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Acto Administrativo J. Bermúdez

1. Delimitación conceptual: Acto administrativo es toda disposición, resolución o medida dotada de imperio que la autoridad adopta para regulación del caso concreto en el ámbito del Derecho Público y que tiene por objeto producir efectos jurídicos inmediatos en la esfera externa. 1.1 Características: 1.1.1 Se excluyen todas aquellas actuaciones de la Administración del Estado que no resuelven, sino que certifican, interpretan, proponen, informan, etc. 1.1.2 No considera la referencia a la manifestación de voluntad como elemento del acto administrativo1. Comprender el acto administrativo desde una perspectiva negocial supone definirlo como la expresión o manifestación de voluntad de la Administración Pública de carácter unilateral y tendiente a producir efectos jurídicos obligatorios de contenido particular. En nuestro ordenamiento jurídico, aparentemente, esta perspectiva ha sido recogida, atendido lo dispuesto en el Art. 3 LBPA. 1.1.3 Es unilateral, de manera que se distingue del contrato administrativo. 1.1.4 Se hace referencia al sujeto que ejerce poder público o a una autoridad administrativa. Debe tenerse en cuenta que dentro de una Administración Pública existen autoridades que tienen poder especial para una actuación o una clase de esta, pero no para todas las que competen al órgano en particular. 1.1.5 Resuelve un caso concreto, cuestión que lo diferencia de otro tipo de actuaciones como el reglamento. 1.2 Vinculaciones entre actuación administrativa, acto jurídico y negocio jurídico de Derecho privado: Por medio de la introducción de la dogmática de la teoría del acto jurídico de Derecho Privado, se adoptó el concepto, formulado por Zanobini, que 1

García de Enterría sí se hace cargo.

entiende que el acto administrativo sería una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, realizada por la Administración en ejercicio de una potestad distinta a la reglamentaria. Los argumentos para desacreditar esta vinculación se basan, principalmente, en que lo que caracteriza al acto administrativo es su emanación unilateral, capacidad de obligar a otros y de poner en marcha un poder coactivo y superior, mientras que la declaración de voluntad negocial de Derecho privado solo puede obligar a quien la expresa. En este sentido, si bien toda actuación jurídica requiere para su eficacia un mínimo de aceptación por sus destinatarios, lo que caracteriza al acto administrativo es su ejecutoriedad (capacidad de imponerse unilateralmente). Asimismo, lo esencial del acto administrativo está en la utilización del poder público, cuyo ejercicio válido queda determinado por la competencia para desarrollarlo, el cual permite que lo resuelto pueda imponerse de manera unilateral sobre los ciudadanos. 1.3 Definición Bermúdez: Decisión de la Administración Pública con la que concluye el procedimiento administrativo, y que resuelve, con carácter imperativo y unilateral sobre la aplicación del ordenamiento jurídico respecto de uno o varios casos concretos. 2. Clases de actos administrativos 2.1 Según la naturaleza de la potestad ejercida: Deja atrás la distinción entre acto reglado y discrecional. En este sentido, Bermúdez destaca que ninguna actuación de la Administración es completamente discrecional, puesto que se exige que sus resoluciones estén motivadas de forma racional y suficiente. A partir de esto, esta clasificación señala que existen actos en que la toma de decisiones se ha entregado a la Administración del Estado en forma más amplia y en otro no, por lo que no existiría una categoría pura de actos reglados y discrecionales, sino actos más o menos reglados y más o menos discrecionales. 2.2 Según el ámbito en el que producen sus efectos: 2.2.1 Acto administrativo interno: Aquél que produce efecto directo al interior de la Administración Pública y que, por lo general, es manifestación de una relación de sujeción especial. 2.2.2 Acto administrativo externo: Aquél que produce efecto fuera de la Administración Pública, y que por tanto no requiere de una vinculación especial a la Administración. 2.3 Según el número de administraciones requeridas para su dictación: 2.3.1 Actos simples: Aquellos que para su dictación requieren de la intervención de solo un órgano administrativo. 2.3.2 Actos complejos: Aquellos en que se requiere de la intervención de solo un órgano administrativo. 2.3.3 Actos complejos: Aquellos en que se requiere de la intervención de una pluralidad de órganos administrativos para su dictación. 2.4 Según su función en el procedimiento administrativo: 2.4.1 Actos trámites: Aquellos que se dictan dentro de un procedimiento administrativo y que dan curso progresivo al mismo. 2.4.2 Actos decisorios o terminales: Son aquellos en los que radica la resolución administrativa, es decir, la decisión que pone fin al procedimiento administrativo y en la que se contiene la decisión de las cuestiones planteadas por los interesados o por la propia administración. La importancia de esta clasificación está dada por la LBPA, ya que la principal característica de los actos trámite es que no son impugnables, salvo cuando supongan la imposibilidad de continuar con el procedimiento administrativo o produzcan indefensión. Por el contrario, los actos decisorios son impugnables. 2.5 Según la fuente de su inimpugnabilidad: Son inimpugnables: 2.5.1 Administrativos firmes: Aquellos actos administrativos de carácter inimpugnable que por haber transcurrido el plazo para interponer los recursos administrativos o contencioso-administrativo, o que habiéndose interpuesto estos, han sido fallado a favor de la Administración. 2.5.2 Actos consentidos: Aquellos de carácter firme, pero en que su inimpugnabilidad proviene del consentimiento del administrado destinatario mismo.

2.5.3 Actos confirmatorios o reproductorios de uno anterior: No son impugnables, toda vez que se limitan a repetir la decisión de un acto administrativo anterior. El requisito básico para identificar este tipo de actos es la perfecta identidad que debe tener con el acto anterior. 2.6 Según el ejercicio de poder público: Por medio de esta clasificación se hace la distinción entre los actos en los que la Administración actuaba ejerciendo un poder público, y aquellos en los que no. 2.7 Según su efecto en la esfera jurídica del particular: 2.7.1 Acto favorable: Es aquel que produce una ampliación o ensanchamiento del patrimonio del ciudadano. 2.7.2 Acto desfavorable: Acto administrativo o gravamen o de contenido negativo que supone una restricción, merma o limitación en el ámbito jurídico de una persona. La doctrina más tradicional entendía que los actos administrativos favorables estaban dotados de fuerza por sí mismo, no siendo necesarios que emanen de la ley; en cambio, en el caso de los actos desfavorables, es necesario que estos guarden relación con la ley que los habilita. Hoy en día, esto no es así, ya que tanto los actos favorables como de gravamen se rigen por el principio de legalidad. La importancia práctica de esta distinción se manifiesta en la procedencia de la revocación como medio de extinción anormal del acto administrativo, ya que, según el Art. 61 inc. 2 letra A) LBPA la revocación no procederá en el caso de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente. 2.8 Según la naturaleza del derecho otorgado al particular: Definiciones doctrinales. 2.8.1 Actos de concesión: Acto administrativo de contenido favorable que entrega a un particular la explotación exclusiva y excluyente de un bien nacional de uso público o la ejecución de un servicio público. 2.8.2 Actos de permiso: Acto de carácter precario que permite desarrollar una actividad u ocupar un espacio público que normalmente no puede desarrollarse u ocuparse. 2.8.3 Actos autorización: Acto administrativo que remueve un obstáculo jurídico que existe para ejercer un derecho que preexiste en el patrimonio del ciudadano solicitante. 2.9 Según la extensión de los efectos del acto 2.9.1 Acto singular: Dirigidos a una persona en particular. 2.9.2 Acto plural: Dirigido a un grupo determinado de personas. 2.9.3 Acto general: Dirigido a una cantidad indeterminada de personas. A pesar de ser semejante al reglamento (ambos están dirigidos a un número indeterminado de personas), en su naturaleza jurídica son radicalmente distintos, ya que un acto administrativo aplica el ordenamiento jurídico y, en cambio el reglamento, innova el ordenamiento, generando una nueva norma de Derecho. Esta distinción tiene trascendencia para efectos de la puesta en conocimiento del acto administrativo, ya que los actos generales deberán publicarse (Art. 48 LBPA), mientras que los singulares y plurales deben ser notificados (Art. 45 LBPA). 2.10 Según la incidencia en el patrimonio jurídico del destinatario del acto: 2.10.1 Actos constitutivos: Crea, modifica, o extingue relaciones o situaciones jurídicas. 2.10.2 Actos declarativos: Aquel acto administrativo que se limita a acreditar tales relaciones o situaciones, sin alterarlas, toda vez que estas tienen su origen en la ley o en una relación jurídica anterior. 2.11 Según la forma en que se cumplen sus efectos jurídicos: 2.11.1 Actos administrativos puros y simples. 2.11.2 Actos sujetos a modalidad: Se hace referencia a las clásicas modalidades (plazo, modo y condición), las cuales pueden ser de carácter accesorio, o sea, impuestas por la Administración; o, modalidades legales, es decir, aquellas impuestas por la ley e incorporadas expresamente entre las cláusulas de la resolución. 2.12 Según la forma de expresión del acto: 2.12.1 Actos administrativos expresos: Es la resolución administrativa escrita y formalmente emanada.

2.12.2 Actos administrativos tácitos o presuntos: Aquellos en que la declaración de la Administración del Estado no se exterioriza de modo formal, sino que se deduce de su propia inactividad, por aplicación de las reglas del silencio administrativo. 3. Elementos del acto administrativo 3.1 Elementos objetivos: 3.1.1 Competencia: Radica en que el órgano administrativo tenga atribuida por la ley la competencia para actuar. Este requisito se ha extraído por parte de la doctrina del Art. 7 inc. 1 CPR. En este sentido, la competencia es ejercida por una persona que está investida para ejercer dicho poder público, es decir, un funcionario legalmente nombrado. Las normas que entregan estas atribuciones deben tener rango legal, situación que debe ser especialmente más rígida, si se trata de una potestad que permite restringir derechos. En caso que se atribuya la potestad para dictar actos favorables para los administrados, se atenúa tal rigidez, permitiéndose la entrada del reglamento a su regulación. Límites de la competencia: (1) Materia: Conjunto de ámbitos de actuación que le han sido asignados a un órgano administrativo dentro de la Administración. (2) Territorio: Ámbito espacial dentro del cual un órgano determinado puede desarrollar sus funciones y ejercer sus atribuciones (3) Grado: Posición que tiene un órgano administrativo dentro de la cadena jerárquica de la Administración. 3.1.2 Contenido o materia: Elemento objetivo propiamente tal. Lo podemos entender como la resolución o decisión en sí mismas consideradas y que en la redacción del acto administrativo se encuentran en la parte relativa al decreto o resuelvo. Dicho contenido objetivo puede ser: (1) Contenido esencial: Sin el cual el acto no existiría. (2) Contenido accidental: Cláusulas accesorias del acto, que normalmente se traducen en modalidades del mismo, como plazos o condiciones. Para que el objeto o contenido del acto administrativo puede operar como tal, debe ser lícito, posible, determinado o determinable, idóneo o proporcionado. 3.2 Elemento causal o motivos: Este elemento tiene dos vertientes; una objetiva, en la que se trata el porqué del acto; y, una exteriorización, conocida como motivación. La causa o motivo se puede definir como la razón que justifica cada acto administrativo emanado de la Administración Pública. En ella están incorporados los elementos de hecho que se tuvieron en cuenta para dictación y la causal legal justificatoria. A partir del Art. 11 inc. 2 LBPA, se puede extraer que tanto los actos con contenido o gravamen como los de contenido favorable deben ser motivados, toda vez que por exigencia del Art. 41 inc. 4 LBPA también establece que las resoluciones deben ser fundadas. Los motivos en el acto administrativo pueden ser: 3.2.1 Jurídicos: Corresponde al conjunto de disposiciones legales y reglamentarias, así como a los principios generales del Derecho Administrativo que aplica la Administración al tomar la decisión y que la apoyan. 3.2.2 Fáctico: Conjunto de elementos de hecho que se han tenido en cuenta en la resolución. Entre estos se deben considerar las circunstancias que el acto administrativo pretende resolver, llenar o desarrollar. Frente a la inexistencia o error en los motivos del acto administrativo, en particular de los motivos de hecho, la resolución adolecerá de un vicio de abuso o exceso de poder y podrá ser tachada de arbitraria. 3.3 Elemento teleológico o finalista: La finalidad genérica de todo acto administrativo es la persecución del interés público, la cual será particularizada en actos específicos. El fin de identifica con la pregunta para que se dicta el acto administrativo. La inexistencia o error en este elemento, conlleva el vicio de desviación de poder. Habrá desviación cuando: 3.3.1 Cuando el funcionario actúa con una finalidad personal.

3.3.2 Cuando el funcionario actúa con la finalidad de beneficiar a un tercero. 3.3.3 Cuando actúa con la finalidad de beneficiar a la propia Administración Pública. 3.4 Elemento formal 3.4.1 Forma de producción: El acto debe ser expedido a través de un procedimiento administrativo. Asimismo, deben considerar las formas en que se manifiesta el acto y las formas en las que se pone en conocimiento al interesado (notificación o publicación). 3.4.2 Motivación: Consiste en la exteriorización de las razones que han llevado a la Administración a dictar un acto, cuestión establecida por ley (Art. 11 inc. 1 y 41 inc. 4 LBPA). Normalmente se encuentran reseñados en los considerandos del acto administrativo. La motivación del acto administrativo exige a la Administración los siguientes criterios: (1) Le corresponde la carga de la motivación a la Administración que actúa, debiendo señalar las razones por las cuales adopta una determinada decisión. El legislador considera suficiente una exposición sucinta o resumida de las razones por la que toma aquella decisión. (2) Debe realizarse con referencia a hechos y fundamentos de Derecho. Respecto a los hechos, debe hacerse alusión a la realidad en virtud de la cual actúa la Administración, constituyendo un dato objetivo no susceptible de ser modificado por la Administración sin caer en arbitrariedad. Por otro lado, la remisión a los fundamentos de Derecho solo será posible de modo parcial, ya que la vinculación positiva de la Administración de un modo totalmente desarrollado solo se da respecto de potestades totalmente regladas, y no en el caso de potestades discrecionales. (3) Debe contar con razones de fondo que demuestren que la decisión no se funda en la sola voluntariedad de quien la adopta. 3.4.3 Impugnación: Según lo dispuesto en el Art. 51 inc. 4 LBPA, las resoluciones expresarán, además los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que debieran presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno. 4. Acto administrativo en la LBPA: Es esencial conocer el contenido del Art. 3 LBPA: Las decisiones escritas que adopte la Administración se expresarán por medio de actos administrativos. Para efectos de esta ley se entenderá por acto administrativo las decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública. Los actos administrativos tomarán la forma de decretos supremos y resoluciones. El decreto supremo es la orden escrita que dicta el Presidente de la República o un Ministro "Por orden del Presidente de la República", sobre asuntos propios de su competencia. Las resoluciones son los actos de análoga naturaleza que dictan las autoridades administrativas dotadas de poder de decisión. Constituyen, también, actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias. Las decisiones de los órganos administrativos pluripersonales se denominan acuerdos y se llevan a efecto por medio de resoluciones de la autoridad ejecutiva de la entidad correspondiente. Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional. 4.1 Características legales del acto administrativo

4.1.1 Escrituración: Los actos administrativos solo son de carácter escrito. Todos los demás actos pueden ser constitutivos de actuaciones materiales de la Administración del Estado. El carácter escrito se relación con el principio de escrituración del procedimiento administrativo, consagrado en el Art. 5 LBPA. La consagración de este principio, pone de manifiesto, en primer lugar, que la escrituración también puede ser cumplida por medios electrónicos. En segundo lugar, deja abierta la posibilidad para que – en razón de la naturaleza del acto –se haga necesario (exija) o sea posible (permita) otra forma de expresión y constancia. En consecuencia, con esta última afirmación se vuelve al problema de los actos orales y de su procedencia en este esquema normativo. 4.1.2 Carácter decisorio: A través del acto administrativo la Administración toma una decisión respecto a la aplicación del ordenamiento jurídico a un caso concreto en una determinada forma. 4.1.3 Declaración de voluntad: Este elemento presenta las dificultades dogmáticas propias de la inclusión de un elemento negocial en una actuación de autoridad unilateral. No obstante, al entender que la manifestación de voluntad es la exteriorización de una intención seria de producir efectos jurídicos, proveniente de un sujeto capaz de ello; se considera que esta se materializa en los elementos de competencia e investidura del titular. Sin embargo, estos elementos de la actuación válida de la administración son autónomos y tienen su exteriorización en el acto administrativo. 4.1.4 Ejercicio de una potestad pública: Este elemento supone que el acto administrativo siempre está reglado por el Derecho Público. Asimismo, el ejercicio de un poder púbico en el acto administrativo pone de manifiesto que se trata de una relación unilateral en la que la Administración se impone al titular. 4.1.5 Presunción de legalidad: Se establece en el inc. 8° del Art. 3 LBPA. En este sentido, los actos administrativos serán legales mientras no se diga lo contrario por un juez o por la propia Administración en un procedimiento que tenga como resultado la invalidación del acto (Art. 53 LBPA). Esta presunción de legitimidad del acto permite su ejecución por la propia Administración en uso de sus poderes de autotutela. 4.1.6 Imperio: Supone que los actos administrativos puedan imponerse aun en contra de la voluntad del ciudadano. 4.1.7 Exigible frente a sus destinatarios: Corresponde a la denominada ejecutoriedad del acto administrativo. Ello implica que el acto administrativo es capaz de imponerse a los particulares, siendo esa imposición obligatoria para sus destinatarios y pudiendo verificarse de oficio por la propia Administración. Excepciones: (1) Disposición legal expresa que los prive de dicha cualidad. Por ejemplo, en la expropiación. (2) Aquellos actos que, por su naturaleza, no son ejecutables. Por ejemplo, el acto que autoriza la edificación nueva. (3) La existencia de una orden de suspensión dispuesta por la autoridad o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional (Art. 3 inc. final LBPA). 4.2 Extensión y ruptura del concepto de acto administrativo: La inclusión del inc. 6° del Art. 3 LBPA, que considera los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento actos administrativos, desconfigura el concepto legal de acto administrativo. Al revisar lo que se estimaba como dictamen y declaración de juicio, constancia o conocimiento, encontramos que todas carecen del elemento decisorio que contiene todo acto administrativo. No obstante, para el legislador ello no resulta trascedente, tanto en cuanto, a partir de su asimilación a la figura de acto administrativo, todas estas declaraciones también serán impugnables (Art. 15 LBPA). 5. Eficacia de los actos administrativos  Los actos administrativos serán eficaces desde el momento que se entienden perfeccionados.

 Los actos administrativos serán ineficaces cuando son enteramente cumplidos o se produce su revocación, invalidación, anulación, caducidad o decaimiento (supuestos que suponen la desaparición del acto administrativo).  Los actos administrativos podrán ser suspendidos toda vez que se decrete por la propia Administración en conocimiento de un recurso administrativo o por el juez, ante el cual se ha interpuesto una acción contencioso-administrativa. La suspensión constituye una garantía para al ciudadano, pero a la vez una pérdida de efectiva en la actuación de la Administración. 5.1 Eficacia jurídica del acto administrativo: Supone que los actos administrativos serán obligatorios para aquellos que se encuentran comprendidos por el mismo, sean órganos de la Administración Pública, funcionarios o ciudadanos particulares destinatarios del mismo. La eficacia jurídica es independiente del carácter válido o inválido que el acto administrativo tenga, toda vez que, dada su presunción de legalidad, el acto deberá ser cumplido mientras no sea anulado por el juez o invalidado por la propia Administración de la cual emanó. Por regla general, el acto administrativo goza de eficacia desde que ha concluido el procedimiento administrativo. Sin embargo, para el caso de los decretos y resoluciones, la LBPA dispone una regla especial la cual señala que estos producirán sus efectos desde su notificación o publicación, según sea su contenido (Art. 51 inc. 2 LBPA). Eficacia subjetiva: Alcanza a los destinatarios del acto y a aquellos funcionarios de la Administración que deben llevarlo a cabo. Eficacia temporal: Espacio o territorio en el que es eficaz el acto. Esta dependerá del acto administrativo en particular y de su contenido, ya que su eficacia temporal puede ser sobre un territorio determinado o indeterminado. 5.2 Ejecución del acto administrativo (Art. 50 LBPA): Los actos materiales de ejecución que limiten derechos de los particulares, requerirán de una resolución previa que le sirva de fundamento. A partir de lo anterior, no debemos concluir que solo respecto los actos limitativos de derechos se requiere motivación, puesto que el Art. 41 inc. 4 LBPA establece la necesidad de fundamentación respecto de todas las resoluciones que contengan una decisión. Otra interpretación que se puede realizar del Art. 50 inc. 1 LBPA, es entender que la exigencia de resolución previa que sirve de fundamento a la actuación material se refiere al “antecedente” para dicha clase de actuación. El problema de esta interpretación es que muchas veces la Administración actúa materialmente sin contar con acto administrativo alguno que le sirva de antecedente. Por otra parte, el inc. 2 del Art. 50 LBPA dispone que el órgano que orden un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa. Además, en el Art. 51 LBPA se señala que los actos administrativos sujetos al Derecho Administrativo (exclusión de actos de la administración que se rigen por el Derecho privado) causan inmediata ejecutoriedad. Por otra parte, señala que no causarán inmediata ejecutoriedad aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación de un superior; cuestión que no se debe entender como una excepción, sino que se trata más bien de un acto administrativo imperfecto. Por último, el Art. 51 inc. 2 LBPA dispone que los decretos y resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o publicación, según sea su contenido. Asimismo, nada obstaría a que el propio acto administrativo establezca que sus efectos jurídicos se producirán una vez cumplido un plazo o condición que se verificará después de la notificación o publicación. Incluso, el propio Art. 52 LBPA regula situaciones en que un acto administrativo tendrá efecto retroactivo. 5.3 Suspensión de la eficacia del acto administrativo: La ley considera la posibilidad de que se afecte o suspenda la eficacia del acto administrativo en aquellos casos en que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional (Art. 3 inc. final LBPA). 5.4 Eficacia retroactiva del acto administrativo (Art. 52 LBPA): Los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros. En este

sentido, para que el acto administrativo produzca efecto retroactivo, tendrá que coincidir con los supuestos legales y deberá declararse así expresamente, ya que es una situación excepcional. 6. Extinción del acto administrativo: 6.1 Extinción normal: Se producen en todos aquellos casos en que se da cumplimiento a su contenido u objeto. En tal caso, el acto administrativo fue llevado a cabo y produjo el efecto jurídico o material que se buscaba con su dictación. 6.2 Extinción anormal: Por diversas circunstancias que le afectan tanto en su origen, como a lo largo de su existencia, pueden conllevar su eliminación. Formas de extinción anormal: