Warszawa, 13 sierpnia 2009 r. SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VI kadencja Prezes Rady Ministrów DSPA–140 –107(5)/09 Pan Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Przekazuję przyjęte przez prezydenckiego projektu ustawy:
-
Radę
Ministrów
stanowisko
wobec
o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (druk nr 2001).
Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Sprawiedliwości do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac parlamentarnych.
(-) Donald Tusk
Stanowisko Rządu do prezydenckiegoprojektu ustawy o zmianie ustawy _ Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawy- Prawo o postępowaniuprzed sądamiadministracyjnymi
{druknr 2001)
Projektowanaregulacjaprzewidujedokonaniezmian w ustawiez dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administrac1jnych(Dz. U. Nr 153. poz. 1269. z póin. zm.) oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. _ Prarvo o postępow.aniuprzed sądami a d m i n i s t r a c 1 j n ytm D iz . l . ' N r l 5 3 .p o z . ) ) 7 0 ' l p ó Ż n z' m ' 1 ' I' Uregulowania ploponowanew art' l projektu' w zakesie obejmującyrnzmiany w ustart.iez dnia f5 |ipca 2002 r. _ Prawo o ustroju sądół. administracyjn1'ch (Dz. U. Nr 153' poz. 1269. z póżn. zm.)' dot.vcząwyłączniezagadnieńustrojow1.chi. r,ł.aspekcie zachowania standardór'n,konstytuc.vjnych.mieszczą się w porządku konst1tucyjnym. Rozrł'aŻeniaw)'maga jedynie zaproponowanyw projekcie ustawy tryb odlvołanialv toku kadencji' powołanych na kadencję prezesów i
wiceprezesów wojert'ódzkiego sądu
administracyjnegow przypadku' gdy'dalsze pełnienielunkcji z innych powodórł,nie da się pogodzićz dobremrł1'miarusprart'iedliwości (projektowanyań. 2la $ 1 pkt 2 nowelizowanej ustaw1').Prezes Naczelnego Sądu Administrac.ljnego nie będzie zu,tązany i,t't'vm zakresie opinią zgromadzeniaogólnego ani Kolegium NaczelnegoSądu Administrac1'jnego. co lnoŻe jnego spowodować.Źe ocenaprzesłankiodwołaniaprezesalub lt'iceprezesasąduadministrac1. będzie należećostateczniedo PrezesaNaczelnego Sądu Administrac1jnego.W;.daje się. ze w takiej sytuacjimoze dochodzićdo rozbieŻności ocen pomiędzyolganem kompetentnymdo wydania decyzji a organami opiniując-vmi'bez moŹlilt'ościrozpa|rzentarozbicinościprzez nieza|eŻnyorgan' W tym miejscu należ1''zrł.rócić uwagę. Że podobne rozrł.iązanie.zarł.ańe w art.2.7$ 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r.
Prawo o ustrojusądórvpolł'szechnych(Dz. U.
Nr 98, poz. 7o]0, z póżn. zm'.1.zezrt'alająceMinistrowi Sprarviedlirt.ości na odrt'ołanie prezesa sądu. gdy dalsze pełnieniejego lunkcji nie da się pogodzić z dobrem rtr miaru a rł'ięcZ tej Samejprzycz}'ny.Spotkałosię z negat1'rt.ną oceną Tr1''bunału sprarviedlirł'ości. Konstytuc1jnego. który orzekło niezgodności tego przepisuz ar1.10 i art. l73 Konst}.tucji Polskiej (rł,yrokTr1'bunału Rzecz-vpospolitej Konst1tuc1'jnego z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. W odniesieniudo projektorvanegorozwiązania nalez5 akt K 12'12003,OTK-A 200.+/2/8). strt'ierdzić. że nie będziemoŻnadopatrzećsię kolizji z art. 10 i an. 173 Konst1''tucji. borricm
ploponowany pIZepiSplzyznaje kompetencjedo odwołaniaprezesa lub lt'iceprezesasądu administracJjne go organolt'i sądu,a nie organort'irr{adzy rłykonarvczej. Wątp|iu'ościmoŹe budzić pozostawieniedo ltr'łapznejdecyzji Prezesa Naczelnego Sądu .Ądministracyjnegoodwołaniaprezesa aIbo rt'iceprezesasądu. Dec1.zja taka nrtlze bowiem Spotkaćsię z Zarzu|emnadmiernejd1skrecjonalności. ze u,zględu na nielt1'raŹnie zakeślone kontury klauzuli generalnej..dobro rł1,miaruspralt.iedliwości... na co zrvrócił urt,agęTr-vbunałKonstytucyjny w przvwołanr'm rt1'zej rłyroku. Zasadne Zatem \\).daje Się rozwaienie prz1'jęciaroz:wiązania,aby podmiotem dec1.dując;'mostatecznie w sprartie n1'ch by'ła Krajort.a Rada odwołania prezesór,vlub wiceprezesów sądćlrvadministrac1j Sądownictrt'a_ tak jak to uregulowanow ustawie Prarł'oo ustrojuSądów pt)rtszechnychjeieli negatywnaopiIriaorganów samorządusędziolrskiegow tym zakresienie Irlacharakteru wiążącego. Jako alternatywnąpropozycję u' tl'm zakresie moina wskazac u'prorł'adzeniedo projektu ustar,rryrq7wią2ań symetrycznych do tych statuuiącychuprarł,nieniaorganów samorządu sędziowskiego w
zakresie porvołvwania prezesa lub u'iceprezesa sądu
administracyjnego'Usta\Ą'astanowiw tym względzie w art. 21 $ 3, ie rt,przypadkuwydania przez zgromadzenie ogólne negat-vit'nejopinii o kand1'dacie.Prezes Naczelnego Sa3Ju po uzyskaniupozytywnejopinii Kole giunl Naczelnego Administracyjnego mLrŻego porł,.ołać jnego' Negatyrł'naopinia Kolegiunr Naczelnego Sądu Adnllnistrac;,jnego Sądu Administrac.r. jest dla PrezesaNaczelnegoSąduAdrninistrac1j nego rtiąŻąca.
Ii. W zakresieregulacjizawartychw art. 2 projektu, dotyczącychnorvelizacjiustau,y z dnia 30 sierpnia 2002 r, _ Prawo o postęport'aniuprzed sądami administrac-vjn1'mi (Dz. U. Nr l53. poz. 1f70, z póżn. zm.). jak to w1.nikaz treściuzasadnierriaprojekt ten, mi. w zakresie nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniuprzed sądami administrac1'jnl obejmuje zmianr. rrrnikające z orzeczeń Tr;'bunałuKonst1tuc1jnego. s1rl'ierdzaj ącr.ch RP- zoborłiązańprzyjęt1'cbprzez Po)ske u'ltlniku niezgodnoścprzepisórt.z Konst1'tuc.;ą ratyfikorvarr1'chumów międzynarodo\ł}'chi prz1,stąpieniado L-]nii Europejskiej oraz ie. z potrzebydoprecyzowaniaprzepisórł,. kkire rtyrł'ołałv rozbieinościrł'orzecznictrł W art. 2 pkt 1 plojektu Zaploponowanododaniedo ustawvart. 12l.który stanowiw $ 2. Że akta sprartr Lldo51ępnia sie stronom postęporłania. Jak wrnika z uzasadnicnia. projektowana regulacja podyktowana jest koniecznościąokreśleniasposobu t\Ą:orzen1a przepiS stanowi rozrt'inięcie zasadr' jalvności i przechowywania akt. Projektor,van1'' postępowania. rt-rnikającejz art. 1() usta\ł.\'
Prarvo o postepouani]'1przed sądami
się jalłnie. ch1'ba W myśl1egtlprzepisu. l.()Zpoznanie sprarł.1, cldb1'rt.a administrac1.jn1.rni. postępo$'ania.o której mou'a Ze\Ąnętrzna ie przepis szczególny Stano$'iinaczej' .Tarrnośc wobec stron.jak i wobec osób usta$T.dot,vcz1' zarórł'nojawrrości w afi. 10 porvołaneju']-'Żej przepis ań. l1' $ 2. odnosi się projektorł,an1. trzecich..Tarvnośc wewnętrzna.której dot1,cz1,' postępou'ania*'obec stron do Stron postęport.ania' Zasada jarł'ności I]atomiastrt.rła.cznie
\Ą.YraŻa Się m.in. doslępemdo akt sądowychoraz mozlir,vością otrzymywaniaz akt wszelkich informacji.Przepis ten nie definiujejednak. na czym miałob.vpolegać..udostępnianie akt... wyjaśnieniatej kwestii nie zav'ierauzasadnienieprojektu.Tym bardziej celort'e Stosor,l'nego lt'"ldaje się sprecyzowanie uprarł'nieństron w zakresie jart'nościrverł,nęlrznejpostępowania' podobniejak to uregulowanow alt. 9 ustawy 17 listopada1964 r. - Kodeks postępowanra cywilnego (Dz. U' Nr 43' poz.296. z pózn' Zm.).w alt. 156-158ustawy z dnia ó czĆIwca 1997 r. - Kodeks postępowaniakarnego(Dz. U. Nr 89. poz. 555' z póżn.zm.) oraz \ł'ań. 73 ustawyz dnia 14 czerwca 19ó0 r. _ Kodeks postępowaniaadministrac1'j nego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071.zpóżn.zm.). Proponowanew alt.2 pkt 11projektubrzmienieprzepisuart.244 $ 2, które eliminuje potrzebęudzie1aniaprzez stronępełnomocnictwa pełnomocnikorvi. \\'}znaczonemu nau'iązuje do rozwiązań prz1jętych w art. 117 $ 5 k.p.c. oraz art. 1l8 k.p'c. W aktualn1'mstanie prawnym ustanowienie,w ramach pomocy prawnej, adwokata.radcy prawnego, doradcy podatkowegolub rzecznikapatentou'ego' zarł'artych rł'alt. w przecilvieństwiedo uregulorł'ań 118 k.p'c, nie jest równoznacznez udzieleniem mu pełnomocnictwaprocesolvegoprzez Stronę. Propozycja Za$.ar1a w projekciewydaje się jednak nie ulł,zględniać obecnycl-rtendencji zmian w zakresiestandardówzapewnianiapomocy prawnejosobomubogim. Aktualny przepis art. f44
s
2 ustawy.Prarvo o postępowaniu przed sądami pra\Ą/nego. doradcy
administracyjnymi
stanowi' Że ustanowienie adwokata' radcy
podatkowego lub
rzecznika patentowego jest uprawnieniem strony do udzielenia
pełnomocnictwawyznacZonemuadrł'okatowi. radcy prawnemu.doradc1.poda1kowemulub rzecznikowi patentowemu. bez ponoszenia przez nią w-vnagrodzenia i
rtydatków
ponoszonychprzez pełnomocnika w-ł'znaczonego do reprezentow ania. W ocenie Rządu. projektowanebrzmienie art' f14 $ 2 budzi wątplirvości'Przede wszystkim odbiega od Zalecenianr R (93) l Komitetu Ministrórł,'Rad.vEuropy dla państrv członkowskich'dotyczącegoskutecznegodostępudo prart'ai rł.ymiarusprawiedlirvości dla osób najuboŻsz1'ch,prz1jętegow dniu 8 st1'cznia1993 r' Punkt IIl lit.c pol'n,ołanego Zalecenia rt.skazujena zasadnoścprzekazantastronie prarł'arł1'borupełnomocnikaz urzędu' W t"vmwzględzie słuszniepodnosi się. iz skutki czynnościprofesjonalnegopehlomocnika ponosi odnosząsię bezpośrednio do reprezentorr anejstron1.a rr szczegó|nosci to ona r'rlaśnie opiera negat.vwnenastępSt\\'a uchybień pełnomocnika.Ponadto udzieleniepełnomocnictrł'a się na zaufaniu. Słuszn'vwydaje się zatem pogląd. aby'preferorł'aćrozrł.iązania.przy których stronaposiada. chociaiby minimalny. rt.płyrt'na w-lbór srł,egoprofesjonalnegopełnomocnika' Jest to rozu'iązanie najbardziej zbltŻonedo konstrukcii ustanorł'ieniapełnomocnikaz rt)'boru' postęporłania Unika się przy tym często spotykanychzarzulów odnośnieprav.idłort'ości z urzędu. organu\\,yznaczaj ącegopełnomocnikólł' opłat}'skarbowej lł'skutekzniesienia Nalezy tez dodaó. Źe eliminacja rł.pł1''wórt.Z uprawnienia do udzielania pełnomocnictlt'apełnomocnikom ustanorł.ionl'mrt' ramach
pomocy prawnej Spo$'odujenegatywneskutki finansowedla budŻetórt,gmin' Wprowadzenre regulacji przewidującej,Że ustanowienieadwokata'radcy prawnego'doradc1'podatkowego lub rzęcznika patento\Ą'egow ramach pomocy prawnej' byłoby równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictrł'a. wpłyniebov'iem na zmniejszeniedochodów gmin będącychbeneficjentami r'n.pł1'vówZ tytułu opłatyskarbowej. W aktualnym stanie prart'nym.lv myślart. 1 ust. l pkt l ustaĘ\'z dnia 16 listopada2006 r. o opłacieskarbowei(Dz. U. Nr f25' poz. 1635. z póŹn. lub zm.) opłacietej podlegazłoŻeniedokumentustw.ierdzaj ącegoudzieleniepełnomocnictrł'a prokury albo jego odpisu,wypisu lub kopii. za zachort'aniemaktualnegobrzmienia ań. 2.ł.ł$ 2 Pow}'ŹSZewzględy przemarł'iają nowelizowanej ustawy,bowiem przepis ten stanort,irozwiązanie.które kreuje uprawnienie stronydo udzieleniapełnomocnictwa. W dodawanym Dziale VIIa nowelizowanej usta\\'yproponuje się lłprolt'adzeniedo porządku pra\Ą,.nego instytucji skargi o stwierdzenie niezgodnościz pra\\.emprawomocnego orzeczenja sądu administrac1'jnego.co umoŻliwió ma skorzystanie z
uprart'nienia dochodzenia naprawienia szkody na zasadzie art. 477t $ 2 ustawy z dnia f3 kwietnia 1964 r. Kodeks c.vwilny (Dz. U. Nr 16. poz. a3, z póż'n'zm'1'Przepis ten stanort'i.ze ..jezeliszkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji. jej naprawienia moŻna Żądaćpo stwierdzeniu' we właściwympostępo\vaniu.ich niezgodności Z prawem. odnosi się to rórt'niei do w1,padku,gdy prawomocneorzeczenielub ostateczna niezgodnego Z Konst}'tucją RP. decyzja zostały wydane na podstawie aktu normat1''lł,.nego Iatyfiko\Ą'anąumolt'ą międzynarodową lub ustawą....Takie uregulort'anie oznacza. Że dla polt'staniaodpowiedzialnościodszkodowawczejSkarbu Państwa lub jednostki samorządu telytorialnego konieczne staje się uzyskanie stosownego prejudykatu. stwierdzającego władzy niezgodność Z prawem działania1ubzaniechaniaw zakesie przejarvórł.w1'konyrvania publicznej. Stwierdzenie r-riezgodności Z prawem prawomocnegolt1'roku lub ostatecznej decyzji następujert.edługprzepisów tego postępowania.\v którym rozslrz.vgnięcieZostało wydane. do postępolł'anla Jakkolwiek naleŻy podzielić pogląd o koniecznościrt'prolł.adzenia sądowo
administracyjnegoinsty1ucji skargi o strvierdzenieniezgodnościZ pra\ĄIem
w projekcie nie rł1'dająsię uzasadnionepropono\ĄJane prawomocnegoorzeczeniasądu.o t1''1e prz1sługir,i przesłanki aniaskargi' t
c1rriInegoskarga o strłierdzenie NaIez1 zaurłazrc.iŻ na gruncie postcporłania
niezgodnościjest srodkiem majacrm na celu umozlir'lienie dochodzenia slronie odszkodorvania za szkodę w1'rządzonąw1'daniem orzeczenia salolł.ego. Zgodnie z art. 421| $ 1 ustawy z dnia |7 listopada 1964 r.
(Dz' U' Nr 43. cy'rł.ilnego Kodeks postępolł.ania
poz' 296^z pożn' zm'). skarga o stlt.ierdzenieniezgodnościZ pra\Ą'emplawomocnego orzeczenia przysługujeod pralłomocnegoorzeczenia sądu drugiej instancji kończącego postępor'n.anierv sprawie' gdy przez jego rł'1'danieStlonic Została rt1.rządzona szkoda.
a Zmianalub uchylenietego orzeczeniaw drodzeprzysługujących prarvn1'ch stronieśrodkórt' nie było i nie jest moiliwe. Ą 2 c1.t.przepisu stanowi,iŻ lv w-vjątkow1'ch lł'rpadkach.gdy niezgodnośćZ prawem rtynika z naruszenia podslawowych zasad porządku prart'nego lub konsty.tuc1'jnych wolnościalbo pralt'człowieka i obyu'atela.skarga prz-vsługuje także od prawomocnego orzeczenia kończącego postęporvanie w sprarł.ie wydanego przez sąd pierwszej lub drugiej instancji' jeieli strony nie skorz'vstałyz przysługującychim środkórł. prawnych' chyba że jest możliwa Zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innvch przysługujących stronie środkówpran.n1.ch' Jednakze TrybunałKonst1tucyjnv W wyroku z dnia lkwietnia 2()08r., sygn. akt sK 7.7106, orzekło l-riezgodności art.4f41 $ 1 i 2 ustawy. Kodeks postępo\Ą'ania cywilnego, lł.częściobejmującejsłowa..kończącegopostępowaniew sprarł'ie.., z art.32 ust. I i Z art,]7 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Z w-,".roku tego w1'nika. iŻ zdaniem Trybunału Kons1ytuc1jnego moiliwość stosowania skargi o stlł''ierdzenieniezgodnościZ pra\ł,emprawomocnego orzeczenia sądort,egonie powinna być w1'łączonaw stosuŃu do orzeczeń nie kończących postęporvania w sprawie. Stosorvnie do pow1'iszego rłyroku Prezydent RP
wniósł
autopoprarvkędo przedmiotowego projektu usta\łT.w której zaproponow.ałnow.e. zgodne Z wał'.orzeczeniem TrybunałuKonstytucyjnego.brzmienie art. 2851 s 1 ustawy - Prawo o postępowaniuprzed sądami administracyjnymi.Zaproponor'n.ane rozs'iązanie ogranlcza jednak dopuszcZalność skargi od pfawomocnego orzeczenia sądu administrac1.jnego w zasadziewyłączniedo sytuacjigdy - poza tym' iŻ przez qrdanie orzeczeniaStronieZostała wy'rządzonaszkoda _ niezgodność Z plawem wynika z naruszenianorm plawa Wspólnoty Europejskiej (projektowany art. 285'
$1
Prawa o
postępowaniu przed sądami
administracyjnymi). Przyjętegozarł'ęŹenia dopuszczaIności skargi o stwierdzenięniezgodnościz prawem prawomocnego orzeczenia - rt' stosunku do regulacji obowiązując1'ch$. postepowanlu cywiInym- nie rekompensujc przcwidzianaw arl. 285 $ 2 nor'relizouanej ustarł1nluzlirrosc wniesienia skargi równiei w wljątkorvych prz1,padkachod prarł,omocnegoorzeczenie rvojewódzkiego sądu administracyjnego.gdy niezgodność z prart.emrtrnika z naruszenia jnych wolnościalbo prarv człor'n'ieka podstalt.owychzasad porządkuprawnegolub konst1tuc1' i obywatela, chyba ie jest moiliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia v, drodze innl'ch przysługujących stror-rieśrodkówprart'n-vch. Proponov'anerł'projekcieprzepisymogą za1emnasuwaćrvątpliwości co do Zgodności Z aft.77 ust' 1 Konst1tucjiRP. w myślktórego kazd1'ma prawo do wynagrodzeniaszkody. iaka zostałamu rt1'rządzonaprzez niezgodne Z pra\vem działanieorganu lt{adz1' publicznej. W e1.ekcieborł'iemporvodują Że w razie ltyrządzenia szkod1'prawomocn1'mrł1'.rokiemsądu adm inistrac1j ncgo. dotkniętrlnniezgodnoscią7 pra\\em z innvch prZ\cZ}n niŻ ralącc
naruszenienorm plawa Wspólnoty Europejskiej,zasadniczow1'łączonabędzie mozliriośc dochodzenianaprawieniaszkody na zasadzie art.4171$ 2 k.c. Dodatkowo nalezy zrt'rócić urt'agę' iŻ norma zawarta lt. projektowanym art. 285' s 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyj nymi' w myśl której od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnegoskarga nie przysługuje'z w-r,jątkiem gdy niezgodność z plawem wynika z przyczyn okeślonych w $ 1. stanowi de .facto powtórzenie normy Zawaltej w $ 1 cyt. przepisu. Przepis ten' posługującsię określeniem..plawomocne orzeczenie sądu administracyj nego.' jednoznacznie bowiem
wskazuje. iŻ
skarga
o stlł'ierdzenieniezgodności Z prawem obejmuje.pod u'arunkiemspełnieniar,v-vmienionych w przepisie przesłanek, orzeczenia zarórt'no r'"'ojelvódzkich sądów administrac1'jnych,jak i NaczelnegoSąduAdministracyjnego' Ponadto. v' ocenie Rządu. trudno jest podzielić przedstarł'ione w uzasadnieniu do projektu stanowisko, iŻ proponoltane rozwięania nie wywołają negatywn}'ch skutków finansouych. Wydaje się, ie ukształtowaniew postępowaniusądorvo.administracyjnym norł'egonadzwyczajnego środkazaskarżeniaw postaci skargi o stlt,'ierdzenieniezgodności Z prawem pra\vomocnegoorzeczenia spowoduje koniecznośćrozpoznarł'aniaprzez sądy administrac1jne zupełnie nowej kategorii spraw. Ponadto przy-znanie Prokuratorowl Ceneralnemui RzecznikowiPrawObywatelskich w poslaciuprawnienia nowychkompetencji do kierowania skarg o stwierdzenieniezgodności z pralt,emprawomocnychorzeczeń sadów administrac1jnych niewąlplirt'ie spowoduje dla tych organów skutki finansort.e'w1'nikające z konieczności zapewnienia rozpoznawania w rozsądnym terminie podań obylt'ateli o wyrviedzenie tego rodzaju środków prawnych. o potencjalnej skali wielkości t1ch nakładów moŹe świadczyc |tczba podań o rt
skargi kasac1jnej i skargi "rrt'iedzenie o stwierdzenieniezgodności orzeczeniaZ pra\\.em.kierowanychdo ProkuratoraGeneralnego na podstarł.ie przepisórt' k.p.c. Według danych. którymi
dysponuje Ministerstwo
Spralł.iedlirvości. w roku 2006 wpłynęłotakich spraw ponad 3000. a w roku 2007 ponad 2000. Biorąc pod u\Ą.agępouyŻsze' rt' ocenie Rza.du projekt portinien by'ć przedrniotem dalszych prac parlamentarnych,w trakcie których powinny Zostać u\ł.Zględnione urłagi r zaslrzezenraprzedstav'ionew stanowisku.
o