2181

Druk nr 2181 Warszawa, 25 czerwca 2009 r. SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VI kadencja Marsza!ek Senatu Pan Bronis!aw Komorowski Marsza!ek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. mam zaszczyt powiadomi" Pana Marsza!ka, #e Senat na 35. posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2009 r. podj$! uchwa!% w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy

- o zmianie ustawy o referendum lokalnym. Projekt ustawy stanowi wykonanie obowi$zku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybuna!u Konstytucyjnego Jednocze&nie pragn% poinformowa", #e Senat upowa#ni! senatora Bohdana Paszkowskiego do reprezentowania Senatu w dalszych pracach nad tym projektem. W za!$czeniu przesy!am opini% Komitetu Integracji Europejskiej o pozostawaniu projektu ustawy poza obszarem prawa Unii Europejskiej Z powa#aniem (-) Bogdan Borusewicz

UCHWA!A SENATU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ z dnia 19 czerwca 2009 r. w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym

Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Senat wnosi do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym. Jednocze&nie upowa#nia senatora Bohdana Paszkowskiego do reprezentowania Senatu w pracach nad projektem.

MARSZA!EK SENATU

Bogdan BORUSEWICZ

projekt

USTAWA z dnia o zmianie ustawy o referendum lokalnym

Art. 1. W ustawie z dnia 15 wrze&nia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, z pó'n. zm.1)) w art. 2: 1) po ust. 1 dodaje si% ust. 1a w brzmieniu: "1a. W referendum, mieszka(cy jednostki samorz$du terytorialnego jako cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej, zajmuj$ tak#e stanowisko w istotnych sprawach dotycz$cych spo!ecznych, gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych wspólnot%, a niezastrze#onych do wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych."; 2) ust. 2 otrzymuje brzmienie: "2. Referendum polega na udzieleniu na urz%dowej karcie do g!osowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie, pytania w zakresie spraw okre&lonych w ust. 1 lub 1a, albo na dokonaniu wyboru pomi%dzy zaproponowanymi wariantami.". Art. 2. Ustawa wchodzi w #ycie po up!ywie 14 dni od dnia og!oszenia.

1)

Zmiany wymienionej ustawy zosta!y og!oszone w Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 113, poz. 984 i Nr 153, poz. 1271, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055, z 2005 r. Nr 175, poz. 1457 oraz z 2007 r. Nr 112, poz. 766.

UZASADNIENIE

1. Ustawa wykonuj"ca wyrok Trybuna#u Konstytucyjnego Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowi$zku dostosowania systemu prawa do wyroku Trybuna!u Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02), stwierdzaj$cego zgodno&" przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 wrze&nia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, ze zm.) z Konstytucj$. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybuna!u Konstytucyjnego maj$ moc powszechnie obowi$zuj$c$ i s$ ostateczne. Sentencja orzeczenia opublikowana zosta!a w Dz. U. z 2003 r. Nr 44, poz. 388 (dzie( publikacji wyroku — 14 marca 2003 r.). Pe!ny tekst orzeczenia wraz z uzasadnieniem zamieszczony zosta! w OTK Z.U. z 2003 r. Nr 2A, poz. 16.

2. Przedmiot i istota rozstrzygni$cia Trybuna#u Konstytucyjnego 2.1. Trybuna! Konstytucyjny orzek! o zgodno&ci art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, rozumianego jako nie wy!$czaj$cy prawa cz!onków wspólnoty samorz$dowej do wyra#ania w drodze referendum stanowiska w istotnych sprawach, dotycz$cych spo!ecznych, gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych t% wspólnot%, a nie zastrze#onych do wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych — z art. 2 i 170 Konstytucji RP oraz z art. 5 Europejskiej Karty Samorz$du Terytorialnego sporz$dzonej w Strasburgu dnia 15 pa'dziernika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). 2.2. Artyku! 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym brzmi nast%puj$co: „W referendum lokalnym, zwanym dalej "referendum", mieszka(cy jednostki samorz$du terytorialnego jako cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej wyra#aj$ w drodze g!osowania swoj$ wol% co do sposobu rozstrzygania sprawy dotycz$cej tej wspólnoty, mieszcz$cej si% w zakresie zada( i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwo!ania organu stanowi$cego tej jednostki, a w przypadku gminy tak#e wójta (burmistrza, prezydenta miasta)”. Przepis ten pozwala podda" pod referendum spraw%, która:

2 1) po pierwsze dotyczy tej wspólnoty, 2) po drugie mie&ci si% w zakresie zada( i kompetencji organów danej jednostki. Oba warunki musza by" spe!nione jednocze&nie, co oznacza, #e je&li nawet sprawa dotyczy danej wspólnoty, lecz nie mie&ci si% w zakresie zada( i kompetencji organów danej jednostki samorz$du, to nie mo#e by" przedmiotem referendum. Przepis ten w praktyce powodowa!, i powoduje, #e organy jednostek samorz$du odmawiaj$ przeprowadzenia referendum lokalnego. Odmowa przeprowadzenia referendum uzasadniana jest tym np., i# cho" sprawa dotyczy danej wspólnoty – np. zmiana granic lub likwidacja jednostki samorz$du terytorialnego czy przebieg dróg niemaj$cych charakteru dróg gminnych – nie nale#y jednak do kompetencji organów gminy, a zatem nie mo#e by" przedmiotem referendum lokalnego. Tak argumentowa!a np. jedna z rad gminy w sprawie, która znalaz!a jednak tym razem pozytywne (dla mieszka(ców) rozstrzygni%cie w wyroku Wojewódzkiego S$du Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2097/07). Rada powo!ywa!a si% na przepis, którego brzmienie mimo wyroku TK, nie zosta!o zmienione. 2.3. Artyku! 170 Konstytucji stanowi, i# „Cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej mog$ decydowa", w drodze referendum, o sprawach dotycz$cych tej wspólnoty, w tym o odwo!aniu pochodz$cego z wyborów bezpo&rednich organu samorz$du terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego okre&la ustawa”. Zdaniem TK adresatami tego artyku!u s$ zarówno ustawodawca i organy jednostek samorz$du terytorialnego, jak i ca!e zbiorowo&ci lokalne oraz ka#dy z obywateli b%d$cy cz!onkiem wspólnoty. Na ustawodawc% przepis ten nak!ada obowi$zek okre&lonych dzia!a( legislacyjnych, tj. okre&lenia w drodze ustawy zasad i trybu przeprowadzania referendum. Artyku! ten jest odpowiednikiem art. 125 Konstytucji na szczeblu ogólnokrajowym. Przepis dotycz$cy referendum lokalnego ma jednak szerszy zakres. Art. 125 stanowi, i# „W sprawach o szczególnym znaczeniu dla pa(stwa mo#e by" przeprowadzone referendum ogólnokrajowe”. Wida" mi%dzy tymi przepisami istotne ró#nice. Referendum ogólnokrajowe mo#e by" przeprowadzone w sprawach „o szczególnym znaczeniu dla pa(stwa”, referendum lokalne „w sprawach dotycz$cych tej wspólnoty”. Ponadto referendum ogólnokrajowe „mo#e by" przeprowadzone”, natomiast cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej „mog$ decydowa"”, w drodze referendum. Jak stwierdzi! TK, porównanie to wskazuje, i# prawo do referendum lokalnego przys!uguje „zawsze

cz!onkom wspólnoty, ilekro"

tylko

zachodzi

potrzeba

3 wypowiadania si% o istotnych sprawach dotycz$cych tej wspólnoty – niezale#nie od tego, czy i w jakim zakresie ustawa to prawo doprecyzowuje. Przepis ten sformu!owany zosta! nadto tak, jakby prawo w nim zawarte istnia!o niejako równolegle z kompetencjami organów stanowi$cych i wykonawczych – cho" tylko one powo!ane s$ przecie# do wykonywania zada( samorz$du”. 2.4. Poj%cie „sprawy” u#yte w art. 170 Konstytucji jest szersze, ni# u#yte w zaskar#onym przepisie poj%cie „zada( i kompetencji organów danej jednostki”, cho" rzeczywi&cie ogromna wi%kszo&" spraw dotycz$cych danej jednostki, to zadania publiczne wykonywane za po&rednictwem powo!anych organów. Tym samym art. 170 Konstytucji mówi przede wszystkim o sprawach mieszcz$cych si% w zakresie zada( i kompetencji organów stanowi$cych i wykonawczych. Ale mówi tak#e o innych sprawach lokalnych dotycz$cych tej wspólnoty. S$ to sprawy, nale#$ce do ustawowego zakresu zada( samorz$du danego stopnia, cho" niewymagaj$ce bezpo&rednio dzia!alno&ci jego organów. W gr% wchodzi" mog$ tak#e sprawy ustawowo zastrze#one dla w!adz i organów centralnych lub innych jednostek samorz$du terytorialnego, lecz dotycz$ce istotnych interesów mieszka(ców w zakresie, w jakim tworz$ oni wspólnot% samorz$dow$. Przedmiotem referendum „mog$ by" tylko sprawy wymagaj$ce jednoznacznego rozstrzygni%cia, a zarazem takie, które wymagaj$ sformalizowania i czasami uprzednich, a zawsze nast%pczych dzia!a( organów j.s.t. Inicjatywa poddania takich spraw referendum – czyni je w!a&nie sprawami, które nast%pnie przekszta!caj$ si% w konkretne zadania okre&lonych organów – nawet je&li uprzednio takimi nie by!y”. „Zdaniem

TK,

art.

170

Konstytucji

„nie

wyklucza

ca!kowicie

mo#no&ci

przeprowadzenia referendum nawet w sprawach zastrze#onych do wy!$cznej kompetencji organów stanowi$cych lub wykonawczych j.s.t. Nie mniej jednak rol% takiego referendum niezmiernie ogranicza art.. 169 ust. 1 Konstytucji [stanowi$cego, i# jednostki samorz$du terytorialnego wykonuj$ swoje zadania za po&rednictwem organów stanowi$cych i wykonawczych]. W sprawach zastrze#onych do wy!$cznej kompetencji organów j.s.t. mieszka(cy ani z w!asnej inicjatywy ani z inicjatywy organów nie mog$ ich zast%powa"”. „Referendum nie mo#e zast%powa" sta!ego i nieprzerwalnego funkcjonowania organów stanowi$cych i wykonawczych […]. Tym samym mieszka(cy mog$ wyra#a" sw$ wol% bezpo&rednio w drodze referendum tylko w sprawach zasadniczych dla tego samorz$du, a zarazem takich, które nie s$ sta!ym, powtarzalnym, bie#$cym wykonywaniem zada(. Nie oznacza to jednak, i# jest takim instrumentem demokratycznego pa(stwa, który stosowany by" winien tylko w nadzwyczajnych przypadkach, gdy# art. 170 nie jest wyj$tkiem od art. 169 ust. 1 Konstytucji. Zasadnicze sprawy danego samorz$du w rozumieniu art. 170

4 Konstytucji, to sprawy istotne dla tej wspólnoty w zakresie, w jakim dotycz$ wi%zi spo!ecznych, gospodarczych i kulturowych !$cz$cych jej mieszka(ców, a wi%c jej to#samo&ci i przysz!o&ci. Sumuj$c, mieszka(cy maj$ prawo do wyra#ania swej woli w drodze referendum we wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, nie wy!$czonych z mocy Konstytucji – niezale#nie, czy sprawy te s$ zadaniami organów lokalnych, czy te# nie”. 2.5. „Ze wspó!istnienia w Konstytucji zasad wynikaj$cych z art. 169 ust. 1 i 170 Konstytucji wynika tak#e, i# zwrot „mog$ decydowa"” nale#y rozumie" w sposób swoisty dla Konstytucji. A zatem nie tylko jako prawo do wypowiadania si% decyduj$cego, tzn. rozstrzygaj$cego dan$ spraw% co do jej istoty, […] i zarazem za!atwiaj$cego t% spraw% ostatecznie, ale tak#e jako […] co najmniej – prawo wp!ywania kszta!tuj$cego”. W gr% wchodzi zatem, prawo do wypowiadania si% w drodze referendum wi$#$cego, a tak#e opiniodawczego lub konsultacyjnego, czyli takiego, które wprawdzie formalnie nie wi$#e w sposób zupe!ny organów, lecz ze wzgl%du na swoj$ wag% polityczn$ i swoj$ reprezentatywno&" (powszechno&") obliguje pod wzgl%dem prawnym w ten sposób, i# niezastosowanie si% do wa#nego i rozstrzygaj$cego pytania wyniku referendum wymaga podania uzasadnienia. Nale#y przypomnie", #e ustawa o samorz$dzie gminnym przewiduje, i# gminy tworzy, !$czy, dzieli i znosi Rada Ministrów. Decyzja Rady Ministrów wymaga zasi%gni%cia opinii rady gminy, która mo#e przed wydaniem opinii przeprowadza konsultacje z mieszka(cami ca!ej lub cz%&ci gminy. Konsultacj% s$ inn$ form$ udzia!u w procesie decyzyjnym ni# referendum. „Z art. 170 Konstytucji wynika niew$tpliwie, i# wola mieszka(ców, którzy uwa#aj$, i# winni wszyscy wypowiedzie" si% w kwestii zmiany granic, podzia!u lub nawet likwidacji gminy, ma tutaj pierwsze(stwo przed wol$ rady gminy. […] Wa#ny wynik takiego referendum winien równie# podlega" wykonaniu w ten sposób, i# powinien wi$za" rad% gminy, w zakresie tre&ci sporz$dzanej przez ni$ opinii”. TK odniós! si% te# do przewidzianego w niektórych sytuacjach obowi$zku konsultacji oraz do ró#nic mi%dzy konsultacj$ o referendum opiniodawczym. Rozró#nienie to „nie jest proste, ze wzgl%du na to, i# obowi$zkowym konsultacjom nale#y tak#e przypisa" donios!o&" prawn$. Jednak referendum, nawet opiniodawcze, czy konsultacyjne, wyró#nia uprawniona inicjatywa mieszka(ców w sprawach, w których na mocy Konstytucji i ustaw mog$ oni wyra#a" swoje stanowisko oraz fakt, i# sprawa ta dotyczy ca!ej wspólnoty (powszechno&" referendum).

5 W takich razach, przewidziane przez ustawy konsultacje zast%powane s$, z uprawnionej inicjatywy mieszka(ców, przez referendum konsultacyjne. St$d te# art. 170 Konstytucji obejmuje wszystkie formy referendum, które kszta!tuj$ wi$#$co lub wspó!kszta!tuj$ merytorycznie sposób rozstrzygni%cia sprawy dotycz$cej danej wspólnoty. Jest rzecz$ oczywist$, i# si%gni%cie do formy referendum, w zakresie spraw mieszcz$cych si% w zadaniach i kompetencjach organów danej jednostki, zw!aszcza, gdy inicjatorem referendum s$ organy j.s.t., winno z natury swojej mie" wi$#$cy charakter. […]. Z art. 170 Konstytucji wynika wi%c istnienie zarówno referendów w pe!ni wi$#$cych i rozstrzygaj$cych spraw% ostatecznie, jak i referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego, je&li tylko maj$ one moc wspó!kszta!towania procesów decyzyjnych, odnosz$cych si% do tej wspólnoty. W szczególno&ci trzeba wskaza", i# wsz%dzie tam, gdzie w gr% wchodzi tworzenie, !$czenie, podzia! lub znoszenie j.s.t. a zw!aszcza gmin, a tak#e zmiana ich granic przez centralne organy w!adz publicznych, które poprzedzone by" winno opini$ organów stanowi$cych jednostek dotkni%tych zmianami i konsultacjami z mieszka(cami – mieszka(cy maj$ prawo do wyra#enia swego stanowiska w drodze referendum konsultacyjnego. Wynik takiego referendum wi$#e, je&li chodzi o opini% organów stanowi$cych odpowiednich jednostek samorz$dowych”. Prawo do referendum „przys!uguje nie tylko w tych sprawach, które ustawowo s$ zastrze#one dla wi$#$cego rozstrzygania przez mieszka(ców (np. samoopodatkowanie), ale i w takich, gdzie wola mieszka(ców wspó!kszta!tuje sposób zarz$dzania sprawami dotycz$cymi tej wspólnoty. Wynik takiego referendum z formalnoprawnego punktu widzenia nie jest wprawdzie wi$#$cy, co do sposobu za!atwienia sprawy, jednak obliguje organy w!adz publicznych do okre&lonego zachowania”. 2.6. „Przeprowadzony w art. 163 Konstytucji podzia! zada( publicznych na zadania zastrze#one przez Konstytucj% lub ustawy dla organów innych w!adz publicznych oraz zadania samego samorz$du nie przebiega w tej samej p!aszczy'nie, co podzia! na sprawy wymagaj$ce rozstrzygni%cia w drodze referendum, dotycz$ce tej wspólnoty i inne sprawy”. Oznacza to, #e mieszka(cy wspólnoty nie mog$ decydowa" „o sprawach zastrze#onych dla w!adz centralnych, czy te# organów innych samorz$dów terytorialnych w taki sam sposób i w takim samym zakresie, jak decyduj$ o wykonywaniu zada( publicznych, s!u#$cych zaspakajaniu potrzeb w!asnej wspólnoty”.

6 „Nie

oznacza

to

jednak,

i#

mieszka(cy

pozbawieni

s$

prawa

bezpo&redniego wypowiadania si% w takich sprawach ogólnokrajowych, które maj$ tak#e znaczenie lokalne dla tej w!a&nie wspólnoty samorz$dowej. Jednak stwierdzi" nale#y, i# w sprawach zastrze#onych dla w!adz i organów innych, ni# organy tego w!a&nie samorz$du, mieszka(cy nie mog$ si% wypowiada" tak stanowczo, jak w sprawach uznanych przez ustaw% za sprawy nale#$ce do zakresu zada( danego samorz$du”. „Nakaz zawarty w art. 170 w zbiegu z art. 163 Konstytucji, a skierowany do ustawodawcy nale#y rozumie", jako nakaz dopuszczenia referendum, wyra#aj$cego wol% mieszka(ców wsz%dzie tam, gdzie mog$ oni wspó!kszta!towa" proces decyzyjny, dotycz$cy istotnej sprawy danej wspólnoty – cho"by nie mogli oni przes$dza" ca!kowicie o sposobie za!atwienia sprawy. Chodzi, wi%c o takie sprawy, których za!atwienie nie jest zastrze#one do wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych; zw!aszcza, gdy przepisy ustawowe mówi$ o wspó!udziale przedstawicieli tej wspólnoty w procesie poprzedzaj$cym wydanie aktu normatywnego przez te organy i w!adze. Oznacza to, #e w zakresie zada( publicznych, zastrze#onych ustawowo dla innych w!adz i organów zarówno pa(stwowych, jak i samorz$dowych – mieszka(cy maj$ prawo wypowiadania si% tylko w zakresie, w jakim postanowienia odpowiednich ustaw (uchwa!) mog$ stanowi" materi% referendum, za& wynik takiego referendum mo#e oddzia!ywa" kszta!tuj$co – w istniej$cym porz$dku konstytucyjnym – na sposób rozstrzygni%cia sprawy dotycz$cej tak#e danej wspólnoty samorz$dowej. Jak wskazano wy#ej w sprawach zastrze#onych do kompetencji organów innych w!adz, ni# organy tej jednostki samorz$dowej, mieszka(cy nie mog$ wypowiada" si% w drodze referendum wi$#$cego lecz opiniodawczego lub konsultacyjnego – pod warunkiem wszak#e, i# znajduje to oparcie w porz$dku ustanowionym przez Konstytucj% oraz odpowiednie ustawy”. St$d te# uzna" nale#a!o, i# art. 170 Konstytucji statuuje prawa cz!onków wspólnoty samorz$dowej

do

wyra#ania

w

drodze

referendum;

zarówno

wi$#$cego,

jak

i

opiniodawczego, lub wreszcie konsultacyjnego – woli pod warunkiem, #e jego wynik wp!ywa na rozstrzygni%cie lub wp!ywa" mo#e kszta!tuj$co na rozstrzygni%cie spraw dotycz$cych danej wspólnoty”. 2.7. Powstaje pytanie, „jaka materia b%d$ca przedmiotem stanowienia prawa przez w!adze i organy pa(stwowe oraz organy innych samorz$dów ‘nadaje si%’ do przeprowadzania referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego w rozumieniu art. 170 Konstytucji – skoro

7 Konstytucja mówi, i# materia ta jest równocze&nie zastrze#ona ustawowo dla w!adz i organów innych ni# organy danej jednostki. Aby wi%c art. 170 Konstytucji nie zosta! pozbawiony swego zasadniczego znaczenia nale#y równie# w Konstytucji poszukiwa" takiej materii zastrze#onej ustawowo dla innych ni# organy danej wspólnoty w!adz, w której g!osowi mieszka(ców danej wspólnoty przyznaje si% priorytet”. Przyk!adowo, zgodnie z „art. 15 ust. 2 Konstytucji dokonanie zasadniczego podzia!u terytorialnego pa(stwa i zasadnicze zmiany tego podzia!u nast%powa" powinny m.in. z uwzgl%dnieniem […] wi%zi, !$cz$cych maj$ce powsta", istniej$ce lub likwidowane wspólnoty samorz$dowe”. „W systemie politycznym musi istnie" nale#ne miejsce dla woli mieszka(ców i ich stanowiska. Je&li tylko bowiem wyra#$ oni w sposób uprawniony wol% organizacji referendum (spe!niaj$c wymagania ustawowe w tym zakresie) to referendum takie ma pierwsze(stwo przed zwyk!ymi konsultacjami i wp!ywa" musi na opinie organu j.s.t. Kszta!tuje tak#e w pewnym zakresie przysz!e stanowiska organu uprawnionego do ostatecznego za!atwienia sprawy. Nie oznacza to, i# wyniki referendum opiniodawczego lub konsultacyjnego s$ bezwzgl%dnie wi$#$ce dla ustawodawcy”. W konsekwencji „porównanie tre&ci zaskar#onego art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym z ustalonym znaczeniem art. 170 Konstytucji w zw. z art. 15 ust. 2 oraz art. 163 i art. 169 ust. 1 Konstytucji prowadzi do wniosku, i# przepis ten pomija materi% niezb%dn$ dla zapewnienia zgodno&ci z Konstytucj$ tylko w zakresie, w jakim

nie

odzwierciedla

tej

cz%&ci

prawa

do

wyra#enia

woli

przez

mieszka(ców danej wspólnoty w drodze referendum, jaka wyp !ywa z art. 15 ust. 2 Konstytucji. Owo zaw%#enie – ograniczenie prawa do udzia!u w referendum lokalnym mo#e jednak zosta" usuni%te poprzez zastosowanie interpretacji przepisu w zgodzie z Konstytucj$”. 2.8. TK stwierdzi!, i# „Wprawdzie prawo do udzia!u w referendum opiniodawczym lub konsultacyjnym w sprawach stanowienia lub zmiany podzia!u terytorialnego kraju, w sferze dotycz$cej wi%zi !$cz$cych mieszka(ców ju# istniej$cej wspólnoty, wynika z Konstytucji – nie jest ono jednak tak sformu!owane, by umo#liwia!o w pe!ni bezpo&rednie jej zastosowanie w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konieczne jest zatem uregulowanie ustawowe odpowiednich obowi $zków organizacyjnych, spoczywaj$cych na w!adzach i organach publicznych. Ustawa o referendum lokalnym jest aktem normatywnym w!a&ciwym dla tego rodzaju materii i nadaje si% równie# do zastosowania w sprawie przeprowadzania referendów

8 opiniodawczych, czy konsultacyjnych. Cho" mówi ona tylko o referendach, których wynik powinien by" rozstrzygaj$cy (art. 56 ustawy o referendum lokalnym), to przecie# wynik referendum nie musi by" rozumiany jako ostatecznie za!atwiaj$cy spraw%. „Wprawdzie zaskar#ony przepis czytany literalnie sprawia wra#enie, jakby w sposób ostateczny zamyka! mo#liwo&" przeprowadzenia referendów w innych sprawach, ni# mieszcz$ce si% w zakresie zada( i kompetencji organów danej jednostki. Jak to jednak wykazano ju# wy#ej, wyk!adnia systemowa, przeprowadzona na poziomie ustawowym nie uprawnia do takiego zamykaj$cego drog% dla innych referendów, rozumienia tego przepisu. Zachodzi zatem konieczno&" nie tyle uchylenia go w tej w!a&nie cz%&ci, która jest

zgodna

z

Konstytucj$,

lecz

niepe!na,

ale

uzupe!nienia

tre&ciami

wynikaj$cymi z Konstytucji, wraz z którymi stworzy on ca!kowit$ definicj% przedmiotu referendum lokalnego”. Wyrok TK jest wyrokiem stwierdzaj$cym zgodno&" zaskar#onego przepisu z Konstytucj$. Jednocze&nie jest jednak wyrokiem interpretacyjnym. Oznacza, to, #e zaskar#ony przepis jest zgodny z Konstytucj$ pod warunkiem, #e rozumiany b%dzie w ten sposób, jaki wyra'nie wskazano w sentencji wyroku. Nale#y jednak zwróci" uwag%, #e TK stwierdzi!, i# zachodzi „konieczno&" […] uzupe!nienia [przepisu] tre&ciami wynikaj$cymi z Konstytucji, wraz z którymi stworzy on ca!kowit$ definicj% przedmiotu referendum lokalnego”. 2.9. Wyrok wywo!uje skutki prawne z dniem publikacji. Trybuna! nie zdecydowa! si% na odsuni%cie w czasie terminu utraty mocy obowi$zuj$cej przepisu.

3. Cele i zakres projektowanej ustawy Maj$c na uwadze konieczno&" wykonania wyroku Trybuna!u Konstytucyjnego z dnia 4 wrze&nia 2007 r., kieruj$c si% brzmieniem sentencji wyroku oraz motywami jego uzasadnienia, proponuje si%, aby w ustawie o referendum lokalnym w art. 2 po ust. 1 doda" ust. 1a. Propozycja ta oparta jest o poni#sze wskazania wywiedzione z uzasadnienia wyroku: 1) referendum mo#e by" przeprowadzone tak#e w sprawach, które nie mieszcz$ si% w zakresie zada( i kompetencji organów danej jednostki, 2) referendum mo#e by" przeprowadzone w sprawach, które nie s$ zastrze#one do wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych

9 3) referendum nie musi polega" na rozstrzyganiu sprawy, lecz tak#e na wyra#eniu stanowiska (referendum opiniodawcze), 4) referendum z pkt 1–3 powinno by" dopuszczalne co najmniej w istotnych sprawach dotycz$cych spo!ecznych, gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych dan$ wspólnot%. Konsekwencj$ dodania w art. 2 ust. 1a jest zmiana ust. 2, w którym nale#y w odes!aniu doda" równie# „ust. 1a”.

4. Konsultacje Zarówno w pi&mie Krajowego Biura Wyborczego, Ministra Spraw Wewn%trznych i Administracji, jak i Unii Metropolii Polskich nie zg!oszono uwag do projektu ustawy.

5. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy Ustawa powoduje skutki finansowe zwi$zane z konieczno&ci$ przeprowadzenia referendów. 6. O%wiadczenie o zgodno%ci z prawem Unii Europejskiej Projektowana ustawa nie jest obj%ta prawem Unii Europejskiej.

10

Warszawa, 2 lipca 2009 r. BAS-WAL-1393/09

Pan Bronis!aw Komorowski Marsza!ek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna w sprawie zgodno%ci z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym (przedstawiciel wnioskodawcy: senator Bohdan Józef Paszkowski) Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwa!y Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2009 r. Nr 5, poz. 47) sporz$dza si% nast%puj$c$ opini%:

1. Przedmiot projektu ustawy Przedstawiony projekt ustawy przewiduje dodanie ust. 1a oraz zmian% ust. 2 w art. 2 ustawy z dnia 15 wrze&nia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, ze zmianami) – w zwi$zku z wyrokiem Trybuna!u Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02; Dz. U. Nr 44, poz. 388), stwierdzaj$cym zgodno&" art. 2 ust. 1 zmienianej ustawy z Konstytucj$ RP.1 Zmiana zak!ada, #e w referendum lokalnym, mieszka(cy jednostki samorz$du terytorialnego jako cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej b%d$ zajmowali tak#e stanowisko w istotnych sprawach dotycz$cych spo!ecznych, gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych wspólnot%, a niezastrze#onych do wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych. Proponowana ustawa ma wej&" w #ycie po up!ywie 14 dni od dnia og!oszenia. 2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii obj$tej projektem ustawy Kwestie stanowi$ce przedmiot projektu ustawy nie s$ regulowane prawem Unii Europejskiej. 1

Jednocze&nie Trybuna! Konstytucyjny zauwa#y! w swoim wyroku, #e zaskar#ony przepis art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym stanowi regulacj% niepe!n$, która wymaga „uzupe!nienia tre&ciami wynikaj$cymi z Konstytucji, wraz z którymi stworzy on ca!kowit$ definicj% przedmiotu referendum lokalnego”.

3. Analiza przepisów projektu pod k"tem ustalonego stanu prawa Unii Europejskiej Prawo Unii Europejskiej nie reguluje kwestii zawartych w przepisach opiniowanego projektu. 4. Konkluzja Przedmiot projektu ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym nie jest obj%ty prawem Unii Europejskiej. Sporz!dzi": Zespó" Prawa Europejskiego i Mi#dzynarodowego Akceptowa": Dyrektor Biura Analiz Sejmowych Micha" Królikowski

Deskryptory Bazy REX: projekt ustawy, referendum, samorz!d terytorialny, Unia Europejska 2

Warszawa, 2 lipca 2009 r. BAS-WAL-1394/09 Pan Bronis!aw Komorowski Marsza!ek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej Opinia prawna w sprawie stwierdzenia – w trybie art. 95a ust. 3 Regulaminu Sejmu – czy senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym (przedstawiciel wnioskodawcy: senator Bohdan Józef Paszkowski) jest projektem ustawy wykonuj"cej prawo Unii Europejskiej Przedstawiony projekt ustawy przewiduje dodanie ust. 1a oraz zmian% ust. 2 w art. 2 ustawy z dnia 15 wrze&nia 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985, ze zmianami) – w zwi$zku z wyrokiem Trybuna!u Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. (sygn. akt K 30/02; Dz. U. Nr 44, poz. 388), stwierdzaj$cym zgodno&" art. 2 ust. 1 zmienianej ustawy z Konstytucj$ RP. Zmiana zak!ada, #e w referendum lokalnym, mieszka(cy jednostki samorz$du terytorialnego jako cz!onkowie wspólnoty samorz$dowej b%d$ zajmowali tak#e stanowisko w istotnych sprawach dotycz$cych spo!ecznych, gospodarczych lub kulturowych wi%zi !$cz$cych wspólnot%, a niezastrze#onych do wy!$cznej kompetencji organów innych w!adz publicznych. Przedmiot projektu ustawy nie jest obj%ty prawem Unii Europejskiej. Projekt ustawy o zmianie ustawy o referendum lokalnym nie jest projektem ustawy wykonuj"cej prawo Unii Europejskiej. Sporz!dzi": Zespó" Prawa Europejskiego i Mi#dzynarodowego Akceptowa": Dyrektor Biura Analiz Sejmowych Micha" Królikowski

Deskryptory Bazy REX: projekt ustawy, referendum, samorz!d terytorialny, Unia Europejska