Audi

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009

A Agenda Nacional de Gestão Pública: horizonte para o desenvolvimento brasileiro Patricia Audi Introdução Não se muda o Estado sem saber antes para que e o que vamos fazer com ele. Tampouco se muda o Estado para depois mudar o país, muda-se no caminho, no processo mesmo de transformação da sociedade. Portanto, não há mudança que não esteja ancorada na perspectiva de um projeto de desenvolvimento para o Brasil e do Estado que lhe dará suporte. Eis o enquadramento necessário para debater o Estado que queremos para os próximos 20 anos. A reforma de Estado não pode ser um fim em si, nem muito menos uma reforma voltada para equacionar uma disfunção do Estado brasileiro, a sua insuficiente produtividade, alvo do gerencialismo, que em boa hora aportou para ajudar na performance fiscal. É algo muito maior que está em jogo. É a capacidade desse de assegurar a cobertura social que a sociedade brasileira almeja, renda, acesso e qualidade. É a capacidade desse de coordenar os investimentos e regular o mercado para uma economia inclusiva e democrática. É a capacidade desse de contribuir para um mundo mais democrático e solidário. A Agenda Nacional de Gestão Pública A Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República (SAE) propõe promover um amplo debate em torno da modernização da gestão pública e do Estado brasileiro. O tema ganhou relevância a partir da percepção de que há enormes desafios a serem superados na administração pública se quisermos garantir o desenvolvimento sustentável do país. Vontade política e disponibilidade de recursos têm se revelado condições necessárias, mas não suficientes, para o enfrentamento dos grandes problemas nacionais. Nos últimos anos, o desempenho social e econômico do Brasil revelou uma nação com grande potencial de crescimento embora ainda constrangido por obstáculos incompatíveis com o dinamismo que se exige de uma potência emergente. Há uma percepção de que o Estado organizado, no último quarto de século, para ser capaz de promover um ajuste fiscal e estruturar os princípios de uma disciplina fiscal duradoura, não é suficiente e preparado para um novo ciclo de retomada do crescimento com inclusão social e econômica. O país procura vencer esses desafios que dificultam a construção e execução de um modelo de desenvolvimento capaz de ampliar oportunidades para aprender, trabalhar e crescer. A realização desse modelo depende de inovações institucionais em todos os setores das políticas públicas. 1

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Entretanto, falta o Estado capaz de fazer o que precisamos para equipar os brasileiros com oportunidades econômicas e educativas. Construir esse Estado é a tarefa provocativa da Agenda Nacional de Gestão Pública, que merece ser levada ao centro das grandes discussões nacionais. Lançada em março de 2009, o documento pretende lançar as bases de uma discussão consistente sobre a reforma do Estado brasileiro. A Agenda é o fruto de uma construção coletiva. Participaram da sua elaboração o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), o Conselho de Secretários Estaduais de Administração (CONSAD), o Movimento Brasil Competitivo (MBC), além de acadêmicos e especialistas no tema. Parte do principio de que a reforma da administração pública não é assunto exclusivo do próprio Estado e de que não há Estado capaz de se auto-reformar. Leva em consideração que o concurso da sociedade civil organizada, dos setores produtivos, da comunidade acadêmica, dos poderes fáticos e de todos que compreendem que o Estado é uma construção social que deve estar associado ao contexto da sociedade em que se ancora. A Agenda Nacional de Gestão Pública, em sintonia com a Carta de Brasília assinada em 2008 pelo MPOG e pelo CONSAD, propõe a continuidade dos inúmeros esforços feitos pelo Governo Lula durante os últimos anos em busca de uma máquina pública mais eficiente. Traz um conjunto de iniciativas que refletem, no plano da gestão pública e de seu aparato de Estado, as diretrizes gerais de um projeto de desenvolvimento para o país. O grande princípio inovador da Agenda é sua permanente flexibilidade, característica essencial para adaptar o modelo do Estado que precisamos às constantes inovações nas políticas públicas. Trata-se, assim, de construí-lo atento ao dinamismo exigido pelo mundo atual. A Agenda é uma pauta aberta, inacabada, em construção e aprofundamento. Propõe refinar diagnósticos, aglutinar alianças, promover inovações e provocar discussão e resolução de conflitos, cuja superação depende a mudança de patamar das políticas de gestão pública no país. Nos últimos séculos, as reformas administrativas tanto buscaram inovações para a existência de uma burocracia profissional e meritocrática, como também a adoção de técnicas gerenciais para a gestão eficiente do Estado. O desafio que se apresenta neste século é, além de concluir simultaneamente o esforço inacabado dos séculos passados, buscar um modelo de Estado capaz de promover políticas públicas eficazes e criar instituições adequadas a um contexto de inovação permanente e às peculiaridades que cada região do país demanda. Os Temas da Agenda A Agenda Nacional de Gestão Pública revisita os últimos três séculos e inicia um debate organizado sobre que Estado garantirá o desenvolvimento sustentável do país, discutindo temas como: Profissionalismo Meritocrático, Qualidade da Política Pública, Pluralismo Institucional, Repactuação Federativa, o Papel dos Órgãos de Controle e Governança.

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No século dezenove, a primeira agenda incompleta de reforma administrativa pautou-se por ideal de profissionalismo, ideal de peso em uma sociedade que ainda não se libertou por completo do regime do favor. Há no Estado brasileiro, ilhas de profissionalismo burocrático que ainda flutuam em mar de discricionariedade política. Na tentativa de se completar a reforma pretendida por este século, a Agenda Nacional de Gestão Pública propõe construir e fortalecer carreiras de Estado, para assim, melhor estruturar uma Burocracia Profissional de Mérito. A substituição de grande parte dos cargos discricionários por cargos de carreira e o fortalecimento das carreiras de generalistas multifuncionais são exemplos de duas ações que podem iniciar este processo. Enquanto a Agenda aponta algumas soluções, o Governo Lula já vem trabalhando nessa direção. Há por exemplo, um Projeto de Lei, em tramitação no Congresso Nacional (PL 3429/08), que pretende restringir o número de cargos em comissão de livre provimento, induzindo a profissionalização em áreas essenciais do Estado. Este projeto está em consonância os desafios que se busca enfrentar neste tema e por isso sua aprovação é uma das prioridades apontadas no documento como essencial para que a agenda do século dezenove seja finalizada em sua plenitude. A Agenda propõe, para que este ideário seja concluído, o apoio à criação e institucionalização de Escolas de Governo estaduais como instrumento para formação e aprimoramento de carreiras públicas, com parâmetros mínimos de qualidade, com a ajuda dos Governos Estaduais. Outras ações já em curso também provocam este debate, como, por exemplo, um estudo comparativo promovido pela SAE sobre remunerações e desempenho nas administrações estaduais em parceria com o CONSAD. O objetivo é a criação de parâmetros mínimos de profissionalização da gestão pública nos níveis estadual e municipal com a institucionalização de concursos e valorização de carreiras típicas para facilitar a execução de políticas intergovernamentais e reduzir a assimetria entre a burocracia federal e demais. A segunda agenda histórica, vinculada ao século vinte, avançou sob a égide do ideal de eficiência. Seu ideário pressupõe a transposição das melhores práticas empresarias ao setor público. Esforços em busca da Qualidade da Política Pública sob um olhar cuidadoso do gasto público, de indicadores e parâmetros de qualidade nas políticas públicas e da gestão por resultados são exemplos concretos desta agenda, que infelizmente, também não se completou. No tema “eficiência”, propõe-se ainda que a administração pública realize suas atribuições, não apenas dentro da legalidade, mas com presteza, perfeição e rendimento funcional. É importante definir e renovar de forma permanente, em cada setor de políticas públicas, um repertório de melhores práticas e critérios de desempenho, desenvolvendo mecanismos para incentivar e cobrar esse desempenho. Desta forma, os serviços públicos serão oferecidos para a sociedade com mais qualidade, de modo mais simples, rápido e econômico, elevando a relação custo/benefício do trabalho público.

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O Governo Federal, também preocupado em institucionalizar a prática da eficiência, tomou à dianteira e iniciou o debate, propondo um anteprojeto de lei, que recentemente passou pela consulta pública, que tem como objetivo a regulamentação da celebração de contratos de desempenho institucional com base na gestão por resultados. O documento ainda não foi encaminhado ao Congresso Nacional sob a forma de Projeto de Lei. Ao analisar o arcabouço legal que hoje regulamenta o Estado brasileiro, a Agenda Nacional conclui que as estruturas organizacionais previstas no nosso Direito Administrativo não correspondem às necessidades de política pública no Brasil nem oferecem espaço para controle democrático de tais políticas. A Agenda sugere discutir a formatação de instituições mais modernas, capazes de responder aos anseios do país. A revisão do Direito Administrativo é aqui um importante elemento para consecução da agenda em questão. Atento à necessidade de iniciar alterações substantivas do Direito Administrativo, o Governo Federal também propôs ao Congresso a aprovação do Projeto de Lei que revisita as exigências burocráticas e nem sempre eficazes da Lei 8.666. O objetivo é transformar a cultura do estrito legalismo por uma fiscalização voltada aos resultados, a fim de garantir o pleno atendimento das necessidades do cidadão e de gerar aprendizado para melhoria das políticas públicas. Não se pode mais conviver com a rigidez administrativa, o rigor meramente legalista motivados pela desconfiança, como por exemplo, em muitas das regras da lei 8.666. Busca-se flexibilidade, disciplinada pelo juízo da fidelidade dos meios aos objetivos e traduzida em critérios claros, capazes de serem reproduzidos em amplo espectro de circunstancias. A Agenda Nacional de Gestão Pública ainda aponta que a administração pública encontrase engessada pela rigidez do controle exercido pelos órgãos competentes, que agem cumulativamente sob a égide da desconfiança. Esta postura gera ainda burocracia formal e impossibilidade ações inovadoras. Reconhece que neste momento ainda há um ambiente refratário a mudanças e a uma nova postura do Estado voltado para a gestão por resultados, ainda baseado em estatutos jurídicos conservadores. Para levantar este debate sobre a relevância do Papel dos Órgãos de Controle na gestão pública, a SAE e a Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério da Justiça (SAL/MJ) estão promovendo um primeiro estudo diagnóstico sobre o impacto da atuação dos órgãos de controle na administração pública, denominado “Reflexos da fragmentação institucional e normativa das atividades de controle da Administração Pública Federal”. A Agenda Nacional de Gestão Pública também traz a idéia de propor ao CONSAD um debate entre os órgãos de controle estaduais e depois entre os órgãos de controle federais a respeito de seu papel e de novos modelos de gestão sob uma nova ótica de gestão de resultados. Preocupada em garantir uma gestão de resultados eficiente, a Agenda sugere o desenvolvimento de indicadores de qualidade da política pública, com previsão de instrumentos de avaliação externos ao Estado e de total transparência dos resultados. Sugere, também, a criação de um censo nacional de percepção da qualidade das políticas públicas pela população. 4

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A terceira agenda, vinculada ao século vinte e um, e em contato com as duas agendas acima, aponta que no atual contexto da administração pública não há possibilidade legal de se garantir instituições plurais e experimentais suficientes que atendam a demandas futuras, geradas a partir de crises ou situações que quebrem paradigmas e ensejem mudanças. Urge-se, nesta atual conjuntura de crise internacional e transformações, promover reformas necessárias para melhor equipar o Estado de instituições e processos que o habilite a responder melhor as novas demandas e, para isso, o experimentalismo é fundamental. Para incitar o experimentalismo necessário, três temas precisam ser amplamente rediscutidos: o Federalismo cooperativo e a necessidade de se rever a repartição de competências entre os entes federados, o Pluralismo Institucional e a prestação de serviços públicos pela sociedade civil, além do tema da Governança. Tratando de Federalismo, uma iniciativa de alta relevância é a consolidação de esforços para aprovação de uma Lei de Responsabilidade Social (LRS). A proposta que revisita o tema da Repactuação Federativa nas Políticas Públicas, relaciona Metas Sociais obrigatórias para todos os entes da federação tendo como alvo final a melhoria gestão pública e na qualidade dos serviços prestados ao cidadão no campo da responsabilidade social. O projeto que vem sendo discutido prevê, também, a criação de mecanismos de corresponsabilização entre as esferas federativas para garantir aplicação eficaz, eficiente e efetiva e a definição de critérios obrigatórios para uso da subsidiariedade nas políticas públicas relativas aos entes federados e prestadores de serviços públicos a empresas e sociedade. Em suma, prioriza a eficácia das políticas públicas quando estabelece parâmetros mínimos que possibilitem um acompanhamento do alcance dessas políticas e a gestão pelos resultados desejados. Para iniciar um debate sobre o tema e alertar sobre a importância desta agenda, a SAE está promovendo, em 2009, um estudo comparativo entre os estados sobre o desempenho da gestão das instituições na área da Saúde, em parceira com o CONSAD. Além disso, a produção de uma agenda legislativa integrada entre os entes federados, a ser apresentada anualmente ao Congresso Nacional, contendo as prioridades de políticas públicas dos estados e municípios, confere ao movimento de repactuação federativa mais solidez. Esta foi uma iniciativa do CONSAD que conta com o apoio do Ministério do Planejamento e Gestão e da própria Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE). A Agenda Nacional de Gestão Pública também levanta diagnósticos sobre as possibilidades de inovações institucionais e chega à conclusão de que as estruturas organizacionais previstas no Direito Administrativo brasileiro não correspondem às necessidades de política pública do Brasil nem oferecem espaço para controle democrático de tais políticas. No tema Pluralismo Institucional, as inovações institucionais são esperadas para oferta de flexibilidade para adaptar o Estado e torná-lo capaz de reagir no ritmo esperado das mudanças cotidianas.

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A Agenda incentiva a criação de novos modelos institucionais que permitam a prestação de serviços públicos de menor complexidade de forma plural, competitiva e experimental pela sociedade civil, organizados, financiados e monitorados pelo Estado. Propõe a criação de novos modelos institucionais com autonomia administrativa e financeira para firmar resultados e metas de desempenho com o Governo e com regras claras de governança e cobrança por parte da sociedade. Propostas como, o Projeto de Lei Complementar 92/ 2007 que cria as Fundações Estatais foram apresentados pelo Governo Federal sem que, entretanto, até o presente momento, conseguissem ser votados e aprovados pelo Congresso Nacional. Obviamente que o que se propõe não é novo. Percebe-se que existe em curso um grande volume de participação de sociedade civil e organizações não-governamentais na prestação de serviços públicos e assistenciais, mas com regulamentação deficitária e baixa eficácia, eficiência e efetividade. O Ministério da Justiça desenvolve um projeto de criação de Estatuto do Terceiro Setor e o Ministério do Planejamento elabora um mapa das prestações de serviços por tipos jurídicos de sociedade civil e tipos de serviços prestados, para que seja possível ter uma noção das áreas onde há excesso ou ausência de participação. Como segunda etapa, analisar a qualidade desses serviços prestados. Além disso, o Planejamento tem em curso um Projeto de Lei que define as áreas de atuação das fundações estatais. A SAE acredita que, após os esforços dos Ministérios da Justiça e do Ministério do Planejamento em mapear e regulamentar as atividades do terceiro setor, especialmente na prestação de serviços públicos pela sociedade civil e organizações não-governamentais, é possível propor um projeto de lei que estabeleça novos modelos institucionais capazes de oferecer a prestação de serviços menos complexos pela sociedade civil, com o monitoramento e financiamento do Estado. Todas as inovações propostas na Agenda Nacional de Gestão Pública e o avanço necessário e simultâneo por agendas inconclusas dos séculos passados, entretanto, não surtirão o efeito esperado se não houver uma discussão sobre a Governança pública e geração de subsídios para a criação de mecanismos e instituições capazes de prover transparência, participação e controle social nas atividades prestadas pelo poder público. O tema da Governança é o mais recente e menos explorado tema de todos que constam na Agenda. Por isso, a SAE estabeleceu parcerias que venham a promover discutir modelos de Governança pública, utilizando o vasto conhecimento sobre governança com o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) e com o Movimento Brasil Competitivo (MBC). O objetivo é debater, avaliar e diagnosticar nacionalmente a eficácia dos modelos de governança existentes com a parceria do setor privado e sociedade civil. Sem a pretensão de ser exaustiva, nem ao menos conclusiva, a Agenda Nacional de Gestão Pública é um marco para a administração pública brasileira. Um marco porque reconhece a importância de um novo Estado como condição para o desenvolvimento sustentável do país. Um marco porque expõe os problemas a serem enfrentados, reconhece o que vem sendo feito e aponta direções a serem seguidas. 6

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Um marco porque recoloca o tema gestão na agenda nacional. Este sim pode ser considerado o verdadeiro choque de gestão: a execução simultânea das agendas dos séculos passados aliadas à inovação que o mundo contemporâneo exige. Um Estado atento à qualidade, à eficácia e ao alcance das políticas públicas. Um novo enfoque, mais preocupado com os resultados e os impactos das políticas ao dia-a-dia de uma Nação. Se há compromisso que deva ser visto como projeto de Estado, e não apenas como plano de governo, é este. Bibliografia BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos (1995). A Reforma do aparelho do Estado e a Constituição de 1988. Texto para Discussão ENAP nº 1,1995. Disponível em Revista del CLAD – Reforma y Democracia 4: 7-24. CARDOSO Jr. José C (Organizador) (2009) Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuições do conselho de orientação do Ipea. Livro 1. Brasília: Ipea. HEYMANN, Philip B.(1987) The Politics of Public Management. Yale University. MEDEIROS, Paulo César. LEVY, Evelyn (Organizadores) (2009) Novos Caminhos da Gestão Pública: olhares e dilemas. Rio de Janeiro: Qualitymark. Brasília, DF: CONSAD. OCDE (1996). Responsive Government. Paris: OCDE UNGER, Roberto Mangabeira (1999) Democracia Realizada. A Alternativa Progressista. São Paulo, Boitempo Editorial. Dados Biográficos Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e Diretora da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República. Graduação em Administração pela Universidade de Brasília. Secretaria de Assuntos Estratégicos – Esplanada dos Ministérios, Bloco O, 7º andar, Brasília, Brasil. CEP: 70052-900. E-mail: patrí[email protected] Website: www.sae.gov.br Telefone: +55 61 3411-4637 Fax:+55 61 3321-5556

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