Corte Dei Conti
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- Pages: 21
Le funzioni della Corte dei Conti
Giovedì 20 novembre 2008
Fonte: M. Virginillo, “La Corte dei conti e le sue “quasi” nuove sfide”; 2008; ed. Kappa 1
INDICE
•
LE ORIGINI
•
L’ORGANIZZAZIONE
•
LE FUNZIONI GIURISDIZIONALI
•
LE FUNZIONI DI CONTROLLO
•
LA FUNZIONE CONSULTIVA E LE ALTRE FORME DI COLLABORAZIONE
•
I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
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LE ORIGINI DELLA CORTE DEI CONTI
La Corte dei Conti è il risultato di una visione illuminata di Camillo Benso conte di Cavour, che intuì la necessità di una unitarietà di giudizio entro cui si concentrasse “il controllo preventivo e consuntivo” sui conti pubblici. La Corte dei conti ha ereditato l’assetto organizzativo ed amministrativo della Regia Camera della Sommaria. La Regia Camera della Sommaria fu fondata nel 1444 da Alfonso V d'Aragona, che, nell'ambito della sua riforma dell'ordinamento giudiziario dell'antico regime angioino operante nel Regno di Napoli, unificò due organi: la Magna Curia Magistrorum Rationarum (Corte dei Maestri Razionali) e la Summaria audentia rationum (Camera dei Conti) . Nel 1807, in sostituzione della Regia Camera della Sommaria, fu istituita la Regia Corte dei Conti, da cui poi è derivata, nel 1862 con la Legge Cavour n. 800/62, la Corte dei conti, che dunque, ha ereditato sin dalla sua istituzione la natura amministrativa, giurisdizionale e consultiva. Con la legge n. 800/62, per volere del Re e del Parlamento e con la pubblica inaugurazione avvenuta a Torino il 1 ottobre 1862, alla presenza del Ministro delle Finanze Sella, del Primo Procuratore Generale della Corte dei Conti Troglia e del primo Presidente della Corte dei Conti Colla, fu, dunque, istituita quella che, ad oggi, rappresenta la più antica magistratura unitaria italiana.
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LE ORIGINI DELLA CORTE DEI CONTI
L’istituzione della Corte dei conti era finalizzata alla predisposizione di un corpus di controlli che avrebbe dovuto assistere l’amministrazione, allora afferente il monarca, in un’ottica di regolare e corretta destinazione delle risorse finanziarie pubbliche. Il corpus dei controlli, così come pensato da Cavour, individuava in modo univoco due specificazioni operative: •· una di controllo in senso stretto, identificabile un controllo preventivo di legittimità sugli atti, previsto dall’art. 13 della L. n. 800/1862, secondo il quale “Tutti i decreti reali (…) sono presentati alla Corte perché vi si apponga il visto e ne sia fatta registrazione”, e un controllo consuntivo sulla gestione, disciplinato ai sensi degli art. 28 e ss; •· una giurisdizionale, finalizzata all’accertamento di responsabilità di tipo contabile e delineata all’art. 33 della legge Cavour, secondo il quale: “La Corte giudica, con giurisdizione contenziosa, sui conti dei tesorieri, dei ricevitori, dei cassieri e degli agenti incaricati di riscuotere, di pagare, di conservare e di maneggiare danaro pubblico o di tenere in custodia valori e materie di proprietà dello stato, e di coloro che si ingeriscono anche senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti ai detti agenti. La Corte giudica pure sui conti dei tesorieri ed agenti di altre pubbliche amministrazioni per quanto le spetti a termini di leggi speciali.”
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LE ORIGINI DELLA CORTE DEI CONTI
La L. n. 800/1862 è rimasta invariata sino agli anni del fascismo, che hanno costituito un periodo di rigoglioso arricchimento del panorama normativo in materia contabile, che ha portato a due importanti riferimenti, tutt’oggi significativi, e cioè il R.D. n. 1038/33, che rappresenta il regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte di conti, ed il R.D. n. 1214/34, anche meglio conosciuto come il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti. Per ritrovare un altrettanto fervente periodo di innovazione normativa sui temi contabili bisogna aspettare l’assemblea costituente, la quale, deliberò di costituzionalizzare le attribuzioni della Corte dei conti, sull’esempio di quanto deciso per il Consiglio d Stato . Gli artt. 100 e 103 della Costituzione, infatti, contemplano entrambe le funzioni giurisdizionali e di controllo della Corte dei conti, funzioni successivamente integrate dalla L. n. 259/75 che attua le disposizioni costituzionali. Per quanto riguarda la funzione del controllo, l’art. 100, comma 2, recita: “La Corte dei conti esercita il
controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla sana gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”. Per quanto riguarda la funzione giurisdizionale, l’art. 103, comma 2, recita: “La Corte dei conti ha
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LE ORIGINI DELLA CORTE DEI CONTI
Si giunge, poi, agli anni ’90, che hanno significato un periodo di fiorente innovazione legislativa per entrambe le funzioni della Corte dei conti. In particolare, la L. n. 19/94 e la L. n. 20/94 hanno modificato il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, portando all’istituzione del doppio grado di giurisdizione da una parte e ad una profonda rivisitazione delle attività di controllo dall’altra, con la forte limitazione del controllo preventivo ed il rilancio del controllo successivo sui risultati della gestione.
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L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
L’attuale ordinamento della Corte dei conti scaturisce dal T.U. n. 1214/34, modificato ed integrato da varie leggi successive come la L. n. 161/53, la L. n. 1345/61 e la L. 259/58, anche se il corpus normativo che regola l’Istituzione, oltre ai grandi momenti di riforma normativa che si richiameranno in seguito, si arricchisce annualmente con le precisazioni decisionali e previsionali contenute nel dettato della Legge Finanziaria. In base alle richiamate disposizioni di legge, l’organico della Corte dei conti è diviso, tenendo conto delle rispettive funzioni, in personale di carriera magistratuale e personale di carriera amministrativa. Il personale di carriera magistratuale comprende il Presidente, i Presidenti di sezioni, i consiglieri, il procuratore generale, i viceprocuratori generali, i primi referendari e i referendari. Essi si occupano delle attività giurisdizionali e di controllo e ricoprono tutti i livelli della governance della Corte di conti. Il personale di carriera amministrativa è composto da personale dirigente e da personale della ex carriera di concetto, esecutiva ed ausiliaria. Essi si occupano delle attività di staff (personale, contabilità, bilancio, controllo interno e sistemi informativi) e delle attività che in linea generale appaiono di supporto al personale di magistratura. 7
L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
Nelle strutture centrali rientrano: · le Sezioni riunite (articolate in sezioni riunite in sede consultiva e in sede di controllo, rappresentano l’organo di chiusura del sistema di giurisdizione amministrativo-contabile, con competenza a decidere sulle questione di massima e sui conflitti di competenza e titolare delle attività del giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato); · la Sezione centrale di controllo di legittimità degli atti del governo e delle amministrazioni dello Stato (articolata in 5 uffici centrali per i ministeri istituzionali , per i ministeri economico-finanziari, per le attività produttive, per le infrastrutture e l’assetto del territorio, per i servizi alla persona ed i beni culturali e titolare dell’attività di controllo di legittimità preventivo e successivo); · la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato (anch’essa articolata in 5 uffici come la precedente sezione e titolare delle attività di controllo sulla gestione); · la Sezione di controllo sugli enti (esercita il controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, previsto dalla L. n. 259/1958, riferendone in Parlamento); 8
L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
· la sezione delle autonomie (è espressione delle sezioni regionali di controllo, riferisce al Parlamento, almeno una volta l’anno, sugli andamenti complessivi della finanza regionale e locale per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli che derivano dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea, anche sulla base dell’attività svolta dalle sezioni regionali. Esamina, a fini di coordinamento, ogni tema e questione che rivesta interesse generale o che riguardi le indagini comparative su aspetti gestionali comuni a più sezioni); · la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali (riferisce almeno annualmente al Parlamento sulla gestione dei fondi strutturali comunitari, sull'utilizzo di altri finanziamenti e programmi comunitari, sullo stato delle risorse della comunità di pertinenza nazionale e dei relativi sistemi di verifica, sulla consistenza e sulle cause delle frodi ai danni della comunità e sulle relative misure preventive e repressive).
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L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
·Nelle strutture periferiche rientrano: · le 21 Sezioni regionali di controllo , quante sono le regioni italiane (esercitano il controllo di legittimità su atti e il controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato aventi sede nella regione; verificano il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione avente sede nella regione, esercitano il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali e loro enti strumentali, ai fini del referto ai consigli regionali, nonché il controllo sulla gestione degli enti locali, dei loro enti strumentali, delle università e delle istituzioni pubbliche aventi sede nella regione);
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L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
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LE FUNZIONI GIURISDIZIONALI
La Corte dei conti, con riferimento alla funzione giurisdizionale, emette attualmente: · giudizi di conto o di responsabilità ai danni di amministratori o dipendenti pubblici che, nell’esercizio delle proprie funzioni, abbiano arrecato danno erariale allo Stato; · giudizi in materia pensionistica, per l’accertamento dell’esistenza e dell’ammontare del diritto alla pensione. Le funzioni di natura giurisdizionali hanno, al pari di quelle di controllo, registrato una forte espansione per intervento specifico: · della L. n. 231/90 che, affermando strumenti e moduli operativi di matrice privatistica (centrati sui criteri fondamentali di efficienza, efficacia ed economicità), ha di fatto allargato la natura oggettiva della giurisdizione contabile, estendendola ai giudizi sulla compatibilità tra le scelte amministrative e le finalità dell’amministrazione pubblica; · dalla sent. n. 345/04 della Corte costituzionale che, nel quadro dell’evoluzione dell’ordinamento in senso federale, ha assoggettato le regioni al giudizio della Corte dei conti in materia di responsabilità contabile, richiamando il principio unitario della giurisdizione per assicurare un uniformità di giudizio a livello nazionale.
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LE FUNZIONI DI CONTROLLO
Il controllo di legittimità sugli atti del Governo ha ad oggetto i singoli documenti contabili e finanziari della gestione, verificandone la conformità al sistema giuridico e potendone annullare l’efficacia. Si intendono per “atti del governo” i documenti ufficiali emanati da tutte le amministrazioni pubbliche di derivazione statale e come tali in posizione di dipendenza rispetto all’esecutivo. Esso ha ad oggetto documenti amministrativi prevalentemente preventivi. Esiste, infatti, una prerogativa di controllo di legittimità su documenti di natura consuntiva, che, in allargamento rispetto ad un’interpretazione restrittiva del dettato dell’art. 100 della Costituzione Italiana, interessa alcune marginali fattispecie. Il controllo di legittimità sugli atti di natura preventiva non giudica sulla regolarità del contenuto ma si espleta in modo generico come condizione di efficacia preventiva dell’atto che esamina. Il controllo successivo sulla gestione, per il quale si rimanda alle note che seguono, è di tipo collaborativo, ha carattere empirico ed è rivolto ad accertare la “rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge.
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LE FUNZIONI DI CONTROLLO
Esso valuta comparativamente costi, modalità e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa” e confronta “la situazione effettivamente realizzata con l’attività amministrativa e la situazione ipotizzata dal legislatore come obiettivo da realizzare, in modo da verificare, ai fini della valutazione del conseguimento dei risultati, se le procedure ed i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli apprestati in situazioni omogenee, siano stati frutto di scelte ottimali dal punto di vista dei costi economici, della speditezza dell’esecuzione e dell’efficienza organizzativa, nonché dell’efficacia dal punto di vista dei risultati” . Il controllo finanziario ricomprende le categorie di attività che si elencano e descrivono nel seguito: · i giudizi di parificazione sul rendiconto generale dello Stato; · il controllo sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa; · la certificazione finanziaria dei contratti collettivi nazionali di lavoro; · i referti sulla finanza regionale e locale; · le verifiche rivolte agli enti sovvenzionati. Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato, previsto dall’art. n. 39 del Regio Decreto n. 14
1214/34 , è il giudizio espresso dalla Corte dei conti per accertare la conformità dei risultati di bilancio (iscritti nel conto del bilancio e nel conto del patrimonio) dello Stato alla Legge di Bilancio.
LE FUNZIONI DI CONTROLLO
Sistema dei controlli della Corte dei conti
Controllo sulla gestione
Controllo finanziario
Ulteriori forme di collaborazione
Stato
Governo
Enti Locali
Aziende ed amministrazioni statali autonome
Stato
…
Regioni
Enti pubblici non economici
Enti Locali
Regioni
Enti pubblici non economici
Enti Locali
Aziende sanitarie
Gestioni fuori bilancio
Enti sovvenzionati
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LA FUNZIONE CONSULTIVA E LE ALTRE FORME DI COLLABORAZIONE
Come ulteriore sfida richiesta dal legislatore del 2003 (L. n. 131/03, comma 8 ), tale funzione si configura nella rinnovata facoltà di disporre“ ulteriori forme di collaborazione”, con le autonomie, nonché di emettere “pareri” in materia di contabilità pubblica , finalizzati alla regolare e sana gestione finanziaria, dietro formale richiesta delle amministrazioni beneficiarie. In un contesto costituzionale rinnovato in conseguenza dell’emanazione della L. costituzionale n. 3/01, dove si è sancita l’equiordinazione degli enti territoriali allo Stato e l’abrogazione di ogni forma di controllo amministrativo esterno sulle Regioni, sulle Province e sui Comuni (art. 9, L. costituzionale n. 3/01), è facilmente comprensibile la volontà del legislatore di permettere agli enti territoriali di avvalersi della collaborazione della Corte dei conti. Se per quanto riguarda le ulteriori forme di collaborazione , il legislatore non specifica altro se non le finalità , per la funzione consultiva, invece, la Corte dei conti, con un documento adottato dalla specifica Sezione delle autonomie, nell’adunanza del 27 aprile 2004, ha disciplinato la funzione consultiva, armonizzandone contenuti, strumenti e modalità. In particolare, la richiesta di parere consultivo è circoscritta agli enti previsti dalla L. n. 131/05 ed è 16
accettabile se presentata dal Consiglio delle Autonomie Locali e dagli organi rappresentativi dei singoli enti (Presidente della Giunta regionale e provinciale, Sindaco o Consiglio regionale, provinciale e
LA FUNZIONE CONSULTIVA E LE ALTRE FORME DI COLLABORAZIONE
Tutte le funzioni esercitate dalla Corte dei conti sono coerenti con il suo ruolo essenziale e caratterizzante di ausilio al Parlamento, previsto dalla Sezione III “Gli organi ausiliari” della Costituzione. Vi sono, infine, attività specificatamente attivate su richiesta del Parlamento, come l’ormai consolidata tradizione di audire la Corte dei conti, in occasione della presentazione da parte del Governo del Documento di Programmazione Economica e Finanziaria e del disegno di Legge Finanziaria, per avere valutazioni neutrali sugli andamenti complessivi della finanza, nonché sulla coerenza e congruità della manovra stessa con gli obiettivi perseguiti, o le audizioni su ogni altro tema al cui approfondimento la Corte dei conti possa fornire un qualificato contributo .
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I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
Per quanto riguarda il rapporto con i revisori dei conti, la Legge Finanziaria 2006 ha previsto l’obbligo di invio alla Corte dei conti delle relazioni dei revisori in ordine ai bilanci di previsione e di rendicontazione già approvati dagli enti. Anche qui si rientra nell’ottica collaborativa di rafforzamento tra controllo esterno e sistema dei controlli interni, ritenendosi che l’invio di tali relazioni debbano prioritariamente essere finalizzate a segnalare alle Sezioni regionali di controllo sintomi di “irregolarità gravi” , tali da porre in pericolo gli equilibri di bilancio. Esse, dunque, dovranno essere rilevate nell’ottica degli effetti sulle poste di bilancio e sull’incidenza negativa che quantitativamente rischia di essere esercitata sul bilancio dell’ente. L’intervento della Corte dei conti dovrebbe, perciò, essere interpretato come di supporto alle verifiche dei revisori dei conti e, in tale luce, volte ad assicurare un “avviso” all’amministrazione sui possibili o potenziali rischi economico-finanziari. Avviso che, come è ovvio, non verrà formulato in caso non emerga nessun elemento di preoccupazione.
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I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
In realtà, tale previsione normativa investe direttamente solo gli enti locali, che la recepiscono introducendo nel D.Lgs. n. 267/00 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali , d’ora in avanti anche solo TUEL) l’art. 198 bis, che recita: “nell’ambito del sistema del controllo di gestione di cui agli art. 196, 197 e 198, la struttura operativa alla quale è assegnata la funzione del controllo di gestione fornisce la conclusione del predetto controllo, oltre che agli amministratori ed ai responsabili dei servizi ai sensi di quanto previsto dall’art. 198, anche alla Corte dei conti”. I limiti del dettato di tale norma sono evidenti: coinvolge solo gli enti locali e fa riferimento al solo controllo di gestione che, come recita il D.Lgs. n. 286/99, rappresenta una delle 4 componenti del sistema dei controlli interni di una amministrazione pubblica.
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I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
Sistema dei controlli della Corte dei conti
Controllo sulla gestione
Controllo di legittimità
Controllo finanziario
Ulteriori forme di collaborazione
Governo
Stato
Governo
Parlamento
Stato
Aziende ed amministrazioni statali autonome
Stato
Enti Locali
Regioni e Province Autonome
Regioni e Province Autonome
Enti pubblici non economici
…
…
Enti Locali
Regioni e Province Autonome
Enti pubblici non economici
Enti Locali
Aziende SSN
Enti sovvenzionati
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I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
Al revisore pubblico, pertanto, è richiesto un ruolo collaborativo/partecipativo che non è ancora presente nel sistema dei controlli di tipo privatistico. Da quanto esposto, il revisore pubblico prende le distanze dal revisore interno in quanto, da una parte, sembrerebbe partecipare al sistema dei controlli che costituisce l’oggetto teorico delle verifiche della revisione interna, dall’altra, assumerebbe una valenza molto più incisiva, condividendo i processi decisionali con il management. Il revisore pubblico non assume la posizione di staff al management, ma risiede in posizione di controllo del management a tutela del pubblico risparmio. A tale riguardo, è forse possibile provare ad abbozzare l’ipotesi secondo cui non è significativo parlare di revisione esterna e revisione interna nelle amministrazioni pubbliche, bensì di controllo esterno e revisione pubblica, dove la prima associa in sé le attività di controllo contabile, di controllo sull’amministrazione e di verifica sul sistema di controllo interno e la seconda diviene l’oggetto degli organi interni di controllo contabile e finanziario (revisori dei conti e sindaci). Dunque, il concetto di revisione si evolve nel contesto pubblico, fino a mutare le proprie specifiche concettuali e trovare nuove configurazioni che meglio soddisfano i complessi assetti di interesse che gravitano intorno ad un’amministrazione pubblica.
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Giovedì 20 novembre 2008
Fonte: M. Virginillo, “La Corte dei conti e le sue “quasi” nuove sfide”; 2008; ed. Kappa 1
INDICE
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LE ORIGINI
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L’ORGANIZZAZIONE
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LE FUNZIONI GIURISDIZIONALI
•
LE FUNZIONI DI CONTROLLO
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LA FUNZIONE CONSULTIVA E LE ALTRE FORME DI COLLABORAZIONE
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I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
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LE ORIGINI DELLA CORTE DEI CONTI
La Corte dei Conti è il risultato di una visione illuminata di Camillo Benso conte di Cavour, che intuì la necessità di una unitarietà di giudizio entro cui si concentrasse “il controllo preventivo e consuntivo” sui conti pubblici. La Corte dei conti ha ereditato l’assetto organizzativo ed amministrativo della Regia Camera della Sommaria. La Regia Camera della Sommaria fu fondata nel 1444 da Alfonso V d'Aragona, che, nell'ambito della sua riforma dell'ordinamento giudiziario dell'antico regime angioino operante nel Regno di Napoli, unificò due organi: la Magna Curia Magistrorum Rationarum (Corte dei Maestri Razionali) e la Summaria audentia rationum (Camera dei Conti) . Nel 1807, in sostituzione della Regia Camera della Sommaria, fu istituita la Regia Corte dei Conti, da cui poi è derivata, nel 1862 con la Legge Cavour n. 800/62, la Corte dei conti, che dunque, ha ereditato sin dalla sua istituzione la natura amministrativa, giurisdizionale e consultiva. Con la legge n. 800/62, per volere del Re e del Parlamento e con la pubblica inaugurazione avvenuta a Torino il 1 ottobre 1862, alla presenza del Ministro delle Finanze Sella, del Primo Procuratore Generale della Corte dei Conti Troglia e del primo Presidente della Corte dei Conti Colla, fu, dunque, istituita quella che, ad oggi, rappresenta la più antica magistratura unitaria italiana.
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LE ORIGINI DELLA CORTE DEI CONTI
L’istituzione della Corte dei conti era finalizzata alla predisposizione di un corpus di controlli che avrebbe dovuto assistere l’amministrazione, allora afferente il monarca, in un’ottica di regolare e corretta destinazione delle risorse finanziarie pubbliche. Il corpus dei controlli, così come pensato da Cavour, individuava in modo univoco due specificazioni operative: •· una di controllo in senso stretto, identificabile un controllo preventivo di legittimità sugli atti, previsto dall’art. 13 della L. n. 800/1862, secondo il quale “Tutti i decreti reali (…) sono presentati alla Corte perché vi si apponga il visto e ne sia fatta registrazione”, e un controllo consuntivo sulla gestione, disciplinato ai sensi degli art. 28 e ss; •· una giurisdizionale, finalizzata all’accertamento di responsabilità di tipo contabile e delineata all’art. 33 della legge Cavour, secondo il quale: “La Corte giudica, con giurisdizione contenziosa, sui conti dei tesorieri, dei ricevitori, dei cassieri e degli agenti incaricati di riscuotere, di pagare, di conservare e di maneggiare danaro pubblico o di tenere in custodia valori e materie di proprietà dello stato, e di coloro che si ingeriscono anche senza legale autorizzazione negli incarichi attribuiti ai detti agenti. La Corte giudica pure sui conti dei tesorieri ed agenti di altre pubbliche amministrazioni per quanto le spetti a termini di leggi speciali.”
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LE ORIGINI DELLA CORTE DEI CONTI
La L. n. 800/1862 è rimasta invariata sino agli anni del fascismo, che hanno costituito un periodo di rigoglioso arricchimento del panorama normativo in materia contabile, che ha portato a due importanti riferimenti, tutt’oggi significativi, e cioè il R.D. n. 1038/33, che rappresenta il regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte di conti, ed il R.D. n. 1214/34, anche meglio conosciuto come il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti. Per ritrovare un altrettanto fervente periodo di innovazione normativa sui temi contabili bisogna aspettare l’assemblea costituente, la quale, deliberò di costituzionalizzare le attribuzioni della Corte dei conti, sull’esempio di quanto deciso per il Consiglio d Stato . Gli artt. 100 e 103 della Costituzione, infatti, contemplano entrambe le funzioni giurisdizionali e di controllo della Corte dei conti, funzioni successivamente integrate dalla L. n. 259/75 che attua le disposizioni costituzionali. Per quanto riguarda la funzione del controllo, l’art. 100, comma 2, recita: “La Corte dei conti esercita il
controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, e anche quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla sana gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito”. Per quanto riguarda la funzione giurisdizionale, l’art. 103, comma 2, recita: “La Corte dei conti ha
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LE ORIGINI DELLA CORTE DEI CONTI
Si giunge, poi, agli anni ’90, che hanno significato un periodo di fiorente innovazione legislativa per entrambe le funzioni della Corte dei conti. In particolare, la L. n. 19/94 e la L. n. 20/94 hanno modificato il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, portando all’istituzione del doppio grado di giurisdizione da una parte e ad una profonda rivisitazione delle attività di controllo dall’altra, con la forte limitazione del controllo preventivo ed il rilancio del controllo successivo sui risultati della gestione.
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L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
L’attuale ordinamento della Corte dei conti scaturisce dal T.U. n. 1214/34, modificato ed integrato da varie leggi successive come la L. n. 161/53, la L. n. 1345/61 e la L. 259/58, anche se il corpus normativo che regola l’Istituzione, oltre ai grandi momenti di riforma normativa che si richiameranno in seguito, si arricchisce annualmente con le precisazioni decisionali e previsionali contenute nel dettato della Legge Finanziaria. In base alle richiamate disposizioni di legge, l’organico della Corte dei conti è diviso, tenendo conto delle rispettive funzioni, in personale di carriera magistratuale e personale di carriera amministrativa. Il personale di carriera magistratuale comprende il Presidente, i Presidenti di sezioni, i consiglieri, il procuratore generale, i viceprocuratori generali, i primi referendari e i referendari. Essi si occupano delle attività giurisdizionali e di controllo e ricoprono tutti i livelli della governance della Corte di conti. Il personale di carriera amministrativa è composto da personale dirigente e da personale della ex carriera di concetto, esecutiva ed ausiliaria. Essi si occupano delle attività di staff (personale, contabilità, bilancio, controllo interno e sistemi informativi) e delle attività che in linea generale appaiono di supporto al personale di magistratura. 7
L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
Nelle strutture centrali rientrano: · le Sezioni riunite (articolate in sezioni riunite in sede consultiva e in sede di controllo, rappresentano l’organo di chiusura del sistema di giurisdizione amministrativo-contabile, con competenza a decidere sulle questione di massima e sui conflitti di competenza e titolare delle attività del giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato); · la Sezione centrale di controllo di legittimità degli atti del governo e delle amministrazioni dello Stato (articolata in 5 uffici centrali per i ministeri istituzionali , per i ministeri economico-finanziari, per le attività produttive, per le infrastrutture e l’assetto del territorio, per i servizi alla persona ed i beni culturali e titolare dell’attività di controllo di legittimità preventivo e successivo); · la Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato (anch’essa articolata in 5 uffici come la precedente sezione e titolare delle attività di controllo sulla gestione); · la Sezione di controllo sugli enti (esercita il controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, previsto dalla L. n. 259/1958, riferendone in Parlamento); 8
L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
· la sezione delle autonomie (è espressione delle sezioni regionali di controllo, riferisce al Parlamento, almeno una volta l’anno, sugli andamenti complessivi della finanza regionale e locale per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da parte di comuni, province, città metropolitane e regioni, in relazione al patto di stabilità interno e ai vincoli che derivano dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea, anche sulla base dell’attività svolta dalle sezioni regionali. Esamina, a fini di coordinamento, ogni tema e questione che rivesta interesse generale o che riguardi le indagini comparative su aspetti gestionali comuni a più sezioni); · la Sezione di controllo per gli affari comunitari ed internazionali (riferisce almeno annualmente al Parlamento sulla gestione dei fondi strutturali comunitari, sull'utilizzo di altri finanziamenti e programmi comunitari, sullo stato delle risorse della comunità di pertinenza nazionale e dei relativi sistemi di verifica, sulla consistenza e sulle cause delle frodi ai danni della comunità e sulle relative misure preventive e repressive).
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L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
·Nelle strutture periferiche rientrano: · le 21 Sezioni regionali di controllo , quante sono le regioni italiane (esercitano il controllo di legittimità su atti e il controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato aventi sede nella regione; verificano il funzionamento dei controlli interni a ciascuna amministrazione avente sede nella regione, esercitano il controllo sulla gestione delle amministrazioni regionali e loro enti strumentali, ai fini del referto ai consigli regionali, nonché il controllo sulla gestione degli enti locali, dei loro enti strumentali, delle università e delle istituzioni pubbliche aventi sede nella regione);
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L’ORGANIZZAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI
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LE FUNZIONI GIURISDIZIONALI
La Corte dei conti, con riferimento alla funzione giurisdizionale, emette attualmente: · giudizi di conto o di responsabilità ai danni di amministratori o dipendenti pubblici che, nell’esercizio delle proprie funzioni, abbiano arrecato danno erariale allo Stato; · giudizi in materia pensionistica, per l’accertamento dell’esistenza e dell’ammontare del diritto alla pensione. Le funzioni di natura giurisdizionali hanno, al pari di quelle di controllo, registrato una forte espansione per intervento specifico: · della L. n. 231/90 che, affermando strumenti e moduli operativi di matrice privatistica (centrati sui criteri fondamentali di efficienza, efficacia ed economicità), ha di fatto allargato la natura oggettiva della giurisdizione contabile, estendendola ai giudizi sulla compatibilità tra le scelte amministrative e le finalità dell’amministrazione pubblica; · dalla sent. n. 345/04 della Corte costituzionale che, nel quadro dell’evoluzione dell’ordinamento in senso federale, ha assoggettato le regioni al giudizio della Corte dei conti in materia di responsabilità contabile, richiamando il principio unitario della giurisdizione per assicurare un uniformità di giudizio a livello nazionale.
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LE FUNZIONI DI CONTROLLO
Il controllo di legittimità sugli atti del Governo ha ad oggetto i singoli documenti contabili e finanziari della gestione, verificandone la conformità al sistema giuridico e potendone annullare l’efficacia. Si intendono per “atti del governo” i documenti ufficiali emanati da tutte le amministrazioni pubbliche di derivazione statale e come tali in posizione di dipendenza rispetto all’esecutivo. Esso ha ad oggetto documenti amministrativi prevalentemente preventivi. Esiste, infatti, una prerogativa di controllo di legittimità su documenti di natura consuntiva, che, in allargamento rispetto ad un’interpretazione restrittiva del dettato dell’art. 100 della Costituzione Italiana, interessa alcune marginali fattispecie. Il controllo di legittimità sugli atti di natura preventiva non giudica sulla regolarità del contenuto ma si espleta in modo generico come condizione di efficacia preventiva dell’atto che esamina. Il controllo successivo sulla gestione, per il quale si rimanda alle note che seguono, è di tipo collaborativo, ha carattere empirico ed è rivolto ad accertare la “rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla legge.
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LE FUNZIONI DI CONTROLLO
Esso valuta comparativamente costi, modalità e tempi dello svolgimento dell’azione amministrativa” e confronta “la situazione effettivamente realizzata con l’attività amministrativa e la situazione ipotizzata dal legislatore come obiettivo da realizzare, in modo da verificare, ai fini della valutazione del conseguimento dei risultati, se le procedure ed i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli apprestati in situazioni omogenee, siano stati frutto di scelte ottimali dal punto di vista dei costi economici, della speditezza dell’esecuzione e dell’efficienza organizzativa, nonché dell’efficacia dal punto di vista dei risultati” . Il controllo finanziario ricomprende le categorie di attività che si elencano e descrivono nel seguito: · i giudizi di parificazione sul rendiconto generale dello Stato; · il controllo sulla copertura finanziaria delle leggi di spesa; · la certificazione finanziaria dei contratti collettivi nazionali di lavoro; · i referti sulla finanza regionale e locale; · le verifiche rivolte agli enti sovvenzionati. Il giudizio di parificazione del rendiconto generale dello Stato, previsto dall’art. n. 39 del Regio Decreto n. 14
1214/34 , è il giudizio espresso dalla Corte dei conti per accertare la conformità dei risultati di bilancio (iscritti nel conto del bilancio e nel conto del patrimonio) dello Stato alla Legge di Bilancio.
LE FUNZIONI DI CONTROLLO
Sistema dei controlli della Corte dei conti
Controllo sulla gestione
Controllo finanziario
Ulteriori forme di collaborazione
Stato
Governo
Enti Locali
Aziende ed amministrazioni statali autonome
Stato
…
Regioni
Enti pubblici non economici
Enti Locali
Regioni
Enti pubblici non economici
Enti Locali
Aziende sanitarie
Gestioni fuori bilancio
Enti sovvenzionati
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LA FUNZIONE CONSULTIVA E LE ALTRE FORME DI COLLABORAZIONE
Come ulteriore sfida richiesta dal legislatore del 2003 (L. n. 131/03, comma 8 ), tale funzione si configura nella rinnovata facoltà di disporre“ ulteriori forme di collaborazione”, con le autonomie, nonché di emettere “pareri” in materia di contabilità pubblica , finalizzati alla regolare e sana gestione finanziaria, dietro formale richiesta delle amministrazioni beneficiarie. In un contesto costituzionale rinnovato in conseguenza dell’emanazione della L. costituzionale n. 3/01, dove si è sancita l’equiordinazione degli enti territoriali allo Stato e l’abrogazione di ogni forma di controllo amministrativo esterno sulle Regioni, sulle Province e sui Comuni (art. 9, L. costituzionale n. 3/01), è facilmente comprensibile la volontà del legislatore di permettere agli enti territoriali di avvalersi della collaborazione della Corte dei conti. Se per quanto riguarda le ulteriori forme di collaborazione , il legislatore non specifica altro se non le finalità , per la funzione consultiva, invece, la Corte dei conti, con un documento adottato dalla specifica Sezione delle autonomie, nell’adunanza del 27 aprile 2004, ha disciplinato la funzione consultiva, armonizzandone contenuti, strumenti e modalità. In particolare, la richiesta di parere consultivo è circoscritta agli enti previsti dalla L. n. 131/05 ed è 16
accettabile se presentata dal Consiglio delle Autonomie Locali e dagli organi rappresentativi dei singoli enti (Presidente della Giunta regionale e provinciale, Sindaco o Consiglio regionale, provinciale e
LA FUNZIONE CONSULTIVA E LE ALTRE FORME DI COLLABORAZIONE
Tutte le funzioni esercitate dalla Corte dei conti sono coerenti con il suo ruolo essenziale e caratterizzante di ausilio al Parlamento, previsto dalla Sezione III “Gli organi ausiliari” della Costituzione. Vi sono, infine, attività specificatamente attivate su richiesta del Parlamento, come l’ormai consolidata tradizione di audire la Corte dei conti, in occasione della presentazione da parte del Governo del Documento di Programmazione Economica e Finanziaria e del disegno di Legge Finanziaria, per avere valutazioni neutrali sugli andamenti complessivi della finanza, nonché sulla coerenza e congruità della manovra stessa con gli obiettivi perseguiti, o le audizioni su ogni altro tema al cui approfondimento la Corte dei conti possa fornire un qualificato contributo .
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I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
Per quanto riguarda il rapporto con i revisori dei conti, la Legge Finanziaria 2006 ha previsto l’obbligo di invio alla Corte dei conti delle relazioni dei revisori in ordine ai bilanci di previsione e di rendicontazione già approvati dagli enti. Anche qui si rientra nell’ottica collaborativa di rafforzamento tra controllo esterno e sistema dei controlli interni, ritenendosi che l’invio di tali relazioni debbano prioritariamente essere finalizzate a segnalare alle Sezioni regionali di controllo sintomi di “irregolarità gravi” , tali da porre in pericolo gli equilibri di bilancio. Esse, dunque, dovranno essere rilevate nell’ottica degli effetti sulle poste di bilancio e sull’incidenza negativa che quantitativamente rischia di essere esercitata sul bilancio dell’ente. L’intervento della Corte dei conti dovrebbe, perciò, essere interpretato come di supporto alle verifiche dei revisori dei conti e, in tale luce, volte ad assicurare un “avviso” all’amministrazione sui possibili o potenziali rischi economico-finanziari. Avviso che, come è ovvio, non verrà formulato in caso non emerga nessun elemento di preoccupazione.
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I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
In realtà, tale previsione normativa investe direttamente solo gli enti locali, che la recepiscono introducendo nel D.Lgs. n. 267/00 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali , d’ora in avanti anche solo TUEL) l’art. 198 bis, che recita: “nell’ambito del sistema del controllo di gestione di cui agli art. 196, 197 e 198, la struttura operativa alla quale è assegnata la funzione del controllo di gestione fornisce la conclusione del predetto controllo, oltre che agli amministratori ed ai responsabili dei servizi ai sensi di quanto previsto dall’art. 198, anche alla Corte dei conti”. I limiti del dettato di tale norma sono evidenti: coinvolge solo gli enti locali e fa riferimento al solo controllo di gestione che, come recita il D.Lgs. n. 286/99, rappresenta una delle 4 componenti del sistema dei controlli interni di una amministrazione pubblica.
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I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
Sistema dei controlli della Corte dei conti
Controllo sulla gestione
Controllo di legittimità
Controllo finanziario
Ulteriori forme di collaborazione
Governo
Stato
Governo
Parlamento
Stato
Aziende ed amministrazioni statali autonome
Stato
Enti Locali
Regioni e Province Autonome
Regioni e Province Autonome
Enti pubblici non economici
…
…
Enti Locali
Regioni e Province Autonome
Enti pubblici non economici
Enti Locali
Aziende SSN
Enti sovvenzionati
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I CONTROLLI INTERNI ED I CONTROLLI ESTERNI
Al revisore pubblico, pertanto, è richiesto un ruolo collaborativo/partecipativo che non è ancora presente nel sistema dei controlli di tipo privatistico. Da quanto esposto, il revisore pubblico prende le distanze dal revisore interno in quanto, da una parte, sembrerebbe partecipare al sistema dei controlli che costituisce l’oggetto teorico delle verifiche della revisione interna, dall’altra, assumerebbe una valenza molto più incisiva, condividendo i processi decisionali con il management. Il revisore pubblico non assume la posizione di staff al management, ma risiede in posizione di controllo del management a tutela del pubblico risparmio. A tale riguardo, è forse possibile provare ad abbozzare l’ipotesi secondo cui non è significativo parlare di revisione esterna e revisione interna nelle amministrazioni pubbliche, bensì di controllo esterno e revisione pubblica, dove la prima associa in sé le attività di controllo contabile, di controllo sull’amministrazione e di verifica sul sistema di controllo interno e la seconda diviene l’oggetto degli organi interni di controllo contabile e finanziario (revisori dei conti e sindaci). Dunque, il concetto di revisione si evolve nel contesto pubblico, fino a mutare le proprie specifiche concettuali e trovare nuove configurazioni che meglio soddisfano i complessi assetti di interesse che gravitano intorno ad un’amministrazione pubblica.
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