Do druku nr 169I Warszawa, /l
MINISTER FINANSOW FN-2/70 r/9-t7tWOW2009I63
marca2009r.
Pan Bronislaw Komorowski Marszał ekSeimu RP
ś ,
"-j9.-7
!:L--...
-r >-l I \- {(.-.-*-ro-.\U-
r
W nawiązaniudo przekazanegow dniu l3 lutego 2009 r. do Sejmu RzeczypospolitejPolskiej rządowegoprojektu ustawy o rekapitalizacji niektórych insĘ tucjifinansowych, w zał ączeniu przesył amopinię Europejskiego Banku Centralnegow sprawie ww. projektuustawy.
')
\ 1r*) uw--r t
Ll--)-e-.-
,
Zał ączniki Kopia opinii EuropejskiegoBaŃu Centralnegow sprawie projektu ustawy o rekapitalizacji niektórych insĘ tucji fi nansowych.
PL
OPINIA EUROPEJSKIEGO BANKU CENTRALNEGO z dnia 9 marca 2009 r. wydana na wniosek Ministra Finansów Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu ustawy o rekapitalizacji niektórych instytucji finansowych (CON/2009/19)
Wprowadzenie i podstawa prawna W dniu 19 lutego 2009 r. Europejski Bank Centralny (EBC) otrzyma! wniosek Ministra Finansów Rzeczypospolitej Polskiej o wydanie opinii w sprawie projektu ustawy o rekapitalizacji niektórych instytucji finansowych (zwanego dalej „projektem ustawy”). W!a"ciwo"# EBC do wydania opinii wynika z art. 105 ust. 4 Traktatu ustanawiaj$cego Wspólnot% Europejsk$ oraz szóstego tiret art. 2 ust. 1 decyzji Rady 98/415/WE z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych w!adzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych1, z uwagi na to, &e projekt ustawy dotyczy zasad odnosz$cych si% do instytucji finansowych w zakresie, w jakim wywieraj$ one istotny wp!yw na stabilno"# instytucji i rynków finansowych. Rada Prezesów wyda!a niniejsz$ opini% zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 17 ust. 5 Regulaminu Europejskiego Banku Centralnego.
1.
Za!o"enia projektu ustawy
1.1
Projekt ustawy przewiduje wprowadzenie instrumentów interwencji publicznej na wypadek pojawienia
si%
na
rynku
finansowym
problemów
z
p!ynno"ci$
lub
wyp!acalno"ci$,
umo&liwiaj$cych organom administracji publicznej: (i) udzielanie gwarancji Skarbu Pa'stwa dla operacji
rekapitalizacyjnych
podejmowanych
na
rynku
(zwanych
dalej
„pa'stwowymi
gwarancjami rekapitalizacyjnymi”); oraz (ii) dokonywanie przymusowych przej%# przez pa'stwo instytucji finansowych dotkni%tych trudno"ciami (zwanych dalej „przymusowymi przej%ciami”)2. (rodki przewidziane w projekcie ustawy mog$ by# stosowane do dnia 31 grudnia 2010 r.3 w stosunku do dwóch kategorii instytucji finansowych z siedzib$ w Polsce: banków krajowych4 oraz 1 2 3 4
Dz.U. L 189 z 3.7.1998 r., str. 42. Zob. art. 1 projektu ustawy. Zob. uzasadnienie do projektu ustawy, str. 1 Zob. art. 25 projektu ustawy. Art. 2 pkt 1 projektu ustawy, odsy!aj$cy do art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665, z pó)n. zm.). Okre"lenie „bank” obejmuje instytucje kredytowe wpisane do rejestru w Polsce, z wy!$czeniem spó!dzielczych kas oszcz%dno"ciowo-kredytowych dzia!aj$cych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spó!dzielczych kasach oszcz%dno"ciowo-kredytowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2, z pó)n. zm.).
krajowych zak!adów ubezpiecze'5, z wy!$czeniem towarzystw ubezpiecze' wzajemnych. Maj$ one by# uzupe!nieniem innych "rodków, które zostan$ wprowadzone na podstawie ustawy o udzielaniu przez Skarb Pa'stwa wsparcia instytucjom finansowym (zwanej dalej „ustaw$ o wsparciu przez pa'stwo”). 1.2
Projekt ustawy umo&liwi w szczególno"ci Ministrowi Finansów udzielanie gwarancji Skarbu Pa'stwa u!atwiaj$cych realizowan$ przez podmioty dzia!aj$ce na rynku rekapitalizacj% instytucji finansowych dotkni%tych trudno"ciami, w stosunku do których zosta!o wszcz%te post%powanie naprawcze6. Takie pa'stwowe gwarancje rekapitalizacyjne skutkowa# b%d$ nabyciem przez Skarb Pa'stwa akcji, obligacji albo innych instrumentów d!u&nych emitowanych przez rekapitalizowan$ instytucj% finansow$ w przypadkach, gdy instrumenty takie nie znajd$ nabywców w"ród podmiotów dzia!aj$cych na rynku (dotychczasowych akcjonariuszy czy te& osób trzecich)7. Minister Finansów b%dzie udziela! pa'stwowych gwarancji rekapitalizacyjnych pod nast%puj$cymi, stosowanymi !$cznie warunkami: a) na wniosek instytucji finansowej, w drodze umowy z instytucj$ zawartej po zasi%gni%ciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) oraz Prezesa Narodowego Banku Polskiego (NBP); b) po zaakceptowaniu programu naprawczego przez KNF8; oraz c) z zastrze&eniem okre"lonych ustawowych ogranicze' dotycz$cych zakresu i wysoko"ci gwarancji9. Udzielenie gwarancji b%dzie podlega!o op!acie prowizyjnej wnoszonej przez instytucj% finansow$, w wysoko"ci okre"lonej zgodnie z zasadami przewidzianymi w projekcie ustawy oraz w przepisach wykonawczych, które zostan$ wydane przez Ministra Finansów10.
1.3
Zgodnie z warunkami udzielania pa'stwowych gwarancji rekapitalizacyjnych, umowa gwarancji okre"la# b%dzie m.in. uprawnienia Ministra Finansów do powo!ywania cz!onków organów rekapitalizowanej instytucji finansowej, wp!yw Ministra na polityk% finansow$ takiej instytucji, jak równie& ograniczenia w zakresie wynagrodzenia, jakie instytucja mo&e zaoferowa# swojej kadrze zarz$dzaj$cej11. W przypadku wykonania pa'stwowej gwarancji rekapitalizacyjnej, tj. je&eli Skarb Pa'stwa nab%dzie instrumenty finansowe emitowane przez rekapitalizowan$ instytucj% finansow$, KNF mo&e, dzia!aj$c na wniosek Ministra Finansów, ustanowi# kuratora nadzoruj$cego wykonanie
5 6 7
8 9
10 11
Termin „instytucje kredytowe” w rozumieniu prawa polskiego odnosi si% wy!$cznie do instytucji kredytowych z Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) spoza Polski. Instytucje kredytowe spoza EOG polskie prawo okre"la mianem „banków zagranicznych” (art. 2, art. 4 ust. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 i 17-20 ustawy z dnia sierpnia 1997 r. Prawo bankowe. Art. 2 pkt 1 projektu ustawy, odsy!aj$cy do art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o dzia!alno"ci ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151, z pó)n. zm.). Zob. art. 1 pkt 1 i art. 3-13 projektu ustawy. W przypadku nabycia przez inwestorów maksymalnie 50% warto"ci emisji, Skarb Pa'stwa nab%dzie akcje, obligacje albo instrumenty d!u&ne, które nie zosta!y nabyte przez innych inwestorów. Alternatywnie, w przypadku nabycia przez inwestorów ponad 50% ca!kowitej emisji akcji, Skarb Pa'stwa nab%dzie dodatkowe obligacje albo instrumenty d!u&ne wyemitowane przez instytucj% finansow$ w warto"ci ró&nicy pomi%dzy wysoko"ci$ gwarancji a !$czn$ warto"ci$ akcji nabytych przez innych inwestorów. Zob. art. 5 ust. 1 i 2 projektu ustawy. Zob. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 projektu ustawy. Emisja obligacji lub bankowych papierów warto"ciowych mo&e by# obj%ta pa'stwow$ gwarancj$ rekapitalizacyjn$, o ile spe!nia kryteria zobowi$zania podporz$dkowanego albo po&yczki podporz$dkowanej. Wysoko"# pa'stwowej gwarancji rekapitalizacyjnej nie mo&e przekroczy# kwoty zwi%kszenia funduszy w!asnych instytucji finansowej okre"lonej w programie naprawczym; zob. art. 4 projektu ustawy. Zob. art. 11 i art. 12 projektu ustawy. Zob. art. 6 ust. 5 projektu ustawy.
2
programu naprawczego12. Ponadto, w przypadku naruszenia warunków pa'stwowej gwarancji rekapitalizacyjnej, Skarb Pa'stwa mo&e za&$da# umorzenia posiadanych przez siebie instrumentów finansowych wyemitowanych przez rekapitalizowan$ instytucj% finansow$, z!o&y# do KNF wniosek o ustanowienie dla instytucji zarz$du komisarycznego, jak równie& dokona# przymusowego przej%cia instytucji13. 1.4
Wreszcie, projekt ustawy pozwala na przymusowe przej%cie dotkni%tej trudno"ciami instytucji finansowej przez Skarb Pa'stwa w przypadku zagro&enia wyp!acalno"ci instytucji finansowej, o ile takie przej%cie jest uzasadnione wzgl%dami stabilno"ci systemu finansowego14. Przymusowe przej%cie przez pa'stwo wymaga wydania decyzji przez Rad% Ministrów, po zasi%gni%ciu opinii KNF i Prezesa NBP15. Skarb Pa'stwa jest obowi$zany do zbycia akcji nabytych w wyniku przej%cia po przywróceniu stabilno"ci finansowej, a w ka&dym przypadku nie pó)niej ni& w terminie trzech lat od ich nabycia, z mo&liwo"ci$ dwukrotnego przed!u&enia tego terminu, ka&dorazowo o jeden rok16.
2.
Uwagi ogólne
2.1
Projekt ustawy jest drug$ polsk$ ustaw$ przewiduj$c$ interwencj% pa'stwa w sektorze finansowym w celu z!agodzenia obecnych zawirowa' na rynku finansowym, obok ustawy o wsparciu przez pa'stwo17. EBC przypomina zatem organowi zasi%gaj$cemu opinii o stwierdzeniach zawartych w opinii EBC CON/2008/8018 w sprawie ustawy o wsparciu przez pa'stwo oraz w innych niedawnych
opiniach
w
sprawie
projektów
krajowych
ustaw
dotycz$cych
"rodków
nadzwyczajnych w innych pa'stwach cz!onkowskich19. EBC zauwa&a równie&, &e wspólne zasady dzia!a' podejmowanych przez pa'stwa cz!onkowskie zosta!y podkre"lone w ustaleniach przyj%tych podczas posiedzenia Rady ECOFIN w dniu 7 pa)dziernika 2008 r.20 Dnia 12 pa)dziernika 2008 r. g!owy pa'stw strefy euro przyj%!y „Deklaracj% w sprawie wspólnego europejskiego planu dzia!ania 12 13 14 15 16 17
18 19 20
Zob. art. 8 projektu ustawy. Zob. art. 9 ust. 1 projektu ustawy. Zob. art. 14 ust. 1 projektu ustawy. Zob. art. 14 ust. 1 projektu ustawy. Zob. art. 14 ust. 9 projektu ustawy. Ustawa ta, przyj%ta przez Sejm dnia 12 lutego 2009 r., a podpisana przez Prezydenta dnia 25 lutego 2009 r., przewiduje nast%puj$ce "rodki: pa'stwow$ gwarancj% w odniesieniu do sp!aty kredytu refinansowego udzielonego bankowi przez NBP albo kredytu b$d) po&yczki udzielonej w ramach linii kredytowej przez bank innemu bankowi, po&yczki skarbowych papierów warto"ciowych udzielane instytucjom finansowym oraz sprzeda& skarbowych papierów warto"ciowych instytucjom finansowym na preferencyjnych warunkach. Opinia EBC CON/2008/80 z dnia 28 listopada 2008 r. wydana na wniosek Ministra Finansów Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie projektu ustawy o udzielaniu przez Skarb Pa'stwa wsparcia instytucjom finansowym. Zob. w szczególno"ci opinie EBC wymienione poni&ej w przypisie 29. Zgodnie z tymi zasadami: a) interwencje powinny by# podejmowane we w!a"ciwym czasie a udzielane wsparcie powinno mie# zasadniczo charakter tymczasowy; b) nale&y chroni# interes podatników; c) aktualni akcjonariusze powinni ponie"# odpowiednie konsekwencje dzia!a' interwencyjnych; d) rz$dy powinny mie# mo&liwo"# spowodowania zmian personalnych w kadrze zarz$dzaj$cej; e) kadra zarz$dzaj$ca nie powinna zachowa# nieuzasadnionych przywilejów; f) rz$dy powinny mie# m.in. mo&liwo"# ingerowania w poziom wynagrodze' kadry zarz$dzaj$cej; g) nale&y chroni# uzasadnione interesy konkurentów, w szczególno"ci poprzez stosowanie si% do obowi$zuj$cych zasad pomocy pa'stwa oraz h) nale&y unika# negatywnego wp!ywu udzielanego wsparcia na warunki konkurencji.
3
pa'stw strefy euro”21 (zwan$ dalej „Deklaracj$”), w której uzgodniono wspólne zasady dla rz$dów, banków centralnych i organów nadzoru z UE i strefy euro dla unikni%cia krajowych dzia!a' wywieraj$cych niekorzystny wp!yw na funkcjonowanie jednolitego rynku oraz na pozosta!e pa'stwa cz!onkowskie. Takie skoordynowane podej"cie obejmuje inicjatywy maj$ce na celu zapewnienie odpowiedniej p!ynno"ci, u!atwienie za pomoc$ ró&nych "rodków finansowania banków, dostarczanie instytucjom finansowym dodatkowych zasobów kapita!owych oraz rekapitalizacj% banków dotkni%tych trudno"ciami. Zasady te zosta!y zatwierdzone dla wszystkich pa'stw cz!onkowskich przez Rad% Europejsk$ w dniu 16 pa)dziernika 2008 r.22 EBC zauwa&a, &e ju& w chwili obecnej ma miejsce koordynacja, na poziomie europejskim oraz mi%dzynarodowym, dzia!a' podejmowanych w poszczególnych krajach23. 2.2
W kwestii stosowania zasad pomocy pa'stwa w odniesieniu do "rodków podejmowanych przez pa'stwa cz!onkowskie w zwi$zku z instytucjami finansowymi w kontek"cie obecnego kryzysu finansowego, EBC zwraca równie& uwag% organu zasi%gaj$cego opinii na konieczno"# zapewnienia, aby proponowane "rodki pozostawa!y w zgodzie z odpowiednimi przepisami prawa wspólnotowego, w szczególno"ci aby unika!y nieuzasadnionego zak!ócania konkurencji, jak równie& aby pozostawa!y w zgodzie z kryteriami okre"lonymi niedawno przez Komisj% w zaleceniach
dotycz$cych
zgodno"ci
programów
wspierania
sektora
finansowego
ze
wspólnotowymi zasadami pomocy pa'stwa24, a tak&e z pó)niejszymi zaleceniami Komisji odnosz$cymi si% wprost do "rodków rekapitalizacyjnych25. 2.3
EBC odnotowuje, &e w projekcie ustawy Ministerstwo Finansów proponuje zasi%ganie opinii Prezesa NBP przed podj%ciem decyzji o wsparciu krajowej instytucji finansowej. Doceniaj$c uznanie w projekcie ustawy do"wiadczenia NBP w tym zakresie, EBC oczekuje jednak&e, &e udzia! NBP w procedurze przewidzianej w projekcie ustawy nie b%dzie wykracza! poza rol% doradcz$, a tak&e w pozosta!ym zakresie b%dzie w pe!ni zgodny z zakazem finansowania ze "rodków banku centralnego przewidzianym w art. 101 ust. 1 Traktatu interpretowanym zgodnie z rozporz$dzeniem Rady (WE) nr 3603/93 z dnia 13 grudnia 1993 r. okre"laj$cym definicje w celu zastosowania
21 22 23 24
25
Dost%pna na stronie internetowej francuskiego przewodnictwa w UE www.ue2008.fr. Zob. tak&e punkt 2.2 opinii EBC CON/2008/81 z dnia 1 grudnia 2008 r. wydanej na wniosek Ministra Finansów W%gier w sprawie projektu ustawy o wzmocnieniu systemu po"rednictwa finansowego. Zob. punkt 2.1 opinii EBC CON/2008/80. Zob. „Komunikat Komisji — Zastosowanie zasad pomocy pa'stwa do "rodków podj%tych w odniesieniu do instytucji finansowych w kontek"cie obecnego, globalnego kryzysu finansowego” z dnia 13 pa)dziernika 2008 r., Dz.U. C 270 z 25.10.2008, str. 8 (zwany dalej „komunikatem Komisji w sprawie "rodków ratunkowych”), w szczególno"ci jego cz%"# 4 (Dokapitalizowanie instytucji finansowych). Zob. tak&e nast%puj$ce: a) punkt 3.8 opinii EBC CON/2008/68 z dnia 13 listopada 2008 r. wydanej na wniosek Ministerstwa Finansów Finlandii w sprawie rz$dowych projektów ustaw o zmianie ustawy o Funduszu Gwarancji Rz$dowych oraz ustawy o instytucjach kredytowych; b) punkt 3.1.3 opinii EBC CON/2009/3 z dnia 8 stycznia 2009 r. wydanej na wniosek Ministerstwa Finansów S!owenii w sprawie projektu zarz$dzenia okre"laj$cego kryteria i warunki inwestycji kapita!owych pa'stwa oraz konwersji nale&no"ci pa'stwa na kapita! zak!adowy na podstawie art. 81.a ustawy o finansach publicznych; oraz c) punkt 3.3 opinii EBC CON/2009/6 z dnia 26 stycznia 2009 r. wydanej na wniosek Ministerstwa Spraw Gospodarczych Danii w sprawie projektu ustawy o inwestycjach pa'stwa w instytucje kredytowe oraz projektu ustawy zmieniaj$cej ustaw% o stabilno"ci finansowej. „Komunikat Komisji — Dokapitalizowanie instytucji finansowych w zwi$zku z obecnym kryzysem finansowym: ograniczenie pomocy do niezb%dnego minimum oraz mechanizmy zabezpieczaj$ce przez nadmiernym zak!óceniem konkurencji”, Dz.U. C 10 z 15.1.2009, str. 2 (zwany dalej „komunikatem Komisji w sprawie rekapitalizacji”).
4
zakazów okre"lonych w art. 104 i 104b ust. 1 Traktatu26. Ponadto EBC oczekuje wykonywania przez NBP powy&szych zada' opiniodawczych zwi$zanych ze "rodkami wsparcia przez pa'stwo w sposób w pe!ni zgodny z jego niezale&no"ci$ instytucjonaln$ i finansow$, z zapewnieniem tym samym odpowiedniego wykonywania jego zada' przewidzianych w Traktacie oraz Statucie Europejskiego Systemu Banków Centralnych i Europejskiego Banku Centralnego27.
3.
Uwagi szczegó!owe
3.1
Zakres podmiotów uprawnionych do wsparcia i mog!cych podlega" przej#ciu EBC rozumie, &e spó!ki zale&ne zagranicznych instytucji finansowych wchodz$ w zakres „instytucji finansowych” zgodnie z definicj$ zawart$ w art. 2 pkt 1 projektu ustawy, w zwi$zku z czym stosuje si% do nich "rodki przewidziane w projekcie ustawy. Rozwi$zanie takie jest w zgodzie z zaleceniami Komisji w przedmiocie zgodno"ci programów wspierania sektora finansowego z zasadami pomocy pa'stwa28. EBC przyjmuje powy&szy przepis z zadowoleniem, gdy& nie zak!óca on równych warunków konkurencji pomi%dzy krajowymi instytucjami finansowymi a spó!kami zale&nymi instytucji zagranicznych.
3.2
Projekt ustawy a koordynacja polityki pa$stw cz%onkowskich Zgodnie z Deklaracj$, pa'stwa cz!onkowskie powinny dzia!a# w sposób skoordynowany, w celu unikni%cia ryzyka spowodowania zak!óce' dzia!ania "wiatowego rynku bankowego przez znaczne ró&nice pomi%dzy dzia!aniami podejmowanymi w poszczególnych krajach. G!owy pa'stw strefy euro uzna!y równie& potrzeb% dzia!ania we wspó!pracy z EBC w celu zapewnienia spójno"ci z zarz$dzaniem p!ynno"ci$ przez Eurosystem i zgodno"ci z ramami operacyjnymi Eurosystemu. W zwi$zku z powy&szym EBC podkre"la potrzeb% unikania podejmowania przez pa'stwa cz!onkowskie nieskoordynowanych ze sob$ decyzji, gdy& mog!yby one doprowadzi# do znacz$cych ró&nic w traktowaniu instytucji finansowych w poszczególnych pa'stwach cz!onkowskich. Uwaga ta dotyczy tak&e "rodków wi$&$cych si% z inwestycjami kapita!owymi pa'stwa.
26 27
28
Dz.U. L 332 z 31.12.1993, str. 1. Zob. punkt 3.3 opinii EBC CON/2008/79 z dnia 27 listopada 2008 r. wydanej na wniosek Ministerstwa Gospodarki i Finansów Grecji w sprawie projektu ustawy o zwi%kszeniu p!ynno"ci w gospodarce dla ograniczenia skutków mi%dzynarodowego kryzysu finansowego oraz projektu decyzji wykonawczej, a tak&e punkt 3.10 opinii EBC CON/2008/81 oraz punkty 3.2.2 i 3.2.3 opinii EBC CON/2009/3. Zob. komunikat Komisji w sprawie "rodków ratunkowych, którego punkt 18 stanowi, &e „Kryteria kwalifikowalno"ci instytucji finansowych … musz$ by# obiektywne, przy nale&ytym uwzgl%dnieniu ich roli we w!a"ciwym systemie bankowym oraz ca!ej gospodarce, i nie mog$ mie# charakteru dyskryminuj$cego, aby zapobiec wyst$pieniu nadmiernych zak!óce' na s$siednich rynkach i na rynku wewn%trznym jako ca!o"ci. Zgodnie z zasad$ niedyskryminacji ze wzgl%du na przynale&no"# pa'stwow$, programem nale&y obj$# wszystkie instytucje maj$ce siedzib% w danym pa'stwie cz!onkowskim, !$cznie ze spó!kami zale&nymi, oraz instytucje prowadz$ce w tym pa'stwie rozleg!$ dzia!alno"#”. Zob. tak&e punkt 3.1 opinii EBC CON/2008/79 oraz punkt 3.1 opinii EBC CON/2008/81.
5
3.3
Warunki inwestycji kapita%owych pa$stwa EBC korzysta z okazji do powtórzenia uwag zawartych w poprzednich opiniach dotycz$cych dzia!a' rekapitalizacyjnych29, opublikowanych tak&e nast%pnie w osobnym dokumencie30. W zakresie tym EBC zauwa&a, &e "rodki rekapitalizacyjne przyjmowane w pa'stwach cz!onkowskich powinny mie# na celu wzmocnienie pozycji kapita!owej instytucji finansowych o zasadniczo zdrowej sytuacji dla poprawy funkcjonowania i stabilno"ci systemu bankowego oraz dla zapewnienia odpowiedniego finansowania gospodarki. Wskazane jest w szczególno"ci przyj%cie spójnego podej"cia przy okre"laniu warunków rekapitalizacji i cen instrumentów maj$cych dostarczy# instytucjom finansowym kapita!u pierwszej kategorii (Tier 1). EBC podkre"la wag% odpowiedniego ustalania warunków cenowych rekapitalizacji, kieruj$cego si% celami zwi%kszenia stabilno"ci systemu finansowego, u!atwienia powrotu do normalnych warunków na rynku oraz zapewnienia odpowiedniego finansowania gospodarki. EBC zwraca tak&e uwag%, &e warunki cenowe wsparcia kapita!owego powinny by# oparte na stopniu ryzyka i zale&e# od sytuacji na rynku, przy uwzgl%dnieniu ryzyka zarówno dla okre"lonego instrumentu wybranego dla wniesienia kapita!u, jak równie& dla danej instytucji. Nale&y w odpowiedni sposób wybra# szczególne cechy instrumentów wniesienia kapita!u, tak aby, zach%caj$c do wczesnego zako'czenia pa'stwowego wsparcia kapita!owego dla banków, nie powodowa!y one nadmiernego wzrostu kosztu kapita!u.
3.4
Na powy&szym tle EBC wyra&a nast%puj$ce uwagi. Po pierwsze, EBC zauwa&a, &e zgodnie z projektem ustawy pa'stwo mo&e udziela# gwarancji w celu u!atwienia rekapitalizacji przez podmioty dzia!aj$ce na rynku instytucji finansowych przechodz$cych trudno"ci, w stosunku do których wszcz%to post%powanie naprawcze. EBC rozumie zatem, &e uruchomienie tych gwarancji prowadzi!oby do wniesienia przez pa'stwo kapita!u do instytucji finansowych dotkni%tych trudno"ciami. W zwi$zku z powy&szym EBC podkre"la, &e zgodnie z Zaleceniami oraz punktem 9 Deklaracji, "rodki rekapitalizacyjne stosowane przez pa'stwa cz!onkowskie powinny mie# na celu wzmocnienie pozycji kapita!owej instytucji finansowych przechodz$cych trudno"ci, ale o zasadniczo zdrowej sytuacji.
29
30
Zob. opini% EBC CON/2008/44 z dnia 3 pa)dziernika 2008 r. wydan$ na wniosek Ministra Finansów Irlandii w sprawie projektu ustawy o instytucjach kredytowych (wsparcie finansowe) z 2008 r.; opini% EBC CON/2008/54 z dnia 17 pa)dziernika 2008 r. wydan$ na wniosek Ministerstwa Spraw Gospodarczych Danii w sprawie projektu ustawy o stabilno"ci finansowej; opini% EBC CON/2008/55 z dnia 20 pa)dziernika 2008 r. wydan$ na wniosek Ministerstwa Finansów Austrii w sprawie projektu "rodków prawnych dla zapewnienia stabilno"ci austriackiego rynku finansowego; opini% EBC CON/2008/58 z dnia 23 pa)dziernika 2008 r. wydan$ na wniosek Banca d’Italia w imieniu Ministerstwa Spraw Gospodarczych i Finansów W!och w sprawie dwóch dekretów-ustaw zawieraj$cych pilne "rodki dla zagwarantowania stabilno"ci systemu bankowego i sta!ej dost%pno"ci kredytu; opini% EBC CON/2008/75 z dnia 24 listopada 2008 r. wydan$ na wniosek Ministerstwa Finansów Finlandii w sprawie projektu ustawy o pa'stwowych inwestycjach kapita!owych w banki depozytowe; opini% EBC CON/2008/79; opini% EBC CON/2008/81; opini% EBC CON/2009/3; opini% EBC CON/2009/6; opini% EBC CON/2009/11 z dnia 9 lutego 2009 r. wydan$ na wniosek Ministerstwa Finansów *otwy w sprawie projektu przepisów o sprawiedliwych wyp!atach na rzecz banku lub jego udzia!owców; oraz opini% EBC CON/2009/16 z dnia 25 lutego 2009 r. wydan$ na wniosek Ministra Finansów Irlandii w sprawie projektu ustawy o Narodowym Funduszu Rezerwy Emerytalnej (nowelizacja) oraz ró&nych przepisach z 2009 r. Zob. „Recommendations of the Governing Council of the European Central Bank on the pricing of recapitalisations” („Zalecenia Rady Prezesów Europejskiego Banku Centralnego w sprawie okre"lania ceny "rodków rekapitalizacyjnych”) z dnia 20 listopada 2008 r., opublikowane dnia 19 grudnia 2008 r. na stronie internetowej EBC pod adresem www.ecb.europa.eu (dzia! „Publications”) (zwane dalej „Zaleceniami”).
6
3.5
Po drugie, w kwestii ustalania cen pa'stwowych gwarancji rekapitalizacyjnych, EBC przypomina organowi zasi%gaj$cemu opinii o kluczowym znaczeniu zapewnienia równych warunków dla harmonizacji okre"lania cen takich gwarancji w strefie euro oraz w UE. Ponadto EBC przypomina, &e cen% pa'stwowej gwarancji rekapitalizacyjnej opiera si% na stopniu ryzyka i uzale&nia od sytuacji na rynku, jak równie& okre"la si% na podstawie ceny odpowiadaj$cej jej gwarancji na rynku. W tym kontek"cie EBC przyjmuje z zadowoleniem przepisy art. 11 i 12 projektu ustawy, jak równie& przepisy wykonawcze maj$ce zosta# wydane przez Ministra Finansów, które uzale&niaj$ nale&n$ op!at% prowizyjn$ m.in. od ratingu ryzyka beneficjenta.
3.6
Po trzecie, EBC przypomina tak&e polskim w!adzom, &e instytucje finansowe korzystaj$ce z gwarancji nie mog$ czerpa# zysków z nieodpowiedniego wykorzystania swojego statusu instytucji z gwarancj$ Skarbu Pa'stwa do poszerzania zakresu dzia!alno"ci w sposób zak!ócaj$cy funkcjonowanie rynku. W zwi$zku z tym EBC ponownie podkre"la wag% przyj%cia odpowiednich zabezpiecze', takich jak ograniczenia w marketingu produktów finansowych lub w rozszerzaniu dzia!alno"ci opieraj$cym si% na gwarancjach pa'stwa.
3.7
Po czwarte, zgodnie z Deklaracj$, EBC podkre"la tak&e kluczowe znaczenie harmonizacji zako'czenia krajowych programów wsparcia sektora finansowego w UE, z uwagi na to, &e zastosowanie takich programów ma na celu przywrócenie normalnych warunków na rynku. W tym kontek"cie, powtarzaj$c stanowisko wyra&one w poprzednich opiniach31, EBC z zadowoleniem przyjmuje przyj%cie wprost w projekcie ustawy, &e udzia! pa'stwa w instytucjach finansowych wynikaj$cy z przymusowego przej%cia przez pa'stwo ma charakter tymczasowy, a rola pa'stwa jako akcjonariusza jest ograniczona zarówno poprzez wskazanie terminu ko'cowego, jak równie& w zale&no"ci od rozwoju warunków na rynku32. Z zadowoleniem EBC przyjmuje równie& wprowadzenie "ci"le okre"lonego terminu ko'cowego, dnia 31 grudnia 2010 r., dla udzielania pa'stwowych gwarancji rekapitalizacyjnych oraz dokonywania przymusowych przej%#33. W tym kontek"cie EBC sugeruje wprowadzenie do art. 25 projektu ustawy bardziej precyzyjnego odes!ania do udzielania pa'stwowych gwarancji rekapitalizacyjnych poprzez rozszerzenie odes!ania w tym przepisie do art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1. Na tle projektu ustawy wydaje si% natomiast, &e w przypadku wykonania pa'stwowych gwarancji rekapitalizacyjnych zwi$zany z tym wk!ad kapita!owy pa'stwa do instytucji finansowych nie jest w za!o&eniu "rodkiem tymczasowym, który by!by stosowany jedynie w czasie trwania obecnego kryzysu albo do okre"lonego terminu w przysz!o"ci. W zwi$zku z powy&szym EBC sugeruje wprowadzenie dla pa'stwowej w!asno"ci akcji nabytych w wyniku wykonania gwarancji rekapitalizacyjnej zgodnie z art. 5 ust. 1 projektu ustawy podobnych ogranicze', jak te dotycz$ce akcji nabytych przez pa'stwo w wyniku przymusowego przej%cia zgodnie z art. 14 projektu
31
32 33
Zob. np. punkt 3.1.3 opinii EBC CON/2009/3, punkt 3.3 opinii EBC CON/2009/6 oraz punkt 3.1.3 opinii EBC CON/2009/16 z dnia 25 lutego 2009 r. wydanej na wniosek Ministra Finansów Finlandii w sprawie projektu ustawy o Narodowym Funduszu Rezerwy Emerytalnej (nowelizacja) oraz ró&nych przepisach z 2009 r. Zob. art. 14 ust. 9 projektu ustawy. Zob. art. 25 projektu ustawy.
7
ustawy. W tym kontek"cie EBC odnotowuje, &e zawarta w art. 7 ust. 3 projektu ustawy klauzula progresji dotycz$ca dywidendy p!atnej od uprzywilejowanych akcji Skarbu Pa'stwa stwarza dla emitenta zach%t% do jak najszybszego wykupienia akcji nabytych przez Skarb Pa'stwa34. Dla pe!nej efektywno"ci takiej klauzuli potrzebne by!oby jednak odpowiednie postanowienie w statucie danej instytucji finansowej, umo&liwiaj$ce jej umorzenie takich akcji wed!ug w!asnego uznania w przypadku, gdy wk!ad kapita!owy Skarbu Pa'stwa nie b%dzie ju& potrzebny35. EBC zauwa&a, &e w zwi$zku z powy&szym, poprzez wprowadzenie tak otwartego mechanizmu, projekt ustawy nie jest w pe!ni zgodny z Deklaracj$, która w jasny sposób zwraca uwag% na potrzeb% tymczasowej natury krajowych programów wsparcia oraz ich ram prawnych, nawet je&eli mog$ by# one przed!u&ane albo odnawiane36. 3.8
Uwagi techniczne EBC wskazuje na mo&liwe przeoczenie w art. 15 ust. 2 projektu ustawy, który wydaje si% przewidywa# zastosowanie niektórych skutków poddania instytucji finansowej zarz$dowi komisarycznemu jedynie w stosunku do organów banku. Wydaje si% jednak, &e intencj$ projektodawcy jest stosowanie tego przepisu tak&e do zak!adów ubezpiecze'. Dla jasno"ci EBC zaleca zatem zast$pienie odniesie' do „banku” w art. 15 ust. 2 odniesieniami do „instytucji finansowej”.
Niniejsza opinia zostanie opublikowana na stronie internetowej EBC.
Frankfurt nad Menem, dnia 9 marca 2009 r.
[podpisano] Prezes EBC Jean-Claude TRICHET 34
35
36
Zob. komunikat Komisji w sprawie rekapitalizacji, punkt 19 którego przewiduje, &e „Warunki na jakich ustala si% ceny powinny … zach%ca# banki do sp!acenia pomocy pa'stwa, gdy tylko sko'czy si% kryzys”. Zob. te& punkt 7 Zalece' oraz punkt 3.2 opinii EBC CON/2008/79. Mo&liwym sposobem osi$gni%cia tego skutku by!aby zmiana wykazu wymaganych elementów umowy gwarancji przewidzianego w art. 6 ust. 5 projektu ustawy, tak aby zawiera! on obowi$zek wprowadzenia do statutu klauzuli umo&liwiaj$cej przymusowe umorzenie akcji b%d$cych w posiadaniu Skarbu Pa'stwa, zgodnie z art. 359 ustawy z dnia 15 wrze"nia 2000 r. – Kodeks spó!ek handlowych (Dz. U. z 2000 r., Nr 94, poz. 1037, z pó)n. zm.). Zob. zawarte w Deklaracji stwierdzenie, &e „…w ka&dym wypadku dzia!ania te b%d$ skonstruowane w sposób zapewniaj$cy unikni%cie zak!óce' równych warunków konkurencji oraz mo&liwych nadu&y# na niekorzy"# podmiotów nie b%d$cych beneficjentami tych programów. W konsekwencji, program b%dzie ograniczony co do kwoty, tymczasowy (podkre"lenie nasze) i b%dzie stosowany pod "cis!ym nadzorem organów administracji w!a"ciwych dla rynku finansowego…”. Zob. te& komunikat Komisji w sprawie "rodków ratunkowych, punkt 24.
8