Banco Mundial 2003

INFORME SOBRE EL DESARROLLO MUNDIAL, 2003 PANORAMA GENERAL

Desarrollo sostenible en un mundo dinámico Transformación de las instituciones, crecimiento y calidad de vida

BANCO MUNDIAL

DESARROLLO SOSTENIBLE EN UN MUNDO DINÁMICO

Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 Panorama general

Banco Mundial Washington, D.C.

© 2002 The International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank 1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433, U.S.A. 2 3 4 05 04 03 02 Diseño de portada: Debra Naylor, Naylor Design, Inc. Imágenes de la portada: La portada, que es un montaje de dos imágenes de satélite, muestra las luces de asentamientos humanos y la variación de temperaturas en la superficie del mar (el 14 de mayo de 2002). La imagen ilustra varios temas del Informe sobre el desarrollo mundial, 2003: la relación entre crecimiento y medio ambiente (mayores ingresos correlacionados con mayor uso de energía), el continuo desafío socioeconómico que plantea la reducción de la desigualdad y la pobreza (enorme disparidad entre el uso de energía de los países desarrollados y el de los países en desarrollo), la interconexión e impacto de la actividad humana (uso de energía obtenida de combustibles fósiles, la cual eleva las temperaturas de la superficie marina), y la necesidad de recoger información (como la que proporcionan los sensores satélite) para anticiparse y hacer seguimiento a los problemas, si queremos que el mundo se reoriente hacia un desarrollo más sostenible. La imagen de luces de ciudad es cortesía de Defense Meteorological Satellite Program Digital Archive, National Geographic Data Center, U.S. National Oceanic and Aeronautics Administration. La imagen de las temperaturas de la superficie del mar es cortesía de U.S. National Climatic Data Center. Diagramación y artes de interior por Barton Matheson Willse & Worthington, Baltimore. Producido en los Estados Unidos Primera impresión, agosto de 2002 Este documento sintetiza el Informe sobre el desarrollo mundial, 2003, una co-publicación del Banco Mundial y Oxford University Press. Si bien es producto del personal del Banco Mundial, los juicios contenidos en él no necesariamente reflejan las opiniones de su Junta Directiva ni de los países que ella representa. El Banco Mundial no garantiza la precisión de los datos incluidos en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualesquiera consecuencias de su uso. ISBN 0-8213-5190-7

Contenido del Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 1

Logros y desafíos

El desafío del desarrollo esencial Actuemos ahora, aun sobre problemas a largo plazo 2

Manejo de una cartera de activos más general

Sostenibilidad, un marco en evolución Medición de la sostenibilidad Importancia de una serie de bienes ¿Por qué la necesidad de manejar una cartera de activos más general? Trueques y desarrollo sostenible Algunos bienes se usan en exceso o su provisión es escasa, ¿por qué? Corrección del uso excesivo o la escasa provisión de bienes importantes 3

Instituciones para el desarrollo sostenible

Instituciones coordinadoras de la conducta humana Instituciones protectoras de los bienes Captación de señales, equilibrio de intereses e implementación de decisiones Superación de barreras a la coordinación Promoción de la inclusividad Catalizadores para el cambio 4

Mejoramiento de los medios de vida en tierras frágiles

Inclusión, innovación y migración Manejo de tierras frágiles para mejorar los medios de vida Vida al borde: las planicies áridas Vida en un precipicio: las montañas Fomento de los activos escuchando... y habilitando a las comunidades para actuar Fomento del capital humano de la mujer Aprovechamiento del capital social tradicional Uso de recursos locales no renovables Equilibrio de intereses entre gobiernos, compañías y comunidades Asociación para el cambio

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Transformación de instituciones relacionadas con tierras de cultivo

Restricciones de tierra y agua Eliminación de la pobreza rural y preparación de emigrantes Intensificación del uso de la tierra Intensificación del uso del agua Cómo ponerse a la cabeza de la frontera Conclusión 6

Cómo obtener lo mejor de las ciudades

Desafíos de la vida urbana Luces de ciudad: faros de esperanza y reflejos de advertencia Creación de electores informados para atender a los desbordamientos y anticipar los riesgos Equilibrio de intereses para proveer bienes públicos urbanos Inclusión y acceso a activos: desafío a las raíces institucionales de los barrios bajos Instituciones para el desarrollo urbano sostenible Conclusiones 7

Fortalecimiento de la coordinación nacional

Promoción de la inclusividad Creación de un sano clima de inversión Manejo del medio ambiente Manejo de los recursos naturales y uso efectivo de la ayuda Cómo evitar el conflicto violento Conclusión 8

Problemas globales y preocupaciones locales

Diseño de instituciones para resolver problemas globales Conservación de la biodiversidad Mitigación y adaptación a los riesgos del cambio climático Conclusión 9

Sendas hacia un futuro sostenible

Actuar hoy Diálogo en curso: una visión y un acuerdo globales Diálogo en curso: algunas preguntas abiertas Nota bibliográfica Indicadores seleccionados del desarrollo mundial

Panorama general El desarrollo es sostenible si las reglas del juego son transparentes y el juego inclusivo.

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urante los próximos 30 años, 2.000 millones de personas se sumarán a la población mundial, y durante los 20 años subsiguientes 1.000 millones más. Todo este incremento se producirá en los países en desarrollo, y casi íntegramente en áreas urbanas. Hoy, 2.800 millones de personas de los países en desarrollo viven con menos de US$2 por día. El desafío central para el desarrollo sostenible es asegurar una mejor calidad de vida para toda esa gente, a la vez que responder a las aspiraciones de bienestar de todos. Esto demanda un crecimiento sustancial de los ingresos y la productividad en los países en desarrollo. Al mismo tiempo, es necesario sostener servicios cruciales de los ecosistemas y fortalecer el tejido social que apuntala el desarrollo. El Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 trata sobre mejorar el bienestar y proteger lo que la gente valora y quiere traspasar a sus hijos. Sus mensajes, en pocas palabras, son éstos: Para que la gente prospere los bienes tienen que prosperar. Para que el desarrollo sea sostenible —y debido a los umbrales y complementariedades entre los bienes—, es necesario manejar responsablemente una cartera general de activos —físicos, financieros, humanos, sociales y ambientales—. 䡲 Instituciones tales como los derechos de propie-

dad y el Estado de Derecho son esenciales para la creación de activos de factura humana y para que los mercados operen eficientemente como una institución coordinadora.

䡲 Se necesitan otras instituciones para coordinar y

asegurar una oferta suficiente de los activos que los mercados no proveen espontáneamente: bienes ambientales (agua limpia, aire limpio, pesca y bosques) y bienes sociales (confianza mutua, habilidad para trabajar en red y seguridad de las personas y de la propiedad). 䡲 Las instituciones competentes para la coordinación captan las señales de problemas, equilibran justa y eficientemente los intereses en la formulación de políticas, y ejecutan las políticas de una manera responsable. Tales instituciones habilitan a las sociedades para negociar caminos hacia oportunidades ganador-ganador —caminos que pueden resultar elusivos cuando no se compensan los costos para algunos grupos. 䡲 La distribución de los activos es crucial para determinar a quién sirven las instituciones y cómo se forman las políticas. Cuando los intereses son dispersos o cuando algunos grupos de la sociedad son pobres o desfranqueados de alguna otra manera, las instituciones suelen estar ausentes o resquebrajadas. Los grupos que carecen de activos tienden a carecer también de voz, seguridad y participación en la sociedad en general, lo que impide que las instituciones desempeñen sus necesarias funciones de coordinación. Esto puede resultar en círculos viciosos que se auto-refuerzan, en la medida en que instituciones parcializadas implementan políticas que conducen a una distribución más desigual de los activos y a una mayor polarización. Aunque difícil, es posible desarrollar políticas que incrementen la voz y el acceso a los activos reorientando la dinámica del desarrollo, 

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Instituciones

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Distribución de activos

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La distribución de los activos moldea las instituciones y las políticas

Políticas

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Figura 1 Circuito políticas-instituciones-activos Las políticas moldean las instituciones y la distribución de los activos

de círculos viciosos a círculos virtuosos y hacia una mayor sostenibilidad (ver figura 1). Cuando se escucha a más gente, se desperdician menos bienes. Puesto que el mundo viene pareciéndose a una única comunidad, estas lecciones pueden ser válidas aún a nivel global. Lo que esto implica para las estrategias de desarrollo y la asistencia para el desarrollo es que debe darse mayor énfasis a: 䡲 Identificar los círculos viciosos que mantienen

lento el ritmo del crecimiento y desigual la distribución de activos, y desarrollar intervenciones estratégicas para romper esos círculos viciosos. 䡲 Invertir en proyectos, programas e iniciativas que saquen adelante instituciones mejores y más inclusivas, y que aseguren el aprendizaje sistemático. 䡲 Apoyar la evolución de un ecosistema de organizaciones que aprendan, y aplicar ese aprendizaje a mejorar políticas y proyectos. Estrategias de desarrollo que enfaticen la inclusividad, el crecimiento compartido y mejor gobernación, plantearán grandes demandas a los líderes y las comunidades de los países en desarrollo. La introducción de regímenes más acogedores de comercio, ayuda, migración y participación del conocimiento en los países industrializados —para facilitar el crecimiento de los países en desarrollo— acarreará grandes demandas para los líderes y votantes de los países industrializados. La superación de la inercia que impide abordar estos difíciles problemas —los temores y riesgos conectados con la acción unilateral— requiere mayor coordinación. Una visión común audaz y un compromiso mutuo, auto-reforzador y de largo plazo con un acuerdo global a 50 años, faci-

litarían esa coordinación. Tal acuerdo prometería asistencia adicional más apropiada y sostenida, siempre que se ahonde en la reforma, y daría la seguridad de que se profundice en ésta siempre que haya asistencia por llegar. El Informe asume una perspectiva de 20 a 50 años, reconociendo con ello los largos períodos de encauzamiento que implica la evolución y transformación social. En esta escala de tiempo, las acciones actuales determinarán la evolución de las tecnologías futuras y las preferencias individuales y sociales futuras. Esta perspectiva permite el análisis del impacto acumulativo de cambios incrementales que afectan la sostenibilidad, y reconoce el horizonte de tiempo más largo que requiere la reforma institucional. Debido a que el Informe mira a un horizonte más largo, muchos de los parámetros de política se convierten en variables. Por ejemplo, las preferencias y tecnologías que pueden asumirse como fijas en el corto plazo, no pueden asumirse como fijas en el largo plazo. Similarmente, no puede establecerse una separación nítida entre las cuestiones de asignación (tema de la economía) y la negociación en torno a problemas de distribución (tema de la política). El Informe no se centra en políticas ni diseños organizacionales específicos, ni evalúa proyecciones basadas en diferentes escenarios de política u organizacionales. El documento reconoce la importancia de las políticas e incentivos económicos para el cambio de conducta, pero arguye que a causa de debilidad institucional no se han adoptado o implementado políticas apropiadas. Por esta razón, se centra en los puntales de instituciones buenas, que pueden diseñar, adoptar e implementar respuestas sostenibles, y en cómo esas instituciones emergen y se adaptan a problemas y oportunidades. La premisa de este enfoque institucional es que problemas y soluciones de desarrollo que ni siquiera son previsibles hoy, pueden atenderse mejor, y sostenidamente, si los cimientos institucionales son fuertes. El Informe se basa en las muchas innovaciones institucionales que se están adelantando en todo el mundo, para ilustrar las oportunidades y los catalizadores. Las soluciones durables no emergen de arreglos rápidos. Ganancias significativas en desarrollo, pero a costos que son insostenibles

Durante los últimos 30 años, 2.000 millones de personas se sumaron a la población mundial, la mayoría

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de ellas en países en desarrollo. Este crecimiento vino acompañado de logros significativos en bienestar humano. En los países de bajos y medianos ingresos la tasa de mortalidad infantil se redujo a la mitad, del 11% al 6% de los nacimientos con vida; el analfabetismo general cayó del 47% al 25%, y entre las mujeres, del 57% al 32%. El ingreso real per cápita (en dólares ponderados por población) se elevó de US$989 en 1980 a US$1.354 en 2000. Y mucha de la gente del mundo disfruta hoy de más libertades y de mayores oportunidades de participación en los procesos democráticos que hace tres décadas. También ha habido casos exitosos en la reducción de presiones sobre el medio ambiente; por ejemplo, en protección de la capa de ozono y en doblegamiento de la lluvia ácida transfronteriza. La polución del aire urbano está decreciendo en Ciudad de México y en muchas de las ciudades chinas de rápido crecimiento. La mayoría de los países han programado el retiro escalonado de la gasolina. En sólo los últimos 10 años, en los países de bajos y medianos ingresos el acceso a servicios sanitarios se elevó del 44% al 52%. Pero algunas tendencias sociales y ambientales asociadas con estrategias pasadas de desarrollo, en países tanto industrializados como en desarrollo, no son sostenibles. Hay todavía 1.200 millones de personas extremadamente pobres (que viven con menos de un dólar por día), pese al éxito alcanzado en la reducción de esta cifra como mínimo en 200 millones durante las dos últimas décadas, aún con el enorme crecimiento de la población total durante el mismo período. El ingreso promedio de los 20 países más ricos es 37 veces el de los 20 países más pobres —razón ésta que se ha duplicado en el curso de los últimos 40 años, debido principalmente a la falta de crecimiento de los países más pobres—. En los años 1990, 46 países vivieron conflictos armados, primordialmente civiles. Entre éstos estuvieron más de la mitad de los países más pobres (17 de 33). Esos conflictos tienen costos muy altos, puesto que destruyen logros del desarrollo pasado y dejan un legado de bienes dañados y de desconfianza corrosiva que impide el progreso futuro. Más de 1.000 millones de personas de países de bajos y medianos ingresos carecen de acceso a agua potable y 2.000 millones carecen de servicios sanitarios adecuados, lo que las hace vulnerables a enfermedades evitables y muerte prematura.



Las condiciones ambientales también se han deteriorado en muchos lugares en todo el planeta y seguirán empeorando si continúan las tendencias actuales. Desde los años 1950 se han degradado cerca de 2 millones de hectáreas de tierra en todo el mundo (el 23% del total de tierras de cultivo, pastoreo, bosques y maderables). Poblaciones más grandes y más sedientas recurren a fuentes finitas de agua dulce y en algunas regiones asoman conflictos por agua y la pérdida de ecosistemas fluviales. Para el año 2025 tres cuartas partes de la población mundial podrían estar viviendo a 100 kilómetros o menos del mar, lo que significaría una inmensa presión sobre los ecosistemas costeros. Dos terceras partes de todas las áreas de pesca son explotadas más allá de sus límites sostenibles, y la mitad o más de los arrecifes de coral del mundo pueden perecer en este siglo. Cada década se tala otro 5% de los bosques tropicales. Más de un tercio de la biodiversidad terrestre se aprieta en fragmentos de su hábitat que cubren apenas el 1,4% de la superficie de la Tierra, y podría desaparecer si esos fragmentos se pierden. Los humanos estamos cambiando el clima del mundo, amenazando con ello a las poblaciones costeras e isleñas al elevar el nivel del mar, y a los residentes de las áreas semiáridas, con la desertización. Y cientos de ciudades de países en desarrollo tienen un aire malsano que causa muertes prematuras que podrían evitarse a un módico costo. Cómo aprovechar las oportunidades de crecimiento sostenible

El próximo medio siglo ofrece una oportunidad de transformar el patrón global de crecimiento económico, de manera que permita eliminar la pobreza y pasar al uso sostenible de una cartera de activos más general. Para sus medios de vida y su bienestar, la gente depende de los activos —naturales y de factura humana; comunales, individuales y públicos—. Los suelos, la pesca y los bosques que benefician directamente a los pobres, pueden degradarse inútilmente cuando la gente carece de seguridad y de una perspectiva de largo plazo. De igual manera, la inversión en máquinas y capital humano necesita del apoyo de instituciones tales como leyes dignas de crédito y derechos de propiedad que eleven la confianza. El freno requerido tiene que ver con importantes problemas de compromiso, dado que los bienes próspe-

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 

ros son blancos tentadores para la apropiación de parte de individuos, firmas, y gobiernos y sus funcionarios. Y, puesto que ningún conjunto de actores es perfecto, las instituciones tienen que compensar. Motores del cambio y la transformación De los muchos motores interrelacionados de cambio y transformación socioeconómicos, sobresalen cuatro: la innovación científica y tecnológica, y el crecimiento del ingreso (que son ambos procesos continuos), y el crecimiento demográfico y la urbanización (que son transiciones momentáneas). 䡲 Innovación científica y tecnológica. La ciencia y

la tecnología tienen el potencial para habilitar a los países en desarrollo para aprender más rápido unos de otros y de los países industrializados —para mejorar la salud y la productividad de los pobres y mitigar el cambio climático y la degradación ambiental—. El que lo hagan depende en gran medida de decisiones colectivas sobre financiación, implementación y difusión de la innovación tecnológica. 䡲 Crecimiento del ingreso. El crecimiento proyectado del ingreso global, del 3% anual durante los próximos 50 años, implica la cuadruplicación del producto interno bruto (PIB) mundial. Este crecimiento requerirá inversiones mayores en nuevo capital de factura humana, para expandir la capacidad y reemplazar la ya existente a medida que envejezca. Haciendo que estas inversiones (muchas de las cuales son de larga vida) sean más sensibles ambiental y socialmente, mediante criterios de inversión apropiados, se avanzará un largo trecho en la tarea de desplazar el desarrollo hacia un camino más sostenible —oportunidad ésta que tiene que aprovecharse. 䡲 Transición demográfica. Es posible que en este siglo se estabilice la población mundial entre 9.000 y 10.000 millones de personas —el 85% de este crecimiento ocurrirá para el año 2025—. Esta es una oportunidad histórica. La desaceleración del crecimiento demográfico y el crecimiento proporcional de la población en edad productiva, significan que los gobiernos que estaban luchando para conseguir apenas mantenerse al ritmo de las crecientes poblaciones, pueden pasar a centrarse en mejorar la calidad de vida de todos sus ciudadanos. Sin embargo, esta oportunidad depende de

asegurar que la gente sea educada y tenga empleo y oportunidades de inversión. 䡲 Transición urbana. Para el año 2050, por primera vez en la historia, la mayoría de la gente de los países en desarrollo estará viviendo en pueblos y ciudades (ver figura 2). Las áreas urbanas de buen funcionamiento son motores del crecimiento de la productividad, de empleo y de transformación social. La duplicación proyectada de las poblaciones urbanas hará necesario renovar el longevo ambiente creado de las ciudades. Las inversiones en infraestructura y otras inversiones de capital afectarán el uso de la tierra, el espacio público y la energía, y la calidad de vida tanto de los residentes urbanos como de los no urbanos. Las transiciones demográfica y urbana también abrirán una ventana mayor de oportunidad para revertir la expansión de la agricultura en los ecosistemas terrestres, pero crearán tensiones sobre los ecosistemas fluviales y costeros. Tomar las medidas correctivas con anticipación a estas tendencias conocidas puede evitar lamentaciones futuras. Desafíos mayores por superar en los próximos 50 años Dondequiera que vive gente, surgen problemas y oportunidades —en pueblos de montaña y en áreas secas, en comunidades isleñas y costeras, en asentamientos rurales y periurbanos, en pueblos y ciudades. Los siguientes son algunos de los desafíos claves, con implicaciones locales y globales, que enfrentará la población mundial en las próximas cinco décadas. 䡲 Hoy, 1.300 millones de personas viven en ecosis-

temas frágiles y a menudo remotos —zonas semiáridas, montañas y bosques— y esa población está creciendo más rápidamente que la de áreas rurales más favorecidas. ¿Podrán esas gentes superar la pobreza, mejorar sus medios de vida y adaptarse a nuevas oportunidades —siempre que sea necesario— mediante su emigración, o se las dejará agotarse? 䡲 La población de las ciudades y megaciudades del mundo en desarrollo crecerá a más del doble. ¿Harán gala los centros urbanos de su potencial como motores dinámicos del crecimiento y de la modernización social, o quedarán atascados en la pobreza, la polución, la congestión y el crimen?

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Figura 2 ¿Oportunidades aprovechadas… o perdidas? Transiciones demográfica y urbana Población (en miles de millones) La población global se estabiliza

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Megaciudades 29

Pueblos 6

Otros asentamientos rurales Tierras frágiles

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Rápido crecimiento urbano

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Ciudades

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Todavía muchos en áreas frágiles

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OECD 1950

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OECD

1970

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OECD

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DTC

OECD

2030

DTC

OECD 2050

Nota: DTC se refiere a países en desarrollo y en transición (developing and transition countries); OECD se refiere a países industrializados de altos ingresos (y no todos miembros de la Organización para la Cooperación y el desarrollo Económicos – OECD). Los números a la derecha de las columnas corresponden a la cantidad de megaciudades. Se consideran pueblos los centros urbanos con menos de 100.000 habitantes; ciudades, centros con una población de 100.000 a 10 millones, y megaciudades, las que tienen más de 10 millones de habitantes. Fuente: Las proyecciones de la población global se basan en estimaciones del Banco Mundial. Las estimaciones de cambios en la población de áreas urbanas y rurales se basan en datos de las Naciones Unidas.

䡲 ¿Se manejarán los recursos naturales renovables

como fuentes sostenidas de medios de vida y de bienestar, o se agotarán los bosques, los suelos, el agua la biodiversidad y las zonas de pesca? 䡲 ¿Serán las sociedades elásticas, con mirada al futuro y creativas, capaces de promover un desarrollo más equitativo y de hacer frente a golpes inesperados a medida que experimentan transformaciones generales en los patrones de crecimiento y migración, o se volverán intolerantes y hostiles a nuevos inmigrantes, valores e ideas, o se lanzarán a una lucha por los recursos? 䡲 ¿Podrán los países pobres acelerar su crecimiento sin crear tensiones sociales y ambientales desestabilizadoras? ¿Generará la perspectiva de un PIB mundial de US$100 millones de millones a mediados del siglo, menores tensiones sociales y ambientales que la mucho menor economía global de hoy? La acción tiene que empezar ahora, para enfrentar problemas emergentes que tienen consecuencias muy duraderas... Tradicionalmente, las instituciones diseñadas para proteger activos y facilitar transacciones se han desa-

rrollado en el curso de períodos largos, frecuentemente con lamentables retrasos. Las despilfarradoras carreras por madera o pescado —tolerables cuando las existencias son abundantes— se convierten en amenazas inminentes cuando el agotamiento de los árboles o de la pesca está a la vista. Se requieren medidas urgentes para atender problemas ambientales y sociales agudos, sea que éstos tengan horizontes cortos o largos. El progreso en ese sentido es posible. Las condiciones de vida en los barrios bajos pueden mejorar rápidamente si los residentes cuentan con una tenencia segura del terreno y si los gobiernos y los servicios públicos están dispuestos a trabajar con ellos. La polución industrial del agua puede reducirse sustancialmente y a un costo relativamente bajo siempre que se tengan procedimientos vigentes de seguimiento y de cumplimiento forzoso. La deforestación ilegal puede vencerse siempre que haya apoyo popular para hacerlo. Para ninguna de estas acciones es pre-requisito el crecimiento de los ingresos y para ninguna es éste una panacea. En pocas palabras, el progreso rápido es posible siempre que haya en funcionamiento instituciones competentes que habiliten la acción pública.

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…y para atender problemas que requieren compromisos por mayores horizontes de tiempo Los problemas arduos no se atienden con arreglos tecnológicos rápidos, ni con transferencias de una cultura o de una localidad a otra de soluciones listas para aplicar. También es motivo para pensar el hecho de que puedan perderse las ganancias de los últimos años, como está sucediendo en los muchos Estados en conflicto. El desafío es acelerar el progreso y poner en funcionamiento instituciones profundamente asentadas que puedan resistirse al retroceso antes de que éste empiece. Cambios políticos de primer orden, como los tendientes a reformar sistemas educativos, manejar ecosistemas, o cambiar el uso del espacio urbano, se realizan a lo largo de décadas. Para asegurar que las instituciones creadas hoy puedan soportar mejores

Figura 3 Pensemos a largo plazo; actuemos ahora (miles de millones de toneladas equivalentes a carbono) 35

Incremento de temperatura para 2100

30 Escenario intensivo en combustible

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de + 3ⴗ a + 7ⴗ C

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de + 1ⴰ a + 3ⴰ C

Escenario sin daño climático

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Tiempo para desarrollar nuevas tecnologías

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Para otros problemas agudos se necesitan ahora medidas urgentes, precisamente debido al largo tiempo introductorio que se requiere para reorientar instituciones que funcionan deficientemente. Son ejemplos de esto la eliminación de subsidios y tarifas refractarios de países industrializados sobre productos en los que los países en desarrollo tienen una ventaja comparativa; la conservación de zonas pesqueras y de bosques sobreexplotados; y la reducción de la extrema desigualdad en los países en desarrollo. A lo largo del tiempo, sobre cada asunto han surgido fuertes partidarios de resultados que son insostenibles o indeseables, los cuales conducen a un “cerco” político que es difícil de revertir. La reforma comercial puede tomar décadas y también pueden necesitarse décadas para lograr reducciones pacíficas de la desigualdad en la distribución de los activos. Algunos de los problemas más difíciles aún no son severos y tienen largos períodos introductorios. Pero serán difíciles de atender si la acción se difiere hasta que el problema sea evidente. Por ejemplo, es posible que las autoridades de manejo de las cuencas hidrográficas lleguen a crearse sólo después de que toda el agua de un río principal haya sido apropiada y el río esté literalmente seco en su desembocadura. A ese punto, y habiendo un fuerte cabildeo de agricultores e industriales usuarios del agua, es difícil reasignar suficiente agua para mantener los ecosistemas ribereños y costeros. El cambio climático ofrece una conmocionante ilustración de la necesidad de pensar a largo plazo pero actuar ahora (ver figura 3).

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Tiempo para renovación del capital

Fuente: Para emisiones de CO2, escenarios IPCC A1FI y B1, en Nakicenovi ´ c´ y Swart (2000); para temperatura, Stott y Kettleborough (2002).

resultados en el futuro, tienen que ser durables y adaptables. La durabilidad implica que las instituciones estén dotadas de las capacidades y estructuras de incentivos necesarias para replicar sus efectos benéficos en el futuro. Debido a que es imposible predecir el rango completo de problemas, necesidades y oportunidades que hayan de surgir, las estructuras institucionales también tienen que ser capaces de aprender, evolucionar y adaptarse sin perder su mandato central. La mayor productividad y prosperidad dependen del mejoramiento de las muchas dimensiones del bienestar humano —tanto riqueza material como los aspectos no materiales del bienestar personal y social—. Mejorar el bienestar así definido requiere el manejo de una cartera de activos diversos —físicos, humanos, financieros, sociales, naturales e intelectuales—. La razón para tener una cartera diversa es que los bienes con frecuencia son complementarios. Los individuos que viven serias privaciones de educación o salud no pueden aprovechar íntegramente cualesquiera bienes naturales y físicos que puedan tener. La vivienda urbana se devalúa con el aire enrarecido, aguas subterráneas contaminadas, o la pérdida de humedales moderadores de crecidas de los ríos. Aunque cuente con fuerza laboral educada y recursos financieros a su disposición, un país o región no

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puede avanzar si las instituciones sociales se ven devastadas por enemistades y conflictos que corroen la confianza y la cooperación. La provisión de activos financieros es escasa debido a desbordamientos... Los bienes ambientales y sociales suelen tener características de propiedad común. Es posible que los individuos que usan esos bienes no consideren los efectos de desbordamiento que pueden tener sobre otros. Por ejemplo, alguien que tale bosque y haga quemas puede perjudicar bienes de otra gente: los campos, si el fuego se extiende; la salud, debido a la calina y el humo, y el abastecimiento de agua, como resultado de la sedimentación. Lo mismo es válido para la polución del aire por parte de plantas de energía y vehículos. …y es propensa a ser objeto de despilfarradoras carreras por su control Tradicionalmente, muchos recursos naturales han sido considerados como abiertamente disponibles para todo el mundo y como si fueran infinitamente renovables. Cuando bienes tales como bosques, pesca o tierra parecen inagotables para todos los usuarios potencialmente interesados, puede resultar aparentemente innecesario asignar y defender derechos de control para manejar su uso. Pero a medida que las actividades económicas se integran nacional y globalmente, y que se incrementa la capacidad tecnológica de la actividad humana, incluso a niveles locales, también se incrementa la presión sobre los recursos naturales y su capacidad regenerativa. Al darse cuenta de la creciente escasez, muchos grupos de interés compiten por asir los bienes y hacer valer su control mediante ocupación o mediante derechos de prioridad para la extracción de bienes naturales (madera, reservas forestales, pesca, solares urbanos y agua). Aun el uso de “vertederos” ambientales para la descarga de desechos (en tierra, aire o agua) es objeto de una competencia por derechos de propiedad —los primeros polucionadores dejan menores opciones y a mayores costos para los que vienen después, como puede verse en el desequilibrio global en emisiones de carbono. La atención a estos problemas exige coordinación Para todos sería mejor tener soluciones cooperativas para evitar estos desbordamientos y competencias.

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Ejemplos de ese tipo de soluciones son acordar límites para la captura de peces; mantener un sistema de irrigación o de drenaje de cuya buena operación todos puedan beneficiarse; recolectar y evacuar los desechos sólidos de manera segura, para reducir los peligros ambientales para todos los residentes rurales o urbanos. Es esencial que haya instituciones que restrinjan la toma de activos —mediante normas o bajo amenaza de castigo— para que los bienes prosperen, ya se trate de bienes de factura humana o naturales, y sean éstos negociados en el mercado o no. Por ejemplo, la restricción es necesaria para que las zonas forestales y acuíferas puedan rendir beneficios sostenidos cuando la densidad de la población, cambios en la tecnología y en las preferencias, y otros desarrollos incrementen la demanda de su uso. Las instituciones que aseguran tal restricción permiten que los activos prosperen. Pero debido a que los beneficios que ellas generan son dispersos, dichas instituciones no emergen fácilmente. Las instituciones protectoras definen y apoyan los derechos de control para el acceso a, y el uso de activos esenciales para el bienestar humano —quién puede apacentar sus vacas en dónde; quién controla una fábrica; quién se lleva a casa los beneficios finales; a quién y cuándo y dónde se le permite descargar emisiones—. 䡲 Un subconjunto especial de instituciones protec-

toras, los derechos de propiedad privada, incorpora derechos claramente delimitados de uso y toma de decisiones para el “dueño”, y típicamente incluye el derecho a vender o arrendar un bien. Tales instituciones conllevan un compromiso de la sociedad (familia extensa, vecinos, campesinos y gobiernos) de ayudar a proteger esos derechos. En un Estado moderno, este compromiso implica la obligación activa del gobierno de imponer cumplimiento forzoso (policía, jueces y otras autoridades) y el gobierno tiene que respetar los derechos. Por esta razón, la seguridad de los derechos de propiedad está estrechamente asociada con el Estado de Derecho, al permitir a la gente hacer asunciones acerca de lo que será respetado como suyo. 䡲 También surgen instituciones protectoras para manejar bienes que no son susceptibles a la propiedad privada. Una agencia de control de la polución

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define y protege derechos de control del aire. Un banco central protege la integridad de un sistema monetario y financiero. Y, como lo demuestra la literatura sobre manejo de recursos de propiedad común y sobre capital social, las comunidades locales pueden solucionar problemas de coordinación y permitir que los activos prosperen. Los mercados pueden jugar un papel positivo en algunas circunstancias Donde los derechos de propiedad son respetados, el mercado funciona bien como institución coordinadora para proveer ciertos tipos de activos, bienes y servicios, tales como alimentos y ropa. El mercado comunica las preferencias dispersas de consumidores individuales y equilibra la oferta y la demanda, a través del mecanismo de los precios y el incentivo de las utilidades. Y funciona mejor cuando, además de claros derechos de propiedad, hay acceso disponible a la información, las fuerzas competitivas son fuertes, y no hay desbordamientos de polución, por ejemplo (ver Informe sobre el desarrollo mundial, 2002). No obstante, para muchos problemas de la esfera ambiental y social estas condiciones no se cumplen totalmente. Sin embargo, a veces pueden estructurarse partes de un problema de manera que permita el uso de instrumentos del mercado. Por ejemplo, estableciendo topes de emisión y expidiendo permisos de polución que sean negociables, una institución pública crea escasez de emisión de polución y tiene que imponer su cumplimiento. Una vez que esto sucede, los mercados en los que se negocien los permisos pueden servir bien para cumplir el tope de polución al mínimo costo. Pero no siempre es posible compensar las imperfecciones del mercado y entonces se necesitan instituciones ajenas al mercado. Las políticas pueden corregir fallas del mercado pero a su vez pueden tener fallas propias Las políticas pueden corregir muchas fallas e imperfecciones del mercado, mediante impuestos o regulaciones para desestimular desbordamientos negativos, o mediante subsidios para estimular actividades que tengan desbordamientos positivos. Pero a menudo no se adoptan —o no se implementan— las políticas apropiadas. En otros casos puede haber fallas de política (como subsidios refractarios que favorecen intereses privados mezquinos, por encima

de los intereses generales de la sociedad) cuando decisores bien intencionados carecen de la información necesaria o cuando las instituciones son objeto de captura. En términos más generales, estos problemas reflejan la inhabilidad de los intereses dispersos de la sociedad para lograr que se escuchen sus puntos de vista y para conseguir apoyo para la adopción y cumplimiento forzoso de las políticas adecuadas. En otras palabras, son inexistentes o débiles los mecanismos institucionales que podrían equilibrar los intereses en competencia entre los pocos individuos que se benefician de la situación presente, por ejemplo los que hacen explotación forestal o vertimiento de desechos ilegalmente, y las cantidades mucho mayores que se beneficiarían de un acuerdo cooperativo. Así, las soluciones cooperativas, atractivas a los ojos de cualquier observador objetivo —tales como políticas “ganador-ganador” que favorecen tanto el medio ambiente como la eficiencia económica (según se describen en el Informe sobre el desarrollo mundial, 1992)— se ven obstaculizadas. Esto puede suceder debido a problemas de distribución (quién carga con el costo y quién se lleva los beneficios), debido a intereses que son demasiado dispersos para permitir un consenso articulado, o debido a que no sería posible un cumplimiento forzoso digno de crédito, de un acuerdo sensato. Se necesitan instituciones competentes para desempeñar funciones clave Las instituciones coordinadoras son fuertes cuando desempeñan bien tres funciones interrelacionadas: 䡲 Captar señales, detectando y anticipando proble-

mas, y escuchando los mensajes de las partes sociales y geográficas marginales de la sociedad. 䡲 Equilibrar intereses, movilizando intereses dispersos y proveyendo foros en los que todas las partes puedan expresar sus intereses, evaluar opciones y estrategias, y hacer negociaciones mutuamente aceptables. En algunos casos es necesario elaborar los acuerdos de tal manera que los ganadores compensen a los perdedores y provean aseguración para los actores que tienen aversión al riesgo. 䡲 Ejecutar acuerdos, cumpliendo lo que se ha decidido. Esto requiere compromiso, responsabilidad y aprendizaje.

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

Figura 4 ¿Qué sucede cuando fallan las instituciones protectoras? Casos de las pesqueras de bacalao de Terranova y de Enron Captura de bacalao de Terranova (toneladas) 1850–2000

Enron, valor comercial, 1985–2002

Fuente: Hannesson (2002); para Enron, CRSP, Universidad de Chicago, datos originales de la Bolsa de Valores de New York.

Por el contrario, la coordinación falla cuando: 䡲 No hay medios para que los actores asuman com-

promisos a largo plazo dignos de crédito 䡲 Intereses dispersos no tienen medios de canalizar

sus puntos de vista ni de contrarrestar intereses localizados 䡲 Algunos grupos, carentes de activos y de voz, son excluidos de participación en la sociedad. El colapso de las pesqueras de bacalao de Terranova, así como el de Enron, la gigantesca compañía estadounidense comercializadora de energía, en sus disímiles dominios, ilustra problemas comunes cuando fallan las instituciones protectoras. Bienes potencialmente renovables —pesca en un caso y crédito en el otro— fueron rebajados para beneficio de algunos a corto plazo, pero para pérdida de la sociedad a largo plazo (ver figura 4). Lazos entre calidad institucional e inclusividad: Voz y acceso a los activos

En sociedades polarizadas es difícil alcanzar acuerdos cooperativos. La extrema desigualdad en el acceso a los activos, y la exclusión social y económica impiden el surgimiento y el crecimiento de instituciones fuertes que puedan captar señales, equilibrar intereses y ejecutar políticas mediante compromisos dignos de crédito, tendientes a asegurar la sostenibilidad a largo plazo. Por el contrario, las instituciones son impermeables a las señales provenientes de grupos pobres o

desfranqueados (que podrían ser mayoría) e indiferentes a sus intereses. Debido a que los pobres y excluidos no pueden desarrollar su capital humano ni otros activos, su potencial se desperdicia, y no desarrollan un interés propio en la sociedad en general, lo que hace a la sociedad como un todo más vulnerable a choques por ingresos y a conflictos y crimen. Patrones del pasado están presentes en ciclos viciosos Patrones pasados de desigualdad —en acceso a la tierra, educación o voz política— tienden a reducir la eficiencia económica y a atrapar a las sociedades en la perpetuación de instituciones inequitativas que pueden durar mucho tiempo. En las Américas, las sociedades que empezaron con mucha desigualdad en la propiedad de los bienes (tierra y dinero) al principio de la colonización, generaron instituciones que subsecuentemente restringieron las oportunidades de la mayoría de la población para avanzar, por ejemplo, mediante el acceso a educación. En la mayor parte de Latinoamérica el acceso amplio a la posesión de tierra, a la escuela pública y a los derechos de votación se dio mucho más tarde que en Norteamérica, lo que mantuvo por siglos distribuciones sumamente sesgadas de la riqueza y el ingreso. En muchos otros países se han encontrado patrones similares de larga duración que vinculan la desigualdad en el acceso a tierra y educación con crecimiento reducido. De esto también hay evidencias recientes. Mientras más desiguales son los ingresos y los activos en el



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sector rural (como resultado de la concentración de la propiedad de la tierra), menos potente es el efecto del crecimiento del ingreso rural en la reducción de la pobreza. En áreas urbanas en las que grandes segmentos de la población carecen de tenencia segura de la tierra, esos mismos residentes carecen también de derechos reconocidos a servicios urbanos y a protección política formal —y a medidas protectoras que promuevan el mejoramiento de la vivienda y el compromiso comunitario—. Es posible romper malos hábitos creando más ciclos virtuosos Revertir la exclusión social y económica puede constituir un ímpetu particularmente poderoso para el cambio institucional. Esta reversión puede darse mediante una reforma agraria negociada, como en Brasil, Colombia y Sudáfrica, o mediante un mayor apoyo a los pequeños propietarios, como en los principales países del sudeste asiático durante los últimos 30 años. En Brasil y en muchos otros países, la protección a los residentes de los barrios bajos y los asentamientos informales del desalojo involuntario sin el debido proceso legal, les da a ellos la seguridad que necesitan para hacer inversiones privadas en sus casas y barrios, y los derechos y responsabilidades que les corresponden como contribuyentes acreedores a servicios. En Ait Iktel, Marruecos, los campesinos —súbitamente capaces de articular y movilizar respuestas a sus demandas de nuevos bienes, incluidos agua, vías, electricidad, escuelas y acceso al conocimiento— crearon una dinámica de desarrollo que elevó su confianza y capacidad. La remoción de obstáculos informales y formales a la educación y los derechos de la mujer también abre nuevas oportunidades, como en las áreas montañosas semiáridas de Túnez, donde trabajadoras de extensión agrícola por primera vez logran llegar a mujeres productoras. Revertir la exclusión social y económica puede constituir un ímpetu particularmente poderoso para el cambio institucional. Los mecanismos para el cambio pueden crear los cimientos más profundos para instituciones sostenibles, mediante la expansión del acceso a bienes e influencia (recuadro 1). Entre los catalizadores para mejorar las instituciones están: 䡲 Empoderamiento mediante acceso mejorado a los

bienes. Esto puede cumplirse incrementando el acceso a la educación; proveyendo tierra cultivable

Recuadro 1 Expansión de la inclusividad en Malasia y Sudáfrica Las sociedades altamente desiguales no valoran el potencial de mucha de su gente, y carecen de voceros para los activos que benefician a esa gente. Ello constituye una situación de despilfarro y posiblemente inestable. En primer lugar, los beneficios del statu quo se hallan concentrados. La expansión de la inclusividad beneficia a los pobres que carecen de voz, y a largo plazo asegura una distribución más amplia de los beneficios. En segundo lugar, las partes negociadoras enfrentan problemas de credibilidad. ¿Puede el grupo excluido comprometerse a la moderación una vez empoderado? Puede la gente de cualquiera de las partes confiar en que sus líderes hacen lo que es mejor para ella? ¿Pueden los líderes confiar los unos en los otros y en su capacidad de entrega? En Malasia, tensiones —amenazadoras en ese momento— galvanizaron una estrategia de desarrollo a largo plazo, para usar los ingresos por recursos naturales para el crecimiento compartido y para forjar estabilidad política mediante desarrollo de base general, con énfasis en la escolaridad y la salud. En Sudáfrica, en la medida en que el creciente conflicto doméstico y la política global generaron presiones y sanciones más efectivas, resultó clara la necesidad de abandonar la segregación racial (apartheid) y la exclusión. Los líderes con visión se dieron cuenta de la necesidad de crear confianza y tomaron medidas para afirmar la confianza: primero reuniones secretas; enseguida, procesos participativos prolongados y abiertos, y luego la creación de la Comisión para la Verdad y la Reconciliacióin (Truth and Reconciliation Commission) encabezada por el Obispo Desmond Tutu. Fue decisiva una cultura política que enfatiza los derechos humanos y la reconciliación. En Malasia son evidentes los significativos beneficios a largo plazo del crecimiento compartido: oportunidades de inversión y empleo respaldadas con estabilidad, y la reducción de la pobreza, permitieron a mucha gente aprovechar oportunidades y realizar su potencial. En Sudáfrica, la transición pacífica hacia una sociedad más inclusiva ha sido en sí misma una hazaña y un logro impresionantes. En ambos países aún tienen retos mayores aunque diferentes, a medida que enfrentan y equilibran decisiones difíciles. Fuente: Sparks (1996).

a los pequeños propietarios y aumentando el acceso de éstos a agua, vías y tecnología agrícola, y protegiendo del desalojo arbitrario a los moradores de los barrios bajos en los centros urbanos. La eliminación de la amenaza de expulsión sumaria hace posible la transformación económica y social de asentamientos bajos informales, al darles a los

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

Figura 5 Población rural ubicada en tierras frágiles

Densidad de población rural (población por Km2) <1

1–50

51–250

>250

Tierras frágiles Tierras no frágiles

Nota: Número de personas que viven en tierras frágiles (áreas forestales, tierras áridas, laderas escarpadas o suelos no aptos para la agricultura), por kilómetro cuadrado de tierra. Fuente: FAO Global AEZ Aridity and Soil Maps; USGS / NOAA Slope Map and Land Cover; CIESIN Population Map; Estimaciones del personal del Banco Mundial.

residentes derechos y responsabilidades que cambian sus relaciones con las instituciones formales y entre ellos mismos. 䡲 Mayor democratización. Los cambios significativos en la gobernación tendientes a incrementar la representación y la responsabilidad (rendición de cuentas), incluyen movimientos tales como la elección en vez del nombramiento de alcaldes (Ciudad de México), el cambio de regímenes militares por elegidos (Cubatão), e incremento del papel de una prensa libre. 䡲 Inclusión y participación. El profundo cambio institucional ocurre cuando a la mujer, los indígenas y otros grupos en desventaja se les concede voz y se les da acceso al poder político. Facilitar el sector privado eliminando barreras de entrada y empoderando a los gobiernos locales mediante reformas de descentralización bien diseñadas, también puede tener importantes efectos en términos de forjar instituciones. MEJORAMIENTO DE LOS MEDIOS DE VIDA EN TIERRAS FRAGILES

Un cuarto de la población de los países en desarrollo —1.300 millones en total— sobrevive en tierras frá-

giles, particularmente en zonas áridas y montañosas que presentan limitantes significativas para la agricultura comercial de alto rendimiento. Los lazos de la gente con estas tierras son cruciales para la sostenibilidad de comunidades, praderas, bosques, zonas acuíferas, cuencas hidrográficas y otros recursos naturales. Como lo muestra la figura 5, el este y el sur de Asia tienen la mayor cantidad de gente en tierras frágiles, y Africa Subsahariana, y el Medio Oriente y Africa del Norte tienen las mayores participaciones, cercanas al 40%. Entre las poblaciones ubicadas en tierras frágiles se encuentra mucha de la gente que vive en extrema pobreza (con menos de US$1 al día). Si bien ha habido emigración, muchos permanecen allí y otros están inmigrando a esas tierras. La población estimada de las tierras frágiles se ha duplicado desde 1950. Países que tienen más del 30% de su población en esa clase de tierras han tenido tasas de crecimiento demográfico rural excepcionalmente altas en los últimos 50 años y hoy continúan teniendo altas tasas de crecimiento (ver figura 6). Hace un siglo, la migración internacional era un canal de primer orden para mejorar las oportunidades de quienes vivían en tierras frágiles. Hoy esa



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Figura 6 Tasa de crecimiento de la población rural relativa a la participación de la población total de las tierras frágiles Tasa promedio de crecimiento anual de la población rural (porcentaje) 4 3 2 1 0 –1 –2 –3 –4 –5 –6 0

20

40

60

80

100

Población estimada en tierras frágiles (porcentaje) Fuente: Estimaciones del Banco Mundial para la población ubicada en tierras frágiles; tasas promedio de crecimiento de la población rural para 1995–2000, Secretariado de las Naciones Unidas.

opción es restringida. Las tasas salariales reportadas para la fuerza de trabajo agrícola y para trabajadores de la construcción no calificados (dos trabajos típicos para los migrantes de la periferia rural), en la última década se mantuvieron bajas y fijas en muchos países. Cómo hacer visible la periferia

El mejoramiento de los medios de vida de los habitantes de tierras frágiles y el incremento de la productividad de su cartera de activos son esenciales para cumplir muchas de las Objetivos de Desarrollo del Milenio de las Naciones Unidas para las décadas entrantes. Estas gentes son vulnerables pero tienen una modesta cartera de activos que puede ayudarles a salir de la pobreza: la tierra (aunque con limitaciones), capital social tradicional, capital humano y conocimiento nativo. Ni siquiera el potencial de estos bienes ha sido cabalmente reconocido por las instituciones nacionales ni por las locales; por ejemplo, no se ha sondeado el potencial de la mujer. Al vivir como lo hacen, en asentamientos dispersos, y al trabajar en la economía informal o de subsistencia, la gente de la periferia rural pasa fundamentalmente

desapercibida para los decisores. Debido a que se asumía que esa gente se saldría de esas áreas, pocos gobiernos han tomado la iniciativa de recolectar datos acerca de sus actividades y necesidades. Hay poca información acerca de sus ingresos, salarios y oportunidades de trabajo, y poca investigación científica empírica acerca de lo que está sucediendo con sus tierras, zonas acuíferas, bosques y otros recursos naturales que sostienen sus medios de vida. Como resultado, las instituciones nacionales no han captado las señales de profunda tensión social y ambiental de la periferia, ni han sido capaces de equilibrar intereses (particularmente intereses dispersos) al establecer sus agendas de desarrollo. Durante los últimos 50 años, los gobiernos y el sector privado han centrado la mayor parte de su atención y del gasto agrícola en tierras con potencial comercial, pese a que mucha de la población rural permanece en tierras marginales. En estas áreas remotas, las instituciones nacionales se han centrado en el desarrollo de minerales y del ecoturismo, pero a menudo no han compartido los beneficios con las comunidades locales para mejorar sus capacidades y su calidad de vida. Este enfoque está empezando a cambiar. Fomentar el rendimiento de las áreas frágiles se está convirtiendo en una tarea más apremiante —y más factible—. Están surgiendo nuevos arreglos institucionales más equilibrados para el desarrollo mineral. Pero para poder atender a las necesidades de la gente de las áreas frágiles, se requiere más investigación sobre tecnología y servicios apropiados, y más información sobre las condiciones de esa gente. Muchas de las cabezas de familia en esas áreas son mujeres, y los hogares están limitados por deficientes oportunidades educativas, poca información y falta de tenencia legal de la tierra. La presión demográfica, la falta de conocimientos y el simple temor al cambio, conducen a patrones destructivos en el manejo de los bienes. Entender los problemas y encontrar formas de ayudar a esa gente a salir de los círculos viciosos que llevan a la degradación de los activos existentes, al menoscabo de los medios de vida y al bloqueo de los caminos para salir de la pobreza, son desafíos de primer orden. Para liberar estas áreas del círculo vicioso de la pobreza y la negligencia se requieren grandes transformaciones encabezadas por iniciativas de la base hacia arriba, impulsadas por la comunidad, e inicia-

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tivas nacionales e internacionales de la cima hacia abajo. Es más probable que la gente rompa los círculos viciosos cuando los riesgos y los beneficios del cambio son compartidos, y cuando los cambios se introducen gradual pero sostenidamente a través de largos períodos. Es más probable que el cambio se produzca cuando los factores de riesgo se enfrentan abiertamente y de manera que los costos sean menos gravosos para los que tienen más que perder. Para mitigar los riesgos, la asesoría y el auxilio monetario para la experimentación de soluciones institucionales innovadoras deben ser parte del paquete. Los países también pueden beneficiarse de la asociación a largo plazo con instituciones tanto internas como de fuera del país, que les ayuden a reflexionar minuciosamente sobre el proceso. Las estrategias exitosas combinan la emigración de unos cuantos miembros de familia, organización o asociaciones comunitarias, con programas nacionales que mejoran la modesta cartera de activos de la comunidad. Combinación de conocimiento práctico, información y entendimiento de las bases

Instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil (nacional y local) pueden promover mejores oportunidades: 䡲 Nutriendo todos los bienes disponibles para las

comunidades pobres —compartiendo conocimiento práctico (know-how), mejorando la posición de la mujer, movilizando fuerza de trabajo local y remesas familiares, aplicando investigación a cultivos especiales, y compartiendo los ingresos provenientes de minerales y otros bienes que generan beneficios nacionales. 䡲 Promoviendo la voz y la inclusión de estos grupos en la toma de decisiones. Sólo de esta forma las instituciones pueden captar las señales acerca de lo que está sucediendo en la periferia y diseñar soluciones apropiadas. 䡲 Creando ambientes que permitan y motiven a la gente emprendedora a presentar ideas que atiendan a realidades —económicas, sociales o ambientales— de las bases. Es particularmente importante el papel de “traductores culturales”, quienes pueden ayudar a reorientar el capital social tradicional hacia acciones para el desarrollo comunitario (ver recuadro 2).



Recuadro 2 El papel de los “traductores culturales” en la creación de capital social en un pueblo marroquí

El pueblo de Ait Iktel está ubicado en las Montañas del Alto Atlas, a unos 100 kilómetros de Marrakech. Su bien más valioso es su capital social tradicional personificado por los mayores del pueblo, quienes administran mediante la búsqueda de consenso y la distribución equitativamente compartida de recursos limitados (matorrales, agua y terrenos de pastoreo comunales). Este capital social ha permitido que la comunidad y sus tradiciones sociales, musicales y religiosas sobrevivan a través de los siglos. En 1995, cuando Ait Iktel enfrentó una sequía por tercer año consecutivo, dos lugareños —Ali Amahan, entonces director de Monumentos Nacionales de Fez, y su primo Mohamed Amahan, técnico mecánico de una compañía explotadora de minas de fosfato en Casablanca— organizaron a los hombres del pueblo para construir un pozo, con la ayuda de remesas recolectadas, de migrantes. Asumiendo el papel vital de traductores culturales —personas que entienden los métodos modernos de administración y a la vez arraigados en las tradiciones locales—, los dos hombres notaron que las mujeres organizaron espontánea y eficientemente la distribución del agua y el mantenimiento del pozo, y concluyeron que la comunidad estaba preparada para hacer más. El éxito del proyecto del agua puso en marcha una dinámica de desarrollo que hoy sigue operando. Los lugareños establecieron una asociación, Ait Iktel por el desarrollo, que habría de funcionar bajo la autoridad de la asamblea del pueblo. La asamblea, una estructura de autoridad patriarcal tradicional, reúne a todos los jefes de familia, maneja los asuntos del pueblo, resuelve desacuerdos y toma decisiones sobre la base de un acuerdo unánime. La asociación movilizaría las remesas de migrantes para los proyectos de desarrollo comunitario y crearía un banco de trabajo del pueblo. Cada familia contribuye anualmente con cinco días de trabajo en los proyectos. Una vez terminado el pozo, Ali y Mohamed le plantearon a la asamblea la construcción de una escuela para niñas, pero la prioridad del pueblo era mejorar la carretera de acceso y comprar una ambulancia que ayudara a reducir la muerte de madres. Una vez realizados estos dos proyectos, los dos hombres nuevamente plantearon la posibilidad de crear una escuela para niñas. Una vez más, la asamblea del pueblo tenía otra prioridad: la electricidad. Mohamed diseñó un proyecto acorde con los niveles de ingresos de los pobladores: un pequeño generador para todas las casas del centro, y paneles solares para casas más remotas. Para la creación de capital social era crucial que todos contribuyeran y se beneficiaran del proyecto. En 1997, la noche en que todos estaban celebrando la iluminación del pueblo, la asamblea estuvo de acuerdo en la escuela para niñas. Fuente: Amahan (1998).

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䡲 Estableciendo asociaciones de largo plazo entre el

sector público, el sector privado y organizaciones no gubernamentales (ONG), para promover la transparencia, la responsabilidad, la transferencia de conocimiento, y soluciones que equilibren los intereses de todos. 䡲 Atendiendo a las presiones demográficas de las áreas frágiles, mediante el estímulo a la emigración. Entre los pasos en esta dirección están una mejor preparación de los campesinos para asumir trabajos no rurales, y el mejoramiento de la capacidad de las áreas urbanas y rurales comerciales para ofrecerle a esa población oportunidades más productivas. Para los habitantes de tierras frágiles, así como para los de áreas comerciales, agrícolas o urbanas, el desarrollo del capital humano es crucial para expandir las opciones de mejores medios de vida. TRANSFORMACION DE INSTITUCIONES SOBRE TIERRAS DE CULTIVO

Aproximadamente 2.000 millones de personas viven en áreas rurales con potencial agrícola comercial, ya sea en áreas de frontera donde la agricultura impulsada por el mercado es una novedad que está surgiendo, o en áreas más cercanas a mercados urbanos más grandes. Algunas de esas personas emigrarán a ciudades y muchas vivirán en áreas que serán reclasificadas como urbanas a medida que las densidades de población se incrementen. En total, el número de personas residentes en tales áreas tenderá a permanecer estable durante las próximas tres a cinco décadas. Sin embargo, esas áreas tendrán que ayudar a alimentar a una creciente población urbana mundial de mayores ingresos. Se necesitará un mejor manejo de la interacción entre desarrollo agrícola y medio ambiente, y tendrán que tomarse medidas para asegurar que los pobres tengan mejor acceso a los bienes, de manera que les de mejores oportunidades y una participación (interés propio) en la sociedad. El surgimiento fluido de instituciones relativas a la tierra y al agua es de fundamental importancia, dado que las reglas de posesión legítima de la propiedad determinan el carácter del Estado y de la sociedad. Los países que han distribuido equitativamente la propiedad rural han desarrollado sociedades más igualitarias y democráticas que los que ponen los bienes en manos de Élites rurales relativamente pequeñas.

En algunas regiones, particularmente en el norte de Africa, el Medio Oriente y el sur de Asia, se están presentando serias escaseces locales y regionales de agua y tierra (ver figuras 7 y 8). Aun así, las proyecciones relativas a tierra y agua indican que estos recursos serán suficientes para satisfacer las necesidades de una creciente población mundial, a todo lo largo del horizonte de 20 a 50 años que cubre el Informe; y para mejorar la nutrición se necesita mejorar las políticas e instituciones para la asignación de recursos locales cada vez más escasos. El problema alimentario es un problema de pobreza

El problema mundial de alimentos emana del insuficiente poder adquisitivo que está en manos de los pobres, no de limitantes globales para la producción agregada de alimentos. Si bien, como muchos lo señalan, los incrementos anuales en la producción de alimentos han venido disminuyendo, los incrementos anuales de la demanda han caído aún más rápidamente, lo que ha deprimido los precios de los alimentos hasta niveles mínimos récord. No obstante, 820 millones de personas no reciben alimento suficiente para llevar una vida sana y productiva, y alrededor de 160 millones de niños adolecen de una seria falta de peso para su edad. Desafíos claves de desarrollo rural

Eliminación de la pobreza rural y preparación de emigrantes. En las últimas décadas la urbanización ha sido rápida y, en muchos países, migrantes rurales se han ido a las ciudades sin las ventajas de tener bienes físicos o financieros ni el adecuado capital humano. Tampoco las instituciones han evolucionado para incluirlos en el proceso de desarrollo. En Asia y Africa la mayoría de la gente sigue viviendo en el campo. Allí, una estrategia para fortalecer los bienes de los campesinos simultáneamente atacaría la pobreza rural, generaría una orientación inclusiva en la evolución institucional y prepararía a los migrantes para convertirse en ciudadanos urbanos productivos. Las áreas rurales de la periferia urbana se benefician significativamente de las oportunidades que se generan en la economía urbana. El valor de los activos aumenta mediante investigación agrícola dirigida a los pobres y mediante mejores instituciones agrícolas. En Africa, el mejoramiento de las instituciones agrícolas puede depender

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

Figura 7 Disponibilidad de tierras de cultivo

Millones de hectáreas 1.200 1.000 Reserva de tierras 800 Total de tierras agotadas 600

Tierras insosteniblemente cultivadas

400

Tierras en uso para cultivos

200 0 Africa Subsahariana

Latinoamérica y el Caribe

Este de Asia y el Pacífico

Sur de Asia

Medio Oriente y Africa del Norte

Regiones Nota: La “reserva de tierras” incluye áreas potencialmente no aptas para la agricultura debido a limitaciones ambientales tales como cubierta forestal. Fuente: IBSRAM (2001).

de fortalecer primero los valores de inversión, mediante la creación de infraestructura de transporte y para el control del agua, y un programa concertado para mejorar la fertilidad del suelo. Una estimación

razonable del costo de un programa de mejoramiento de la fertilidad para aplicar a mayor escala modelos actualmente exitosos, es US$100 millones anuales durante 10 años.

Figura 8 Explotación de agua utilizable Porcentaje de países 100 Porcentaje de agua utilizable 80

Minería* > 100%

60

Ambientalmente sobreexplotadas, 60–100% Con amplitud, 20–59%

40 Baja explotación, < 20% 20 *Tasa de extracción superior a la tasa de reposición 0 Africa Subsahariana (29 países)

Latinoamérica y el Caribe (19 países)

Este de Asia y el Pacífico (10 países) Regiones

Fuente: IWMI (2001).

Sur de Asia (6 países)

Medio Oriente y Africa del Norte (12 países)



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Intensificación de la producción agrícola. Intensificar la producción agrícola es altamente deseable por tres razones: incrementa la disponibilidad de alimentos para las ciudades; minimiza las presiones sobre la biodiversidad y sobre las áreas agrícolas marginales, y conduce a vínculos urbano-rurales dinámicos. Una mayor densidad de población y fuertes vínculos urbano-rurales hace más efectivas las inversiones en salud y educación rurales, incrementa el potencial de empleo fuera del agro, y ayuda a los campesinos a aceptar riesgos y a innovar. Todos estos argumentos respaldan una política de tenencia de la tierra que promueva el tamaño de finca más pequeño que sea económicamente eficiente. La creciente escasez de agua conducirá al surgimiento de mercados —formales o informales, legales o ilegales, establecidos pacíficamente o a base de violencia—. La tendencia será el uso del agua donde represente su máximo valor, dada la infraestructura vigente. Si se prolonga el establecimiento de derechos, las estrategias de negociación de reclamantes individuales llevarán a un inútil descenso del nivel de recursos y a una inversión prematura, antieconómica, debido al incentivo de “asegurar” las concesiones de agua antes de que otros reclamantes lo hagan —a menudo años, si no décadas antes de que la demanda emergente justifique la infraestructura—. El uso ambiental del agua —esto es, el mantenimiento de flujos suficientes para sostener ecosistemas acuáticos saludables— no será protegido a menos que haya una intervención institucional específica. En ausencia de instituciones protectoras, el precio que se le asigna al uso ambiental del agua es cero; todo otro uso tendrá prioridad sobre éste. Si se quieren mantener los estuarios y los ecosistemas fluviales, hay que poner en operación soluciones institucionales que tengan en cuenta la naturaleza de bien público propia del agua. Cómo ponerse a la cabeza de la frontera. En muchos países, el avance de la frontera agrícola hacia bosques y terrenos forestales refleja una falla en la política de tenencia de la tierra. Las carrera por derechos de propiedad lleva a tamaños excesivos de fincas, subutilización de la tierra y falta de oportunidades en áreas más favorables, más cercanas a las ciudades. Además crea incentivos para despejar nuevas tierras en la frontera. Los resultados son casi todos negativos. En primer lugar, debido a la distancia, el costo y la tran-

sitoriedad de las poblaciones colonizadoras, la capacidad del gobierno para ofrecer desarrollo humano en una frontera es extremadamente limitada —y la gente de la frontera es la gran perdedora. En segundo lugar, el bajo costo de la tierra en la frontera conduce a una agricultura extremadamente extensiva. Si en la decisión campesina de despejar nuevas tierras no se tienen en cuenta los valores de la biodiversidad y del carbono, los costos ambientales serán elevados. En tercer lugar, hay una alta probabilidad de que las tierras marginales de frontera que se están abriendo hoy, en el futuro sean abandonadas por antieconómicas. Esto se está haciendo ahora más cierto que nunca, pues las proyecciones globales de alimentos en casi todas partes indican poca necesidad de tierra adicional para atender al crecimiento demográfico y de ingresos previsto. Ponerse a la cabeza de la frontera mediante el establecimiento de parques, reservas, y bosques de producción, ayuda a acabar con este ciclo de transitoriedad y conversión de tierras de bajo valor; estabiliza la economía de frontera; proporciona incentivos para el desarrollo más intensivo cerca de las ciudades; y reduce la pérdida innecesaria de biodiversidad (ver recuadro 3). Creación de oportunidades fuera del agro. En áreas más cercanas a las ciudades, el empleo rural ajeno al agro será una potente fuerza para la diversificación del ingreso, permitiendo con eso una mayor asunción de riesgos e inversiones. También puede actuar como un escalón para que los trabajadores rurales ingresen al empleo urbano productivo. Las áreas rurales de la periferia urbana se benefician significativamente de las oportunidades que se generan en la economía urbana. Los pequeños propietarios que tienen bienes, consiguen voz y se convierten en jugadores políticos. La historia demuestra que esto genera un camino de desarrollo inclusivo que ayuda a los países a enfrentar posteriores retos. Pero conseguir poner activos en manos de los pequeños propietarios requiere buenas políticas agrarias y de utilización de las aguas. COMO OBTENER LO MEJOR DE LAS CIUDADES

En el mundo en desarrollo las ciudades enfrentan tareas formidables, dada la rápida tasa de crecimiento esperada y las cantidades de residentes urbanos a los que hay que ofrecer empleo, vivienda y servicios. Las ciudades son fuentes de productividad e innova-

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Recuadro 3 Cómo poner a operar instituciones a la cabeza de la frontera: la experiencia del Brasil La carrera por la propiedad de la frontera crea una aguda disparidad entre lo que es bueno para un propietario de tierra individual y lo que es bueno para la sociedad. En primer lugar, es improbable que el finquero o agricultor tenga en cuenta la pérdida de biodiversidad y de capacidad de almacenamiento de carbono. En segundo lugar, las fincas ubicadas en el margen extensivo tienden a estar asociadas con comunidades de baja densidad y transitorias, lo que eleva los costos y reduce la calidad de los servicios del gobiernos, y crea pocas oportunidades para forjar capital humano y social. En una economía agrícola extensiva, predadora, o bien el Estado incurre en costos muchísimo más altos para brindar servicios humanos equivalentes a los de otras áreas, o bien los servicios son deficientes, lo que conduce a una correspondiente pérdida de potencial humano. En la Amazonía brasileña 140 millones de hectáreas (28% del área) se le han quitado a la agricultura de frontera mediante la creación de áreas protegidas —parques nacionales, reservas biológicas, reservas extractivas y reservas indígenas—. El análisis basado en imágenes de satélite y estudios de campo, para detectar signos de ocupación e identificar potencial forestal y valores de alta biodiversidad muestra que, sin uso competitivo, 46 millones de hectáreas más (el 9% de la Amazonía brasileña) podrían incluirse en protección a la biodiversidad y 70 millones de hectáreas (14%) en producción nacional para la silvicultura sostenible. Si esto se sacara adelante, más de la mitad de la Amazonía estaría dedicada a preservación o bien a uso forestal sostenible. El gobierno se ha comprometido a hacer de un representativo 10% de la Selva Amazónica (41 millones de hectáreas) nuevas áreas protegidas a través de la Alianza Forestal entre el Fondo Mundial para la Vida Silvestre – WWF (World Wildlife Fund) y el Banco Mundial. También está desarrollando un programa forestal nacional para fortalecer el sistema silvicultural y crear nuevos bosques nacionales. La meta a largo plazo es crear un mosaico de uso de la tierra para controlar el avance de la agricultura de frontera, forjar comunidades sostenibles a través de actividades sostenibles, y poner un separador estratégico para áreas de alta biodiversidad. Fuente: Veríssimo y otros (2000).

ción. En ellas surgen actividades industriales y de servicios porque empresarios y pequeñas firmas pueden compartir mercados, infraestructura, fuerza laboral e información. Pero la presencia de grandes grupos de gente y actividades estrechamente próximas también genera externalidades negativas —desperdicio, polución, congestión y crimen—. Esto da especial valor a la calidad de las instituciones, tanto

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formales como informales, y a su capacidad para promover lo positivo y hacer frente a lo negativo. Las áreas urbanas pueden estimular el desarrollo de áreas rurales proveyendo mercados para productos rurales, subcontratando actividades que expandan el empleo rural ajeno al agro, y ofreciendo empleo en la ciudad misma. Ciudades y municipios facilitan transformaciones de la sociedad en materia de conocimiento, instituciones y actividad económica. Al aunar diversas gentes y actividades, ofrecen grandes oportunidades para mejorar la calidad de vida. Si han de realizar la promesa de una vida mejor —especialmente para la gente pobre y para los migrantes de áreas rurales— ciudades y municipios necesitan instituciones más fuertes para ofrecer amplio acceso a los activos y para equilibrar los intereses en la provisión de bienes públicos. Algunos desafíos claves de desarrollo urbano

Anticipación de, y provisión para el crecimiento urbano: Cómo guiar los nuevos asentamientos para evitar futuros barrios bajos. Ciudades y municipios de los países en desarrollo necesitarán dar cabida a una proyectada duplicación de la población urbana a lo largo de la próxima generación, hasta el año 2030. La nueva inversión masiva que se requiere de capital accionario de las ciudades será crucial para los resultados ambientales. Los patrones de uso de la tierra, los arreglos de derechos de paso, y los estándares de construcción urbanos afectarán el uso de energía y agua. Con frecuencia los gobiernos locales han evadido el reconocimiento de la necesidad de anticipar y facilitar el crecimiento de asentamientos de bajos ingresos en vez de dejar que esas áreas se valgan por sí solas. Proporcionar redes de infraestructura después del hecho es costoso, especialmente cuando se trata de asentamientos muy densos, con trazados irregulares o donde se requiere reasentamiento. En Bogotá, la agencia de desarrollo urbano estima que instalar redes de drenaje es aproximadamente tres veces más costoso en asentamientos informales que en barrios planeados. Programas de sitios-y-servicios, generalmente iniciados por gobiernos locales o por sus agentes, que proporcionan planos básicos e infraestructura mínima —como instalaciones sanitarias esenciales— antes de que se produzca un desarrollo espontáneo, han generado valiosas experiencias en la planeación de asentamientos de bajos ingresos. En Lima, un pro-

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grama de esta clase se destinó a prevenir el crecimiento de áreas de invasión, anticipándose a la demanda. Empoderamiento de los pobres mediante acceso a activos: seguridad de la tenencia. Seguridad de la tenencia se define como “protección contra desalojo involuntario de la tierra o residencia excepto mediante el debido proceso legal”. El énfasis se le da entonces a la prevención del desalojo forzoso y arbitrario de familias individuales o de asentamientos enteros. Confirmando los derechos y responsabilidades asociados con la ocupación y uso de la tierra, la regularización del status de tenencia legítima elimina una fuente importante de inseguridad económica y política para las familias y para las comunidades. Y reduce algunos de los riesgos que desaniman a los residentes para invertir en sus casas y talleres, y les da una mayor participación en la sociedad urbana y un incentivo para trabajar con funcionarios locales para obtener servicios. En Brasil, un creciente compromiso de los gobiernos a nivel de ciudad, estatal y nacional, para regularizar los barrios bajos (favelas), ha puesto en marcha un proceso de transformación (ver recuadro 4). Durante décadas, las favelas fueron el hogar de una fuerza laboral muy trabajadora y constituían una cuarta parte de la población de la ciudad; sin embargo, las instituciones gubernamentales se resistieron a reconocer estos barrios como parte integral de la ciudad acreedora de servicios urbanos. En ese, lo mismo que en otros países, la seguridad de la tenencia dispara un círculo virtuoso de acceso equitativo a bienes urbanos, así como de inclusión política y económica, al darles a los residentes derechos y responsabilidades como ciudadanos que tienen interés en el futuro de la ciudad. Estimulación de la inversión urbana y creación de trabajo. Las ciudades necesitarán proveer empleo y servicios a una escala suficiente para atender a los residentes actuales y a los nuevos que lleguen. El empleo productivo es crucial para que la caída en las razones de dependencia demográfica proyectada en la mayoría de los países en desarrollo durante los próximos 20 o 30 años, pueda traducirse en mayores ahorros e inversión. El empleo y los servicios urbanos se benefician de las economías de aglomeración —del ahorro en costos y otras ventajas que les resultan a las firmas cuando se ubican cerca de otras de la misma industria, o simplemente cerca de otras actividades económicas, para compartir mercados, servicios,

Recuadro 4 Políticas inclusivas para los pobres de las favelas del Brasil En muchas ciudades del Brasil grandes partes de la población —una cuarta parte de los residentes de Río de Janeiro y el 40% en el Recife metropolitano— viven en asentamientos informales o ilegales, frecuentemente en terrenos públicos. Empezando desde principios de la década de 1980, unas cuantas ciudades iniciaron esfuerzos por regularizar o integrar estas favelas al tejido urbano y darles reconocimiento legal. En Río, el gobierno estatal acabó con su resistencia a las favelas, proveyendo financiación para materiales de construcción para los residentes sin exigirles garantías. En Belo Horizonte y en Porto Alegre los programas para las favelas dan gran énfasis a la elaboración participativa del presupuesto y a la planeación también participativa de las inversiones en los asentamientos. Un estudio hecho en 1998 por el Instituto Brasileño para la Economía Aplicada, indica que como mínimo 794 municipalidades tienen programas de mejoramiento de las favelas; cerca de 506 de estos programas incluyen alguna forma de regularización de la tenencia de la tierra. En los casos en los que las políticas de regularización tienen la meta de transferir títulos individuales de propiedad a los ocupantes de terrenos públicos o privados, como en Belo Horizonte y Río, este aspecto del programa ha sido problemático en su implementación y menos exitoso que el mejoramiento físico y la prestación de servicios. Porto Alegre y Recife, entre otros municipios, han usado un innovador instrumento legal alternativo para promover la seguridad de la tenencia individual y comunitaria. La “concesión del derecho real de uso” es un derecho de arrendamiento que confiere a un individuo o comunidad derechos de propiedad privada sobre terrenos de propiedad pública por un período de hasta 50 años. Combinada con la designación de los asentamientos como zonas de interés social, la concesión protege a los residentes del desalojo y les da amplios derechos de propiedad. Este instrumento permite al Estado proteger el acceso de comunidades de bajos ingresos a los terrenos que ellas ocupan, a fin de promover la integración socioeconómica de la ciudad. También ayuda a preservar la escasa tierra pública para usos sociales presentes y futuros. Los asentamientos a los que se les han concedido tales derechos de uso han ganado mejoras físicas derivadas de inversiones privadas y públicas en vivienda, e infraestructura, y cada vez más adquieren la apariencia de barrios de la clase trabajadora que están físicamente integrados con las áreas adyacentes. Fuente: Brakarz, Greene y Rojas (2002).

infraestructura, mano de obra, e información—. La ventaja de la productividad significa que la inversión urbana tiene fuertes efectos multiplicadores en cuanto a estimular otras actividades de alto valor.

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Por regla general, las áreas urbanas más grandes son las más productivas, dado que permiten mayor especialización en la utilización de mano de obra, mejor acoplamiento de destrezas y trabajos, y un rango más amplio de opciones de consumo para los trabajadores y de servicios complementarios para los productores. Mientras esta mayor productividad supere los mayores costos de tierra, fuerza laboral, vivienda y otras necesidades, la ciudad puede prosperar. Para que las ciudades realicen su potencial como motores de crecimiento económico nacional, necesitan asegurar que el mercado de trabajo no sólo sea hondo sino además bien integrado e inclusivo, con sitios de trabajo y residencias accesibles. Las ciudades en general pueden mejorar el clima nacional de inversión si en conjunto su marco legal y regulativo complementa el marco nacional para minimizar riesgos, incertidumbres y costos de transacción para los inversionistas. Esto es especialmente importante para empresas pequeñas y del sector informal, las cuales proveen la mayoría del empleo urbano, dependen fuertemente de infraestructura e información de carácter público, y son particularmente vulnerables a fallas institucionales y de política. Creación de partidarios informados para atender a los desbordamientos y anticipar riesgos. La movilización para la acción tendiente a resolver los problemas antes descritos, requiere que las partes afectadas logren acceso a información digna de crédito acerca de costos y beneficios, y que perciban como interés común encontrar una solución. Forjar un electorado efectivo puede ser difícil cuando los impactos son inciertos e infrecuentes, como en la mitigación de un desastre. Los avances en tecnología y conocimiento son útiles, y los gobiernos locales y nacionales necesitan jugar importantes papeles de liderazgo en ambas áreas. Las comunidades urbanas, lo mismo que sus contrapartes rurales, suelen trabajar a través de redes sociales informales para atender a algunas de sus necesidades comunes, como la recolección de basuras. Asociaciones de residentes en Pune y Mumbai (India) y en Santo Domingo (República Dominicana) solicitaron a los vecinos evaluar demandas de servicios y obras públicas locales y usaron esta información para obtener respaldo adicional de otras agencias en la satisfacción de sus necesidades (de letrinas en Pune, reasentamiento en Mumbai, y mejoramiento de la infraestructura para mitigar

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desastres en Santo Domingo). Pero muchos problemas ambientales que trascienden los límites del barrio, como drenaje, evacuación de residuos sólidos y protección de la calidad del agua, requieren del apoyo de la colectividad general y de instituciones más formales. Debido a la interdependencia física y a la escala de asentamiento urbano, la mayoría de los asuntos de desarrollo sostenible que tienen un impacto a nivel de toda la ciudad —incluidos servicios ambientales, transporte, planeación del uso de la tierra y seguridad pública— requieren intervención del gobierno local y a menudo coordinación entre las múltiples municipalidades de las áreas metropolitanas, así como apoyo del gobierno nacional. La inclusión hace una diferencia Innovaciones institucionales que ofrezcan foros para la planeación participativa y trabajo en red entre profesionales en ejercicio para compartir ideas y experiencias, pueden ser útiles para estimular el pensamiento creativo a futuro en apoyo de estrategias de desarrollo urbano y reducción de la pobreza. El incremento de la democratización y otras reformas que den más voz y amplio acceso a la información, también pueden ayudar a forjar un electorado para enfrentar externalidades que afectan a las poblaciones urbanas hoy y en el futuro. En Cubatão, por ejemplo, asociaciones civiles se unieron con funcionarios del gobierno para acabar con un legado de daño ambiental. FORTALECIMIENTO DE LA COORDINACION NACIONAL

Muchas oportunidades sólo pueden realizarse mejorando la coordinación a nivel nacional. Fronteras políticas, monedas, políticas comerciales, regulaciones de seguridad, y muchas actividad del sector privado son de alcance nacional. Puesto que muchas externalidades rebasan los límites de municipalidades y regiones, suele ser en el nivel nacional en el que pueden equilibrarse los intereses, ya sea directamente o mediante negociaciones facilitadoras entre localidades. Los actores nacionales están en mejor posición para organizar la provisión de bienes públicos y aprovechar las economías de escala cuando los beneficiarios se extienden más allá de las regiones subnacionales. El gobierno nacional también tiene que encontrar un delicado equilibrio entre mantener su autoridad y dar a otros actores

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Figura 9 Crecimiento no sostenido, recursos naturales de punto-fuente, y conflicto PAISES CON CRECIMIENTO NO SOSTENIDO El PIB per cápita de 1999 (en US$ de 1995) se alcanzó:

Senegal Somalia

Durante la década de 1960

Durante la década de 1970

Durante la década de 1980

Honduras Malí Filipinas Zimbabwe

Algeria Ecuador Angola Bolivia Etiopía Burundi Rep. de Africa Central Costa de Marfil Camerún Iraq Chad Jamaica El Salvador Jordania Rep. Dem. del Congo Mauritania Ghana Rep. Gabonesa Kenya Togo Haití Guatemala Paraguay Liberia Guyana Rep. del Congo Madagascar Tanzania Rep. Islámica de Irán Nicaragua Trinidad y Tobago Malawi Perú Rep. del Niger Nigeria Rwanda Sierra Leona Rep. B. de Venezuela Zambia

Benin Omán Papua Nueva Guinea Botswana Sudáfrica Brasil Sudán Burkina Faso Rep. Arabe Siria Chile Colombia Túnez Costa Rica Uganda Rep. Dominicana Rep. Arabe de Egipto Fiji Guinea Indonesia Rep. de Mauricio México Marruecos

PAISES CON PUNTO-FUENTE DE RECURSOS NATURALES

En 1960 o antes

Nota: Se considera que los países tienen un rendimiento decreciente si su PIB per cápita de 1999 lo alcanzaron en algún período anterior, como lo indica la figura (Murshed, 2002). Los países se clasifican como economías de punto-fuente si dos de sus exportaciones más importantes son de combustibles, minerales o cosechas agrícolas (con algunas decisiones de juicio en casos de ambigüedad) (Isham y otros, 2002). La letra itálica negrilla en el registro de algunos países indica conflicto civil en los años 1990, definido éste como guerra que ha causado más de 1.000 muertes en batalla, que ha desafiado la soberanía de un Estado internacionalmente reconocido, ocurrida dentro de sus límites reconocidos, que ha involucrado al Estado como combatiente principal, y que ha sometido al Estado a una oposición militar organizada, con una cantidad significativa de víctimas (Sambanis, 2000). Fuente: Murshed (2002).

—incluidos niveles inferiores de gobierno, la sociedad civil y el sector privado— libertad para desempeñar sus funciones cruciales en el mejoramiento de la coordinación. Esos rasgos distintivos hacen de la nación, como conglomerado de intereses y actores, una importante unidad de análisis. La eliminación de la pobreza implica crecimiento e inversión. Es necesario fortalecer a nivel nacional los esfuerzos por generar un fuerte clima de inversión —incluidos fundamentos macroeconómicos sólidos, buena gobernación e infraestructura básica—. La forma en que éstos se diseñen e implementen afectará el manejo del medio ambiente; por ejemplo, desmontando subsidios refractarios, economizando recursos forestales y pesqueros y acabando con la polución del aire. El manejo de los recursos naturales puede probar seriamente las instituciones coordinadoras y su capacidad para desempeñar las funciones claves de captar

señales, equilibrar intereses y ejecutar decisiones acordadas. La fuerte dependencia de recursos naturales para el ingreso público puede perjudicar el crecimiento, al debilitar la responsabilidad del gobierno y retardar el surgimiento de instituciones que son importantes para la creación de una corriente continua de nuevas oportunidades y desempeño económico en el largo plazo (ver figura 9). Un punto de enfoque primordial de los actuales esfuerzos por mejorar la efectividad de la ayuda es asegurar que ésta no tenga efectos similares. Además los países que tienen recursos naturales factibles de saquear y que carecen de crecimiento sostenido, son más propensos a sufrir la tragedia del conflicto armado (ver figura 9). Soluciones institucionales emergentes ofrecen algunas esperanzas de atender a estos difíciles problemas nacionales. Se están dando grandes pasos en el aumento de la inclusividad, expandiendo el acceso a la educación y los servicios básicos de salud.

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Recuadro 5 Creación de una plataforma para intereses dispersos en la política forestal de Camerún Los bosques son importantes para Camerún —el mayor exportador de madera de Africa— pero también para el mundo, dada la biodiversidad que ellos contienen. Como en muchas otras naciones ricas en bosques, su explotación ha estado mal regulada. Hasta mediados de la década de 1990, los permisos de explotación maderera se concedieron a través de un oscuro proceso administrativo ligado a un patronato profundamente arraigado. Después de años de diálogos con donantes acerca de políticas, en 1994 la rama ejecutiva presentó al Parlamento una nueva ley forestal que proveía para la venta pública de concesiones forestales basadas en propuestas por hectárea presentadas por licitadores precalificados. La intención de la ley era incrementar la transparencia, desalentar la expansión innecesaria de redes de vías para el transporte de troncos y estimular la actividad industrial de alto valor agregado. La ley también requería planes de manejo y asignaba la mitad de los ingresos de la explotación forestal a los gobiernos y las comunidades locales. Al cabo de tres años de poco movimiento, se puso en vigencia un marco flexible para debatir y respaldar la implementación de la ley forestal. El progreso se debió en buena medida al surgimiento de partidarios de la reforma, incluido un equipo fuerte de reformadores del gobierno y de las comunidades que empezaron a beneficiarse de la mayor participación de los ingresos. Las consultas entre las partes interesadas se han intensificado. La transparencia se ha incrementado: los periódicos publican los detalles acerca de qué compañías están autorizadas para operar en qué lugares, ayudando así a los residentes locales a identificar a los operadores ilegales. También es importante el uso formal generalizado de observadores inde-

Los decrecientes costos de las comunicaciones y la profundización de la democracia están fortaleciendo la voz y la responsabilidad. La importancia de un sano clima de inversión como componente central del desarrollo sostenible está siendo ampliamente reconocida, como lo ejemplifican la prominente posición de la gobernación en las agendas nacionales, y el progreso logrado durante la última década en el enfrentamiento a la corrupción a través de esfuerzos concertados de los gobiernos, la sociedad civil y el sector privado para cambiar las reglas del juego. También están surgiendo nuevos modelos para enfrentar estos asuntos. Tales modelos dependen de asociaciones del gobierno con la sociedad civil, el sector privado y organizaciones internacionales, para asegurar mayor justicia y responsabilidad. Las

pendientes. Se contrata a cameruneses respetados para que observen el proceso de asignación de concesiones. Se contrata la asistencia de ONG cameruneses e internacionales en la verificación del cumplimiento de las regulaciones de explotación forestal de parte de los concesionarios mediante inspecciones sobre el terreno y también mediante el uso de imágenes de satélite. Esto ayuda a asegurar que el sistema de licitación no estimule la explotación excesiva de los bosques. Los resultados hasta ahora incluyen:

䡲 Clarificación y simplificación de las regulaciones de manejo forestal, reanudación de inspecciones de campo, y procesamiento de explotaciones ilegales con multas de hasta US$15 millones impuestas a una sola compañía. 䡲 Salida gradual de especuladores de corto plazo e incremento de inversionistas a largo plazo, con un impacto positivo sobre la industria de alto valor agregado y sobre el empleo local. 䡲 Mejor captura de los ingresos en los intereses de la nación y las comunidades rurales; incremento de los ingresos forestales anuales de menos de US$3 millones en 1995 a más de US$30 millones en 2001 (excluidos impuestos y obligaciones sobre exportaciones de madera). Los ingresos fiscales resultantes para las comunidades locales aumentaron de niveles insignificantes en 1998 a US$8 millones en 2002. El programa continúa evolucionando para atender nuevos desafíos, pero los beneficios de una mayor transparencia ya se están considerando en otros sectores. Fuente: Essama-Nssah y Gockowski (2002).

reformas institucionales referentes al manejo de bosques conllevan la promesa de que esos recursos ambientales serán mejor administrados en el futuro (ver recuadro 5). El mayor impacto de los proyectos es reconocido cada vez más, como lo ejemplifica el uso de una junta de seguimiento de los ingresos relacionados con el oleoducto ChadCamerún. Los esfuerzos de prevención de conflictos se beneficiarán de políticas no discriminatorias que enfaticen el crecimiento compartido. Agencias de ayuda internacional quizá puedan contribuir de manera similar, proveyendo una base de activos para la gente pobre y los países pobres que permita mayor participación. Adicionalmente, la comunidad internacional puede ayudar a superar los serios problemas de compromiso asociados con la eliminación de subsi-

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dios refractarios, desmontándolos a base de ayudar a garantizar acuerdos. SOLUCION DE PROBLEMAS GLOBALES Y ATENCION DE PREOCUPACIONES LOCALES

Los problemas sociales y ambientales suelen rebasar las fronteras nacionales. Para enfrentarlos, a nivel local y nacional se requiere un aparato institucional muy de la misma clase que el descrito anteriormente: los problemas tienen que detectarse y diagnosticarse; los intereses tienen que equilibrarse dentro y a través de las fronteras, y es necesario implementar acuerdos. Pero hay una gran diferencia: a nivel global, el compromiso es un problema más difícil y no hay autoridad central que imponga el cumplimiento forzoso de los acuerdos. Las naciones tienen que idear maneras de mantenerse ellas mismas en los caminos acordados. Innovaciones en el diseño institucional para problemas transnacionales

Captar las señales del problema y ponerse de acuerdo acerca de su naturaleza. Entre las instituciones que están ofreciendo un foro legítimo, digno de crédito, para fomentar el consenso sobre el diagnóstico y la acción, está el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático – IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), creado para fomentar la adopción (“compra”) política de descubrimientos científicos. Durante los últimos 10 años, el trabajo del IPCC ha contribuido grandemente a promover consenso sobre la naturaleza y las causas del cambio climático. Otros ejemplos son los Análisis de Diagnóstico Transfronterizo, patrocinados por el Equipo Ambiental Global – GEF (Global Environment Facility), el cual convoca a las partes interesadas para elaborar planes estratégicos de acción para abordar el manejo internacional de los ecosistemas fluviales y costeros. Aprendizaje y adaptación. El proceso de diagnóstico es particularmente efectivo cuando va a alimentar un proceso adaptable de equilibrio de intereses, establecimiento de metas, emprendimiento de acciones, y aprendizaje de los resultados. La Convención sobre Polución Transfronteriza del Aire a Largo Plazo, descrita el recuadro 6, ilustra ese aprendizaje adaptable. Creación de capacidad local para la evaluación, la negociación y la acción. Bolivia y Costa Rica tienen incontables preocupaciones domésticas apremiantes y, sin embargo, han tomado la delantera en perseguir

Recuadro 6 Una institución adaptable, de aprendizaje, para reducir la polución transfronteriza del aire Pese a tener signatarios norteamericanos, la Convención sobre Polución Transfronteriza del Aire a Largo Plazo se ha concentrado primordialmente en mitigar la polución en Europa. Su primer acuerdo sustantivo, el Protocolo de Helsinki de 1985, exigió a las partes reducir las emisiones de sulfuro en un 30% con respecto a sus niveles de 1980. Muchos observadores consideran ésta una meta modesta, pero creó una trayectoria de cooperación de la cual hasta ahora han resultado seis protocolos subsecuentes y cada vez más ambiciosos sobre reducción de emisiones. En el establecimiento, refinamiento e implementación de objetivos de reducción, la Convención ha contado con la ayuda del Programa Cooperativo para el Seguimiento y la Evaluación de la Transmisión a Largo Plazo de Contaminantes del Aire en Europa – EMEP y del grupo modelador de lluvia ácida del Instituto Internacional para el Análisis de Sistemas Aplicados – IIASA. El EMEP ha trabajado para compilar datos sobre emisiones y calidad del aire y para modelar el transporte atmosférico de los contaminantes. Varias revisiones de científicos políticos han señalado el EMEP como catalítico en la promoción de una mejor comprensión de los problemas de polución y en la facilitación de acuerdos sobre límites a emisiones más severas. Durante más de una década el EMEP ha trabajado para asegurar la consistencia en la recolección de datos y los métodos de reporte entre sus diversos miembros. En 1990 los datos fueron considerados suficientemente buenos para soportar un modelo de simulación digno de crédito, el RAINS, para evaluar los costos e impactos de escenarios alternativos de reducción de emisiones. Este modelo, desarrollado por el IIASA, fue empleado por los negociadores en el establecimiento de niveles de compromiso para el Segundo Protocolo sobre Reducción de Sulfuro. Este y otros análisis subsiguientes mostraron que el costo a corto plazo de cumplir cabalmente las metas ambientales era imposible de asumir, lo cual condujo al acuerdo sobre medidas intermedias alcanzables. El proceso de acopio de datos, construcción del modelo y aplicación del mismo facilitó la comunicación entre científicos y decisores políticos, fomentando así un círculo virtuoso de creación de confianza y refinamiento continuo de datos y modelos. Esto ha ayudado a la Convención a abordar contaminantes adicionales y constituye una base para que todas las partes interesadas hagan seguimiento al cumplimiento de los protocolos por parte de las naciones, incrementando de ese modo la confianza mutua en la Convención. Fuente: Jäger y otros (2001).

metas de conservación de la biodiversidad que tienen implicaciones globales. En ambos países, organizaciones de investigación que vinculan a cien-

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tíficos nacionales e internacionales, nutrieron un grupo de empresarios políticos que pudiera combinar conocimiento científico y recursos financieros internacionales con las destrezas y experiencia políticas domésticas necesarias para introducir e implementar reformas políticas de primer orden. En sintonía con ideas del exterior, pero profundamente inmersos en los movimientos sociales y los debates de política domésticos, estos decisores políticos han estado al frente de un impresionante récord de innovaciones de política ambiental y han ayudado a estimular diálogos nacionales sobre calidad ambiental y desarrollo sostenible. Inducción de conducta socialmente responsable. Diversas iniciativas están empezando a dar publicidad a la información sobre desempeño social y ambiental, y hay evidencias de que las firmas están respondiendo. Programas de libre acceso a la información patrocinados por el gobierno, que reportan públicamente niveles de polución de las firmas, han resultado efectivos para influir en la conducta de polucionadores en Colombia, Indonesia y otras partes. Sistemas de evaluación y certificación no gubernamentales como los que están operando en el campo de la silvicultura, se están desarrollando rápidamente. Varias firmas de inversión privada han desarrollado sistemas de calificación de “triple línea de base” para evaluar el desempeño social, ambiental y financiero de las firmas. Y la Iniciativa de Reporte Global, patrocinada por el Programa Ambiental de las Naciones Unidas, está desarrollando estándares auditables para reporte ambiental y social análogos a los estándares para reporte financiero. Conservación de la biodiversidad: Mantenimiento de servicios actuales y opciones futuras

Debido a que los servicios derivados de la biodiversidad no generan ingresos, a los partidarios locales puede resultarles difícil proteger sus bienes ambientales. El reto es encontrar formas de aliar grupos de interés domésticos y globales que apoyen la conservación y el uso sostenible y facilitar al mismo tiempo una mejora sustancial en el bienestar de los pobres. El equilibrio de intereses en la biodiversidad para el bien público requerirá una nueva clase de instituciones de manejo de ecosistemas. En su mayor parte, los problemas de pérdida de biodiversidad no pueden resolverse en fincas individuales ni en sitios específicos de pesca. Es necesario que las soluciones

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contemplen ecosistemas y sistemas sociales completos, por tres razones. En primer lugar, con frecuencia los incentivos que mueven la pérdida de biodiversidad tienen que enfrentarse a nivel del mercado o al nivel político que gobierna el acceso a la tierra y al agua. En segundo lugar, las acciones en una parte de un ecosistema pueden afectar otra parte distante, como cuando la polución del agua perjudica un arrecife lejano. En tercer lugar, para reducir el conflicto potencial se necesita eficiencia, lo que requiere incentivos para mantener la agricultura en tierras de alto valor económico y bajo valor ecológico. Las instituciones de manejo de ecosistemas asumirán formas muy diferentes dependiendo de la biodiversidad involucrada y los sistemas prevalecientes de tenencia y gobernación. Por ejemplo: 䡲 Los ecosistemas acuáticos, sean marinos o fluviales,

suelen extenderse más allá de las fronteras nacionales. Tiene que coordinarse una gran diversidad de partes interesadas, incluidos polucionadores industriales y municipales e intereses pesqueros. Están empezando a surgir instituciones para el manejo costero integrado y para el manejo de cuencas fluviales. 䡲 Bosques fronterizos son sitios escasamente poblados, de conflicto y explotación, pues tanto corporaciones como individuos se apresuran a agarrar rentas y reclamar la propiedad. Aquí la conservación de la biodiversidad es una consecuencia lógica de la necesidad más fundamental de establecer gobernación y de racionalizar el uso de la tierra. Entre los ejemplos de respuestas institucionales promisorias está el sistema reformado de Camerún para la venta pública y el seguimiento de concesiones forestales (ver recuadro 5) y el programa para el seguimiento y el cumplimiento forzoso de las regulaciones sobre uso de la tierra en el Estado de Mato Grosso en Brasil. 䡲 Ejidos en transición son áreas, a menudo con densidades de población bastante altas, en las que el manejo comunitario tradicional de bosques, pastizales o zonas de pesca ha dejado de funcionar, frecuentemente como resultado de la apropiación y mal manejo de los ejidos por parte del gobierno. En algunos casos el crecimiento de la población exacerba el mal funcionamiento. El uso sostenible de la biodiversidad depende de resolver disputas entre comunidades y de hacer claridad sobre los

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derechos y responsabilidades comunitarios y gubernamentales. Actualmente, en muchas partes del Sur de Asia y de Africa se está haciendo este esfuerzo, mediante manejo forestal conjunto y programas de manejo forestal comunitario. 䡲 Hábitats fragmentados con tenencia menos disputada plantean difíciles cuestiones de política. Se trata de tierras que tienden a ser mosaicos de terrenos agrícolas y hábitat natural en las que tanto el costo de la oportunidad privada como los beneficios sociales del uso sostenible son altos. Entre éstas están algunas de las “manchas calientes” en las que el riesgo de perder un ecosistema entero es máximo. Aquí es esencial contar con mecanismos para lograr y realizar eficientemente visiones de consenso para el desarrollo regional y el uso de la tierra. El Programa de Costa Rica para el Pago de Servicios Ambientales ilustra lo que es hacer que los beneficiarios paguen por la protección de los servicios ambientales. Mitigación del cambio climático y adaptación a sus riesgos

El cambio en el clima del planeta es un problema esencialísimamente global porque los gases de invernadero se mezclan rápidamente en la atmósfera y tienen el mismo impacto en el cambio de clima independientemente de dónde se emitan. El problema es de largo plazo debido a que la gran inercia de los sistemas social, económico y físico significa que se requerirían décadas para moderar sustancialmente la tasa de cambio. Las zonas áridas y semiáridas de Africa y Asia probablemente enfrentarán mayores temperaturas. La retroalimentación entre pérdida de vegetación y reducción de la pluviosidad podría tener como resultado una desertización más rápida. Si no se chequean, predeciblemente estos impactos van a intensificarse, lo que implica riesgos de diversas clases para los diferentes países. Los efectos recaerán con gran peso sobre muchos de los países en desarrollo, incluidos los que no han contribuido al cambio climático. Se considera que el impacto sobre los países industrializados será variado pero en general negativo. Y existe el riesgo de consecuencias catastróficas del cambio climático que podrían entrar irreversiblemente en juego durante este siglo. Tres puntos son esenciales para entender los problemas de equilibrar intereses y ejecutar acuerdos. En primer lugar, las emisiones per cápita de los países indus-

trializados son mucho mayores que las de los países en desarrollo y lo más probable es que continúen siendo más altas durante algún tiempo. Esto genera cuestiones de equidad. En promedio, los ciudadanos de los países industrializados están causando mayores daños al mundo en general que los demás. En segundo lugar, de todos modos las emisiones de los países en desarrollo, en su conjunto, serán sustancialmente mayores que las del conjunto de países industrializados y, consecuentemente, tienen que involucrarse en la implementación. En tercer lugar, para llegar a mitigar los impactos climáticos en el 2100, es esencial comenzar ahora. Una estrategia de mitigación. Una estrategia adaptable para mitigar el cambio climático permitiría correcciones a medio camino, a la luz de nueva información, y daría incentivos para emprender acciones ahora para reducir las emisiones de gases de invernadero en el corto plazo (de 5 a 10 años), el mediano plazo (de 10 a 20 años) y el largo plazo (de 20 a 50 años). Lo que se necesita hacer es emprender ahora acciones cuyo impacto se produzca en los tres horizontes de tiempo: 䡲 Perseguir vigorosamente opciones actuales para

abatir económicamente las emisiones de gases de invernadero, reduciendo de ese modo la posibilidad de disparar cambios climáticos catastróficos y ganando tiempo para que cojan arraigo acciones más fundamentales, de más largo plazo. Entre otras cosas, esto incluye encontrar formas de acabar con la deforestación despilfarradora que no contribuye al desarrollo sostenible y promover en cambio una agricultura más intensiva pero sostenible. 䡲 Crear incentivos para asegurar que la próxima generación de capital social de larga vida (valor de trillones de dólares de infraestructura de transporte, generadores y edificaciones a lo largo de los próximos 50 años) sea energéticamente eficiente; para estimular la intensificación agrícola y el mantenimiento de las existencias de carbono en los bosques; y para que las estructuras urbanas viren hacia el menor uso de energía. 䡲 Comenzar ahora con investigación y desarrollo para asegurar que para mediados del sigo se hayan desarrollado y aplicado ampliamente tecnologías energéticas de emisión cero. 䡲 Aprovechando los esfuerzos actuales, crear instituciones internacionales adaptables para fomentar la cooperación forestal y el compartir las cargas.

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Adaptación. El sistema climático tiene una considerable inercia. Aún si hoy se detuvieran mágicamente las emisiones de invernadero, el efecto de las emisiones pasadas continuaría elevando las temperaturas y los niveles del mar durante siglos por venir. Por consiguiente, se hacen necesarios esfuerzos de adaptación que tendrán que contar con la asistencia de quienes crearon el problema y tienen la capacidad de pagar ahora. Pero apenas se ha empezado a abordar la agenda de adaptación. Existe el creciente reconocimiento de que los países en desarrollo, especialmente, no están enfrentando de manera óptima los riesgos actuales relacionados con el tiempo, por no hablar de los riesgos futuros. Entonces, los esfuerzos por reducir la vulnerabilidad actual no sólo tendrán resultados inmediatos, sino que además incrementarán la capacidad de los países para manejar la creciente vulnerabilidad al cambio climático. La forma más general y efectiva de ayudar a los países pobres vulnerables a adaptarse al cambio climático es promover el desarrollo rápido y sostenible. Durante las próximas décadas, tasas de crecimiento más vigorosas e inversiones aceleradas en capital humano harán que estos países dejen de ser sectores sensibles al clima y mejorarán su capacidad para adaptarse a los riesgos relacionados con el clima. CAMINOS HACIA UN FUTURO SOSTENIBLE

A una modesta tasa de crecimiento del 3% anual, en 50 años el tamaño de la economía global será cuatro veces el de hoy. ¿Generará esa mayor economía menores tensiones ambientales y sociales que las que genera la economía mucho más pequeña de hoy? La mayor parte del capital físico requerido para la economía de 50 años adelante aún no se ha creado. Esto brinda la oportunidad de incorporar criterios de inclusividad y sostenibilidad en las inversiones actuales. Ahí está el potencial para cambiar los caminos del desarrollo, siempre que puedan ponerse en funcionamiento instituciones que adopten e implementen mejores políticas. El Informe muestra que elevar los ingresos puede facilitar pero no garantizar mejores resultados ambientales y sociales; por ejemplo, los países no simplemente “crecen hasta salirse” de la polución o el conflicto civil. El Informe muestra también que ingresos bajos no condenan a la gente a un medio ambiente progresivamente deteriorado ni a un clima

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social cada vez peor. Pueden acometerse acciones ahora para mejorar la capacidad de las instituciones de identificar, adoptar e implementar políticas que faciliten el crecimiento en tanto que atienden a asuntos ambientales y sociales decisivos. Enfoques institucionales innovadores pueden crearse… ¡ahora!

Muchas, si no todas las innovaciones institucionales citadas en el Informe ya muestran signos de ser replicables y de poderse aplicar a mayor escala para enfrentar los desafíos que tenemos por delante. Por ejemplo, la experiencia piloto con la seguridad de la tenencia en las favelas, en Brasil, se está extendiendo a cientos de miles de hogares. En China, los programas de acceso público a la información sobre polución, con múltiples partes interesadas, han pasado de dos municipalidades piloto a 13, y se está discutiendo su implementación a nivel de todo el país. La iniciativa campesina en Marruecos se está replicando en una docena de pueblos más. El programa de concesiones forestales en Camerún ha creado un grupo de partidarios de su expansión a otros sectores. Hay en curso mucha creatividad; están surgiendo iniciativas de los sectores público y privado y de la sociedad civil. Nacional y globalmente se necesita un ambiente habilitador para estimular tales iniciativas, facilitar asociaciones y ayudar a movilizar los recursos necesarios para llevar a escala actividades promisorias dentro y a través de los países. El desarrollo sostenible requiere acciones a través de muchos sectores y disciplinas, incluidos agua, energía, salud, agricultura y biodiversidad. El Informe asume un enfoque destinado a complementar y apoyar las perspectivas sectoriales. Su mensaje es que muchos de los problemas son inherentemente intersectoriales y que su severidad varía según el lugar, de manera que proponer y avalar un conjunto de planes de acción son primeros pasos importantes, pero realizarlos implica un aparato institucional que atraviese los sectores. El logro de todas las metas sectoriales generales implicará diagnóstico de problemas, decisiones con consecuencias distributivas, y compromisos coordinados y sostenidos con la acción. Estas capacidades funcionales exigen que se mejoren las instituciones para la coordinación dentro y a través de los países. El Informe muestra que aun con instituciones imperfectas es posible —de hecho, imperativo— aprovechar ahora las muchas innovaciones

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institucionales ya presentes y mostrar el camino para ir adelante, a través de: 䡲 Creación de información para partidarios y parti-

darios para la información. 䡲 Transparencia, reporte de desempeño y responsa-

䡲 䡲 䡲

䡲 䡲 䡲 䡲

䡲

䡲 䡲 䡲

bilidad (sistemas de certificación para bienes de consumo y sistemas de reporte para firmas privadas y agencias públicas). Foros y redes para negociación. Compensación e incentivos. Aumento de creación de capacidad y solución de problemas en el mundo en desarrollo, mediante organizaciones de investigación-política-acción y redes que promuevan capacidades de aprendizaje y de solución de problemas y que nutran a los empresarios políticos. Cuerpos de expertos consejeros y hacedores. Organizaciones de investigación científica que tengan su base en el mundo en desarrollo. Redes de aprendizaje para compartir conocimientos. Organizaciones no gubernamentales para el seguimiento y la evaluación del desempeño gubernamental y corporativo. Integración de las funciones de seguimiento y evaluación a la corriente principal en las agencias del gobierno. Expansión del alcance de las instituciones de evaluación global para atender asuntos emergentes. Más voz, y expansión de la participación y la democratización sustantiva. Mejor distribución del acceso a los bienes. Los procesos dinámicos de crecimiento y desarrollo crean más activos y nuevos tipos de activos. Es mucho más fácil incrementar la inclusividad cuando los pobres y desfranqueados —que incluso pueden ser mayoría— tienen mayor acceso a estos bienes recién creados.

Diálogo en curso: una visión y un acuerdo globales

Superar las barreras para resolver más rápida y sistemáticamente los problemas de acción colectiva exige instituciones mucho más fuertes, así como compromiso mutuo de los países en desarrollo y de los desarrollados, con una visión y un acuerdo globales osados para eliminar la pobreza y proteger y manejar una cartera más general de activos que asegure el bienestar de las generaciones futuras. Esta visión es ambiciosa pero alcanzable.

La historia enseña que: (1) la prosperidad y el bienestar, así como la paz, son indivisibles y tienen que compartirse si se quieren mantener; (2) y dos generaciones —50 años— son suficientes para eliminar toda la pobreza y pasar a un camino de desarrollo más sostenible. Equilibrar intereses y forjar compromisos dignos de crédito son tareas difíciles a nivel nacional y aún más a nivel global. Sin embargo, es necesario un compromiso global digno de crédito porque la acción nacional es cada vez más insuficiente para enfrentar la escala de demandas y desbordamientos generados por un mundo más interconectado y una economía global. Iniciativas recientes (MDG, NEPAD, Global Deal, Monterrey,…) muestran que hay un creciente reconocimiento de la necesidad de compromisos mutuos y de mejoras aceleradas en indicadores claves de desarrollo. En el espíritu de estas iniciativas y para mantener el ímpetu de las Objetivos de Desarrollo del Milenio más allá del año 2015, el Informe pide extender las metas con la inclusión de: 䡲 Eliminación completa de la pobreza global. 䡲 Paso de la economía global a un camino de desa-

rrollo más sostenible, para mediados de este siglo. 䡲 Y pide también darle continuidad a esto median-

te un compromiso y un acuerdo mutuos de largo plazo. Para complementar las iniciativas existentes se agregan dos características: un objetivo más profundo durante un horizonte de tiempo más largo, y una mayor atención al desarrollo institucional. Se requerirán de 10 a 20 años —empezando ahora— para forjar las instituciones que puedan ayudar a cambiar las trayectorias, de caminos insostenibles a caminos sostenibles, durante los siguientes 50 años. Muchas de estas iniciativas que tienen largos horizontes producirán beneficios a mediano plazo en apoyo de las Objetivos de Desarrollo del Milenio. Pero la creación de capacidad exige inversión paciente, porque sus grandes beneficios toman tiempo para realizarse. Reformas fundamentales implican instituciones mejoradas, las cuales evolucionan lentamente. Para estrategias de desarrollo y asistencia para el desarrollo, esto significa dar mayor énfasis a las siguientes acciones:

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䡲 Identificación de círculos viciosos, los cuales

䡲 Las organizaciones de la sociedad civil pueden ayu-

mantienen bajo el ritmo del crecimiento e inequitativa la distribución de los bienes, y desarrollo de intervenciones estratégicas que rompan esos círculos. 䡲 Inversión en proyectos, programas e iniciativas que generen instituciones mejores y más inclusivas, y que aseguren el aprendizaje sistemático. 䡲 Apoyar la evolución de un ecosistema de organizaciones que aprendan, y aplicar ese aprendizaje al mejoramiento de políticas y proyectos. Estos son esfuerzos de largo plazo que darán fruto al cabo de una o dos décadas, a medida que las instituciones entrenen gente y creen redes densas de confianza y conocimiento. La financiación por parte de donantes y de bancos multilaterales de desarrollo tiene que acometerse por períodos mucho más largos que los proyectos tradicionales, y los donantes tienen que aceptar que los impactos de estas inversiones, aunque potencialmente enormes, serán diferidos y difíciles de cuantificar.

dar a agregar las voces de grupos dispersos de interés y ofrecer verificación independiente del desempeño público, privado y no gubernamental. Es necesario que se reconozca a la academia como jugador clave en el aprendizaje, el seguimiento y la evaluación. 䡲 El sector privado puede ayudar mediante la construcción de un marco que provea incentivos significativos y apropiados para que las firmas lleven adelante simultáneamente objetivos económicos, ambientales y sociales.

Tareas por delante

El acuerdo global es un mecanismo para comprometer a todas las partes a hacer de esta visión global una realidad. Ello requiere compromisos de acción de parte de los países en desarrollo y de los desarrollados, individual y conjuntamente, de la sociedad civil y del sector privado. Las principales responsabilidades de cada uno de estos grupos pueden encapsularse de la siguiente manera: 䡲 Los países en desarrollo tienen que fortalecer sus

instituciones, promover mayor inclusividad en el acceso a los bienes y asegurar mayor transparencia en el manejo más efectivo de los recursos (incluidos auxilios). 䡲 Los países desarrollados tienen que incrementar la ayuda y hacerla más apropiada; reducir la carga de deuda; abrir mercados agrícolas, industriales y laborales, e implementar incentivos para el desarrollo y la transferencia de tecnología a los países en desarrollo —incluidas tecnologías para la prevención de enfermedades, el desarrollo agrícola y la eficiencia energética. 䡲 Los países en desarrollo y los desarrollados pueden establecer conjuntamente una asociación global y crear el marco para el establecimiento de reglas y las modalidades de repartición de la carga.

Algunas preguntas abiertas

Si un acuerdo de esa naturaleza tiene sentido, entonces el esbozo anterior requerirá un trabajo más minucioso durante los próximos años, para desarrollar un programa factible de ser implementado, que pueda ajustarse a las contingencias sin menoscabar la promesa del acuerdo. Muchos problemas globales de desarrollo sostenible siguen siendo tema de acalorados debates. He aquí cuatro cuestiones importantes y controvertidas para las cuales se necesita progresar en consenso internacional: 䡲 ¿Cuándo el consumo es consumo excesivo? A menudo

se expresa preocupación acerca del “consumo excesivo” en los países ricos y acerca de las amenazas a la sostenibilidad que se derivan de los crecientes niveles de consumo global. ¿Pero qué clase de consumo clasifica como consumo excesivo? ¿Por qué es perjudicial? ¿Y qué debería hacerse al respecto? ¿Se refiere fundamentalmente el problema al consumo agregado, o está más estrechamente ligado a las tecnologías de producción y a la mezcla de consumo? Una visión del exceso de consumo es que se refiere a externalidades ambientales asociadas con el consumo típico que se da a niveles superiores de ingreso per cápita —por ejemplo, emisiones de gases de invernadero de viviendas y transporte intensivos en el consumo de energía—. Para éstos, hay soluciones conocidas en finanzas públicas. Otra interpretación mucho más difícil de documentar tiene que ver con externalidades sociales. La gente juzga la suficiencia de su propio consumo —ropa, automóviles, vivienda— en parte por comparación con las normas establecidas por otros. Si esto es cierto, el consumo adquiere algunos de los aspectos de una carrera armamentista. Y

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se necesita mejorar muchísimo en la comprensión y grado de esas externalidades antes de que pueda lograrse algún consenso sobre lo deseable y la naturaleza de las acciones para manejarlas. 䡲 ¿Cuál es el futuro de la agricultura y de los organismos genéticamente modificados? Pese a la gran promesa de mejorar la agricultura de los pobres, la biotecnología en general, y la investigación transgenética en particular, escasamente han empezado a trabajar en atender los problemas de los pobres. La aplicación del principio preventivo —equilibrar los riesgos para la seguridad alimentaria y el medio ambiente con los prospectos de desarrollo y de alivio de la pobreza— será una tarea difícil que requiere un debate más general sobre información confiable. 䡲 ¿Cómo pueden equilibrarse los intereses para evitar la carrera por derechos de propiedad en la frontera intelectual? Los derechos de propiedad intelectual —IPR (intellectual property rights) representan un compromiso en el equilibrio de los intereses de usuarios, propietarios y creadores. El acuerdo sobre Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio— TRIPS (Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights), un instrumento de la Organización Mundial del Comercio— WTO (World Trade Organization), representa un fortalecimiento global de los derechos de los productores por encima de los de los usuarios. Su efecto inmediato será incrementar los pagos de regalías a los poseedores de IPR, quienes en el mundo industrial son una abrumadora cantidad. Si el régimen emergente de IPR va a ser o no perjudicial para los intereses a largo plazo de los países en desarrollo, es cosa que se debate acaloradamente. En principio, el TRIPS da amplia tolerancia para que un país en desarrollo sintonice un sistema de IPR apropiado a sus necesidades. En la práctica, el espacio para maniobrar de los países en desarrollo puede ser más limitado, y el potencial para resultados de desigualdad es preocupante. 䡲 ¿Cuáles son los prospectos para la migración internacional? La desigualdad global, combinada con las tendencias demográficas, creará siempre más presión para la migración, con una creciente oferta y una creciente demanda potencial de fuerza laboral inmigrante durante el próximo medio siglo. Manejar esta presión es un desafío de nivel mun-

dial. Hay muchas razones para apoyar tanto la migración a largo plazo como la circular, pero la migración sigue siendo un tema político extremadamente sensible para los países receptores. El problema no puede ignorarse. Conclusión

En muchas áreas, los países en desarrollo están haciendo más por atender a las externalidades ambientales que los países industrializados en etapas comparables de desarrollo. Pero limitados recursos internos están forzando a trueques innecesarios que generan tensiones ambientales. A menos que se emprendan acciones ahora, el planeta enfrentará desafíos predecibles que crecerán en intensidad durante las décadas entrantes. Habrá más tensiones ambientales sobre el aire, el agua y la tierra. También habrá más tensiones sociales en la medida en que el ingreso y las esperanzas de los pobres se vayan rezagando con respecto a los de los ricos. Habrá una creciente inhabilidad para tratar problemas tanto conocidos como imprevistos en la medida en que los intereses diverjan y que los trueques se tornen más irrazonables. Esto no necesariamente tiene que suceder. El Informe muestra cómo las instituciones pueden detectar y diagnosticar problemas que requieren acción coordinada, equilibrar intereses de manera justa, y emprender acciones efectivas. El fundamento de esta habilidad lo constituyen el aumento de los bienes y la voz de la gente pobre y excluida a los niveles local, nacional y global. Pero también hay mecanismos institucionales específicos para promover flujos de información y transparencia que se puedan replicar y ampliar a escala. La clave es actuar ahora para iniciar círculos virtuosos en vez de círculos viciosos; crear partidarios de la sostenibilidad, no de la degradación ambiental y la polarización social. Mucho será posible si plantamos ahora las semillas de instituciones durables, adaptables, que respondan a los intereses de todos los ciudadanos. Las ciudades pueden evolucionar como faros de esperanza y crecimiento. La gente de las tierras frágiles puede reclamar medios de vida mejores y más sostenibles. El agua y la tierra pueden asignarse justa y eficientemente antes de que la escasez y el conflicto hagan erupción. Los cambios climáticos pueden anticiparse y manejarse. Y las trayectorias de la producción y el consumo de energía

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pueden desplazarse en una dirección benigna. Con visión y amplia participación, podemos sacar adelante las transformaciones que se necesitan para poner a nuestro planeta sobre un rumbo inclusivo y sostenible. Mientras más sea la gente a la que se escuche, menos son los bienes que se desperdician. Referencias para la Panorama general Amahan, Ali. 1998. Mutations sociales dans le Haut Atlas: Les Ghoujdama (Mutaciones sociales en el Alto Atlas: Los Ghoujdama). Paris, Rabat: Maison des Sciences de l’Homme, Paris, y Editions La Porte, Rabat; Mernissi, Fatema. 1997. Les Ait debrouille Haut-Atlas. Rabat: Editions Le Fennec. Brakarz, José, con Margarita Greene y Eduardo Rojas. 2002. Ciudades para todos: La experiencia reciente en programa de mejoramiento de barrios. Washington, D.C.: InterAmerican Development Bank. Brunner, Jake y François Ekoko. 2000. “Cameroon” (Camerún). En Frances J. Seymour y Navroz K. Dubash, eds. The Right Conditions: The World Bank, Structural Adjustment, and Forest Policy Reform. Washington, D.C: World Resources Institute. Chayes, Abraham y Antonia Handler Chayes. 1995. The New Sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements. (La nueva soberanía: Conformidad con acuerdos regulativos internacionales). Cambridge, Mass: Harvard University Press. Collier. 1999. “On the economic causes of civil war” (Sobre las causas económicas de la guerra civil). Oxford Economic Papers 51(1): 168–83. Collomb, Jean-Gael y Heriette Bikié. 2001. “1999–2000 Allocation of Logging Permits in Cameroon: FineTuning Central Africa’s First Auction System” (Asignación de permisos de explotación maderera 1999–2000 en Camerún: Sintonización del primer sistema de venta pública de Africa Central). Global Forest Watch, Cameroon. Available on line at www.globalforestwatch.org. Department for International Development, United Kingdom (DFID), Directorate General for Development, European Commission (EC), United Nations Development Programme (UNDP), The World Bank. 2002. Linking Poverty Reduction and Environmental Management: Policy Challenges and Opportunities. A contribution to the WSSD. (Vinculación de reducción de la pobreza con manejo ambiental: desafíos y oportunidades políticos. Una contribución al WSSD). Di Primio, Juan Carlos. 1998. “Data Quality and Compliance Control in the European Air Quality Regime” (Calidad de los datos y control de cumplimiento en el régimen europeo de calidad del aire). En David G. Victor, Kal Raustiala y Eugene B. Skolnikoff, eds., The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments: Theory and Practice. Cambridge, Mass: MIT Press.

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ómo se les puede proporcionar trabajo productivo y buena calidad de vida a 2.500 o 3.000 millones de personas que viven actualmente con menos de US$2 diarios (y a los 3.000 millones que probablemente se habrán sumado a la población de los países en desarrollo para el año 2050), de una manera ambiental y socialmente sostenible? El Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 plantea dónde es probable que surjan problemas y oportunidades, por qué surgen y cómo pueden resolverse los problemas —en diferentes entornos (tierras frágiles, tierras cultivables relativamente favorecidas y áreas urbanas) y a diferentes escalas (local, nacional y global)—. El Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 examina la relación entre objetivos de política en competencia —reducción

BANCO MUNDIAL

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9 780821 351901

ISBN 0-8213-5190-7

de la pobreza, mantenimiento del crecimiento, mejoramiento de la cohesión social y protección del medio ambiente— a lo largo de un horizonte de 50 años. Observa que se han identificado muchas políticas buenas, pero que no han sido adoptadas o implementadas. Rastrea el problema hasta cuestiones de distribución y barreras institucionales, y luego revisa las innovaciones institucionales que podrían ayudar a superar esas barreras. El Informe sobre el desarrollo mundial, 2003 arguye que las sociedades polarizadas tienen dificultades para coordinar acciones tendientes a eliminar externalidades y a proveer bienes públicos. Hace énfasis en que asegurar el crecimiento económico y el manejo mejorado del ecosistema del planeta, implica la reducción de la pobreza y de la desigualdad a todos los niveles.