2 Way

ทางสองแพร่ ง ของจริย ธรรมการบริห าร(The Dilemma of Administrative Zeitgeists) *

ผ.ศ. เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

จริยธรรมการบริหารรัฐกิจ : Efficiency vs. Democracy ภารกิจของการบริหารรัฐกิจคือการตอบสนองต่อคุณค่าหลักที่รัฐ ยึดถือในการบริหารราชการแผ่นดินใน คุณค่าหลักดังกล่าวมีท่ีมาทัง้ จากเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์ และมุมมองในเชิงทฤษฎีและได้กลาย มาเป็ นหลักจริยธรรม (Zeitgeist) นำ าทิศทางของการบริหารรัฐกิจทัง้ ในแง่วิชาการและในเชิงปฏิบัติในแต่ละยุคสมัย Zeitgeist (มาจากภาษาเยอรมัน) ใน Macmillan English Dictionary (For Advanced Learners), 2002. หมายถึง “The

ideas, beliefs, and interests that are typical of most people

during a particular time in history and are expressed in the *

ผ้้ช่วยศาสตราจารย์ประจำาคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำาแหง

ระบบการอ้างอิง: ใช้ระบบตัวเลข คือ มีวงเล็บและหมายเลข เช่น (1)

หรือมีวงเล็บหมายเลขและเครื่องหมายโคลอน (:) บอกเลขที่หน้ าของเอกสารที่ อ้างอิงมา เช่น (1: 15-18) การอ้างอิงจะเรียงลำาดับตามหนั งสือที่อ้างอิง ถ้ามีการ อ้างซำา้ จะใช้หมายเลขเดิม เช่น อ้างถึงหมายเลข (3) แล้ว แต่กลับมาอ้างอิงเล่มที่ หนึ่ งใหม่ ก็จะใช้ (1) แต่เลขหน้ าอาจเปลี่ยนไปตามหน้ าที่อ้างใหม่ เช่น (1: 2530) เป็ นต้น ส่วนรายชื่อหนั งสือจะอย่้ท่ีท้ายบทความ

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

culture of that time” (ความคิด ความเชื่อ ความสนใจที่เหมือน ๆ กัน ของคนส่วนใหญ่ในช่วงเวลาหนึ่ ง ๆ ในประวัติศาสตร์ และสิ่งนี้ถ้ก แสดงออกมาในวัฒนธรรมของช่วงเวลานั ้น) เช่น จริยธรรมแบบโปร แตสแตนท์ (Protestant zeitgeist) ในงานของแมกซ์ เวเบอร์ (Max

Weber) หมายถึงความคิด ความเชื่อ ความสนใจร่วมกันของผ้้ท่ีนับถือ ศาสนาคริสต์นิกายโปรแตสแตนท์ในช่วงเวลาที่เวเบอร์กำาลังศึกษา และได้ถ้กแสดงออกเป็ นแบบแผนในการดำาเนิ นชีวิต หรือวัฒนธรรม ของสังคมโปรแตสแตนท์ในขณะนั ้น จริยธรรมในการบริหาร (Administrative zeitgeist) หมายถึง ความคิด ความเชื่อ ความสนใจที่กลายเป็ นคุณค่าหลักที่นักวิชาการ บริหารรัฐกิจ (Public administrationist) และนั กนั กบริหารรัฐกิจ (Public administrator) ยึดถือในช่วงเวลาหนึ่ ง ๆ และสิ่งนี้ถ้ก แสดงออกมาเป็ นแบบแผนในการบริหาร ในงานวิชาการ หรือใน วัฒนธรรมการบริหาร รัฐควรยึดคุณค่าอะไรบ้างเป็ นแนวจริยธรรมในการบริหาร คำาถามนี้เป็ นที่สนใจของวิศวกรสังคมที่มีส่วนในการร่างรัฐธรรมน้ญ อเมริกันมาตัง้ แต่ศตวรรษที่ 18 เช่น อเล็กซานเดอร์ แฮมิลตัน (Alexander Hamilton) และ โทมัส เจฟเฟอร์สัน (Thomas Jefferson)

โรเบิร์ต บี. เดนฮาร์ด (Robert B. Denhardt) ได้สรุปแนวคิดที่

แตกต่างกันของผ้้วางรากฐานการเมือง (The Founding Fathers)

ของสหรัฐอเมริกาทัง้ สองท่านนี้ไว้ในหนั งสือ “Theories of Public

Organization” และชีใ้ ห้เห็นถึงอิทธิพลของแนวคิดของทัง้ สองท่านนี้ ต่อจริยธรรมการบริหารรัฐกิจในเวลาต่อมาว่า นั กคิดทัง้ สองท่านนี้แม้ จะเป็ นคนร่วมสมัยกัน แต่มีความคิดเห็นที่แตกต่างกันเกี่ยวกับ บทบาทของหน่ วยงานภาครัฐในการปฏิบัติภารกิจของรัฐ ดังจะเห็นได้ การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

132

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

จากทฤษฎีการบริหารของแฮมิลตันที่ปรากฏในเอกสาร “The

Federalist Papers” และการกระทำาของแฮมิลตันเมื่อได้เป็ นสมาชิก

ของฝ่ ายบริหาร (Executive branch) ที่นิยมชมชอบให้มรี ัฐบาลแห่ง ชาติท่ีเข้มแข็งโดยให้อำานาจอย่างมากกับฝ่ ายบริหาร โดยเลียวนาร์ด ไวท์ (Leonard White) อธิบายจุดยืนของกลุ่ม the Federalists พวกนี้ว่าเป็ นความคิดของพวกชนชัน ้ นำ าที่ไม่ไว้ไจประชาชน เพราะมอง ว่านโยบายที่ดจี ะมาจากคนที่มีการศึกษาดี ได้รับการอบรมมาดี และมี ประสบการณ์อย่างกว้างขวาง หรือพวกคนชัน ้ ส้งเท่านั ้นนั่ นเอง แฮมิล ตันเห็นว่าหลักการบริหารที่ดีคือการมีเอกภาพในการบังคับบัญชา การ มีศ้นย์อำานาจเพียงหนึ่ งเดียวที่รวมศ้นย์ความรับผิดชอบโดยเฉพาะ อย่างยิ่งในการบริหารราชการแผ่นดินระดับชาติ (1:42) ในขณะที่เจฟเฟอร์สันมองปั ญหาขององค์การและการบริหารว่า มีส่วนเชื่อมโยงโดยตรงกับปั ญหาของประชาธิปไตย โดย ลินตัน คอลเวลล์ (Lynton Caldwell) อธิบายหลักการพื้นฐานที่สำาคัญสอง ประการในทฤษฎีการบริหารของเจฟเฟอร์สันว่า รัฐบาลจะต้องกระจาย อำานาจให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมเป็ นรายบุคคลในการบริหาร งานของรัฐ และรัฐบาลต้องให้การศึกษาแก่ประชาชนเพื่อให้เกิด ปั ญญาทางการเมือง (Political wisdom) และต้องฝึ กให้เป็ นพลเมือง ที่พ่ึงตนเองได้ (A self- reliant citizenry) และเจฟเฟอร์สันยังเห็นว่า ต้องมีการจำากัดอำานาจของฝ่ ายบริหารโดยอาศัยกฎหมายและ รัฐธรรมน้ญอย่างเคร่งครัดเพื่อประกันความรับผิดชอบของข้าราชการ ทัศนะที่ขัดแย้งกันของทัง้ แฮมิลตันและเจฟเฟอร์สันยังคงมีอิทธิพล อย่างสำาคัญต่อทฤษฎีการบริหารรัฐกิจในทุกวันนี้ (1:43) แม้ว่าในยุคแรก ๆ ที่การสร้างบ้านแปลงเมืองของอเมริกาจะได้ รับอิทธิพลจากแนวคิดแบบเจฟเฟอร์โซเนี ยนโดยการกระจายอำานา จการปกครองเป็ นรัฐบาลท้องถิ่นร้ปแบบต่าง ๆ ที่มอ ี ำานาจอิสระใน ระดับหนึ่ ง และการแบ่งแยกและถ่วงดุลอำานาจกันระหว่างฝ่ าย นิ ติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ แต่การเมืองการปกครองประเทศก็มี ปั ญหาบางประการเช่นความเป็ นเอกเทศของรัฐบาลท้องถิ่นบางแห่ง การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

133

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

เมื่อประกอบกับการมีระบบอุปถัมภ์ รัฐบาลแห่งชาติจึงไม่เพียงแต่ขาด เอกภาพเท่านั ้นแต่ยังเกิดความวุ่นวายและการทุจริต (1:43)

ปรากฏการณ์ดังกล่าวทำาให้วด ้ โร วิลสัน (Woodrow Wilson) ออกโรง มาโต้ว่าพวกนั กรัฐศาสตร์สนใจแต่ปัญหารัฐธรรมน้ญ แต่ละเลยปั ญหา การบริหารหน่ วยงานของรัฐ เขาวิพากษ์ วา่ การบริหารงานให้เป็ นไป ตามรัฐธรรมน้ญยากยิ่งกว่าการเขียนรัฐธรรมน้ญเสียอีก และเรียกร้อง ให้ใช้หลักการบริหารของภาคเอกชนในการบริหารราชการ วิลสัน สนั บสนุนให้มีโครงสร้างระบบราชการแบบรวมศ้นย์อำานาจเพื่อให้ สามารถจับตาได้ง่ายอันจะทำาให้เกิดความไว้วางใจได้และประกันความ มีประสิทธิภาพ และเพื่อให้การบริหารงานภาครัฐมีประสิทธิภาพ เหมือนภาคเอกชนวิลสันจึงเสนอว่าต้องแยกการบริหารออกจาก การเมือง กล่าวคือ การเมืองทำาหน้ าที่ในการกำาหนดนโยบาย ส่วน การนำ านโยบายไปปฏิบัติเป็ นหน้ าที่ของข้าราชการที่เป็ นกลางและเป็ น มืออาชีพ ด้วยแนวคิดนี้วิลสันเชื่อว่าจะเกิดความสมดุลระหว่างการ ตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างเป็ นประชาธิปไตย (Democratic responsiveness) และการมีสมรรถนะทางการบริหาร (Administrative competence) ทางสองแพร่งของจริยธรรมการ บริหารรัฐกิจ ซึ่งได้แก่ การพัฒนาสมรรถนะของระบบราชการอย่าง หนึ่ ง กับประชาธิปไตยอีกอย่างหนึ่ ง จึงเป็ นแกนหลักของข้อถกเถียง และการผลิตงานวิชาการเกี่ยวกับจุดเน้ นของวิชาการบริหารรัฐกิจใน สหรัฐอเมริกานั บตัง้ แต่ยุคของว้้ดโร วิลสันเป็ นต้นมา (1:44-45)

จริยธรรมการบริหารของการบริหารรัฐกิจแนวเก่า (Administrative

Zeitgeist of the Old Public Administration) เราอาจแกะรอยหาจริยธรรมการบริหารของสหรัฐอเมริกาในอดีต ได้จากการศึกษาพัฒนาการของวิชาบริหารรัฐกิจในงานของนิ โคลัส เฮ นรี่ (Nicholas Henry) ซึ่งได้แสดงให้เราเห็นถึงการความสนใจของ นั กวิชาการบริหารรัฐกิจในแต่ละยุคสมัยในการแสวงหาคำาตอบว่า การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

134

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

จริยธรรมนำ าการบริหารรัฐกิจ (Public administrative zeitgeist) ควร

เป็ นเรื่องใด เฮนรี่ได้แบ่งกระบวนทัศน์ (Paradigms)ในการศึกษาการ บริหารรัฐกิจออกเป็ นห้ากระบวนทัศน์ โดยเริ่มตัง้ แต่ยุคหลังข้อเขียน อันโด่งดังของวิลสันเป็ นต้นมาจนถึง ค.ศ. 1970 จากการศึกษาพบว่า เกือบทุกกระบวนทัศน์ล้วนแต่ให้ความสำาคัญกับ “การพัฒนา สมรรถนะการบริหารหรือระบบราชการ” ว่าเป็ นคุณค่าหลัก (Core value) ของการบริหารรัฐกิจดังจะได้แสดงให้เห็นพอสังเขปดังต่อไปนี้ (2:27-48)

กระบวนทัศน์แรก: การแยกการบริหารรัฐกิจออกจาก การเมือง (The Politics/Administration Dichotomy) (1900-

1929) ในกระบวนทัศน์นี้นำ้าหนั กของจริยธรรมในการบริหารรัฐกิจ ตกอย่้ท่ีการบริหารระบบราชการที่ต้องมีความเป็ นกลางและมี ประสิทธิภาพ เพราะแยกหน้ าที่ในการตอบสนองความต้องการของ ประชาชนว่าเป็ นหน้ าที่ของฝ่ ายการเมือง และยุคนี้ทำาให้วิชาบริหารรัฐ กิจถือกำาเนิ ดเป็ นอีกสาขาวิชาหนึ่ งเป็ นเอกเทศ ที่ไม่ใช่สาขาย่อยของ รัฐศาสตร์อีกต่อไป ผลพวงของกระบวนทัศน์นี้คือความพยายามของ นั กวิชาการบริหารรัฐกิจที่จะแสวงหาความเป็ น “ศาสตร์” (Science)

และแยก “ข้อเท็จจริง” (Fact) ออกจาก “ค่านิ ยม” (Value) จึงจัดเป็ น หน่ ออ่อนที่จะแตกช่อดอกใบแห่งจริยธรรมการบริหารรัฐกิจที่เน้ นหลัก ประสิทธิผล ประสิทธิภาพ และประหยัดอย่างเต็มตัวในกระบวน ทัศน์ อื่น ๆ ที่ตามมา กระบวนทัศน์ท่ีสอง: การหาหลักเกณฑ์การบริหาร (The Principles of Administration) (1927-1937) เพื่อให้บรรลุคุณค่า หลักที่สำาคัญ เช่นเดียวกับในกระบวนทัศน์แรก โดยเชื่อว่าการบริหาร ก็คือการบริหารไม่วา่ จะเป็ นการบริหารงานของภาคเอกชนหรือของรัฐ ทัง้ นี้แหล่งเงินทุนที่สนั บสนุนการบริหารราชการอย่างเป็ นกลางและ การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

135

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

มืออาชีพ คือ องค์กรการกุศลภาคเอกชนที่ช่ ือ “ร็อกกีเ้ ฟลเลอร์” (Rockefeller) และในยุคนี้ได้เกิดสมาคมการบริหารรัฐกิจอเมริกัน

(The American Society for Public Administration หรือ ASPA) ซึ่งให้การสนั บสนุนการออกวารสารชื่อดังทางด้านการบริหารรัฐกิจมา จนถึงทุกวันนี้ คือ วารสาร Public Administration Review สมาคม ดังกล่าวถ้กวิพากษ์วิจารณ์วา่ แยกตัวเองออกจากคนกลุ่มอื่น ๆ ที่ไม่ใช่ นั กวิชาการบริหารรัฐกิจ (Public administrationist ) และนั ก

วิชาชีพบริหารรัฐกิจ (Public administrator) ทัง้ ๆ ที่กลุ่มต่าง ๆ เหล่านี้ในอดีตได้ร่วมอุดมการณ์การแสวงหา “รัฐบาลที่ด”ี มาด้วยกัน เช่นนั กธุรกิจ ผ้้เสียภาษี ประชาชนผ้้สนใจการ ปฏิร้ประบบราชการ และข้าราชการที่มาจากการเลือกตัง้ ตลอดจนนั ก รัฐศาสตร์ ทัง้ กระบวนทัศน์แรกและกระบวนทัศน์ท่ีสองสะท้อน แนวคิด “คุณพ่อร้้ด”ี ของนั กบริหารรัฐกิจเพราะเป็ นผ้้มีข้อม้ลในการ บริหารงานราชการมากกว่าประชาชนจนอาจจัดเป็ นกลุ่มชนชัน ้ นำ าที่มี ความร้้ (An informed elite) และมีอคติต่อประชาชนว่าขาดข้อม้ล และความร้้จนไม่อาจตัดสินใจอย่างมีเหตุผลได้ ซึ่งสะท้อนถึงการให้ ความสำาคัญกับความมีประสิทธิภาพของระบบราชการมากกว่าความ เป็ นประชาธิปไตย ในช่วง ค.ศ. 1938-1947 แนวคิดเรื่องการแยกการบริหารออก จากการเมืองเพื่อความมีประสิทธิภาพถ้กท้าทายโดย Fritz Morstein

Marx ในหนั งสือชื่อ “Elements of Public Administration (1946) ที่เน้ นว่านั กบริหารรัฐกิจและข้าราชการที่มาจากการเลือกตัง้ เป็ นผ้้ ตัดสินใจทางการเมืองและนโยบายสาธารณะ และนี่ เป็ นผลให้นัก รัฐศาสตร์ยืนยันว่าการเมืองและการบริหารแยกออกจากกันไม่ได้ เพราะในการบริหารย่อมต้องมี “ค่านิ ยม” แฝงอย่้ไม่ว่าจะเป็ นเรื่องงบ ประมาณ หรือการบริหารงานบุคคล (อะไรที่ด้เหมือนว่าเป็ นการเมืองที่ ปลอดจากค่านิ ยมนั ้น แท้จริงเป็ นการบริหารที่แฝงไปด้วยค่านิ ยม) การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

136

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

นอกจากนี้ นั กวิชาการชื่อ เฮอร์เบิร์ต เอ ไซมอน (Herbert A. Simon) ซึ่งได้รับอิทธิพลจากงานเขียน “The Functions of the Executive” ของนั กบริหารตัวจริงที่ช่ ือ เชสเตอร์ ไอ บาร์นาร์ด (Chester I Barnard) ยังคัดค้านหลัก การบริหารบางเรื่องว่าขัดแย้งกันเอง เช่น เรื่องช่วงการบังคับ บัญชา(Span of control) กับระดับชัน ้ การบังคับบัญชา (Hierarchical

layers) และเรียกร้องให้มีนักวิชาการบริหารรัฐกิจสองกลุ่มทำางานร่วม กันโดยกลุ่มแรกเน้ นการพัฒนาศาสตร์บริสุทธิท ์ างด้านการบริหาร (Pure science of administration) ที่ศึกษาพฤติกรรมของนั กบริหาร โดยอาศัยความร้้ทางด้านจิตวิทยาสังคมและอีกกลุ่มหนึ่ งเน้ นการนำ า เสนอนโยบาย (Prescribing policies) ซึ่งต้องใช้ความร้้ทางด้าน รัฐศาสตร์และวิชาอื่น ๆ เช่น เศรษฐศาสตร์ สังคมวิทยา ซึ่งเป็ นเรื่อง ของการตอบสนองความต้องการของประชาชน การท้าทายนี้ส่งผล ทำาให้ทัง้ นั กรัฐศาสตร์และนั กวิชาการบริหารรัฐกิจเกิดความลังเลที่จะ แยกขาดออกจากกัน และยอมรับว่าทฤษฎีทางด้านการบริหารรัฐกิจใน เวลานั ้นหมายถึงทฤษฎีทางด้านรัฐศาสตร์ด้วย กระบวนทัศน์ท่ีสาม: การให้ความหมายการบริหารรัฐกิจว่าคือ รัฐศาสตร์ (Public Administration as Political Science) (ค.ศ.

1950-1970) กระบวนทัศน์นี้จัดเป็ นปฏิกิริยาต่อการท้าทายที่กล่าว แล้วข้างต้น และให้ความสำาคัญกับการเชื่อมโยงการบริหารรัฐกิจกับ การเมือง โดยเน้ น “ระบบราชการของรัฐ” (Governmental bureaucracy) การบริหารรัฐกิจกลายเป็ นเพียงประเด็นความสนใจ

(Area of interest) มากกว่าจะเป็ นสาขาย่อยของรัฐศาสตร์ และค่อย ๆ เสื่อมความนิ ยมลงไปในหม่้คณาจารย์รัฐศาสตร์จนกลายเป็ น พลเมืองชัน ้ สองของคณะรัฐศาสตร์ ในยุคนี้นักวิชาการบริหารรัฐกิจ เพิ่มความสนใจการบริหารงานภาครัฐในประเทศยากจน ซึ่งเป็ นที่มา การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

137

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

ของวิชาการบริหารรัฐกิจเปรียบเทียบ และวิชาการบริหารการพัฒนา เพื่อพัฒนาระบบราชการในประเทศกำาลังพัฒนาให้มีประสิทธิภาพใน การแก้ปัญหาความยากจนอันเป็ นหนทางสำาคัญในการต่อส้้กับพรรค คอมม้นิสต์ในประเทศเหล่านั ้นในช่วงสงครามเย็น แม้ว่าวิชาการบริหารรัฐกิจจะถือกำาเนิ ดในบ้านของวิชารัฐศาสตร์ ซึ่งย่อมได้รับการวางพื้นฐานทางด้านปรัชญาและปทัสถานว่า การ บริหารราชการในระบบประชาธิปไตยจะต้องรับใช้ประชาชนไม่ใช่รับใช้ ผ้้ปกครอง และได้รับอิทธิพลทางด้านคุณค่าหลักของวิชารัฐศาสตร์ เช่น ระบบการเมืองแบบประชาธิปไตยพหุนิยม การมีส่วนร่วมของ ประชาชน ความเสมอภาคภายใต้กฎหมาย และการที่ระบบราชการต้อง รับใช้ประชาชน กระนั ้นก็ตาม วิชารัฐศาสตร์ไม่ได้มีคุณ้ปการต่อการ ปรับปรุงทักษะของนั กบริหารมืออาชีพ วิชารัฐศาสตร์เพียงแต่ทำาให้ เกิดความร้้ทางปั ญญาในการบริหารรัฐกิจ แต่วิชาการบริหารรัฐกิจเอง ต่างหากที่ทำาให้เกิดความร้้ในทางปฏิบัติ และนี่ คือความแตกต่างใน ทางญาณวิทยาระหว่างสองวิชานี้ กระบวนทัศน์ท่ีส่:ี การบริหารรัฐกิจคือการจัดการ (Public Administration as Management) (ค.ศ. 1956-1970) สืบ เนื่ องจากความร้้สึกว่าเป็ นพลเมืองชัน ้ สองในคณะรัฐศาสตร์ใน มหาวิทยาลัยหลายแห่งในสหรัฐอเมริกา นั กวิชาการบริหารรัฐกิจบาง คนจึงเริ่มหาทางเลือกใหม่ แม้กระบวนทัศน์นี้จะอย่้ในช่วงเวลาใกล้ เคียงกับกระบวนทัศน์ท่ีสามแต่จุดเน้ นในการศึกษาแตกต่างกันอย่าง สิน ้ เชิง เพราะกระบวนทัศน์นี้ให้ความสำาคัญกับการจัดการ (Management) หรือศาสตร์ในการบริหาร (Administrative science) โดยการศึกษาเทคนิ คการบริหารระดับส้งที่ต้องใช้ความชำานาญ พิเศษด้วยความเชื่อเช่นเดียวกับในกระบวนทัศน์ท่ีสองคือ การบริหาร คือการจัดการ ที่สามารถนำ าไปใช้ได้เป็ นการทัว่ ไป(Generic management) ทัง้ ในการบริหารงานภาครัฐและภาคเอกชน และเป็ นที่ แน่ นอนว่าคุณค่าหลักในการบริหารรัฐกิจสำาหรับกระบวนทัศน์นี้คือ ประสิทธิภาพนั ้นเอง จะเห็นได้ว่ากระบวนทัศน์ในการบริหารรัฐกิจที่ได้กล่าวแล้วทัง้ สี่ กระบวนทัศน์ล้วนแต่มีจริยธรรมนำ าการบริหารที่เน้ น “ประสิทธิภาพ” การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

138

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

แม้ในกระบวนทัศน์ท่ีสามที่เสนอว่าการบริหารรัฐกิจคือรัฐศาสตร์ แต่ก็ ยอมรับว่าวิชารัฐศาสตร์ทำาให้เกิดความเข้าใจในการบริหารรัฐกิจเท่านั ้น ไม่ได้มีส่วนในการสร้างองค์ความร้้เกี่ยวกับการบริหาร จุดเปลี่ยนที่สำาคัญของจริยธรรมการบริหารรัฐกิจเกิดขึ้นในการ ประชุมที่เมืองมินเนาบร้ค (Minnowbrook) ของนั กวิชาการบริหารรัฐ กิจรุ่นหน่ ุม ใน ค.ศ. 1968 ที่ในเวลาต่อมาเรียกพัฒนาการของวิชานี้

ว่า “การบริหารรัฐกิจแนวใหม่” (New Public Administration) เมื่อ คุณค่าดัง้ เดิมของวิชานี้ เช่น ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ประหยัด และ การค้นหาเทคนิ คการบริหารได้รับความสำาคัญน้ อยกว่าคุณค่าใหม่ท่ีถ้ก นำ าเสนอ ปรัชญาและทฤษฎีในเชิงปทัสถานได้รับความสนใจมากขึ้น ซึ่งเป็ นที่มาของการตัง้ คำาถามเกี่ยวกับคุณค่า จริยธรรม ความก้าวหน้ า ของปั จเจกชนที่เป็ นสมาชิกขององค์การ ความสัมพันธ์ระหว่างผ้้รบ ั บริการกับระบบราชการ และปั ญหาในเรื่องของเมือง (Urbanism) เทคโนโลยี และความรุนแรงในสังคม อย่างไรก็ตามแนวทางใหม่นี้ มิได้มีชีวิตที่ยืนยาวพอที่จะบรรลุความใฝ่ ฝันในการปฏิวัติเนื้ อหาของ กระบวนวิชานี้ได้ กระบวนทัศน์ท่ีห้า: การบริหารรัฐกิจคือการบริหารรัฐกิจ

(Public Administration as Public Administration) (1970-?) เฮ นรี่จบการศึกษาพัฒนาการของวิชาบริหารรัฐกิจในสหรัฐอเมริกาไว้ เพียง ค.ศ. 1970 โดยชีว้ า่ วิชานี้ได้แยกตัวเป็ นสาขาวิชาหนึ่ งอย่างเป็ น เอกเทศเมื่อมีการก่อตัง้ “สมาคมแห่งชาติของสถาบันการศึกษาทาง ด้านกิจการและการบริหารงานของรัฐ” (National Association of Schools of Public Affairs and Administration หรือ NASPAA) โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อยกระดับการศึกษาและความสามารถในเชิง เทคนิ คให้แก่ผ้บริหารงานในภาครัฐและให้การรับรองวิทยฐานะแก่ โครงการปริญญาโททางด้านการบริหารรัฐกิจ หรือ Master of Public Administration (MPA) กิจกรรมประการหลังนี้เพิ่งเริ่มเมื่อ ค.ศ. การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

139

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

1983 และประสบความสำาเร็จอย่างมากเมื่อสาขาวิชานี้ได้รับการ ยอมรับและแยกตัวเป็ นสาขาวิชาอิสระและได้รบ ั ความนิ ยมเข้าศึกษา อย่างอุ่นหนาฝาคัง่ จากนั กศึกษาทัง้ ในระดับปริญญาตรี โท และเอก นั บเป็ นการตอบสนองความต้องการของผ้้เรียนและผลิตนั กบริหารที่มี ความสามารถให้แก่ภาครัฐ โดยนั ยนี้ วิชาการบริหารรัฐกิจยังคงวน เวียนอย่้ท่ีการสอนเทคนิ คการบริหารและแน่ นอนว่าคุณค่าหลักที่เป็ น จริยธรรมนำ าการบริหารรัฐกิจก็คือ “ประสิทธิภาพ” นั่ นเอง กล่าวโดยสรุป นั กวิชาการบริหารรัฐกิจบางท่านเรียก ปรากฏการณ์การบริหารรัฐกิจในช่วงเวลาของห้ากระบวนทัศน์นี้ว่า “การบริหารรัฐกิจแบบเก่า” (Old Public Administration) สาระ สำาคัญของจริยธรรมในการบริหารรัฐกิจแนวนี้ คือ การเน้ นคุณค่าหลัก ในเรื่องประสิทธิภาพ ประสิทธิผล ประหยัด โดยมีพ้ืนที่ (Locus) ใน การศึกษาอย่้ท่ีระบบราชการ และประเด็น (Focus) ในการศึกษาเป็ น เรื่องศาสตร์และเทคนิ คการบริหารเพื่อให้บรรลุคุณค่าหลักดังกล่าว จริยธรรมการบริหารที่เกี่ยวกับประชาธิปไตย ความยุติธรรม ความเป็ น ธรรม ความเสมอภาค การมีส่วนร่วมของประชาชน แม้จะได้รบ ั ความ สนใจบ้างแต่ก็เป็ นช่วงเวลาสัน ้ จนไม่อาจกล่าวได้วา่ เป็ นจริยธรรม หลักของแนวทางการบริหารรัฐกิจแบบเก่า

จริยธรรมการบริหารของการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (Administrative Zeitgeist of the New Public Management)

ทศวรรษที่แปดสิบ (1980s) การศึกษาวิชาการบริหารรัฐกิจยิ่ง เพิ่มความเข้มข้นในการค้นหาประสิทธิภาพ ด้วยเหตุผลจาก ปรากฏการณ์ต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นในห้วงเวลานั ้น เช่น ความก้าวหน้ าใน เทคโนโลยีการบริหารแบบใหม่ๆในภาคเอกชนที่เน้ นการเพิ่ม ประสิทธิผล ประสิทธิภาพ และความประหยัดเพื่อการแข่งขันและเพื่อ ความเป็ นเลิศ การปฏิวัติเทคโนโลยีสารสนเทศ เทคโนโลยี คอมพิวเตอร์ เทคโนโลยีการสื่อสารและโทรคมนาคม ปั ญหาในการ บริหารงานในภาครัฐเอง เช่น โครงสร้างระบบราชการที่ใหญ่โตเทอะทะ การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

140

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

ความล่าช้าในการให้บริการ ค่าใช้จา่ ยในการบริหารงานที่ส้งมากแต่ไม่ ได้ผลตามเป้ าหมาย ในยุคนี้ได้เกิดกระแสการปฏิร้ประบบราชการใหม่ด้วยแนวคิดที่ เรียกว่า “การจัดการภาครัฐแนวใหม่” (New Public Management หรือ NPM) ซึ่งจัดได้ว่าเป็ นการย้อนยุคไปหายุคสมัยของอเล็กซานเด อร์ แฮมิลตันที่เรียกร้องให้มีฝ่ายบริหารที่เข้มแข็ง และยุคสมัยของว้้ด โรว์ วิลสัน ที่เรียกร้องให้ใช้แนวทางการบริหารราชการแบบภาคธุรกิจ (Businesslike approach) และสอดคล้องกับการเรียกร้องของนั ก วิชาการบริหารรัฐกิจรุ่นหน่ ุมที่จัดการประชุมกันที่เมืองแบล็กซเบิร์ก (Blacksburg) ในปี ค.ศ. 1987 เนื่ องในโอกาสครบรอบ 100 ปี งาน เขียนอันโด่งดังของว้้ดโรว์ วิลสัน (The Study of Administration) ซึ่งตีพิมพ์ในวารสารชื่อ The Political Science Quarterly ปี ค.ศ.

1887 การประชุมวิชาการครัง้ นี้สรุปว่าความไร้ประสิทธิภาพของ ระบบราชการไม่ได้มีสาเหตุจากข้าราชการขาดความร้้ความสามารถ แต่ ที่เกียรติภ้มิของข้าราชการตกตำ่าลงทัง้ ๆ ที่เป็ นคนดีคนเก่งก็เพราะ ระบบราชการเองที่มีปัญหาหรือกล่าวอีกนั ยหนึ่ งว่า “เป็ นคนดีท่ีติดกับ อย่้ในระบบที่เลว” (Good people trapped in bad system) ดังนั ้น จึงต้องมีการปฏิร้ประบบราชการให้ทันสมัยและก้าวหน้ าทัดเทียมกับ องค์กรในภาคเอกชน (To run government like a business)

แนวคิดในการรื้อปรับระบบราชการ (Government reinventing)ได้ถ้ก นำ าไปปฏิบัติอย่างได้ผลดีมาแล้วในประเทศอื่น ๆ เช่น ในประเทศ อังกฤษสมัยนางมาร์กาเร็ต แทชเชอร์ (Margaret Thatcher) เป็ น นายกรัฐมนตรีเมื่อเธอประกาศเป็ นนโยบายในการหาเสียงในการเลือก ตัง้ สมัยแรกของเธอในปี ค.ศ. 1979 ว่าจะต้องปฏิร้ประบบราชการและ รัฐวิสาหกิจ นอกจากนี้ยังมีการนำ าไปปฏิบัติในประเทศนิ วซีแลนด์ เบลเยี่ยม คานาดา และญี่ปุ่น แนวคิดนี้จัดเป็ นกระแสโลกาภิวัตน์ด้วย เมื่อองค์กรการเงินระหว่างประเทศกำาหนดเป็ นเงื่อนไขกับประเทศล้ก การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

141

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

หนี้ในประเทศกำาลังพัฒนาว่าจะต้องมีการปฏิร้ประบบราชการเพื่อลด ค่าใช้จา่ ยในการบริหารงานภาครัฐ ส่วนในประเทศสหรัฐอเมริกานั ้น แนวคิดนี้ถ้กนำ าไปปฏิบัติอย่างเป็ นร้ปธรรมในสมัยประธานาธิบดีคลิน ตัน (Clinton) ในทศวรรษ 1990s ด้วยแนวคิดที่จะ “ทำาให้รัฐบาล ทำางานดีขึ้นและลดค่าใช้จา่ ยลง” (To make government work

better and cost less) ภายใต้ช่ ือ “The National Performance

Review” (3: 549-560) แนวคิดนี้จด ั เป็ นกระบวนทัศน์ใหม่ท่ีเรียกว่า “กระบวนทัศน์ หลังระบบราชการ” (Post-bureaucracy paradigm) และมีช่ ือเรียก หลายอย่าง เช่น Neo-managerialism, Market-based public

administration, Entrepreneurial government, และ Re-inventing government เป็ นต้น

แลรี่ ดี. เทอร์ร่ี (Larry d. Terry) (4: 194-201) ได้สรุป

แนวทางในการศึกษาวิจย ั และการนำ าแนวคิดนี้ (NPM)ไปปฏิบัติ ว่ามี 4 แนวทางหลัก คือ

1. Quantitative/Analytic Approach แนวทางนี้มีรากฐานจากวิชาการวิเคราะห์นโยบายและวิชา เศรษฐศาสตร์ ผ้้ท่ีสนั บสนุนแนวทางนี้คือพวกที่สนใจวิชานโยบาย สาธารณะที่ใช้เทคนิ คการวิเคราะห์ เช่น การคาดการณ์ (Forecasting) และการวิเคราะห์ต้นทุน-กำาไร (Cost-benefit Analysis) เพราะเชื่อ ว่าการวิเคราะห์อย่างเป็ นระบบจะลดความไม่แน่ นอนในกระบวนการ ตัดสินใจ และจะทำาให้การตัดสินใจของผ้้บริหารเป็ นการตัดสินใจที่มี คุณภาพและมีประสิทธิผล 2. Political Management

การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

142

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

แนวทางนี้เน้ น “การเมืองของการจัดการ” (The politics

of management)ซึ่งแตกต่างจาก “การเมืองในระบบราชการ”

(Bureaucratic politics) และไม่เชื่อว่าการเมืองและการบริหารแยก

ออกจากกันได้ เพราะเชื่อว่านั กจัดการภาครัฐ (Public manager) มี สิทธิโดยชอบธรรมที่จะใช้อำานาจทางการเมืองในกระบวนการตัดสินใจ แนวทางนี้ถ้กนำ าเสนอโดยนั กวิชาการมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดที่อธิบาย ความแตกต่างของการบริหารรัฐกิจแบบเดิมกับการจัดการภาครัฐแนว ใหม่วา่ ในการบริหารรัฐกิจแบบเดิมนั ้น ความรับผิดชอบพื้นฐานของ นั กบริหารคือการพัฒนาวิธีการบริหารเพื่อให้นโยบายต่าง ๆ ได้รับการ ปฏิบัติจนบรรลุเป้ าหมาย แต่แนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่จะเพิ่ม ความรับผิดชอบด้านการกำาหนดเป้ าหมายและการจัดการทางการเมือง เข้าไปด้วย หรือเข้าร่วมวาทกรรมทางการเมืองในเรื่องที่เกี่ยวกับเป้ า หมายและวิธีการ

3. Liberation Management

แนวทางนี้เชื่อว่านั กจัดการภาครัฐ เป็ นบุคคลที่มีทักษะ และความรับผิดชอบส้งและร้้ว่าจะต้องจัดการอย่างไร การที่ระบบ ราชการแย่ไม่ใช่เพราะข้าราชการขาดสมรรถนะในการจัดการและ ประพฤติผิดวินัย แต่เป็ นเพราะระบบไม่ดี มีกฎระเบียบจุกจิก และมี อุปสรรคในการทำางานหลายอย่าง ดังนั ้นการที่จะปรับปรุงระบบ ราชการให้ดีขึ้นนั ้น ข้าราชการจะต้องถ้กปลดปล่อยจากกฎระเบียบที่ รุงรัง (Red tape) และจากนั กการเมือง และจะต้องปล่อยให้นักจัดการ ภาครัฐจัดการเอง ผ้้สนั บสนุนแนวทางนี้เสนอให้ใช้ยุทธศาสตร์หลาย อย่าง เช่น การลดกฎระเบียบ (Deregulating) การจัดการภายในของระบบราชการเอง การกระจายอำานาจ การ ปรับปรุงกระบวนการจัดการด้านต่าง ๆ ให้คล่องตัว เช่น ระบบงบ ประมาณ การบริหารงานบุคคล เป็ นต้น 4. Market-Driven Management แนวทางนี้ได้รบ ั อิทธิพลจากแนวคิดพื้นฐานสองอย่าง คือ การแข่งขันและการจัดการแบบภาคเอกชน แนวคิดการแข่งขันได้มา การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

143

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

จากความเชื่อของนั กเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก (นี โอคลาสสิก) ใน เรื่องประสิทธิภาพของตลาด การแข่งขันในที่นี้หมายถึงการสร้างตลาด (การแข่งขัน) ภายใน เพื่อจะปฏิร้ปภาครัฐจากภายใน การแข่งขันถ้ก มองว่าเป็ นกลยุทธ์ท่ีจะปรับปรุงระบบราชการ เพราะทำาให้ต้นทุนตำ่าลง และเพิ่มประสิทธิภาพมากขึ้น พวกนี้เชื่อว่านั กจัดการภาครัฐจะยก ระดับฝี มือการทำางานของตนถ้าเขาต้องเผชิญกับพลังตลาด (การ

แข่งขัน) ส่วนแนวคิดพื้นฐานอย่างที่สองมีความเชื่อว่าการปฏิบัติงาน และเทคโนโลยีของภาคเอกชนเหนื อชัน ้ กว่าของภาครัฐ และเชื่อว่าการ แบ่งแยกระหว่างการจัดการภาครัฐกับภาคเอกชนเป็ นเพียงภาพมายา เท่านั ้น แนวทางในการศึกษาการจัดการภาครัฐแนวใหม่แม้จะมีหลาย แนวทางแต่ก็มีส่ิงที่ร่วมกันอย่้ประการหนึ่ ง คือ “อุดมการณ์นัก วิชาการจัดการ” (Managerialist ideology หรือ Managerialism) คริ สโตเฟอร์ พอลลิตต์ (Christopher Pollitt) อธิบายว่า“อุดมการณ์การ

จัดการนิ ยม” (Managerialism) ประกอบไปด้วยชุดของความเชื่อ ค่า นิ ยม และแนวคิดเกี่ยวกับภาวะของโลก ว่าควรจะเป็ นอย่างไร และเขายังระบุความเชื่อหลักห้าประการของอุดมการณ์การจัดการนิ ยม คือ (5: 2-10)

1. สั ง คมจะก้ า วหน้ าได้ ก็ ต่ อ เมื่ อมี ก ารเพิ่ ม ผลิ ต ภาพในเชิง เศรษฐกิจอย่างต่อเนื่ อง 2. การเพิ่มผลิตดังกล่าวเกิดจากการใช้เทคโนโลยีท่ีทันสมัย ซึ่ง รวมถึงเทคโนโลยีข้อม้ลข่าวสารและองค์การ และเทคโนโลยีฮาร์ดแวร์ท่ี ใช้ในการผลิตสินค้า 3. การนำ าเทคโนโลยีเหล่านี้มาใช้ให้บรรลุผลได้นั้น กำาลัง แรงงานหรือบุคคลากรจะต้องมีอุดมการณ์ในการเพิ่มผลิตภาพ 4. การจัดการเป็ นหน้ าที่หนึ่ งในองค์การที่แยกต่างหากจาก หน้ าที่อ่ ืน ๆ ฝ่ ายจัดการมีบทบาทสำาคัญในการวางแผน การนำ าแผนไป การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

144

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

ปฏิบัติ และประเมินการเพิ่มผลิตภาพ ความสำาเร็จในการทำาธุรกิจขึ้น อย่้กับคุณภาพและความเป็ นมืออาชีพของผ้้จัดการ 5. การที่จะแสดงบทบาทที่สำาคัญดังกล่าวได้นั้น ผ้จ้ ัดการจะต้อง มีอำานาจและสิทธิในการจัดการ พอลลิตเชื่อว่าการจัดการที่ดจี ะทำาให้องค์กรไปได้ดี ชาติอย่้รอด ช่วยลดความสิน ้ เปลือง ใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่า และช่วยให้เห็นได้ อย่างชัดเจนว่าเงินถ้กใช้ไปในทางใด สำาหรับอุดมการณ์การจัดการนิ ยม นั ้น วัตถุประสงค์จะต้องชัดเจน บุคคลากรมีแรงจ้งใจ คำานึ งถึงต้นทุน และกำาจัดความล่าช้าและขัน ้ ตอนยาว ๆ ในการทำางาน แนวคิดนี้เป็ นการฟื้ นคืนชีพของแนวคิดในยุคเฟรดเดอร์ริก วินส โลว์ เทเลอร์ (Frederick Winslow Taylor) ซึ่งพอลลิตเรียกว่า “เท เลอร์นิยมใหม่” (Neo-Taylorism) และเป็ นแนวคิดที่มีอิทธิพลในการ ปฏิร้ประบบราชการทัง้ ในสหรัฐอเมริกาและในอังกฤษในช่วงทศวรรษ 1980s โดยให้ความสำาคัญกับ “ประสิทธิภาพ” และ “การควบคุมใน

เชิงการบริหาร” (Administrative control) ในช่วงต้นสหัสวรรษใหม่ แนวคิดเทเลอร์นิยมใหม่ถ้กผนวกเข้ากับทฤษฎีทางเลือกสาธารณะ เศรษฐศาสตร์การทำาธุรกรรม-ต้นทุน (Transaction-cost economics) และทฤษฎีหน่ วยงาน (Agency theory) (ต่อมาสองวิชาหลังรวมกัน

เป็ นวิชาเศรษฐศาสตร์องค์การ หรือ Organizational economics) ซึ่ง เป็ นผลให้เกิดร้ปแบบใหม่ของการจัดการนิ ยมที่เรียกว่า “การจัดการ นิ ยมใหม่” (Neo-managerialism) ซึ่งปรากฏแนวคิดนี้ชัดเจนใน แนวทาง (Approach) ที่สามและสี่...Liberal management และ

Market-driven management (4: 194-201) เนื่ องจาก “การจัดการนิ ยมใหม่” อย่้บนพื้นฐานของสามวิชาดัง กล่าวแล้ว ดังนั ้นแนวคิดนี้จึงได้รับมรดกทางด้านค่านิ ยม (Values)

และฐานมติ (Assumptions) ของวิชาเหล่านั ้นมาด้วย กล่าวคือ ทฤษฎี การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

145

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

ทางเลือกสาธารณะและเศรษฐศาสตร์องค์การมีฐานมติว่ามนุษย์เป็ น ตัวแสดงที่มีเหตุผลในเชิงเศรษฐกิจ (Rational economics actors) ที่ มีแรงขับคือผลประโยชน์ของตนเอง (Self-interest) ดังนั ้นมนุษย์จึง

เป็ น “Rational utility maximizers”หรือพวกแสวงประโยชน์ให้มาก ที่สุดอย่างมีเหตุผล มนุษย์จึงมีความคงเส้นคงวาในการแสวงหาความ มัง่ คัง่ อำานาจ สถานภาพ และผลประโยชน์อ่ ืน ๆ พวกนั กทฤษฎีทาง เลือกสาธารณะและเศรษฐศาสตร์องค์การสรุปว่ามนุษย์จึงมักจะโยน ความรับผิดชอบให้คนอื่น เป็ นนั กฉวยโอกาส คว้าประโยชน์ส่วนตัวให้ มากที่สด ุ หลอกลวงและใช้มารยา และมีความประพฤติผิดศีลธรรม ทัศนคติในทางลบเกี่ยวกับพฤติกรรมของมนุษย์ท่ีฝังตัวอย่้ในทฤษฎี เหล่านี้แสดงนั ยว่านั กจัดการภาครัฐหรือนั กบริหารรัฐกิจต้องถ้กจัด ระเบียบหรือถ้กควบคุมเพราะพวกนี้ไว้ใจไม่ได้ (4: 194-201) อย่างไรก็ตามอุดมการณ์การจัดการนิ ยมใหม่ไม่ได้ละทิง้ ค่านิ ยม สามประการดัง้ เดิม คือ ประสิทธิผล ประสิทธิภาพ ประหยัด และยังให้ ความสำาคัญเป็ นลำาดับแรกสำาหรับการจัดการ นั กจัดการภาครัฐแนว ใหม่เพียงแต่เปลี่ยนแปลงวิธีการอย่างถอนรากถอนโคนว่าจะทำาให้ คุณค่าหลักเหล่านั ้นบรรลุผลอย่างไรโดยการยกเลิกตัวแบบเก่า ๆ ที่ให้ นั กจัดการภาครัฐเป็ นเพียงเครื่องมือทางเทคนิ คในการปฏิบัติตาม นโยบายสาธารณะที่ถ้กกำาหนดไว้แล้ว อุดมการณ์การจัดการนิ ยมใหม่ มองว่านั กจัดการภาครัฐเป็ นและควรเป็ นผ้้บุกเบิกใหม่ (Innovators) ที่คำานึ งถึงผลประโยชน์ส่วนตัวและเป็ นนั กฉวยโอกาสที่จะคว้าข้อม้ล และใช้สถานการณ์เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงแบบถอนรากถอนโคน หรือกล่าวอีกนั ยหนึ่ งว่านั กจัดการภาครัฐควรรับบทบาทผ้้นำาแบบ เถ้าแก่ (Entrepreneurial leadership role) (4: 194-201) หนั งสือขายดีของออสบอร์นและแกเบลอร์ (Osborne and

Gaebler) ที่ช่ ือ “Reinventing Government” บรรยายถึงสรรพคุณ และความสำาเร็จของ “เถ้าแก่ภาครัฐ” (Public entrepreneurs) (ซึ่ง

หมายรวมถึงผ้้นำาทางการเมืองและนั กจัดการภาครัฐ) ในการลดขัน ้ การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

146

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

ตอนการทำางาน เพิ่มอำานาจให้พนั กงาน ให้ความสำาคัญกับความพึง พอใจของล้กค้า เปลี่ยนแปลงองค์การให้ผอมเพรียว ปฏิบัติงานโดย ยึดพันธกิจ และเน้ นผลงานเป็ นหลัก ในขณะที่ บี. กาย พีเตอร์ส (B. Guy Peters) ก็สนั บสนุนตัวแบบเถ้าแก่วา่ มีความสำาคัญยิ่งสำาหรับ

หลักการการแข่งขันกันเองภายในหน่ วยงานของรัฐ (4: 194-201) อย่างไรก็ตามการบริหารแบบเถ้าแก่ภายใต้อุดมการณ์การจัดการ นิ ยมขัดแย้งกับหลักการบริหารจัดการแบบประชาธิปไตย (Democratic governance) โดยนั กวิชาการในแนวคิดประชาธิปไตย โต้ว่านั กจัดการภาครัฐเป็ นผ้้รับใช้ประชาชน การกระทำาของนั กจัดการ เหล่านี้ย่อมต้องอาศัยความชอบธรรมที่ได้รับมาจากประชาชน ตามที่ บัญญัติไว้ในรัฐธรรมน้ญและกฎหมาย ไม่ใช่จากระบบคุณค่าส่วน บุคคลไม่ว่านั กจัดการเหล่านั ้นจะส้งส่งมาจากไหน ดังนั ้นการใช้อำานาจ หน้ าที่แบบเถ้าแก่เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวจึงขัดกับหลักการ ประชาธิปไตย จริยธรรมการบริหารแบบการจัดการภาครัฐแนวใหม่ เผชิญกับการท้าทายของจริยธรรมการบริหารอย่างใหม่ท่ีเน้ นประชาชน เป็ นศ้นย์กลาง หรือที่เรียกว่า “ระบบการบริหารแบบรับใช้ประชาชน” (The governance system) หรือ “แนวทางการบริหารแบบบริการ ประชาชนแนวใหม่” (New Public Service หรือ NPS)

จ ริ ย ธ ร ร ม ก า ร บ ริ ห า ร ข อ ง ก า ร บ ริ ก า ร ป ร ะ ช า ช น แ น ว ใ ห ม่ (Administrative Zeitgeist of the New Public Service)

การบริ ก ารประชาชนแนวใหม่ (New Public Service หรื อ

NPS) จัดเป็ นตัวแบบในเชิงปทัสถานซึ่งมีทัง้ ทฤษฎีและการปฏิบัติท่ี ก้าวหน้ าจากนั กจัดการภาครัฐหลายคน และอาจกล่าวได้ว่าแนวทางนี้ ได้รับมรดกในทางปั ญญาในการบริหารรัฐกิจจากงานของ “ ดไวท์ วอล โด ” (Dwight Waldo) ที่ ช่ ื อ “ The Administrative State” (1948) และจากทฤษฎีการเมืองที่เป็ นผลงานของ “เชลดัน วอลิน” (Sheldon การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

147

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

Walin) ที่ช่ ือ “Politics and Vision” (1960) ส่วนทฤษฎีแนวหน้ า ใ น ปั จ จุ บั น ข อ ง NPS

ไ ด้ แ ก่ ท ฤ ษ ฎี ค ว า ม เ ป็ น พ ล เ มื อ ง แ บ บ

ป ร ะ ช า ธิ ป ไ ต ย (ที่ พ ล เ มื อ ง มี ทั ้ ง สิ ท ธิ แ ล ะ ห น้ า ที่ ) (Democratic

citizenship), ตั ว แ บ บ ชุ ม ช น แ ล ะ ป ร ะ ช า สั ง ค ม (Models of community and civil society), และ มนุ ษ ยนิ ย มแห่ งองค์ ก ารและ ท ฤ ษ ฎี ว า ท ก ร ร ม (Organizational humanism and discourse theory) (3: 549-560)

(1) ทฤษฎีความเป็ นพลเมืองแบบประชาธิปไตย (Democratic

citizenship) ทฤษฎีทางการเมืองและสังคมในปั จจุบันให้ความสำาคัญกับความ เป็ นพลเมืองและประชาธิปไตย ไมเคิล แซนดัล (Michael Sandel) ใน หนั งสือชื่อ “Democracy’s Discontent” (1966) เสนอความเห็นว่า ตัวแบบความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมืองอย่้บนพื้นฐานของแนวคิด ว่ารัฐต้องรับประกันว่าพลเมืองสามารถกำาหนดทางเลือกให้สอดคล้อง กับผลประโยชน์ของเขาเองได้โดยผ่านกรรมวิธีต่าง ๆ เช่น การออก เสียงเลือกตัง้ และการใช้สิทธิส่วนบุคคล ทัศนะนี้สอดคล้องกับทฤษฎี ทางเลือกสาธารณะและแนวคิด NPM แต่แซนดัลเสนอทางเลือกใหม่ ว่าด้วยความเป็ นพลเมืองแบบประชาธิปไตยที่ปัจเจกชนสามารถเข้า ร่วมในการบริหารจัดการประเทศได้ (Governance) แนวคิดนี้มองว่า พลเมืองจะคิดถึงผลประโยชน์ส่วนรวมมากกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว มี มุมมองที่กว้างและไกลที่ต้องใช้ความร้้ความเข้าใจเกี่ยวกับกิจการของ รัฐ (Public affairs) มีสำานึ กว่าเป็ นส่วนหนึ่ งของสังคมและมีความ ผ้กพันในเชิงจริยธรรมกับชุมชนซึ่งร่วมชะตากรรมเดียวกัน คิงและสไตเวอร์ (King and Stivers) ในหนั งสือ “Government is Us: Public Administration in an Antiการประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

148

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

government Era” (1998) มีความเห็นที่สอดคล้องกับมุมมองนี้ว่า นั กบริหารต้องมองเห็นพลเมืองว่าเป็ น “พลเมือง”ไม่ใช่ผ้มีสิทธิเลือก ตัง้ หรือผ้้มาขอรับบริการ หรือล้กค้า นั กบริหารควรแบ่งปั นอำานาจ หน้ าที่ของตนให้กับพลเมืองและลดการควบคุมลง ควรมีความไว้ใจใน การร่วมมือกันระหว่างรัฐกับพลเมือง และตรงกันข้ามกับแนวคิด NPM ที่เรียกหา “ประสิทธิภาพที่เพิ่มมากขึ้น” คิงและสไตเวอร์เสนอ ว่านั กจัดการภาครัฐต้องสนองตอบความต้องการของประชาชนให้มาก ขึ้นและเพิ่มความเชื่อใจพลเมืองมากขึ้น

(2) ตั ว แ บ บ ชุ ม ช น แ ล ะ ป ร ะ ช า สั ง ค ม (Models of

Community and Civil Society) เมื่อไม่นานมานี้มีเสียงเรียกร้องจากหลาย ๆ ฝ่ ายใน สหรัฐอเมริกา ทัง้ พรรคการเมือง นั กวิชาการจากค่ายต่าง ๆ หนั งสือ ขายดีหลาย ๆ เล่ม นั กวิจารณ์ ฯลฯ ให้ฟ้ื นฟ้สำานึ กของความเป็ นชุมชน ขึ้นมาใหม่ เพราะความเป็ นชุมชนเป็ นหนทางในการทำาให้เกิดความ สมานฉั นท์ ในทางการบริหารรัฐกิจนั ้นได้มีเสียงเรียกร้องให้รัฐบาลเข้า มาช่วยสร้างและสนั บสนุนชุมชน โดยการสร้างสถาบันที่เป็ นตัวเชื่อม ซึ่งทำาหน้ าที่ไปพร้อม ๆ กัน ทัง้ ในการเน้ นความต้องการและผล ประโยชน์ของพลเมือง และให้ประสบการณ์ท่ีจะช่วยตระเตรียมให้ พลเมืองเหล่านั ้นเข้าร่วมในระบบการเมืองที่ใหญ่กว่าต่อไป สถาบันดัง กล่าวเป็ นการรวมตัวกันของประชาชนที่เรียกว่า “ประชาสังคม” (Civil society) ซึ่งอาจเป็ นกลุ่ม สมาคม หรือ หน่ วยงานที่รัฐก่อตัง้ ขึ้นเพื่อให้ ประชาชนได้เข้ามาแลกเปลี่ยนและร่วมกันทำาให้ผลประโยชน์ของ ชุมชนของตนบรรลุ ชุมชนดังกล่าวอาจหมายรวมถึงชุมชนตามเขต พื้นที่ หรือชุมชนในความหมายของความสนใจหรือผลประโยชน์ร่วม กัน เช่นกลุ่มคุ้มครองผ้้บริโภค กลุ่มต่อต้านยาเสพติด กลุ่มอนุรก ั ษ์ ส่ิง แวดล้อม เป็ นต้น

การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

149

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

(3) ม นุ ษ ย นิ ย ม แ ห่ ง อ ง ค์ ก า ร แ ล ะ ท ฤ ษ ฎี ว า ท ก ร ร ม (Organizational Humanism

and Discourse Theory)

กว่า 25 ปี ท่ีผ่านมา แนวทางการบริหารรัฐกิจแบบเก่าที่เน้ นการ ควบคุมบังคับบัญชาตามลำาดับขัน ้ และเน้ นแนวทางแบบประจักษ์ นิยม ในการแสวงหาองค์ความร้้ทางสังคมศาสตร์ ได้รับวิพากษ์ วิจารณ์และมี การนำ าเสนอแนวทางใหม่ในการแสวงหาความร้้ ซึ่งรวมถึงการใช้ ทฤษฎีการตีความ (Interpretive theory), ทฤษฎีในเชิงวิพากษ์ (Critical theory), และอุดมการณ์หลังยุคทันสมัย (Postmodernism)

โดยเฉพาะอย่างยิ่งทฤษฎีวาทกรรม (Discourse theory) แนวทาง เหล่านี้ให้ความสำาคัญกับประเด็นการใช้อำานาจหน้ าที่และการควบคุม น้ อยกว่าประเด็นการให้ความสนใจพนั กงานที่ทำางานอย่้ในองค์การ และประชาชนที่อย่้ภายนอกองค์การ แนวคิดนี้มีความพ้องต้องกัน ว่าการบริหารจัดการ (Governance) จะต้องอย่้บนพื้นฐานของวาท กรรมที่เปิ ดเผยและจริงใจระหว่างฝ่ ายต่าง ๆ รวมทัง้ พลเมืองและนั ก บริหารภาครัฐ แม้ว่าพวกนั กทฤษฎีการบริหารรัฐกิจแนวโพสต์โมเดิร์น ไม่ค่อยไว้ใจเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนตามแนวทางการบริหาร แบบเก่า แต่ก็มีความเห็นสอดคล้องกันว่าควรมีการส่งเสริมให้มีเวที สาธารณะ (Public dialogue) ระหว่างภาครัฐกับประชาชนเพื่อทำาให้ การบริหารราชการมีความเข้มแข็งและรักษาความชอบธรรมไว้ได้ จากทฤษฎีท่ีเป็ นพื้นฐานของแนวทางการบริหารแบบ NPS ที่ได้ กล่าวแล้ว แม้แต่ละทฤษฎีจะมีความแตกต่างกันในจุดเน้ นและแนวคิด แต่เราอาจสรุปสาระสำาคัญของแนวทางการบริหารแบบ NPS ที่แตก ต่างจากการบริหารรัฐกิจแนวเก่า (OPA) และ การจัดการภาครัฐแนว ใหม่ (NPM) ได้ดังนี้

ลาระสำาคัญของแนวทางการบริหารแบบ NPS (3: 549-560)

การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

150

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

1. รับใช้มากกว่าการถือหางเสือ (Serve, rather than steer.)

บทบาทที่มีความสำาคัญมากขึ้นของข้าราชการ คือ ช่วยให้ ประชาชนได้แสดงความต้องการร่วมกันของเขาออกมา และช่วยเขาให้ ได้บรรลุความต้องการนั ้น มากกว่าที่จะควบคุมหรือชักนำ าสังคมไปใน ทิศทางใหม่ ๆ ที่รัฐต้องการ นโยบายสาธารณะไม่ได้เกิดจาก กระบวนการตัดสินใจของรัฐเท่านั ้น แต่ในยุคใหม่นโยบายสาธารณะ เป็ นผลจากปฏิสัมพันธ์ของกลุ่มต่าง ๆ และผลประโยชน์ท่ีหลากหลาย รัฐทำางานร่วมกันกับภาคเอกชนและภาคประชาชนในการแก้ไขปั ญหา ที่ชุมชนต่าง ๆประสบ บทบาทของรัฐเปลี่ยนจากการควบคุมมาเป็ นการ กำาหนดระเบียบวาระ นำ าผ้้เล่น (ภาคเอกชนและภาคประชาชน) มาส่้ โต๊ะเจรจา ช่วยอำานวยความสะดวก เป็ นตัวกลางไกล่เกลี่ย ประนี ประนอม เป็ นนายหน้ าช่วยขบคิดปั ญหา และเป็ น อนุญาโตตุลาการ บทบาทข้าราชการจึงไม่ใช่แค่ให้บริการประชาชน เท่านั ้น บทบาทใหม่ ๆ เหล่านี้ทำาให้ข้าราชการต้องฝึ กฝนทักษะใหม่ ๆ เช่น การเจราจาไกล่เกลี่ย การระงับข้อพิพาทและความขัดแย้ง เป็ นต้น

2. ผลประโยชน์ สาธารณะเป็ นเป้ าหมายหลักไม่ใช่ผลพลอยได้ (The public

Interest is the aim, not the by-product.) นั กบริหารรัฐกิจจะต้องช่วยให้เกิดผลประโยชน์สาธารณะที่ ประชาชนต้องการร่วมกัน (Shared public interest) และช่วยสร้าง ความรับผิดชอบร่วมกัน ไม่ใช่หาทางออกง่าย ๆ โดยการสนองตอบ ความต้องการของคนใดคนหนึ่ ง วิสัยทัศน์ของชุมชนและสังคมต้อง เกิดจากการจากพ้ดคุยกันและมีการกำาหนดร่วมกัน ไม่ใช่วิสัยทัศน์ของ ข้าราชการการเมืองหรือข้าราชการประจำา และที่สำาคัญ คือ รัฐบาลต้อง รับประกันว่าทางเลือกที่ได้จากกระบวนการดังกล่าวมีเนื้ อหาที่ สอดคล้องกับบรรทัดฐานในด้านความยุติธรรม ความเป็ นธรรม และ ความเสมอภาค กล่าวโดยสรุป ทัง้ กระบวนการ (Process) นโยบาย และเนื้ อหา (Substance) ของนโยบาย ซึ่งเป็ นทางออกของปั ญหาต้อง การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

151

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

อย่้บนความถ้กต้อง และคำานึ งถึงประโยชน์ทัง้ ในวงกว้างและในระยะ ยาวของชุมชนและสังคม 3. คิ ด ใ น เ ชิ ง ยุ ท ธ ศ า ส ต ร์ แ ล ะ ป ฏิ บั ติ อ ย่ า ง เ ป็ น ประชาธิปไตย (Think strategically,

Act democratically.) นโยบายและแผนการต่าง ๆ ที่จะตอบสนองความต้องการ ของส่วนรวมได้จะต้องเกิดจากความร่วมมือร่วมใจกัน เพื่อที่จะให้ บรรลุผลตามวิสัยทัศน์ท่ีกำาหนดไว้ร่วมกัน จึงต้องมีการกำาหนด บทบาท ความรับผิดชอบและขัน ้ ตอนต่าง ๆ ในทางปฏิบัติเพื่อไปให้ถึง เป้ าหมายที่ต้องการ ซึ่งขัน ้ ตอนนี้ไม่ใช่ภาระของรัฐบาลแต่ฝ่ายเดียว แต่ ต้องเกิดจากความร่วมมือของทุก ๆ ฝ่ ายที่เกี่ยวข้อง รัฐบาลต้องเปิ ด กว้างให้ประชาชนเข้าถึงได้ และแสดงให้เห็นว่ามีความมุ่งมัน ่ ที่จะตอบ สนองความต้องการของประชาชน และรับใช้ประชาชน การให้ ประชาชนร่วมรับผิดชอบในการนำ านโยบายไปปฏิบัติจึงเป็ นการสร้าง โอกาสให้กบ ั ประชาชนและทำาให้เขาเกิดความภาคภ้มิใจ

4. รับใช้พลเมือง ไม่ใช่ล้กค้า (Serve citizen, not customers.)

เนื่ องจากผลประโยชน์สาธารณะเป็ นผลมาจากเจรจาการ ตกลงกัน เกี่ยวกับค่านิ ยมที่มีร่วมกันมากกว่าจะเป็ นการนำ าเอาผลประโยชน์ ของแต่ละรายมารวมกัน ดังนั ้น ข้าราชการไม่เพียงแต่ตอบสนองต่อ ความต้องการของ “ล้กค้า” เท่านั ้น แต่เน้ นที่การสร้างความสัมพันธ์ใน เชิงความไว้วางใจและความร่วมแรงร่วมใจกันระหว่างพลเมือง แนวคิด NPS ตระหนั กดีว่าความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาล กับพลเมืองของตนไม่เหมือนกับความสัมพันธ์ระหว่างภาคธุรกิจกับ ล้กค้า ในการบริหารรัฐกิจเรามักจะมีปัญหาว่าใครคือล้กค้า เพราะ รัฐบาลไม่เพียงแต่รับใช้ผ้ท่ีมารับบริการ (Immediate client) เท่านั ้น แต่ยังต้องรับใช้คนอื่น ๆ ซึ่งอาจรอคอยบริการอย่้ หรือคนซึ่งอาจ ต้องการรับบริการแม้เขาจะไม่เข้ามาขอรับบริการโดยตรง เช่น เด็ก เร่ร่อน ขอทาน หรือคนในรุ่นอนาคต เช่น เด็กที่กำาลังจะเกิด หรืออาจ จะเป็ นล้กค้าที่ไม่อยากเป็ นล้กค้า เช่น พวกที่โดนใบสัง่ จราจรเป็ นต้น การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

152

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

นอกจากนี้ล้กค้าบางคนของรัฐบาลอาจมีทรัพยากรเหนื อ กว่า และมีความสามารถมากกว่าในการเรียกร้องบริการ ซึ่งถ้าอย่้ใน ภาคเอกชนก็อาจจะได้รับบริการที่ดก ี ว่า แต่จะไม่เป็ นการยุติธรรมถ้า เป็ นการให้บริการของรัฐ เพราะในภาครัฐนั ้น ความเป็ นธรรมและ ความเสมอภาคเป็ นเรื่องสำาคัญ แนวคิด NPS เสนอว่ารัฐบาลไม่ควรให้ความสำาคัญใน ลำาดับต้น ๆ แก่ผลประโยชน์ระยะสัน ้ ของล้กค้าและล้กค้าที่เห็นแก่ตัว และมองว่าพลเมืองต้องมองอะไรที่กว้างไกลกว่าผลประโยชน์ส่วนตัว ในระยะสัน ้ ต้องเห็นแก่ส่วนรวมและเต็มใจที่จะแสดงความรับผิดชอบ ต่อสิ่งที่เกิดขึ้นในชุมชนของตน ดังนั ้นรัฐบาลจึงต้องสนองตอบต่อ ความต้องการและผลประโยชน์ของพลเมือง และรวมถึงปั จเจกชนที่ อาจไม่ใช่พลเมืองตามกฎหมาย เช่น คนต่างด้าวด้วย โดยการกระตุ้นให้ เขาเข้าร่วมในชุมชน หรือกล่าวอีกนั ยหนึ่ งคือ ต้องกระตุ้นให้ประชาชน เข้าร่วมรับผิดชอบในฐานะพลเมือง และรัฐบาลต้องรับฟั งเสียงของ พลเมือง

5. ก าร ถ้ ก ตร ว จ ส อ บ ไ ม่ ใ ช่ เรื่ อ ง ง่ า ย (Accountability isn’t

simple.) ข้าราชการไม่เพียงแต่ต้องรับผิดชอบต่อสังคมเท่านั ้น แต่ ต้องรับผิดชอบต่อกฎหมายรัฐธรรมน้ญและกฎหมายประกอบ รัฐธรรมน้ญ ค่านิ ยมของชุมชน บรรทัดฐานทางการเมืองแบบ ประชาธิปไตย มาตรฐานทางด้านวิชาชีพ และผลประโยชน์ของพลเมือง

6. ให้ คุ ณ ค่ า กั บ คน ไม่ ใ ช่ แ ต่ เ ฉพาะผลิ ต ภาพเท่ า นั ้ น (Value people, not just

Productivity.) งานราชการจะสำาเร็จได้ก็ต่อเมื่อได้รับความร่วมแรงร่วมใจ และการให้ความสำาคัญกับทุก ๆ คน แนวคิด NPS ให้ความสำาคัญกับ การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

153

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

“การจัดการโดยผ่านคน” (Managing through people) นั กบริหาร ต้องให้ความสำาคัญกับค่านิ ยมและผลประโยชน์ของสมาชิกในองค์การ ถ้าข้าราชการถ้กคาดหวังให้ปฏิบัติต่อพลเมืองด้วยความนั บถือ ข้าราชการเหล่านั ้นก็จะต้องถ้กปฏิบัติด้วยความนั บถือจากผ้้บริหารของ หน่ วยงานนั ้นเช่นกัน ในแนวคิด NPS นั ้นแรงจ้งใจในการทำางานของ ข้าราชการมีมากกว่าค่าตอบแทนและความมัน ่ คงในงาน แต่ยังหมาย รวมถึงความต้องการทำาให้ชีวิตของประชาชนดีขึ้น การร่วมกันนำ า (Shared leadership) ความร่วมแรงร่วมใจ (Collaboration) และการ เพิ่มอำานาจกลายมาเป็ นบรรทัดฐานทัง้ ภายในและภายนอกองค์การ การร่วมกันนำ า (Shared leadership) จะเน้ นที่จุดมุ่งหมาย (Goals) ค่า

นิ ยม (Values) และอุดมการณ์ท่ีองค์กรหรือชุมชนนั ้น ๆ ต้องการไป ให้ถึง ซึ่งจะต้องอาศัยความนั บถือซึ่งกันและกัน การอำานวยความ สะดวก และการให้การสนั บสนุนกัน 7. ให้คุณค่าความเป็ นพลเมืองและการบริการสาธารณะมากกว่า ความเป็ นเถ้าแก่ (Value citizenship and public service above entrepreneurship.) ผลประโยชน์สาธารณะจะได้รับการตอบสนองโดย ข้าราชการและพลเมืองที่เสียสละต่อสังคมมากกว่าโดยนั กจัดการแบบ เถ้าแก่ท่ีทำาราวกับว่าเงินหลวงคือเงินของตนเอง แนวคิดแบบ NPM กระตุ้นให้นักจัดการภาครัฐคิดและทำา ราวกับว่าเขาเป็ นเจ้าของกิจการหรือเถ้าแก่เสียเอง ดังนั ้นจึงทำาให้คิด วัตถุประสงค์ได้แคบ ๆ แค่การเพิ่มผลิตภาพให้มากที่สุดและทำาให้ ล้กค้าพอใจ ยอมรับความเสี่ยงและรีบฉวยโอกาส แต่ในแนวคิด NPS นั ้นมีการตระหนั กว่านั กบริหารรัฐกิจไม่ใช่เจ้าของกิจการและโครงการ ต่าง ๆ ดังเช่นที่คิงและสไตเวอร์เตือนเราว่า “พลเมืองเป็ นเจ้าของ รัฐบาล” (Government is owned by the citizens).

การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

154

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

ดังนั ้นนั กบริหารรัฐกิจในแนวคิด NPS จึงต้องรับใช้

ประชาชนโดยการเป็ นคนเฝ้ ารักษาสมบัติสาธารณะ (Stewards of

public resources) เป็ นคนปกปั กรักษาองค์กรภาครัฐ (Conservators of public organization) เป็ นคนจัดให้มีเวทีการพ้ดคุยอย่างเป็ น

ประชาธิปไตยและด้วยความเป็ นพลเมือง (Facilitators of citizenship and democratic dialogue) เป็ นตัวเร่งให้ชุมชนมีส่วนร่วม

(Catalysts for community engagement) และเป็ นผ้้นำาในระดับ

ธรรมดา (Street-level leaders) นั กบริหารรัฐกิจต้องไม่เพียงแต่แบ่ง ปั นอำานาจ ทำางานโดยผ่านคน และ เป็ นคนกลางในการแก้ปัญหา เท่านั ้น แต่นักบริหารรัฐกิจจะต้องทำาความเข้าใจเสียใหม่กบ ั บทบาท ของตนในกระบวนการบริหารแบบประชาชนเป็ นหุ้นส่วน (Governance process)ว่าตนเป็ นเพียงผ้้มีส่วนร่วมที่มีความรับผิด ชอบเท่านั ้น หาใช่เถ้าแก่ไม่ บทบาทที่เปลี่ยนแปลงไปของนั กบริหารรัฐกิจที่ได้กล่าว แล้วส่งผลกระทบต่อความรับผิดชอบของนั กบริหารในประการแรก คือ นั กบริหารต้องไม่เพียงร้้และจัดการทรัพยากรของหน่ วยงานตนเอง ได้เท่านั ้น แต่ต้องร้้จักจะที่ติดต่อกับหน่ วยงานอื่น ๆ เพื่อขอความ สนั บสนุนและความช่วยเหลือ และนำ าพลเมืองและชุมชนเข้ามามีส่วน ร่วมในกระบวนการบริหารด้วย ประการที่สอง นั กบริหารไม่ใช่เจ้าของ กิจการตัวจริงที่จะตัดสินใจโดยร้้ว่าผลของความล้มเหลวจะตกลงบนบ่า ของตนเอง แต่ความเสี่ยงในภาครัฐแตกต่างจากภาคธุรกิจ ในแนวคิด NPS ความเสี่ยงและโอกาสอย่้ภายในกรอบใหญ่ของความเป็ น พลเมืองแบบประชาธิปไตยและความรับผิดชอบร่วมกัน ดังนั ้นเมื่อ ความสำาเร็จและความล้มเหลวไม่ได้ถ้กจำากัดอย่้แค่ธุรกิจเดียวเช่นใน ภาคเอกชน นั กบริหารรัฐกิจจึงไม่ควรตัดสินใจแต่ฝ่ายเดียวว่าอะไรดี ที่สุดสำาหรับชุมชน แต่ควรให้พลเมืองเข้ามาเกี่ยวข้องโดยมีการปรึกษา หารือกัน ร่วมมือกัน และรับผิดชอบร่วมกัน การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

155

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

กล่าวโดยสรุป แนวทางการบริหารแบบ NPS เสนอตัวแบบเชิง ปทัสถานที่เน้ นจริยธรรมการบริหารแบบประชาธิปไตย โดยการนำ า เสนอคุณค่าทางการบริหารที่แข่งขันและท้าทายคุณค่าหลักของ แนวทางการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) ในการปฏิร้ปการบริหาร ราชการ แนวทางการบริหารแบบ NPS ให้ความสำาคัญกับ “ความเป็ น

พลเมือง” (Citizenship)ที่มีทัง้ สิทธิ หน้ าที่ และความรับผิดชอบ และ เรียกร้องให้ข้าราชการต้องรับใช้พลเมือง โดยต้องคิดเสมอว่าพลเมือง คือเจ้าของเรือหรือเจ้าของประเทศ ทัง้ ยังวิจารณ์วา่ นั กจัดการภาครัฐ ตามแนวคิด NPM ที่ทำาตัวเป็ นกัปตันเรือและถือหางเสือเรือ มีอำานาจ มากจนอาจลืมตัวไปว่าเป็ นเจ้าของเรือเสียเองและอาจคิดถึงผล ประโยชน์ของตนมากกว่าของพลเมืองหรือของส่วนรวม แนวคิดนี้จึง เน้ นให้ข้าราชการต้องให้ความสำาคัญกับผลประโยชน์ของพลเมืองเป็ น ลำาดับแรก และในการกำาหนดเป้ าหมายและแนวทางในการตอบสนอง ผลประโยชน์ของส่วนรวมนั ้น ต้องให้พลเมืองมีส่วนร่วมในการ ปรึกษาหารือและร่วมรับผิดชอบ โดยนั กบริหารรัฐกิจต้องกระตุ้นให้ พลเมืองมีการรวมตัวกันเป็ นชุมชน และประชาสังคมและจัดให้มีการ พ้ดคุยตกลงกันโดยข้าราชการทำาตัวเป็ นคนกลางในการเจราจาไกล่ เกลี่ย โดยต้องมองไปที่ประโยชน์ของส่วนรวมไม่ใช่ประโยชน์ของคน ใดคนหนึ่ งเพราะพลเมืองไม่ใช่ล้กค้า แนวคิดนี้ยังให้ความสำาคัญกับ การตรวจสอบจากภาคพลเมืองด้วย ( Democratic accountability) การบริหารราชการจึงไม่ใช่เรื่องของข้าราชการหรือของรัฐแต่ฝ่ายเดียว อีกต่อไป แต่เป็ นการร่วมมือกันทัง้ ฝ่ ายรัฐและพลเมืองหรือที่เรียกว่า “การบริหารแบบพลเมืองเป็ นหุ้นส่วน” (Governance system หรือ Democratic governance)

การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

156

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

ในด้านการบริหารงานภายในองค์การนั ้น แนวคิดนี้ เรียกร้องให้มี (6:555-558) 1. ความเสมอภาคทางสังคมให้มากขึ้น (Greater of social

equity) เช่น โอกาสในการทำางานที่เท่าเทียมกัน ค่าจ้างที่เป็ นธรรม และสามารถแข่งขันได้กับภาคเอกชน 2. ให้มีการบริหารภายในระบบราชการที่มีความเป็ น ประชาธิปไตยมากขึ้นและเพิ่มอำานาจให้แก่ข้าราชการมากขึ้น (Democratization and empowerment) 3. ความสำาคัญกับ “ความเป็ นมนุษย์” ของคนที่ทำางานใน

องค์การมากขึ้น (Humanization of public service) ซึ่งสะท้อน แนวคิดในเรื่องคุณภาพชีวิตในการทำางาน บทสรุปของทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหารรัฐกิจ “การบริหารรัฐกิจแนวเก่า” (Old Public Administration) และ “การจัดการภาครัฐแนวใหม่” (New Public Management) ให้ความ สนใจและความสำาคัญกับการพัฒนาการบริหารภายในองค์การหรือ ระบบราชการเพื่อให้บรรลุคุณค่าที่สำาคัญคือ“ประสิทธิภาพ” (Bureaucracy and efficiency) ส่วนการบริการประชาชนแนวใหม่

(New Public Service) ให้ความสนใจและความสำาคัญกับแนวคิด เรื่องความเป็ นพลเมืองแบบประชาธิปไตย การมีส่วนร่วมของพลเมือง ในการกำาหนดผลประโยชน์สาธารณะและการมีความรับผิดชอบร่วม กันของพลเมืองและรัฐบาลในการบริหารงานภาครัฐ การตรวจสอบ อย่างเป็ นประชาธิปไตย ความยุติธรรม ความเป็ นธรรม ความเสมอ ภาคและมิติความเป็ นมนุษย์ของข้าราชการเพื่อให้บรรลุคุณค่าที่สำาคัญ คือ “ความเป็ นประชาธิปไตย” (Democracy)

การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

157

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

การบริหารรัฐกิจแนวเก่า (Old Public Administration) มีรากฐาน จากทฤษฎีทางการเมืองและสังคม มองข้าราชการว่าเป็ น “คนที่ทำา หน้ าที่บริหาร” (Administrative man) ผลประโยชน์สาธารณะถ้ก กำาหนดโดยฝ่ ายการเมืองและอย่้ในร้ปของกฎหมาย ประชาชนถ้กมอง ว่าเป็ นผ้้มาขอรับบริการและผ้้มีสิทธิเลือกตัง้ บทบาทของข้าราชการคือ ปฏิบัติตามนโยบายที่ถ้กกำาหนดโดยฝ่ ายการเมือง เพราะข้าราชการ เปรียบเสมือนฝี พายที่ต้องพายตามคำาสัง่ (Rowing) การบริหารงาน เป็ นไปตามโครงสร้างของหน่ วยงานที่มีอย่้ ข้าราชการต้องรับผิดชอบ ต่อผ้้บังคับบัญชาตามลำาดับขัน ้ และต่อฝ่ ายการเมือง ข้าราชการมี ดุลยพินิจที่ค่อนข้างจำากัด โครงสร้างองค์การมีการจัดแบ่งอำานาจหน้ าที่ ชัดเจนและมีสายการบังคับบัญชาที่ลดหลัน ่ กันจากส้งลงมาตำ่า และ เน้ นการควบคุมตามกฎ ระเบียบ ข้อบังคับ การจ้งใจข้าราชการอย่้ท่ีค่า ตอบแทนและสวัสดิการและความมัน ่ คงในการทำางาน การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management)มี รากฐานจากทฤษฎีทางด้านเศรษฐศาสตร์และสังคมศาสตร์แนว ประจักษ์ นิยมมองข้าราชการว่าเป็ นนั กเทคนิ คที่มีเหตุผลเชิงเศรษฐกิจ หรือเป็ นผ้้ตัดสินใจที่ยด ึ ผลประโยชน์ส่วนตัว มองว่าผลประโยชน์ สาธารณะเกิดจากผลประโยชน์ของปั จเจกชนหลาย ๆ คนรวมกัน มอง ประชาชนเป็ นล้กค้า มองว่านั กบริหารเป็ นคนถือหางเสือเรือที่คอย กำาหนดทิศทาง (Steering) มองว่าต้องสร้างกลไกและการจ้งใจในการ บรรลุวัตถุประสงค์ของนโยบายโดยผ่านหน่ วยงานภาคเอกชนและ หน่ วยงานอื่นที่ไม่หวังผลกำาไร ข้าราชการต้องรับผิดชอบต่อล้กค้าซึ่ง เรียกร้องให้ข้าราชการตอบสนองผลประโยชน์ของพวกตน ข้าราชการมี ดุลยพินิจได้มากเพื่อให้จด ุ มุ่งหมายของกิจการ (Enterprise) บรรลุผล มีการกระจายหน่ วยงานออกไปโดยอำานาจในการควบคุมหน่ วยงาน เหล่านั ้นยังอย่้ท่ีต้นสังกัด แรงจ้งใจของข้าราชการหรือนั กบริหารอย่้ท่ี จิตวิญญาณของความเป็ นเจ้าของกิจการ (Entrepreneurial spirit) และการลดขนาดของระบบราชการ

การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

158

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

การบริการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Service) ให้ความ สำาคัญกับ “ประชาธิปไตย” ว่าเป็ นคุณค่าหลักที่สำาคัญ แนวทางนี้มี รากฐานจากทฤษฎีเกี่ยวกับประชาธิปไตย และแนวทางอื่น ๆ ในการ แสวงหาความร้้ ซึ่งรวมถึงแนวทางแบบประจักษ์ นิยม แนวทางการ ตีความ แนวทางเชิงวิพากษ์ วิจารณ์ และแนวทางแบบโพสต์โมเดิร์น มองข้าราชการว่าเป็ นคนมีเหตุผลในเชิงยุทธศาสตร์ท่ีใช้เหตุผล ทัง้ ทาง ด้านการเมือง เศรษฐกิจ และองค์การ มองผลประโยชน์สาธารณะว่า เป็ นผลจากการพ้ดคุยเกี่ยวคุณค่าที่มีร่วมกัน มองประชาชนว่าเป็ น พลเมืองซึ่งมีทัง้ สิทธิ หน้ าที่ และความรับผิดชอบ นั กบริหารหรือ ข้าราชการมีบทบาทรับใช้ประชาชน (Serving) เพราะประชาชนคือ เจ้าของประเทศตัวจริง ข้าราชการต้องมีบทบาทในการเจรจาไกล่เกลี่ย และเป็ นตัวกลางที่จะทำาให้เกิดค่านิ ยมร่วมกันในหม่้พลเมือง ชุมชน และกลุ่มต่าง ๆ กลไกที่จะทำาให้บรรลุผลตามวัตถุประสงค์ของนโยบาย คือการสร้างความร่วมมือระหว่างภาครัฐ ภาคเอกชน และภาค ประชาชน เพื่อให้บรรลุผลที่ตกลงร่วมกัน มองว่ากลไกการตรวจสอบมี หลากหลาย ทัง้ ด้านกฎหมาย ค่านิ ยมของชุมชน บรรทัดฐานทางการ เมือง มาตรฐานทางด้านวิชาชีพ และผลประโยชน์ของพลเมือง ข้าราชการควรมีดุลยพินิจแต่ต้องมีการควบคุมและตรวจสอบ โครงสร้างองค์การควรเป็ นแบบร่วมมือกันโดยมีผ้นำาร่วมทัง้ จากภายใน และภายนอกองค์การ ส่วนปั จจัยจ้งใจข้าราชการและนั กบริหารคือการ ได้รับใช้ประชาชนและการได้ทำาประโยชน์ให้แก่สังคม

อ้างอิง การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

159

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

(1)

Denhardt, Robert B.

Theories of Public

Organization. (3 ed.). Orlando, FL: Hartcourt Brace rd

College Publishers, 2000. (2)

Henry, Nicholas.

Public Affairs. (8

th

Public Administration and

ed.).

New Jersey: Prentice-Hall,

Inc., 2001. (3) Denhardt, Robert B.; Denhardt, Janet Vinzant. “The New Public Service: Serving Rather than Steering”. Public Administration Review, Nov2000, Vol. 60 Issue 6. (4) Terry, Larry D. “Administrative Leadership, Neomanagerialism, Movement”.

and

the

Public

Public

Management

Administration

Review,

May/Jun98, Vol. 58 Issue 3. (5) Pollit, Christopher. Managerialism and the Public Sertor: The Anglo-American Experience.

Cambridge,

MA: Basil Blackwell, 1990. (6) Wise, Lois Recascino.

“Public Management of

Reform: Competing Drivers of Change”. การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

Public

7 (พ.ศ.

160

ทางสองแพร่งของจริยธรรมการบริหาร เสาวลักษณ์ สุขวิรัช

Administration Review, September/October 2002, Vol. 62, No. 5.

การประชุมวิชาการรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์แห่งชาติครัง้ ที่

2549)

7 (พ.ศ.

161