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Savoirs communs n°16

El financiamiento de las ciudades latinoamericanas Herramientas para el desarrollo urbano sostenible

Agence Française de Développement, IPEA & Fundación Ciudad Humana

Savoirs communs La serie Savoirs communs tiene por objetivo fomentar una dinámica de intercambios y de capitalización en torno a las prácticas respectivas de la AFD y de los actores de la ayuda al desarrollo con una perspectiva de aprendizaje y de enriquecimiento común. Todos los números de la serie se pueden descargar en el sitio www.afd.fr

Comité de pilotaje de la AFD: Clotilde Boutrolle, Marion Joubert y Marie Joly (división Entidades Territoriales Locales y Desarrollo Urbano), Marie-Pierre Bourzai-Chérif, Sarah Morsi y Marion Douchin (departemento América Latina y el Caribe) Redacción: Jérémie Cavé (BIO by Deloitte, LATTS – Laboratorio Técnicas, Territorios y Sociedades), Matias Kalfon (Calia Conseil), David Albrecht (consultora independiente, Ipraus – Instituto parisino de Investigación, Arquitectura Urbanística, Sociedad), Benjamin Michelon (Groupe Huit), Louise David (consultora independiente, LATTS); con la contribución de Olivier Jan y Blandine Chenot (BIO by Deloitte), Juliana Varney, Chloé Jaillard y Robert Picard (Calia Conseil), Eduardo Brisson (Groupe Huit), Jacques Gally (consultor independiente) Coordinación editorial: Marie de Jerphanion y Laureline Felder (AFD), Marie-Laure Portal (consultora independiente) Traducción: Monica Rollinger Realización gráfica: www.letroisiemepole.com Marzo 2014

El financiamiento de las ciudades latinoamericanas Herramientas para el desarrollo urbano sostenible Este trabajo se basa en las ponencias de un ciclo de conferencias organizado en América Latina (en México, Colombia y Brasil), en noviembre y diciembre de 2013, en el que participaron profesionales y expertos en temas urbanos. El primer seminario, organizado en México el 21 de noviembre en colaboración con la Sedatu (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano del gobierno federal mexicano), se consagró a los desafíos que enfrentan la política territorial y sus herramientas al servicio de la ciudad compacta. El segundo, organizado en Bogotá el 3 de diciembre en colaboración con la Fundación Ciudad Humana, se centró en el financiamiento de las acciones relacionadas con el cambio climático y la inclusión social. Por último, el tercero que se llevó a cabo en Brasilia los días 9 y 10 de diciembre en colaboración con el IPEA (Instituto de Investigación en Economía Aplicada), abordó el tema de las asociaciones entre actores públicos y privados. Esta publicación fue realizada por un equipo de redacción conformado por: Jérémie Cavé, consultor sénior de BIO by Deloitte e investigador asociado del LATTS, Matias Kalfon, director de proyectos de Calia Conseil, David Albrecht, consultor independiente (por cuenta de BIO by Deloitte) e investigador asociado del Ipraus, Benjamin Michelon, urbanista/jefe de proyectos de Groupe Huit, Louise David, consultora independiente (por cuenta de BIO by Deloitte) e investigadora asociada del LATTS, Jacques Gally (consultor independiente). También contribuyeron a esta publicación: Olivier Jan y Blandine Chenot (BIO by Deloitte), Juliana Varney, Chloé Jaillard y Robert Picard (Calia Conseil), Eduardo Brisson (Groupe Huit). El equipo de redacción y la AFD agradecen a todos los participantes de los seminarios por sus diagnósticos y experiencia.

1

Índice

Prólogo _____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________

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Introducción _________________________________________________________________________________________________________________________________________________

6

1. El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible? _________________________________________________________________________________________________________

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1. Sociedades muy urbanizadas y polarizadas, desafíos para la acción pública ________________________ 12 Una población principalmente urbana _________________________________________________________________________________________________ 12 En la morfología urbana se reflejan profundas desigualdades ______________________________________________________ 12 Tres desafíos mayores para un desarrollo urbano sostenible ________________________________________________________ 14 2. Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana ____________ 16 Descentralización y manifestación de un nuevo actor ____________________________________________________________________ 16 Numerosas innovaciones en el sector urbano ___________________________________________________________________________________ 18 Una necesidad recurrente de recursos financieros… y de herramientas ____________________________________ 19

2. Palancas de financiamiento de las entidades territoriales _____________________

22

1. Palanca nº 1: subvenciones y transferencias intergubernamentales ______________________________________ 24 2. Palanca nº 2: la movilización de capitales y mercados financieros _________________________________________ 28 3. Palanca nº 3: fiscalidad y captación de plusvalías prediales e inmobiliarias ________________________ 32 4. Palanca nº 4: impuestos a los usuarios ___________________________________________________________________________________________ 36 5. Palanca nº 5: asociaciones con el sector privado _________________________________________________________________________ 40

2

3. Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes _____________________________________________________________________________________________________________

44

1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles? _________________________________________________________________________________ 46 Elegir el modo de gestión más adaptado a cada proyecto _____________________________________________________________ 47 Supervisar la formalización de una APP y garantizar su viabilidad financiera _________________________ 50 Garantizar un seguimiento eficaz de la APP en fase de explotación __________________________________________ 52 2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta? _________________________________ 56 ¿Hacia una renovación de la acción territorial pública en América Latina? ______________________________ 57 Replantear la tributación predial ____________________________________________________________________________________________________________ 60 ¿Qué herramientas de cooperación entre sector público y sector privado? ____________________________ 62 3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes _________________________________________ 68 Emergencia de las finanzas del “clima” ________________________________________________________________________________________________ 68 Medidas de adaptación e inclusión social ____________________________________________________________________________________________ 70 La necesidad de planificación y de una acción pública integrada _________________________________________________ 72

4. Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina ___________________________________________________________________________

76

1. En la etapa previa: ¿qué marco de acción para un resultado óptimo? ____________________________________ 78 2. Innovaciones para el financiamiento de una ciudad sostenible: ¿qué herramientas? __________ 80 3. En la etapa posterior: ¿qué seguimiento? ______________________________________________________________________________________ 84 4. ¿Qué margen de maniobra en cada nivel? _____________________________________________________________________________________ 86

Anexos ____________________________________________________________________________________________________________________________________________________________ Anexo 1: Principales siglas y acrónimos

_____________________________________________________________________________________________

88 89

Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano ___________________________________ 90

Mayor información… _____________________________________________________________________________________________________________________

106

3

Prólogo La séptima edición del Foro Urbano Mundial (FUM), organizado en abril de 2014 en la ciudad colombiana de Medellín, representa una oportunidad para participar en la reflexión acerca de la urbanización contemporánea, preparar el terreno para la Conferencia de las Naciones Unidas “Hábitat III” en 2016, y redefinir la agenda urbana internacional de los próximos 20 años. La participación de la AFD en el FUM de 2014 manifiesta su voluntad de contribuir a la reflexión y a las orientaciones para un desarrollo urbano sostenible a nivel mundial. Es una decisión que respalda el compromiso del Estado francés para consolidar las entidades territoriales, la planificación urbana territorial y la lucha contra el cambio climático. Son objetivos que comparte con el Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), organismo que tiene por misión aconsejar al gobierno brasileño en la formulación y evaluación de sus políticas públicas, así como con la Fundación colombiana Ciudad Humana que promueve la construcción participativa de ciudades sostenibles. Desde una perspectiva de preparación para la séptima edición del FUM, la AFD, el IPEA y la Fundación Ciudad Humana se comprometieron así a fomentar una visión pionera adaptada a los desafíos contemporáneos del desarrollo urbano en América Latina. En efecto, se requieren importantes recursos para edificar ciudades productivas, sostenibles e incluyentes. Ahora bien, en un contexto de restricciones presupuestarias, los responsables de las ciudades necesitan movilizar herramientas de financiamiento variadas e innovadoras para la implementación de sus políticas. Establecida en América Latina desde 2007, la AFD definió el desarrollo urbano sostenible como uno de sus ejes mayores de intervención en esta región. 4

Entre 2007 y 2013, la AFD dedicó más de 2 000 millones de euros al desarrollo urbano en América Latina, de los cuales el 40% fueron préstamos directos a las entidades territoriales y a los bancos que las financian. Más allá de los financiamientos, la AFD le da prioridad a la colaboración con las autoridades públicas locales, actores mayores de las políticas urbanas, fomentando los intercambios de experiencia y de conocimientos entre Francia y América Latina para contribuir a la reflexión sobre las posibilidades del desarrollo urbano sostenible. De esta manera, desde el 2011, la AFD, el IPEA y la Fundación Ciudad Humana han organizado varios eventos sobre el tema de la ciudad y del cambio climático junto con socios institucionales franceses y latinoamericanos. A través de sus actividades, se identificaron los desafíos generados por la recurrente brecha entre necesidades y recursos movilizables. Se hizo un llamado para llevar a cabo una reflexión concreta sobre la optimización y el aumento de las herramientas para el financiamiento de la ciudad sostenible, tema que ocupa un lugar central en esta publicación. Este proceso que se efectúa dentro del marco del FUM también se inscribe plenamente en la perspectiva de la conferencia “París Clima 2015”, y en la definición de los objetivos del desarrollo sostenible que serán establecidos en 2016. La emergencia de ciudades sostenibles es, en efecto, uno de los mayores desafíos del mundo en las próximas décadas. Anne Paugam

Ricardo Montezuma

Directora general Director de la Fundación de la Agence Française Ciudad Humana de Développement

Marcelo Cortês Neri Presidente del IPEA Ministro de Asuntos Estratégicos de la República Federativa del Brasil

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Introducción A raíz de las protestas populares de junio del 2013 en Brasil, el más grande de los países latinoamericanos, se desencadenó un cuestionamiento sobre la calidad, el costo y el acceso de los servicios públicos (relacionados principalmente con la educación, los transportes y la salud). Esos eventos mostraron lo difícil que resulta la gestión de la urbanización contemporánea para las autoridades públicas locales. De hecho, enfrentan los desafíos de un desarrollo urbano rápido que sería conveniente reestructurar, regular, y hasta impulsar. Ahora bien, ya sea en materia de ordenamiento territorial, de política territorial o de grandes equipamientos estructurantes; ya sea en el sector de la vivienda, de la movilidad o bien de los servicios esenciales (agua, saneamiento, residuos, energía), sus medios financieros resultan todavía limitados ante la magnitud de las necesidades. Al mismo tiempo, las expectativas de las poblaciones urbanas en materia de preservación de derechos sociales y ambientales fundamentales son, y con toda razón, cada vez mayores. Recurrir a fuentes de financiamiento diversificadas se ha vuelto imprescindible. Pero este tipo de gestiones plantea problemas de equilibrio relacionados con la duración, las garantías y la regulación de esos instrumentos financieros. ¿Cómo pueden las entidades territoriales movilizar los recursos necesarios para aportar capitales a las infraestructuras urbanas? ¿Cómo atraer inversiones privadas y preservar el interés de las poblaciones urbanas? ¿Cuál es la manera de funcionar más adecuada para optimizar las relaciones entre operadores públicos y privados?

6

Después de varias décadas de crecimiento urbano acelerado que se caracterizaron por cierto laxismo, de manera progresiva las autoridades públicas locales latinoamericanas están retomando la iniciativa en materia de financiamiento del desarrollo urbano y, en particular, en lo relacionado con la captación de las plusvalías territoriales e inmobiliarias. De este modo, se procuran los medios para acrecentar su capacidad de control sobre el desarrollo urbano. Sin embargo, para lograrlo, las entidades territoriales necesitan contar con una amplia gama de herramientas para el financiamiento urbano. Así, más allá del problema de la falta de recursos, esta publicación tiene por objetivo abordar el desafío del financiamiento del desarrollo urbano de manera directa, desde el ángulo de los medios de los que se disponen y/o que se contemplan, para dar respuesta a la pregunta siguiente: ¿Cómo movilizar los variados e innovadores recursos para financiar inversiones en el ordenamiento, el equipamiento y los servicios urbanos que permitan compartir la plusvalía urbana de manera más equitativa? En efecto, cuando las autoridades públicas locales movilizan recursos externos y/o innovadores, el primer problema que se plantea es el de la preservación del interés general, que depende de una selección pertinente de las herramientas disponibles para financiar el desarrollo urbano. Por lo tanto, en este caso se trata de utilizar las herramientas del financiamiento del desarrollo urbano teniendo en cuenta las experiencias más innovadoras en América Latina y en Francia.

7

Para contribuir a esta reflexión sobre el financiamiento de un desarrollo urbano sostenible en América Latina, la AFD y sus socios latinoamericanos organizaron 3 seminarios. El primero, que se realizó en México en colaboración con la Sedatu (Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano del gobierno federal mexicano), dedicado a los desafíos de la política territorial y de sus herramientas al servicio de la ciudad compacta. El segundo, organizado en Bogotá con la Fundación Ciudad Humana, se centró en el financiamiento de las acciones relacionadas con el cambio climático y la inclusión social. Por último, el tercero que se llevó a cabo en Brasilia, en colaboración con el IPEA (Instituto de Investigación en Economía Aplicada), abordó el tema de las asociaciones entre actores públicos y privados. La presente publicación se articula en torno a cuatro partes. En primer lugar, se presentan los principales retos del desarrollo urbano que enfrenta la acción pública local en América Latina. El segundo capítulo contempla sucesivamente las herramientas que tienen a disposición las entidades territoriales latinoamericanas para financiar el desarrollo urbano: de esta manera se identificaron y analizaron 5 tipos de herramientas (“palancas”). En la tercera parte del trabajo, se examinan las herramientas de financiamiento más innovadoras para cada uno de los tres desafíos identificados. En la última parte se concluye el análisis con varias recomendaciones para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina.

8

© Guillaume Chiron, AFD

Barrio desfavorecido en São Paulo, Brasil.

9

1 El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?

Desde hace algunos años, las autoridades públicas locales tratan de cambiar esta realidad, a menudo con cierta creatividad. Si los resultados no están a la altura de las necesidades – o al menos no por ahora –, dichas iniciativas traducen una verdadera dinámica por parte de las autoridades públicas para retomar la iniciativa en materia de desarrollo urbano, en particular a nivel local.

10

© Guillaume Chiron, AFD

Las ciudades latinoamericanas se caracterizan por sus desequlibrios. El rápido crecimiento de las ciudades que conlleva una expansión horizontal y una segregación socio-espacial, está a las antípodas de lo que debería ser un desarrollo urbano sostenible.

El contraste de las construcciones urbanas en São Paulo, Brasil.

11

muy urbanizadas y polarizadas, 1.1 Sociedades desafíos para la acción pública

Una población principalmente urbana “ La tasa de urbanización de América Latina es la más alta del mundo.”

1 Sección Población del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales del Secretariado de las Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2010 Revision (2011) et World Urbanization Prospects: The 2011 Revision (2012). 2 AFD, 2012, L’économie informelle dans les pays en développement, Conferencias y Seminarios, p. 205.

12

América Latina es la región más urbanizada del mundo. En 2011, su población urbana era de 472 millones de personas, o sea un 79% de la población total. Se estima que en 2030 representará el 83% de la población total y en 2050 será de 650 millones de habitantes. El ejemplo de los dos países más poblados del continente es más que significativo: en 60 años, la población urbana mexicana se multiplicó 11 veces hasta representar un 78% de la población total en 2010, y en el mismo lapso la población brasileña se multiplicó por 9 para llegar a una tasa de urbanización de 84% en 20101.

En la morfología urbana se reflejan profundas desigualdades Las sociedades latinoamericanas cuentan en­ tre las más desiguales del mundo: 13 Estados latinoamericanos figuran en la lista de los 20 países cuya distribución de ingresos es la más desigual. Una tercera parte de los latino­ americanos vive por debajo del umbral de po­ breza y casi la misma cantidad vive en barrios precarios (entre los cuales las favelas). La mitad de los países de Sudamérica tiene tasas de desempleo urbano informal superiores al 50%2. En términos de morfología urbana, esto conlleva una segregación socio-espacial muy visible: barrios precarios poco integra­ dos contiguos a barrios residenciales de lujo, a menudo dotados de grandes medidas de seguridad. Las sociedades latinoamericanas

Esas desigualdades sociales y espaciales se in­ ten­sifican debido a la magnitud de las carencias en materia de planeación e infraestructuras. Éstas se manifiestan principalmente en los

“De los 20 países más desiguales del mundo, 13 son latinoamericanos.”

Una urbanización fuerte, informal y desigual Argentina

Brasil

Chile

Colombia

México

Perú

41

198

17

47

121

30

Tasa de urbanización (2012)4

93%

85%

89%

76%

78%

78%

Tasa de hábitat “informal” en comparación con la población urbana total (2009)5

21%

27%

9% (2005)

14%

14% (2007)

36% (2007)

Índice de distribución de ingresos (Índice de Gini) (2010)6

44

55 (2009)

52 (2009)

56

47

48

Población total (en millones) (2012)3

3 Estadísticas del Banco Mundial (http://data. worldbank.org/). 4 Ibid. 5 Indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (http://mdgs. un.org/unsd/mdg/). 6 Op. cit., nota 3.

1. Sociedades muy urbanizadas y polarizadas, desafíos para la acción pública

puede ser una manera de interpretar el título del FUM de 2014: “Urban Equity in Development – Cities for Life”.

se caracterizan por una fuerte dualidad entre “incluidos” y “excluidos” del desarrollo. Esta situación provoca frustraciones y crisis urba­ nas que generan un importante aumento de la inseguridad: nueve de las diez ciudades que registran las tasas de homicidio más altas del mundo son latinoamericanas. Romper el cír­ culo vicioso de la violencia y de la exclusión

El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?

© Guillaume Chiron, AFD

Densidad urbana de un barrio de São Paulo, Brasil.

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urbana, ya sea para recuperar o acompañar el desarrollo urbano, o bien para renovar o dar mantenimiento a la infraestructura exis­ tente, son enormes. Además, desde el punto de vista medioambiental, los barrios más des­ favorecidos son, en la mayoría de los casos, aquellos cuya huella ecológica es la más baja pero también los más expuestos a los azares del cambio climático. © Luciano Calligaris Junior, Ciudad de Rio Claro

Tres desafíos mayores para un desarrollo urbano sostenible

Planta depuradora de agua que se construyó gracias a una asociación público-privada, en la ciudad de Rio Claro, estado de São Paulo, Brasil.

7 http://mdgs.un.org/ unsd/mdg/SeriesDetail. aspx?srid=710

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Las observaciones anteriores destacan tres características fundamentales del desarrollo urbano en América Latina, que representan otros tantos desafíos para el futuro.

barrios marginales o en barrios de invasiones que se fueron imponiendo progresivamente como un componente más del medio urbano: por ejemplo, 27% de la población urbana brasi­ leña vive en los barrios marginales (ONU 2012)7. Si bien las invasiones en promedio están me­ jor consolidadas que en otras regiones del mundo, se siguen caracterizando por su falta de saneamiento, su sobrepoblación, la pre­ cariedad de los materiales de construcción, la falta de equipamientos y su dificultad de acceso a los servicios públicos. Por lo tanto, las necesidades en materia de infraestructura

Primero, un retraso estructural en términos de equipamientos urbanos, que no cumple con la “productividad urbana” que promueve la ONU-Hábitat para generar eficiencia y em­ pleos decentes. Por lo tanto, se trata de promo­ ver en forma paralela el desarrollo de infraes­ tructuras y de servicios básicos (agua, energía eléctrica, saneamiento, residuos), de transpor­ tes, de terrenos y de viviendas accesibles (sobre todo para los pobres), de modo que se genere un marco propicio para la prosperidad econó­ mica, social y ambiental. Este incremento de la productividad se convierte en un argumento adicional y en un incentivo para otorgar a los citadinos un ingreso decente que les permita satisfacer sus necesidades esenciales.

1. Sociedades muy urbanizadas y polarizadas, desafíos para la acción pública

Segregación urbana en Barranquilla, Colombia.

El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?

La tercera característica tiene que ver con los recursos naturales sobreexplotados y la creciente vulnerabilidad de los ecosistemas urbanos víctimas del cambio climático. Por lo tanto, resulta necesario replantear la relación que existe entre los territorios poblados y los azares del clima. Cada una de las ciudades tie­ ne que empezar por controlar el impacto que tienen sus acciones sobre el medio ambiente local (reducir su huella ecológica) así como prepararse a la prevención y gestión de los riesgos (naturales y antrópicos), con el obje­ tivo de incrementar su resiliencia.

© Thibault Hatton, AFD

Además, la tendencia a la individualización y a la privatización del desarrollo urbano con­ lleva una expansión importante así como una fragmentación del espacio urbano. Este fe­ nómeno obliga a replantearse la noción de “derecho a la ciudad” que promueve el pro­ grama ONU-Hábitat y que supone objetivos para la inserción urbana de los habitantes, reducción de las desigualdades por medio de la promoción de la diversidad social e imple­ mentación del acceso para todos a los ser­ vicios públicos esenciales (educación, salud, servicios en red, etc.).

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entidades territoriales, artífices 1.2 Las de una renovación de la acción pública urbana

Descentralización y manifestación de un nuevo actor “ La descentralización ha generado un aumento del financiamiento urbano por parte de las entidades territoriales locales. ”

zaron progresivamente sus competencias en materia de ordenamiento territorial (1983 en México, 1988 en Brasil, 1991 en Colombia).

Cada vez más, en todo el mundo, el financia­ miento del desarrollo urbano por el sector pú­ blico lo llevan a cabo las entidades territoriales. Así, según una lógica de subsidiariedad, la des­ centralización busca adaptar mejor las políti­ cas públicas urbanas al territorio concernido. En América Latina, con el regreso de los regí­ menes democráticos a partir de los años 19801990, la mayoría de los Estados descentrali­

Para enfrentar los numerosos e inmediatos desafíos del desarrollo urbano, las transfe­ rencias intergubernamentales siguen siendo una palanca imprescindible para las entidades territoriales. La década del 2000 también se caracterizó por un destacado aumento de las inversiones urbanas en las que se involucra­ ron todos los actores públicos.

Atribuciones de las autoridades públicas locales en Colombia, Brasil y México8 Posibilidad para las autoridades locales…

8 ONU Habitat, 2012, Estado de las Ciudades de América Latina y el Caribe 2012: Rumbo a una nueva transición urbana, p. 143.

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Competencia en materia de recaudo de…

… de introducir nuevos impuestos

… de definir las tasas de imposición

… tasas

… impuestos

Colombia

No

Sí

Local

Central

Brasil

Sí

Sí

Local

Local

México

No

No

Local

Local

En México, la restructuración del financia­ miento de la vivienda a partir del año 2000 permitió financiar más de cuatro millones de viviendas en 10 años, y la creación del Fon­ do Nacional de Infraestructura (Fonadin) en 2008 permitió multiplicar los financiamien­ tos de proyectos de infraestructuras urbanas, sobre todo en materia de transportes públicos

masivos. Desde mediados de los años 1990, se han consolidado los reglamentos sobre conce­ siones y otras asociaciones público-privadas (APP) lo que ha generado un uso creciente de este modo de financiamiento. En Colombia, a pesar de que la ley autoriza tanto capitales públicos como privados en el financiamiento de las infraestructuras, entre 1993 y 2006 más de la mitad (54%) de la in­ versión en infraestructura se hizo con recursos públicos. Esta tendencia es aún más acentuada en el sector de los servicios urbanos: 87% en agua y saneamiento, 78% en transportes. Por lo general, entre 2000 y 2008, tanto el gasto como los ingresos municipales aumentaron hasta duplicarse.

2. Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana

En Brasil, después del retiro del gobierno fe­ deral en los años 1980-1990, con los sucesivos “Programas de aceleración del crecimiento” (PAC 1 y 2) se otorgaron, a partir del 2007, subvenciones y préstamos preferenciales para un número creciente de servicios urbanos, desde saneamiento hasta transporte, pasando por la vivienda o el manejo de residuos.

El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?

© Mariana Ceratti, Banco Mundial

Construcción de un nuevo edificio en São Bartolomeu, zona de bajos ingresos de Salvador, Brasil. Cientos de familias expuestas a inundaciones y deslizamientos de terrenos serán reubicadas en nuevos edificios.

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Los vectores de la inversión urbana

Parte de los ingresos fiscales en el PIB (2009)

11 AFD, 2014, Les enjeux du développement en Amérique latine, (Los desafiós del desarrollo en América Latina), 2e éd., p. 42. 12 ONU-Habitat, 2012, Estado de las ciudades de América latina y el Caribe, p. 142. 13 Ibid. 14 Richy F., juillet 2013, Villes en Développement, n° 95.

18

Brasil

15%

34%

7%

10%

6%

11

Gastos de inversión pública en % PIB (promedio 2009-2012)

27%

29%

39%

Parte de los gastos regionales y locales dentro del gasto gubernamental total (1980)12

22%

26%

32%

Parte de los gastos regionales y locales dentro del gasto gubernamental total (2000)13

32%

30%

42%

Numerosas innovaciones en el sector urbano

10 Ibid., p. 60.

Colombia

11%

Gastos de inversión pública en % PIB (promedio 2006-2008)

9 AFD, mars 2011, Les enjeux du développement en Amérique latine, (Los desafiós del desarrollo en América Latina) coll. « À savoir », p. 187.

México

10

9

En los últimos diez años, numerosas ciudades de América Latina implementaron ambicio­ sas políticas para renovarse en materia de equipamientos y servicios urbanos. Entre los principales sectores objeto de esta renova­ ción de la acción pública urbana en la región, se encuentran: proyectos urbanos integrados que “siguien­ do la política de "urbanismo social" de Mede­ llín (Colombia), pretenden articular las políti­ cas sectoriales y concentrar la inversión pública en los barrios informales”14; las intervenciones de “reconquista urbana”, sobre todo en cuestión de rehabilitación de los centros históricos (Quito, Salvador de Bahía, México, Rio de Janeiro, etc.);

programas de construcción de vivienda, con un cambio bastante claro de las políticas ha­ cia el modelo de producción de vivienda de interés social con acceso a la propiedad, a cargo del sector privado (véase el programa brasileño “Minha casa, minha vida”); expansión y mejoramiento de los servicios urbanos esenciales (agua, saneamiento, resi­ duos, energía eléctrica) y de las infraestruc­ turas regionales, para los cuales se recurre de nuevo a las APP, con la voluntad de aprove­ char las enseñanzas que dejaron los fracasos de los años 1990, en particular en el sector del agua; nuevos sistemas de movilidad urbana como los BRT (Bus Rapid Transit), como la Rede Integrada de Transporte de Curitiba (Brasil) o el Transmilenio de Bogotá, que transporta a cer­ ca de dos millones de personas al día en vías destinadas únicamente para BRT;

A pesar del renovado interés por el financia­ miento de las ciudades, a menudo el desarro­ llo de las urbes se ve obstaculizado por cierto número de trabas. La insuficiencia de herramientas, tanto finan­ cieras como técnicas, que permitan realizar grandes operaciones de urbanismo en asocia­ ción con la iniciativa privada dentro del mar­ co de una verdadera dirección de proyecto pública, explica en gran parte esta situación. Como lo explica Catherine Paquette: “Sin duda alguna, una de las explicaciones al escaso nú­ mero de grandes operaciones urbanísticas es la insuficiencia de herramientas, tanto finan­ cieras como técnicas, que permiten realizar­ las en asociación con la iniciativa privada, en

por una parte, el fortalecimiento de la auto­ nomía financiera de las entidades territoriales que son las principales responsables del desa­ rrollo urbano; por otra, el desarrollo de herramientas de financiamiento específicas para las operacio­ nes de ordenamiento urbano o para las inver­ siones estructurantes. Siguiendo lo dicho por Jaime Lerner16, “la ciudad no es un problema, la ciudad es una solución”17, numerosas autoridades públicas buscan hoy elaborar políticas innovadoras de

15 AFD, mars 2011, Les enjeux du développement en Amérique latine, p. 310. 16 Ex alcalde de Curitiba, y luego gobernador del estado de Paraná, en Brasil. 17 www.fucapi.br/tec/ imagens/revistas/001_ed018_ cidade_nao_e_problema_ cidade_e_solucao.pdf

2. Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana

Esos innegables logros son relativamente puntuales y, de manera general, los recursos y competencias que se transfieren a las entida­ des territoriales están por debajo de los desa­ fíos a los que se enfrentan.

el marco de un verdadero ente gestor públi­ co”15. Para poder garantizar una gestión satis­ factoria de sus territorios, las necesidades de las entidades territoriales de América Latina se sitúan tanto a nivel financiero como técnico y humano. Por lo tanto, no se trata únicamente de una cuestión presupuestaria. Actualmente, financiar el desarrollo urbano sostenible remi­ te a dos tipos de desafíos:

El Metrocable llega al barrio de Santo Domingo Savio, Medellín, Colombia.

El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?

Una necesidad recurrente de recursos financieros… y de herramientas

© Carlos Tobón, AFD

sacar de su aislamiento a los barrios precarios situados en los flancos de la montaña por me­ dio de la construcción de teleféricos urbanos (Metrocable) como en Medellín y luego en Río de Janeiro (teleférico do complexo do Alemão) o por medio de una escalera eléctrica como la de Medellín, con 384 metro de desnivel.

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desarrollo urbano sostenible que fortalezcan la cohesión social reduciendo al mismo tiem­ po su huella ecológica. Si a menudo las ciuda­ des son acusadas de ser importantes fuentes de deterioro ambiental y de problemas socia­ les, también cuentan con numerosas palancas para luchar de manera eficaz contra las difi­

cultades urbanas. Es lo que han constatado, en general, las entidades territoriales que buscan financiamientos innovadores para dar respuesta a estos problemas así como las ins­ tituciones financieras tales como la AFD, que proponen soluciones para emprender una descentralización operacional.

Visión de una institución financiera para las entidades territoriales de América Latina: promover la ciudad sostenible y solidaria En América Latina, la AFD fomenta un desarrollo económico equitativo y que respete al medio ambiente. En materia de desarrollo urbano, los préstamos que concede en la región (más de 2 000 millones de euros entre 2007 y finales del 2013) se reparten según dos ejes estratégicos complementarios: una ciudad sostenible (56%): financiamiento a programas de movilidad y transporte, medio­ ambientales, de energía renovable, de lucha contra el cambio climático… una ciudad solidaria (44%): financiamiento de proyectos de descentralización, de proyectos urbanos integrales, de acciones a favor del acceso a los servicios básicos y a la vivienda de interés social… La AFD es la única institución financiera internacional que presta directamente a las entidades territoriales , sin garantía del Estado y por montos muy significativos. A menudo, los proyectos

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financiados por la Agencia en América Latina hacen énfasis en los métodos y en las herramientas del ordenamiento y de la gestión urbana como la producción de vivienda, el fortalecimiento de las capacidades de gestión de los operadores de servicios urbanos o bien, el financiamiento de los transportes públicos y su tarificación. Además de su papel como financiador, la AFD moviliza cooperación técnica francesa (entidades territoriales, empresas…), que de esta manera desempeñan un papel catalizador para el intercambio de conocimientos relativos al desarrollo urbano sostenible. De hecho, existe una experticia francesa en materia de “caja de herramientas” operativa para el desarrollo urbano: APP, ingeniería en materia de transporte, de servicios y de medio ambiente, operadores públicos de ordenamiento, empresas de economía mixta, procedimientos específicos para el ordenamiento (tipo ZAC – Zona de ordenamiento concertado), sindicatos mixtos intermunicipales, planificación a escala metropolitana, etc.

© Carlos Tobón, AFD

2.Las entidades territoriales, artífices de una renovación de la acción pública urbana

El desarrollo urbano sostenible en América Latina: ¿Una ecuación imposible?

Obrero de la empresa S&E en el sector de obras del tranvía en la calle de Ayacucho, Medellín.

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2 Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

© Maria Fleischmann, Banco Mundial

La magnitud de los desafíos urbanos en América Latina y la creciente descentralización en la gestión de esos desafíos plantean de inmediato el problema de las herramientas de implementación y financiamiento de las que disponen o podrían disponer las entidades territoriales. Esas herramientas pueden ser agrupadas en cinco familias o “palancas”.

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Empleados municipales cubren de asfalto la avenida Atanasio Tzul, ciudad de Guatemala, Guatemala.

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nº 1 : subvenciones y transferencias 2.1 Palanca intergubernamentales

El financiamiento o cofinanciamiento del de­ sarrollo urbano que se genera gracias al contri­ buyente y que se recibe por medio del Estado central sigue siendo, en América Latina, una de las principales fuentes de recursos para los gobiernos locales, lo que relativiza el nivel de autonomía de muchas entidades territoriales latino­americanas. A pesar de que las reformas de descentralización les asignaron competen­ cias en materia de desarrollo urbano, el finan­

ciamiento de estas políticas todavía depende en gran parte de las subvenciones del Estado central. Por lo tanto, el desafío de las finanzas locales se sitúa principalmente a nivel de los mecanismos de perecuación de estas transfe­ rencias más que a nivel de la optimización de la fiscalidad local18. Los problemas de financia­ miento directamente relacionados con el desar­ rollo urbano, como la actualización del catastro, tienden a pasar a un segundo plano.

Parte de las transferencias del Estado en las finanzas locales en América Latina

18 La reforma mexicana de 2007, vía la revisión de la fórmula de cálculo del Fondo General de Participaciones (FGP), fue más bien un freno para la distribución de dotaciones entre entidades territoriales ricas y pobres.

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México

En 2012, las transferencias federales y estatales representaron en promedio 67% de los ingresos municipales, bajo la forma de “aportaciones” o de participaciones.

Brasil

En 2012, las transferencias de los estados de la Unión federativa brasileña y del Fondo de Financiamiento de la Educación (Fundef) a los 36 municipios de más de 500 000 habitantes (fuera de Duque de Caxias, estado de Río de Janeiro), o sea 53 millones de habitantes, representaron el 51.5% de sus ingresos corrientes. Las grandes ciudades son las más autónomas: las transferencias representaron alrededor del 40% de los ingresos corrientes del municipio de São Paulo.

Colombia

En 2008, las transferencias del Estado a los municipios representaron cerca de la mitad de sus ingresos totales, contra cerca de un 30% de ingresos fiscales propios. Las grandes ciudades son relativamente más autónomas: alrededor de 20% de transferencias y 33% de ingresos fiscales propios en el caso de Medellín, por ejemplo.

1. Palanca nº 1 : subvenciones y transferencias intergubernamentales

Las entidades territoriales dependen aún más del gobierno central cuando se trata de finan­ ciar los grandes proyectos urbanos o la polí­ tica de vivienda. A menudo, los programas y fondos de inversiones públicas nacionales re­ presentan la única opción que tienen las en­ tidades territoriales para movilizar capitales a mediano y largo plazo. Las Instituciones Finan­ cieras Especializadas (IFE) constituyen el mo­ delo que predomina como respuesta a las ne­ cesidades de financiamiento de los proyectos de infraestructura urbana. Esas instituciones son intermediarios financieros, administrados directamente desde la (o por) cuenta del Esta­ do central. Asumen formas muy diversas: desde un fondo de inversión íntegramente subvencionado (Fonadin en México, FFFIR19 en Argentina); hasta los bancos con los que trabajan las en­ tidades territoriales locales (Caixa Econômica Federal y BNDES20 en Brasil);

pasando por organismos de financiamiento que combinan subvenciones y créditos (Fin­ deter Financiera del Desarrollo Territorial- en Colombia, Banobras – Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos – en México). De esta forma, en Brasil, el Programa de Acele­ ración del Crecimiento (PAC) que constituye uno de los principales vectores de inversión en las infraestructuras urbanas (agua, saneamien­ to, residuos, transporte, energía), es adminis­ trado principalmente por medio de la Caixa Econômica Federal y por la BNDES. En el mar­ co de ese programa, la Caixa también financia grandes programas de planeación residencial, utilizando el Fondo de Garantía por el Tiempo de Servicio (FGTS), un fondo de ahorro de los trabajadores del sector formal dedicado prin­ cipalmente a la vivienda.

“Los fondos de inversión pública nacionales representan a menudo la única opción de las entidades territoriales al momento de movilizar capitales.”

19 Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional. 20 Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social.

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

© Fundación Ciudad Humana

Acera ampliada y ciclovías de la calle Carrerra 11 en Bogotá, Colombia.

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Balance de la palanca n° 1 La preeminencia de las IFE, que desde el punto de vista histórico son los principales financiadores del desarrollo urbano, puede generar un racionamiento de recursos en las entidades territoriales. Debido a las privilegiadas condiciones que ofrecen, las IFE a menudo se encuentran en situación de monopolio, e impiden el desarrollo de cualquier actividad por parte de los bancos comerciales en el mercado del financiamiento de las entidades territoriales. Pero no por ello las IFE dejan de ser una alternativa dinámica para los subsidios o el financiamiento del sector bancario clásico. En ese sentido conviene insistir en su dimensión pedagógica: sus acciones deberían contribuir a difundir una "cultura" virtuosa del préstamo público local. Éste debe considerarse como parte integrante del plan de financiamiento en el que la inversión urbana contribuye al incremento del patrimonio público y permite generar ingresos tarifarios o fiscales que participarán en el pago de la deuda.

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Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

© Marie-Pierre Bourzai-Chérif, AFD

1. Palanca nº 1: subvenciones y transferencias intergubernamentales

Centro de clasificación de residuos en Toledo, Brasil.

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nº 2 : la movilización de capitales 2.2 Palanca y mercados financieros

“El efecto de palanca del empréstito constituye una de las principales herramientas de estímulo para la inversión urbana.”

De la capacidad que tengan las autoridades públicas para movilizar capitales a largo plazo y orientarlos de manera eficaz hacia el finan­ ciamiento del desarrollo urbano depende que las ciudades latinoamericanas puedan recu­ perarse del retraso acumulado en materia de infraestructuras y servicios urbanos. El apalan­ camiento del préstamo, sea cual sea su tipo, constituye una de las principales herramientas para impulsar la inversión urbana. Permite re­ partir el financiamiento del proyecto sobre el tiempo de vida de una infraestructura y por lo tanto sobre los contribuyentes presentes y fu­ turos que se van a beneficiar de la misma.

sarrollo (BID), el Banco Mundial, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), y entre las instituciones de desarrollo bilaterales: la AFD (Francia), la JICA (Agencia de Cooperación In­ ternacional, Japón), o entonces la KFW (Ban­ co de Desarrollo del gobierno federal alemán). Las IFI ofrecen créditos a largo plazo, con tasas de interés razonables, generalmente destina­ das a financiar proyectos específicos. Sin em­ bargo, la mayoría de ellas, por lo general sólo prestan en divisas (con el consecuente riesgo cambiario) y requieren la garantía del Estado nacional, lo cual no fortalece en absoluto la au­ tonomía de las entidades territoriales.

Para diversificar sus fuentes de financiamien­ to, las entidades territoriales latinoamericanas buscan financiamiento en el mercado de ca­ pitales, ya sea a través de la deuda bancaria, o directamente mediante la emisión de bonos.

A nivel local, la participación de las IFI todavía es relativamente limitada con relación a las necesidades de financiamiento del desarro­ llo urbano así como con las cantidades que manejan. A menudo, la influencia de su inter­ vención se limita al nivel estatal, o entonces al de las entidades territoriales más grandes. Por lo que su acción sólo puede representar un complemento a la acción de las IFE y de los establecimientos financieros privados.

Las Instituciones Financieras Internacionales (IFI) son las alternativas más lógicas a las IFE nacionales. En América Latina, las más activas son, en orden, el Banco Interamericano de De­

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2. Palanca nº 2: la movilización de capitales y mercados financieros

La inestabilidad macroeconómica regional y la volatilidad de los flujos financieros que conlleva fueron por largo tiempo un freno mayor para el financiamiento en los merca­ dos de capitales privados de América Latina.

El endeudamiento contraído por las entida­ des territoriales con los bancos privados es motivo de recelo para las autoridades que aún no olvidan los problemas de las últimas décadas.

El endeudamiento de los estados federados en Brasil En Brasil, el regreso de la democracia y la descentralización de los años 1980, generaron en las entidades territoriales una frenética tendencia por endeudarse recurriendo a préstamos bancarios pero también a emisión de bonos (en especial en Río de Janeiro y en São Paulo), con tasas de interés muy altas. La estabilidad de la inflación a partir de 1994 provocó una crisis de sobreendeudamiento por lo que en 1997 el gobierno federal refinanció las deudas de 25 de los 27 estados de la federación así como de varias ciudades brasileñas. A principios de los años 2000, la deuda de los estados era más de dos veces superior a su ingreso corriente anual:

1.4 en 2011, para una deuda total de alrededor de 200 000 millones de USD, o sea una cuarta parte de la deuda federal. La Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) de 2001 determina criterios de endeudamiento estrictos y, desde entonces, los únicos préstamos privados tolerados para las entidades territoriales brasileñas son los que conciernen a la gestión de tesorería. Sin embargo, desde hace poco algunas de ellas han incumplido esta regla: en 2012, al menos dos estados federados contrajeron deudas a largo plazo con bancos privados internacionales (Minas Gerais con el Crédit Suisse y Santa Catarina con la Bank of America).

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

© Thierry de Geyer, AFD

Sede de la AFD, París, Francia.

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Si bien la realidad macroeconómica ha cam­ biado (estabilización de las economías, baja en las tasas de interés reales, progresivo desarro­ llo de los mercados de capitales), el mercado de deuda del sector público local poco se ha desarrollado en la mayoría de los países de la región. Los bancos privados muestran poco in­ terés por ese tipo de deuda, lo que se traduce en tasas de interés que a menudo son eleva­ das y, sobre todo, ante la falta de inversionistas institucionales de largo plazo, en una fuerte aversión para proponer préstamos a largo pla­ zo (a menudo con un tiempo límite inferior a 10 años), lo que implica recurrir regularmente a operaciones de refinanciamiento.

La experiencia argentina muestra los proble­ mas relacionados con el endeudamiento de las entidades territoriales cuando no controlan el riesgo cambiario. Un entorno macroeconó­ mico estable (control de la inflación, en par­ ticular) constituye una condición necesaria, aunque no siempre suficiente, para recurrir al crédito de manera virtuosa. Optar preferente­ mente por una deuda en moneda local per­ mite limitar los riesgos cambiarios y, por ende, resulta una práctica más prudente. Desde los años 2000, se ha desarrollado una nueva oferta de fondos internacionales relacio­ nados con proyectos destinados a luchar con­ tra el cambio climático. Algunos emanan del proyecto impulsado por las Naciones Unidas

Los riesgos de recurrir al mercado de bonos: el caso argentino En Argentina, la crisis monetaria del 2001 provocó un incumplimiento masivo del pago de la deuda en bonos por parte de las provincias. La retomó el Estado Federal por medio de un fondo, el FFDP (Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial), por un monto total de 14 000 millones de USD. Se transformó en deuda en moneda local, (pesoficación) y se reestructuró por medio de una nueva emisión de bonos del Estado Federal por un monto de 12 000 millones de USD a un plazo de 16 años y a una tasa de 2% indexada a la inflación (bonos garantizados). Desde 2002, el FFDP es el acreedor casi exclusivo de

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las provincias argentinas. Algunas provincias, que habían procedido a una emisión de deuda directamente en los mercados extranjeros, han emprendido difíciles negociaciones de restructuración de su deuda. En 2013, el Estado federal argentino rehusó ajustarse al fallo del tribunal de apelación de Nueva York exigiendo que Argentina pagara el 100% de la deuda a los fondos que habían rechazado la reestructuración (llamados en Argentina fondos “buitre”). Esta decisión interviene después de otros fallos pronunciados que impidieron la “pesoficación” de algunas emisiones de bonos en dos provincias argentinas.

2. Palanca nº 2: la movilización de capitales y mercados financieros

© UN photo/UNICEF/Marco Dormino

Necesaria adaptación al cambio climático. Calles inundadas tras el paso del ciclón “Tomás” en Gonaïves, en el norte de Puerto Príncipe, Haití.

Balance de la palanca n° 2 En América Latina, el desarrollo de la deuda pública local sigue enfrentando varios obstáculos estructurales: límites de las intervenciones de las IFE (Instituciones financieras especializadas) y de las IFI (Instituciones financieras internacionales) a nivel local, falta de interés por parte de los financiadores privados y de los mercados de capitales, falta de control de los riesgos financieros por parte de las entidades territoriales. Las malas experiencias de los años 1990, en Brasil o en Argentina, llevaron a la mayoría de los Estados centrales a ejercer un estrecho control sobre el endeudamiento público local. La difusión de una “cultura” del empréstito y de control del riesgo que conlleva, combinada con el desarrollo de una oferta complementaria entre financiadores públicos (IFE, IFI), bancos privados y mercados de capitales, puede generar un desarrollo virtuoso para la deuda pública local.

21 Este término evoca las luchas por la reducción de los gases de efecto invernadero. 22 Este término evoca el fortalecimiento de las capacidades y de las infraestructuras para resguardarse contra el cambio climático.

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

(Cumbre de Río, Protocolo de Kyoto), otros provienen de instituciones financieras bilatera­ les o multilaterales, y algunos más de los mer­ cados voluntarios de carbono. En la mayoría de los casos son préstamos (con concesiones o no) orientados hacia proyectos de mitigación21 de emisiones, pero también hacia proyectos de adaptación22 a los efectos del cambio climáti­ co. Sin embargo, sólo el 3% de los financia­ mientos internacionales relacionados con la adaptación llegan a América Latina. Además, esos financiamientos se proponen principal­ mente a un nivel nacional y poco a nivel de las ciudades. Por último, las entidades territoriales tienen dificultades para captarlos debido a la complejidad en el montaje de esas herramien­ tas – que deben sumarse a proyectos existen­ tes para lograr un valor agregado en términos climáticos – y al hecho de que su prioridad se centra en satisfacer las necesidades básicas de la población (“brown agenda”).

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nº 3 : fiscalidad y captación 2.3 Palanca de plusvalías prediales e inmobiliarias

“La fiscalidad predial e inmobiliaria se utilizan de manera desigual.”

23 Secretaría del Tesoro Público (STN - Secretaria do Tesouro Nacional), 2013: http://www. comparabrasil.fnp.org.br/ 24 Instituto Nacional de Estadistica y Geografia (Inegi), 2012.

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La tercera palanca del financiamiento del desarrollo urbano se apoya en la capta­ ción de una parte de las plusvalías prediales generadas por el desarrollo de la ciudad. Esta retención puede efectuarse a partir de una base estable y recurrente (impuesto predial), o de manera más puntual. El impuesto predial e inmobiliario es el im­ puesto local por excelencia y, en teoría, está directamente vinculado al desarrollo urbano y al valor del suelo. Sin embargo, en América Latina las transferencias representan la parte predominante del ingreso municipal por lo que no hay un incentivo para tratar de opti­ mizar el recaudo del impuesto predial. Así, en 2012, el IPTU (Impuesto Predial Te­ rritorial Urbano - Imposto Predial Territorial Urbano), apenas representó, en promedio, el 10% de ingresos de los municipios brasile­ ños de más de 500 000 habitantes23, y el pre­ dial mexicano tan sólo el 7% de los ingresos

municipales24. En la mayoría de los países en desarrollo, la cultura tributaria aún es frágil. La idea de que es necesario pagar impuestos prediales para disponer de servicios públicos de calidad aún no resulta muy evidente. Así, en el transcurso de los años 2000, los ingresos provenientes del recaudo del impuesto predial representaron, en promedio, el 2.4% del gasto público total en los países en desarrollo con­ tra 4% en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). El cobro del impuesto predial enfrenta varios obstáculos. Por una parte, la desigualdad de in­ gresos plantea problemas en cuanto a la equi­ dad de este impuesto y a su cálculo. Luego, la vivienda informal genera que gran parte de la población no esté sujeta al pago del impues­ to predial, lo que reduce su carácter universal. Por último, la importante heterogeneidad de los regímenes prediales y de los modos de ocupación de suelos acentúa la complejidad

Otro tipo de mecanismo para el financia­ miento del desarrollo urbano, que es más puntual pero también está vinculado más di­ rectamente al desarrollo urbano propiamen­ te dicho – y por lo tanto con mejor acepta­ ción desde el punto de vista político – tiene por objetivo captar las plusvalías prediales e inmobiliarias generadas por proyectos de in­ fraestructura pública. En Colombia, país en el que la Constitución estipula que una de las

tareas del Estado es la de captar las plusvalías generadas por la acción pública, este tipo de instrumento se ha utilizado con frecuencia. En ese sentido, la “contribución de valoriza­ ción”, se convirtió en uno de los principales mecanismos de financiamiento del desarrollo urbano en los municipios colombianos. Los habitantes tienen que pagar por adelantado una parte de la obra pública de la que se van a beneficiar. De 1950 a 1990, en la ciudad de Bogotá, esta herramienta permitió darle viabilidad a más de treinta obras públicas de importancia (carreteras, puentes y espacios públicos). Además de la alentadora expe­ riencia de Bogotá, estos mecanismos ya se encuentran en fase de experimentación en otras ciudades: desde los años 2000, son muy utilizados por las capitales regionales del país (Pasto en 2004, Pereira en 2006, Barranquilla en 2008, etc.).

3. Palanca nº 3: fiscalidad y captación de plusvalías prediales e inmobiliarias

del cálculo y del recaudo de este impuesto. Además, la falta de transparencia del mercado de bienes raíces dificulta mucho la evaluación de los inmuebles y por lo tanto el cálculo de este impuesto. Sin contar el hecho de que la inversión necesaria para modernizar y poner al día los catastros, así como el costo político de un ajuste de las bases fiscales, son a menudo redhibitorios.

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

© Thibault Hatton, AFD

Viviendas en construcción en Barranquilla, Colombia.

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La tasación de las plusvalías prediales e inmo­ biliarias también representa una innovación importante en América latina. Este instru­ mento conocido como Participación en Plus­ valías en Colombia, Contribución Especial por Plusvalía en Venezuela o Retorno de las Valorizaciones en Uruguay, consiste en gra­ var la valorización de los bienes muebles que benefician de un cambio normativo o de la construcción de una obra pública. Sin embar­ go, la implementación de este instrumento revela dos escollos principales: la definición de los criterios de evaluación de la plusvalía carece de precisión y dificulta su aceptación por parte de los ciudadanos y actores privados; el desfase temporal entre la causa de la plus­ valía y el recaudo del impuesto también con­ tribuye a una incomprensión del instrumento que entonces requiere esfuerzos significativos de comunicación. Por lo tanto, la mayoría de las veces se pide a los propietarios y a los promotores involucra­ dos en proyectos inmobiliarios que participen en el gasto de ordenamiento urbano, que se deduce de la plusvalía predial generada por los cambios reglamentarios y las infraestructuras públicas. Este principio, relativamente desarro­ llado en América Latina, consiste en la contri­ bución del promotor a los costos de construc­ ción de las nuevas infraestructuras vinculadas

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con su proyecto. Por lo general, los promo­ tores tienen que ceder entre 15 y 35% de su terreno para la instalación de equipamiento, además pueden participar financieramente en la obra de desarrollo urbano o realizarla ellos mismos. De esta manera, son parte integrante del financiamiento de ese desarrollo. El riesgo que representa este tipo de prácticas – que generalmente son iniciativa de los pro­ motores – es que, durante las negociaciones, la desigualdad en la relación de fuerzas gene­ re resultados que no sean los óptimos para el interés general, en especial en lo que se refie­ re a compartir costos y a la planeación urbana de largo plazo. Balance de la palanca n° 3 La palanca del impuesto predial e inmobiliario resulta particularmente fructífera para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano. Las experiencias innovadoras que han implementado varias entidades territoriales latinoamericanas demuestran que movilizando mejor las herramientas disponibles (o por crear), se fortalece la autonomía financiera de las entidades territoriales, empezando por la de los municipios. Además, desarrollar esos instrumentos fiscales locales permitiría implementar un urbanismo público más operacional, lograr una asociación más equilibrada con el sector privado así como una mejor distribución de los costos y de las plusvalías del desarrollo urbano.

3. Palanca nº 3: fiscalidad y captación de plusvalías prediales e inmobiliarias

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

© Thibault Hatton, AFD

Expansión de la aglomeración urbana de Quito, Ecuador, hacia zonas de riesgo.

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2.4 Palanca nº 4 : impuestos a los usuarios

“Las cuotas pagadas por los usuarios constituyen un flujo continuo de ingresos para las entidades territoriales.”

25 Aunque a contrario los municipios mexicanos, por ejemplo, subvencionan a menudo hasta el funcionamiento del servicio.

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El pago de una parte de los servicios públicos urbanos gracias a los usuarios resulta una fuen­ te de financiamiento importante para la in­ versión urbana, cuya difusión es ampliamente apoyada por las instituciones internacionales. Los recursos que corresponden a cuotas paga­ das por los usuarios son una manera de garan­ tizar un flujo de ingresos continuo para las en­ tidades territoriales que tienen a su cargo los servicios públicos urbanos. Estos ingresos per­ miten financiar total o parcialmente su opera­ ción , pero también fortalecer la solvencia de las entidades públicas con miras a lograr finan­ ciamientos complementarios. De esta manera, a menudo se hace referencia al éxito de una empresa como Empresas Públicas de Mede­ llín, que logra equilibrar sus cuentas gracias a una gestión eficiente de los impuestos y de las tarifas que pagan los usuarios de los servicios de agua, gas, luz y telecomunicaciones. Este éxito se debe principalmente a la autonomía que esas empresas han logrado adquirir con

respecto a las instancias políticas y a la imple­ mentación de estrategias como la de incluir el costo de la inversión en el cálculo de las tarifas. Más allá de toda consideración financiera, la tarificación de los servicios públicos locales permite también concientizar y responsabi­ lizar a los usuarios con relación al costo del desarrollo urbano. No obstante, en función de los sectores, el porcentaje del costo de los servicios urbanos que se cubre gracias a los impuestos de los usuarios es muy dispar: si el autofinanciamiento del abastecimiento de agua (“el agua paga el agua”) constituye un objetivo que numerosas entidades terri­ toriales en América Latina25 han cumplido, la contribución de los usuarios para el financia­ miento del desarrollo de las redes de trans­ porte urbano, de saneamiento o de manejo de residuos urbanos es a menudo mucho más limitada. Así, la operación de financiamiento de la línea 4 del metro de São Paulo está am­

pliamente subsidiada por el Estado federal que aportó cerca del 80% de la inversión. Sin embargo, los temas de la “justa” tarificación de los servicios y del acceso al equipamiento urbano, así como de la contraparte que se exi­ ge en términos de calidad del servicio, cons­ tituyen un tema muy sensible desde el punto de vista político, como lo refleja el hecho de que un alza de 0.20 BRL en el precio del boleto de autobús en São Paulo, que paga un servicio de calidad mediocre, haya desencadenado un inmenso movimiento popular de protesta en más de un centenar de ciudades brasileñas. El tema de la “justa” tarificación de los servi­ cios y del acceso al equipamiento urbano debe ponerse en perspectiva con los principios de universalidad del servicio público y de igual­

dad de trato de los usuarios. En el caso de los servicios de agua, la tarificación progresiva es una práctica que se ha generalizado en toda América Latina con un triple objetivo: prote­ ger el recurso y obtener ingresos adicionales para apoyar el desarrollo de la red y la capaci­ dad de producción, reducir el precio del agua para los usos básicos (subvenciones cruzadas). Por ejemplo, en Colombia, la ley de 1994 que permitió la participación de los actores priva­ dos en la actividad de suministro de agua, era al mismo tiempo una reafirmación del sistema nacional de perecuaciones socio-económicas denominado “estratificación”. Ese sistema di­ vide el hábitat urbano en seis categorías socioeconómicas. Las categorías 1,2 y 3 están sub­ vencionadas, la categoría 4 paga las tarifas de equilibrio, mientras que los niveles 5 y 6 son contribuidores netos.

4. Palanca nº 4: impuestos a los usuarios Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

© DR

Las vías de la nueva línea del metro, línea n°4, de São Paulo, Brasil.

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El nivel de las cuotas por uso que dan acceso a ciertas infraestructuras urbanas, en particular en materia de transporte, también debe con­ siderarse en función de las alternativas que los usuarios tienen a su disposición. Por ejemplo, para decidir el modo de financiamiento de una autopista urbana, en la alternativa entre peajes o fondos públicos debe tomarse en cuenta la accesibilidad: abierta a todos o en­ tonces solamente a los citadinos con mayores recursos. En el centro de los desafíos políticos y económicos, la cuestión del modo – y del nivel – de participación de los usuarios en el financiamiento del desarrollo urbano resulta hoy más que nunca un tema de debate central en América Latina. Balance de la palanca n° 4 En numerosos países de la región se acostumbra recurrir a los operadores locales para la gestión de los servicios públicos urbanos básicos como el agua, el saneamiento, el manejo de residuos urbanos o la energía. Sin duda, la compañía Empresas Públicas de Medellín constituye el mejor ejemplo en la materia. Pero este logro no debe ocultar los obstáculos – e incluso los abusos – de gestión que se dan en numerosas empresas publicas locales latinoamericanas. Este balance moderado de la acción directa de las entidades territoriales en la gestión de los servicios públicos urbanos explica en parte el desarrollo de las APP y más generalmente la tendencia a la privatización, total o parcial, de los operadores de servicios urbanos.

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Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

© Carlos Tobón, AFD

4. Palanca nº 4: impuestos a los usuarios

Obras del tranvía en la calle Ayacucho, Medellín, Colombia.

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2.5 Palanca nº 5 : asociaciones con el sector privado

Según los términos del Banco Mundial, una asociación público-privada puede definirse como un “contrato a largo plazo entre una entidad pública y una empresa privada, por medio de la cual la empresa privada se com­ promete a proporcionar un servicio global que puede combinar financiamiento, concepto, realización, explotación y el mantenimiento de una infraestructura pública. La empresa priva­ da es remunerada sea por medio de las cuotas que pagan directamente los usuarios, sea por pagos de la entidad pública, condicionados a cierto nivel de servicio, o entonces por una combinación de los dos”.

26 En México, 14 de los 19 proyectos aprobados por el Fonadin en 2010. En Brasil, proyectos del metro en São Paulo (línea 4 en curso y 3 líneas más en preparación), en Fortaleza, etc.

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La movilización de capitales y operadores privados para la implementación operacional del desarrollo urbano, bajo la forma de con­ cesión, de una delegación del servicio público o de otro tipo de Asociación Público-Privada, varía según los países de América Latina. Se utiliza principalmente en Brasil, México, Chile, Colombia y Perú. Aún cuando las inversiones APP más importantes se concentran en el

sector energético y en el de los transportes interurbanos, desde los años 1980 y sobre todo 1990, se observa una tendencia gene­ ral hacia una mayor participación privada que concierne: su perímetro, desde los contratos de presta­ ción de servicios y de arrendamiento clásicos hacia concesiones que incluyen una parte sig­ nificativa de inversión, con crecientes posibi­ lidades de cofinanciamiento público; su objeto, en particular gracias al aumento de proyectos de transporte colectivo urbano26, de edificios públicos (en Brasil y en México: educación, hospitales, estadios, administración, cárceles, etc.). Otros sectores de importancia son el agua y el saneamiento (por ejemplo, la unidad de procesamiento de aguas residuales de Atotonilco, en la región Metropolitana de México o de Taboada en Perú) y el manejo de residuos sólidos. Por lo general, el ordenamien­ to territorial sigue siendo el pariente pobre de las APP.

En la mayoría de los casos, los socios operacio­ nales son empresas privadas, solas o en grupo (mediante la creación de una compañía espe­ cífica para la implementación de la APP), que en ocasiones cuentan con una participación de la autoridad otorgante. Los conocidos fracasos de los años 1990 y las fuertes reticencias políticas hacia formas caricaturescas de privatización de los ser­ vicios públicos, provocaron la marginaliza­ ción de ese tipo de contratos por parte de las autoridades públicas de algunos países (en particular en Argentina), y en general, un mayor control de esas modalidades de finan­ ciamiento27. Las concesiones sin plazo defi­ nido se convirtieron en una excepción y se crearon herramientas de seguridad financiera para los contratos (por ejemplo, los fondos de garantía brasileños, o bien las garantías Bano­

bras o Fonadin en México). Para incrementar su capacidad de financiamiento, los bancos públicos autorizaron el cofinanciamiento pú­ blico de proyectos y crearon instrumentos con ese objetivo (Banobras y Fonadin en México, BNDES en Brasil, Findeter en Colombia) des­ de 2008. Sin embargo, existen varios factores que frenan el uso de esos complejos montajes en los sec­ tores del desarrollo urbano, entre los cuales: la existencia de operadores (si posible en cantidad suficiente para garantizar una con­ vocatoria). Ahora bien, el cierre de algunos mercados, como el mercado brasileño, debi­ do a una reglamentación proteccionista y a la presencia de grandes grupos privados brasi­ leños, frena la posibilidad de contar con una variedad de actores competentes;

27 En Brasil: ley sobre las concesiones y permisos en 1997, y en 2004 ley sobre las APP. En Chile: ley sobre las concesiones de 1991, reformada en 1996. En México: ley de las APP en debate. En Colombia: no hay una ley específica pero la ley de licitaciones públicas de 1993 fue enmendada en 2007.

5. Palanca nº 5: asociaciones con el sector privado Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

© Fundación Ciudad Humana

Área pública y una fuente en el municipio 13, en Medellín, Colombia.

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Las cinco

la inseguridad (jurídica, financiera, política) de los contratos a largo plazo, que todavía se consideran como algo excepcional; la falta de capacidad técnica de las autorida­ des otorgantes para elaborar, negociar y dar seguimiento a la ejecución del contrato; o bien la oposición pública y política a la “privatización” de servicios esenciales como el agua o los residuos.

1. Subvenciones y transferencias intergubernamentales

Balance de la palanca n° 5 El potencial de las asociaciones públicoprivadas en el financiamiento del desarrollo urbano ha sido muy poco explotado, sobre todo debido a una madurez todavía insuficiente de los mecanismos de asociación. Por esta relativa falta de experiencia, en ocasiones se han generado decisiones en el modo de gestión que no dan seguridad al socio privado, procedimientos poco propicios para licitaciones dinámicas, o una elaboración de contratos que no garantizan el control y la preservación del interés del socio público. La experiencia de las entidades territoriales francesas y europeas, que disponen de una mayor perspectiva sobre el ciclo de vida de las asociaciones público-privadas, podría resultar de gran interés para las entidades territoriales latinoamericanas.

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2. Movilización de capitales y de mercados financieros

5. Palanca nº 5: asociaciones con el sector privado

palancas de financiamiento para el desarrollo urbano

5.

4.

Financiamiento del desarrollo urbano

Impuestos a los usarios y tarificación de los servicios públicos locales

3. Captación de plusvalias e impuestos prediales locales

Palancas de financiamiento de las entidades territoriales

Asociaciones con el sector privado

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3 Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes

servicios urbanos óptimos y universales: ¿bajo qué condiciones pueden las asociaciones público-privadas ser la clave del fortalecimiento de la acción pública? densificar la ciudad a partir del urbanismo existente: ¿qué tipo de fiscalidad, de acción predial y de urbanismo operacional permiten viabilizar respuestas institucionales sólidas? adaptar las ciudades a los efectos del cambio climático: ¿qué modificaciones se requiere aplicar a la acción pública para cumplir este desafío transversal?

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© Luciano Calligaris Junior, Ciudad de Rio Claro

Los desafíos prioritarios que enfrentan las autoridades públicas latino­americanas pueden abordarse desde el ángulo de las herramientas de financiamiento:

Obras de saneamiento en la ciudad de Rio Claro, Brasil, financiados gracias a una asociación público-privada.

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3.1

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Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?

Desde hace varios años, se señala que el atra­ so de las ciudades latinoamericanas en mate­ ria de infraestructuras, y por lo tanto en la ca­ lidad de los servicios públicos urbanos, es uno de los mayores obstáculos para el desarrollo del continente. De acuerdo con las estimacio­ nes de la ONU-CEPAL (Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina y el Caribe), la diferencia que hay entre las inversiones realizadas y las necesidades exis­ tentes sería de 170 mil millones de dólares por año de aquí al 2020.

son hoy reconocidas como la principal he­ rramienta para movilizar capitales privados destinados a inversiones en infraestructuras. Bien utilizadas, las APP resultan un verdadero catalizador de la inversión pública urbana. Sin embargo, siguen siendo herramientas parti­ cularmente complejas y sensibles, que tienen por objetivo incorporar en un mismo proyec­ to a socios que, por lo general, tienen inte­ reses y horizontes de inversión parcialmente divergentes. Mal empleadas, las APP pueden resultar de poco interés general.

Por lo tanto, las necesidades de inversión en estos sectores son muy importantes. Ahora bien, la capacidad financiera de los actores pú­ blicos locales es claramente insuficiente. Para estos últimos, movilizar capitales privados y orientarlos hacia las infraestructuras urbanas constituye una de las principales palancas del financiamiento para el desarrollo urbano sostenible. Las asociaciones público-privadas

A diferencia de ciertas corrientes de opinión que tienden a asimilar las APP con la priva­ tización de los servicios públicos, nos parece más constructivo plantear la siguiente pre­ gunta: ¿en qué condiciones pueden las dife­ rentes formas de asociación público-privada ser claves para un fortalecimiento de la ac­ ción pública a favor de una inversión urbana sostenible?

No obstante, en América Latina el potencial de las asociaciones público-privadas en el fi­ nanciamiento del desarrollo urbano se ha ex­ plotado de manera insuficiente. Se debe en particular a la falta de control de las autorida­ des públicas sobre esta herramienta. Sin em­ bargo, las autoridades desempeñan un papel primordial en cada una de las etapas clave de

creación de la asociación: en la decisión sobre el tipo de contrato, en la negociación de los contratos con los actores privados; y en el se­ guimiento de la ejecución de las APP.

Elegir el modo de gestión más adaptado a cada proyecto La fase de preparación y de selección del modo de gestión pertinente para cada pro­ yecto de infraestructura constituye una eta­ pa cuya importancia a menudo se subestima. Aún antes de iniciar una APP, conviene que los actores públicos a cargo del desarrollo urbano se planteen las siguientes preguntas: ¿Cómo definir necesidades y prioridades? ¿Qué tipo de APP corresponde mejor a cada necesidad? ¿Cómo anticipar, valorizar y re­ partir los riesgos inherentes a cada proyecto?

“La participación del sector privado aumenta pero su potencial sigue estando sub-explotado.”

1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?

En América Latina, las primeras experiencias de APP no siempre han sido ejemplares; así, se puede evocar la quiebra de las concesiones de carreteras y su rescate por el gobierno mexi­ cano en 1997 o entonces la “guerra del agua” que provocó la cancelación de la concesión de agua de la ciudad de Cochabamba, en Bolivia, en el año 2000. Sin embargo, a pesar de algu­ nos sonados fracasos, nunca se había recurrido tanto a las APP como en la última década.

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© DR

Los trenes de la línea 4 del metro de São Paulo, construida gracias a una asociación público-privada.

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Ante la magnitud de las necesidades, los gobiernos también tienen dificultades para identificar y hacer emerger proyectos de APP que puedan conciliar desarrollo económico y social con oportunidades de inversión para el sector privado. Ahora bien, para ayudar a de­ finir los proyectos de APP también se pueden movilizar recursos del sector privado, a con­ dición de hacerlo bajo estrecha supervisión de las autoridades públicas. En Brasil se abrieron procedimientos para que los actores privados puedan encargarse de los estudios previos al lanzamiento de un

proyecto APP y se puedan así evaluar riesgos y oportunidades. Los PMI, Procedimentos de Manifestação de Interesse (Procedimentos de Manifestación de Intereses), son una he­ rramienta por medio de la cual se pide a em­ presas privadas que procedan, “por su propia cuenta y riesgo”, a estudios previos al lanza­ miento de un proyecto de APP que el socio público haya identificado como prioritario. Si la APP se implementa efectivamente, el con­ cesionario pagará a la empresa que realizó los estudios seleccionados para estructurar la concesión. Pero si el proyecto no se realiza, no se pagará ninguna compensación.

El papel de la iniciativa privada en la identificación de proyectos de APP: la experiencia de los PMI (Brésil) Según la ponencia de Gustavo Partezani, estado de São Paulo

28 Decreto federal nº 5.977. 29 Ramos Pereira B., 20 juin 2013, Observatório das PPP – “ Procedimento de Manifestação de Interesse nos Estados – Atualização do relatório sobre projetos de PPP em fase de estruturação via PMI ”.

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El proyecto de planificación urbana del Arco Tietê, que concierne un territorio de 6 000 hectáreas en el que residen 420 000 habitantes y está situado en pleno centro del área urbana de São Paulo, utiliza los PMI para identificar y estructurar aquellos proyectos de infraestructuras de este nuevo espacio urbano (transportes públicos, agua y saneamiento, gestión de residuos, vivienda…) que pudieran alcanzar su punto de equilibrio económico. Basándose en los estudios efectuados por la iniciativa privada, la alcaldía de São Paulo espera detectar herramientas de financiamiento innovadoras, por

ejemplo gracias a la edificación de infraestructuras a cambio de derechos de construcción. Esta herramienta, que se instauró a nivel federal en el 200628, se ha incorporado desde entonces a la legislación de numerosos estados brasileños que lanzaron 73 procedimientos de PMI entre 2007 y 2012. Los resultados todavía son moderados ya que sólo el 14% de los PMI iniciados entre 2011 y 2012 llegaron a ser licitaciones29. Este hecho constituye un motivo de alerta para el sector privado, ya que el riesgo financiero de emprender un estudio de PMI sin sacar provecho de la inversión es alto.

En Brasil, para superar este obstáculo, se creó un organismo dedicado a la estructuración de los proyectos de APP: el EBP (Estructuradora Brasileña de Proyectos), que asesora al Estado Federal y a las entidades territoriales brasileñas (estados, municipios) en todos los estudios previos al lanzamiento de una APP, sean técni­ cos, jurídicos o financieros. En Europa, a menudo es obligatorio realizar una evaluación de riesgos, la cual constituye una verdadera herramienta de ayuda para de­ cidir el modo de gestión más adaptado a cada

La Estructuradora Brasileña de Proyectos (EBP) es una empresa privada creada en 2008 por iniciativa de la BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social de Brasil) y de otros siete establecimientos financieros privados. La EBP acompaña a los actores públicos hasta la atribución de la APP. Su pago está incluido en el costo del proyecto, por lo tanto está a cargo del grupo contratante. El capital de la empresa siendo propiedad en partes iguales de cada uno de los ocho accionistas, hace que el tipo de gobernanza también contribuya a garantizar la neutralidad y la transparencia de sus acciones. Desde 2009, se han atribuido 10 proyectos estructurados por la EBP, otros cinco aún se encuentran en fase de licitación. Los sectores implicados son diversos: transportes (carreteras, puertos, aeropuertos, sector ferroviario), gestión urbana (movilidad urbana, agua, saneamiento, residuos) o social (hospitales, escuelas, etc.).

proyecto. Si estas prácticas no son infalibles, sí han contribuido a una mejor adaptación de la entidad territorial a los distintos tipos de APP y, con frecuencia, a una intensificación de la competencia entre socios privados. De hecho,

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Numerosos proyectos de APP son abando­ nados por falta de candidatos interesados, o porque se trata de propuestas financieras consideradas excesivas o simplemente porque la decisión del montaje se tomó sin razones válidas (externalizar la deuda, posponer la car­ ga financiera al mandato siguiente, favorecer a tal o cual candidato potencial, etc.).

La EBP, un organismo dedicado a la estructuración de proyectos de APP (Brasil) Según la ponencia de Maria Eduarda Berto, EBP

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Por lo tanto, los proyectos de APP de iniciati­ va privada no son ni una finalidad en sí, ni un complemento para fortalecer las capacidades de gestión de las entidades territoriales en materia de APP. En efecto, debido a la falta de profesionalización de los equipos encargados de estructurar los proyectos urbanos es difícil atraer a inversionistas privados que buscan ga­ rantías a largo plazo, así como evaluar la per­ tinencia de las propuestas efectuadas por el sector privado dentro del marco de los PMI.

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la APP no es una herramienta de simple transferencia de riesgos al sector privado; es una herramienta de atribución del riesgo de un proyecto a la parte (pública o privada) que mejor lo pueda soportar. La distribución del riesgo entre partes públicas y privadas debe efectuarse tan pronto la autoridad pública defina la APP.

La gestión del riesgo en las APP: las herramientas implementadas por Banobras (México) Según la ponencia de Wendy Nieva, Banobras Con el objetivo de establecer un marco normativo para evaluar previamente los proyectos de APP, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de México legisló recientemente en torno a un procedimiento de evaluación previo obligatorio. En este proceso se incluye en particular una matriz de distribución del riesgo exhaustiva (riesgo en la concepción, de procedimientos, de construcción, riesgos ambientales, de fuerza mayor, riesgo legal, político y social, del mercado etc.). Banobras, banca pública mexicana dedicada al financiamiento de proyectos de infraestructura, la utiliza para determinar el impacto de tal o cual riesgo sobre la capacidad de crédito del socio privado.

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Supervisar la formalización de una APP y garantizar su viabilidad financiera Una vez que se definan el perímetro y el modo de gestión del proyecto, las autoridades públi­ cas deben implementar todas las medidas que les permitirán seleccionar al mejor socio priva­ do al mejor costo posible. Después, las autoridades públicas se plantea­ rán las siguientes preguntas claves: ¿cuáles son los procedimientos y métodos más indicados para garantizar una buena regulación? ¿Cómo estimular la competencia entre los potenciales socios privados? ¿Cómo garantizar la transpa­ rencia en la selección del contratante? ¿Cómo garantizar la solvencia del proyecto? La emergencia de las APP fue posible gracias a la estabilidad del contexto político y ma­ croeconómico de la región. La adjudicación de un contrato de APP debe conformarse a un procedimiento formalizado correctamen­ te. Por consiguiente, la mayoría de los grandes países latinoamericanos de ingresos interme­ dios (Brasil, México, Colombia, Chile, Perú, con clara excepción de Argentina) han imple­ mentado herramientas jurídicas que permi­ ten desarrollar diferentes formas de APP. Esta comparación muestra que si en América Latina la gama de formas jurídicas de las APP todavía puede afinarse más, en varios puntos

precisión. El cierre del contrato se realiza con base en una propuesta de contrato redactada por la entidad pública. El diálogo competitivo resulta particularmente adaptado a los proyectos de infraestructuras urbanos de gran magnitud ya que permite discutir con los candidatos lo relativo a todos los aspectos del proyecto y por lo tanto sacar el máximo provecho de la capacidad de innovación del sector privado.

Diferentes tipos de APP: comparación entre tres países de América Latina Tipos de contratos

México

Colombia

Brasil

Mercado de servicios

Contrato de servicios

Contrato de prestaciones intelectuales y servicios

Permiso (Permissão)

Contrato de obras públicas

Contratos de obras

Contrato de obras públicas

PPS (Proyectos para Prestación de Servicios)

_

Concesiones administra­ tivas o subsidiadas (Asociación Público-Privadas)

Concesión

Concesión de transporte público

Concesión común

_

Empresas de capital público-privado ad-hoc

Empresas de capital público-privado ad-hoc

Contrato de obras “llave en mano” DCFOT, Diseño, Construcción, Financiamiento, Operación y Transferencia DBFOT (Design, Build, Finance, Operate and Transfert Contracts)

COP/DCOP, Diseño, Construcción, Operación-Propiedad BOT/DBOT (Design, Build, Operate, Transfer)

APP Institucionales

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El diálogo competitivo es un procedimiento de adjudicación generalmente largo (un mínimo de 14 meses), que se caracteriza por un proceso “en forma de embudo” y se estructura en 3 o 4 fases, las cuales permiten que la entidad pública delimite progresivamente el perímetro del proyecto con cada candidato. Por ejemplo, las dos primeras fases se enfocan generalmente a temas técnicos y las ofertas financieras sólo llegan en la tercera fase, una vez que las características del proyecto han sido definidas con

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El diálogo competitivo: un marco de adjudicación adaptado a las APP en América Latina Según la ponencia de Martin Tissier, BOT Avocats

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sus marcos legales tienen mayor flexibilidad que el marco francés o europeo. Por ejemplo, en Brasil y en Colombia la legislación autoriza la adjudicación de APP institucionales bajo la forma de empresas de propósito específico con capital mixto mayoritariamente privado, posibilidad que se introdujo recientemente en Francia con el proyecto de ley sobre las SEM-contrats (empresas de economía mixtacontratos). Las críticas, en ocasiones virulentas, que se generan por la falta de transparencia para se­ leccionar al socio privado alimentan las dudas de los ciudadanos – a la vez usuarios y finan­ ciadores del servicio público – con relación a la pertinencia de las APP. Por lo tanto, lograr que los procedimientos de APP sean más efi­ caces y transparentes resulta un desafío ca­ pital para el desarrollo y continuidad de esta herramienta. En 2004, la Comisión Europea instauró un procedimiento específico para la adjudicación de APP complejas30 que, desde entonces, ha tenido una importante evolución: el “diálogo competitivo”.

30 Directiva 2004/18/CE. 31 Lei de Licitações. (Ley de licitaciones).

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En América Latina, las restricciones impuestas a los poderes públicos en términos de recurso a la pequeña y mediana empresa (PyMES) o a las empresas nacionales, de modalidades de adjudicación de los contratos públicos o de límites de indemnización de los candidatos

en la adjudicación de contratos son obstá­ culos para el desarrollo de este tipo de pro­ cedimientos. Así, en Brasil el procedimiento de diálogo competitivo resulta incompatible con la ley de licitaciones31 pues resultaría un obstáculo al principio de libre competencia. La crisis financiera tuvo un impacto importan­ te sobre la mayoría de los establecimientos financieros privados presentes en los merca­ dos del financiamiento de infraestructura en América Latina. La transferencia de riesgos y la necesidad de financiamiento a largo plazo, que son características de las APP, acentua­ ron la aversión de los financiadores privados. Actualmente, la viabilidad financiera de los proyectos de APP depende muy en particular del financiamiento público. Con el objetivo de mejorar la viabilidad de los proyectos, en Perú se implementó una intere­ sante innovación. En 2006, se introdujeron los Certificados de Reconocimiento del Pago Anual de Obras (CRPAO) para recurrir a los mercados de capitales internacionales y estimular el mer­ cado peruano del financiamiento de proyectos de infraestructura. Son bonos que el Ministe­ rio de Transportes y Comunicaciones emite en dólares con un plazo de 15 a 20 años y con base en la emisión previa de los Certificados de Avance de Obra (CAO). Para los financiadores, este instrumento tiene la ventaja de neutrali­ zar progresivamente el riesgo de construcción, que además se diferencia del riesgo de explo­

El transferir a un socio privado cierto número de misiones que le corresponden como servi­ cio público no debe conducir a la entidad pú­ blica responsable de ese servicio a renunciar a sus prerrogativas. Durante la vigencia de la APP, la entidad pública debe esforzarse por dar respuesta a las preguntas siguientes: ¿De qué manera se puede mantener un control sobre el servicio público que se confía a un socio privado? ¿El servicio logró los objetivos de re­ sultados y de calidad? ¿Se respetó el equilibrio económico del proyecto? Instaurar una entidad reguladora de las APP que disponga de un derecho de control, de un mandato de renegociación y, de ser necesario, de un poder para sancionar al socio privado, constituye una condición previa indispensable para todo seguimiento eficaz de la fase de ex­ plotación. Sin embargo, la experiencia del es­ tado de São Paulo relativa a la APP de la línea 4 del metro de esa megalópolis permite poner de relieve que, más allá del papel de garante de los intereses del socio público, la entidad pública reguladora de una APP también debe

La Comisión para el Seguimiento de Concesiones y Permisos (CMPC) es la entidad encargada del seguimiento de los distintos contratos de APP vinculados a las nuevas líneas del metro de la metrópoli de São Paulo. Las prácticas que implementó , en particular a través del proyecto de APP de la línea 4 del metro de São Paulo, permiten imaginar la labor que realizaría una autoridad de control que estuviera encargada de supervisar al conjunto de las APP de transporte del estado. Estas buenas prácticas conciernen tanto la gobernanza de la autoridad reguladora (independencia de decisión, mandato fijo de los dirigentes, equipo profesional mixto egresado de las entidades públicas y del operador privado, etc.) como sus prerrogativas (definición y seguimiento de los indicadores de resultado, poder de sanción, revisión tarifaria, renegociación del equilibrio económico de las APP, etc.).

desempeñar un rol de mediador entre los responsables políticos y el operador privado. El regulador también debe promover una aculturación mutua de los socios hacia las es­ pecificidades de la gestión pública o privada.

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Garantizar un seguimiento eficaz de la APP en fase de explotación

El papel de las entidades reguladoras en las APP: control, sanción y mediación Según la ponencia de Carlos Magno de Abreu Neiva, miembro de la CMCP

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tación y que sólo asume el socio privado. Los CRPAO son un modo de financiamiento privi­ legiado para las concesiones de autopistas y se han adaptado con éxito en el sector del agua y del saneamiento.

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Sin duda, la crítica más común de los de­ tractores de las APP es la que denuncia una “privatización” del servicio público. Al perder el control sobre la explotación del servicio, se favorecería la rentabilidad en detrimento de la calidad del servicio. Transferir la cons­ trucción y renovación de las infraestructuras contribuiría al despojo del patrimonio públi­ co a favor del sector privado. Sin un vínculo directo con los usuarios, la entidad territorial se alejaría de la realidad de las necesidades de los ciudadanos. Estos tres problemas se basan en la falta de control del socio público sobre la ejecución de las misiones encargadas al socio privado. Para evitarlo, es necesario que los mecanismos de

remuneración de resultados incluyan una APP virtuosa. Es necesario proceder a un segui­ miento del estado de desgaste de los bienes que se encargaron al socio privado y garantizar el principio de su reintegración gratuita al pa­ trimonio público al término del contrato. Ade­ más, es necesario establecer algunas cláusulas para permitir que el contenido del servicio se adapte a la evolución de las necesidades de los usuarios, el socio público siendo, in fine, el res­ ponsable del servicio ante los ciudadanos. En Europa como en América Latina, esas bue­ nas prácticas se han puesto de relieve en el sector del saneamiento colectivo, en donde por lo general las APP constituyen modos de gestión bien adaptados. En Francia, con la re­

Los avances de los dispositivos de seguimiento de las APP en América Latina: comparación de los contratos de saneamiento de Río Claro y de la Compesa (Brasil) Según la ponencia de Olga Salomao (municipio de Rio Claro) y de Roberto Tavares (Compesa) El proyecto de la ciudad de Río Claro fue la primera APP de saneamiento que se firmó en Brasil. Ocho años después, el nuevo equipo municipal reconoce que fue un fracaso. Entre las principales causas de este fracaso, el municipio destaca la falta de una autoridad reguladora antes de 2011, un contrato sin definición en los objetivos de calidad o bien la falta de precisiones en la parte financiera (tarificación, la posibilidad de una reevaluación del contrato).

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En principio, Compesa evitó esos problemas en el mega-contrato de APP que firmó para desarrollar 41 nuevos sistemas de saneamiento, lo que representa más de 1 400 millones de euros en inversión. Entre las buenas prácticas, Compesa exigió que se implementara un mecanismo de remuneración en parte variable y con base en indicadores de resultados, tanto técnicos (por ejemplo, pérdidas en la red) como comerciales (por ejemplo, el nivel de los impagos).

Vista general de la planta de depuración de agua de la ciudad de Rio Claro, Brasil.

1. Las asociaciones público-privadas, ¿catalizadores de la inversión en las infraestructuras urbanas sostenibles?

Con un uso adecuado de la APP de Compesa, se puede contemplar un plazo de doce años de inversiones, que con recursos públicos ha­ brían requerido 50 años de financiamiento. Por un uso inadecuado, la APP de Río Claro resultó ser una carga financiera y política para el municipio, un modo de gestión que hoy rechaza la población.

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muestra una clara mejora en los dispositivos de seguimiento de las APP durante la fase de explotación.

© Luciano Calligaris Junior, Ciudad de Rio Claro

novación de numerosos contratos en el trans­ curso de la última década, las entidades terri­ toriales fortalecieron su poder de control, lo que condujo frecuentemente a una reducción de precios para esas entidades territoriales y/o para los usuarios. En América Latina, donde la red de saneamiento aún se encuentra en fase de intenso desarrollo, el análisis comparativo de dos APP, una que el municipio de Río Claro (estado de São Paulo) estableció en 2006 y la otra iniciada en 2013 por Compesa (empre­ sa de saneamiento, estado de Pernambuco),

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3.2

“La densificación y la revitalización de las ciudades son dos ejes mayores para el futuro del desarrollo urbano en América Latina.”

¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?

Durante varias décadas, el desarrollo de las ciudades latinoamericanas se ha caracterizado por una expansión horizontal, una parcelación territorial y la falta de modernización de dete­ riorados sectores urbanos dentro de las ciuda­ des. Esta situación se puede explicar de varias formas: un fuerte crecimiento demográfico, un éxodo rural masivo, desigualdades sociales persistentes y políticas urbanas poco eficien­ tes. Tal desarrollo urbano resulta muy costoso para la entidad territorial y conlleva importan­ tes riesgos económicos, financieros, políticos, sociales y ambientales. Ante esta situación se impone la necesidad de recurrir a políticas públicas que puedan orien­ tar a las urbes hacia un modelo más compac­ to y más eficiente en el consumo de recursos (territoriales, físicos y financieros). La densifi­

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cación y optimización de la ciudad existente, la revitalización de los barrios urbanos, son ejes mayores para corregir los desequilibrios urba­ nos en América Latina. Se plantea entonces el problema del financia­ miento de estas políticas. El desarrollo urbano requiere inversiones consecuentes (tanto pú­ blicas como privadas) y puede generar recur­ sos considerables, en gran parte vinculados a la renta territorial. Por lo tanto, con una com­ binación de restricciones e incentivos, las polí­ ticas públicas deben permitir el financiamien­ to de proyectos de ordenamiento urbano movilizando capitales privados al servicio del interés general, y captando una parte signifi­ cativa de la plusvalía urbana para financiar la acción pública, sin frenar la inversión privada de manera exagerada.

Para alcanzar esta meta, las autoridades públi­ cas locales pueden intervenir en los siguien­ tes sectores, estrechamente interconectados: la acción territorial directa, por medio de un control público de los predios; los impuestos prediales, que permiten orien­ tar el uso de los suelos y financiar la acción pública; el urbanismo operacional o la implementa­ ción, en territorios estratégicos, de proyectos estructuradores guiados por las autoridades públicas, en estrecha cooperación con los ac­ tores privados.

Para ser plenamente eficaces y ser aceptados por la población así como para evitar costos excesivos para el erario público, estas herra­ mientas deben articularse imperativamente en el marco de una planificación estratégica clara. Esta última debe definir los ejes de de­ sarrollo de la ciudad, así como los objetivos y las modalidades de uso de las herramientas seleccionadas.

¿Hacia una renovación de la acción territorial pública en América Latina? En América Latina, a menudo la acción terri­ torial pública se suspende a raíz de experien­ cias negativas (selección de terrenos sin visión

2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?

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© Marion Douchin, AFD

Vista aérea de la mancha urbana de México D.F., México.

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estratégica, colusión con los propietarios, in­ vasiones y parcelación ilegal, etc.). De modo que por mala gobernanza se ha desvalorizado a esta herramienta y la acción territorial se ha dejado en manos de los actores privados que tienen una visión más corta desde el punto de vista espacial y temporal. Con el plan maestro del barrio de Barra da Tijuca, en Río de Janeiro, y las inversiones públicas en vías de comunica­ ción realizadas en ese sector en 1974, los pro­ motores privados empezaron a comprar terre­ nos y uno de ellos acumuló más de 6 km²…. En tres años, entre 1972 y 1975, el precio del suelo en ese sector se multiplicó por 19. En México, los 5 promotores inmobiliarios que cotizan en la bolsa poseen 26 900 hectáreas de terrenos no construidos, por un precio de compra de más de 3 000 millones de euros. Sin embargo, una política territorial adecuada y bien administrada permite incidir en el desa­ rrollo urbano en sectores estratégicos así como captar una parte de la plusvalía territorial para financiar la inversión pública. Además de los problemas de gobernanza, la acción territorial directa también se enfrenta al problema de la temporalidad política, que no corresponde a una eficiencia que, a lo mínimo, requiere el mediano plazo y a menudo más tiempo que el promedio de los mandatos políticos. Además, las autoridades locales latinoameri­ canas manifiestan reticencias para utilizar he­ rramientas como el derecho de expropiación

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por causa de utilidad pública o el derecho de preferencia, aún cuando éstas existen. Fuera de su uso en la edificación de grandes infraes­ tructuras públicas, a menudo se consideran como prácticas abusivas que atentan contra el derecho de propiedad. Esas dificultades en la acción directa de las entidades territoriales han generado la emergencia de estructuras específicas, como el Banco de Tierra de Pue­ bla, en México, que por el momento concen­ tra sus intervenciones en proveer suelo para

El Banco de Tierra de Puebla (México) Según la ponencia de la Dra Rubí, municipio de Puebla y del Dr Kunz, UNAM (Universidad Nacional Autónoma de México) Creado en julio del 2011, el Banco de Tierra del estado de Puebla tiene como objetivo constituir reservas territoriales para propiciar un mejor ordenamiento territorial en la región. De acuerdo con su director, su función es “proveer de suelo a los promotores inmobiliarios a precios abordables”, para el desarrollo de proyectos de vivienda, de parques industriales y de equipamiento urbano. En 2013, los dos proyectos principales del banco de tierra consistieron en constituir reservas territoriales destinadas a ampliar el parque industrial de Volkswagen y a instalar un nuevo parque industrial para la multinacional automóvilística Audi, en el norte de la ciudad de Puebla.

Estos establecimientos públicos territoriales franceses también permiten un uso parsimo­ nioso de la expropiación y del derecho de preferencia, que por lo general son aceptados gracias a las explicaciones previas que se dan durante los debates públicos organizados en torno a los proyectos. El uso de herramientas de planificación y de acción urbana como la expropiación o el derecho de preferencia es particularmente estratégico en acciones rela­ tivas al suelo y coherentes desde el punto de

Además, esas estructuras públicas francesas cuentan con una lógica de equilibrio financie­ ro que pretende transferir la mayor parte de la plusvalía predial al promotor privado a car­ go del desarrollo del terreno, con un impacto fiscal limitado y controlado. Un impuesto es­ pecial (el impuesto especial de equipamien­ to francés, que pagan tanto contribuyentes como empresas), el producto de la cesión de predios y el eventual recurso al crédito, ga­ rantizan recursos financieros perennes para el establecimiento público territorial. Lo cual permite contar con un capital inicial (que no será remunerado o lo será poco) y financiar los costos de funcionamiento de la estructura sin gravar el precio de venta de los terrenos. Por último, gracias a esos establecimientos, los costos generados por los baldíos (vigilancia, mantenimiento, costos de expulsión, acondi­ cionamiento del solar, etc.) son cubiertos al menos parcialmente por los ingresos de arriendo de esos terrenos, generalmente ocupados, y su capacidad de inversión es preservada gracias al producto de la venta de los terrenos (con reventas en plazos bastante cortos).

2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?

Los establecimientos públicos territoriales franceses, estatales o locales, son ejemplos in­ teresantes para las entidades territoriales la­ tinoamericanas ya que presentan numerosas ventajas. Pueden compartir su gobernanza entre varios actores públicos, lo que permite atenuar los efectos de los ciclos electorales. También permiten intervenciones relativas a los baldíos, siempre respaldadas por una es­ trategia pública local, con plazos de reventa relativamente cortos. Por ejemplo, es el caso del EPF (establecimiento público territorial) de Toulouse (Francia), una intervención a lo largo de los corredores de transportes públi­ cos, que son elementos de fuerte valorización territorial así como sectores que requieren densificarse para limitar el uso del automóvil particular en la ciudad.

vista territorial. Ahora bien, aunque estas he­ rramientas existan, los municipios, en especial en el caso de México, no las utilizan debido principalmente a las dificultades políticas que existen para implementarlas (resistencias de los propietarios).

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instalar actividades económicas a gran escala, pero que podría extender su acción a la orde­ nación urbana.

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Establecimiento Público Territorial de Île-de-France (EPFIF) Según la ponencia de Pascal Dayre, EPFIF El Establecimiento Público Territorial de Île-deFrance (EPFIF) fue creado en 2006 por el Estado francés y su área de intervención corresponde a los alrededores de París. Es dirigido por representantes del Estado y por diversas autoridades locales. Su objetivo es poner a disposición terrenos “listos para construir” por cuenta de las entidades territoriales locales y dentro del marco de sus políticas de ordenamiento territorial a corto y mediano plazo (3 a 5 años). Sus intervenciones se sitúan principalmente en zonas urbanas (90%

de sus adquisiciones), y conllevan una misión de producción de vivienda (65%) y de actividades económicas (35%). El EPFIF contempla actualmente la posibilidad de crear filiales de tipo “inmobiliarias públicas” con un tipo de funcionamiento similar al de las “inmobiliarias privadas”, de manera a mantener a más largo plazo las operaciones de baldíos de fuerte potencial (alrededor de futuros polos de transporte: por ejemplo, las estaciones del futuro metro periférico del “Grand Paris”).

El Establecimiento Público Territorial de la aglomeración de Toulouse Según la ponencia de Nicolas Gigot, Toulouse Métropole El Establecimiento Público Territorial de Toulouse interviene en los grandes ejes estra­ tégicos de desarrollo definidos por Toulouse Métropole, según los mismos principios, utilizando el Impuesto Especial sobe Equipamiento (TSE, por sus siglas en francés) para constituir un capital inicial, con un objetivo de financiamiento basado únicamente en las cesiones a término de terrenos. En el sector estratégico del Boulevard UrbainNord (11 km con un corredor de transportes

Replantear la tributación predial Otro pilar mayor de la política territorial es la fiscalidad. La modulación de la tributación

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públicos), la captación de plusvalía predial mediante adquisiciones de la EPF permitiría financiar el 75% de los 500 a 700 millones de euros de inversión pública que se han previsto, mientras que recargar el impuesto territorial, utilizado como complemento a las adquisiciones, que tasa a construcciones aisladas y se aplica a cada metro cuadrado construido en el perímetro concernido, no permitiría cubrir más que el 25% de los costos por el mismo volumen construido, aunque con un riesgo menor para la entidad territorial.

territorial, y más ampliamente de la fiscalidad local en su conjunto, es una herramienta es­ tratégica que permite incidir en el uso de los terrenos urbanos. En el transcurso de los últi­

En México, a partir de los años 1990, varias ciudades de Baja California, implementa­ ron un tipo de modulación interesante. Éste consiste en establecer el cálculo del impuesto

Otra manera de aumentar los ingresos y por lo tanto la capacidad de acción de los municipios es establecer mecanismos para la captación de la plusvalía predial. En este rubro, Brasil se ha mostrado particularmente innovador, a través de la venta de los derechos de construcción. El mecanismo brasileño de Outorga onerosa de direito de construir (OODC), permite que la en­ tidad territorial capte una parte de la plusvalía predial generada por los cambios reglamen­ tarios, gracias a la separación del derecho de propiedad y de los derechos de uso del sue­ lo. La modulación del precio de venta de los derechos de construcción también permite incidir en el desarrollo urbano: por ejemplo, se otorgan gratuitamente o a bajo costo en las zonas que se desea densificar. Aunque este mecanismo es muy interesante desde el punto de vista financiero y eficiente en términos de captación de la plusvalía predial, su aplicación se limita a las grandes ciudades y a los sectores de fuerte valorización potencial en los que se justifica tanto una densificación como el pago de derechos de construcción.

“Modular los precios de venta de los derechos de construcción permite incidir en el desarrollo urbano.”

32 Smolka, 2013.

2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?

Así, en Brasil, el municipio de Belo Horizonte inició en 2010 una importante reforma de su catastro y del recaudo del impuesto territorial (Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU), lo que generó un incremento de 19% en sus ingresos desde el primer año, aumento que prosiguió en los años siguientes. A nivel de Brasil, la modulación del IPTU, que está au­ torizada desde 2001 para los sectores previa­ mente definidos en el “Plan Director”, permite aplicar a los terrenos sub-utilizados un impues­ to territorial que se acrecienta con el tiempo. La ley permite incluso expropiar el terreno si éste permanece en abandono. Pero esta herra­ mienta se utiliza todavía muy poco, sobre todo debido a la dificultad política para implemen­ tarla (resistencia de los propietarios). Además, ante la falta de una gobernanza coordinada a nivel del área urbana en un sentido amplio (cuenca de empleo), generar importantes restricciones reglamentarias o una fiscalidad local muy alta podrían intensificar la expansión urbana más allá de los límites de las entidades territoriales que las implementan, contribu­ yendo a fortalecer la extensión urbana.

territorial únicamente a partir del terreno, sin tomar en cuenta la construcción. En 20 años, esta reforma habría generado un aumento de 400% del ingreso predial recaudado en el municipio de Mexicali, así como un aumento de su densidad urbana32.

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mos 20 años, en varias ciudades de América Latina se han llevado a cabo prometedoras iniciativas que pueden servir de referencia.

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La venta de los derechos de construcción en Brasil: un ejemplo original de captación de la plusvalía predial Según la ponencia de Renato Nunes Balbim, Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA) El Outorga onerosa de direito de construir (OODC) permite al municipio establecer un derecho de construcción o Coeficiente de Ocupación del Suelo (COS) "de base" que está relacionado con la propiedad del suelo, y un permiso de construcción máximo. El dueño puede construir hasta el COS máximo, pero tiene que comprar al municipio los permisos de construcción que rebasen el COS de base. Esta venta de permisos también se puede aplicar en el caso de otros cambios reglamentarios: transformación de tierras rurales en terrenos urbanos (y edificables), de un uso residencial en uso comercial, etc. Desde los años 1990 varios municipios brasileños aplican este mecanismo (Curitiba desde 1991), y se legalizó definitivamente a nivel nacional en 2001, en el marco de la Ley sobre el estatuto de las Ciudades. En São Paulo, la venta de los permisos de construcción fuera de las operaciones urbanas, ha generado desde 2007 entre 60 y 195 millones de USD al año. 33 En México, por ejemplo, los Implan (Institutos municipales de planeación) podrían desempeñar ese papel si se ampliara su misión.

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¿Qué herramientas de cooperación entre sector público y sector privado? Durante mucho tiempo se careció de herra­ mientas técnicas con las que se pudieran llevar a cabo operaciones de ordenamiento territorial que tomaran en cuenta los equilibrios urbanos y utilizaran una parte de la plusvalía predial para el financiamiento de inversiones públicas. Ahora bien, la dirección – o a minima la codirección pú­ blica – del ordenamiento territorial de sectores estratégicos, es primordial para preservar el in­ terés general. Por lo tanto se plantea el proble­ ma de la dirección operacional (y financiera) de los proyectos y operaciones urbanos. Con­ tar con equipos técnicos especializados, com­ petentes y perennes – e incluso relativamente autónomos –, que sean garantes de la imple­ mentación de los proyectos de ordenamiento territorial, parece ser una prioridad para man­ tener una continuidad tem­poral, y una comu­ nicación estable con los socios públicos y pri­ vados así como con la sociedad civil33. El proyecto pionero del pontón de espera en el puerto de Bordeaux muestra que, cuando el terreno tiene múltiples propietarios privados y el desarrollo del proyecto está a cargo de pro­ motores privados, las condiciones de éxito re­ siden en la presencia de un equipo calificado y específicamente dedicado a ello en la entidad territorial, combinado con un respaldo político fuerte.

Los pontones de espera son un sitio periférico del centro de la ciudad de Bordeaux (12 hectáreas edificables y 23 hectáreas de agua). En 2008, se decidió llevar a cabo un proyecto de ordenamiento urbano pero sin un promotor. Para dirigir el proyecto, se creó un grupo que reunía a representantes de la administración de la ciudad, de la federación de municipios y del puerto (propietario importante) así como un taller de concertación con los propietarios, los promotores y los habitantes. Gracias a este método se pudo definir un proyecto urbano, una programación, una nueva parcelación del suelo y una repartición de los costos. El nuevo barrio es un proyecto de ordenamiento urbano destinado a ser el lazo de unión entre la ciudad de Bordeaux y su aglomeración.

La federación de municipios recupera todos los espacios públicos e implementa una red de transportes públicos y desplazamientos suaves. La alcaldía de Bordeaux construye todos los equipamientos necesarios en el barrio. Por último, el gran puerto marítimo de Bordeaux contribuirá al fomento de la actividad económica y del empleo en el barrio. El costo total del proyecto es de 124 millones de euros, de los cuales 57 millones estarán a cargo de los promotores a través de participaciones financieras. El proyecto se implementó muy rápidamente (alrededor de 3.5 años entre 2010 y 2012), por un costo total público relativamente limitado, y con precios de suelo inferiores en un 15% a los que prevalecían en sectores similares de la ciudad.

2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?

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© ANMA y La Club

Los pontones de espera (Bordeaux): dirección de la participación privada en un proyecto de ordenamiento urbano Según la ponencia de Michelle Laruë-Charlus, ciudad de Bordeaux

Pontón de espera en Bordeaux: para implementar su proyecto de ordenamiento urbano, la entidad territorial tuvo que resolver el problema de la parcelación de tierras.

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Las autoridades públicas latinoamericanas se muestran muy reticentes para “sustituir” al sector privado en su calidad de promotores, entre otras cosas debido al riesgo relacionado con las adquisiciones de suelo34. Proyecto de revitalización “Rives de Seine” en Boulogne-Billancourt Tomado de la ponencia de Nathalie d’Estienne d’Orves-Cossé, directora de desarrollo de la SAEM Val-de-Seine

34 Como lo hace, por ejemplo, en Francia, la metrópolis de Toulouse (Véase recuadro en la p. 60).

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El proyecto de revitalización “Rives de Seine” (Riberas del Sena) concierne al sitio histórico de de la planta de Renault (74 hectáreas), situada en la periferia inmediata de París, al suroeste de la capital. La renovación del sector del Trapèze (37.5 hectáreas) se realiza gracias a un montaje específico, sin baldío. A partir de un proyecto urbano y de un programa definidos por la ciudad de Boulogne-Billancourt que se negociaron con los socios, las etapas de la operación y las modalidades de coordinación se organizaron gracias a convenciones tripartitas (ciudad, propietario del terreno, consorcio de promotores) que también precisan los imperativos urbanos. La inversión de los promotores, que se efectuó mediante participaciones que se entregaron al momento de obtener los permisos de construcción, representa 180 millones de euros de un total de alrededor 250 millones de euros. Este montaje permite transferir a los promotores el riesgo del mercado y al propietario inicial los gastos del baldío.

Sin embargo, sí existen ejemplos, sobre todo en Colombia, con la empresa pública Metro­ Vivienda en Bogotá que se creó en 1999 con capital público. Promueve la construcción de vivienda de interés social en la ciudad, con un acceso a servicios públicos, zonas de re­ creación y otros equipamientos públicos. La empresa funciona como un operador públi­ co inmobiliario y su organización es similar a la de un promotor inmobiliario de “segundo nivel”, en la medida en la que compra gran­

2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?

Vista aérea de la revitalización del Valle del Sena, en Boulogne-Billancourt, Francia.

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También en Bogotá, en el marco del plan intermediario del centro, algunos sectores son recuperados por operadores públicos. En Francia, en donde las empresas públicas son muy frecuentes, se están desarrollando nue­ vas prácticas para evitar la compra de suelo. Estas empresas públicas se asocian con pro­ pietarios y promotores lo que permite redu­ cir el riesgo público, además de garantizar que la operación sea dirigida por las autori­ dades públicas.

© SAEM Val-de-Seine Aménagement

des terrenos en los que genera infraestruc­ turas, antes de revenderlos a las Organiza­ ciones Populares de Vivienda (OPH) y a las empresas constructoras. A diferencia de los establecimientos públicos inmobiliarios, que sólo cuentan con baldíos, MetroVivienda también habilita los lotes: la empresa viabiliza los terrenos, construye las infraestructuras, etc. Luego, las OPH o las empresas de cons­ trucción edifican y venden las viviendas a los futuros habitantes.

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Sin embargo, en América Latina se han imple­ mentado otras formas innovadoras de colabo­ ración entre sector público y sector privado sin tener que recurrir a la figura del operador pú­ blico. De esta manera, nuevamente en Bogotá, ciertos sectores de ordenamiento en propie­ dades públicas son implementados por opera­ dores privados, y otros son incluso de iniciativa privada, aún cuando la diversidad de propie­ tarios de terreno resulta un importante freno para realizar proyectos. En México, el munici­ pio de Puebla otorgó al centro histórico de la ciudad la denominación DUIS, por Desarrollos Urbanos Integrados Sustentables, de manera a concentrar inversiones e incentivos públicos en esta zona y atraer a la inversión privada. En Monterrey (México), un uso interesante de la estructura jurídica mexicana del fideicomiso34 permitió que los actores públicos y privados se asociaran en una misma estructura ad hoc y se implementara en poco tiempo un proyecto de ordenamiento estructurador de 70 hectáreas: el Parque Fundidora.

34 El fideicomiso es una relación jurídica por medio de la cual un cliente transfiere todo o parte de su patrimonio a un fiduciario, de manera que éste último lo administre con un objetivo determi­ nado conjuntamente y que entregue el producto de ese patrimonio a un beneficiario o fideicomisario.

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Para implementar operaciones de ordenamien­ to sin adquisición de terrenos, y sin el acuerdo de propietarios y promotores, varias ciudades brasileñas, siguiendo el ejemplo de São Paulo, utilizan el mecanismo de otorgamiento onero­

so del derecho de construir (o de cambio en el uso del suelo), que se mencionó anteriormen­ te, focalizándose en un sitio específico (llama­ da Operación Urbana en Consorcio, OUC) y con un perímetro bien definido. Ese sistema de subasta de los derechos de construcción, que se aplica a un sector previamente definido, se califica de Operación Urbana en Consorcio (OUC). Esos derechos, en cantidad limitada, se ponen en venta de manera progresiva bajo la forma de bonos mobiliarios, llamados Certifi­ cados de Potencial Adicional de Construcción (Cepac). El producto de esas ventas se utiliza obligatoria e íntegramente para financiar las inversiones públicas predefinidas en el sector de aplicación. La operación “Água Espraiada” es sin duda la más significativa de las operacio­ nes de Cepac: más de 3 300 millones de reales brasileños (1 100 millones de euros) se reunie­ ron en menos de 10 años. Más recientemente, Río de Janeiro y Curitiba también se lanzaron en operaciones que utilizaban certificados. Sin embargo, a menudo se critica este mecanismo por basarse en la valorización predial, por lo tanto en el proceso de gentrificación, y por­ que los ingresos que se generan se invierten exclusivamente en sectores de valorización, según una lógica no redistributiva a nivel de la ciudad.

Actualmente el lugar recibe más de 6 millones de visitantes al año. Es administrado por el fideicomiso y, a partir de 2014, sus costos de explotación (alrededor de 10 millones de dólares) estarán totalmente cubiertos por los ingresos de arrendamiento de los equipamientos, el pago de estacionamiento, el embarcadero y otros ingresos comerciales.

© Aaron Ortiz

El proyecto de revitalización (alrededor de 300 millones de dólares) es financiado, en partes iguales, por el estado de Nuevo León, el gobierno federal mexicano y el sector privado (en particular a través de la cesión de cargas prediales y de donaciones), que también financió gran parte de los equipamientos. La mayoría de los terrenos en donde se construyen los equipamientos son de arriendo enfitéutico (50 años), y no fueron vendidos.

Parque Fundidora, Monterrey, México.

2. ¿Qué herramientas para el financiamiento de una ciudad compacta?

El Parque Fundidora es un baldío industrial de propiedad pública situado en la periferia inmediata del centro de la ciudad. El proyecto incluye numerosos equipamientos (culturales, deportivos y de recreación) administrados principalmente por la iniciativa privada como un estacionamiento, un embarcadero así como un hotel y un centro de negocios internacional que se articulan en torno a un extenso parque público urbano.

Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes

el Parque Fundidora (Monterrey) Según la ponencia del arquitecto Abarroa, municipio de Monterrey, Nuevo León (México)

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y articulación de las políticas 3.3 Financiamiento urbanas resilientes

“La planificación del desarrollo urbano limita la vulnerabilidad al cambio climático.“

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Para reducir la huella ecológica de las ciuda­ des, se puede recurrir a un cierto número de herramientas de financiamiento. Sin embargo, las ciudades latinoamericanas requieren sobre todo de innovar en el ámbito de las acciones de adaptación a los efectos del cambio climá­ tico. Dentro de ese marco, las entidades públi­ cas locales pueden desempeñar un papel clave para reducir la vulnerabilidad de las poblacio­ nes ante los riesgos climáticos. ¿Cómo pueden fortalecer su capacidad de “resiliencia” ante los crecientes riesgos climáticos? ¿Qué herra­ mientas se podrían utilizar para financiar las políticas innovadoras para el desarrollo urbano sostenible, que fortalezcan la cohesión social al mismo tiempo que contribuyan a luchar con­ tra el cambio climático e in fine a mejorar la re­ siliencia de los territorios y de las sociedades?

Emergencia de las finanzas del “clima” El consenso actual en relación al cambio climá­ tico ha suscitado la emergencia de mecanis­ mos de financiamiento innovadores. Sin em­ bargo, en la práctica, las autoridades públicas municipales tienen dificultades para aprovechar esas oportunidades. En primer lugar están los financiamientos in­ ternacionales o bilaterales (en particular los bonos de carbono generados por el protoco­ lo de Kyoto), que todavía son de acceso difícil por varias razones: la falta de información de las ciudades sobre este tipo de financiamientos;

la inadaptación al contexto local ya que la mayoría de esos instrumentos financieros internacionales han sido concebidos por los Estados centrales. Las oportunidades para que las autoridades públicas municipales ten­ gan un acceso directo a esas fuentes de finan­ ciamiento están mal definidas; Un enfoque complejo; esas modalidades de financiamiento requieren un manejo de la inge­ niería técnico-financiera que a menudo rebasa las capacidades de los equipos municipales; los riesgos presupuestarios relacionados con esos financiamientos: dado que el mercado del carbono es volátil, y los fondos no se entregan más que a posteriori, las entidades territoriales se encuentran en una total incertidumbre en cuanto a la rentabilidad de la inversión.

Si algunas entidades territoriales colombianas y brasileñas han implementado este tipo de proyectos (en particular de mitigación), estas fuentes de financiamiento todavía no se movi­ lizan mucho y, por ahora, se destinan priorita­ riamente a completar montajes ya existentes. Otra indicación consiste en recurrir a la emi­ sión de bonos en los mercados financieros. En efecto, recientes experiencias tienden a confir­ mar que los mercados de capitales pueden constituir una alternativa creíble para el finan­ ciamiento de proyectos a corto y mediano pla­ zo de las entidades territoriales locales más sólidas. Así, grandes ciudades mexicanas tuvie­ ron éxito al colocar bonos de manera masiva y en moneda local en los mercados de capitales. Los mecanismos de seguridad, por ejemplo la pignoración de algunos ingresos fiscales a tra­

3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes

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© Edgar Villaseñor Franco, ICLEI

Gracias a fondos federales y del estado, la ciudad de Aguascalientes, en México, invirtió en la adquisición de automóviles eléctricos para los taxis urbanos.

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vés del fideicomiso, permiten acercar el perfil de riesgo de las entidades territoriales deudo­ ras al riesgo país y de esta manera practicar ta­ sas de interés más razonables. A pesar de ello, los financiamientos a largo plazo (superiores a 20 años) son muy poco desarrollados. Con una emisión de bonos innovadora de 350 millones de euros, la región Île-de-France resulta pione­ ra en la materia e incitó a otras entidades terri­ toriales a seguirle los pasos (las regiones de Nord-Pas-de-Calais y de Provence-Alpes-Côte d’Azur). No obstante, la posibilidad de que en América Latina también se replique este tipo

de proceso es limitada ya que contar con una nota alta de las agencias de notación (como la que tiene la región Île-de-France), es algo to­ davía poco frecuente..

Medidas de adaptación e inclusión social A pesar de esta dificultad de acceso al finan­ ciamiento, se observa una evolución impor­ tante en el nivel de consideración que tienen hoy los responsables políticos de las entida­ des latinoamericanas hacia el tema climático,

Los Fondos socialmente responsables (“green bond”) de la région Île-de-France Este proceso se inscribe dentro de la estrategia de crédito diversificado que la región Île-deFrance ha emprendido desde hace varios años. Suscitó un especial interés de los inversionistas, en particular de los fondos de “Inversión socialmente responsables” y de inversionistas que firmaron los “Principios para una Inversión Responsable” (ONU). De esta forma, la región cuenta con un envidiado estatuto gracias a la elevada nota (AA+/AAA) que le han otorgado las agencias financieras, lo que le permite levantar fondos a tasas interesantes. Los fondos que levantó de 350 000 millones de euros se consagraron al financiamiento de proyectos de giro social y ambiental, según la siguiente distribución: desarrollo económico social y solidario: (50% de la emisión): lo cual incluye tanto la cons-

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trucción de vivienda de interés social (80% del programa), la creación de estructuras de inserción social para las personas más frágiles (10%) y la implementación de fondos de garantía y micro-créditos (10%). medio ambiente (50% de la emisión): con proyectos energía clima ( las dos terceras partes del programa: prolongación del tranvía, extensión de las vías verdes y de las ciclopistas, desarrollo de infraestructuras de transportes públicos en vías confinadas, explotación de energías renovables, construcción de escuelas de bajo consumo) y proyectos a favor de la biodiversidad (una tercera parte del programa: protección de los recursos en agua y de los medios acuáticos así como del patrimonio natural).

La inversión directa en medidas de lucha contra el cambio climático y de prevención de los riesgos representa en promedio un 1% del presupuesto de los municipios. Las ciu­ dades más importantes son las que invierten más y las que capturan mayor cantidad de ayuda pública al desarrollo. A las otras entidades territoriales, menos im­ portantes, les faltan recursos financieros en ese ámbito más aún cuando no se satisfacen mu­ chas otras prioridades del desarrollo urbano. Este hecho prueba que es oportuno aplicar las medidas “de adaptación”. En efecto, en lugar de idear proyectos ad hoc que sólo se suma­ rían a los proyectos urbanos ya existentes, es

Por una parte, los proyectos que fomentan la cohesión social pueden contribuir a la lu­ cha contra el cambio climático. Los proyectos como los del Transmilenio y Metrocable en Colombia, tienen por objetivo mejorar los re­ sultados térmicos y energéticos en la vivienda o el desarrollo de líneas de transporte urba­ no “limpio” que permitan desenclavar ciertas zonas geográficas. También contribuyen a re­ ducir el consumo de energías convencionales así como las emisiones de gas de efecto de invernadero. Por otra parte, los proyectos que son parte de la lucha contra el cambio climático pueden suscitar medidas de inclusión social. Así, los proyectos de mitigación, tales como el control de las emisiones de metano en los centros de enterramiento de la basura, pueden generar recursos financieros (gracias al mecanismo de desarrollo propio) que pueden emplearse, por ejemplo, para reconvertir a los recicladores. El destacar las vulnerabilidades ante los riesgos crecientes generados por el cambio climático

36 En 2010 y 2011, Colombia se vio afectada por el fenómeno climático intenso de la Niña, que provocó abundantes lluvías que causaron la muerte de cerca de 500 personas y afectaron a más de 2.3 millones de individuos.

3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes

Estén situadas en el litoral, en la montaña o en la planicie, las ciudades colombianas enfrentan riesgos climáticos similares, por lo que resulta pertinente elaborar protocolos de acción comunes;

importante concebir el desafío que representa la adaptación al cambio climático como parte de un proceso integrado de planificación del desarrollo urbano. Con este enfoque, más allá de constituir un programa o una dificultad adi­ cional a los problemas ya registrados, el tomar en cuenta al cambio climático puede permitir a las ciudades generar mayor inclusión social. Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes

en particular a raíz de una catástrofe natural. En Colombia, los daños considerables provo­ cados, a nivel nacional, por la ola invernal de 2010-201136 generaron una verdadera concientización del problema climático en la población y en los dirigentes políticos. Un re­ ciente diagnóstico que ordenó la AFD sobre la situación actual de la gestión del cambio climático en las ciudades colombianas, dió por resultado lo siguiente:

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© Carlos Tobón, AFD

El Metrocable, transporte urbano limpio permite desenclavar a los barrios humildes de Medellín, Colombia.

constituye una ventana de oportunidades para favorecer la regularización y la integración de los barrios informales y de sus habitantes. Un amplia parte de las medidas de fortalecimiento de la resiliencia urbana corresponde a medidas simples que favorecen un proceso de desarro­ llo urbano integrado.

La necesidad de planificación y de una acción pública integrada

37 A raíz de la ola invernal de 2010-2011, la AFD coorganizó dos seminarios sobre el tema “ciudades y cambio climático en Colombia”, de donde se tomó esta cita.

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Si el problema del financiamiento es de suma importancia, también resulta primordial in­ tegrar el tema ecológico en la etapa previa a la decisión de inversión: “El mayor desafío reside en integrar el problema del cambio climático a una planificación integrada de los territorios”37.

El ordenamiento territorial y la planificación urbana implican el desarrollo de herramientas de análisis y diagnóstico que permitan evaluar la noción de riesgo a un nivel elevado – na­ cional o incluso internacional – teniendo en cuenta el desarrollo histórico de las ciudades, acumulación de estratos sucesivos que condu­ jeron a la urbanización de zonas de riesgo. La etapa del diagnóstico, previa a la definición de la estrategia de acción, resulta primordial ya que, debido a las restricciones financieras y a diversas prioridades, muchas ciudades sólo tienen la capacidad para financiar unas cuan­ tas inversiones de gran dimensión. De ahí la importancia de evaluar las infraestructuras existentes y de jerarquizar las acciones que se deban implementar de manera a financiar las

El Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN) es una iniciativa de la organización de Gobiernos Locales por la Sustentabilidad (ICLEI), que cuenta con asesoría del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC) y es financiado por la embajada del Reino Unido en México para el periodo 2011-2015. Su objetivo es orientar las políticas públicas municipales mexicanas en materia de mitigación y adaptación al cambio climático mediante el fortalecimiento de las capacidades de los diversos actores locales. Actualmente, 250 municipios siguen el programa, 30 municipios ya terminaron la primera etapa y en 15 municipios el consejo municipal ya aprobó el plan. La idea principal del PACMUN es sensibilizar a las autoridades municipales sobre la importancia de las acciones de lucha contra el cambio climático así como capacitar a los empleados municipales para que puedan realizar inventarios de las emisiones e identificar las vulnerabilidades. El objetivo del proyecto para el año 2013 es asignar un Fondo Verde de los gobiernos locales para implementar acciones de mitigación y adaptación identificadas gracias a la metodología del PACMUN.

3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes

Además de la planificación, se debe valori­ zar el fortalecimiento de las capacidades a nivel de las entidades territoriales. En efecto, el reto climático induce a salir de las lógicas sectoriales para optimizar los recursos que se tengan a disposición y puedan movilizarse a favor de la ciudad. Por el contrario, el cambio climático requiere la articulación de compe­ tencias institucionales, la implementación de procesos de colaboración para la resolución de problemas a nivel del territorio, coordi­ nando financiamientos entre los diferentes niveles de entidades territoriales. Por ejem­ plo, en México, los fondos disponibles para el ordenamiento territorial están fragmentados entre distintas secretarías y los tres niveles de gobierno (Estado central, estados federados, municipios). La manera de utilizar las herra­ mientas no es óptima debido a la falta de coordinación entre las autoridades públicas

Experiencia del Plan de Acción Climática Municipal (PACMUN) en México Según la ponencia de Itzel Alcerreca, ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes

medidas más pertinentes. Con este objetivo de establecer una relación entre el financia­ miento y la jerarquización de las acciones se están implementando nuevos proyectos. Por ejemplo, en México, el Plan de Acción Cli­ mática Municipal (PACMUN), constituye un proceso destinado a promover análisis pre­ vios de costo-beneficio de manera a superar los principales obstáculos en la realización de un proyecto como son el tiempo límite de los mandatos de gestión municipal y la dificultad de obtener recursos con miras a la implemen­ tación de proyectos.

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“Implementar mecanismos de cooperación inter-municipal resulta fundamental para adaptarse al cambio climático.”

(por ejemplo entre el Estado, el municipio y el Banco de Tierra). Además, las autoridades públicas existentes no cuentan con las com­ petencias ni con la coordinación que se re­ quieren para el manejo de un financiamiento al nivel de los desafíos del desarrollo urbano. En ese sentido, establecer mecanismos de cooperación metropolitana o inter-municipal

resulta fundamental para evaluar y financiar con eficiencia las respuestas a los desafíos am­ bientales y climáticos. En efecto, las fuentes de financiamiento son más fáciles de capturar a escala intermunicipal (transferencias guberna­ mentales o inversiones privadas) a condición de implementar mecanismos que garanticen una buena administración como se hizo en Río de Janeiro.

Experiencia de dirección integrada de la zona patrimonial de Xochimilco Según la ponencia de la Dra Norma Ruz, Autoridad de la Zona Patrimonial de Xochimilco (México) La zona de Xochimilco es una reserva de biodiversidad única en el mundo, estrechamente interdependiente de la aglomeración de México. Ese paisaje natural, que se presenta bajo la forma de una red de canales de agua dulce y de islas artificiales que rebasan de aproximadamente un metro la superficie del agua, fue creado por los Aztecas con fines agrícolas. Con la llegada de los españoles y el desarrollo de la ciudad de México, la zona se terraplenó masivamente y las chinampas quedaron reducidas a un pequeño perímetro. En los últimos 25 años, se han lanzado numerosos proyectos para tratar de preservar la zona chinampera así como su patrimonio cultural y ecológico. Todos esos proyectos se han enfrentado a una falta de coordinación entre las diferentes autoridades responsables, sean el gobierno del Distrito Federal o las delegaciones, lo que generó una pérdida de recursos. Además, la mayoría de esos proyectos no se han ocupado del problema fundamental de la zona, o sea la cantidad y la calidad del agua. El problema de los asentamientos ilegales, principalmente a orillas

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de la zona natural protegida no se ha manejado correctamente. Actualmente, con la designación de una autoridad única para integrar las políticas decididas al territorio, se ha lanzado un nuevo proyecto gracias a un financiamiento de la AFD y del Fondo Francés para el Medio Ambiente Mundial (FFEM). Su finalidad es contribuir a la revitalización y a la preservación de la zona patrimonial, prioritarios para el equilibrio ecológico de la ciudad de México. El proyecto se ha estructurado en torno a cuatro prioridades sobre las que hay consenso y que traducen un enfoque global y dinámico del territorio: la existencia de un documento de referencia único en materia de planificación; el mejoramiento de la cantidad y la calidad del agua (tema desatendido por mucho tiempo); la salvaguarda de la cultura chinampera, mediante el fortalecimiento de su vocación agrícola y productiva; el control de la urbanización.

Además de las aportaciones privadas (préstamos a tasas bajas a través del BNDES) y financieras (bonos de carbono a través del Mecanismo de Desarrollo Limpio), las herramientas de financiamiento que el gobierno del Estado federado movilizó para instar a los municipios a participar en el programa, fueron los siguientes:

El Fondo Estatal de Preservación del Medio Ambiente (Fecam) está financiado por un recaudo de 5% sobre los recursos totales que provienen de las actividades petrolíferas; la compra de residuos tratados: transferencias del Estado federado para apoyar, durante los primeros cuatro años, a los municipios que se impliquen en esos programas intermunicipales y se comprometan a incrementar la selección de residuos. Para evaluar la dimensión social de esas operaciones, se concibió un programa de reconversión destinado a las comunidades de catadores, a los que se apoya mediante el desarrollo de programas municipales de recolección selectiva, la constitución de cooperativas que cuentan con circuitos de reventa de productos reciclados y la apertura de un polo de reciclaje en Gramacho, en el sitio del antiguo tiradero.

Polo de reciclaje de residuos en Jardim Gramacho, Rio de Janeiro, Brasil.

© Victor Zveibil

el impuesto sobre la circulación de mercancías y servicios (ICMS) verde: se trata de un impuesto que el Estado federado recauda sobre las actividades económicas. Del total recaudado, el 2.5% se destina a acciones para el mejoramiento ambiental, entre los cuales el enterramiento controlado de residuos, el servicio de recolección selectiva, el reciclaje y la rehabilitación de los tiraderos.

Herramientas innovadoras para ciudades equipadas, compactas y resilientes

La ley nacional de gestión de los residuos de 2010, obligó al estado de Rio de Janeiro a ajustarse a las normas y a cerrar el tiradero de Gramacho, el más grande de América Latina, que recibía 9 000 toneladas al día de residuos de la aglomeración. Los municipios del estado se agruparon en varias estructuras inter-municipales, consorcios públicos que pueden desarrollar infraestructuras en común. A finales del año 2013, el 93% de los flujos se reorientaron hacia centros de enterramiento controlados y los 1 700 catadores se integraron a un programa de reconversión.

3. Financiamiento y articulación de las políticas urbanas resilientes

Expériencia de la gestión inter-municipal de los residuos en Río de Janeiro Según la ponencia de Victor Zveibil, del gobierno del estado de Rio de Janeiro

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Desde hace por lo menos una década, las gobiernos locales de los países de América Latina están recuperando el control del desarrollo de sus territorios, como lo muestra una serie de edificaciones urbanas innovadoras. No obstante, los recursos de los gobiernos locales, en particular en las ciudades pequeñas o medianas, pocas veces corresponden a los desafíos que enfrentan. La presente publicación se ha esforzado en delinear respuestas, identificar herramientas financieras y operacionales innovadoras, pero también las condiciones de su optimización. Estas últimas están relacionadas con la creación, en la etapa anterior, de un marco propicio para el uso de estas herramientas, pero también con el seguimiento que, en la etapa posterior, se dé a su implementación.

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© UN photo/UNICEF/Marco Dormino

Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina

Niña rodeada de agua en Raboto, una zona desfavorecida de Gonaive, en la región de Artibonite, en Haití. El huracán “Tomas” afectó fuertemente a la ciudad, inundó calles y viviendas, demorando la lucha contra la ola de cólera que se ha propagado en todo el país.

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previa: 4.1 En¿quéla etapa marco de acción para un resultado óptimo?

Dentro de una perspectiva de desarrollo ur­ bano sostenible, las herramientas financieras y operacionales serán más eficientes si están al servicio de una visión global y estratégica. Los principales desafíos a los que se enfrentan las entidades territoriales locales conciernen el fortalecimiento de las infraestructuras; la limi­ tación de la extensión horizontal y de la segre­ gación socio-espacial de las aglomeraciones; por último, la reducción de su vulnerabilidad ante los azares del cambio climático. De esta manera, la situación climática confirma cuán pertinente resulta integrar las políticas secto­ riales desde el momento en que se conciben. Las principales recomendaciones que emanan del cruce de experiencias conciernen:

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la calidad del diagnóstico, ya que una eva­ luación previa permite que las autoridades públicas identifiquen el perímetro del pro­ yecto, ya sea que se trate de una renovación urbana o de infraestructuras, de una estima­ ción del costo global y de la definición de la repartición de los riesgos entre las partes pú­ blicas y privadas. Esta preparación debe ser sistemática y su nivel de detalle debe estar adaptado a la magnitud y a lo complejo que sea el proyecto; la prospectiva, ya que los desafíos del de­ sarrollo urbano requieren una visión a largo plazo. Sin embargo, la falta de un historial de planificación complica la evaluación precisa de las necesidades futuras;

la articulación de los documentos y de los servicios competentes ya que ante la diversi­ dad de documentos de planificación, el primer reto es adoptar una metodología que permita coordinar objetivos y escalas; la existencia de una dirección operacional y financiera, estable y calificada, de proyec­ tos (sean éstos de renovación urbana o de infraestructuras). Permite que las entidades territoriales cuenten con competencias es­ pecíficas en el marco de una estructura au­ tónoma, que en lo ideal sea independiente del calendario electoral. El primer factor de éxito de la movilización de capitales privados es por lo tanto un factor humano. Se trata de que las autoridades públicas puedan disponer,

en cada etapa clave de la vida de un proyecto, de expertos de alto nivel para que puedan dar respuesta a los desafíos técnicos, jurídicos y fi­ nancieros propios a cada proyecto y compen­ sar la asimetría de información con el sector privado. Estos recursos humanos deben ser, al menos en parte, internos a la entidad. Una planificación estratégica garantiza tanto la adhesión de la población (si esta planificación es producto de un debate) como la eficiencia de las herramientas utilizadas en relación a los objetivos precisos del proyecto de ordena­ miento. Esta preparación debe identificar a los territorios pertinentes en los que se pueden llevar a cabo operaciones de renovación así como a las inversiones publicas concentradas.

1. En la etapa previa: ¿qué marco de acción para un resultado óptimo?

Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina

© Carlos Tobón, AFD

Barrio de La Sierra. En el fondo, el barrio de Villa Turbay, en Medellín, Colombia.

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para el financiamiento de una ciudad 4.2 Innovaciones sostenible: ¿qué herramientas?

“La diversificación de las herramientas de financiamiento y de seguridad de la inversión privada es un factor clave.”

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En el financiamiento de proyectos de infraes­ tructuras y de crecimiento urbano en aso­ ciación con los actores privados, el reto es garantizar el montaje de los proyectos para los inversionistas privados. En particular, las autoridades públicas deben hacer todo lo ne­ cesario para estimular la competencia entre socios privados potenciales, la intensidad de esa competencia siendo la mejor garante de la optimización del costo global del proyecto. La diversificación de las herramientas de fi­ nanciamiento y de seguridad de la inversión privada resulta de suma importancia debido a que la crisis financiera redujo de manera considerable el mercado del financiamiento de las infraestructuras, que aún es muy joven en América Latina. La ingeniería financiera pú­

blica puede aportar soluciones pertinentes, incluso en periodo de crisis, como lo prue­ ban las instructivas iniciativas de los CRPAO/ RPICAO en Perú. Procedimientos de licitación y modos de con­ tratación transparentes, claros y estables per­ mitirán a los actores privados capitalizarse de un proyecto a otro y ampliar la competencia. Al respecto, el procedimiento de diálogo com­ petitivo que se ha desarrollado ampliamente en Europa para las APP, sólo en parte se pue­ de replicar en América Latina ya que implica una evolución importante de las reglas que rigen los contratos públicos y la importancia de sus costos de transacción limita su perti­ nencia a los proyectos de gran magnitud. En un procedimiento de diálogo competitivo, la

intervención, se debe tener un cuidado parti­ cular con la gobernanza de esta herramienta. En esa perspectiva, es primordial el uso es­ tratégico de la expropiación y del derecho de preferencia. No obstante, para garantizar su le­ gitimidad ante la sociedad, estas herramientas deben utilizarse únicamente en proyectos que hayan sido previo objeto de explicaciones y de debates públicos;

Para el financiamiento de la ciudad compacta y solidaria, se pueden estudiar varias pistas:

en las zonas de intervención, el financiamien­ to de las inversiones públicas puede verse ga­ rantizado – al menos en parte – por mecanis­ mos de captura de la plusvalía (control predial con reventa de los derechos de construcción; contribuciones de mejoramiento previstas en numerosos países pero poco aplicadas fuera de Colombia; negociaciones directas con el

el control predial directo de zonas estraté­ gicas que pueden ser financiadas parcialmen­ te por un impuesto específico. Para evitar los problemas del pasado, además de limitar es­ trictamente en tiempo y espacio el sector de

2. Innovaciones para el financiamiento de una ciudad sostenible: ¿qué herramientas?

entidad adjudicadora lleva un diálogo con los candidatos admitidos para participar, con el objetivo de definir una (o varias) respuesta(s) a sus necesidades. Basándose en esta (o esas) solución (iones), definida(s) conjuntamente, los participantes del diálogo serán convoca­ dos para presentar su oferta. Se recurre a este procedimiento cuando se considera que una licitación es particularmente compleja.

Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina

© Julien Alazard, AFD

Plantación de caña de azúcar en Brasil para producir bioetanol, en la perspectiva de fomento a las energías renovables.

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(los) propietario(s); recaudo de impuestos es­ pecíficos sobre la construcción, venta de dere­ chos de construcción, etc.).

“Antes de implementar herramientas innovadoras, las entidades territoriales tienen que optimizar su recaudo del impuesto predial.”

Para financiar las acciones de adaptación al cambio climático y el mejoramiento de las condiciones ambientales en las ciudades, uno de los principales medios de financiamiento es recurrir al crédito, para compensar una insufi­ ciencia de recursos propios. En relación al per­ fil equívoco de algunos montajes financieros que se proponen a las entidades territoriales como “innovadores”, es necesario hacer una observación preliminar. A menudo, la contra­ parte de una innovación es un déficit de expe­ riencia adquirida y en particular conviene ser prudente en relación a los mercados de suelo e inmobiliarios cada vez más volátiles. En los procesos de crédito más clásicos, la innovación reside en el papel decisivo que desempeñan los bancos de segundo nivel, como Findeter de Colombia. Estas institu­ ciones deben estimular al mercado local así como atraer el interés de inversionistas de lar­ go plazo, que son los únicos compatibles con el financiamiento del desarrollo urbano. Las instituciones financieras especializadas garan­ tizan préstamos a las entidades territoriales locales dentro de los límites de capacidad de endeudamiento de éstas últimas. Además del papel de los bancos de segundo nivel, existe un vínculo entre el acceso al crédi­

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to que tienen las ciudades y sus propias fuen­ tes de ingresos: entre más fuentes de ingresos propias tengan, mayor acceso tendrán a los mercados de deuda, incluyendo a los présta­ mos. Por lo tanto, el reto es crear un apalan­ camiento a partir de los recursos disponibles, aumentando en forma progresiva los ingresos públicos locales. En el conjunto de los tres desafíos, más allá de las herramientas innovadoras, las entidades territoriales locales tienen interés en moder­ nizar el recaudo de sus impuestos prediales que son el modo más eficiente para financiar el gasto público local. En América Latina, a menudo el producto del predial es bajo pero, en algunas ciudades que han realizado un es­ fuerzo de optimización del recaudo, el alza de ingresos fiscales llegó hasta un 50% en un ejercicio presupuestario. Una estrategia que refuerze la capacidad de los gobiernos locales para capturar los impuestos prediales pasa por dos ejes: una política fiscal que se base en la autono­ mía de las autoridades locales y el apoyo a las ciudades sin recursos; El fortalecimiento de la eficiencia y de la ca­ pacidad de la administración – en particular la catastral – para garantizar la rentabilidad, la pertinencia y la uniformidad de la evaluación de valores prediales.

1. Subvenciones y transferencias inter­ gubernamentales

LAS PALANCAS

2. Movilización de capitales y de mercados financieros

3. Captación de las plusvalías y de la tributación predial local 4. Impuestos a los usuarios y tarificación de los servicios públicos locales

A

B

Déficit de infraestructuras urbanas

Extensión urbana y segregación socio-espacial

Reforzar la experiencia de los responsables locales (papel del EBP como asesor en las entidades territoriales en Brasil, de Findeter en Colombia...) Apoyo financiero a las políticas locales (Fonadin en México…) Retener una parte de un impuesto general para destinarlo a acciones ambientales (ICMS Verdeen Brasil…)

Favorecer la emergencia de un mercado para el financiamiento de proyectos (Fonadin en México)

Reforzar la descentralización fiscal Financiar infraestructuras para permitir una valorización inducida de los terrenos adyacentes (Cepac en Brasil…)

Garantizar los ingresos de los usuarios (lucha contra los impagos…) Usar ingresos futuros para financiar proyectos de infraestructuras (concesiones patrocinadas o no en Brasil…)

Favorecer a la inversión privada en los proyectos de revitalización urbana (fideicomiso Parque Fundidora en Monterrey, México) Uso de parte de la plusvalía predial para financiar proyectos de ordenamiento territorial (MetroVivienda en Colombia…) Emplear la tributación predial para fomentar el uso del suelo (IPTU progresivo en Brasil…) Implementar medidas de tarificación social y de perecuación (“boleto único” en transportes públicos de São Paulo…)

Centrar el erario público en dar seguridad al montaje de proyectos para inversionistas privados 5. Movilización de capitales y asociaciones con el sector privado

C Vulnerabilidad al cambio climático y recursos naturales bajo tensión

Establecer dispositivos de evaluación previa para asignación del riesgo (desarrollado por Banobras en México) Utilizar las APP para identificar y estructurar los proyectos de infraestructuras económicamente viables (PMI en Brasil) Fortalecer el control público (crear una autoridad reguladora para las APP como la CMPC para el metro de Sao Paulo)

Utilizar las APP para identificar y estructurar proyectos de ordenamiento urbano económicamente viables (uso de los PMI en São Paulo)

Movilizar las finanzas internacionales (mercado carbono) Emitir bonos en los mercados financieros

Recuperar la soberanía fiscal

Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina

Financiamiento urbano sostenible en América Latina

2. Innovaciones para el financiamiento de una ciudad sostenible: ¿qué herramientas?

LOS DESAFÍOS

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4.3 En la etapa posterior: ¿qué seguimiento?

La movilización virtuosa de los operadores privados en relación al acarreo de fondos y a la implementación operacional requiere de importantes capacidades de dirección y de seguimiento de los proyectos. Durante la vida del contrato de asociación público-privada, se pueden destacar dos puntos: el desarrollo y el fortalecimiento del poder de las autoridades de regulación, cuya inter­ vención debe ir más allá del control de calidad de los servicios y ser un verdadero mediador entre sector público y privado. El apoyo a la creación de una autoridad de regulación competente y poderosa constituye una pista reglamentaria de optimización para acudir a las APP. Esas autoridades deben disponer de un verdadero poder de control – y de ser

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necesario – de un poder para sancionar a los operadores así como tienen que participar en una dinámica de aculturación mutua entre socios públicos y privados; la anticipación de la posible evolución del contrato gracias al control contractual de los casos de revisión del equilibrio económico de los contratos (por ejemplo, en función de los umbrales de evolución de la demanda), de la generalización de los dispositivos de remu­ neración en función de los resultados y de la anticipación de los desafíos que se presenten hacia el final del contrato (regimen de bienes en final de contrato, modalidades de transfe­ rencia del personal y de medios técnicos de explotación, etc.).

3. En la etapa posterior: ¿qué seguimiento?

Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina

© Carlos Tobón, AFD

En el barrio de Santo Domingo Savio, en Médellín, Colombia, el transporte de materiales de construcción hacia las zonas de mayor altitud se hace a lomo de burro.

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4.4 ¿Qué margen de maniobra en cada nivel?

Debido a la disparidad de contextos, entre los países de América Latina, pero también en el interior de un mismo país, la acción pública puede situarse en tres niveles. A nivel nacional, debe permitir. El Estado tie­ ne como papel autorizar -e incluso favoreceresos mecanismos de financiamiento. Debe consolidar jurídicamente y ampliar la “caja de herramientas” que se tiene a disposición de las entidades territoriales locales. También tiene como función respaldar financiera y técnica­ mente las operaciones de ordenamiento y de insfraestructuras locales. A nivel municipal, la acción pública debe reunir. En muchas aglomeraciones latinoa­ mericanas, resulta de interés – e incluso es urgente – superar el nivel administrativo de

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los municipios para transferir las capacidades de gobierno y de financiamiento a las enti­ dades intermunicipales, metropolitanas o re­ gionales. Resultan más aptas para proceder a una política pública comprensiva y eficiente. Pueden crearse ex nihilo o entonces ser ema­ naciones de los municipios. No obstante, sea cual sea el caso, sus atribuciones deben ser definidas legalmente. Por último, a nivel local, la acción pública debe experimentar. A partir de lo existente (dispositivos, planificaciones, actores, etc.), corresponde a los gobiernos locales estructu­ rar el uso de una gama de herramientas (me­ joradas o creadas) en proyectos, definir una planificación estratégica, que cuente con una mayor coherencia, y adaptar los documentos de urbanismo reglamentario.

4. ¿Qué margen de maniobra en cada nivel?

Pistas para optimizar el financiamiento del desarrollo urbano sostenible en América Latina

© Stéphane Ledoux, AFD

Niñas con uniforme escolar en La Candelaria, Bogotá, Colombia.

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Anexos Anexo 1

____________________________________________________________________________________________________________________________

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Principales siglas y acrónimos

Anexo 2

____________________________________________________________________________________________________________________________

Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

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Anexo 1: Principales siglas y acrónimos

Anexo 1

Principales siglas y acrónimos

Sigla/acrónimo Banobras Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos

México

BNDES Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social

Brasil

Cepac

Brasil

CRPAO Certificados de Reconocimiento del Pago Anual de Obras

Perú

EBP

Estructuradora Brasileña de Proyectos

Brasil

Findeter

Financiera del Desarrollo Territorial

Colombia

Fonadin

Fondo Nacional de Infraestructura

México

IFI

Institución Financiera Internacional

–

IFE

Institución Financiera Especializada

–

IPEA

Instituto de Investigación Económica Aplicada

Brasil

Ipraus Instituto parisino de Investigación, Arquitectura Urbanística, Sociedad

Francia

IPTU

Impuesto Predial Territorial Urbano

Brasil

LATTS

Laboratorio Técnicas, Territorios y Sociedades

Francia

PAC

Programa de Aceleración del Crecimiento Económico

Brasil

PMI

Procedimentos de Manifestación de Intereses

Brasil

APP

Asociación Público-Privada

PPS

Proyectos para Prestación de Servicios

México

Sedatu Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano

México

–

Anexos

Certificados de Potencial Adicional de Construcción

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Anexo 2

Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Modalidades prácticas

Descripción

1. Subvenciones y transferencias intergubernamentales Transferencias intergubernamentales Transferencia global

Transferencias intergubernamentales que permiten equilibrar el presupuesto de las entidades públicas y apoyar su política de inversión: por lo general son transferencias del Estado Nacional hacia las entidades territoriales para sus gastos de funcionamiento y de inversión (perecuación vertical).

Transferencia “específica”

Transferencias intergubernamentales destinadas a financiar específicamente una política o un servicio públicos.

Transferencia de perecuación

Transferencias intergubernamentales que permiten una perecuación de ingresos en un mismo orden de gobierno, el objetivo es reducir las desigualdades entre entidades territoriales (perecuación “horizontal”).

Transferencia “cruzada”

Transferencias intergubernamentales condicionadas a la obtención de un porcentaje de financiamiento por parte de la entidad territorial.

Subvenciones públicas

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Subvención para la inversión

Subvención de una entidad territorial a otra, o de una entidad territorial a un tercero que intervenga para financiar el costo de la realización (diseño, construcción) de un proyecto dado.

Subvención complementaria

Subvención de una entidad territorial a otra o de una entidad territorial a un tercero que interviene para compensar la diferencia entre el costo real de determinado servicio público y el monto facturado a los usuarios.

Subvención de equilibrio

Subvención de Estado de una entidad territorial a otra, o de una entidad territorial a un tercero que interviene para financiar el costo de la realización (concepción, construcción) de un proyecto dado.

Ejemplos franceses e internacionales

Ejemplos Latinoamericanos

Francia: Dotación global de fondos (DGF) que contribuye al equilibrio de los presupuestos de las entidades territoriales locales. Dotación Global de equipamiento (DGE) para completar ingresos y subsidios de los presupuestos de inversión de las entidades territoriales locales.

México: Las participaciones (transferencias obligatorias previstas por la ley) federales y estatales representan en promedio más de 40% de los ingresos de los municipios mexicanos.

Francia: Dotación global específica (DGE). Hasta 1998 se destinaba específicamente para las ciudades nuevas. La dotación específica representaba hasta un 13% de lo que invertían las entidades territoriales locales en las ciudades nuevas, superior al 2.3% de promedio que asignaban a otras entidades.

México: Las aportaciones (transferencias ocasionales condicionadas al cumplimiento de objetivos definidos) representan en promedio más de 45% de los ingresos de los municipios mexicanos: FAEB (educación primaria), FASSA, Salud), etc.

Francia: Fondo nacional de perecuación de ingresos intercomunales y comunales (FPIC)

Brasil: FPE (Fondos de participación de los estados) que se distribuyen entre estados según criterios poblacionales y de ingreso por habitante. Alrededor de una tercera parte de su monto se concentra en cuatro estados del noreste (Bahía, Ceará, Maranhão y Pernambuco).

Francia: El “Contrat de Ville” (Contrato de Ciudad) permite implementar proyectos bajo contrato entre estado, entidades territoriales y sus socios. Objetivo: luchar contra la desvalorización de algunos barrios desfavorecidos. Desde 2007 el dispositivo se ha transformado en Contrats urbains de cohésion sociale, CUCS (Contratos urbanos de cohesión social).

Poco utilizados en América Latina para proyectos precisos. México: Reforma del 2007 relativa a las participaciones federales: 30% del alza anual del Fondo General de Participaciones se basa en el alza de los ingresos fiscales locales.

Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Instrumentos muy utilizados en América latina Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas

Francia: Tarificación social de comidas escolares.

Brasil: Programa “Minha casa minha vida” con subvenciones, garantías para la compra y el seguro de la residencia principal bajo condición de recursos.

Europa: Service d'intérêt économique général, SIEG, (Servicio de interés económico general): Las autoridades públicas pueden imponer ciertas obligaciones a un proveedor de servicios por razones de interés público; por lo tanto pueden participar en el financiamiento de este servicio.

Brasil: “Transferencias voluntarias” (tranferências voluntárias) a los estados y municipalidades. Anexos

Subvenciones entregadas a las empresas concesionarias de servicios públicos o privados. Brasil: Ejemplo de la línea 4 del metro de São Paulo cuya inversión fue financiada en un 80% por una subvención pública.

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Anexo 2

Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Modalidades prácticas

Descripción

Exoneración y deducción

Exoneraciones o deducciones que se otorgan a cierto tipo de bienes urbanos y/o ciertos sectores con la finalidad de disminuir su costo o aumentar su valor.

Concesión de terrenos públicos

En especial, se puede hacer en forma de concesiones sobre terrenos preferentes o gratuitos, etc. para que un actor privado o paraestatal (empresas mixtas, SEM por sus siglas en francés) pueda desarrollar cierto tipo de bienes urbanos.

Instituciones Financieras y Fondos Públicos Nacionales y Locales

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Institución Financiera Especializada (IFE)

Institución financiera pública encargada de sustituir (o de intervenir en complemento) al sector privado para financiar proyectos públicos, sobre todo urbanos. Puede utilizar recursos de bajo costo y/o buscar financiamiento en los mercados de capitales con garantía del Estado, y así subvencionar sus préstamos.

Fondos de ahorro público

Fondos públicos alimentados por aportaciones obligatorias o inducidas y cuyo financiamiento se orienta a proyectos de desarrollo urbano.

Fondos de inversión

Fondos públicos para invertir en proyectos de interés público, ya sea por medio de capital de riesgo, o por medio de préstamos. Por lo general, sus financiamientos se orientan a proyectos de desarrollo urbano con un uso limitado según su reglamento.

Fondos de garantía

Fondos públicos que garantizan los financiamientos contraídos por entidades territoriales o empresas a cargo de proyectos de desarrollo urbano: la garantía del estado permite reducir el costo del financiamiento y mejorar el perfil de riesgo del prestatario.

Fondos nacionales de perecuación

Fondos que reúnen ingresos fiscales locales con el objetivo de su nivelación horizontal.

Ejemplos franceses e internacionales

Ejemplos Latinoamericanos

Francia: IVA a tasa reducida para la vivienda social.

Brasil: Exoneración de IPTU e ISS para ciertas operaciones de ordenamiento urbano (Ejemplo: Porto Maravilha en Rio de Janeiro), que reduce el costo de gestión y estimula la demanda de vivienda y de comercios en ese territorio.

Muy frecuentes en grandes proyectos urbanos y en ciudades nuevas: el beneficiario público, a cambio de una disminución en el precio del terreno, pide la construcción de infraestructuras, equipamientos públicos o vivienda de interés social. Francia: Concesión de terrenos “abandonados” (cuarteles, terrenos militares o de la empresa pública de ferrocarriles) para operaciones de ordenamiento dirigidas por las autoridades públicas, la mayoría de las veces con SEM.

Financiamiento de vivienda de interés social.

Francia: Crédit local de France (banco de Estado). Bélgica: Crédit communal de Belgique (banco mutualista). Estos bancos de crédito se fusionaron bajo el nombre de Dexia.

México: Banobras. Colombia: Findeter. Brasil: Caixa Economica Federal (también banco universal)/BNDES (para el sector privado y público)

Francia: Fondos de ahorro de la “Caisse des dépôts et consignations”.

Brasil: FGTS/Caderneta de poupança. México: Infonavit.

Camerûn: Fondo especial de equipamiento e intervención intercomunal (FEICOM). Francia: Fondo nacional para una sociedad digital (redes de telecomunicaciones). Vietnam: Fondo de desarrollo urbano vietnamita.

México: Fonadin para los Proyectos Público-Privados, APP (puede participar en el capital de empresas creadas para los proyectos). Argentina: Fondo Fiduciario Federal de Infraestructura Regional (FFFIR). Brasil: SCPAR en el estado de Santa Catarina (garantiza los APP pero también efectúa inversiones estratégicas de capital).

Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Instrumentos muy utilizados en América latina Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas

Brasil: SP-Parcerias en São Paulo - Fondo de garantía de las APP del estado de São Paulo; Fondo Federal de Garantía de las APP (FGP) de las entidades territoriales brasileñas desde 2012. México: Garantía de la Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) a bancos para financiar hipotecas, garantías Banobras/Fonadin para las APP. Brasil: Fondos de indemnización a estados exportadores (FPEX). Anexos

Francia: Fondo nacional de perecuación de recursos intercomunales y comunales (FPIC).

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Anexo 2

Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Modalidades prácticas

Descripción

2. Mobilización de capitales y de mercados financieros

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Crédito bancario “clásico”

Crédito contraído por una entidad territorial con un establecimiento financiero para financiar en general sus gastos de inversión. Las buenas prácticas buscan que el recurso al crédito se limite al financiamiento de proyectos productivos, permitiendo así el pago de la deuda.

Financiamiento de proyecto

Crédito contraído por una administración con un establecimiento financiero para financiar un equipamiento dado. Los ingresos generados por su operación pagan el capital y los intereses de la deuda.

Mecanismos de garantía

Herramientas de seguridad (interna o externa) de un crédito o de una emisión de bonos: estructuración de la deuda, fondos de garantía, retención automática y prioritaria en una fuente tercera, mecanismos de pago anticipado, cartas de crédito, …

Mercados financieros de títulos mobiarios

Emisión de bonos por parte de una o varias entidades territoriales, en ocasiones por medio de una institución específica, para una sola emisión o de forma más perenne.

Titulización de activos públicos

Instrumentos de garantía externa de una emisión de bonos. Transferencia de activos públicos aún por ingresar a inversionistas (futuros ingresos fiscales, cuotas de usuarios, cartera de créditos, derechos de construcción a otorgar…), bajo la forma de títulos financieros que se emiten en mercados de capitales por medio de la creación de una EPE, Entidad de Propósito Específico (“SPV” - Special Purpose Vehicle).

Contrato de Fianza

Instrumentos de garantía externa de una emisión de bonos. Fianza de un tercero por medio de la cual se compromete a pagar en caso de que el prestatario no lo haga, a cambio recibe una retribución. Esto permite elevar el perfil de riesgo del prestatario y por lo tanto disminuir el costo del financiamiento.

Ejemplos franceses e internacionales

Ejemplos Latinoamericanos

Europa: El financiamiento bancario del sector público local es el modelo que predomina. Después de la crisis financiera de 2008, se registró una creciente intervención del Estado central en el financiamiento público local. El enrarecimiento de préstamos destinados a las entidades territoriales constituye todavía un freno para la inversión pública local.

Predominio de los préstamos de las IFE en numerosos países, a su vez alimentadas por fondos internos/ financiamientos internacionales. México: Créditos bancarios garantizados por ingresos fiscales a los estados. Mercado poco desarrollado en los municipios.

En la mayoría de los países, es la fuente de financiamiento prioritaria para las APP.

Predominio aún más acentuado de las IFE debido a la aversión al riesgo del sector bancario clásico. México: El sector privado financia concesiones de carreteras con o sin peaje (“peaje sombra”), hospitales bajo APP.

Herramientas de uso generalizado tanto en créditos del sector público como privado.

Brésil/Colombia: Garantías del Estado central a numerosos tipos de préstamos para las entidades territoriales.

Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Instrumentos muy utilizados en América latina Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas

Estados Unidos: Municipal bonds, modelo que premodina en el financiamiento bancario del sector público local.

Brasil: Emisiones de bonos de los estados de São Paulo y Río de Janeiro. México: Emisión de Certificados Bursatiles (ECB) por parte de algunos estados importantes (D.F., Nuevo León, Oaxaca, Veracruz...).

Las asset-backed securities (ABS) son una de las herramientas de mayor uso en la titulización de activos (tanto públicos como privados).

México: La mayoría de los ECB se garantizan por medio de las EPE (fideicomisos) y de los fondos de garantía alimentados por un porcentaje de los ingresos fiscales locales (Tenencia de vehículos, Impuesto sobre nóminas...).

Estados Unidos: Práctica de uso general para garantizar los Municipal Bonds. Ejemplo: la Financial Security Assurance Inc. (FSA), establecimiento financiero que “alquila” su nota AAA.

No se conoce ningún ejemplo en América Latina.

Anexos

México: Créditos directos de las entidades territoriales locales, garantizados por fondos de reserva alimentados por transferencias del Estado central o de impuesto locales.

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Anexo 2

Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Modalidades prácticas

Descripción

3. Captación de plusvalías prediales o inmobiliarias y tributación predial local Impuesto predial y sus ajustes Impuesto predial

Impuesto recurrente (por lo general anual) que se basa en el valor del suelo y de las propiedades inmobiliarias situadas en el territorio de la entidad territorial. Está vinculado o la existencia de un registro de propiedades de suelo e inmobiliarias y a su valor (catastro o similar).

Modular la tasa del impuesto predial

Estrategia que consiste en gravar las propiedades de manera diferenciada según los usos, por ejemplo se gravan más los usos urbanos de menor densidad.

Movilización de deudas fiscales

Las deudas fiscales locales (en especial el impuesto predial) se utilizan para el pago de los correspondientes bienes raíces.

Anticipo del incremento del predial

Método que consiste en anticipar el aumento de los ingresos del predial vinculados a la llegada de nuevas actividades y nuevos habitantes. El alza servirá para financiar inversiones públicas en el lugar (directamente y/o por medio del pago de créditos contraídos para esa finalidad).

Captación de plusvalías prediales o inmobiliarias Tasas y otras contribuciones en obras de desarrollo urbano

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Contribuciones (monetarias, de terreno y/o mediante obras ejecutadas por el promotor) con las que se pretende que los promotores privados costeen la totalidad o parte del gasto público generado por sus operaciones. Estas contribuciones a menudo (pero no en forma sistemática) se reinvierten en el perímetro de actuación.

Ejemplos Latinoamericanos

Impuesto local por excelencia, existe en muchos países. Principales categorías de unidades de valor que se utilizan: – Superficie del terreno/construcciones (Rusia, Polonia) – Valor en arriendo (Francia, Marruecos) – Valor comercial (Estados Unidos, Japón, Australia, Sudáfrica) – Valor declarado (Perú, Turquía).

En la mayoría de los países latinoamericanos, el impuesto inmobiliario es el predial. En México,por ejemplo, la falta de actualización de las bases catastrales desde 1960 grava fuertemente su rendimiento, dado que los valores del suelo e inmobiliario están ampliamente sub-evaluados. En Brasil, es el l’IPTU (Imposto Predial Territorial Urbano), recaudado por los municipios. La actualización del catastro que llevó a cabo la alcaldía de Belo Horizonte permitió un aumento de 19% en los ingresos de este impuesto en esa ciudad.

Impuesto sobre viviendas vacías o impuesto por sub-densidad (desde 2010) en Francia. Mayor tasación del suelo sin construir que del construido: distinción TFPB/TFPNB en Francia. Tasación variable según la actividad (residencial, industrial, terciaria).

Brasil: IPTU progresivo en función de la duración para evitar la especulación del suelo. El tope se fija en 15% del precio “comercial” (que corresponde al precio de venta obligado que puede ser inferior en 50% al precio del mercado). Caso emblemático de Porto Alegre. México: Impuesto predial que se basa únicamente en el valor del terreno (y no de la construcción) en Mexicali (Baja California).

Estados Unidos: Los Land Banks utilizan las deudas fiscales para la adquisición de viviendas en desuso en sus barrios de intervención.

Brasil: Uso de las deudas del IPTU para la adquisición de propie­ dades gravadas por esas deudas en el centro de Río de Janeiro.

Estados Unidos: Tax Increment Financing (TIF) sobre rehabilitación urbana. El nivel de ingresos fiscales en el sector antes de la rehabilitación se calcula, y todo ingreso adicional durante un tiempo establecido sirve para financiar las inversiones en ese sector. Las primeras inversiones se financian con crédito o bonos embargados sobre esos ingresos futuros.

No se conoce ningún ejemplo en América Latina.

Francia: Tasa de desarrollo urbano, negociaciones en el marco de los Projets urbains partenariaux, PUP, (Proyectos urbanos de asociación), participación de operadores en las zonas de ordenamiento concertado (ZAC – “Zones d’aménagement concertées”).

Este mecanismo se utiliza ampliamente en América Latina. Por lo general, los promotores tienen que ceder entre 15 y 35% de su terreno para la construcción de infraestructura y equipamientos. México: Los promotores se encargan de construir y financiar las infraestructuras básicas (vialidad, agua, gas, luz, drenaje…), e incluso obras de equipamiento público (escuelas, espacios públicos). Brasil: Los “consorcios inmobiliarios” permiten a un operador público ceder parte de un terreno público a un operador privado a cambio de que éste último construya la infraestructura de todo el terreno, o a la inversa que construya la infraestructura en un terreno privado a cambio de recibir parte del mismo.

Anexos

Ejemplos franceses e internacionales

Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Instrumentos muy utilizados en América latina Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas

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Anexo 2

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Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Modalidades prácticas

Descripción

Venta de derechos de construcción adicionales o de cambios de uso

Separación entre derechos de propiedad y derechos de construcción, y venta por la administración de estos últimos (a precio fijo o en subasta pública).

Imposición de la plusvalía inmobiliaria

Impuesto sobre la diferencia que se registra en el valor de un terreno y/o de un inmueble tras dotar de infraestructura pública al lugar, a raíz de una modificación reglamentaria o de una evolución favorable del contexto urbano en general. El recaudo se puede efectuar cuando se realiza la intervención pública o una vez que la plusvalía se haya registrado (reventa, actualización catastral).

Concesiones para el desarrollo urbano

Operación urbana a iniciativa de una entidad territorial en un perímetro determinado. Su realización (adquisiciones de suelo, en caso necesario, vialidad y áreas públicas, construcción de equipamientos públicos, venta o arrendamiento de derechos de construcción y de los edificios que ahí se erijan), se delega a un concesionario público, privado o de capital mixto. El producto de las cesiones financia las adquisiciones y las obras, gracias a una plusvalía generada por la acción de ordenamiento territorial y los cambios reglamentarios.

Contribución por mejoras

Los dueños de una zona pagan (voluntaria u obligatoriamente) un monto predefinido para financiar la renovación o construcción de infraestructuras o de servicios en el área.

Agregación de parcelas

Restructuración de las propiedades parcial o mayoritariamente privadas en un perímetro determinado con intervención de las autoridades públicas (reglamentación, autorización, inversiones, y hasta expropiación focalizada), para permitir una optimización de su uso y la realización de infraestructuras financiada por los dueños. Los terrenos son redistribuidos entre los propietarios basándose en su valor posterior a la operación.

Ejemplos franceses e internacionales

Ejemplos Latinoamericanos

No se conoce ningún ejemplo fuera de América Latina.

Brasil: – Outorga Onerosa do Direito de Construir e por Alteração de Uso : impuesto fijo que el dueño paga al momento de solicitar el permiso de construcción o de urbanización. Ejemplo de Curitiba en donde los recursos obtenidos se depositan en un fondo específico dedicado a la vivienda de interés social o a la compra de terrenos para grandes obras de equipamiento. – Subasta de Certificados de Potencial Adicional de Construção (Cepac) en São Paulo, Rio de Janeiro y Curitiba, que se limitan a ciertos sectores. Los recursos generados se invierten en el sector según modalidades predefinidas.

La mayoría de los países europeos tasa la plusvalía predial imponiendo un impuesto específico o al incorporar ese ingreso a la base imponible del impuesto sobre la renta del beneficiario. Francia: Impuesto sobre la plusvalía durante la cesión del bien inmobiliario, Impuesto concertado sobre solares edificables (TFTC, por sus siglas en francés) a beneficio de los municipios, e impuesto de valorización inmobiliaria sobre bienes situados cerca de nuevas infraestructuras de transportes públicos, en beneficio de la entidad responsable de la organización de los transportes. Estos dos últimos impuestos se recaudan al producirse la cesión.

Instrumento que todavía se encuentra en fase de exploración en América Latina. Colombia: Participación en Plusvalías que consiste en el pago de la plusvalía generada por la incorporación de un terreno rural al área urbana o por la realización de obra pública. Venezuela: Contribución Especial por Plusvalía. Uruguay: Retorno de las Valorizaciones.

Francia: Zonas de ordenamiento concertado (ZAC, por sus siglas en francés), que pueden ser dirigidas por establecimientos públicos de ordenamiento territorial (EPA, por sus siglas en francés), dependientes del Estado, por empresas públicas locales de ordenamiento territorial, empresas de economía mixta (SEM, por sus siglas en francés) o concesionarios privados.

Operaciones de la empresa pública Metrovivienda en Bogotá (Colombia): controlada por la Alcaldía de Bogotá, esta empresa compra terrenos en la periferia de la ciudad para promover el desarrollo privado de vivienda popular en el marco de operaciones mixtas funcionales.

Estados Unidos: Business Improvement Districts.

La mayoría de los países de América Latina disponen, por ley, de este instrumento pero en la práctica fuera de las metrópolis colombianas y de la Cuenca, en Ecuador, se utiliza poco. Colombia: Contribución por Obras Públicas, Contribución de Valorización.

Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Instrumentos muy utilizados en América latina Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas

Brasil: Contribuição de Melhoria.

Muy utilizado en Alemania, Japón, Corea del Sur, Taiwán. Francia: Associations foncières urbaines (AFU).

Planes parciales en Colombia (Bogotá, Medellín), que pueden ser de iniciativa pública o privada (propietarios que poseen un mínimo de 51% de la superficie).

Anexos

Perú, México: Contribución de Mejoras.

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Anexo 2

Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Modalidades prácticas

Descripción

Acción inmobiliaria pública

La gestión del patrimonio público territorial e inmobiliario se utiliza como instrumento de financiamiento y de implementación de la política pública (adquisición de terrenos considerados como estratégicos, venta o arrendamiento de los terrenos y edificios públicos valorizados por la intervención pública y/o no utilizados y no estratégicos. Esta gestión la puede realizar la entidad territorial de manera directa o por medio de una entidad pública, que en ocasiones puede compartir con otras administraciones y/o con el Estado, que se financian con fondos propios, por crédito o gracias a una fiscalidad específica.

4. Impuestos a los usuarios y tarificación de servicios públicos locales

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Tarificación de servicios públicos

Tarifas que pagan los usuarios para poder beneficiar de un servicio público de primera necesidad. La entidad territorial fija la tarifa que se aplica al conjunto de los usuarios en su territorio. Estos servicios (y el recaudo para las remuneraciones correspondientes) pueden ser administrados directamente por empresas públicas, privadas o de capital mixto, preexistentes o creadas con ese propósito (Special Purpose Vehicle, Entidad de Propósito Específico-EPE).

Cargos por uso

Las entidades territoriales fijan los precios dependiendo del acceso de los usuarios a un determinado equipamiento público. El precio depende del servicio brindado y varía en función de su uso. Los servicios (y el recaudo de los cargos) pueden ser directamente administrados por empresas públicas, privadas o de capital mixto, preexistentes o creadas con ese propósito específico (EPE).

Cargos por trámites administrativos

Gastos que el usuario debe pagar por concepto de trámites administrativos. Esos gastos corresponden al pago de los costos que generan esos procedimientos.

Contribución local de mejoras

Este impuesto no tiene como origen el uso de un bien o de un servicio público, sino el de poder gozar de un beneficio específico en una localidad precisa como puede ser contar con aceras amplias o con un buen alumbrado público.

Impuestos especiales

Creación de impuestos específicos para el financiamiento de ciertos proyectos: vivienda de alquiler/ red de transporte urbano.

Ejemplos Latinoamericanos

Francia: Establecimientos públicos territoriales de Estado o locales (con una fiscalidad especifica: la “Taxe spéciale d’équipement”, TSE: Impuesto especial de equipamiento), Agencia territorial y técnica de la región parisina (AFTRP), optimización y racionalización del suelo propiedad del Estado por parte de France Domaine.

En América Latina, el manejo de esta herramienta no es una norma. Por lo general, los terrenos públicos se ceden caso por caso a solicitud de los operadores privados. Sin embargo, se pueden citar algunos ejemplos: – Banco de Tierra en Puebla, México. – En São Paulo (Brasil), la empresa pública que administra el metro, alquila por tiempo determinado terrenos cercanos a las nuevas estaciones para construir y explotar centros comerciales, que contribuyen al financiamiento de la estación.

Estados Unidos: Land banks.

Financiamiento de los servicios de agua y saneamiento según el principio “el agua paga al agua”: las facturas que pagan los usuarios financia el servicio al 100% (Francia, Japón). Para la gestión de la distribución de agua y/o saneamiento en Francia coexisten concesiones al sector privado (SEDIF, la concesión más grande del mundo) con un modo de administración directa (París, Le Havre, Rouen). Sistema de viviendas de alquiler de interés social en Francia (empresas públicas, privadas y cooperativas).

En América Latina, la tarificación progresiva del agua es algo muy usual: con el doble objetivo de preservar el recurso y de cubrir las necesidades básicas. Colombia: Ejemplo emblemático de Empresas Públicas de Medellín (EPM), empresa propiedad de la Municipalidad de Medellín en un 100% que administra los servicios de agua y saneamiento, de telecomunicaciones y de gas natural (en Medellín y en otras ciudades), con un presupuesto excedentario que permite financiar inversiones. Brasil: Desde la apertura de capital de las empresas públicas, Brasil cuenta con empresas de capital mixto para la explotación de los servicios de agua/saneamiento. Ejemplos: Compañía Catarinense de Agua y Saneamiento (CASAN), capital del Estado de Santa Catarina en un 64%, SABESP en São Paulo, SANEPAR en el Paraná..

Peajes en autopistas Boletos de entrada a los equipamientos culturales o de recreo (museos, albercas, parques naturales, etc.).

Modo de financiamiento generalizado de las autopistas y de las infraestructuras de transporte colectivo. México: Peaje para el segundo piso del periférico de la ciudad de México, construido por concesión a la iniciativa privada..

Obtener un certificado de matrimonio, una inmatriculación vehicular o el registro de una empresa.

Obtener un certificado de matrimonio, una inmatriculación vehicular o el registro de una empresa.

No se conoce ningún ejemplo fuera de América Latina.

Argentina: Existe la posibilidad de aumentar temporalmente la TF para financiar una infraestructura de gran magnitud: 5% para los citadinos y +2.4% para los habitantes que se encuentran a menos de 400 metros de la línea del metro que se ha construido.

Francia: Impuesto de 1% sobre la vivienda o pago de transporte (a cargo de los empleadores que benefician de las redes de transporte público).

No se conoce ningún ejemplo en América Latina. Anexos

Ejemplos franceses e internacionales

Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Instrumentos muy utilizados en América latina Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas

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Anexo 2

Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Modalidades prácticas

Descripción

5. Movilización de capitales y asociaciones con el sector privado Asociaciones Público-Privadas (APP)

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Contratos de Obras o de Servicios Públicos

Contratos a título oneroso celebrados entre una entidad pública y una empresa (pública o privada) para la ejecución de obras, el suministro de productos, o la prestación de servicios. La entidad territorial tiene a su cargo el financiamiento íntegral e inmediato.

Delegación de Servicios Públicos (DSP) : Prestación

Tipo de contrato de APP por medio del cual una entidad pública encomienda la explotación de un servicio público a una empresa (privada o pública) que a su vez se remunera por medio del cobro directo a los usuarios. La infraestructura explotada es propiedad de la entidad pública y la organización del servicio sigue siendo responsabilidad de ésta última. Las infraestructuras explotadas simplemente se ponen a disposición del socio privado.

Delegación de Servicios Públicos (DSP): Concesión

En relación al arrendamiento, la concesión, otra forma de APP, implica que el adjudicatario incluye la inversión inicial en sus costos operativos. La entidad públlica es la autoridad que organiza el servicio y al término del contrato ésta última recupera los bienes edificados por el operador. El socio privado sigue remunerándose por medio de cobor directo a los usuarios.

Contrato de Participación Público-Privada

Un tipo de contrato de APP por medio del cual una entidad pública encomienda a una empresa privada una misión global (que incluye asumir la inversión inicial, los costos de explotación, de financiamiento, de mantenimiento de las obras y la instalación). La entidad pública es la única responsable de la explotación del servicio público (contrariamente a lo que sucede en la DSP). La administración paga una cuota (o alquiler) que remunera las diferentes prestaciones que conforman la misión que se encomendó al socio para el tiempo que corre el contrato.

Arrendamiento financiero

Tipo de contrato de arrendamiento por medio del cual una entidad territorial propietaria de un bien inmobiliario (ejemplo: terreno) lo alquila a un tercero que podrá construir una obra en el dominio público y luego alquilarla a la entidad territorial propietaria. La obra es propiedad de la entidad territorial una vez que se haya hecho el último pago.

Ejemplos Latinoamericanos

Contratos de obras públicas que se han generalizado en todos los países (contratos “llaves en mano” o “turnkey contracts”).

El modo más clásico para efectuar inversiones públicas, por lo general reglamentado por una ley marco sobre licitaciones públicas (Brasil: “ley 8666”; México: “ley de obras pública financiadas”).

Francia: DDSP bajo forma de arrendamiento (“affermage”): modelo que predomina para la explotación de los servicios urbanos de transporte y ambientales (agua, saneamiento, residuos) Tipo de gestión que ha contribuido de manera determinante a la creación de empresas privadas francesas que hoy son líderes mundiales del sector.

Modo de gestión ampliamente difundido en América Latina, para empresas públicas locales de capital 100% público o mixto pero también para empresas privadas, a pesar de algunas reticencias políticas y algunas malogradas experiencias. (ej: el abandono de la DSP Aguas del Valle por Veolia en Argentina en 2003). Colombia: Servicios de distribución de agua por las SEM con participación pública mayoritaria (Cartagena) o minoritaria (Barranquilla). Brasil: Empresas públicas o mixtas (SEM), en ocasiones cotizadas en la Bolsa, para los servicios de abastecimiento del agua (SABESP en São Paulo), de transporte (metro de Río de Janeiro).

Concesiones de autopistas: tipo de gestión para puentes, carreteras y autopistas de peaje en numerosos países. La DSP puede aplicarse a todos los servicios urbanos de tipo industrial o comercial: agua, saneamiento, residuos, transporte público, puertos, aeropuertos, telecomunicaciones, comedores escolares, edificios deportivos y culturales, etc.

En América Latina, uso muy difundido de las concesiones en los sectores del agua/saneamiento y concesiones de carreteras, las más antiguas. Transportes urbanos: línea 4 del metro de Sao Paulo, renovación de la DSP del metro de Río con la construcción de una nueva conexión, varios proyectos de tranvía/BRT en México… Suministro de agua: DSP con extensión de la red en Campo Grande (Brasil), Buenos Aires o Córdoba (Argentina), La Paz/El Alto (Bolivia), Guayaquil (Ecuador). Saneamiento: plantas de tratamiento de aguas residuales de Atotonilco (México) y de Taboada (Perú).

Montaje que se ha implementado en numerosos países, sobre todo para la edificación de infraestructuras no generadoras de ingresos (edificios administrativos, hospitales, cárceles, alumbrado público,etc.). Reino Unido: Private Finance Initiative (PFI). Francia: Contrat de partenariat.

Brasil: “Parcerias Público-Privadas”. México: Proyectos para Prestación de Servicios (PPS), que permiten la aplicación de APP para proyectos urbanos no generadores de ingresos como hospitales, cárceles, escuelas,etc.

Contratos enfitéuticos administrativos y para hospitales en Francia.

En América Latina muy poco utilizado para el sector público. Colombie/Mexique Contratos de arrendamiento financiero para compra de vehículos en las empresas públicas de transportes.

Anexos

Ejemplos franceses e internacionales

Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Instrumentos muy utilizados en América latina Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas

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Anexo 2

Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Modalidades prácticas

Descripción

Privatización de servicios públicos

Tipo de contrato por medio del cual la propiedad de la infraestructura se transfiere de manera definitiva al socio privado, éste último haciéndose cargo de la inversión, el financiamiento y la operación del servicio así como de la interfaz directa con los usuarios.

Financiamientos participativos orientados para el desarrollo urbano

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Microfinanzas

Se busca desarrollar el microcrédito, o sea la oferta de servicios financieros para la población desfavorecida y para trabajadores informales. (Por ej: creación de bancos locales, comunitarios o cajas populares).

Facilitación de la creación de operadores comunitarios sin ánimo de lucro y con objetivo específico

El objetivo es apoyar y desarrollar la creación de actores privados, generalmente locales, que compran terrenos y luego venden los edificios construidos. De esta manera los hogares de ingresos modestos pueden tener acceso a terrenos para construir y se elimina el riesgo de especulación.

Ejemplos franceses e internacionales

Ejemplos Latinoamericanos

Estados Unidos: Agua/saneamiento (ej: Sacramento Sanitation District/SYNARGO). Dubaï : Agua/saneamiento para grandes proyectos de desarrollo residencial (ej: Palm Jumeirah).

Problemas puntuales con algunos contratos de concesiones (BOT) en varios países latinoamericanos. Bolivia: Privatización de la SEMAPA por medio de un contrato de 40 años que preveía la privatización de los recursos en agua, sin control de precios ni garantía sobre la propiedad de los bienes recuperados. Contrato cancelado a raíz de intensas manifestaciones populares.

Bangladesh: Grameen Bank, establecimiento pionero en microfinanza.

El continente latinoamericano cuenta con cerca de la mitad de las instituciones de microcrédito de la Micro Banking Bulletin (MBB). En las zonas urbanas la penetración del mercado de las microfinanzas es de más de 60%. México: La Sociedad Hipotecaria Federal (SHF) lanzó un nuevo programa de créditos para la autoproducción por medio de intermediarios certificados. Brasil: La Caixa Econômica Federal propone líneas de crédito para la compra de material de construcción.

Práctica que se está difundiendo ampliamente.

No se conoce ningún ejemplo en América Latina.

Anexos

Estados Unidos: Vivienda abandonada en zonas de catástrofes que son renovadas para reventa.

Anexo 2: Herramientas para el Financiamiento del Desarrollo Urbano

Instrumentos muy utilizados en América latina Instrumentos poco utilizados, pero que serían opportunos Instrumentos poco utilizados, por falta de condiciones previas

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Mayor información… • AFD, 2005, Financer les investissements des villes des pays en développement. • AFD, 2012, L’économie informelle dans les pays en développement, Conferencias y Seminarios n° 06. • Albrecht D., 12-13 13 octubre 2011, « How to finance social housing and public infrastructure from private land valorization in urban development projects. The example of Brazilian Cepacs », Financing Social Housing – Investing in Urban Regeneration, Johannesburg. • Banco mundial, 2005, Local Financing for Sub-Sovereign Infrastructure in Developing Countries: Case studies of innovative domestic credit enhancement entities and techniques, Washington D.C. • Banco mundial, 2011, Guidebook on Capital Investment Planning for Local Government. • Banco mundial, 2012a, Best Practices in Public-Private Partnership Financing in Latin America: the Role of Innovative Approaches. • Banco mundial, 2012b, Best Practices in Public-Private Partnership Financing in Latin America: the Role of Guarantees. • Banco mundial, 2012c, Best Practices in Public-Private Partnership Financing in Latin America: the Role of Subsidy Mechanisms. • Banco mundial, 2013, Planning, Connecting and Financing Cities Now. Priorities for City Leaders. • Billand Ch. J., marzo 2006, Expanding Local Government Resources for Capital Projects through Municipal Borrowing and other Market-Based Financing, Global Urban Development, vol 2. • De Cesare C. M., 2012, Improving Performance of the Property Tax in Latin America, Lincoln Institute of Land Policy. • Erba D. A., 2007, Catastro multifinalitario aplicado a la definición de políticas de suelo Urbano. Cambridge, Lincoln Institute of Land Policy. • Erba D. A., 2008, El catastro territorial en los países Latinoamericanos. Cambridge, Lincoln Institute of Land Policy. • Furtado F. y Acosta Cl., 2012, Recuperación de plusvalías urbanas en Brasil, Colombia y otros países de América Latina, Working paper, Cambridge, Lincoln Institute of Land Policy. • Kehew R., Matsukawa T. y Petersen J., 2005, Local Financing for Sub Sovereign Infrastructures in Developing Countries: Case Studies of Innovative Domestic Credit Enhancement Entities and Techniques, Documento de debate n°1 del Banco Mundial. • Kenny J. y Lavanchy R., 2012, Emerging Partnerships – Top 40 PPPs in Emerging Markets, IFC. • Lozano-Gracia N. et al., 2013, Leveraging Land to Enable Urban Transformation – Lessons from Global Experience, World Bank Policy, Research Working Paper n° 6312.

106

• Meteyer-Zeldine F., 2009, Qui Paie Quoi en matière de transport urbain – Guide de bonnes pratiques, Agence Française de Développement. • ONU, 2012 World Urbanization Prospects: the 2011 revision. • ONU Habitat, 2001, The State of the World’s Cities Report. • ONU Habitat, 2004, The state of the World’s Cities: Globalization and Urban Culture: 2004/2005. • ONU Habitat, 2007, The state of the World’s Cities: The Millennium Development Goals and Urban Sustainability: 2006/2007. • ONU Habitat, 2008, Municipal financing and urban development, Human Settlements Global Dialogue Series, n° 3. • ONU Habitat, 2009a, Lignes directrices internationales sur la décentralisation et l’accès aux services de base pour tous. • ONU Habitat, 2009b, The state of the World’s Cities: Harmonious Cities: 2008/2009. • ONU Habitat, 2009c, Guide to municipal finance. • ONU Habitat, 2010, The state of the World’s Cities. Cities for All. Bridging the Urban Divide : 2010/2011. ONU Habitat, 2011, Public-Private Partnerships in Housing and Urban Development. • ONU Habitat, 2012a, Estado de las Ciudades de América Latina y el Caribe 2012: Rumbo a una nueva transición urbana. • ONU Habitat, 2012b, Planificación de Ciudades Sostenibles: Orientaciones para Políticas. • ONU Habitat, 2012c, The state of the World’s Cities: Prosperity of Cities: 2012/2013. • ONU Habitat, 2013, World Urban Campaign – Better City, Better Life. • Paulais T., 2006, Le financement du développement urbain dans les pays émergents.

• Smolka M. O., 2013, Implementing Value Capture in Latin America: Policies and tools for Urban Development, Lincoln Institute of Land Policy. • Vassallo Magro J. M. e Izquierdo de Bartolomé R., 2010, Infraestructura pública y participación privada – Conceptos y experiencias en América y España, CAF.

Mayor información…

• Quenan C. y Velut S. (dir.), marzo 2011, Les enjeux du développement en Amérique latine : Dynamiques socioéconomiques et politiques publiques, Institut des Amériques con la participación del GRET, AFD, coll. « À Savoir », n° 04, 391 p.

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La Agence Française de Développement (AFD) Establecimiento público, la Agence Française de Développement (AFD), actúa desde hace 70 años para luchar contra la pobreza y favorecer el desarrollo de los países del sur y en Francia de Ultramar. Es ella quien implementa la política definida por el gobierno francés. Presente en cuatro continentes con una red de 70 agencias y oficinas de represen­ tación en el mundo, de las cuales 9 en territorios ultramarinos y 1 en Bruselas, la AFD financia y acompaña proyectos que mejoren las condiciones de vida de las poblaciones, sostengan el crecimiento económico y protejan el planeta: escolarización, salud materna, apoyo a los agricultores y a las pequeñas empresas, aducción de agua, conservación de la selva tropical, lucha contra el cambio climático… En el 2012, la AFD consagró 7 millones de euros para el financiamiento de acciones en los países en desarrollo y en Francia de Ultramar. Estos van a contribuir a la escolarización de 10 millones de niños de primaria y 3 millones de niños de bachillerato, al mejoramiento del aprovisionamiento en agua potable para 1.79 millones de personas. En el mismo año, los proyectos de eficiencia energética van a permitir la reducción de cerca de 3.6 millones de toneladas equivalentes de CO2 al año. www.afd.fr

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El Instituto de investigación económica aplicada (IPEA) El Instituto de Investigación Económica Aplicada es una fundación pública, que depende del Secretariado de Estado para asuntos estratégicos de la presidencia de la República federativa de Brasil. Sus actividades de investigación representan una ayuda técnica e institucional para la formulación y evaluación de las políticas públicas así como de los programas de desarrollo del gobierno brasileño. Los trabajos del IPEA se difunden ampliamente a través de publicaciones y de los numerosos seminarios que se organizan con regularidad, pero también por medio de una cadena de televisión especializada. En 2014, el IPEA celebrará cincuenta años de existencia. Desde su sede de Brasilia, los 7 departamentos de investigación del IPEA dirigen una misión de “producción, de articulación y de difusión de conocimientos para el mejoramiento de las políticas públicas y la planificación del desarrollo de Brasil”. Todas las publicaciones del IPEA se encuentran en libre acceso en el portal www.ipea.gov.br

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La fundación Ciudad Humana La Fundación Ciudad Humana es una fundación sin fines de lucro que se creó hace 12 años y busca promover la construcción participativa de las ciudades sostenibles, tanto a nivel ambiental como socio-económico. Tiene como misión participar en la transformación positiva de las ciudades y fomentar un cambio estructural de mentalidades y de prácticas ciudadanas con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los citadinos. En las numerosas ciudades de América Latina en donde interviene, la Fundación trabaja conjuntamente con las autoridades locales y con la sociedad civil, tratando de adoptar un método de trabajo inter y trans-disciplinario de manera a tomar en cuenta toda la complejidad de los desafíos urbanos. www.ciudadhumana.org

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Foto de portada: Fundación Ciudad Humana AFD 5, rue Roland Barthes - 75598 Paris Cedex 12 - France Tél. : + 33 1 53 44 31 31 / Fax : + 33 1 44 87 99 39 / www.afd.fr IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada Setor Bancário Sul, Edifício BNDES - Brasília - DF Brasil Tel. : + 33 (55) 61 33 15 54 22 / www.ipea.gov.br Fundación Ciudad Humana Calle 73 # 10 - 10. Oficina 503 - Bogotá - Colombia www.ciudadhumana.org

Esta publicación está impresa con tintas vegetales y en papel FSC (gestión forestal sostenible) que respetan al medio ambiente.

Números ya publicados: N°1 - Extrême pauvreté et développement (AFD & ATD Quart Monde)

N°5 - Appui aux systèmes productifs locaux ou « clusters » (AFD & ONUDI)

N°2 - Humanitaires et développeurs : comment agir ensemble en sortie de crise et de conflit (AFD & Groupe URD)

N°6 - Entreprises et développement (AFD & IMS-Entreprendre pour la Cité)

N°3 - Enseignement des partenariats AFD/Collectivités territoriales françaises (AFD & Cités Unies France)

N°7 - Eau et assainissement en sortie de crise : entre urgence et développement (AFD & Groupe URD)

N°4 - Collectivités territoriales & commerce équitable (AFD & Plate-forme pour le commerce équitable)

N°8 - Parcs naturels régionaux de France & coopération décentralisée (AFD & Fédération des PNR de France)

N°9 - Indications géographiques : qualité des produits, environnement et cultures (AFD & Fonds Français pour l’Environnement Mondial)

N°13 - Pauvreté et environnement : conjuguer les trajectoires (AFD & Institut Veolia Environnement)

N°10 - Agendas 21 et actions internationales des collectivités (AFD, Région Île-de-France & ARENE)

N°14 - L’économie sociale et solidaire, un atout pour la coopération décentralisée (AFD, Région Île-de-France & ARENE)

N°11 - Le partenariat avec les sociétés civiles pour le développement (AFD & CCFD  -  Terre Solidaire)

N°15 - La santé des femmes au Tchad, entre urgence et développement (AFD & Association Tchadienne pour le Bien-être Familial)

N°12 - Les enfants des rues : de la prise en charge individuelle à la mise en place de politiques sociales (AFD & Samusocial International) Existe en inglés