Chelt. Bugetare-bun

CAPITOLUL I CHELTUIELILE PUBLICE DIN BUGETELE LOCALE 1.1.

Cadru general al cheltuielilor publice

Cheltuielile publice concretizează una din componentele fundamentale ale politicii fiscale şi bugetare a statului ce are un impact profund în viaţa economică şi socială. Problematica politicii financiare, în sfera cheltuielilor publice, presupune stabilirea obiectivelor ce trebuie realizate din punct de vedere financiar, în concordanţă cu deciziile de ordin economic şi social luate de stat. Ca urmare, ea presupune opţiuni ale factorilor de decizie asupra dimensiunii şi structurii destinaţiilor date resurselor financiare publice, sub forma concretă a cheltuielilor pentru acţiuni considerate de interes public. Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale ca factori de decizie, transferă competenţele pe care le exercită în prezent, autorităţilor administraţiei publice locale de la nivelul judeţelor, comunelor sau oraşelor, după caz, respectând astfel principiul subsidiarităţii. Transferul competenţelor se fundamentează pe analize de impact şi se realizează pe baza unor metodologii specifice şi a unor sisteme de indicatori de monitorizare, elaborate de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, în colaborare cu Ministerul Administraţiei şi Internelor şi structuri ale autorităţilor administraţiei publice locale. Astfel, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, în colaborare cu Ministerul Administraţiei şi Internelor şi structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale, organizează faze-pilot în vederea testării şi evaluării impactului soluţiilor propuse pentru descentralizarea competenţelor pe care le exercită1. Transferul de competenţe se face concomitent cu asigurarea resurselor necesare exercitării acestora. Deci, exercitarea competenţelor se face numai după transmiterea resurselor financiare necesare iar finanţarea competenţelor delegate este asigurată în totalitate de către administraţia publică centrală. Pentru finanţarea unor servicii publice şi de utilitate publică descentralizate şi standarde de calitate aferente asigurării furnizării acestora de către autorităţile administraţiei publice locale, guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale stabilesc 1

Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 453 din 25/05/2006, Capitolul II

~2~

standarde de cost. Ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale au ca obligaţie actualizarea periodică a acestor standarde de cost şi de calitate care se face în colaborare cu Ministerul Administraţiei şi Internelor şi structurile asociative ale autorităţilor administraţiei publice locale. Ca urmare, autorităţile administraţiei publice locale sunt responsabile pentru îndeplinirea standardelor de calitate şi de cost în furnizarea serviciilor publice şi de utilitate publică descentralizate. Având în vedere competenţele autorităţilor administraţiei publice locale, în vederea asigurării serviciilor publice de interes local, acestea se clasifică în competenţe exclusive, competenţe partajate şi competenţe delegate. Autorităţile administraţiei publice locale în exercitarea competenţelor exclusive, au dreptul de decizie şi dispun de resursele şi mijloacele necesare realizării acestora, cu respectarea normelor legale în vigoare. Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe exclusive privind: 2 - administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului; - administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local; - administrarea instituţiilor de cultură de interes local; - administrarea unităţilor sanitare publice de interes local; - amenajarea teritoriului şi urbanism; - alimentarea cu apă, salubrizare, iluminatul public ; - canalizarea şi epurarea apelor uzate şi fluviale; - serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru protecţia copilului şi pentru personae vârstnice; - serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele violenţei în familie; - transportul public local de călători; - alte competenţe stabilite potrivit legii. Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul judeţului exercită competenţe exclusive privind: 3 - administrarea aeroporturilor de interes local;

2 3

Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 453 din 25/05/2006, Cap. IV Ibidem 2

~3~

- administrarea domeniului public şi privat al judeţului; - administrarea instituţiilor de cultură de interes judeţean; - administrarea unităţilor sanitare publice de interes judeţean; - serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele violenţei în familie; - serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoanele vârstnice; - alte competenţe stabilite potrivit legii. În exercitarea competenţelor partajate, autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor colaborează cu autorităţile administraţiei publice de la nivel central sau judeţean, după caz, iar în cazul autorităţilor administraţiei publice locale de la nivelul judeţului acestea, colaborează cu autorităţile administraţiei publice de la nivel central, în condiţiile stabilite prin lege. Autorităţile administraţiei publice locale de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice centrale privind:4 - alimentarea cu energie termică produsă în sistem centralizat; - construirea de locuinţe sociale şi pentru tineret; - învăţământul preuniversitar de stat, cu excepţia învăţământului special; - ordinea şi siguranţa publică; - acordarea unor ajutoare sociale persoanelor aflate în dificultate; - prevenirea şi gestionarea situaţiilor de urgenţă la nivel local; - serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru persoane cu dizabilităţi; - administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local la nivelul comunelor; - alte competenţe stabilite potrivit legii. În cazul furnizării unor servicii de utilităţi publice prin intermediul funcţionarilor regionali, autorităţile administraţiei publice de la nivelul comunelor şi oraşelor exercită competenţe partajate cu autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţelor. Autorităţile administraţiei publice de la nivelul judeţelor exercită competenţe partajate cu autorităţile de la nivelul administraţiei publice centrale privind:5 - administrarea infrastructurii de transport rutier de interes judeţean; - învăţământul special; - serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru protecţia copilului;

4 5

Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 453 din 25/05/2006, Cap. IV Ibidem 4

~4~

- serviciile de asistenţă socială specializate pentru persoane cu dizabilităţi; - serviciile publice comunitare pentru evidenţa persoanelor; - alte competenţe stabilite potrivit legii. Autorităţile administraţiei publice locale exercită competenţe delegate de către autorităţile administraţiei publice centrale privind plata unor alocaţii şi a unor indemnizaţii pentru copii şi adulţi cu dezabilităţi. Pe lângă aceste competenţe, autorităţile administraţiei publice locale exercită şi alte competenţe, conform legii. Bugetele locale ale autorităţilor administraţiei publice locale au în componenţă o secţiune de funcţionare şi una de dezvoltare. Pentru asigurarea echilibrării verticale şi orizontale a bugetelor locale, unităţilor administrativteritoriale, din unele venituri ale bugetului de stat, le sunt alocate sume defalcate cu destinaţie specială, respectiv cote şi sume defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale. Structura şi criteriile de alocare a cotelor şi sumelor defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale se stabilesc prin legea finanţelor publice locale. Atât cuantumul sumelor defalcate pentru echilibrarea bugetelor locale cât şi cuantumul, structura şi criteriile de alocare a sumelor defalcate cu destinaţie specială sunt stabilite prin legea bugetului de stat. Ministerul Finanţelor Publice şi serviciile publice deconcentrate ale acestuia asigură accesul necondiţionat al autorităţilor administraţiei publice locale şi centrale, precum şi al altor factori interesaţi la informaţiile privind procesele de alocare a resurselor bugetare. Alocarea resurselor bugetare se exprimă în cheltuieli bugetare, care în teoria şi practica economică sunt prezentate distinct faţă de cheltuielile publice, astfel:6 9 cheltuielile publice reprezintă totalitatea cheltuielilor efectuate în sectorul public de administraţiile şi instituţiile publice, din fonduri bugetare, venituri proprii şi fonduri extrabugetare; 9 cheltuielile bugetare sunt reprezentate numai de acele cheltuieli finanţate din bugetul de stat, bugetele locale şi bugetul asigurărilor sociale de stat, având deci o sferă de cuprindere mai redusă, şi care sunt incluse în cheltuielile publice. În cazul României, ca stat unitar, sistemul, său bugetar se încadrează în tipologia statelor cu o structură administrativă unitară, iar nevoile de resurse bugetare la nivelul statului inclusiv a autorităţilor locale, şi posibilităţile de acoperire a acestora sunt reflectate în bugetul general consolidat. Acest buget reflectă fluxurile financiare 6

publice pentru formarea resurselor

Văcărel Iulian şi alţii, Finanţe Publice, Ediţia a IV-a, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti, 2004, p.129

~5~

bugetare şi repartizarea acestora pe destinaţii, în concordanţă cu nevoia socială şi cu obiectivele de politică financiară specifice anului la care se referă, înglobând astfel resursele bugetului de stat, resursele din bugetele locale, resursele din bugetul asigurărilor sociale de stat şi cele din bugete fondurilor speciale. Bugetul de stat cuprinde acţiunile de interes naţional, şi concretizează principalele resurse financiare mobilizate la dispoziţia statului, care sunt folosite pentru realizarea acţiunilor socialculturale, apărarea ţării, asigurarea ordinii publice, înfăptuirea protecţiei sociale şi alte asemenea. Bugetele locale evidenţiază, la rândul lor, cheltuielile pentru acţiuni specifice colectivităţilor locale, care sunt finanţate atât din venituri proprii cât şi din transferuri de la bugetul de stat. Bugetul asigurărilor sociale de stat cuprinde cheltuieli specifice domeniului asigurărilor sociale concretizate în plata pensiilor, ajutoarelor şi indemnizaţiilor, protecţiei sociale, respectiv veniturile corespunzătoare acestora (cum sunt contribuţiile pentru asigurări sociale). Bugetele fondurilor speciale extrabugetare cuprind venituri din taxe, contribuţii şi alte vărsăminte destinate unor acţiuni speciale, materializând cheltuieli pentru a asigura îndeplinirea obiectivelor aprobate prin legea de realizare a acestora. Cheltuielile publice sunt definite ca relaţii economico-sociale în formă bănească, care se manifestă între stat, pe de o parte, şi persoane fizice şi juridice, pe de altă parte, cu ocazia repartizării şi utilizării resurselor financiare ale statului, cu scopul de a fi îndeplinite funcţiile acestuia.7 Cheltuielile publice se materializează în plăţi efectuate de stat din resursele mobilizate în acest sens pe seama prelevărilor obligatorii şi din alte surse de venituri bugetare, pentru îndeplinirea obiectivelor statului, respectiv: 9 servicii publice generale; 9 finanţarea acţiunilor social-culturale; 9 apărare şi ordine publică; 9 asistenţă şi securitate socială; 9 acţiuni economice; 9 alte acţiuni. Conceptul de cheltuială publică poate fi utilizat cu mai multe sensuri, dintre care un rol important îl are cel juridic şi cel economic. 7

Văcărel Iulian şi alţii, Finanţe Publice, Ediţia a IV-a, Editura Didactică şi Pedagogică, R.A., Bucureşti, 2004, p.127

~6~

Noţiunea de cheltuială publică în sens juridic8, semnifică o plată făcută pentru funcţionarea instituţiilor publice şi pentru înfăptuirea activităţilor ce au caracter public, inclusiv a întreprinderilor cu capital de stat. Noţiunea de cheltuială publică, în sens economic9, faţă de noţiunea în sens juridic, exprimă procese economice de repartiţie a PIB, exprimate prin alocarea şi utilizarea resurselor băneşti, pentru realizarea de acţiuni de interes public atât la nivel naţional cât şi la nivelul colectivităţilor locale, această accepţiune incluzând şi procesele economice de consum public de resurse, ce se efectuează în legătură directă cu satisfacerea nevoilor de utilităţi sociale publice. Conceptul de cheltuială publică are şi un sens mai larg10, când se referă la ansamblul de activităţi cu caracter public, referindu-se şi la cele materiale din întreprinderile cu capital de stat, în care cheltuielile se acoperă, în general din venituri proprii şi un sens mai restrâns11, care are în vedere doar activităţi ce se desfăşoară prin instituţii publice (bugetare), iar cheltuielile acestora sunt reflectate în bugetul public. Conceptul de cheltuială publică în sens restrâns, presupune alocarea de sume din buget şi se confundă, adesea, cu cel de cheltuială bugetară (a statului). În interpretarea noţiunii de cheltuială publică un rol important în prezentare îl are concepţia clasică şi concepţia modernă, cu privire la finanţele publice. În concepţia economiştilor clasici, cheltuiala publică reprezintă o consumaţiune de valori cu caracter definitiv, nerecuperabil.12 Teoria economiştilor clasici are în vedere faptul că eventualele cheltuieli publice presupun o diminuare a avuţiei naţionale, afectând în mod negativ produsul naţional dar având şi un impact nefavorabil asupra reproducerii capitalului şi dezvoltării unui stat, fiind considerat doar un consumator de resurse. În concepţia modernă13, statul este văzut în altă ipostază de cât aceea de simplu consumator de resurse pentru îndeplinirea sarcinilor tradiţionale. În interpretarea modernă, cheltuielile publice reprezintă doar parţial procese de consum final, cealaltă parte a lor are, fie un caracter recuperabil, fie unul de realocări de resurse, ele generând, pe ansamblu, efecte pozitive asupra reproducţiei sociale. Considerate global cheltuielile publice vizează atât sfera activităţilor nemateriale cât şi pe cea a activităţilor materiale şi se concretizează prin finanţarea de acţiuni de interes public. 8

Gheorghe Filip şi alţii, Finanţe, Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2001, p. 134 Ibidem 8 10 Gheorghe Filip şi alţii, Finanţe, Editura Sedcom Libris, Iaşi, 2001, p. 135 11 Ibidem 10 12 Ibidem 10 13 Ibidem 10 9

~7~

Prin efectuarea lor, se creează condiţii necesare funcţionării organelor şi instituţiilor de stat, care desfăşoară în principal activităţi nemateriale, sau au loc o serie de procese economice materiale, de producere de bunuri şi servicii, ce se reflectă în produsul naţional. În consecinţă, cheltuielile publice au următoarea structură: 14 9 cheltuielile bugetare – acoperite din resurese financiare publice, constituite în: -

bugetul de stat;

-

bugetul asigurărilor sociale de stat,

-

bugetul trezoreriei statului;

-

bugetele locale.

9 cheltuielile acoperite din fonduri cu destinaţie specială (aflate la dispoziţia ministerelor şi a altor organe centrale) cum sunt bugetele fondurilor speciale; 9 cheltuielile extrabugetare – acoperite din resurse financiare publice constituite în afara bugetului de stat sau bugetelor locale. 9 cheltuielile întreprinderilor (entităţilor economico-financiare) cu capital de stat fac parte din sistemul cheltuielilor publice dar nu se reflectă în bugetul de stat şi deci nu sunt cheltuieli bugetare. În funcţie de autorităţile publice care pot angaja cheltuieli publice, acestea se compun din: ¾ cheltuieli ale administraţiilor centrale de stat, finanţate din fondurile bugetare, extrabugetare şi speciale şi din fondul asigurărilor sociale de stat; ¾ cheltuieli ale administraţiilor locale, regionale finanţate din fondurile bugetare ale entităţilor administrativ-teritoriale; ¾ cheltuieli ale întreprinderilor şi altor entităţi economico-financiare cu capital de stat. Conţinutul economic al cheltuielilor publice se află în strânsă legătură şi cu destinaţia lor, respectiv: 9 cheltuielile publice pot exprima un consum definitiv de produs intern brut (PIB); 9 cheltuielile publice pot reprezenta o avansare de produs intern brut, atunci când sunt materializate în bunuri de capital (mijloace fixe). Cheltuielile publice totale se obţin prin însumarea tuturor categoriilor de cheltuieli publice, din care s-au dedus sumele reprezentând transferuri de resurse financiare între diferitele bugete componente ale bugetului public naţional.

14

Lefter Chirică, Bănuţ Alexandru, Finanţe Publice- Contabilitate Bugetară şi de Trezorerie, Vol.1, Editura Economică, Bucureşti, 2001,p.45-46

~8~