Ancaman Utang Pemerintah

 

   

   

  

 ANCAMAN UTANG  PEMERINTAH 

 

AWALIL RIZKY   NASYITH MAJIDI   

This Analysis Brief is part of the BRIGHT Indonesia research  brief series. It present policy‐oriented  summaries of individual   published, peer review documents or of body of published  work. BRIGHT Indonesia is a private institute devoted to  independent & non‐partisan economic research. We provide  high quality research analysis and recommendations for  decision makers on the full range of challenges facing and  increasingly interdependent world. Our innovative policy  solutions to inform the public discussions. 

www.brightindonesia.com   © 2009 BRIGHT Indonesia .          All rights reserved. No part  of this publication may be  used or reproduced in any  manner whatsoever without  permission in writing from  BRIGHT Indonesia except in  the case of brief quotations  embodied in critical articles  and reviews.                 Cover: Anton & Berty                    

Analysis Brief | 2  

 

  Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Departemen Keuangan   mempublikasikan data outstanding Surat Berharga Negara (SBN) Disebutkan   Data outstanding SBN per 12 Maret 2009 adalah sebesar Rp972 triliun,   meningkat pesat dibandingkan data beberapa bulan sebelumnya, yakni Rp801   triliun per 31 Desember 2008       IKHTISAR     • Dalam  data  per  12  Maret  2009,  SBN  telah  naik  menjadi  Rp  972  trilun,  sedangkan  publikasi  terakhir  mengenai  loan  adalah  per  31  Januari  2009    sebesar  USD65,73  miliar  atau  setara  Rp  746  triliun  kurs  ketika  itu.  Jika  loan  dianggap  belum  berubah  dan  perhitungan  perubahan  kurs,  maka  total utang pemerintah saat ini telah mencapai Rp 1.750 triliun.     • Perkembangan  stok  utang  pemerintah  selama  beberapa  tahun  terakhir  (posisi per 31 Desember), menunjukkan kecenderungan untuk meningkat  meskipun  sempat  terkesan  stagnan  untuk  beberapa  tahun.  Kecenderungan  menaik  lebih  tampak  jika  dinyatakan  dalam  denominasi  rupiah.     • Target penurunan rasio utang pemerintah terhadap PDB  menjadi sekitar  30%  pada  tahun  2009  diperkirakan  tidak  akan  bisa  dicapai.  BRIGHT  Indonesia meprediksi rasio  berada pada kisaran 35%.     • Ada  banyak  definisi  yang  bisa  diterapkan  untuk  posisi  utang  luar  negeri  (ULN)  yang  Pemerintah,  sehingga  pernyataan  mengenai  penurunannya  adalah kurang jelas.     • BRIGHT  Indonesia  menilai  kondisi  utang  pemerintah  sudah  mengkhawatirkan, terutama berkaitan dengan pembayaran beban utang  setiap tahunnya, yang diperkirakan akan terus meningkat.     • BRIGHT  Indonesia  merekomendasikan  perlunya  perubahan  mendasar  dalam kebijakan utang pemerintah Indonesia.   

Analysis Brief | 3  

 

 

D

ampak  krisis  global  terhadap  perekonomian  Indonesia  yang  telah  diakui  secara resmi oleh Pemerintah adalah meningkatnya rencana defisit APBN  2009  secara  cukup  dramatis,  dari  Rp51,3  triliun  menjadi  Rp139,5  trliun.  Posisi  utang  pemerintah  dipastikan  akan  meningkat,  karena  sebagian  besar  sumber pembiayaan adalah dari utang. Padahal, stok utang Pemerintah jika dilihat  dalam  denominasi  rupiah  sudah  bertambah  amat  signifikan  selama  tahun  2008,  terutama  karena  depresiasi  rupiah.  Dari  Rp1.387  trilun  pada  akhir  2007  menjadi  Rp1.623 triliun pada akhir 2008.     Fakta  mutakhir  ini  berbeda  dengan  semangat  pidato  kenegaraan  Presiden  Susilo  Bambang Yudhoyono dalam mengantarkan Nota Keuangan dan RAPBN 2009 pada  tanggal 15 Agustus 2008, yang masih mengatakan : ”Dengan demikian, suatu saat  nanti  kita  dapat  bangga  menyampaikan  pada  generasi  penerus,  anak  cucu  kita,  bahwa  kita  mewariskan  Negara  dengan  kekayaan  yang  makin  meningkat,  kemakmuran yang merata, dan utang yang makin kecil atau bahkan tidak ada.”    Pada  bagian  lain  pidato  dikatakan  :  ”  Dengan  kebutuhan  pembiayaan,  baik  yang  berasal  dari  dalam  negeri  maupun  pembiayaan  luar  negeri  sebagaimana  saya  kemukakan  tadi,  maka  rasio  utang  pemerintah  terhadap  PDB  dalam  tahun  2009  diperkirakan  akan  menurun  dari  sekitar  54  persen  pada  tahun  2004,  menjadi  sekitar 30 persen. Tingkat rasio utang ini, membuktikan tekad yang kita canangkan  bahwa Indonesia harus bisa dibangun dengan semaksimal mungkin menggunakan  sumber daya kita sendiri.”     Presiden  kemudian  mengutip  angka  RAPBN  yang  bersifat  teknis,  yaitu:  “Defisit  anggaran  sebesar  Rp  99,6  triliun  (1,9  persen  PDB)  dalam  RAPBN  tahun  2009,  direncanakan  dibiayai  dari  sumber‐sumber  pembiayaan  dalam  negeri  sekitar  Rp  110,7  triliun,  dan  pembiayaan  luar  negeri  neto  minus  Rp  11,1  triliun.  Dengan  demikian  pembayaran  cicilan  pokok  utang  luar  negeri  yang  kita  lakukan,  lebih  besar dari pada jumlah utang luar negeri baru. Hal ini sesuai dengan tujuan untuk  terus mengurangi porsi utang luar negeri dalam pembiayaan defisit kita.”     Hanya  dalam  dua  bulan,  sikap  Pemerintah  tersebut  ingin  direvisi.  Usulan  perubahan  Anggaran  pada  13  oktober  2008  lalu  mengajukan  pembiayaan  luar  negeri  (neto)  sebesar  positif  Rp  9,2  triliun.  Usul  Pembiayaan  luar  negeri  dengan  angka  positif,  yang  berarti  penarikan  lebih  besar  dari  pembayaran  cicilan  pokok,  adalah  untuk  pertamakalinya  dalam  beberapa  tahun  terakhir.  Namun,  setelah  melalui  pembahasan  alot  di  DPR  dan  perhitungan  ulang  atas  berbagai  item  pembiayaan, APBN yang ditetapkan masih mencantumkan pembiayaan luar negeri  (neto) negatif.    Usulan  Pemerintah  melalui  dokumen  perubahan  pada  Februari  2009  kembali  membuka peluang pembiayaan luar negeri (neto) yang positif. Caranya lebih halus  dan  diplomatis,  yakni  dengan  mencantumkan  pos  ’tambahan  utang’  sebesar  Rp44,5  triliun.  Pemerintah  mengakui  kemungkinan  tidak  optimalnya  pasar  keuangan  melalui  penerbitan  surat  berharga  negara  (SBN)  sebagai  sumber  dana.  Sehingga  dikatakan  secara  terus  terang  bahwa  :  ”Untuk  mengantisipasi  hal  tersebut,  Pemerintah  telah  melakukan  pembicaraan  secara  intensif  dengan  Analysis Brief | 4  

 

kreditur konvensional dari lembaga multilateral dan/atau negara‐negara pemberi  pinjaman  bilateral  untuk  memberikan  dukungan  (back  up)  berupa  pemberian  pinjaman siaga dalam hal penerbitan SBN tidak dapat dilakukan secara optimal.”    

  Perkembangan Posisi Utang pemerintah    Dalam data Pemerintah per 31 Januari 2009, loan telah mencapai USD65,73 miliar  atau  setara  Rp746 triliun kurs ketika itu. Sedangkan  surat berharga negara (SBN)  adalah  sebesar  Rp920  triliun.  Sehingga  total  Utang  Pemerintah  adalah  Rp1.667  triliun. Dalam data per 12 Maret 2009, SBN telah naik menjadi Rp972 trilun, dan  belum  ada  publikasi  mengenai  loan.  Jika  dianggap  loan  belum  berubah  dan  dengan  memperhitungkan  kurs,  BRIGHT  Indonesia  memperkirakan  total  utang  pemerintah saat ini telah mencapai Rp1.750 triliun.     Perkembangan utang pemerintah selama beberapa tahun terakhir, dengan posisi  per  31  Desember,  menunjukkan  kecenderungan  untuk  meningkat,  meski  sempat  terkesan stagnan untuk beberapa tahun. Grafik 1 memperlihatkan posisi atau stok  (outstanding)  utang  itu  dalam  denominasi  dolar,  sedangkan  grafik  2  dalam  denominasi  rupiah.  Semua  konversi  memakai  kurs  tangah  BI  pada  akhir  tahun  bersangkutan.     Grafik 1. Perkembangan Posisi Utang pemerintah (USD miliar)  160 140 120 100 80 60 40 20 0 2000

2001

2002

2003 Loan

Sumber: Depkeu, diolah   

2004

2005

2006

2007

2008

Surat Berharga Negara

   

Analysis Brief | 5  

 

Grafik 2. Perkembangan Posisi Utang pemerintah (Triliun Rupiah)  1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200 0 2000

2001

2002

2003 Loan

2004

2005

2006

2007

2008

Surat Berharga Negara

 

Sumber: Depkeu, diolah     

Soal Rasio Utang Pemerintah Terhadap PDB Yang Menurun     Kutipan  pidato  Presiden  di  atas  telah  menyebut  target  penurunan  rasio  utang  pemerintah  terhadap  PDB  menjadi  sekitar  30%  pada  tahun  2009.  Target  yang  diperkirakan  BRIGHT  Indonesia  tidak  akan  bisa  dicapai.  Rasio  untuk  tahun  2008  yang  sebelumnya  diperkirakan  sebesar  itu  pula  ternyata  masih  bertahan  pada  kisaran 35%, tidak banyak berubah dari tahun 2007. Besar kemungkinan rasionya  masih demikian pada tahun 2009.     Dalam  Undang‐Undang  No.17/2003  tentang  Keuangan  Negara  diatur  bahwa  besarnya  defisit  dari  General  Governments  maksimal  3  persen  dari  PDB  dan  besarnya  rasio  utang  dari  General  Governments  terhadap  PDB  maksimal  60  persen.  Target  rasio  yang  sedemikian  tampaknya  terlalu  mudah  dicapai,  dan  Pemerintah  menjadi  memiliki  argumen  mengenai  nominal  stok  utang  yang  cenderung  meningkat.  Dikatakan,  rasionya  telah  menurun  secara  konsisten  sehingga  diklaim  sebagai  kemampuan  mengelola  beban  dan  kewajiban  utang  secara berkelanjutan. Biasanya yang dijadikan standar adalah kriteria Bank Dunia  sekitar 21 persen– 49 persen, dan IMF sekitar 26 persen – 58 persen.    Keberhasilan  pemerintah  dalam  mengendalikan  rasio  stok  utang  terhadap  PDB  sebenarnya  harus  diperiksa  secara  lebih  kritis.  Masih  banyak  detil  yang  harus  dicermati dibalik penurunan rasio itu, selain apakah penurunan sebesar demikian  cukup  memadai  bagi  perekonomian  Indonesia.  Sebagai  contoh,  kita  harus  memperhitungkan  adanya  inflasi  yang  tinggi  pada  tahun  2005  yang  otomatis  menggelembungkan  PDB  menurut  harga  berlaku,  sehingga  bilangan  penyebut  menyumbang  signifikan  dalam  penurunan  rasio.  Begitu  pula  dengan  inflasi  yang  cukup  tinggi  pada  tahun  2008  dibandingkan  tahun  sebelumnya,    justeru  telah  memperbaiki  rasio  dimaksud.  Padahal  stok  utang  melonjak  dramatis  akibat  depresiasi rupiah.    

Analysis Brief | 6  

 

BRIGHT Indonesia mengkhawatirkan adanya berbagai teknik keuangan untuk “gali  lobang  tutup  lobang”,  dimana  stok  utang  bisa  dikendalikan  namun  biayanya  meningkat. Sebagai contoh, pemerintah bisa melakukan buyback, debt switch, dan  atau  menerbitkan  lebih  dahulu  SUN  yang  hasilnya  dipakai  membayar  yang  jatuh  tempo. Begitupun ULN memang sedikit dikurangi namun diganti dengan SUN. Satu  langkah atau gabungan dari semuanya, akan membuat stok nominal utang hanya  sedikit berubah. Bahkan bisa menurun jika yang dianalisis adalah rasio stok utang  dengan  PDB,  karena  PDBnya  (sebagai  bilangan  penyebut)  meningkat.  Padahal,  biaya utangnya meningkat. Contoh lain adalah langkah agar pemegang SUN lama  bersedia  menukarkannya  dengan  yang  baru  pasti  harus  ditawarkan  yield  yang  lebih baik. Pelunasan yang dipercepat memerlukan insentif keuntungan lebih baik  dilihat dari sisi pemegang SUN.     Sekalipun  secara  teknis  tidak  sama,  BRIGHT  Indonesia  mengkhawatirkan  teknik  rekayasa keuangan pemerintah mengenai utang ini memiliki kesamaan paradigma  dengan  berbagai  korporasi  keuangan  global  yang  mengalami  kebangkrutan.  Jika  tidak  hati‐hati,  maka  Pemerintah  pun  bisa  bangkrut  secara  keuangan,  ketika  gelembung rekayasan tersebut meletus.    Grafik 3. Rasio Utang Pemerintah dengan PDB  90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Rasio Stock Utang / PDB

 

Sumber: Depkeu, diolah   

      Utang Luar Negeri Pemerintah Tidak Betul‐Betul Menurun    Pernyataan  mengenai  utang  luar  negeri  (ULN)  yang  menurun  dari  Pemerintah  telah  berulang  kali  dikemukakan.  Seolah  ada  komitmen  kuat  untuk  terus  menurunkan  posisi  (outstanding)  utang  luar  negerinya,  baik  secara  nominal  maupun  angka  rasionya  terhadap  PDB.    Ada  beberapa  hal  yang  membutuhkan  kejelasan dari target semacam itu. Salah satunya adalah soal definisi Pinjaman luar  negeri atau utang luar negeri (ULN) pemerintah.     Analysis Brief | 7  

 

PP No.2 Tahun 2006 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman dan/atau Penerimaan  Hibah serta Penerusan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri (pasal1) menyatakan  bahwa pinjaman luar negeri adalah setiap penerimaan negara baik dalam bentuk  devisa  dan/atau  devisa  yang  dirupiahkan,  rupiah,  maupun  dalam  bentuk  barang  dan/atau  jasa  yang  diperoleh  dari  pemberi  pinjaman  luar  negeri  yang  harus  dibayar kembali dengan persyaratan tertentu.    Dalam publikasi resmi, ULN biasa diartikan sebagai pinjaman yang bersumber dari:  multilateral, bilateral, komersial dan kredit ekspor. Jika diartikan demikian,  maka  nominalnya selama era Pemerintahan SBY memang sempat menurun (2004‐2006),  kemudian  perlahan  menaik  kembali.  Perkembangan  ULN  pemerintah  versi  ini  tercatat  sebesar  USD  68,58  miliar  (2004),  USD  63,09  miliar  (2005),  USD  62,02  miliar  (2006),  USD  62,25  (2007),  dan  USD  65,45  (2008).  BRIGHT  Indonesia  memperkirakan  angkanya  bertambah  lagi  pada  tahun  2009,  sehingga  selama  pemerintahan  ini  besar  kemungkinan  tidak  terjadi  penurunan  stok  utang,  berlawanan dengan klaim retoriknya.    Jika ULN Pemerintah diartikan sebagai utang dalam denominasi mata uang asing,  maka  obligasi  negara  berdenominasi  dolar  Amerika  harus  dimasukkan  dalam  perhitungan.  Stok  ULN  Pemerintah  jelas  lebih  besar  dari  versi  terdahulu,  dan  memiliki  kecenderungan  kenaikan  yang  lebih  tinggi.  Posisinya  adalah  :  USD66,76  miliar  (2005),  USD67,52  miliar  (2006),  USD69,25  miliar  (2007),  USD76,65  miliar  (2008).     Meskipun tidak lazim dalam publikasi resmi, pengertian ULN bisa diperluas sebagai  utang yang  dananya berasal  dari luar  negeri. Maka SBN yang dimiliki pihak  asing  (non  residen)  sebesar  Rp  83,94  triliun  per  29  Februari  2009  harus  dimasukkan  dalam  perhitungan.  Data  sebelumnya  adalah:  Rp  10,74  triliun  (2004),  Rp  31,09  triliun (2005), Rp 54,92 triliun (2006), Rp 78,16 triliun, Rp 87,61 triliun.    Dalam dua bulan pertama tahun 2009, ULN pemerintah jika dikonversikan ke nilai  rupiah  mengalami  kenaikan  lagi  karena  perubahan  kurs,  meski  dalam  nilai  dólar  Amerika relatif belum banyak berubah. Sekadar ilustrasi, tabel 1 menggambarkan  perbedaan besaran ULN menurut masing‐masing definisi per 3 Februari 2009.     Tabel 1. Posisi ULN Pemerintah berdasar definisi per  3 Februari 2009    USD miliar  Rp triliun  1. Konvensional (loans)  65,73  771  2. Ditambah SUN denominasi USD  76,93  902  3. Ditambah SUN rupiah dimiliki asing  84,29  988  BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber    Perlu diketahui pula bahwa sebagian besar SUN yang bisa diperdagangkan dimiliki  oleh lembaga keuangan, seperti: bank, reksadana dan asuransi. Berbagai lembaga  tersebut  memang  tergolong penduduk (residen) secara  hukum.  Namun, proporsi  kepemilikan asing atas saham‐sahamnya terus membesar.    Analysis Brief | 8  

 

Sejauh  ini,  pengertian  pemerintah  yang  kita  pakai  adalah  Pemerintah  Pusat  (central government). Ada pula yang disebut dengan Pemerintah Umum (general  government), yang antara lain memasukkan Pemerintah Daerah. Istilah yang lebih  luas adalah sektor publik (public sector), yang antara lain juga memasukkan bank  sentral dan BUMN. Sebagai  ilustrasi, Bank Indonesia memiliki  ULN dan ada Surat  Berharga Bank Indonesia (SBI) yang dimiliki oleh pihak asing.     Dengan  demikian,  penetapan  target  ULN  pemerintah  membutuhkan  ketegasan  dan konsistensi penggunaan definisi, agar kondisinya mudah dinilai oleh publik.    

  Beban Utang Pemerintah yang semakin Berat    Utang  pemerintah  Indonesia  sudah  bermasalah  sejak  awal.  Ada  banyak  bukti  mengenai  kekeliruan  dalam  perencanaan  utang,  seperti:  alasan  berutang,  kelayakan  proyek  yang  didanai,  pilihan  jenis  utang,  dan  sebagainya.  Kemudian  diperparah  oleh  kesalahan  dalam  pengelolaan  utang,  terutama  dengan  adanya  korupsi (KKN). Sebagian besar kesalahan bisa dituduhkan kepada para pengambil  kebijakan  di  era  pemerintahan  Soeharto.  Namun,  kesalahan  dalam  pengelolaan  utang masih berlangsung hingga kini.     Di  masa  lalu,  aspek  pengelolaan  utang  yang  utama  adalah  bagaimana  memanfaatkan  dana  utang  secara  efisien  dan  efektif.  Sedangkan  masalah  utama  dari utang pemerintah pada saat ini dan di masa datang adalah beban utang yang  terus  membesar.  Besarnya  beban  bisa  dilihat  dari  nilai  absolutnya,  maupun  perbandingannya  dengan  pos‐pos  lain  dari  pengeluaran  pemerintah,  atau  PDB.  Perbandingan tersebut akan memberi gambaran tentang ruang yang tersedia bagi  kebijakan fiskal, serta dampak beban utang bagi perekonomian nasional.    Istilah beban utang pemerintah bisa diartikan sebagai nominal pengeluaran yang  harus  dikeluarkan  pemerintah  terkait  dengan  utangnya  selama  satu  tahun  anggaran.  Yakni  pelunasan  pokok  (cicilan)  utang  ditambah  dengan  biaya  utang.  Biaya yang terbesar adalah bunga dari utang tersebut, yang antara lain berwujud:  interest  untuk  pinjaman  luar  negeri  dan  kupon  untuk  SBN.  Ada  biaya  lain  untuk  loan,  seperti:  commitment  fee,  management  fee,  dan  premi  asuransi.  Secara  awam, biaya itu antara lain adalah: ongkos untuk perundingan, proses pencairan,  pengawasan  dan  ongkos  pembatalan  (tidak  jadi  dicairkan  padahal  sudah  disepakati), keterlambatan pencairan, denda, dsb. Sedangkan untuk SBN, biayanya  adalah  terkait  dengan  imbal  hasil  (yield)  yang  diperoleh  investor  (pembeli)  serta  biaya penerbitan dan distribusinya.     Besarnya bunga utang yang dibayar pada tahun tertentu langsung terlihat dalam  APBN, baik ketika masih berupa rencana (RAPBN, APBN, APBN‐P) maupun dalam  realisasinya  (PAN  dan  LKPP).  Dinyatakan  sebagai  item  pembayaran  bunga  utang  pada  bagian  belanja  pemerintah  pusat  menurut  jenis  belanja.  Sedangkan  beban  pelunasan  atau  pembayaran  cicilan  pokok  utang  tercatat  dalam  bagian  pembiayaan.    Analysis Brief | 9  

 

Pembayaran  bunga  utang  pemerintah  selama  beberapa  tahun  terakhir  ini  besarnya adalah: Rp87,7 triliun (2002), Rp65,4 triliun (2003), Rp62,5 triliun (2004),  Rp65,2 triliun(2005), Rp79,0 triliun (2006), Rp79,6 triliun (2007), dan Rp88,6 triliun  (2008).  Sedangkan  pada  tahun  2009  direncanakan  akan  dibayar  Rp110,6  triliun  (berdasar dokumen perubahan 24 februari 2009).      Jika  yang  dihitung  adalah  termasuk  pembayaran  cicilan  pokok,  maka  jumlahnya  rata‐rata  mencapai  dua  kali  lipatnya  dalam  beberapa  tahun  terakhir,  yaitu:  Rp126,5 triliun (2005), Rp143,1 triliun (2006), dan Rp197,5 triliun (2007). Laporan  realisasi  2008  belum  diberikan,  namun  akan  di  kisaran  Rp210  triliun,  dan  2009  direncanakan sekitar Rp220 triliun.    Menarik  pula  untuk  dicermati  bahwa  dari  tahun  2002  sampai  dengan  2006,  pembayaran  bunga  utang  lebih  besar  daripada  pembayaran  cicilan  pokok  utang  (lihat Grafik 4).                  Grafik 4. Perkembangan Pembayaran Beban Utang Pemerintah (Rp miliar)    250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0 2002

2003

Pokok UDN

2004 Pokok ULN

2005

2006

Bunga UDN

2007

Bunga ULN

2008 Total

    BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber seperti : PAN, LKPP, APBN, dll    Pembayaran  beban  utang  bisa  dibandingkan  dengan  realisasi  Pendapatan  dan  Belanja  pemerintah  setiap  tahunnya.  Akan  terlihat  berapa  banyak  porsi  pendapatan dan porsi belanja yang terkait dengan beban utang (lihat Grafik 5 dan  6).  Perlu  diingat  bahwa  angka  beban  utang  tersebut  masih  belum  memasukkan  biaya selain bunga.        Analysis Brief | 10  

 

Grafik 5. Pembayaran Beban Utang dengan Pendapatan dan Belanja Pemerintah     1200 1000 800 600 400 200 0 2002

2003

2004

2005

Beban Utang

2006

Pendapatan

2007

2008

Belanja

  BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber seperti : PAN, LKPP, APBN, dll

 

Grafik 6. Porsi Beban Utang Terhadap Pendapatan dan Belanja

80 70 60 50 40 30 20 10 0 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Porsi beban utang terhadap pendapatan Porsi beban utang terhadap belanja

  BRIGHT Indonesia, diolah dari berbagai sumber seperti : PAN, LKPP, APBN, dll   

  Rekomendasi BRIGHT Indonesia    BRIGHT  Indonesia  menilai  kondisi  utang  pemerintah  sudah  mengkhawatirkan,  terutama  berkaitan  dengan  pembayaran  beban  utang  setiap  tahunnya.  Berdasar  profil  utang  dan  waktu  jatuh  temponya,  maka  beban  tersebut  cenderung  tidak  akan menurun pada waktu yang akan datang.  Jika ada goncangan eksternal  atau  melemahnya perekonomian domestik secara signifikan maka soal beratnya beban  Analysis Brief | 11  

 

 

utang  pemerintah  akan  langsung  memperparah  keadaan,  seperti  yang  akan  dialami  tahun  2009  ini.  Pilihan  kebijakan  Pemerintah  menjadi  sangat  terbatas  karena sempitnya ruang fiskal yang tersedia.     BRIGHT  Indonesia  merekomendasikan  perlunya  perubahan  mendasar  dalam  kebijakan  utang  pemerintah  Indonesia.  Sekurang‐kurangnya  ada  tiga  kebijakan  utama  yang  perlu  diubah,  dimana  sebagian  bersifat  agak  radikal,  dan  sebagian  lainnya menawarkan langkah yang lebih moderat. Pertama, sikap terhadap utang  dari  masa  lalu,  termasuk  yang  berasal  dari  era  pemerintahan  Soeharto.  Kedua,  cara  mengelola  utang  yang  sudah  ada,  termasuk  beban  utangnya.  Ketiga,  kebijakan dalam persetujuan dan pencairan utang baru.    Khusus  berkenaan  dengan  soal  yang  pertama,  pilihan  untuk  repudiasi  atau  “ngemplang” ULN yang  diajukan  sebagian pihak yang amat  kritis  memang terasa  menarik  secara  politik.  Argumen  Pemerintah  dan  ahli  ekonomi  pendukungnya  dalam menanggapi pandangan semacam itu berlebihan, dengan mengedepankan  ketakutan  akan  reaksi  balik  yang  diduga  akan  lebih  merugikan  Indonesia.  Meskipun  dampak  simultan  berkenaan  dengan  ekspor‐impor  dan  hubungan  ekonomi  internasional  lainnya  akan  berantai,  perhitungan  yang  lebih  rasional  tentang untung ruginya tetap bisa dilakukan secara cermat.    BRIGHT  Indonesia  menilai  ada  pandangan  dan  langkah  lebih  masuk  akal  dan  rasional.  Kedua  pandangan,  patuh  membayar  sepenuhnya  dan  repudiasi,  adalah  titik  ekstrim.  Kepatuhan  membuta  menunaikan,  termasuk  ketepatan  waktu,  membayar ULN terbukti membebani perekonomian dan semakin menyengsarakan  rakyat  Indonesia.  Sedangkan  repudiasi  akan  mengundang  ”reaksi  balik”  ataupun  berkurangnya  kesempatan  untuk  memanfaatkan  hubungan  ekonomi  internasional.  Opsi  wajarnya  adalah  jalan  tengah  antara  kedua  titik  ekstrim  itu,  yang  dilakukan  secara  cermat  dan  dinamis.  Cermat  dalam  arti  menelusuri  setiap  item  ULN  secara  detil,  menyangkut  sejarah  komitmen,  pencairan  dan  penggunaannya. Dinamis dalam arti dilakukan negosiasi terus menerus, dan tidak  menutup kemungkinan kesediaan kita membayar beban utang yang lebih berat di  waktu  akan  datang  jika  segala  kondisi‐kondisi  tertentu  terpenuhi.  Misalnya  bisa  saja  dikaitkan  antara  batas  minimal/maksimal  pembayaran  beban  utang  (secara  total) dengan PDB atau volume APBN. Sedangkan untuk masing‐masing utang atau  kreditur dapat dibuat perjanjian baru yang lebih detil dan mengandung beberapa  klausa berdasar skenario yang berbeda untuk hal‐hal yang mungkin terjadi di masa  datang.     Berkenaan  dengan  loan  yang  dibutuhkan  adalah  “perundingan”  yang  serius  dengan  para  kreditur.  Hasil  akhirnya  harus  berupa  pengurangan  beban  utang  secara  sangat  signifikan  untuk  jangka  waktu  yang  cukup  panjang,  setidaknya  sepuluh tahun ke depan. Akan ada penghapusan sebagian cukup besar ULN atau  peniadaan  (setidaknya  pengurangan  secara  berarti)  pembayaran  bunga,  atau  kombinasi  dari  keduanya.  Secara  teknis  keuangan,  ada  banyak  opsi  yang  bisa  dipilih  dan  dikombinasikan,  serta  dibicarakan  pula  konsep‐konsep  baru  dalam  masalah tersebut.     Analysis Brief | 12  

 

Dalam  praktik  keuangan  internasional  dewasa  ini  ada  banyak  variasi  jenis  atau  bentuk kesepakatan baru antara kreditur dan debitur. Sampai sejauh ini, Indonesia  hanya menjalankan beberapa diantaranya, serta dalam nominal ULN yang belum  signifikan  dibandingkan  beban  utang  yang  ditanggung.  Selain  itu,  pihak  kreditur  lah  yang  lebih  banyak  berinisiatif  dibandingkan  pemerintah  Indonesia.  Secara  nalar,  mestinya  pihak  pemerintah  Indonesia  sebagai  debitur  lah  yang  berupaya  keras untuk bernegosiasi.    Sementara itu, cara pengelolaan utang berupa Surat Berharga Negara (SBN) perlu  ditinjau  ulang.  Target  berlebihan  untuk  sekadar  membiayai  defisit  APBN  akan  membuat beban di masa datang semakin berat dan mungkin tak tertanggungkan  oleh perekonomian Indonesia. Upaya untuk menekan biaya SBN dan perhitungan  mengenai  sutainaibilitas  pengelolaannya  lebih  bersifat  retorik.  Pengelolaan  SBN  terindikasi  amat  berperspektif  jangka  pendek,  sehingga  bisa  dicurigai  akan  menguntungkan sekelompok pihak dalam artian ekonomis maupun politik.               ****** 

Analysis Brief | 13