Warszawa, 17 grudnia2008 r. SEJM RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ VI kadencja Prezes Rady Ministrów DSPA-140-233(4)/08 Pan Bronis!aw Komorowski Marsza!ek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Przekazuj" przyj"te poselskiego projektu ustawy
przez
Rad!
Ministrów
stanowisko
wobec
- o zmianie ustawy – Kodeks post!powania karnego (druk nr 1020). Jednocze#nie informuj", $e Rada Ministrów upowa$ni!a Ministra Sprawiedliwo#ci do reprezentowania Rz%du w tej sprawie w toku prac parlamentarnych.
(-) Donald Tusk
Stanowisko Rz"du do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks post!powania karnego (druk sejmowy nr 1020) Projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks post!powania karnego zawiera propozycj" nowelizacji przepisów dotycz%cych prawa do sk!adania #rodków odwo!awczych w toku post"powania przygotowawczego. Zaproponowana w art. 1 pkt 1a i 1b projektu zmiana dotyczy nowelizacji art. 306 k.p.k. i zak!ada przyznanie prawa do zaskar$ania postanowie& o odmowie wszcz"cia lub o umorzeniu #ledztwa tak$e osobie, która przest"pstwo ujawni!a lub wyst%pi!a o wszcz"cie post"powania. Uprawnienie do zaskar$ania postanowie& projekt wprowadza w proponowanym przepisie art. 306 § 1 a i przys!ugiwa!oby ono w sprawach o nast"puj%ce przest"pstwa: - przeciwko dzia!alno#ci instytucji pa&stwowych oraz samorz%du terytorialnego, o których jest mowa w art. 222-231 Kodeksu karnego, - przeciwko wiarygodno#ci dokumentów, o których jest mowa w art. 270-277 Kodeksu karnego, - przeciwko mieniu, o których jest mowa w art. 278-295 Kodeksu karnego, - przeciwko obrotowi gospodarczemu, o których jest mowa w art. 296-309 Kodeksu karnego. Jednocze#nie przyznaje si" tym osobom prawo przejrzenia akt post"powania poprzez odpowiednie stosowanie art. 306 § 1 k.p.k. Ponadto w nowelizowanym przepisie art. 306 § 3 k.p.k., powy$szy projekt przyznaje podmiotom uprawnionym do zaskar$ania decyzji procesowych o odmowie wszcz"cia lub umorzeniu #ledztwa, prawo do z!o$enia skargi na bezczynno#' organu
procesowego, który w terminie 6 tygodni nie powiadomi takiego podmiotu o wszcz"ciu albo odmowie wszcz"cia #ledztwa. W aktualnym stanie prawnym, zgodnie z art. 306 § 1 k.p.k., do z!o$enia za$alenia na postanowienie o odmowie wszcz"cia post"powania przygotowawczego uprawnieni s% pokrzywdzeni oraz instytucja pa&stwowa, samorz%dowa lub spo!eczna, która zawiadomi!a o przest"pstwie. Natomiast na postanowienie o umorzeniu post"powania, za$alenie przys!uguje wy!%cznie stronom. W ocenie projektodawców, tak w%skie uj"cie katalogu uprawnionych do z!o$enia za$alenia na decyzj" o odmowie wszcz"cia lub umorzeniu post"powania przygotowawczego, istotnie przek!ada si" na skuteczno#' pa&stwa w zwalczaniu nadu$y' w instytucjach publicznych, a aktualny stan prawny ogranicza mo$liwo#ci weryfikowania decyzji organu prowadz%cego post"powanie przygotowawcze. Z tego te$ wzgl"du, projektodawcy zdecydowali si" na rozszerzenie katalogu osób uprawnionych do z!o$enia za$alenia na odmow" wszcz"cia i umorzenie post"powania przygotowawczego. Ograniczenie kr"gu podmiotów uprawnionych do wniesienia za$alenia, przewidziane w obowi%zuj%cym art. 306 § 1 jest racjonalnym rozwi%zaniem, a próba rozszerzenia uprawnie& procesowych o kolejne podmioty i osoby, inne ni$ pokrzywdzony jest nieuzasadniona i sprzeczna z przepisem art. 2 § 1 pkt 3 k.p.k., artyku!uj%cym jeden z celów post"powania karnego, którym jest uwzgl"dnienie prawnie chronionych interesów pokrzywdzonego. Ponadto, w sytuacji, gdy w post"powaniu prowadzonym „in rem” wyst"puje pokrzywdzony, nale$y w%sko kszta!towa' uprawnienia podmiotów wymienionych w art. 305 § 4 k.p.k., gdy$ ich interesy mog% sta' w sprzeczno#ci z podlegaj%cymi ochronie interesami pokrzywdzonego. Powa$ne zastrze$enia budzi tak$e sam katalog przest"pstw, co do których nast%pi!oby rozszerzenie kr"gu podmiotów uprawnionych do zaskar$ania decyzji o odmowie wszcz"cia lub umorzeniu post"powania przygotowawczego. Nie wiadomo, jakimi kryteriami kierowali si" w tym zakresie autorzy projektu. W projekcie nie wykazano, jaki zwi%zek z podanym w uzasadnieniu ratio legis ma zaliczenie do
2
wymienionej kategorii takich przest"pstw, jak pos!ugiwanie si" dokumentem stwierdzaj%cym to$samo#' innej osoby (art. 275 k.k.), niszczenie, uszkadzanie, przesuwanie znaków granicznych (art. 277 k.k.), kradzie$ z w!amaniem (art. 279 k.k.), rozbój (art. 280 k.k.), zabór pojazdu w celu krótkotrwa!ego u$ycia (art. 289 k.k.), kradzie$ le#na (art. 290 k.k.), czynna napa#' na funkcjonariusza publicznego (art. 223 k.k.) i wiele innych. Je$eli jednak projektodawca zamierza rozszerzy' uprawnienia procesowe podmiotów innych ni$ wymienione w art. 306 § 1 k.p.k., to szczegó!owego uzasadnienia wymaga ograniczenie zaskar$alno#ci decyzji procesowych tylko do pewnych kategorii przest"pstw, z pomini"ciem pozosta!ych. Na tym tle powstaje w%tpliwo#' co do konstytucyjno#ci przedstawionego projektu, w zakresie równo#ci obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z pó(n. zm.). Ponadto proponowana regulacja jest zb"dna z tej przyczyny, $e w sprawach o przest"pstwa #cigane z oskar$enia publicznego to prokurator jest uprawniony do oceny, czy istniej% podstawy do wszcz"cia post"powania przygotowawczego, a nast"pnie do wyst%pienia z aktem oskar$enia do s%du. Oczywi#cie zdarzy' si" mo$e, $e ocena prokuratora jest b!"dna. W takiej jednak sytuacji podmioty sk!adaj%ce zawiadomienie o przest"pstwie, które nie posiadaj% statusu pokrzywdzonego, mog% korzysta' (i jak pokazuje praktyka – niejednokrotnie korzystaj%) z mechanizmów uruchomienia kontroli s!u$bowej w ramach dzia!a& prokuratury, a$ do jej najwy$szego szczebla. Ponadto w art. 10 k.p.k. skodyfikowana zosta!a zasada legalizmu, zgodnie z któr% wszystkie organy procesowe w sprawach o przest"pstwa #cigane z urz"du, zobowi%zane s% do wszcz"cia i kontynuowania post"powania karnego, je$eli tylko #ciganie jest faktycznie zasadne oraz prawnie dopuszczalne. Z drugiej strony organ procesowy ma jednocze#nie obowi%zek niewszczynania lub umorzenia post"powania wszcz"tego, je$eli okazuje si" ono faktycznie niezasadne lub prawnie niedopuszczalne (art. 17, art. 305 i art. 322 k.p.k.). A zatem ka$dy organ powo!any do #cigania przest"pstw
(prokurator,
)andarmeria
Wojskowa,
Policja, organy
Agencja
Bezpiecze&stwa
uprawnione
szczególnymi
Wewn"trznego, przepisami)
jest
3
obowi%zany - w razie zaistnienia uzasadnionego podejrzenia pope!nienia przest"pstwa - do wszcz"cia i przeprowadzenia post"powania przygotowawczego. Trzeba wyra(nie zaznaczy', $e cel, który przy#wieca autorom projektu (poszerzenia kr"gu podmiotów uprawnionych do zaskar$enia decyzji o odmowie wszcz"cia lub umorzeniu #ledztwa), mo$e by' w pe!ni realizowany w oparciu o aktualnie obowi%zuj%ce przepisy kodeksu post"powania karnego. Ustawodawca, okre#laj%c zasady kontroli nad dzia!alno#ci% instytucji publicznych po!o$y! akcent nad kontrol% instytucjonaln% (m.in. regionalne izby obrachunkowe zgodnie z ustaw% z dnia 7 pa(dziernika 1992 r. o obrachunkowych – s% pa&stwowymi
regionalnych
izbach
organami nadzoru i kontroli gospodarki
finansowej nad dzia!alno#ci% jednostek samorz%du terytorialnego w zakresie spraw finansowych). Konsekwencj% przyj"cia tego modelu jest wyposa$enie pa&stwowych organów kontroli w uprawnienia przewidziane w art. 49 § 4 k.p.k., który to przepis przyznaje im prawa pokrzywdzonego. Uprawnienia do sprawowania kontroli posiadaj% tak$e poszczególni obywatele. W procesie karnym uprawnienia z tym zwi%zane s% ograniczone jednak do spraw, które danej osoby dotycz%. W zale$no#ci od konkretnej sytuacji przys!uguj% mu uprawnienia pokrzywdzonego, b%d( te$ mo$e korzysta' z uprawnie& przewidzianych w art. 302 k.p.k. Przepis ten stwarza podstawy aktywno#ci procesowej wszystkim osobom zainteresowanym ostatecznym wynikiem tego post"powania. Zgodnie bowiem z przywo!anym wy$ej art. 302 k.p.k., osobom nie b"d%cym stronami przys!uguje w toku post"powania przygotowawczego za$alenie na postanowienia i zarz%dzenia oraz inne czynno#ci naruszaj%ce ich prawa. Przepis art. 302 § 1 k.p.k. zawiera zatem klauzul" dope!niaj%c%, stanowi%c% podstaw" wniesienia za$alenia wtedy, gdy $aden inny przepis nie przewiduje wyra(nie zaskar$alno#ci postanowienia lub zarz%dzenia.
Uzale$nienie owej aktywno#ci od obowi%zku wykazania przez
sk!adaj%cego #rodek odwo!awczy negatywnego wp!ywu czynno#ci procesowej na jego prawa, mie#ci si" w ogólnej zasadzie procesowej, przewiduj%cej, $e odwo!uj%cy si" mo$e skar$y' jedynie rozstrzygni"cia lub ustalenia naruszaj%ce jego prawa lub szkodz%ce jego interesom (art. 425 § 3 zd. 1 k.p.k.). Ustawodawca tym kryterium pos!uguje si" równie$ w przepisach przyznaj%cych prawo do zaskar$ania postanowie&
4
i
innych
czynno#ci
faktycznych
zwi%zanych
z
zatrzymaniem
rzeczy
i
przeszukiwaniem. Zak!ada on bowiem prawo do $alenia si" ka$dej osoby, której decyzja lub inna czynno#' dotyczy. Jednocze#nie niezale$nie od wskazanych wy$ej uprawnie&, stosownie do tre#ci art. 305 § 4 k.p.k. osoba, która zawiadomi!a o pope!nionym przest"pstwie jest powiadamiana o wszcz"ciu, odmowie wszcz"cia albo umorzeniu #ledztwa. Wymienionej osobie przys!uguje równie$ – zgodnie z art. 306 § 3 k.p.k. – prawo do z!o$enia za$alenia na bezczynno#' organu, je$eli w ci%gu 6 tygodni od z!o$enia zawiadomienia o przest"pstwie nie zostanie powiadomiona o wszcz"ciu albo odmowie wszcz"cia #ledztwa. Powy$sze rozwi%zania procesowe gwarantuj% zawiadamiaj%cemu o przest"pstwie mo$liwo#' pozyskania informacji o toku post"powania oraz kwestionowania dzia!a& prokuratury na wymienionym etapie post"powania karnego. Dodatkowo nale$y stwierdzi', $e zastrze$enia budzi u$ycie w przedstawionym projekcie, w dodanym § 1 a art. 306 k.p.k. poj"cia osoby, „która ujawni!a przest"pstwo” lub która „wyst%pi!a o wszcz"cie post"powania”, gdy$ wydaje si", $e nie s% one to$same z obowi%zuj%cym pojeciem osoby, „która zawiadomi!a o pope!nieniu przest"pstwa” (art. art. 303, 304, 304 a, 305 § 1, 307 i inne k.p.k.). Okre#lenie wi"c osoby, która ujawni!a przest"pstwo jest nieostre i w praktyce mo$e nasuwa' powa$ne problemy interpretacyjne. Analogicznie, w%tpliwo#ci dotycz% okre#lenia osoby, która wyst%pi!a o wszcz"cie post"powania, o ile wyst%pienie takie mia!oby przybra' inn% posta', ni$ z!o$enie zawiadomienia o przest"pstwie. W%tpliwo#ci te z pewno#ci% negatywnie prze!o$y!yby si" w praktyce przyznanego tym osobom prawa do wnoszenia za$ale& na postanowienia prokuratora. Nale$y przy tym zaznaczy', $e prawo procesowe nie powinno przyznawa' okre#lonych uprawnie& danej osobie tylko z tej przyczyny, $e ujawni!a ona przest"pstwo.
Ujawnienie przest"pstwa jest czynno#ci% niedookre#lon% (np. w
publikacji prasowej), która nie pozostaje w bezpo#rednim zwi%zku z inicjacj% post"powania przygotowawczego albo czynno#ci sprawdzaj%cych. Proponowana nowelizacja mog!aby skutkowa' przyznaniem legitymacji do zaskar$ania istotnych decyzji procesowych w toku post"powania karnego niepoliczalnej grupie osób, bez $adnych realnych mo$liwo#ci kontrolnych ze strony organu procesowego. Jest to
5
propozycja nios%ca za sob% niebezpiecze&stwo wyd!u$enia czasu trwania post"powa& karnych i niezasadnego wzrostu liczby zaskar$onych postanowie& oraz uruchamiania post"powania s%dowego. Z tre#ci uzasadnienia projektu wynika, $e nowelizacja nie rodzi skutków finansowych. Nie mo$na zgodzi' si" z tym pogl%dem, albowiem proponowane zmiany mog% przyczyni' si" do istotnego zwi"kszenia obci%$e& s%dów rejonowych i okr"gowych. Projekt ustawy nie zawiera jednak $adnych informacji w zakresie zagwarantowania odpowiednich #rodków finansowych i kadr, które mog!yby przyczyni' si" do opanowania zwi"kszonego wp!ywu spraw, spowodowanego projektowan% reform%. Spowoduje to znacz%cy wzrost wp!ywu spraw do s%dów powszechnych bez zapewnienia odpowiednich si! i #rodków. To za# mo$e budzi' szczególne zaniepokojenie, gdy$ ju$ na skutek zwi"kszenia w 2007 r. zakresu s%dowego nadzoru nad czynno#ciami post"powania przygotowawczego w okresie pierwszych 6 miesi"cy 2008 r. wp!yn"!o do s%dów okr"gowych o 820,58 % wi"cej, a do s%dów rejonowych o 21,56 % wi"cej spraw kategorii Kp zwi%zanych z rozpoznawaniem za$ale& na postanowienia o odmowie wszcz"cia oraz o umorzeniu post"powania przygotowawczego w porównaniu z rokiem 2007. Bior%c pod uwag" przedstawione argumenty, Rada Ministrów negatywnie ocenia opiniowany projekt i nie rekomenduje go do dalszych prac legislacyjnych.
6