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¿QUÉ SON LAS AUTONOMÍAS? ALGO DE TEORÍA PARA AYUDAR A LA DISCUSIÓN

Primera edición:

Septiembre de 2005

Depósito Legal:

4-1-301-05 P.O.

Redacción:

Molina & Asociados

Diseño e ilustraciones: Molina & Asociados Editores:

Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente

Con el apoyo de:

AECI, FAM y DDPC 3/USAID

SUMARIO

Presentación.........................................................................iii Introducción ..........................................................................v 1. Una pequeña historia de la descentralización del Estado boliviano .............................................................1 1.1. La tesis de los gobiernos departamentales ...................1 1.2. La antítesis municipalista .............................................2 1.3. La confusión entre desconcentración y descentralización........................................................4 1.4. Evaluación de las capacidades prefecturales ...............5 1.5. ¿Qué es necesario superar del modelo boliviano de descentralización?....................................................9 1.6. Una nueva visión de la descentralización en Bolivia ..............................10 2. El fin del monopolio de la legislación ............................15 2.1. El Estado boliviano como “Estado simple” ...............15 2.2. Los tipos de Estados compuestos ................................16 2.3. Características de las autonomías ..............................17 2.4. Similitudes y diferencias de las autonomías respecto al federalismo ...............................................18 i

2.5. Similitudes y diferencias de las autonomías respecto a un Estado tri-territorial .............................19 3. Posibles escenarios después del referéndum sobre autonomías ................................................................23 3.1. Simetrías y asimetrías .................................................23 3.2. Las posibles asimetrías ...............................................24 3.2.1. No todos los departamentos eligen la autonomía ...............................................................24 3.2.2. Todos los departamentos eligen la autonomía, pero... ...................................................25 3.2.3. Las asimetrías “diferenciales” ...................................25 3.3. La “distribución” del gobierno entre todos los territorios del país .................................................26 4. La solidaridad entre los territorios ..............................29 4.1. Departamentos “reforzables” y “no reforzables”.......................................................29 4.2. Dos departamentos “no reforzables” .........................29 4.3. “Balanzas fiscales”.....................................................31 4.4. Sistemas de solidaridad ..............................................32 5. Facultades y competencias de los niveles de gobierno en una Bolivia con autonomías .....................37 5.1. Las facultades legislativa y administrativa.................37 5.2. Por último: las competencias de los niveles de gobierno .................................................................40

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PRESENTACIÓN

La Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente como institución técnica del Estado boliviano cuya misión es la de apoyar el proceso constituyente, tiene entre sus funciones la generación de insumos técnicos para la deliberación constituyente. Para cumplir esta misión ha conformado equipos técnicos encargados de la elaboración de escenarios de posibles cambios constitucionales en los temas que la población en general y sus organizaciones en particular debaten en la actualidad. En este desafío se inscribe el presente documento que forma parte de los materiales informativos diseñados para una fácil comprensión de conceptos contenidos en las investigaciones producidas por la UCAC y que han ido alimentando un debate creciente en torno los cambios al modo de Estado boliviano o como conocemos todos, en descentralización y autonomías. Los contenidos del documento que la UCAC entrega en el presente documento titulado, “Qué son las Autonomías?”, responde a interrogantes fundamentales sobre tan sustancial temática como los elementos que cualquier propuesta sobre descentralización y autonomías debería reflexionar como son las implicaciones para la hacienda pública, la transferencia de iii

competencias sin sacrificar calidad, eficiencia y efectividad en la prestación de servicios públicos, equidad y solidaridad en la distribución de los recursos, coherencia normativa y otras variables que permitan un debate responsable y sobre todo una valoración de los costos de oportunidad asociados a la definición del modo de Estado que dibujaremos en la nueva Constitución Política del Estado. Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo técnico y financiero de la Federación de Asociaciones de Municipios de Bolivia (FAM), el DDPC III y USAID y la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI). Vaya el agradecimiento, además, a los otros miembros de la Mesa de Cooperantes de apoyo a la Asamblea Constituyente, co-presidida por la UCAC, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Cooperación Técnica Alemana (PADEP – GTZ) así como a los miembros de la mesa de coordinación interinstitucional para el proceso constituyente y el Foro Descentralización, Autonomías y Constituyente (FORODAC).

Fernando Aramayo Responsable de la UCAC

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INTRODUCCIÓN

Este documento es una síntesis de fácil lectura de la reflexión realizada por los componentes de Descentralización y Administración Pública de la Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente sobre el modo de Estado que surgirá en nuestro país luego de las autonomías departamentales. El lector encontrará aquí, por tanto, una explicación amena de las características generales de cualquier régimen de autonomías, así como de las preguntas que el país debe responder para marcar sobre éste su propia peculiaridad e idiosincrasia. Es cierto que todavía hay que diseñar las autonomías, definir cómo serán las nuestras, pero este diseño no puede ignorar el acervo de conocimientos y términos de las ciencias de la administración pública, que tienen un valor general. En caso de salirnos de este marco, tendríamos que llamar de otra forma a nuestras creaciones institucionales, y no “autonomías”. Sin embargo, incluso si decidimos respetar la teoría del Estado autonómico, y repetir los elementos centrales de las experiencias internacionales de aplicación de este tipo de Estado, el margen de libertad y creatividad del que los bolivianos disponemos es muy grande. Como suele decirse, incluso cuando se quiere romper las reglas, primero es necesario conocerlas. v

¿Qué son las autonomías?

UNA PEQUEÑA HISTORIA DE LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO BOLIVIANO

1.1. La tesis de los gobiernos departamentales Hasta 1993, la única descentralización de la que se discutía era la departamental. Los comités cívicos de los departamentos querían que se pusiera en práctica dos artículos de la Constitución de 1967 que permitían, en su interpretación, la constitución de “gobiernos departamentales”. El gobierno de 1989-1993 convocó varias veces a congresos extraordinarios para tratar el tema; y en 1993 también presentó un proyecto de ley de organización de gobiernos departamentales que se sumó a la veintena de propuestas en este sentido ya existentes; se realizaron “cumbres políticas” (reuniones de los jefes de los partidos) sobre éste y otros puntos, el 5 de febrero de 1991 y el 9 de julio de 1992. El debate descentralizador llegó entonces a su máxima efervescencia, si se habla del periodo anterior a 2004. Los comités cívicos planteaban la elección de los prefectos departamentales, vale decir, su autoorganización mediante un esquema avanzado de descentralización. La oposición de entonces rechazaba terminantemente esta alternativa. El gobierno no se inclinaba ni por lo uno ni por lo otro, así que admitió que el Senado aprobara una ley, pero la reformuló de inmediato, de modo que nunca se llegó a promulgar. 1

Fue entonces cuando apareció una visión que tendría una gran influencia en el futuro, que se formuló como una predicción. Según ésta, la descentralización de un Estado unitario como el boliviano sólo sería posible en el nivel municipal.

1.2. La antítesis municipalista Esta visión se aplicó en la Ley de Participación Popular, promulgada el 20 de abril de 1994. Esta ley promueve cuatro cambios fundamentales: a) Reconoce a las organizaciones naturales de la comunidad, desde siempre excluidas por el Estado, y permite que participen en las decisiones locales. Estas organizaciones no son funcionales (los sindicatos), sino territoriales: los pueblos indígenas, las comunidades campesinas y las juntas vecinales. b) Amplía y fortalece a los municipios, organismos estatales que se vinculan directamente con la comunidad. Bolivia era uno de los pocos países del continente que no tenía su territorio municipalizado; la jurisdicción de las alcaldías sólo alcanzaba a unas pocas ciudades con recursos para ejecutar obras y prestar servicios. Los pobladores urbanos eran los únicos que elegían alcaldes, con lo que la población campesina e indígena del país se quedaba sin posibilidades de incorporarse al sistema político. La Ley de Participación amplió la jurisdicción municipal, que pasó del radio urbano a la sección de provincia, con lo que se creó el municipio urbano-rural. La Ley transfirió gratuitamente a cada gobierno municipal la infraestructura pública de salud, educación, deportes, cultura, microrriego y caminos vecinales. También aumentó las competencias del municipio sobre la infraestructura trasferida.

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c) Entrega recursos renovados a los gobiernos municipales. La “coparticipación tributaria” es una transferencia de las rentas que corresponden al gobierno nacional a favor de los municipios. Antes de la Ley de Participación, cada uno de los municipios recibía un diez por ciento de lo recaudado, según los aportes de los contribuyentes que tuvieran su domicilio legal en él. Estas disposición de la Ley Tributaria concentraba la mayor parte de los tributos en las ciudades más ricas del país, dejando a muchas poblaciones sin ningún ingreso. Por otra parte, los impuestos a la propiedad rural, a la propiedad urbana y los vehículos terrestres, acuáticos y aéreos pertenecían al gobierno nacional, y los municipios sólo recibían el diez por ciento de ellos. Con la Ley de Participación, esos impuestos pasan a ser recaudados exclusivamente por los municipios. En cuanto al resto de los tributos, la coparticipación de los municipios sube a un veinte por ciento y se reparte de forma proporcional entre todos los municipios del país, de acuerdo con el número de sus habitantes.1 Este sistema restablece la igualdad ante el Estado de todos los pobladores y de todas las regiones del país. d) Reorganiza la administración pública nacional y departamental para que apoye al proceso de participación. Este es el proceso que acaba con las otrora poderosas corporaciones regionales de desarrollo, que manejaban la coparticipación tributaria hasta antes de la Ley de Participación, y que convierte a las prefecturas, sobre las que antes de 1993 se quería construir los gobiernos departamentales, en simples “bisagras” entre el gobierno nacional y los municipios.

1 Para un análisis general del régimen fiscal actual ver José António Terán (2004) “Relaciones fiscales intergubernamentales” en Municipalización: diagnóstico de una década, ILDIS/USAID/Plural.

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Junto con la Ley de Participación Popular, considerada una medida de “descentralización municipal”, se aprobó la llamada “descentralización administrativa” de los departamentos (1995). Esta última no contemplaba la elección de autoridades departamentales por el carácter cerradamente “unitario” que tenían las leyes y los partidos políticos de entonces. Formalmente se transfirió a las prefecturas departamentales los recursos para pagar los ítems de maestros, médicos y salubristas, y el 25 por ciento de la recaudación nacional del Impuesto Especial a los Hidrocarburos Derivados (IEHD).

1.3. La confusión entre desconcentración y descentralización Solemos considerar todo proceso de transferencia del poder desde el centro hacia la periferia o desde arriba hacia abajo como “descentralización”. Y entonces hablamos de “descentralización administrativa” y de “descentralización política”. Al mismo tiempo, pensamos que una “desconcentración” es una descentralización engañosa, puramente cosmética, que no cambia el balance del poder. Ambas creencias son erróneas.2 Una definición correcta de descentralización dirá que es “cualquier transferencia de recursos y competencias a un nivel periférico o inferior, al cual se le reconoce el derecho a decidir sobre esos recursos o a ejecutar esas competencias libremente, sin injerencia del nivel central o superior”. En cambio, en la desconcentración la institución que recibe los recursos y las competencias debe rendir cuentas a un superior. Siguiendo estas definiciones, llegamos a conclusiones sorprendentes. Por ejemplo, que toda descentralización, si se usa 2 Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) “Autonomías regionales y unidad nacional” en Revista Barataria, p. 16 y 17.

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bien la palabra, tiene un componente político. No puede haber una “descentralización administrativa” como contraria a una descentralización “política”. Lo que le ha pasado a las prefecturas desde 1995 fue en realidad una desconcentración (a nivel departamental) de algunas actividades del Estado, como por ejemplo la de pagar salarios a maestros, médicos y salubristas. Digamos además que la distinción que hemos hecho entre descentralización y desconcentración no implica, ni mucho menos, que ésta última sea mañosa o de menor categoría. Es simplemente una forma de organización de los procedimientos administrativos, que en ciertos casos resulta la más adecuada. Por ejemplo cuando no es posible dejar en manos ajenas, sin control superior, una determinada labor, como ocurre a menudo en el ejército, la salud, la tesorería, etc.

1.4. Evaluación de las capacidades prefecturales En el año 2001 se realizó un estudio para evaluar las capacidades de planificación, administración y funcionamiento de las nueve prefecturas del país.3 Además de presentar la situación del sistema prefectural en ese momento, el estudio permitió elaborar una lista de recomendaciones para mejorar y reorientar el proceso de desconcentración departamental, y, en su caso, convertirlo en un verdadero proceso de descentralización. Puesto que las medidas técnicas necesarias para aumentar el rendimiento de las prefecturas chocan con la constitución política de éstas, fue necesario pasar de los consejos técnicos a las propuestas de reorganización política. Los principales problemas de gestión que el estudio detectó en las prefecturas son los siguientes: 3 Franz Xaver Barrios Suvelza. (2002) et. al, Estudio de evaluación de capacidades institucionales y de gestión prefectural, La Paz, PAP-Holanda.

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Evaluando las capacidades prefecturales

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Alta partidización y “cuoteo” de los cargos. Baja aplicación de las normas de funcionamiento y poco respeto a la estructura organizativa fijada legalmente. Inexistencia de sistemas completos de monitoreo y evaluación del trabajo. Los que hay se refieren exclusivamente a cuestiones presupuestarias o a proyectos específicos, y han sido impuestos por el gobierno nacional. Por tanto, no son una fuente de información para la detección y la sanción de las fallas individuales ni para la reorientación de la gestión prefectural. Poca transparencia interna: falta de información y de rendición de cuentas. Casi todo el gasto de las prefecturas está condicionado por el gobierno central. Este condicionamiento se suma al hecho de que el 52 por ciento del gasto prefectural es des-

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tinado a objetivos que no son de directa competencia de las prefecturas (si se respeta la letra de la Ley de Descentralización Administrativa), sobre todo saneamiento básico e infraestructura de salud y educación.4 Los gastos delegados a las prefecturas por el gobierno nacional, es decir, el pago de los salarios de médicos, salubristas y maestros, aparecen en el presupuesto prefectural (y ascienden al 50 y 70 por ciento de éste), pero son decididos por completo desde La Paz. Estamos ante una “apropiación ficticia” de estos recursos por parte de las administraciones departamentales, que ni siquiera cuentan con información sobre los mismos. Las prefecturas pagan las plantillas de las entidades desconcentradas, pero al mismo tiempo éstas dependen de facto de los ministerios, lo que causa graves problemas de información y control. Como las prefecturas no han podido absorber adecuadamente a las desaparecidas corporaciones regionales de desarrollo, los balances prefecturales tienen muchas lagunas y no son confiables. El estudio encontró que la capacidad productiva no está presente en las prefecturas del país. El sistema prefectural es un proveedor mecánico de servicios públicos, se despreocupa de su calidad y es indiferente a la satisfacción o insatisfacción que ellos provocan en la población.

La investigación concluye que, normalmente, en los nueve departamentos hay una prefectura:

4 Una introducción a la organización territorial de algunos sectores puede verse en Czerniewicz, N. (2004) “Análisis exploratorio de la descentralización administrativa en lo sectores agropecuarios, salud, educación, saneamiento básico, caminos y poder judicial”, en la serie Documentos de Trabajo del Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID).

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Sin legitimidad política propia, sin independencia de los partidos oficialistas y, por tanto, sin capacidad de acción. Sin poder respecto al gobierno nacional. Sin visión de largo plazo. Sin transparencia (ni información ni rendición de cuentas). Sin sanciones a los funcionarios que se equivocan. Sin preocupación por los resultados finales del trabajo. Sin contacto con sus “clientes” y despreocupada de la satisfacción que les causa. Sin lógica empresarial. Sin relaciones de cooperación con los municipios. Sin flexibilidad para adaptarse a las peculiaridades regionales.

¿Cuál es la fuerza de las prefecturas respecto a los otros niveles de gobierno, el central y el municipal? La respuesta es: “muy poca”. Los ingresos de las administraciones departamentales equivalen a la mitad de los municipales y al nueve por ciento de los ingresos públicos totales. Las prefecturas reciben un tercio de los impuestos que benefician a los municipios, y entre prefecturas y municipios sumados sólo se apropian de un quinto de los impuestos nacionales. El gasto de las prefecturas es el siete por ciento del gasto público, mientras que el de los municipios es casi igual: seis por ciento. Y, finalmente, de la nómina de funcionarios públicos, el dos por ciento corresponde a las prefecturas, el ocho por ciento a los municipios y un contundente 90 por ciento al gobierno nacional.5 Esta situación de debilidad se reproduce en todas las áreas. Las leyes nacionales condicionan casi todos los gastos de las 5 Para un último análisis sobre el grado de territorialización de los servidores públicos en Bolivia, ver Villarroel, Sergio (2005) Estado de situación del servicio civil y del escalafón híbrido para puestos jerárquicos, en la en la serie Documentos de Trabajo de los Componentes Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID (AECI/DDPC-III/USAID).

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prefecturas. Las competencias prefecturales no son respetadas ni por el nivel nacional,6 ni por el nivel municipal. A las prefecturas no se les da ningún “poder reglamentario” o capacidad para elaborar algunas normas, mientras que a los municipios sí (las “ordenanzas municipales”). Los ministerios sectoriales dirigen parcialmente las entidades desconcentradas que las prefecturas financian y “se han desdoblado” en los gabinetes prefecturales. En cambio, no tienen ninguna injerencia en el nivel local, donde reina una rígida “autonomía municipal”. Esta diferencia afecta el equilibrio del Estado, crea “bolsones” de impunidad, desorden y falta de información en los municipios, e impide la realización de políticas verdaderamente nacionales.

1.5. ¿Qué es necesario superar del modelo boliviano de descentralización? El modelo de descentralización adoptado en 1994 disminuyó el papel de las prefecturas y por tanto descuidó el nivel intermedio de gobierno que se ubica entre los municipios, o gobiernos locales, y el gobierno nacional. Además, definió unos canales ineficientes para el control y la participación de la sociedad en la gestión de las prefecturas, sin considerar la elección popular de los prefectos. Por otra parte, las funciones de cada uno de los niveles de gobierno no fueron bien definidas. De este modo, hasta ahora se producen frecuentes cruces y duplicaciones del trabajo, así como acciones de “recentralización” de las competencias previamente descentralizadas.

6 Por ejemplo, éste creó un sistema paralelo de control del gasto del dinero del programa de condonación de deuda externa HIPCII. Es también el caso de los fondos de inversión, que defienden los criterios nacionales en la ejecución de la inversión departamental.

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El modelo actual de descentralización del país se apoya en una determinada ideología. Si se quiere superar este modelo, por tanto, también es necesario superar la ideología que lo respalda. Ésta está compuesta por cuatro elementos: el unitarismo, el municipalismo, el igualitarismo y la ortodoxia de mercado. • Por el unitarismo, se supone que la autonomía de las regiones, en cualquier grado, podría afectar la cohesión del país. El Estado se imagina como una estructura inerte, no como un proceso vivo. • Por el municipalismo, se tiende a canalizar cualquier avance de la descentralización a través de los municipios, olvidando y abandonando a las prefecturas. Es la tesis de la “inviabilidad de la descentralización departamental”, que quedó superada por los hechos. • Por el igualitarismo, se da el mismo apoyo a todos los organismos estatales, sin importar cuáles de ellos son más eficientes, recaudan más y contribuyen más, mejoran sus capacidades, etc. Esto desmotiva a los mejores, los iguala hacia abajo. • Por la ortodoxia de mercado, se produce una constante resistencia a otorgar responsabilidades económicas a las entidades estatales.

1.6. Una nueva visión de la descentralización en Bolivia La descentralización cayó en un estancamiento que explica en gran parte el movimiento de 2004, que desde Santa Cruz conmovió y puso a discutir al país con la consigna de las “autonomías departamentales”, que como veremos son gobiernos en todo el sentido de la palabra, y que cambiarían la estructura del Estado boliviano, de la naturaleza “simple” que tiene ahora a una “compuesta”. 10

Necesitamos una renovada visión

Este movimiento dio un nuevo impulso a la descentralización, superando el limitado “municipalismo” que comenzó siendo una fuerza innovadora, pero que terminó convirtiéndose en la camisa de fuerza del proceso. Los hechos, de una dimensión sin igual en la historia de Bolivia, enfrentaron a los políticos, los funcionarios públicos y los intelectuales a la necesidad imperiosa de cambiar sus concepciones. Hoy el cambio está en marcha, y no debería agotarse en la simple elección de prefectos y otras autoridades, ni tampoco en los cambios de las normas actuales. Sería una lástima que las necesidades de la hora actual hicieran que los bolivianos olvidáramos nuestra experiencia anterior, las lecciones aprendidas en más de una década de descentralización. Por ejemplo, que confundiéramos la realidad con las leyes. O que olvidáramos que, sin importar cuál sea el modelo de reforma de la adminis11

tración departamental que se escoja, su éxito requiere de medidas que vuelvan eficientes a las prefecturas (o gobernaciones, si así se las llamara). De lo contrario, nuevamente estaríamos ante una reforma que beneficiaría poco o nada al ciudadano. Por eso, la descentralización que se viene debería orientarse por un conjunto de principios como el siguiente7: a) La descentralización debe mejorar la vida de la gente. No debe perderse de vista que la descentralización, esto es, la entrega de poder a los organismos estatales más cercanos a los ciudadanos, se hace para que: i) los servicios que prestan estos organismos sean más adecuados a las necesidades de aquellos a quienes están destinados; ii) las cuentas se rindan de forma más transparente, mejor vigilada por los directos interesados. b) Las instituciones promotoras no deben sustituir a los sujetos de la descentralización. Esto quiere decir que los diferentes actores de la descentralización (prefecturas, agencias descentralizadas, municipios, gobiernos municipales, comités de vigilancia, organizaciones territoriales de base, etc.) sólo deben obtener las responsabilidades y tareas que estén dispuestos a cumplir. Sus funciones y su trabajo no tiene que depender de la actuación o el financiamiento de las instituciones externas, y en general de condiciones que no sea posible repetir todo el tiempo. c) No todas las actividades descentralizadas pueden ser participativas. La descentralización del Estado abre espacios a la participación directa de la ciudadanía, que sería imposible en un régimen centralista. Al mismo tiempo, y por esto mismo, crea la necesidad de que el Estado tome medidas para evitar la fragmentación y el desorden de las políticas públicas. Las actividades que apunten a esto y otras parecidas, por ejemplo las que sirven para impulsar el desarrollo económico en el nivel 7 Franz Xavier Barrios Suvelza (2004) Dictamen especial sobre la descentralización en Bolivia-Visión estratégica, Relaciones fiscales y Reingeniería prefectural, Ministerio Sin Cartera de Participación Popula/USAID p. 91 y ss.

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local, no pueden ser participativas, o al menos no tan participativas como las otras. Depende del tipo de actividad del que se trate: algunas requieren de decisiones rápidas, complejas y únicas, que tienen que ser tomadas directamente por las autoridades responsables. d) Debe respetarse el papel específico de cada uno de los actores de la descentralización. Es primordial que se aliente una cultura de protección de la especialización de los actores involucrados en la descentralización evitando que por ejemplo los entes deliberativos (consejo departamental o concejo municipal) quieran co-administrar con los respectivos ejecutivos a quienes tienen más bien que fiscalizar; o que se aplique para los productores locales que buscan legítimamente el lucro, técnicas de diálogo social útiles para otro tipo de escenarios. e) Hay que diseñar correctamente los procesos de descentralización. Aunque la descentralización tiene una naturaleza fundamentalmente política, resulta necesario que las decisiones políticas partan de un conocimiento técnico suficiente. f) Es necesario diferenciar los cambios formales y los cambios reales. No hay que creer que el mejoramiento de las normas significa ya la solución de los problemas en la realidad. Toda transformación legal o conceptual tiene que enfrentarse a los comportamientos informales, a la cultura de gestión, a los hábitos efectivos de las instituciones, las cuales generalmente son resistentes al cambio. g) Es necesario permitir la innovación y la competencia entre los departamentos y los municipios. Si en cada territorio se pudiera aplicar medidas y procedimientos exitosos que pusieran a unos municipios o departamentos por delante de los otros, se estimularía el esfuerzo del conjunto, pondría a unos a imitar las mejores prácticas de los otros y en general se implantaría una gestión pública competitiva y “por resultados”. 13

Hay varias opciones que elegir

EL FIN DEL MONOPOLIO DE LA LEGISLACIÓN

2.1. El Estado boliviano como “Estado simple” ¿Cuál es el cambio sustancial que introducirían las autonomías en el ordenamiento administrativo del país? No tanto el que se comience a elegir prefectos por sufragio popular, porque al fin y al cabo desde los años ochenta que ya votamos por los alcaldes, y esto no ha trastocado muchas cosas. Lo que convierte el proceso que vivimos en la antesala de una revolución territorial, es la posibilidad de que, gracias a las autonomías, los departamentos cumplirán una función hasta ahora monopolizada por uno de los tres poderes de la República: legislar. Los departamentos elegirán “asambleas” o “congresos” que les darán sus propias leyes en las áreas que sean de su competencia (entendiendo por “competencia” las materias de las que son responsables). ¿Es éste un sistema “anti” o “no-unitario”? No lo es. En nada afecta a la unidad nacional, como muestran tantos ejemplos en el mundo. Es mejor llamarlo “compuesto”, por oposición al Estado “simple” que tenemos hoy.8 ¿Qué es un “Estado simple”? Un Estado en el que la función legislativa es una facultad exclusiva del Parlamento. 8 Idem. pie de página nº 2, p. 6 y 7.

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¿Qué es un “Estado compuesto”? Un Estado en el que por lo menos algunas leyes se elaboran de forma concurrente o compartida con otros niveles distintos del nacional.

2.2. Los tipos de Estados compuestos Hay varios Estados “compuestos”. Uno de ellos es el federal, a lo norteamericano; otro el autonómico, a lo español; y finalmente el “tri-territorial” que se insinúa crecientemente por ejemplo en Italia, Brasil y Sudáfrica. En cualquiera de los Estados compuestos, ya no es una sola asamblea, sino varias de ellas las que, simultáneamente, dan leyes a los ciudadanos. Para que esto no se convierta en una Torre de Babel, y para guardar las necesarias jerarquías, un Estado “compuesto” tiene que establecer las competencias de cada nivel de gobierno. Esto es lo que debemos hacer los bolivianos en la Asamblea Constituyente. Definir cuáles serán las competencias del gobierno nacional, de los gobiernos departamentales y de los gobiernos municipales. Cualquier de estos casos implica siempre el Estado único… El modo de Estado “centralista”

¡Un Estado!

El modo de Estado autonómico

¡Un Estado!

El modo de Estado triterritorial

¡Un Estado!

El modo de Estado federal

¡Un Estado!

…lo que cambia es la distribución interna del poder.

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2.3. Características de las autonomías Podemos definir las autonomías en Bolivia como un régimen en el cual los departamentos pueden darse leyes para su desarrollo, en el marco del ordenamiento general del Estado. Esta limitación impide que las autonomías se conviertan en un camino hacia la división o la anarquía del país, como a veces se dice. Por supuesto, los departamentos autónomos no sólo tienen la capacidad de darse leyes, sino también de elegir por voto directo a sus autoridades, ocuparse plenamente de determinadas competencias, crear tributos propios para autofinanciarse, y no tienen que someterse a órganos superiores en cuanto al contenido de sus actos, sino solamente en cuanto al control de la legalidad de dichos actos. Es seguro que con las autonomías sigan existiendo los impuestos nacionales, y que los departamentos coparticipen de ellos. Esto es lo más común. Aunque seguramente coparticiparán más los que mejores esfuerzos propios hagan. Además, algunos tributos (normalmente los impuestos a las utilidades y a la renta personal) pueden ser transferidos a los departamentos. Sin embargo, esto dependerá de la propuesta de autonomías que finalmente se adopte. En uno de los casos, llamado “foral”, los impuestos nacionales pueden ser convertidos en departamentales, y cada departamento “pagar” un porcentaje de sus ingresos por ellos al gobierno nacional, para que éste cumpla sus funciones. En otras palabras, puede ser el gobierno nacional el que coparticipe de la bolsa tributaria de los departamentos. Esto es excepcional en el mundo. En otro caso, puede reunirse todos los impuestos en una bolsa nacional, igual que ocurre ahora, y coparticipar de ella los municipios, universidades y departamentos, y al mismo tiempo también el gobierno nacional. Esta es una cuestión que debe resolverse en el referéndum autonómico y la Asamblea Constituyente. 17

2.4. Similitudes y diferencias de las autonomías respecto al federalismo ¿Cuál es la diferencia entre un Estado federal y uno autonómico? El Estado federal surgió a veces como una “federación” de Estados, que en algunos casos son preexistentes y pierden luego de federados esa calidad. Sin embargo, ésta no es una condición necesaria. Los territorios que componen un Estado federal generalmente se dotan sólo formalmente, de constituciones individuales pues no son Estados. Además, los Estados federales poseen un Senado con representación de cada territorio, en el que se dirimen los asuntos de la “unión”. Este Senado puede vetar las leyes nacionales. En cambio, en el Estado autonómico las regiones no cuentan con constituciones, sino con “estatutos” y sus representantes en el nivel nacional, o no se reúnen en una Cámara Alta territorial, o si lo hacen son revisores de leyes, representantes

Dos clases de Estado compuesto 18

políticos (igual que nuestros senadores) y no territoriales. No tiene derecho a vetar una ley nacional en nombre de su jurisdicción, sino sólo pueden oponerse a ella en nombre propio. Tanto el Estado federal como el autonómico contienen a varias asambleas con facultades legislativas: una asamblea y un gobierno nacionales que se ocupan de determinadas competencias, y también asambleas y gobiernos intermedios que tienen sus propias responsabilidades. Los municipios están subordinados a estos gobiernos intermedios. En ambos Estados el gobierno nacional es equivalente a la República, y hay un flujo de dinero desde abajo hacia arriba, y viceversa.

2.5. Similitudes y diferencias de las autonomías respecto a un Estado tri-territorial En el Estado tri-territorial el gobierno nacional no es equivalente a la República, sino uno más de los niveles de gobierno, con similar jerarquía que los otros dos. De la misma forma, en este tipo de Estado el gobierno intermedio no subordina a los gobiernos municipales, que tienen la misma dignidad constitucional que los otros. La República es la reunión de estas tres redes de instituciones de fuerza equivalente, y puede ser representada por una figura de gran credibilidad y permanencia en el cargo, como un “presidente”. Este “presidente”, por supuesto, no es el que conocemos en el sistema presidencial boliviano, porque no participa directamente en el gobierno interno. En caso de que se decidiera pasar a un Estado compuesto, este modelo tiene la ventaja de adaptarse a la realidad actual de Bolivia, es decir, la de una estructura estatal “simple”, pero en la que se ha desarrollado notablemente el nivel municipal.9 9 Para profundizar lo dicho en este capítulo, véase Cartilla Aprendiendo sobre autonomías del DDPC III/FAM/UCAC, p. 5 y 6.

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MODO DE ESTADO

Estado simple

CARACTERÍSTICA VARIACIONES DEL MISMO DEFINITORIA MODO DE ESTADO

Sólo el nivel nacional legisla (por tanto, hay monopolio del Parlamento nacional)

Estado simple centralista Estado simple desconcentrado Estado simple descentralizado Estado federal

Estado compuesto

Varios niveles legislan (por tanto, hay legislación “exclusiva” y “concurrente”)

Estado autonómico Estado triterritorial

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VARIACIONES DEL ESTADO COMPUESTO

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES • Hay un Senado territorial con derecho a veto de las leyes nacionales.

Estado federal

• El gobierno nacional legisla y equivale a la República; los gobiernos departamentales legislan en su jurisdicción; los municipios se subordinan a éstos últimos. • El nivel nacional puede o no tener un “delegado” que lo represente en los gobiernos departamentales. • No existe un Senado que represente territorialmente al nivel intermedio con derecho a veto de las leyes nacionales.

Estado autonómico

• El gobierno nacional legisla y equivale a la República; los gobiernos departamentales legislan en su jurisdicción; los municipios se subordinan a éstos últimos. • El nivel nacional tiene un “delegado” que lo represente en los gobiernos departamentales.

Estado triterritorial

• El gobierno nacional, los gobiernos departamentales y los municipios legislan y tienen una misma dignidad; ninguno de ellos equivale a la República, que es representada por un “presidente” que no participa en el gobierno. • El nivel nacional no tiene un “delegado” que lo represente en los gobiernos departamentales o municipales.

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Algunos van más rápido que otros

POSIBLES ESCENARIOS DESPUÉS DEL REFERÉNDUM SOBRE AUTONOMÍAS

3.1. Simetrías y asimetrías La descentralización puede ser simétrica, cuando todos sus beneficiarios reciben estatus, poder, recursos y competencias de forma uniforme. Pero esto supone que estos beneficiarios sean iguales o muy similares entre sí, lo que casi nunca es el caso. Una descentralización diseñada en el escritorio puede ordenar el territorio en partes equivalentes que contengan un poco de todo (riquezas, población, extensión, potencialidades, etc.), pero este modelo difícilmente podrá superar la prueba de los hechos. Los departamentos son realidades anteriores a la propia Bolivia. Parece muy difícil prescindir de ellos para redistribuir el poder y los recursos del Estado, como se hizo en otros países con menos tradición regional. En tal caso, la descentralización tendrá como sujetos a territorios diferentes (y, en algunos casos, muy diferentes) entre sí. Por ello, tendrá que ser “asimétrica”, vale decir, diferente en la práctica para cada departamento, aunque garantizando los derechos de todos ellos para acceder, en algún momento, y según su propia voluntad, a la “oferta descentralizadora” completa.

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3.2. Las posibles asimetrías

Algunos departamentos pueden decir no

3.2.1. No todos los departamentos eligen la autonomía El referéndum en torno a las autonomías preguntará a cada departamento sobre su deseo de unirse al proceso de descentralización autonómica. Es posible que algunos de ellos decidan no hacerlo. En tal caso, ellos podrían optar por optimizar la desconcentración de la que actualmente gozan de forma limitada, o en cambio por la desconcentración del gobierno nacional y la administración de un conjunto menor de competencias departamentales, mientras los demás departamentos que elijan la autonomía podrían darse normativa propia sobre un conjunto mayor de competencias. ¿Es posible esto? En realidad, ya ocurre en varias partes del mundo. En Gran Bretaña o en Francia, por ejemplo, algunas regiones tienen más independencia del poder central que otras, es decir, allí el modo de Estado es estructuralmente “asi24

métrico”. Los departamentos no autónomos tendrían que tener el derecho de cambiar de condición si así lo quisieran.10

3.2.2. Todos los departamentos eligen la autonomía, pero... También es posible que los nueve departamentos voten a favor de la autonomía. En tal caso, la organización departamental será, estructuralmente o en primera instancia, simétrica. El problema estará en que eso no puede significar la recepción y el ejercicio de iguales competencias por parte de todos los departamentos, porque determinadas competencias implican las correspondientes responsabilidades. Y un departamento no puede legislar sobre áreas que luego, por falta de recursos, sea incapaz de administrar. Por tanto, una cosa es saber cuáles son las competencias que le corresponden a cualquier departamento autonómico, y otra diferente determinar si tal o cual departamento podrá cumplirlas. Lo primero no puede implicar lo segundo, porque en tal caso, podría darse la figura de departamentos que toman decisiones pidiendo que el costo de ellas sea pagado por el resto del país. Y esto sería inaceptable. De modo que, incluso si los nueve departamentos decidieran ser autónomos, el ejercicio de esta autonomía, por lo menos de inicio, tendría también que ser asimétrica.

3.2.3. Las asimetrías “diferenciales” Otra causa de asimetrías puede ser la introducción en algunos departamentos de leyes e instituciones especiales para integrar sus diferentes lenguas, culturas y modos de organización política. Por ejemplo, algunos departamentos pueden incorporar algunas formas de organización política comunitaria, no representativas, siempre y cuando respeten esencialmente 10 Sobre la teoría de las (a)simetrías ver Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) “La descentralización y el federalismo en Europa occidental” en Reporte Europa de la UCAC (GTZ/AECI/DDPC III-USAID), p. 26.

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las normas nacionales sobre la materia. De este modo la estructura política del Estado reflejaría la diversidad del país. De este modo, uno de los principales problemas del país, la falta de comunicación y de integración entre las etnias que lo componen, puede ser abordado de una forma relevante por la descentralización y las autonomías. La distribución del poder, que en el plano nacional ha estado bloqueada para los pueblos indígenas, podría desbloquearse en el plano departamental, donde hay un mayor conocimiento entre los actores, y donde aquello que está en juego es menor. A su vez, éste puede ser un paso fundamental para disminuir la exclusión étnica en todo el país.

3.3. La “distribución” del gobierno entre todos los territorios del país Uno de los comportamientos primordiales de los grupos humanos es la configuración de un territorio en el cual imponer sus reglas. Todo el planeta está dividido en territorios de diverso tamaño (los países), y éstos a su vez se subdividen en muchas unidades territoriales, útiles para una mejor organización de la defensa, la provisión de servicios, etc. De este modo, hay territorios muy básicos, como en Bolivia por ejemplo el “distrito educativo”, los cuales sólo tienen propósitos administrativos. Y hay territorios más complejos, con funciones políticas. En este caso hablamos de dos clases de territorios políticos: las “instancias territoriales” y las “entidades territoriales”.11 En aquellas se eligen a gobernantes de diferente jerarquía. En algunos casos dicha elección es el resultado de la designación de un poder superior (como en el caso del prefecto boliviano cabeza de la instancia territorial departamento). En otras, la elección es una responsabilidad de 11 Op.cit. de pie de página Nº 9, p. 11 y 12.

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los habitantes, que la asumen a través del voto (como el singular caso del agente municipal para el cantón). Actualmente en Bolivia las instancias territoriales son el cantón (donde el prefecto elige al agente cantonal) y el departamento (donde el presidente selecciona al prefecto). Las entidades territoriales, en cambio, son el municipio (donde además de elegirse alcaldes y concejales goza de cualidad gubernativa), y el país. Como es lógico, las autonomías cambian automáticamente estas dos listas, al convertir el departamento, de la instancia territorial que es ahora, en una entidad territorial. También se ha escuchado propuestas de eliminar el cantón como territorio político, y de darle a las provincias la condición de instancias territoriales, es decir, territorios con la facultad de elegir a su máxima autoridad, que sería el “subgobernador”. Todo esto debe ser definido en el futuro. Distintas clases de gobierno deben ser distribuidos entre distintas clases de territorios. Otra cuestión que necesita de la reflexión colectiva es la situación en que quedarán las instituciones gubernamentales a las cuales el sistema electoral no toca, pues cumplen funciones técnicas, como la Contraloría, las superintendencias, el Ministerio Público, la Policía, etc. Las instituciones de este tipo no pueden perder la condición nacional, pero al mismo tiempo, por la importancia y el alcance de sus funciones, parece insuficiente solamente desconcentrarlas.12 Por tanto, puede apelarse a un sistema mixto, que subordine estas organizaciones a una ley nacional y que mantenga un centro nacional en cada una de ellas, pero que dé una injerencia limitada a los gobiernos departamentales.13 12 Hay una definición de “desconcentración” más arriba. 13 Sobre el tema de cómo territorializar estos sistemas estatales, ver Franz Xavier Barrios Suvelza (2005), “Datos y Relatos actualizados sobre la descentralización en España, Italia y Alemania” en Reporte Europa de la UCAC (GTZ/AECI/DDPC III-USAID), p. 81 ss.

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El ejercicio de la solidaridad

LA SOLIDARIDAD ENTRE LOS TERRITORIOS

4.1. Departamentos “reforzables” y “no reforzables”14 La solución para las asimetrías es un régimen transitorio que establezca dos tipos, por decirlo así, de departamentos. Unos estarían autorizados a ejercer todas las competencias que se deriven de su condición autonómica (departamentos “no reforzables”), y otros que lo harán sólo en la medida en que así lo permitan sus ingresos propios y su coparticipación de los impuestos nacionales, que en parte tendrá que depender de sus recaudaciones de impuestos propios (departamentos “reforzables”). También debería haber un sistema de fondos de solidaridad, como el que logró homogenizar a los miembros iniciales de la Comunidad Europea. La idea sería que de aquí a 30 años todos los departamentos tuvieran la capacidad de ejercer plenamente su autonomía.

4.2. Dos departamentos “no reforzables” Una forma de diferenciar a los departamentos “no reforzables” de los “reforzables” (estos términos pueden cambiarse, por supuesto) es determinar hipotéticamente qué departamentos cubren hoy, con sus recaudaciones tributarias, el costo que demandan sus prefecturas y las otras reparticiones estatales que 14 Ver datalles en op.cit. de pie de página Nº2.

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se hallan en ellos: contralorías departamentales, servicios desconcentrados, universidades, etc. En este cálculo habría que excluir a las regalías, porque éstas son eventuales (duran mientras duren los recursos naturales), y un departamento “no reforzable” no puede convertirse en “reforzable” con posterioridad, una vez que se hayan agotado sus recursos no renovables. Los gastos que hace hoy el Estado boliviano en el nivel departamental ascienden a algo menos de 1.500 millones de dólares.15 Esta suma no incluye los presupuestos municipales. De ella, La Paz hace uso de unos 400 millones de dólares. Santa Cruz, de cien millones menos. Son los mayores “gastadores”, pero también los únicos departamentos que generan recursos tributarios suficientes para sostenerse a sí mismos, como se ve en el siguiente cuadro. Se debe corregir en ciertos casos los datos para aquellos impuestos cuyo registro se puede ver afectado por el registro legal del contribuyente. Así por ejemplo se dividió el IEHD, que actualmente las empresas recaudadoras entregan sobre todo en Santa Cruz,16 entre todos los departamentos, según el consumo de cada uno de los combustibles gravados por el impuesto.17 Esto fue necesario porque en un régimen autonómico se debe mejorar el registro territorializado de las finanzas públicas. Es decir, se pasa de las “bolsas comunes nacionales” a las “recaudaciones departamentales” aunque sea sólo para averiguar la fuerza fiscal de origen tributario que se le puede atribuir a un departamento independientemente de que sea sólo como referencia. 15 La cifra fue calculada en base al presupuesto 2004, es decir, a lo que se planificó gastar de acuerdo a las necesidades de las instituciones y no a lo que efectivamente estas gastan, porque esto último, más que reflejar la demanda de recursos, expresaría la eficiencia de los funcionarios a cargo. Ver Carta Técnica Nº 1 de los componentes Descentralización y Administración Pública de la UCAC, “Primeras aproximaciones al presupuesto público departamental”, octubre de 2004. 16 Lo que no afecta al sistema de distribución, porque actualmente éste centraliza todos los impuestos en una bolsa común nacional. 17 Carta Técnica Nº 3 de los componentes Descentralización y Administración Pública de la UCAC, “Primeras aproximaciones a la capacidad contributiva departamental”, febrero de 2005.

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Como dijimos, La Paz y Santa Cruz son los dos únicos departamentos que podrían estar en condición “no reforzable” durante los primeros momentos del periodo autonómico.18 Balanzas fiscales per-cápita de los departamentos para 2004 (En dólares americanos por habitante) Balanzas fiscales Per-cápita en dólares americanos

150 100 50

-4

0 -50

114

90 -35

-61

-66

-82

-79

-100

-221

-150 -200 -250

CHU

LPZ

CBB ORU PTS

TAR

SCZ

BEN

PAN

4.3. “Balanzas fiscales” El cuadro que acabamos de reproducir es una “balanza fiscal”, es decir, una relación entre las obligaciones y los ingresos de origen tributario de un determinado nivel de gobierno.19 Es un cálculo hipotético, porque como se dijo los departamentos no usan directamente estos recursos y se calcula sólo considerando aquellos de origen genuinamente tributario, osea, excepto las regalías. En la realidad reciben una coparticipación y “transferencias” de estos recursos ya centralizados, una asignación que en algunos casos es menor y en otros casos mayor a su propio aporte. En la contabilidad real y actual, todos los departamentos, inclusive La Paz y Santa Cruz, buscan cubrir sus gastos con lo que reciben. Un régimen tributario que permitiera 18 Para más información sobre este punto, véase Villarroel, Sergio, Estimación de balanzas fiscales departamentales y aproximaciones al costeo en la administración pública, en la serie en la serie Documentos de Trabajo del Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI, DDPC-III/USAID). 19 Extraído de Carta Técnica Nº 4 de los componentes Descentralización y Administración Pública de la UCAC, “Estimación de balanzas fiscales departamentales”, abril de 2005.

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por parte de los departamentos una apropiación mayor de lo que ellos mismos recolectan por impuestos, beneficiaría a los que tienen mayores ingresos y, en cambio, perjudicaría relativamente a los departamentos con menos recaudaciones propias, que se harían más deficitarios. Al mismo tiempo, los departamentos que menos aportan, si decidieran mantenerse fuera de las autonomías, es decir, bajo el sistema actual de coparticipación del IEHD y de transferencias de fondos desde el centro, restarían recursos a los departamentos que sí eligieran la autonomía, porque la torta a la que éstos aspirarían sería menor. En cambio, si todos los departamentos preferirían convertirse en autónomos, los que son autosuficientes ganarían. Este hecho explica una parte del debate actual sobre las autonomías. Pero es resoluble. Exige la creación de sistemas de solidaridad como los que se describen en las siguientes páginas.20

4.4. Sistemas de solidaridad21 En el nuevo Estado autonómico habrá flujos de recursos entre los distintos niveles de gobierno. Estos deben procurar crear economías regionales desarrolladas, corregir los déficit financieros en cada Hacienda departamental, y asegurarse de que cada municipio puede cumplir con un conjunto de tareas sociales mínimas, de modo que todos los ciudadanos partan de una misma plataforma básica de servicios. a) La cohesión regional Debería crearse un Sistema de Cohesión Regional empeñado en lograr una convergencia económica entre las regiones 20 Para encontrar más información sobre este punto, véase Saric, Drina, “Transferencias fiscales intergubernamentales y modelación de escenarios fiscales para autonomías”, en la serie Documentos de Trabajo del Componente Descentralización y Administración Pública de la UCAC (AECI, DDPCIII/USAID). 21 Op.cit. en pie de página Nº 2.

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con alto PIB y las regiones con bajo PIB. Para ello es fundamental que la inversión de este fondo no sea errática, fragmentaria y asistencialista, como ocurre actualmente, y se encargue eficientemente de crear condiciones productivas y exportadoras en las regiones productivas. Debe darse un vuelco completo en la concepción de la inversión pública nacional. b) La compensación interdepartamental Es necesario crear un Fondo de Compensación Interdepartamental al que aporten los departamentos “no reforzables” del país, de acuerdo a su riqueza, y que emplee estos recursos para apoyar a los departamentos “reforzables” en el cumplimiento de las competencias mínimas que se habrán señalado a sí mismos

Aportan los que más tienen

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Fondo de Compensación Interdepartamental es la piedra angular de la construcción de un Estado autonómico y solidario, que supere las asimetrías que explican la pobreza del país, creando con ello una base sólida para la democracia. En un Estado Tri-territorial, el gobierno nacional también puede beneficiarse de la compensación, si es que la necesitara para cumplir adecuadamente sus competencias. c) El balance inter-municipal También es necesario complementar la actual forma de coparticipación de los municipios en los tributos nacionales. El carácter igualitario de ésta (todos reciben de acuerdo a su población) fue un avance importante en su momento, pero que ahora resulta insuficiente. El sistema trata igual a los municipios que hacen esfuerzos por recaudar sus propios recursos y a los que no hacen estos esfuerzos. Así, fomenta la pasividad tributaria y olvida que en muchos casos los municipios más despoblados son también los que requieren de más fondos. Por eso se necesita además un sistema de apoyo de los gobiernos departamentales a los municipios, pero que no sea uniforme como el de coparticipación nacional, sino selectivo. Los departamentos deben intervenir para lograr un balance (o “ecualización”) entre sus municipios, apoyando solamente a los que carezcan de los recursos suficientes para cubrir todas las necesidades derivadas de su obligación en entregar a todos los ciudadanos un mínimo de servicios y coberturas sociales.22

22 Para profundizar este punto véase Franz Xavier Barrios Suvelza (2005) “Efectos de espacio sobre costos de provisión local. Un modelo de ecualización por bloques para los municipios bolivianos” en Revista de Economía Institucional de la Universidad del Externado, Nº 13, Bogotá.

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¿Cómo distribuir el gobierno?

FACULTADES Y COMPETENCIAS DE LOS NIVELES DE GOBIERNO EN UNA BOLIVIA CON AUTONOMÍAS

5.1. Las facultades legislativa y administrativa23 Hay por lo menos tres facultades o capacidades gubernamentales: la legislativa, la administrativa y la financiera. Aquí hablemos detalladamente de las dos primeras: 1. La facultad legislativa es la de hacer leyes. En un Estado simple sólo puede ser exclusiva del nivel nacional, único capaz de legislar sobre determinada competencia en cambio, en un Estado “compuesto” varios niveles pueden legislar sobre el mismo tema. Cuando la legislación es concurrente se divide a su vez en dos: en el primer caso, el nivel superior, es decir, el nacional, hace una ley “marco”, una norma que señala los principios más generales a los que deberán sujetarse todas las otras leyes que aprueben, posteriormente, los niveles inferiores, los departamentos, las cuales tratarán con detalle sobre el mismo asunto que la “ley marco”. En este caso estamos hablando de una “legislación concurrente piramidal”. En el segundo caso, los niveles de gobierno pueden aprobar leyes sobre el mismo asunto que sólo se sujeten a los principios constitucionales, pero que no choquen entre sí, que no 23 El basamento teórico en Franz Xavier Barrios Suvelza (2002) “Un enfoque cúbico de ordenamiento territorial” en Revista Reforma y Democracia del CLAD, Caracas, N° 23.

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sean contradictorias o se afecten mutuamente. El ejemplo más sencillo es el de las leyes de promoción del desarrollo económico. En este caso, hablamos de una “legislación concurrente horizontal”. En otras palabras: Asignación concurrente horizontal: Los tres niveles (nacional, intermedio y local) legislan. Todos tienen capacidades administrativas, es decir, reglamentan, planifican, operan, controlan y regulan. Asignación concurrente piramidal: Un nivel establece la “ley marco” y el siguiente la detalla y desarrolla. Este segundo nivel es el que concentra la facultad administrativa (reglamenta, planifica, opera, controla y regula). 2. La facultad administrativa puede tener cinco formas: a) reglamentar la ley, b) planificar la ejecución de una acción, c) operar o actuar, d) controlar que la acción se haya cumplido satisfactoriamente, e) regular las actividades de terceros dentro de la misma área de acción. Es bueno no confundir las facultades legislativa y administrativa, en especial en su forma “a”, es decir, la de reglamentar. La facultad legislativa puede estar en un nivel y la facultad de reglamentar en otro, sin que por eso el Estado deje de ser “simple”. Solamente se convierte en “compuesto” (es decir, en nuestro caso, en autonómico) cuando la facultad legislativa está dividida. Por tanto, al mismo tiempo que se define las competencias que tendrá cada nivel de gobierno en el Estado compuesto, hay que discutir cómo se dividirá la facultad legislativa sobre ellas. En segundo lugar, es necesario debatir, para cada competencia, la distribución entre los niveles de gobierno de las cinco formas de la capacidad administrativa, porque tanto en un Estado simple como en uno compuesto estas formas 38

pueden asignarse de diferentes maneras, como veremos enseguida. Asignación privativa: El nivel que tiene la facultad de legislar sobre una competencia también tiene toda la capacidad administrativa (es decir, reglamenta, planifica, opera, controla y regula). Asignación exhaustiva: El nivel que tiene la facultad de legislar sobre una competencia también reglamenta, planifica, controla y regula, pero la operación puede realizarse aprovechando a un nivel inferior. Asignación compartida: El nivel que tiene la facultad de legislar sobre una competencia no la planifica, no la controla y la plenitud de la capacidad administrativa (es decir, reglamentar, planificar, operar, controlar y regular) está en el nivel inferior.

¿Quién hace las leyes? Ésa es la clave

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Asignación por dispersión: El nivel que tiene la facultad de legislar sobre una competencia también reglamenta, planifica, controla (menos) y regula; el nivel intermedio planifica y controla (más), y el nivel inferior opera. Esto se hace adrede y no por el simple desorden del Estado. Con todo lo dicho llegamos al siguiente cuadro: Resumen de las formas de competencias privativa Modo de Estado Simple

exclusiva

Modo de Estado Compuesto

exhaustiva

concurrencial

dispersa compartida

horizontal piramidal

5.2. Por último: las competencias de los niveles de gobierno ¿Qué competencias le corresponderán a cada nivel de gobierno en una Bolivia con autonomías? Ésta pregunta será la más difícil que se plantee la Asamblea Constituyente. Para responderla tendrá que tomar en cuenta que las competencias no son buenas intenciones, aspiraciones o postulados generales, sino materias concretas, campos de acción. Algunas de ellas, llamadas “majestuosas”, pertenecen de hecho al Estado nacional. Se trata de la defensa, las relaciones exteriores, la acuñación de moneda, el manejo de la economía, etc. Además de ellas, el gobierno nacional seguramente tendrá (solo o en colaboración con otros niveles) competencias como las políticas educativa y cultural, las estrategias del país, el comercio, etc. 40

¿Qué harán por su parte los departamentos autónomos? ¿Qué los municipios? No tendría caso adelantarse a la discusión. Pero sí recordar que junto a la discusión de las competencias, y para cada una de ellas, debe definirse también sus formas de legislación y sus formas de administración. Por tanto, no se trata tanto de repartirse competencias, como de compartirlas de una forma organizada y racional. Si esto se olvida, la confusión podría ser mayúscula. Además, también hay que recordar que no basta con tener competencias, sino que también hay que cumplirlas, y hacerlo mejor que el gobierno nacional centralista en los primeros 180 años de vida del país. Y esto no depende tanto del modelo de organización del Estado, como de los principios que cultiven quienes operen este modelo, principios que ya hemos mencionado más arriba y que pueden resumirse en uno solo: “las autonomías deben servirle a la gente”.

El comienzo de una nueva era 41

Esta edición de 800 ejemplares se terminó de imprimir en la Imprenta Weinberg en el mes de septiembre de 2005.

Unidad de Coordinación para la Asamblea Constituyente