deschide un câmp nou de răspundere contractuală pentru eventuale daune ecologice. 7.3.3. Răspunderea fără culpă pentru fapta lucrului. În baza articolului 1000 alin.1 Cod civil, care prevede că “suntem răspunzători de prejudiciul cauzat prin fapta persoanelor pentru care suntem obligaţi a răspunde sau de lucrurile ce sunt sub paza noastră”. Doctrina şi jurisprudenţa au desprins, din acest text elastic, un principiu general de răspundere pentru fapta lucrurilor, în temeiul căruia cel păgubit poate obţine repararea prejudiciului, fără a dovedi culpa celui chemat să răspundă. Lucrurile la care se referă textul la care ne-am referit sunt toate lucrurile apropriabile, indiferent de natura lor. Lucrurile neapropriabile precum aerul, lumina solară, apa mării etc. - res communis – fiind, prin natura lor, menite să folosească tuturor şi deci nefiind în paza juridică a cuiva, nu pot deci intra în domeniul de aplicare a art.1000 alin.1 Cod civil. Aşadar, în materie de poluare, este dificil să se aplice această categorie de răspundere, poluatorul fiind presupus a avea sub paza sa juridică fumul, mirosul sau vibraţiile sonore, cauze ale numeroase daune ecologice. Nu înseamnă însă că acest temei juridic nu a fost invocat de numeroase victime ale poluării în lipsa unei reglementări speciale adecvate. 87

. A se vedea D.Alexandrescu, Explicaţiune teoretică şi practică a dreptului civil român, vol.V, Iaşi, 1898, p.468-469. . G.Marty et P.Raymond, Droit civil, vol.II, Sirey, Paris, p.397.

88

69

Cazurile de exonerare de răspunderea prevăzută de art.1000 alin.1 Cod civil sunt: forţa majoră, fapta unei terţe persoane sau fapta victimei, ceea ce exclude cu desăvârşire ideea de culpă, fie şi prezumată, aflându-ne pe tărâmul legăturii cauzale. 7.3.4. Răspunderea obiectivă în temeiul legii. În legislaţia noastră, această răspundere a fost instituită, mai întâi prin Legea nr.61/1974 cu privire la răspunderea civilă pentru pagubele nucleare, care desigur au avut în vedere şi pe cele aduse mediului înconjurător. Un alt exemplu l-ar putea constitui şi răspunderea obiectivă a exploatantului aeronavelor pentru pagubele produse persoanelor şi bunurilor care nu se află la bord în cursul decolării, zborului sau aterizării89. Desigur, această reglementare nu a avut în vedere dauna ecologică şi atingerile aduse mediului înconjurător în sine. Exemplele la care ne-am referit pun în evidenţă necesitatea de reglementare specială a consecinţelor prejudiciabile ale unor activităţi care comportă un risc deosebit pentru mediu. Aşa cum doctrina a pus deja în evidenţă, teoria răspunderii obiective pentru risc a avut iniţial la bază ideea că orice persoană fizică sau juridică care desfăşoară o activitate ce poate provoca prejudicii are obligaţia de reparare a acestora, fără ca pentru aceasta atitudinea sa, culpabilă sau nu, să fie avută în vedere. Dar pentru a avansa cât mai mult în materia răspunderii în favoarea protejării victimei, problema cauzalităţii ni se pare esenţială. Suprimarea condiţiei cauzalităţii sau instituirea unei prezumţii irefragabile de cauzalitate, în ceea ce priveşte prejudiciul ecologic ar fi poate extrem de util, dar în realitate ar putea să însemne o ieşire din chiar domeniul răspunderii juridice. 7.3.5. Răspunderea juridică în condiţiile Legii nr.137/1995, a protecţiei mediului. Legea-cadru la care ne referim are în vedere protecţia mediului ca obiectiv de interes public major şi asigurarea dezvoltării durabile a societăţii90. Asigurând un cadru legal de protecţie integrală a mediului, Legea instituie, desigur, drepturi şi obligaţii pentru toţi “utilizatorii” acestuia şi sancţiunile corespunzătoare în caz de neconformare. Răspunderea juridică are, deci, un caracter special pentru domeniul la care ne referim. Răspunderea pentru prejudiciile cauzate pare a fi întemeiată pe încălcarea obligaţiei legale pentru toate persoanele fizice şi persoanele juridice de a proteja mediul91. Asta nu înseamnă, însă, o derogare de la principiul general că oricine cauzează un prejudiciu trebuie să-l repare. Ceea ce 89

. Răspunderea fără culpă consacrată de Codul aerian, 1982, art.97. . Art.1 din Legea nr.137/1995, republicată în 2000 91 . A se vedea art.6 şi art 7, art. 80 şi art.81 din Legea nr.137/1995 cu modificările şi completările ulterioare. 90

70

va face specificitatea acestei răspunderi, aşa cum vom vedea în cele ce urmează, sunt condiţiile de angajare a răspunderii şi modul de reparare a prejudiciului din punctul de vedere al autorului şi al stabilirii victimei care are dreptul la reparaţie. Articolul 81 al legii proclamă în mod expres caracterul obiectiv al răspunderii, independent de culpă. Desigur, proclamarea principiului răspunderii obiective nu este tocmai o noutate, deoarece şi până în prezent, în practică, pentru repararea prejudiciilor cauzate prin poluare, victima putea, la alegere, să-şi întemeieze pretenţiile pe art.1000, alin.1 Cod civil (răspunderea obiectivă) sau pe art.998-999 Cod civil (răspunderea pentru culpă). Importanţa acestei reglementări constă în aceea că, avându-se în vedere specificitatea daunei ecologice, s-a instituit prin puterea legii o răspundere care revine autorului faptei păgubitoare, ce nu poate invoca lipsa culpei sau să se prevaleze de o autorizaţie administrativă încercând să fie exonerat de răspundere. Aşadar, victima nu va fi obligată să probeze culpa celui a cărui răspundere încearcă să o angajeze în vederea reparării prejudiciului. Principiul răspunderii obiective este, de altfel, singurul în măsură să pună în aplicare principiul “poluatorul plăteşte”, răspunderea fiind angajată pentru riscul pe care-l prezintă activitatea pe care acesta o desfăşoară. În opinia noastră, victima urmând să facă dovada prejudiciului (care în acest domeniu am văzut că prezintă destule obstacole) şi faptul că acest prejudiciu este consecinţa activităţii poluatorului. Articolul 81 alin.1 al legii pe care o analizăm adaugă: “În cazul pluralităţii autorilor răspunderea este solidară”. Condiţie indispensabilă, după părerea noastră, dat fiind caracterul difuz al pagubei, de cele mai multe ori rezultat al mai multor surse de poluare şi al unor acte succesive. În această situaţie victima nu este pusă în situaţia de a demonstra contribuţia fiecărui poluator în parte, probă care ar presupune cunoştinţe şi mijloace tehnice, care de cele mai multe ori ar depăşi posibilităţile acesteia. Solidaritatea debitorilor (solidaritate pasivă) dă posibilitatea victimei să fie indemnizată pentru întreg prejudiciul de către oricare dintre debitorii solidari - aceştia fiind obligaţi la acelaşi lucru (in solidum). Şi în această situaţie ne aflăm în faţa unei obligaţii solidare de drept, în virtutea legii92. Cât priveşte repararea prejudiciului, în Legea-cadru de protecţie a mediului se menţionează, la art.85 lit.g privind obligaţiile persoanelor fizice şi juridice, că “autorul suportă

92

. A se vedea şi art.1041 Cod civil.

71

costul pentru repararea prejudiciului şi înlătură urmele produse de acesta, restabilind condiţiile anterioare producerii prejudiciului”. Desigur, această precizare are în vedere persoanele fizice sau persoanele juridice a căror răspundere a fost stabilită, urmărindu-se repararea integrală a prejudiciului, inclusiv aducerea la starea anterioară a mediului căruia i s-a adus atingerea respectivă (deci, inclusiv, reconstrucţia ecologică, dacă aceasta este posibilă). Dreptul la acţiune în repararea unui prejudiciu adus persoanelor, bunurilor sau mediului, aşa după cum am văzut în dreptul comun, aparţine celui lezat direct. Instituind un regim special, legea protecţiei mediului, având în vedere că de cele mai multe ori victima este mediul însuşi, recunoaşte tuturor persoanelor “dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul unor asociaţii, autorităţilor administrative sau judecătoreşti în vederea prevenirii sau, în cazul producerii unui prejudiciu direct sau indirect”93. Este practic, vorba, de conferirea unei legitimări procesuale active tuturor persoanelor în virtutea recunoaşterii dreptului la un mediu sănătos, dreptul la acţiune făcând parte din sistemul de garanţii juridice alături de dreptul de informare şi de participare la luarea deciziilor privind calitatea şi politicile de mediu. Este, de asemenea, de salutat dispoziţia legală cuprinsă de art.87 prin care organizaţiile neguvernamentale au dreptul la acţiune în justiţie în vederea conservării mediului, indiferent cine a suferit prejudiciul. Dreptul la acţiune al organizaţiilor neguvernamentale dă satisfacţie mai multor cerinţe legate de protecţia mediului şi dezvoltarea durabilă. Faţă de necesitatea reparării prejudiciilor suferite de mediu, prin obţinerea unei sentinţe, este limpede că organizaţiile respective “reprezintă” în faţa instanţelor judecătoreşti interesul general al colectivităţilor atunci când “victima” nu este un bun apropriabil, deşi ele pot, conform legii, acţiona şi pentru repararea prejudiciilor individuale. Nu este, poate, locul aici, dar ne îngăduim să evocăm faptul că o asemenea reglementare răspunde şi cerinţelor principiilor cuprinse în Declaraţia de la Rio, adoptată cu prilejul Conferinţei ONU pentru mediu şi dezvoltare din 1992, care subliniază necesitatea creşterii rolului actorilor societăţii civile în toate activităţile care presupun integrarea protecţiei mediului în toate problemele dezvoltării societăţii. Obligaţiei legale a persoanelor fizice şi juridice de a repara prejudiciile cauzate îi corespunde dreptul tuturor persoanelor, consfinţit prin dispoziţiile legii, “la despăgubire pentru prejudiciul suferit”94. 93

. A se vedea art.5 lit.d din Legea nr.137/1995. . Vezi art.5 lit.e, Legea nr.137/1995.

94

72

Când discutăm despre prejudiciul la care se referă toate reglementările sus-amintite, în înţelesul legii, acesta, aşa cum am mai arătat, poate fi constituit din daunele asupra sănătăţii oamenilor, a bunurilor sau mediului provocate prin poluare, activităţi dăunătoare sau dezastre. Alineatul 2 al articolului 81 instituie obligaţia de asigurare pentru daune privind toate activităţile generatoare de risc major. Această cerinţă a legii satisface necesitatea adoptării unor măsuri de garanţii financiare, deoarece daunele ecologice, prin complexitatea lor, pot crea cu adevărat probleme cât priveşte întinderea lor în spaţiu şi în timp cât şi, desigur, valoarea reparaţiei. Este neîndoielnic că, această exprimare laconică a legiuitorului va trebui detaliată într-o viitoare reglementare, care să determine criteriile pentru caracterizarea riscului major şi să aibă în vedere evaluarea riscului din punctul de vedere al asigurătorului. Menţionăm că o estimare a riscului potenţial presupune cunoştinţe ştiinţifice speciale, efectele cantitative şi calitative ce ar urma să fie apreciate fiind imprevizibile, iar legătura de cauzalitate adesea indirectă. De altfel, potrivit dispoziţiilor finale şi tranzitorii ale legii (art.87), s-a menţionat iniţial că în vederea aplicării eficiente a măsurilor de protecţie a mediului se vor adopta legi speciale menite să dezvolte dispoziţiile generale cuprinse în această reglementare cadru. În enumerarea domeniilor speciale este cuprinsă şi o viitoare reglementare ce va face obiectul unei legi speciale. Precizăm că, odată cu modificarea legii privind OUG 91/2002, acest articol 89 a fost abrogat. Credem că raţiunea abrogării a constituit-o adoptarea majorităţii legilor speciale, dar o lege privind răspunderea civilă pentru prejudiciile aduse mediului nu este nici măcar în fază de proiect deşi este, în opinia noastră o urgenţă legislativă. Credem că în dezvoltarea cadrului normativ privind răspunderea, la care ne-am referit în cele ce precedă, vor trebui să-şi găsească o reglementare adecvată: dauna ecologică, măsurile de readucere a mediului la starea anterioară, evenimentele socotite cauze ale daunei ecologice, persoanele răspunzătoare, cauzele de exonerare, legătura cauzală, regimul de securitate financiară obligatoriu, accesul la informaţiile deţinute de exploatant, termenele de prescripţie speciale, condiţiile de demarare a acţiunii în reparaţie, competenţele etc. 7.4. Răspunderea contravenţională Recurgerea la sancţiunile administrative reprezintă un mijloc foarte important în lupta împotriva poluării şi a atingerilor aduse mediului prin alte activităţi antropice. Mai multe caracteristici ale acestor măsuri represive determină eficienţa lor:

73

- Constatarea şi aplicarea sancţiunilor permit o mai mare rapiditate faţă de procedurile judiciare; - Măsurile dispuse sunt executorii, permiţând o intervenţie urgentă în cazul unor activităţi cu impact negativ asupra sănătăţii oamenilor şi mediului, luarea unor măsuri de securitate etc.; - În general, organele însărcinate cu constatarea şi aplicarea sancţiunii au în competenţa lor protecţia mediului ca obiect de activitate, având pregătirea profesională şi dotarea necesare pentru a urmări şi controla aplicarea dispoziţiilor legale din acest domeniu. Problema poate, eventual, să se pună din punctul de vedere al terţilor cât priveşte mijloacele pe care aceştia le au la dispoziţie pentru a determina acţiunea organelor competente pentru aplicarea măsurilor contravenţionale. 7.4.1. Răspunderea contravenţională, ca formă a răspunderii juridice, prevăzută de legea protecţiei mediului (art.82) este poate forma cea mai “comună” a răspunderii şi cel mai adesea întâlnită ca măsură de constrângere pentru respectarea dispoziţiilor legale de protecţie a mediului. Contravenţia presupune culpa sub toate formele ei, iar fapta, deşi ilegală, prezintă un grad de pericol social mai mic decât infracţiunea. În conformitate cu dispoziţiile legale în vigoare cuprinse în Ordonanţa nr 2/2001 aprobată prin Legea nr 180 din 2002, privind regimul juridic al contravenţiilor, se precizează, la art 1 că „legea contravenţiilor apără valorile sociale care nu sunt ocrotite prin legea penală.” Acelaşi articol menţionează că fapta contravenţională trebuie să fie săvârşită cu vinovăţie şi să fie ilicită şi sancţionată prin lege, ordonanţă, hotărâre a guvernului sau, după caz, prin hotărâre a consiliului local al comunei, oraşului, municipiului sau al sectorului muncipiului Bucureşti, a consiliului judeţean ori a Consiliului General al Muncipiului Bucureşti. Sancţiunile ce se aplică faptelor ce sunt calificate drept contravenţii sunt principale şi complementare. Actele normative prin care se stabilesc contravenţii trebuie să cuprindă descrierea faptelor ce constituie contravenţii şi sancţiunea ce urmează să se aplice, în cazul sancţiunii cu amendă stabilindu-se limita minimă şi cea maximă a acesteia. În cazul unei sancţiuni contravenţionale ce constă în cote procentuale din anumite valori se pot stabili şi tarife de determinare a despăgubirilor pentru pagubele pricinuite prin săvârşirea contravenţiilor. Cât priveşte sancţiunile contravenţionale principale, în enumerarea legii, indiferent de domeniul în care se aplică, sunt: avertismentul, amenda contravenţională, obligarea la prestarea

74

unei munci în folosul comunităţii şi închisoarea contravenţională dacă nu există consimţământul contravenientului pentru aplicarea sancţiunii cu prestarea serviciilor. Sancţiunile contravenţionale complementare care, la prima vedere ar fi în măsură să asigure eficienţa şi să descurajeze repetarea faptelor contravenţionale, sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite ori rezultate din contravenţii, suspendarea sau anularea avizului acordat, a acordului sau a autorizaţiei de exercitare a unei activităţi, închiderea unităţii, blocarea contului bancar, suspendarea activităţii agentului economic, retragerea licenţei sau avizului, pentru anumite operaţiuni ori activităţi de comerţ exterior, temporar sau definitiv, desfiinţarea lucrărilor şi aducerea terenului în starea iniţială. Reglementarea legală precizează de asemenea că prin legi speciale se pot stabili şi alte sancţiuni principale sau complementare. Desigur domeniul protecţiei mediului poate fi, prin specificitatea sa, un domeniu de excelenţă pentru reglementarea altor contravenţii prin legi speciale. Prin prevederile legii se precizează în ce constă fiecare sancţiune contravenţională, cui se aplică şi se precizează în mod expres că sancţiunea contravenţională are caracter administrativ, stabilindu-se totodată limita minimă şi cea maximă în funcţie de categoria actului normativ prin care sunt stabilite. Astfel, pentru contravenţiile stabilite prin lege sau ordonanţă se pot prevedea amenzi de la 250.000 lei, limita maximă neputând depăşi un miliard de lei, iar pentru cele stabilite prin hotărâri ale Guvernului se pot prevedea amenzi între 250.000 şi 500 milioane lei şi, respectiv, pentru cele stabilite de consiliile locale limita maximă este de 50 milioane lei. O dată cu aprobarea prin Legea 180/2002 a OG nr 2/2001 s-a modificat alin 5 şi s-a introdus un alineat nou 6 prin care se dispune ca sancţiunea aplicată să fie proporţională cu gradul de pericol social al faptei săvârşite, iar sancţiunea complementară să fie aplicată în funcţie de natura şi de gravitatea acestei fapte. Desigur că, noua reglementare, care este „dreptul comun” în materia contravenţiilor reprezintă un progres notabil faţă de dispoziţiile venerabilei Legi nr 32/1968, abrogată, mai ales, în opinia noastră, cât priveşte sancţiunile contravenţionale complementare, îndeosebi cât priveşte domeniul protecţiei mediului. Dat fiind faptul că beneficiul realizat prin unele activităţi poluante este adeseori considerabil şi, poate, cu atât mai mult cu cât nu se respectă dispoziţiile legale privind protecţia mediului, titularii unor asemenea activităţi înţeleg să suporte amenzile contravenţionale şi să repete necontenit faptele astfel sancţionate, câştigând, în fapt, „un drept de a polua” plătit cu amenzi.

75

Aplicarea sancţiunilor contravenţionale complementare, cum ar fi, de pildă, suspendarea sau anularea autorizaţiilor, a activităţii sau blocarea contului bancar, nu mai îngăduie celor în cauză să repete cu obstinaţie faptele contravenţionale, este aşadar vorba despre o soluţie legală cu adevărat aşteptată şi eficientă. În situaţia în care contravenientul obţine anularea sancţiunii contravenţionale principale şi, pe cale de consecinţă, se anulează şi cea complementară se ridică problema, care ar fi urmările în cazul în care între timp s-ar fi blocat contul bancar ori s-ar fi suspendat activitatea. Contravenientul ce a obţinut anularea sancţiunii, desigur, ar putea cere şi obţine despăgubiri. În această situaţie, agentul care constată şi stabileşte sancţiunea contravenţională îşi asumă şi riscul de a aplica şi sancţiunile complementare. Credem că o soluţie posibilă ar fi aceea ca sancţiunile contravenţionale complementare să se aplice numai după rămânerea definitivă a sancţiunii principale. Menţionăm că în domeniul protecţiei mediului, autorităţile publice centrale şi locale, dacă îşi încalcă obligaţiile ce le revin în legătură cu activitatea de supraveghere şi control pentru protecţia mediului, cum ar fi, de pildă: eliberarea acordului sau autorizaţiei de mediu fără ca programul de conformare să cuprindă o variantă de eliminare a efectelor negative asupra mediului, în raport cu standardele şi reglementările în vigoare (art.9 alin.3); nesupunerea în dezbaterea publică a rezultatelor studiului de impact (art.12 alin.1); nerevizuirea bilanţului de mediu şi nestabilirea programului pentru conformare (art.15 alin.2) etc. – sunt tot astfel, supuse răspunderii administrative. Excepţie de la această categorie a contravenienţilor ipotetici, care sunt chiar autorităţile publice, au făcut-o dispoziţiile art.45, care au în vedere proprietarii şi deţinătorii legali de teren care nu întreţin şi nu extind perdelele de protecţie, spaţiile verzi şi gardurile, dispoziţiile art.61 lit. a)-d), care prevăd obligaţii ce pot fi încălcate şi de persoanele fizice sau juridice, altele decât autorităţile publice, care, până la modificarea Legii 137/1995 prin OUG nr 91/2002 nu puteau fi sancţionate. De altfel, autorităţile publice pot fi virtuali contravenienţi şi pentru alte categorii şi tranşe de amenzi, potrivit legii la care ne referim, în special după completarea şi modificarea acesteia. Alte categorii de contravenţii specifice se referă la încălcarea obligaţiilor legale privind: - cererile de autorizare; - protecţia ecosistemelor terestre; - măsurile şi dotările antipoluante; - standardele şi limitele maxime admisibile;

76

- producerea, comercializarea, utilizarea, evidenţierea, stocarea, transportarea substanţelor şi deşeurilor periculoase, a îngrăşămintelor chimice şi pesticidelor; - nerefacerea cadrului natural etc. Legea prevede în mod expres că numai persoanele împuternicite din cadrul autorităţilor publice centrale şi teritoriale pentru protecţia mediului, precum şi din cadrul administraţiei publice locale de către comisarii şi subcomisarii de poliţie şi de personalul Ministerului Apărării împuternicit în domeniile sale de activitate conform atribuţiilor stabilite prin lege, au calitatea să constate contravenţiile şi să aplice sancţiunile. Tot în dispoziţiile legii se menţionează actualizarea anuală a cuantumului amenzilor prin Hotărâre a Guvernului, ceea ce este absolut necesar faţă de rata inflaţiei şi de riscul unei posibile ineficienţe a amenzilor, pe cale de consecinţă. În cadrul modificării şi completării art 86 din Legea 137/1995 prin OUG 91/2002 alin 2 precizează că legea se completează cu prevederile OG nr 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor aprobată, cu modificări şi completări prin Legea 180/2002 cu modificările ulterioare. Considerăm că, în prezent, nu mai poate fi vorba de o actualizare anuală a cuantumului amenzilor, ci numai de posibilitatea de a modifica prin Hotărâre de Guvern, cuantumul acestora (art 7 alin 4 OG 91/2002). Plângerile împotriva proceselor-verbale de constatare a contravenţiilor şi de aplicare a sancţiunilor se pot face în termen de 30 de zile de la data comunicării la judecătoriile competente. Răspunderea contravenţională, căreia nu-i putem nega utilitatea, are marele neajuns de a permite “recidiva” contravenţională, după cum am arătat mai sus (ceea ce în dreptul penal nu se poate întâmpla) astfel încât, prin repetarea faptelor ilegale să se perpetueze o stare cu impact negativ asupra mediului cu preţul plăţii repetate a amenzilor, care în anumite condiţii poate fi convenabil pentru contravenient. De aceea, doctrina propune ca repetarea unor contravenţii să atragă după sine sancţiunea penală., soluţie ce se regăseşte în reglementarea privind fondul de mediu prin legea 73/2000, modificată şi completată prin OUG 86/2003, art 13. 7.5. Răspunderea penală Răspunderea penală pentru încălcarea normelor privind protecţia mediului se înscrie în principiile răspunderii infracţionale, specificul angajării ei fiind determinat de natura obiectului ocrotit de lege şi a particularităţilor relaţiilor sociale din acest domeniu.

77

Caracterul penal este dat de gradul de pericol social ridicat pe care îl prezintă fapta, ea trebuind să înfăţişeze o serioasă ameninţare pentru mediu, sănătatea şi viaţa oamenilor şi a oricăror forme de viaţă. Pentru angajarea răspunderii penale, faptele incriminate ca infracţiuni trebuie săvârşite cu vinovăţie. Codul penal român, cu toate modificările şi completările aduse prin Legea nr.88/1992, nu cuprindea decât puţine dispoziţii privind incriminarea unor fapte periculoase din domeniul protecţiei. Multe infracţiuni sunt reglementate prin legi speciale adoptate în măsura în care au fost adoptate reglementări sectoriale de protecţie a mediului. În acest sens am putea cita: protecţia şi asigurarea calităţii apelor - Legea nr.107/1996, Legea 192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul şi acvacultura, Legea 645/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării, Legea 103/1996 privind fondul cinegetic şi protecţia vânatului, Legea 26/1996 - Codul silvic, Legea 655/2002 privind protecţia atmosferei etc, exemplele desigur putând continua. Aceste reglementări dispersate nu sunt rezultatul unei concepţii unitare privind infracţiunile specifice domeniului de care ne ocupăm. Şi la noi, ca şi în alte ţări, sancţiunile penale au urmat pas cu pas procesul de elaborare a regulilor politicilor în materia mediului, lipsind o abordare globală ce şi-ar fi putut găsi locul în chiar codul penal95. Este momentul să revenim, însă în actualitate. Prin Legea 300 din 2004 (publicată în M. Of. nr 575 din 29 iunie 2004) a fost adoptat noul Cod penal ce va intra în vigoare pe 29 iunie 2005, potrivit art 512 din acest Cod. Noul Cod penal răspunde exigenţelor actuale ale societăţii noastre precum şi dezvoltarea ştiinţelor juridice şi contribuţiei practicii judiciare. La nivelul principiilor şi al conceptelor s-au înregistrat modificări şi completări. În domeniul protecţiei mediului, apare pentru prima dată, la titlul VIII –Crime şi delicte de pericol public incriminarea în cadrul capitolului V art 395-405 a faptelor care constituie crime şi delicte contra mediului înconjurător. O primă constatare, mediul este tratat ca o victimă a faptelor astfel incriminate de legea penală. Într-un studiu comparativ privind noul Cod penal şi Codul penal anterior George Antoniu arată că sunt crime şi delicte contra mediului „încălcarea regulilor privind protecţia mediului, a regulilor privind protecţia apei, a regulilor privind gospodărirea apelor, a utilizării apei potabile, distrugerea lucrărilor de protecţie a apelor, încălcarea regulilor privind protecţia solului, a fondului forestier, poluarea fonică şi poluarea accidentală.”96 95

. A se vedea Michel Prieur, Droit de l’environnement, Ed.Dalloz, Paris, 1991, p.706. A se vedea George Antoniu „Noul Cod penal, Codul penal anterior” Ed All Beck, Bucureşti 2004, pag 176

96

78

Acelaşi autor menţionează că toate aceste incriminări au fost preluate cu numeroase reformulări şi modificări din Legea specială nr 137/1995 privind protecţia mediului cu modificările şi completările ulterioare, precum şi din Legea 107/1996 privind proetcţia apei şi din OUG nr 243/2000 privind protecţia atmosferei. O primă remarcă, s-ar putea referi la faptul că aceste trei acte normative nu acoperă toate sectoarele de protecţie a mediului care se bucură de legi speciale şi, desigur, de încriminarea unor fapte ca infracţiuni. Capitolul V Titlul VIII din Noul Cod penal încriminează începând cu art 395 până la art 405 inclusiv:„încălcarea regulilor privind protecţia atmosferei privind neluarea de măsuri pentru oprirea funcţionării instalaţiilor care constituie o sursă de risc major pentru calitatea aerului constatat de către autorităţile competente precum şi neanunţarea acestora. La alineatul 2 se prevede o variantă agravantă când faptele au condus la vătămare corporală gravă sau au pus în pericol sănătatea sau integritatea corporală a unui număr mai mare de persoane ori au cauzat o pagubă importantă. Alineatul 3 al acestui articol prevede o altă variantă agravantă dacă urmarea faptei este moartea uneia sau a mai multor persoane sau o pagubă importantă adusă economiei naţionale. Continuând demersul la articolul următor, art 396 are în vedere incriminarea penală a faptelor care privesc alt element al mediului, protecţia apei, considerăm că nu este cazul mai multor reglementări, dat fiindcă descrierea faptelor este completă şi viguroasă. În celelalte articole, tehnica este aceeaşi până la articolul 403 inclusiv. De subliniat, credem că ar fi relevant, faptul că, se sancţionează şi tentativa la delictele prevăzute al art 395 alin 1, art 306 alin 1 si alin 3, art 397 alin 1, încălcarea regulilor de gospodărire a apelor, art 398 alin 1 încălcarea regulilor de utilizare a apelor, art 399 alin 1 şi 2 distrugerea lucrărilor de protecţie a apelor, art 4000 alin 1 si 3 încălcarea regulilor de protecţie a solului. La toate infracţiunile contra mediului din capitolul V, Titlul V al Codului penal este menţionat expres că persoana juridică se sancţionează penal. (art 405). Deşi gestionarea deşeurilor este o reglementare de protecţie a mediului art 392 din Codul penal sancţionează nerespectarea dispoziţiilor privind gestionarea deşeurilor reciclabile plasat la capitolul IV al Titlului VII „Crime şi delicte contra sănătăţii publice”. Credem că este vorba de o eroare de structurare. Poate cea mai importantă completare adusă noului Cod penal o constituie introducerea, într-un capitol distinct (Titlul II, capitolul VII), instituţiei răspunderii penale a persoanei juridice cu excepţia statului şi a autorităţilor publice şi a instituţiilor publice, fără ca aceasta să excludă

79

răspunderea penală a persoanelor fizice ca participante la comiterea faptului infracţional (art 45). Este vorba, desigur, despre faptele prevăzute de lege, săvârşite în numele sau în interesul persoanelor juridice, de către organele sau reprezentanţii acestora. Remarcăm, de asemenea, că în reglementarea Codului penal, răspunderea persoanei juridice pentru anumite infracţiuni este expres prevăzută de lege şi deci, intervine numai în astfel de cazuri. Această instituţie nou introdusă în legislaţia penală românească, pe care o salutăm ca pe o garanţie a unei atitudini mai respectuoase faţă de mediu a marilor poluatori, a avut deja un succes remarcabil în cadrul altor legislaţii penale din alte ţări şi în unele acte internaţionale. Astfel, Convenţia pentru protecţia mediului prin dreptul penal elaborate de Consiliul Europei din 4 noiembrie 1998, având în vedere necesitatea unei politici penale comune, a statelor membre, pentru protecţia mediului şi faptul că atingerile aduse mediului antrenează consecinţe grave care constituie infracţiuni, are în vedere luarea unor măsuri eficace astfel încât autorii unor asemenea infracţiuni să nu scape de urmărirea penală şi sancţionarea corespunzătoare. În preambulul Convenţiei se pune în evidenţă faptul că persoanele juridice ce vor răspunde penal, astfel responsabilizate vor avea un aport eficient în acţiunile de prevenire. În Convenţie sunt prevăzute măsurile ce trebuie luate la nivel naţional, infracţiuni comise intenţionat (emiterea sau introducerea ilicită a unei cantităţi de substanţe sau de radiaţii ionizante în atmosferă, sol sau apă susceptibile de a cauza moartea sau deteriorarea durabilă a mediului), alte infracţiuni socotite a fi „de neglijenţă” (în materie de deşeuri, de atingeri aduse elementelor naturale, parcuri naţionale, arii protejate. Nu este neglijat nici comerţul ilicit cu specii protejate. La capitolul sancţiuni sunt prevăzute sancţiuni specifice care dovedesc înţelegerea exactă a mediului ca victimă spre deosebire de noul Cod penal român o sancţiune esenţială fiind refacerea stării mediului (art 8 din Convenţie). Aşa cum este de aşteptat art 9 din Convenţieconsacră răspunderea persoanelor juridice pentru infracţiuni comise de organele lor, de un membru al acestora sau de către alte persoane reprezentative. 7.5.1. Faptele incriminate ca infracţiuni prin Legea nr.137/1995 a protecţiei mediului. În conformitate cu Legea pentru protecţia mediului nr 137/1995 modificată şi republicată în Monitorul Oficial 70 din 2000 şi modificată şi completată ulterior prin OUG nr 91/2002 aprobată prin Legea 294 din 27 iunie 2003, legea cadru cu caracter de lege specială prevede faptele care constituie infracţiuni şi pedepsele penale corespunzătoare fiecărei categorii (art 85).

80

Pentru prima oară, chiar din alineatul 1 al articolului 85 se incriminează ca infracţiune continuarea activităţii după aplicarea sancţiunii contravenţionale prevăzute de art 83 alin 1 lit a privind obligativitatea persoanelor fizice şi juridice de a obţine autorizaţiile de mediu conform legii. Analizând infracţiunile din noul Cod penal şi pe cele din enumerarea legii (art.85) am putea desprinde mai multe grupe de infracţiuni: A. O primă grupă o constituie infracţiunile care au ca efect degradarea sau distrugerea mediului. -arderea stufului, tufişurilor şi vegetaţiei ierboase din ariile protejate sau de pe terenurile supuse refacerii ecologice (art 55 alin 2 şi 3), -defrişarea vegetaţiei forestiere din afara fonmdului forestier sau de pe terenuri în pante foarte mari, -evacuarea intenţionată, în apă, în atmosferă sau pe sol a unor deşeuri sau substanţe periculoase (art 80 lit.i) B. Infracţiuni care pun în pericol viaţa ori sănătatea oamenilor, fauna sau flora. La alineatul 2 se încriminează ca infracţiuni faptele de natură să pună în pericol viaţa ori sănătatea umană, animală sau vegetală. Remarcăm că este vorba de elementele biotice, componente ale mediului care fac obiectul ocrotirii prin sancţiuni penale. Faptele prevăzute la literele a, b,c,d ale acestui alineat se regăsesc şi în capitolul V al Titlului VII al noului cod penal într-o formulare mai puţin precisă şi fără un criteriu în raport cu noţiunea de mediu care este adevărata victimă. Mai mult decât atât art. 401 din Codul penal se referă la protecţia fondului forestier iar reglementarea priveşte defrişarea vegetaţiei forestiere „din afara fondului forestier” (preluarea dispoziţiilor art 85 alin 2 litera a a Legii protecţiei mediului). În cadrul articolului 85 la care ne referim, alineatele următoare privesc: protecţia vieţii sălbatice, producerea de zgomot peste limitele admise dacă pot pune în pericol grav sănătatea umană, nerespectarea restricţiilor şi interdicţiilor prvitoare la vânat, pescuit ale unor specii protejate sau oprite temporar ori spală în apele naturale a ambalajelor de pesticide. C. Infracţiuni privind reglementarea modalităţilor de desfăşurare a activităţilor care comportă un risc pentru mediu.

81

Trecând la alte reglementări care reprezintă instrumente legale de protecţie a mediului indiferent în ce sector de mediu îşi produc efectele, faptele încriminate ca infracţiuni la laineatele următoare se referă la:  nesupravegherea şi neasigurarea depozitelor de deşeuri şi substanţe periculoase, depozitarea îngrăşămintelor chimice şi a produselor de uz fitosanitar (art 29 alin 1 lit c şi alin2),  producerea şi/sau importul în scopul introducerii pe piaţă şi utilizarea unor substanţe şi preparate chimice periculoase (art 21 lit e şi introducerea pe teritoriul României a deşeurilor de orice natură în scopul eliminării şi sau valorificării (art 23),  importul şi exportul unor substanţe şi preparate chimice periculoase interzise sau restricţionate (art 17 alineatul 2),  omisiunea de raporta prompt despre orice accident major (art 21 lit d şi art 80 lit f),  producerea, livrarea şi utilizarea îngrăşămintelor chimice şi a produselor de uz fito-sanitar (art 26),  nerespectarea interdicţiilor în legătură cu utilizarea pe terenuri agricole, de pesticide sau îngrăşăminte chimice (art 29 alin 1 lit d, e şi f şi alin 2)  provocarea datorită nesupravegherii surselor de radiaţii ionizate a contaminării mediului şi/sau a expunerii populaţiei la radiaţii ionizante, omisiunea de a raporta prompt creşterea peste limitele admise a contaminării mediului, aplicarea necorespunzătoare sau neluarea măsurilor de intervenţie în caz de accident nuclear (art 39 lit c şi e). Ceea ce ni se pare demn de semnalat în legătură cu această infracţiune prevăzută în mod expres de art 85 alin 2 şi care se pedepseşte cu închisoarea de la 1 la 5 an , o pedeapsă mai puţin severă decât cea prevăzută îaintea modificării legii în 2003, este faptul că reglementările încălcate nu privesc defăşurarea activităţii nucleare propriu-zise, supravegherea eventualei contaminări radioactive şi obligaţia de raportare promptă a oricărei creşteri semnificative a contaminării. La capitolul privind infracţiunile contra mediului înconjurător nu este incriminată de asemenea nici o faptă care să se refere la activităţile nucleare propriu-zise. Credem că această „lacună” se justifică prin prevederea sancţiunilor penale în legea specială.Problema constă, însă, în aceea că reglementările speciale sunt anterioare noului Cod penal şi nu poatef i vorba de răspunderea penală apersoanelor juridice, extrem de necesară în acest domeniu.

82

Nu este ănsă mai puţin adevărat că la capitolul V, al Codului penal sunt incriminate crime şi delicte la regimul armelor şi muniţiilor, materiilor radioactive şi a materiilor explozive (art 407). Pe de o parte, criteriul plasării materialelor radioactive ni se pare cel puţin bizar iar pe de altă parte, punerea în funcţiune a instalaţiilor, exploatarea, modificarea şi dezafectarea acestoraactivităţi nucleare în sine –sunt abordate prin intermediul regimului juridic al materialelor nucleare, abordare, care în opinia nosatră, ni se pare incorectă. De asemenea pentru infracţiunile incriminate în capitolul VI este prevăzută expres răspunderea penală a persoanelor juridice:  descărcarea apelor uzate şi a deşeurilor de pe nave sau platforme plutitoare direct în ape naturale cât şi evacuarea sau scufundarea unor substanţe sau deşeuri periculoase (art 40 lit d),  luarea măsurilor de eliminare totală a substanţelor şi preparatelor chimice periculoase care au devenit deşeuri (art 21 lit c). D. Infracţiuni la reglementările referitoare la condiţiile prealabile desfăşurării activităţii, eliberarea autorizaţiilor şi respectarea lor şi aspecte legate de acestea în timpul desfăşurării activităţii. O primă remarcă se poartă asupra faptului că posibilii răspunzători din punct de vedere penal pot fi atât autorităţile publice cât şi persoanele fizice şi persoanele juridice, altele decât acestea. 1. Astfel, cât priveşte prima categorie, menţionăm: - ascunderea unor date sau difuzarea de către funcţionarii publici de informaţii false în legătură cu calitatea mediului şi sănătatea umană (art.69); - neluarea măsurilor de limitare a impactului asupra mediului a substanţelor sau a deşeurilor periculoase (art.20); - refuzul intervenţiei în cazul poluării accidentale a apelor şi a zonelor de coastă (art 40 lit e). În această situaţie înclinăm să credem că, este vorba de autorităţile portuare sau de protecţie a mediului, -controlul la introducerea şi scoaterea din ţară a substanţelor şi preparatelor chimice pe baza reglementărilor autorităţii publice centrale de mediu şi a celor privind transportul internaţional al mărfurilor periculoase, introducerea în ţară a culturilor de microorganisme, plante şi animale vii din flora şi fauna sălbatică fără acordul eliberat de autoritatea publică centrală

83

pentru protecţia mediului (art 20 şi art 35 alin 5). Comiterea faptei infracţionale menţionate mai sus, priveşte autorităţile vamale. 2. Pentru persoanele fizice sau juridice, infracţiunile se referă la: - continuarea activităţii după suspendarea acordului sau autorizaţiei de mediu (art.10 alin.2); - prezentarea în studiile şi analizele de impact a unor concluzii şi informaţii false (art.12 alin.6); - transportul sau tranzitul de pesticide, substanţe sau deşeuri periculoase fără autorizaţie (art. 17 alin 1 şi art.23 alin 1); De menţionat că pentru toate infracţiunile prevăzute de art.85 - tentativa se pedepseşte. Sancţiunile penale prevăzute de lege sunt pedeapsa privativă de libertate (închisoare) şi pentru un număr restrâns de infracţiuni este posibilă aplicarea unei amenzi penale. Constatarea şi cercetarea infracţiunilor se fac din oficiu de către organele de urmărire penală conform legii. 7.5.2. În legătură cu subiectele răspunderii penale. Principiul dreptului penal conform căruia nu există pedeapsă decât pentru un fapt personal trebuie, desigur, respectat şi cât priveşte infracţiunile din domeniul mediului înconjurător. Cu toate că delictul, în general, este comis de şi pentru întreprinderea respectivă - jurisprudenţa, în multe cazuri, a manifestat tendinţa de a absolvi salariatul unei întreprinderi - autor material - al unei poluări şi a inculpat patronul acestuia ca autor intelectual sau moral. De fapt, conducerii unei întreprinderi îi sunt impuse condiţiile şi modul de desfăşurare a activităţii pe care o iniţiază şi o controlează. Doctrina, la rândul său, a calificat această tendinţă a jurisprudenţei ca pe o necesitate de a se lua în consideraţie interesul social colectiv. Activităţile industriale nu pot avea ca unic scop producerea de bunuri, ci şi obligaţia de a asigura igiena şi calitatea mediului, securitatea vieţii şi sănătăţii oamenilor. De altfel, recunoscând interesul general pentru protecţia mediului, Consiliul Europei încă din anul 1977, prin rezoluţia din 28 septembrie a Consiliului de Miniştri, referitoare la contribuţia dreptului penal la protecţia mediului, invită la o dezvoltare a restricţiilor penale, la înlăturarea amnistierii infracţiunilor privind mediul, şi introducerea, în anumite cazuri, a răspunderii penale a persoanelor juridice. Consiliul European pentru Dreptul Mediului (O.N.G.) consideră că este necesară introducerea în codul penal, alături de crima pentru omor sau furt, infracţiunea de poluare, care să fie distinctă de reglementările speciale şi de nerespectarea unor prevederi ale acestor legi.

84

Toate aceste etape şi considerente au fost avute în vedere şi de legiuitorul român, care, aşa după cum am mai arătat în noul Cod penal consacră la art 45 răspunderea penală a persoanelor juridice, precizând că răspunedrea penală a persoanei juridice nu exclude răspunedrea penală a persoanei fizice care a participat la săvârşirea faptei infracţionale. Credem însă că la gradarea pedepselor ar trebui să se aibă în vedere gravitatea daunei ecologice provocate, alături de gravitatea pericolului social. Precizăm că, tentativa se pedepseşte pentru toate infracţiunile prevăzute de art 85 al Legii 137 din 1995.

85

8. AUTORIZAREA ACTIVITĂŢILOR CU IMPACT ASUPRA MEDIULUI

Obligaţia juridică de a lua în consideraţie mediul cu ocazia oricăror acţiuni sau decizii care ar putea să-i aducă atingere presupune, pe plan administrativ, instituirea unor proceduri de autorizare. Dintre aceste proceduri, de care ne vom ocupa în cele ce urmează, procedura evaluării impactului asupra mediului ocupă un loc central ca instituţie specifică dreptului mediului.

8.1. Evaluarea impactului asupra mediului 8.1.1. Obiectivul acestei proceduri administrative este simplu şi logic: evitarea ca o nouă activitate justificată şi interesantă din punct de vedere economic în plan imediat, să se releve ulterior nefastă sau chiar catastrofală pentru mediu. Cu alte cuvinte, se urmăreşte prevenirea poluărilor şi a altor atingeri ce ar putea fi aduse mediului, evaluându-se din faza de proiect efectele acţiunilor antropice asupra mediului natural. Cazuri de poluare grave, cum ar fi scandalul SEVESO din Italia, Bopal din India sau Copşa Mică din România, ar fi trebuit să nu se fi produs. Desigur, nu excludem şi situaţia ca, în anumite cazuri, anumite modificări ale echilibrului ecologic să nu poată fi estimate, încă din faza de proiect. Aceasta ar presupune ca mijloacele de investigare ştiinţifică din perspectiva ecologică să fie din ce în ce mai avansate şi mai nuanţate. De fapt, procedura studiului de impact nu este altceva decât o punere în aplicare a unei vechi înţelepciuni care spune că este mai bine să previi decât să vindeci. În mod logic, pentru a preveni trebuie studiate dinainte consecinţele şi efectele unei acţiuni ce se doreşte a fi întreprinsă, ceea ce este o regulă de bun simţ şi reprezintă, totodată, o procedură care, proiectând în viitor, poate determina luarea unei decizii în prezent. Procesul de evaluare a impactului asupra mediului se rescrie, desigur, în cadrul reglementării activităţilor cu impact semnificativ asupra mediului şi se realizează pe baza legislaţiei naţionale 97 armonizată cu legislaţia comunitară în domeniu. 97

Legislaţia în vigoare fiind: Legea Protecţiei mediului nr 137/1995 modificată şi completată conform OG 91/2002, Legea nrr 86/2000 pentru ratificarea Convenţiei privind accesul la informaţie, participarea publicului la luarea deciziei şi accesul la justiţie în probleme de mediu, Legea 645/2002 pentru aprobarea Ordonanţei de Urgenţă nr 334/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării, Legea 22/2001 pentru ratificarea Convenţiei privind evaluarea imapctului asupra mediului în context transfrontieră adoptată la Espoo la 25 februarie 1991, Legea 462/2002 pentru aprobarea OUG nr 236/2000

86

Conform definiţiei legale consacrată de OUG 91/2002 evaluarea impactului asupra mediului face parte din procedura de autorizare fiind un proces menit să identifice, să descrie şi să stabilească în funcţie de fiecare caz în parte şi în conformitate cu legislaţia în vigoare efectele directe şi indirecte, principale şi secundare ale unui proiect asupra sănătăţii oamenilor şi mediului. De altfel, constructorii,

inginerii, economiştii, în general promotorii unor activităţi

industriale şi-au precedat întotdeauna realizarea proiectelor lor de studii pentru a evalua soliditatea, utilitatea, fiabilitatea întreprinderilor lor. Dar această documentaţie tehnică privea aspecte limitate având în vedere realizarea proiectului în sine şi rentabilitatea sa din punctul de vedere exclusiv al investitorului. Prin studiul de impact, cercetările prealabile îşi schimbă natura şi unghiul de vedere. Este vorba de studierea inserţiei noului proiect în ansamblul mediului existent, de examinarea efectelor directe sau indirecte, imediate sau îndepărtate, în mod individual sau colectiv, de gradul de suportabilitate al mediului dat. Imperativul respectării mediului, obligând la abordarea unei viziuni globalizante, practic, pornindu-se de la un proiect anume, se integrează, apriori, o serie de factori şi elemente care sunt implicate o dată cu realizarea proiectului respectiv. Procedura studiului de impact a luat naştere în Statele Unite, fiind introdusă prin Legea privind mediul înconjurător din 1970. În condiţiile specifice ale sistemului administrativ şi jurisdicţional american, studiul de impact a devenit în Statele Unite o procedură sofisticată, larg dezvoltată de tribunale, eficientă dar limitată98. În Franţa, cum orice decizie sau program ori activitate ce poate afecta mediul necesită o reflecţie prealabilă, aceasta, ia forma, după caz, a unei simple analize sumare (obişnuit calificată mini-notă de impact), a unei note de impact sau, în fine, a unui veritabil studiu de impact99. Belgia cunoaşte, de asemenea, un sistem de evaluare a incidenţelor asupra mediului. Astfel, în Regiunea Wallonă, instrumentul specific care evaluează incidenţa unui proiect este prevăzut printr-un decret (11/9/1985) şi o hotărâre a executivului din 10/12/1987 ce au intrat în vigoare de la 24/1/1988. Regimul juridic stabilit de aceste acte normative introduce un sistem de evaluare a incidenţelor asupra mediului care, integrat în procedura deciziei administrative, privind regimul ariilor naturale protejate, conservarea habitatelor naturale, a florei şi faunei sălbatice, Legea 655/2001 pentru aprobarea OUG nr 243/2000 privind protecţia atmosferei, Legea 426/2001 pentru aprobarea OUG nr 78/2000 privind regimul deşeurilor, HG nr 1115/2002 privind accesul liber la informaţia privind mediul, HG nr 162/2002 privind depozitarea deşeurilor, HG nr 573/2002 privind autorizarea comercianţilor, Ordinul nr 860/2002 pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului asupra mediului şi de emitere a acordului de mediu, ordinul nr 863/2002 privind aprobarea ghidurilor metodologice aplicabile etapelor procedurii cadru de evaluare a impactului asupra mediului, Ordinul nr 864/2002 al ministrului apelor, pădurilor şi protecţiei mediului pentru aprobarea procedurii de evaluare a impactului şi de participare a publicului la luarea deciziilor în cazul proiectelor cu impact transfrontieră. 98 . A se vedea A. Ch. Kiss et. Cl. Lambrechts, “Les procedures d’etudes d’impact en droit compare”, R.S.E., 1976, nr. 3-4 - P 230. 99 . A se vedea M.Prieur, op.cit., pag.62 şi urm.

87

conferă dreptul de a fi realizat un proiect determinat. Eliberarea oricărei autorizaţii, care ignoră sistemul de evaluare - nota de evaluare şi, dacă este cazul, studiul de incidenţă asupra mediului, atrage nulitatea acesteia. 8.1.2. Legeislaţia română de protecţie a mediului reglementează procedura de evaluare a impactului asupra mediului cu fazele sale obligatorii: preliminare, efectuarea propriu-zisă şi cea de analiză şi validare100. Noua reglementare introduce obligativitatea studiului de impact pentru proiectele de investiţii noi cât şi pentru modificarea substanţială a proiectelor existente, inclusiv proiectele de dezafectare în cadrul procedurii pentru obţinerea acordului de mediu. La rândul lor, noile investiţii sau activităţi precum şi modificarea celor existente, pentru care este obligatoriu acordul de mediu şi, deci, şi studiul de impact, sunt prevăzute în anexa II-a a aceleiaşi legi. Evaluarea impactului asupra mediului se realizează însă numai pentru proiectele activităţilor cu impact semnificativ asupra mediului –proiecte pentru care este necesară solicitarea acordului de mediu, sau, după caz, a acordului integrat de mediu. În Ordinul Ministrului 860/2002 se precizează procedura de evaluare a impactului asupra mediului numită „ procedura completă de autorizare de mediu.” Anexa 1.1 la Ordinul 860/2002 reprezintă un tabel care cuprinde activităţile din anexa 1 de la HG 918/2002 şi activităţile din anexa 1 a OG 34/2002 care sunt supuse obligaţiei evaluării şi acordului de mediu. Soluţia aleasă de legiuitorul român a fost aceea a întocmirii unei liste pozitive 101 a tuturor activităţilor care sunt supuse procedurii de evaluare a impactului asupra mediului. Crdem că putem să afirmăm că această procedură poate fi impusă chiar pentru activităţile care nu necesită acord de mediu ci numai autorizaţie de mediu. In acest sens, putem exemplifica: parcuri pentru staţionare, când numărul vehiculelor depăşeşte 300, stabilirea de căi navigabile, descărcări de material sedimentar în lacuri şi altele. Dezavantajul unor asemenea liste este faptul că nici o modificare nu se poate face decât tot pe calea reglementării legale, ceea ce presupune în general o perioadă de timp mai mare, chiar dacă apar situaţii noi, dintre care unele pot fi urgente şi periculoase pentru sănătatea oamenilor şi mediu. 100

. Vezi art.11 din Legea 137/1995 a protecţiei mediului şi Ordinul M.A.P.P.M. nr.125/1996; . Există şi posibilitatea întocmirii unei liste negative, care cuprinde activităţile pentru care nu se cere studiu de impact; pentru activităţile nemenţionate (toate cele care se pot determina pentru prezent şi viitor) fiind obligatoriu studiul de impact. În opinia noastră lista negativă este mult mai eficace, deoarece nu poate scăpa nici o activitate nouă ale cărei efecte nu sunt încă ştiute fără o evaluare prealabilă. 101

88

De asemenea, credem că studiile de impact nu trebuie să se impună numai activităţilor care au impact semnificativ asupra mediului ci şi pentru planurile, programele şi chiar legile susceptibile de a afecta mediul. În acest sens, putem da ca exemplu aprobarea - pe baza legii - a volumului maxim de masă lemnoasă ce se recoltează anual102. Exemplele, desigur, ar putea continua, chiar şi numai dacă am enumera unele activităţi sau domenii ale căror reglementări ar putea fi, în funcţie de normele de protecţie pe care le impun sau nu, nefaste sau chiar catastrofale pentru mediu, cum ar fi, de pildă: regimul produselor şi substanţelor toxice, activităţile nucleare, deşeurile etc. Fazele procedurii studiului de impact şi organizarea desfăşurării acestui demers tehnicojuridic sunt în sarcina autorităţii pentru protecţia mediului competente, care decide aplicarea lor. Reglementările în domeniu prevăd cadrul minim al datelor necesare, după cum urmează: a) cererea promotorului, cu descrierea proiectului sau a activităţii, care nu poate să fie adresată către autoritatea de mediu decât în formă scrisă; b) încadrarea proiectului sau activităţii propuse în categoria celor pentru care se impune sau nu studiul de impact. Dacă în vederea acestei încadrări sunt necesare informaţii suplimentare se poate cere titularului un studiu preliminar; c) o primă analiză a scopului acţiunii propuse se face cu participarea autorităţilor pentru protecţia mediului, a unor experţi şi a reprezentanţilor administraţiei publice locale, ale căror zone pot fi afectate de eventualele modificări ale mediului, generate de introducerea acesteia; d) pe baza acestei analize, autoritatea pentru protecţia mediului întocmeşte un ghidaj obligatoriu pentru efectuarea propriu-zisă a studiului de impact, pe baza căruia va trebui întocmit şi raportul. Îndrumarul şi lista celorlalte avize ce trebuie obţinute se comunică titularului. Îndrumarul stabilit de autoritatea de mediu este obligatoriu, dar socotim că acesta înseamnă, de fapt, un conţinut minim al studiului de impact. Socotim că experţii însărcinaţi cu efectuarea acestuia pot extinde analiza lor, dacă această completare conduce la o concluzie mai realistă şi poate oferi variante mai bune de realizare a proiectului. Credem că, în afara elementelor obişnuite dictate în funcţie de natura proiectului, studiul de impact ar trebui să aibă în vedere şi analiza efectelor ce le-ar putea produce în afara jurisdicţiei naţionale, ţinând seama de convenţiile internaţionale la care România este parte. Un alt aspect asupra căruia ar trebui să se aplice analiza complexă a studiilor îl reprezintă impactul cumulativ al poluărilor. 102

. A se vedea Legea nr.16/1991, Legea nr.42/1992, Legea nr.23/1993, Legea nr.12/1994 ş.a.m.d.

89

Nu credem că ar trebui să lipsească, de asemenea, o analiză a incertitudinilor ştiinţifice cu privire la fenomenele astfel generate; e) realizarea şi prezentarea raportului se face de către titularul proiectului sau al activităţii, cu concluzia la care s-a ajuns, cu variantele ce eventual au fost propuse, inclusiv cu cea privitoare la renunţarea la acţiunea propusă. Conţinutul raportului trebuie să aibă în vedeere următoarea structură:  informaţii generale,  procese tehnologice,  deşeuri,  impactul potenţial şi măsuri de reducere,  analiza alternativă,  monitoritzarea,  situaţii de risc,  descrierea dificultăţilor,  rezumat fără caracter tehnic,  documente anexate. Credem că prezentarea raportului de către titular reprezintă o condiţie legală a susţinerii propriei cereri de autorizare a acţiunilor propuse, el fiind, tot în virtutea legii, obligat să suporte şi cheltuielile legate de realizarea studiului; f) autoritatea de mediu este ţinută să facă o analiză a calităţii raportului la studiul de evaluare a impactului şi îl poate accepta ori dispune refacerea acestuia, motivând-o. Socotim că dispunerea motivată a refacerii studiului de impact reprezintă, în sine, un act administrativ, care poate leza interesele titularului proiectului sau activităţii propuse, fie prin cheltuielile suplimentare pe care le provoacă, fie prin întârzierea punerii în aplicare a intenţiilor acestuia, care poate fi, de asemenea, păgubitoare. Aşadar, credem ca acest act administrativ poate fi atacat, înainte de decizia definitivă de autorizare, la instanţele judecătoreşti competente - în cadrul reglementării legale privind contenciosul administrativ103; g) concluziile raportului întocmit şi acceptat după analiza preliminară de către autorităţile de mediu se aduc la cunoştinţă şi dezbatere publică. Crearea cadrului organizatoric şi furnizarea informaţiilor pertinente şi accesibile publicului pentru a putea participa la luarea deciziilor în cadrul acestei proceduri de autorizare sunt, conform legii, în sarcina titularului proiectului sub controlul autorităţii competente104. La aceste dezbateri participă, în afara 103

. Legea nr.29/1990 a contenciosului administrativ. . Vezi art.64 lit.c, Legea nr.137/1995.

104

90

populaţiei interesate, autorităţile administraţiei publice locale şi organizaţiile neguvernamentale. Observaţiile şi concluziile dezbaterilor, consemnate, vor fi, desigur, luate în consideraţie pentru luarea deciziei finale; h) decizia finală se ia de către autoritatea pentru protecţia mediului competentă. Aceasta se motivează şi se aduce la cunoştinţă publică. Considerăm că această aducere la cunoştinţă publică priveşte pe toţi cei care au participat la dezbaterea organizată, iar aceştia îşi pot manifesta eventualele nemulţumiri până la eliberarea autorizaţiei. Observăm, însă, că autorizaţia se eliberează sau se respinge motivat în termen de 30 de zile de la decizia finală, iar aducerea la cunoştinţa publică nu are prevăzut nici un termen. În lipsa unui termen stabilit de lege, această aducere la cunoştinţa publică poate opera şi cu o zi înaintea eliberării autorizaţiei, dar şi după eliberarea acesteia. Opinăm pentru stabilirea unui termen, care să permită reacţia publicului, chiar de către autoritatea centrală pentru protecţia mediului - fiind, credem, de competenţa sa organizarea întregii proceduri; Credem, însă, din economia legii de protecţie a mediului că neîndeplinirea obligaţiei de informare a publicului duce la nulitatea absolută a actului administrativ şi tot confrom legii la sancţionarea contravenţională a titularului proiectului care nu şi-a îndeplinit această obligaţie. i) decizia finală, fiind socotită o etapă de încheiere a analizei studiului de impact, ce are, desigur, în vedere şi celelalte condiţii pentru eliberarea acordului de mediu, este luată ca punct de plecare cât priveşte curgerea termenului pentru respingerea motivată sau emiterea acestuia. Termenul este de cel mult 30 de zile de la luarea deciziei finale. Ni se pare interesantă o analiză a acestor două etape distincte din procedura de evaluare decizia finală şi eliberarea sau respingerea motivată a acordului de mediu. Logic, eliberarea acordului de mediu sau refuzarea motivată a eliberării lui nu poate să concretizeze altă soluţie decât pe aceea din decizia finală. Pentru ce atunci două etape distincte? Decizia finală care se aduce la cunoştinţă publică este un act administrativ ce poate fi atacat de orice persoană, autoritate locală sau organizaţie neguvernamentală care consideră că este lezată sau că se poate aduce o atingere mediului înconjurător, termenul curgând de la data aducerii la cunoştinţă publică. Eliberarea sau respingerea motivată a acordului de mediu priveşte numai pe cel care a făcut cererea în vederea obţinerii acestei autorizări. In cazul respingerii motivate a cererii de a se elibera acordul de mediu, titularul proiectului propus are dreptul de a contesta această respingere la organele administrative competente şi, după epuizarea acestor căi administrative, la instanţele judecătoreşti conform dispoziţiilor legale privind contenciosul administrativ.

91

Cu toate aceste distincţii, care se pot face pe baza reglementării legale, acordul de mediu, odată eliberat şi pus în aplicare de către titular, poate fi atacat de orice persoană interesată sau de către orice organizaţie neguvernamentală, dacă prin acesta s-a adus un prejudiciu direct sau indirect ori pentru conservarea mediului înconjurător105. Credem, de asemenea, că în cazul unor atingeri grave sau ireversibile aduse mediului înconjurător, autorităţile competente pentru protecţia mediului pot să ceară o reexaminare şi, eventual, modificarea proiectului înaintea executării acestuia şi chiar, în anumite situaţii, anularea acestuia. De asemenea, considerăm că o analiză a posteriori a proiectelor supuse studiului de impact trebuie să se facă în mod obligatoriu pentru a verifica pertinenţa previziunilor şi adoptarea măsurilor corective necesare formându-se, dacă este cazul, chiar o comisie care să urmărească punerea în aplicare, compusă din experţi, reprezentanţi ai unor asociaţii şi ai autorităţilor locale. 8.1.3. Realizarea studiului de impact. Petiţionarul este acela care, pentru proiectele şi activităţile pentru care este obligatoriu studiul de impact, trebuie să prezinte autorităţilor competente rezultatul realizării acestuia, deci, raportul. El trebuie, aşa cum am mai arătat, să suporte şi cheltuielile aferente. Realizarea efectivă a studiului de impact nu se poate face însă de către promotor, aşa cum legislaţia unor state o prevăd. Este cazul Franţei, unde petiţionarul care dispune de mijloace tehnice sau de cercetare proprii, poate realiza, el însuşi, studiul de impact, care este supus controlului, expertizării şi analizării de către organele publice competente. Legea română prevede expres că studiile de impact se realizează prin unităţi specializate, persoane fizice sau juridice atestate106. Condiţiile impuse de lege privind atestarea, credem că au în vedere, în primul rând, capacitatea tehnică şi ştiinţifică a celor abilitaţi şi, desigur, imparţialitatea lor. Atestarea cerută de lege echivalează cu o garanţie în acest sens. Executantul studiului de impact trebuie să respecte îndrumarul cu problemele ce trebuie analizate şi modelul-cadru de întocmire a raportului, impuse de autorităţile competente pentru protecţia mediului. Credem că în analiza ce se efectuează nu poate lipsi o evaluare a stării iniţiale a mediului şi o previziune ştiinţifică a efectelor pe care le-ar produse introducerea noii acţiuni propuse. Concluzia trebuie să arate motivele pentru care proiectul poate fi reţinut sau respins şi să propună eventuale variante mai favorabile mediului. 105

. A se vedea art.5 lit.d şi art.8 din Legea 137/1995. A se vedea în acest sens Ordinul 860/2002 privind aprobarea Regulamentului de atestare pentru elaborarea studiilor de impact asupra mediului înconjurător. 106

92

Persoanele fizice sau juridice, însărcinate cu executarea studiului de impact, răspund pentru corectitudinea întocmirii raportului. Pentru realitatea şi corectitudinea informaţiilor furnizate răspunde titularul proiectului sau acţiunii. Atât executantul studiului de impact, cât şi promotorul care l-a solicitat, răspund fiecare pentru prezentarea unor concluzii şi, respectiv, informaţii false. 8.1.4. Controlul studiului de impact. Putem afirma că acest control se realizează atât de public, cât şi de administraţie. a) aducerea la cunoştinţa publicului a raportului studiului de impact şi dezbaterea sa cu toţi cei interesaţi, care-şi pot exprima reticenţele sau chiar opoziţia faţă de soluţia propusă, presupune accesul fără rezerve la toate datele şi analizele, deci şi a controlului. b) controlul administrativ se realizează de către autoritatea competentă, care poate dispune refacerea studiului de impact sau completarea lui cu prilejul analizei preliminare. După dezbaterea publică a raportului studiului de impact, acesta este supus unui nou control, în care sunt avute în vedere şi observaţiile făcute cu acest prilej în vederea luării deciziei finale. c) controlul jurisdicţional se poate exercita, în opinia noastră, în cel puţin trei situaţii: - comunicarea prin act administrativ a rezultatelor analizei preliminare, prin care autoritatea publică dispune refacerea sau completarea studiului de impact; - în urma aducerii la cunoştinţa publică a deciziei finale; - după eliberarea sau refuzul motivat al acordului de mediu. 8.l.5. Efectele studiului de impact. În primul rând, neefectuarea studiului de impact pentru introducerea unor noi activităţi pentru care efectuarea sa este obligatorie atrage nulitatea absolută a acordului sau a autorizaţiei de mediu astfel eliberată. Efectuarea studiului de impact şi soluţia favorabilă pentru realizarea

avansată a

proiectului de raport nu scuteşte de răspundere promotorul pentru prejudiciile cauzate persoanelor, bunurilor sau mediului, legate de realizarea proiectului. Soluţia favorabilă a unui studiu de impact, în baza căruia s-a eliberat acordul de mediu, nu poate fi o piedică pentru o decizie de suspendare a executării proiectului în caz de pericol iminent.

93

8.2. Procedura de autorizare În cele ce precedă am dorit să evidenţiem rolul special pe care îl joacă studiul de impact în cadrul procedurii de autorizare a activităţilor economice şi sociale cu impact asupra mediului înconjurător. Un mijloc juridic uzitat atât pe plan internaţional, cât şi la nivel naţional pentru protecţia mediului îl constituie metoda autorizărilor. 8.2.1. Legea română a protecţiei mediului instituie, în principal, pentru autorizarea, în anumite condiţii, a unor activităţi ce reprezintă un potenţial pericol pentru mediu , două categorii de autorizaţii: a. - acordul de mediu şi acordul integrat de mediu b. - autorizaţia de mediu şi autorizaţia integrată de mediu a) Acordul de mediu, după cum am precizat mai sus, se solicită pentru acele activităţi care presupun lucrări de realizare a proiectului înainte de darea în funcţiune a obiectivului investiţiei. Pentru realizarea unor asemenea proiecte, pentru investiţii noi sau modificarea celor existente, eliberarea acordului de mediu are ca stâlp central realizarea studiului de impact, ceea ce reprezintă, credem, cu unele excepţii, diferenţa principală în raport cu autorizaţia de mediu. Acordul de mediu este valabil până la darea în funcţiune a obiectivului dar nu mai mult de 5 ani de la data eliberării. Acordul integrat se solicită conform dispoziţiilor legale. b) Autorizaţia de mediu. Obţinerea acestei autorizaţii este obligatorie pentru punerea în funcţiune a obiectivelor noi care au acord de mediu. Noua lege a mediului impune obţinerea autorizaţiei de mediu şi pentru activităţile existente, în termen de un an de la intrarea în vigoare a acesteia. Deşi autorizaţia de mediu sau, după caz, auttorizaţia integrată de mediu este unica autorizare necesară pentru darea în funcţiune a unor obiective ce nu implică lucrări de construcţii-montaj, există şi unele excepţii107. Aceste excepţii se referă la unele activităţi ce pot avea un impact negativ considerabil cât priveşte echilibrul ecologic al unor ecosisteme naturale. Este vorba de importul şi exportul plantelor şi animalelor din flora şi fauna spontană şi defrişarea vegetaţiei forestiere din afara fondului forestier, acestea fiind supuse procedurii de evaluare a impactului. 107

. A se vedea Anexa II, pct.8 - literele g) şi I) din Legea 137/1995.

94

8.2.2. Condiţii legale comune ambelor categorii de autorizaţii. Ambele autorizaţii se eliberează după ce au fost obţinute toate celelalte avize şi autorizări necesare. Atât acordul cât şi autorizaţia de mediu nu se pot emite dacă activităţile respective nu se încadrează în standardele şi normativele în vigoare. Ambele autorizaţii pot fi revizuite, dacă apar elemente noi, necunoscute la data emiterii lor. Aşadar, ele nu sunt acte administrative care să constituie drepturi opozabile unor noi reglementări sau în cazul schimbării unor condiţii. Autorizaţiile la care ne referim pot, tot

asemenea, să fie suspendate în cazul

neconformării titularului faţă de condiţiile pe care le prevăd. Suspendarea operează după ce titularul a fost somat şi s-a stabilit un termen pentru conformare. Ea durează până la realizarea condiţiilor precizate în autorizaţie, dar nu mai mult de 6 luni. După scurgerea acestui termen de suspendare se opreşte executarea proiectului sau se dispune încetarea activităţii. 8.3. Bilanţul de mediu şi programul pentru conformare. Aceste proceduri pot fi dispuse de autoritatea competentă de mediu pentru activităţile existente care nu întrunesc condiţiile de autorizare108. 8.3.1 Bilanţul de mediu este o procedură destinată obţinerii de informaţii asupra cauzelor şi consecinţelor efectelor negative cumulate anterior şi anticipate. Aceste informaţii furnizate de bilanţul de mediu fac parte din acţiunea de evaluare a impactului asupra mediului. Bilanţul de mediu este obligatoriu în modificarea activităţilor cu imapct asupra mediului sau încetarea precum şi la schimbarea titularului unei activităţi inclusiv prin proceduri de vânzări de acţiuni, vânzări de active, fuziune, diviziune, concesionare, dizolvare urmată de lichidare în condiţiile legii. Titularul activităţii este obligat la efectuarea bilanţului.Acest bilanţ este esenţial pentru stabilirea obligaţiilor ce-i revin pentru refacerea calităţii mediului degradat în zona de impact datorată activităţii pe care a desfăşurat-o. Bilanţul de mediu este supus revizuirii de către autoritatea pentru protecţia mediului, care stabileşte şi planul de conformare pentru noul titular. Odată cu transferul proprietăţii sau activităţii, noul titular poate să negocieze, cu vechiul titular, transferul unor obligaţii ce-i reveneau către acesta din urmă. Astfel cum rezultă din art.15 alin. final al Legii nr.137/1995, fiind vorba despre un transfer al răspunderii, noul proprietar va fi îndreptăţit să beneficieze, odată cu preluarea răspunderii ce revenea antecesorului său, de 108

A se vedea reglementarea din Legea 137/1995 modifcată pentru aprobarea procedurii de realizare a bilanţului de mediu;

95

compensaţii şi facilităţi din partea acestuia. Este, credem, evident că înţelegerea dintre fostul proprietar şi noul proprietar va trebui validată de autoritatea competentă pentru protecţia mediului. 8.3.2 Programul pentru conformare este un plan de măsuri cuprinzând etapele care trebuie realizate la intervale de timp precizate de către titularul activităţii. Acest program pentru conformare este stabilit de autoritatea de mediu care apreciază situaţia activităţii respective şi posibilităţile de aducere a acesteia la condiţiile impuse de reglementările legale. In opinia noastră, acest program ar trebui să fie rezultatul negocierii dintre autoritatea de mediu şi titularul activităţii respective. Odată stabilit programul, care în opinia noastră ar trebui să joace rolul unui contract, la expirarea fiecărui termen acordat, în caz de neconformare, autoritatea pentru protecţia mediului dispune încetarea activităţii. Reglementarea legală precizează că dispoziţia de încetare este executorie. Din experienţa altor state, cum ar fi, de exemplu, S.U.A., acest gen de “program flexibil” dă rezultate mult mai bune decât o dispoziţie administrativă rigidă. În prezent programul pentru conformare reprezintă un instrument administrativ extrem de util până la îndeplinirea condiţiilor legale pentru eliberarea autorizaţiei integrate de mediu. 9 AUTORIZAŢIILE DE MEDIU. AVIZUL, ACORDUL ŞI AUTORIZAŢIA DE MEDIU Autorizaţiile de mediu reprezintă instrumentele juridice care îmbracă forma unui act administrativ, eliberate în condiţiile prevăzute de reglementările legale privind procedura de autorizare de către autorităţile administrative centrale şi teritoriale care au în competenţă protecţia mediului. În urma modificării şi completării Legii 137/1995 prin OUG 91/2002 aprobată prin Legea 29/2003 la autorizaţiile de mediu reglementate iniţial se reglementează o nouă autorizaţie, avizul de mediu pentru planuri şi programe care pot avea efecte semnificative asupra mediului precum şi acordul integrat de mediu şi autorizaţiile integrate de mediu. 9.1 Avizul de mediu se eliberează în urma evaluării de mediu pentru anumite planuri şi programe. Definiţia legală (anexa la OUG 91/2002) precizează că evaluarea de mediu constă în „elaborarea raportului de mediu, consultarea publicului şi a autorităţilor competente implicate în implementarea unor anumite planuri şi programe, luarea în consideraţie a raportului de mediu şi

96

a rezultatelor acestor consultări în procesul decizional şi asigurarea informării asupra deciziei luate, conform legislaţiei în vigoare. Relativ logic această definiţie sintetizeză practic procedura legală. În cadrul definiţiilor din anexa menţionată este definit şi avizul de mediu pentru planuri şi programe emis de autoritatea competentă (conform legii) care confirmă integrarea aspectelor privind protecţia mediului în planul sau programul supus adoptării. Este vorba, desigur, de respectarea obligativităţii de a lua în consideraţie protecţia mediului pentru orice strategie, politică, plan de dezvoltare pentru a se ajunge la o dezvoltare durabilă. Domeniile specifice avute în vedere pentru evaluarea de mediu a anumitor planuri şi programe sunt: amenjarea teritoriului şi urbanism, utilizarea terenurilor agricole, agricultura, silvicultura, piscicultura, transportul, energia, industria inclusiv activitatea de extracţie, gospodărirea deşeurilor, gospodărirea apelor, telecomunicaţiile şi turismul. Raportul de mediu, care cuprinde şi rezultatul evaluării de mediu pentru planurile şi programele respective se anexează la planul sau la programul înaintat spre aprobare la nivel naţional, regional sau local. Autorităţile competente emit aviz de mediu pentru planuri şi programe, ca urmare a efectuării evaluării de mediu şi a anlizării raportului de mediu. Avizul de mediu pentru planuri şi programe are aceeaşi perioadă de valabilitate ca şi planul sau programul pentru care a fost emis, în cazul în care nu intervin modificări ale respectivului plan sau program. Procedura de evaluare de mediu, structura raportului de mediu şi condiţiile de emitere a avizului de mediu pentru planuri şi programe, inclusiv cele cu efecte transfrontieră, se stabilesc prin hotărâre a Guvernului. Aprobarea planurilor şi programelor este condiţionată de existenţa avizului de mediu pentru respectivul plan sau program. Evaluarea de mediu, la care ne-am referit mai sus, nu se efctuează pentru planurile şi programele financiare sau bugetare sau pentru cele al căror unic scop este apărarea naţională ori a protecţiei civile. Menţionăm că, autorităţile competente pentru eliberarea avizului de mediu sunt autoritatea publică centrală pentru protecţia mediului şi autorităţile publice teritoriale pentru protecţia mediului. De asemenea, prin modificările aduse legii 137/1995 se precizează că solicitarea şi obţinerea avizului de mediu sunt obligatorii în cazul în care titularii de activităţi urmează să deruleze sau să fie supuşi unei proceduri de vânzare a pachetului majoritar de acţiuni, vânzare de active, fuziune, divizare urmată de lichidare, lichidare, concesionare.

97

Credem că situaţiile, sus menţionate, se referă la avizul de mediu pentru stabilirea obligaţiilor de mediu luate în considerare ca prevederi ale unui program conformare, în vederea asumării acestora de către părţile implicate în cazul schimbării titularului unei activităţi cu impact asupra mediului şi sau modificarea ori încetarea unor astfel de activităţi inclusiv pentru situaţiile enumerate în alineatul precedent. Acest aviz este emis cu scopul cunoaşterii impactului asupra mediului, oferindu-se,astfel, posibilitatea unor tranzacţii între părţile implicate precum şi a asumării responsabilităţilor. Un alt aviz de mediu eliberat de autoritatea centrală priveşte, are în vedere în primul rând protecţia mediului şi se referă la omologarea produselor de uz fito-sanitar. 9.2 Acordul de mediu Solicitarea şi obţinerea acordului de mediu sunt de asemenea obligatorii pentru proiectele publice sau private de investiţii noi sau de modificare a celor existente ce ar putea avea impact asupra mediului. 9.2.1 Acordul integrat de mediu stabileşte condiţiile de realizare a unei activităţi încă din etapa de proiectare care sî asigure că instalaţia corespunde cerinţelor legislaţiei în vigoare (OUG34/2002 privind prevenirea, reducerea şi controlul integrat al poluării aprobată prin Legea 645/2002). Acest acord poate fi eliberat pentru una sau mai multe instalaţii ori părţi ale instalaţiilor situate pe acelaşi amplasament. 9.3 Autorizaţia de mediu Autorizaţia de mediu este un act tehnico-juridic eliberat în scris de autorităţile competente pentru protecţia mediului prin care sunt stabilite condiţiile unei activităţi existente sau pentru punerea în funcţie a unei activităţi noi pentru care anterior a fost emis acord de mediu ( conform dipoziţiilor HG 573/2002). Autorizaţia de mediu se eliberează după obţinerea celorlalte avize, acorduri ori autorizaţii. 9.3.1 Autorizaţie integrată de mediu - act tehnico-juridic emis de autorităţile competente, conform dispoziţiilor legale în vigoare, care dă dreptul de a exploata în totalitate sau în parte o instalaţie, în anumite condiţii care să asigure că instalaţia corespunde cerinţelor privind prevenirea şi controlul integrat al poluării. Autorizaţia poate fi eliberată pentru una sau mai multe instalaţii sau părţi ale instalaţiilor situate pe acelaşi amplasament şi care sunt exploatate de acelaşi titular (L.137/95, Anexa). Autorizaţia integrată de mediu se eliberează pentru activităţi cu impact semnificativ asupra mediului, care se supun evaluării impactului asupra mediului, activităţi care fie sunt

98

prevăzute expres în lege,

fie sunt supuse etapei de încadrare în procedura de evaluare a

impactului asupra mediului. Pentru activitatile existente care nu intrunesc conditiile de autorizare autoritatea competenta pentru protectia mediului dispune efectuarea bilantului de mediu in termen de maximum un an de la data constatarii neîndeplinirii acestor condiţii şi negociază cu titularul activităţii programul pentru conformare, pe baza concluziilor şi recomandărilor din bilanţul de mediu (L. 137/95, art. 10, alin. 2). Pentru obtinerea autorizatiei de mediu activitatile existente care nu sunt conforme cu normele si reglementarile de mediu in vigoare sunt supuse, conform deciziei autoritatii competente pentru protectia mediului, unui bilant de mediu; bilantul de mediu se solicita, conform deciziei autoritatii competente pentru protectia mediului, inclusiv in cazul derularii procedurilor prevazute la alin. 2 (pentru eliberarea avizului de mediu – s.n.). Procedura de realizare a bilantului de mediu se stabileste prin ordin al conducatorului autoritatii publice centrale pentru protectia mediului. (L.137/95, art. 8, alin.6).

9.4 Proceduri de autorizare şi competenţe de emitere În cele ce urmează, vom utiliza la modul generic expresia “procedura de autorizare” atât pentru procedurile prevăzute de lege pentru emiterea acordului de mediu, cât şi pentru procedurile prevăzute pentru emiterea autorizaţiei de mediu, inclusiv a acordurilor/autorizaţiilor integrate de mediu. Autoritatile publice pentru protectia mediului aplica proceduri diferentiate, dupa caz, de emitere a avizului, acordului sau a autorizatiei de mediu, in functie de impactul asupra mediului al proiectelor si activitatilor supuse procedurii de autorizare. Procedurile diferentiate si competentele de emitere a avizelor, acordurilor109 si a autorizatiilor110 de mediu, inclusiv procedura de participare a publicului, se stabilesc prin ordin al conducatorului autoritatii publice centrale pentru protectia mediului. Pentru proiectele propuse pe teritoriul Romaniei, care pot avea efecte semnificative pe teritoriul altor tari, se aplica prevederile Conventiei privind evaluarea impactului asupra mediului 109

Ordinul MAPM nr. 860/2002 pentru aprobarea Procedurii de evaluare a impactului asupra mediului şi de emitere a acordului de mediu. 110 H.G. nr. 573/2002 pentru aprobarea procedurilor de autorizare a funcţionării comercianţilor, Anexa nr. 4. Procedura de autorizare a activităţilor cu impact asupra mediului înconjurător.

99

in context transfrontiera, adoptata la Espoo la 25 februarie 1991, ratificata prin Legea nr. 22/2001." (L.137/95, art. 11)