Zustand Und Zukunft Der Staatlichkeit

Zustand und Zukunft der „Staatlichkeit“ – Public Governance und ihre Bedeutung

Dietmar Lengauer

Eingereicht bei: Univ.-Prof. Dr. Erich Thöni Institut für Finanzwissenschaft LFU Innsbruck

Staatlichkeit – Public Governance

Inhaltsverzeichnis 1. Einführung............................................................................................................................ 2 2. Staatlichkeit .......................................................................................................................... 2 2.1 Konzept der Staatlichkeit ................................................................................................. 2 2.2 Drei Kernfunktionen des Staates...................................................................................... 3 2.2.1 Sicherheit................................................................................................................... 3 2.2.2 Wohlfahrt .................................................................................................................. 3 2.2.3 Legitimität/Rechtsstaatlichkeit.................................................................................. 3 2.3 Typologie der Staatlichkeit .............................................................................................. 4 2.3.1 Konsolidierte bzw. sich konsolidierende Staatlichkeit ............................................. 4 2.3.2 Schwache Staatlichkeit.............................................................................................. 4 2.3.3 Versagende oder verfallende Staatlichkeit ................................................................ 5 2.3.4 Gescheiterte bzw. zerfallene Staatlichkeit ................................................................ 5 2.4 Ursachen für die Destabilisierung .................................................................................... 6 3. Public Governance ............................................................................................................... 7 3.1 Governance....................................................................................................................... 7 3.2 Corporate Governance...................................................................................................... 8 3.2.1 Corporate Governance Bewegungen......................................................................... 9 3.2.2. Corporate Governance Kodex – am Beispiel Österreich ......................................... 9 3.3 Public Governance und Good Governance .................................................................... 10 3.4. Abgrenzung des Public Governance – Good Governance und des New Public Management ................................................................................................................. 11 3.5. Public Governance Beispiele aus Österreich ................................................................ 13 3.5.1. Umfrage in der österreichischen Bundesverwaltung ............................................. 13 3.5.2. Territoriale Beschäftigungspakt in Österreich ....................................................... 14 3.5.3. TEPGEM................................................................................................................ 15 3.5.4. Ausblicke der TEPs................................................................................................ 16 3.5..5. Bezirkshauptmannschaft Zell am See ................................................................... 16 3.5.6. Bürgerbeteiligungsmodell der Stadt Schwechat .................................................... 16 4. Erfolgsfaktoren für Public Governance........................................................................... 18 5. Bedeutung von Governance............................................................................................... 19 6. Fazit ..................................................................................................................................... 20 7. Abbildungsverzeichnis ....................................................................................................... 23 8. Literaturverzeichnis........................................................................................................... 23 8.1 Bücher ............................................................................................................................ 23 8.2 Artikel............................................................................................................................. 23 8.3 Internetquellen................................................................................................................ 24

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Staatlichkeit – Public Governance

1. Einführung In der vorgelegten Arbeit wird die Begrifflichkeit der Staatlichkeit, deren Zustand und Zukunft aufgearbeitet werden. Neben verschiedenen Kriterien und Erscheinungsformen der Staatlichkeit werden auch Kernfunktionen eines Staates erläutert. Unter Punkt 2.3 sind die verschiedenen Typen von Staatlichkeit definiert. Auch auf die Ursachen, die ausschlaggebend für eine Destabilisierung sein können, wird eingegangen. Weiters soll diese Arbeit einen Überblick über Public Governance und dessen Bedeutung geben. Verschiedene Begrifflichkeiten wie Governance, Corporate Governance und Good Governance und die jeweiligen Zusammenhänge zum Public Governance werden erklärt. In der Tabelle 1 unter dem Punkt 3.4 werden Unterschiede zwischen New Public Management und Public Governance aufgezeigt. Unter Punkt 3.5 wird Public Governance am Beispiel Österreich behandelt und mit Beispielen wie unter dem Punkt 3.5.6 Bürgerbeteiligungsmodell der Stadt Schwechat beschrieben. Erfolgsfaktoren für Public Governance werden unter Punkt 4 aufgelistet und als Lösungsvorschlag in Verbindung gebracht. Das Fazit unter Punkt 6 gibt abschließend eine Übersicht über den Zustand und die Zukunft der Staatlichkeit und die allgemeine Bedeutung von Public Governance bzw. deren Vertiefung.

2. Staatlichkeit

2.1 Konzept der Staatlichkeit Die Grundlage um Staatlichkeit zu analysieren ist der moderne Staat, der sich im 17. Jahrhundert herausgebildet hat. In der Literatur wird seit Jellinek der Staat mit drei Elementen definiert: Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt. Neben diesen drei Elementen, die sozusagen die faktische Staatlichkeit darstellen, gibt es auch noch eine Staatlichkeit von Rechtswegen. Darunter wird die internationale Anerkennung eines Staates verstanden, um souverän handeln zu können. Diese Souveränität ist sowohl nach außen, also an externe Akteure, als auch nach innen, an die Bürger und die gesamte Gesellschaft, gerichtet. Damit ist erkennbar, dass neben den staatlichen Akteuren auch andere Akteure zur Staatlichkeit beitragen. 2

Staatlichkeit – Public Governance

Es muss zwischen Staat und Staatlichkeit unterschieden werden. Der Staat wird durch eine Regierung und einen bürokratischen Apparat verkörpert. Der Staat an sich ist ein Akteur im engeren Sinne. Die Staatlichkeit stellt einen politisch-rechtlichen Ordnungsrahmen dar, bei dem es um die Erfüllung von bestimmten, gemeinwohlorientierten Aufgaben, um Entscheidungen, deren Durchsetzung und um die Bereitstellung von Ressourcen geht. 1

2.2 Drei Kernfunktionen des Staates

2.2.1 Sicherheit Unter der Sicherheitsfunktion versteht man die Sicherheit nach Innen und Außen. Hierbei ist vor allem die physische Sicherheit dem Bürger gegenüber wesentlich. Im Zentrum dieser Funktion steht die Kontrolle des Staatsgebietes mit dem Gewaltmonopol des Staates. Die staatliche Armee und die Polizei fallen in diesen Bereich.2

2.2.2 Wohlfahrt Unter der Wohlfahrtsfunktion werden staatliche Transfer- und Dienstleistungen und auch diverse Verfahren zur Ressourcenverteilung verstanden. Diese Leistungen werden generell über Staatseinnahmen wie zum Beispiel Steuern, Zölle, Gebühren und andere Abgaben finanziert. Die Wohlfahrtsfunktion kommt in vielen verschiedenen Gebieten der Staatstätigkeit vor, sowohl in der Gesundheits-, der Bildungs-, der Beschäftigungs- und der Umweltpolitik, in der Sozial- und Wirtschaftspolitik als auch beim Aufbau und bei der Erhaltung der öffentlichen Infrastruktur.3

2.2.3 Legitimität/Rechtsstaatlichkeit Zu der Legitimitäts- und Rechtsstaatsfunktion zählt der Bereich der Entscheidungsmethoden, die Formen der politischen Partizipation, die Qualität des Rechtsstaats, des Justizwesens und 1

2 3

Vgl. Schneckener, U.: Fragile Staatlichkeit/„States at Risk“ zwischen Stabilität und Scheitern, 2006 S. 17 – 20. Vgl. ebenda, S. 22.

Vgl. ebenda. 3

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die Qualität der öffentlichen Verwaltung und die Stabilität politischer Institutionen. Relevant sind hierbei auch Fragen der politischen Ordnung und des Regimetyps.4

2.3 Typologie der Staatlichkeit Schneckener teilt die Staatlichkeit in verschiedene Typen ein, um die Einordnung von Ländern zu erleichtern. Diese Typologie beruht auf den drei Staatsfunktionen, wobei die Sicherheitsfunktion ausschlaggebend für die Zuordnung ist. Entscheidend für diese Gewichtung ist das Argument, dass die Sicherheit Voraussetzung ist, für die anderen Staatsfunktionen Wohlfahrt und Legitimität. Auf dieser Grundlage ergeben sich vier Typen von Staatlichkeit.5

2.3.1 Konsolidierte bzw. sich konsolidierende Staatlichkeit Bei dieser Art von Staatlichkeit sind alle drei Staatsfunktionen, nämlich Sicherheit, Wohlfahrt und Legitimität/Rechtsstaatlichkeit über einen längeren Zeitraum funktionsfähig. Hierzu gehören die Demokratien der Industrieländer im Westen und auch jene Staaten, die erst Mitte der neunziger Jahre Mitglied der OECD geworden sind, wie zum Beispiel Polen, Ungarn, Südkorea, die Tschechische Republik und die Slowakei. Auch Nicht-OECD-Länder, die sich in einem Transformationsprozess von einem autoritären hin zu einem demokratischen Verfassungsstaat mit marktwirtschaftlichen Strukturen befinden, sind auf einem deutlichen Konsolidierungskurs. Dazu zählen beispielsweise Costa Rica, Taiwan und Slowenien. Es ist feststellbar, dass es noch nie zuvor so viele konsolidierte Staaten gab, wie Anfang des 21. Jahrhunderts. 6

2.3.2 Schwache Staatlichkeit Bei diesem Typ handelt es sich um Länder, bei denen das staatliche Gewaltmonopol mehr oder weniger noch existiert, es allerdings Probleme mit der Wohlfahrt und der Legitimität 4

Vgl. ebenda, S. 22 – 23. Vgl. Schneckener, U.: Fragile Staatlichkeit/„States at Risk“ zwischen Stabilität und Scheitern, 2006, S. 23. 6 Vgl. ebenda, S. 24. 5

4

Staatlichkeit – Public Governance

gibt. Meist besitzen diese Länder auch kaum rechtsstaatliche Strukturen. Zu diesen Staaten gehören afrikanische Staaten südlich der Sahara wie Eritrea und Ghana, weiters Länder in Lateinamerika wie Peru und Venezuela, Staaten in Zentralasien und in Südosteuropa. Diese Charakterisierung dieses Typs von Staatlichkeit findet sich auch in den meisten arabischen bzw. islamischen Ländern wieder, wie zum Beispiel in Saudi-Arabien, Ägypten oder im Iran. Häufig befinden sich halb-autoritäre und autoritäre Regime in diesem Bereich.

2.3.3 Versagende oder verfallende Staatlichkeit Im Gegensatz zu den beiden vorhergehenden Typen von Staatlichkeit ist bei der versagenden oder verfallenden Staatlichkeit die Gewährleistung von Sicherheit stark beeinträchtigt. Meist scheitert dies daran, dass die jeweiligen Regierungen nicht in der Lage sind, das Staatsgebiet und/oder die damit verbundenen Grenzen nach Außen unter Kontrolle zu bringen. Die Regierungen sind zudem mit einer hohen Zahl an privat organisierten Gewaltakteuren konfrontiert. Bei den beiden anderen Funktionen Wohlfahrt und Legitimität bzw. Rechtsstaatlichkeit besitzen die Staaten noch eine gewisse Steuerungsfähigkeit. Länder, die in diese Kategorie fallen sind zum Beispiel Sri Lanka, Kolumbien, Indonesien, die Philippinen, oder Georgien. In Sri Lanka ist erkennbar, dass zwar die Sicherheit nicht gewährleistet ist, allerdings sind rechtsstaatliche Strukturen und staatliche Wohlfahrtsmaßnahmen vorhanden. Damit ist erkennbar, dass in diese Kategorie sowohl (formal-)demokratische Staaten, die mit einer hohen Kriminalitätsrate zu kämpfen haben wie zum Beispiel es in Kolumbien der Fall ist, als auch autoritäre Regime wie Nepal dazugehören. Diese Regime haben zwar keine Kontrolle über das Territorium allerdings verfügen auch sie über diverse Dienst- und Transferleistungen, die einer gewissen Anzahl der Bevölkerung nutzen.7

2.3.4 Gescheiterte bzw. zerfallene Staatlichkeit „Bei diesem Typ ist keine der drei Funktionen mehr in nennenswerter Weise vorhanden, so dass man von einem völligen Zusammenbruch oder Kollaps von Staatlichkeit sprechen kann. Diese Situation ist allerdings nicht gleichbedeutend mit Chaos oder Anarchie; an diese Stelle einer staatlichen tritt vielmehr eine andere, von nicht-staatlichen Akteuren etablierte Ordnung, die sich zumeist auf Gewalt und Unterdrückung gründet.“8 7 8

Vgl. Schneckener, U.: Fragile Staatlichkeit/„States at Risk“ zwischen Stabilität und Scheitern, 2006, S. 25. Ebenda, S. 25. 5

Staatlichkeit – Public Governance

Die Anzahl der Staaten die zu dieser Form von Staatlichkeit gehören ist eher gering. Beispiele sind Somalia seit 1992, Afghanistan, Liberia, der Irak seit 2003, Sierra Leone und Haiti seit 2003/04. Bosnien, Angola, der Libanon und Tadschikistan gehörten nur zeitweise in diese Kategorie. Der Staatszerfall kann allerdings auch zur Staatsbildung führen, wenn Staaten in neue Staaten zerfallen. Dies stellt einen Sonderfall dar und kann vorwiegend ohne Gewalt und einvernehmlich ablaufen wie in der Tschechoslowakei 1993, oder aber in einem militärischen Konflikt enden wie 1991 – 1995 in Jugoslawien. 9

Die schwache, die versagende, die zerfallene und die gescheiterte Staatlichkeit sind allgemein Formen fragiler Staatlichkeit. Diese Formen unterminieren die beiden Funktionen des modernen Staates. Einerseits dem Staatsvolk innerhalb des Staatsgebietes eine öffentliche Ordnung zu gewähren und andererseits sind die Staaten unter anderem auch gemeinsam Träger der globalen Ordnung, denn sie bilden zusammen das internationale System. Dies führt dazu, dass die fragile Staatlichkeit nicht nur zu Problemen auf regionaler oder nationaler Ebene, sondern auch zu Problemen auf internationaler Ebene führt.10

2.4 Ursachen für die Destabilisierung Eine typische Ursache für eine solche Destabilisierung sind so genannte „ererbte“ Strukturen, die sich bereits negativ auf die Länder ausgewirkt haben, wie zum Beispiel eine koloniale Vergangenheit. Auch unter anderen politischen Verhältnissen haben solche Prägungen noch Einfluss. Beispiele dafür sind Jordanien, Pakistan, Sri Lanka, Turkmenistan und Weißrussland. Eine weitere Ursache für eine schwache, versagende oder gescheiterte Staatlichkeit ist in den meisten Ländern eine ständige Knappheit an Ressourcen und deren ungleiche Verteilung dieser Rohstoffe wie zum Beispiel Wasser und Bodenschätze. Häufig kommt auch noch eine krisenanfällige Rentenwirtschaft hinzu. Vor allem in Venezuela, Kenia, Sambia, Jordanien, Jemen, Turkmenistan und Belarus stehen solche Probleme im Vordergrund. Auch die multiethnische Bevölkerungsstruktur in solchen Ländern spielt eine bedeutende Rolle wie zum Beispiel in Sri Lanka die Singhalesen, Tamilen und die Muslime. In einigen

9

Vgl. Schneckener, U.: Fragile Staatlichkeit/„States at Risk“ zwischen Stabilität und Scheitern, 2006, S. 25 – 26. Vgl. ebenda, S. 9.

10

6

Staatlichkeit – Public Governance

Fällen führen darüber hinaus die demografischen Entwicklungen zu Schwierigkeiten, wie zum Beispiel eine hohe Geburtenrate, die Ausbreitung von Aids bzw. HIV oder die rasche Verstädterung. Dies sind alles Einflüsse, die die Staaten vor neue Herausforderungen stellen. Meist haben diese Staaten auch geografisch gesehen einen Nachteil, da sie sich häufig in einem instabilen, von Krisen und Konflikten beeinflussten Umfeld befinden. Dies erschwert eine konsolidierte Staatlichkeit beträchtlich. Inwieweit sich diese genannten Faktoren auf eine langfristige destabilisierende Lage auswirken ist abhängig von der Verarbeitung der jeweiligen Gesellschaften und den politischen Eliten.11

3. Public Governance

3.1 Governance Governance – im Deutschen kann man es mit „Regierungsgewalt“ vergleichen – kommt aus dem angelsächsischen und soll zu einer Unterscheidung des Begriffes „Government“ (Übersetzung im Deutschen: „Regierung“) stehen.12 Seit den 90er Jahren ist der Begriff Governance sehr populär, vor allem im Bereich der Politik, in dem es an neuen Formen gesellschaftlicher Steuerung orientiert sein soll. Oft bezieht sich Governance auf eine nicht-hierarchische Weise der Regelung, in der nicht staatliche, private korporative Akteure bei der Formulierung und auch der Durchführung der Rechtsordnung teilnehmen. Es wird in der Regel darauf ausgerichtet, dass mit dem Begriff Governance versucht wird, aufzuzeigen, wie Entscheidungen auf politischer Ebene getroffen und umgesetzt werden. Oftmals wird der Begriff seitens des Staates verwendet, wenn zum Beispiel die Einführung von NPM und Steuerungsinstrumenten, wie Contracting oder Controlling und die von diesen beiden Beispielen verbundene Kundenorientierung auf politischer Ebene beglaubigt werden soll.13

11

Vgl. Schneckener, U.: Fragile Staatlichkeit/„States at Risk“ zwischen Stabilität und Scheitern, 2006, S. 356 – 357.

12

Vgl. Neisser, H., Hammerschmid, G.: Die innovative Verwaltung. Perspektiven des New Public Management in Österreich; 1998, S. 23. 13 Vgl. Bauer, H./Biwald, P./Dearing, E. (Hrsg.), Public Governance/Öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, 2005, S. 385 - 398. 7

Staatlichkeit – Public Governance

Tony Bovaird weißt darauf hin, dass verschiedene Institutionen, wie die Weltbank, die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OEVCD) und das Canadian Institute of Governance, unterschiedliche Auslegungsformen von Governance hat. Im Folgenden sollen sie kurz hier aufgelistet werden.14 Die Weltbank definiert Governance als eine Bewegung der politischen Macht um die Angelegenheiten der Nation zu verwalten. Hingegen die OECD beschreibt Governance als eine Summe vieler Wege von Individuen und Institutionen, öffentlicher oder privater Seite, die ihre alltäglichen Angelegenheiten managen. Das Canadian Institute of Governance deutet den Begriff Governance so, dass dies Traditionen, Institutionen und Prozesse sind, welche bestimmen wie Macht ausgeübt wird, wie Bürger eine Stimme bekommen und wie Entscheidungen bezüglich auf Themen des öffentlichen Interessens gemacht werden. Bei der Begriffserklärung des „Governance“, gibt es noch einige Grundprinzipien, welche nicht vergessen werden sollten. Es sind Regeln und Normen, die immer angewendet und ausgeführt werden müssen. Im Folgenden sind sie hier aufgezählt:15 •

Accountability (Rechenschaftspflicht): Hierbei sollte man darauf achten, dass man ein quantifizierbares Ziel erfüllen kann.

•

Responsibility (Verantwortlichkeit): Die Verantwortlichkeit sollte in bestem Maße für die Erfüllung einer Aufgabe gewährleistet werden.

•

Transparency (Offenheit und Transparenz): Bei Transparency sollte darauf geachtet werden, dass man die Offenheit und Transparenz von Prozessen und Strukturen gewährleistet kann.

•

Fairness (Gerechtigkeit): Es sollte alles richtig und akzeptiert werden.16

3.2 Corporate Governance Corporate Governance – der Fokus liegt hier vor allem im Bereich von Unternehmen und der Unternehmensführung. Es soll die Vollständigkeit von nationalen, aber auch internationalen Grundsätzen gelten und es umfasst die Ausgestaltung und die Implementierung von Leitungsund Kontrollstrukturen. Dies soll dazu führen, dass es zu einer zuverlässigen Führung von Unternehmen kommt. Hier soll aber angedeutet werden, dass Corporate Governance nicht ein 14

Vgl. Bovaird, T, Löffler, E.: Public Management and Governance, 2003, S. 220. Vgl. Schmid-Bagdasarjinz, V.: ETHLife-Wissen was läuft. http://www.ethlife.ethz.ch/articles/ETHdebatte/ethdebagovimp.html, (1.11.2007) 16 Vgl. ebenda. 15

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Staatlichkeit – Public Governance

Regelwerk ist, welches international identisch ist. Es gibt einige Grundsätze die einheitlich sind, aber im Normalfall gibt es ein länderspezifisches Normwerk. Corporate Governance soll eine langfristige und nachhaltige Wirkung der Führung erzielen.17

3.2.1 Corporate Governance Bewegungen Corporate Governance Bewegungen haben sich in den 80iger Ursprünglicher

Auslöser

für

die

Corporate

Governance

Jahren entwickelt.

Bewegung

war

das

besorgniserregende Verhalten großer – häufig internationaler – Aktiengesellschaften, die den Eindruck erweckten, der Kontrolle ihrer Aktionäre und den staatlichen Kontrollmechanismen, denen sie angeblich unterworfen waren, zunehmend zu entgleiten. Die Besorgnis wuchs, als in den 80iger Jahren des letzten Jahrhundert große Aktiengesellschaften von einer Reihe von Skandalen erschüttert wurden, wodurch überdies jene Volkswirtschaften, mit denen sie am engsten verflochten waren, offensichtlich in Mitgliedschaft gezogen wurden.18 Weltweit wurden daraufhin von Kommissionen bzw., Ausschüssen, die zumeist von Wertpapierenbörsen oder Berufverbänden der Rechnungs- und Wirtschaftsprüfern eingesetzt wurden, Empfehlungen ausgearbeitet, in welcher Form die Corporate – Governance Strukturen (Verwaltungs- und Herrschaftsstrukturen) von Firmen und Prozessen gestrafft werden sollten, so zum Beispiel der Cadbury Report in Großbritannien im Jahre 1992, der Dey Report in Kanada 1994, der AFG-ASFF Report in Frankreich 1999 und der Deutsche Coroporate-Governance Ausschuss 2000.19

3.2.2. Corporate Governance Kodex – am Beispiel Österreich In Österreich gibt es seit dem Jahre 2002 einen Kodex, den so genannten Corporate Governance Kodex. Änderungen gab es in den Jahren 2005 und 2006, um Fehler aufzuheben und den Kodex noch besser anzupassen. Dieser Kodex wurde vom österreichischen Arbeitskreis für Corporate Governance und dem Österreichischen Corporate Kodex verfasst. Es soll damit ein internationales Regelarchiv geben, in dem Regeln, Normen und Leitlinien

17

Vgl. Wikipedia: Die freie Enzyklopädie.htt://de.wikipedia.org/wiki/Coroporate_Governance, (31.10.2007) Vgl. Bovaird, T.: International Review of Administrative Science, 2005, S.218. 19 Vgl. Bovaird, T.: International Review of Administrative Science, 2005, S.218. 18

9

Staatlichkeit – Public Governance

beschrieben werden, um eine verantwortungsvolle Führung und Leitung von Unternehmen, in diesem Fall vor allem in Österreich, zu garantieren. Angewendet wird dieser Kodex zum Beispiel, wenn ein Unternehmen an die Börse in Österreich notiert werden möchte.20 Die Zielsetzung des Corporate Governance besteht vor allem dadurch, dass man mehr Transparenz und mehr einheitliche Leitlinien der Unternehmensführung ersichtlich werden und dadurch mehr Vertrauen in inländische sowie auch ausländische Investoren in den Kapitalmarkt Österreichs steckt. Der Governance Kodex stellt einen hohen Stellwert für Österreich dar, weil er in der Forschung und Entwicklung des österreichischen Kapitalmarktes gut angewendet werden kann.

3.3 Public Governance und Good Governance Die zwei Begriffe Public Governance und Good Governance, welche in den meisten Büchern, Journalen, synonym gehandhabt werden, sind in den vergangen Jahren immer populärer geworden. Wobei es die Vorstellung einer guten Regierungsführung schon seit etlichen Jahren gibt. Der Begriff „Public/Good Governance“ stellt eine Zusammenfassung aller wesentlichen Gesichtspunkte modernen öffentlichen Verwaltens dar. Unter Public Governance wird nach Tony Bovaird und Elke Löffler folgendes verstanden: „The ways in which stakeholders interact with each other in order to influence the outcomes of public policies”.21 Mit dieser englischen Aussage soll erläutert werden, dass unter Public Governance so viel zu verstehen ist, dass es Ziele bzw. Wege gibt, in denen die Teilhaber, also „Stakeholder“ aufeinander wirken, um die Resultate der Public Policies beeinflussen zu können. Public Governance trägt dazu bei, dass die politische Steuerung der Aufgabenerfüllung verstärkt werden sollte. Ein weiteres Anliegen in Bezug auf das Public Governance ist es, die Bürger zu einer demokratischen Beteiligung zu aktivieren, mehr Transparenz und neue Partnerschaften zu schaffen.22 Governance International beschreibt dies sehr treffend und zusammenfassend:

20

Vgl. RHI AG Vorstand: RHI.http://www.rhiag.com/internet/de/corporate_20governance/CG_20Bericht.html(2007), (31.10.2007) 21 Bovarid, T., Löffler E.: Public Management and Governance, 2003, S. 10. 22 Vgl. Bauer, H./Biwald, P./Dearing, E. (Hrsg.): Public Governance/Öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, 2005, S. 22 - 26. 10

Staatlichkeit – Public Governance

„Good Governance ist das konstruktive Zusammenwirken der Öffentlichen Verwaltung mit wichtigen Akteuren und Organisationen, um die Lebensqualität vor Ort zu verbessern. D.h. die betroffenen Bürger und Bürgerinnen sowie deren Gruppierungen, Vereine, Verbände, Politik, Wirtschaft und Medien beteiligen sich aktiv am Reformprozess“.23

Oder wie H. Hill sehr allgemein den Begriff „Good Governance“ wie folgt zusammenfasst: „Good Governance ist die Qualität der Zusammenarbeit und Entscheidungsfindung zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Gruppen in Angelegenheiten von öffentlichem Interesse.“24

Es geht bei der Good Governance um die Weiterentwicklung der kooperativen Demokratie. Es sollen schon bestehende Partnerschaften vertieft werden, sowie Akteure soweit bringen, dass sie sich im öffentlichen Sektor bekanntlich zeigen. Es gibt fünf Prinzipien des Good Governance

die

folgendermaßen

lauten:

Transparenz,

Beteiligung,

Verantwortung,

Effektivität und Kohärenz. Um diese fünf Prinzipien ein wenig ausführlicher zu erklären, wird dies anhand von kurzen Beispielen versucht. In Bezug auf Transparenz, soll versucht werden, die öffentlichen Bereiche und Institutionen sowie deren Prozesse der Entscheidungsfindung sollten so gut wie möglich transparent gestaltet werden. Beteiligung - ein Schlagwort, was vor allem für alle Bürger von Vorteil ist, da eine große Beteiligung zu mehr Vertrauen und zu einer Besserung der Qualität im Allgemeinen von Prozessen führt. Verantwortung soll für Qualität von Leistungen und dergleichen gegenüber Stakeholdern gewährleistet werden. Unter Effektivität wird verstanden, dass Prozesse auf Basis der Evaluierung und der Objektivität bestmöglich erfüllt werden. Kohärenz bedeutet, dass die Politik und deren Handlungen einfach zu verstehen sind und gut zusammenpassen.25

3.4. Abgrenzung des Public Governance – Good Governance und des New Public Management Public Governance – Good Governance und die Abgrenzung zum New Public Management. Es stellt sich nun die Frage, wo sind nun die gravierenden Unterschiede? Es ist sehr schwierig hier richtig herauszufiltern, wo die genaue Abgrenzung zwischen den beiden Konzepten liegt.

23

Löffler, E.: Good Governance: http://www.govint.org/german/fabout.html (2007), (31.10.2007) Hill, H.: Good Governance/Konzepte und Kontexte, 2004, S. 4. 25 Vgl. Bauer, H./Biwald, P./Dearing, E. (Hrsg.): Public Governance/Öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, 2005, S. 24. 24

11

Staatlichkeit – Public Governance

In der Literatur filtert sich diese Verschiedenheit nicht immer sehr eindeutig heraus. Von einigen Autoren wird der Begriff des Public Governance als Zielvorstellung des New Public Managements angesehen. Daher wird das Public Governance gegenüber dem New Public Managements als ein Konzept angesehen, das um einiges erweitert ist. Beim Public Governance geht es vor allem um eine aktive Einbeziehung von Bürger und Bürgerinnen, hingegen steht beim New Public Management vor allem die Bürger- und Kundenorientierung an erster Stelle.26 Reichard hat in seinem Buch mit dem Titel Dienstleistungen eine sehr gute Grafik, die die Unterschiede zwischen Public Governance und New Public Management aufzeigt.27

Tabelle 1: Unterschied zwischen NPM und Public Governance Public Management

Public Governance

Analysefokus

Binnensteuerung

Art der einbezogenen Organisationen

primär einzelne öffentliche Einrichtungen (im NPM-Fall zusätzlich Unternehmen)

zugrundegelegte Steuerungslogik

Hierachie, Regelungen (old Public Management), Ziele/ Ergebnisse, Wettbewerb (NPM)

dominantes Rationalitätskriterium

Effiziens

Beispiel für typisches Phänomen

Ergebnisorientiertes Management einzelner Ämter einer Kommunalverwaltung

Binnensteuerung und interorganische (Fremd- und Selbst-) Steuerung a) Einzelorganisationen in kooperativen und kompetitiven Beziehungen (Verwaltung, NPO´s Unternehmungen) b) (Policy-)Netzwerke, gesellschaftliche Teilsysteme, Makrostrukturen des öffentlichen Sektors Hierachie, Regelungen (old Public Management), Ziele/Ergebnisse, Wettbewerb (NPM) ergänzt durch: -politscher Tausch -Verhandlungen -(Solidarität, Vertrauen?) -Effektivität -Legitimität -(Legalität) Politiksteuerung in lokal begrenztem Bereich, z.B. Planung, Koordination, Produktion von Dienstleistungen zur Randgruppenbetreuung in "Kiez" durch Netzwerk von Kommune, Wohlfahrtsverband, Selbsthilfegruppen, KMU´s

Quelle: Reichard: (2002), S.29

26

Vgl. Bauer , H./Biwald, P./Dearing, E. (Hrsg.): Public Governance/Öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, 2005, S. 22. 27 Vgl. Reichard, C.: Governance öffentlicher Dienstleistungen, 2002, S. 29. 12

Staatlichkeit – Public Governance

Der Governance-Ansatz greift zentrale Kritikpunkte auf und bezieht sich auf die mangelnde Einbeziehung der Politik in den Reformprozess und auf die fehlende Beteiligung der BürgerInnen im Reformprozess. Der Governance-Ansatz will gewissermaßen eine MakroPerspektive auf den gesamten öffentlichen Sektor in seiner Vernetzung mit gesellschaftlichen Umfeldern einnehmen.28

3.5. Public Governance Beispiele aus Österreich Wie bereits erwähnt, hat Public Governance („politische Steuerung“) unter anderem den Auftrag die Effektivität und Effizienz der öffentlichen Aufgaben unter Einbeziehung gesellschaftlicher Akteure zu erhöhen. Da sich der Staat mit Herausforderungen und Problemstellungen konfrontiert sieht, die er nicht selbstständig zu lösen vermag, ist nun die Aktivierung und Partizipation der Bürger und anderer Interessensgruppen gefragt. Somit stehen der Verwaltungsführung das Know-how, die Ressourcen und das Engagement staatlicher,

halbstaatlicher

und

privater

Akteure

zu

nachhaltigen

Lösungsfindung

gesellschaftlicher Probleme zur Verfügung. In anbetracht dessen, nimmt die Verwaltung gegenüber anderen Mitstreitern eine gleichgestellte Rolle ein.

3.5.1. Umfrage in der österreichischen Bundesverwaltung Die im Frühjahr 2005 vom Zentrum für Verwaltungsforschung durchgeführte Umfrage hinsichtlich

der

Umsetzung

von

Public

Governance

in

der

Österreichischen

Bundesverwaltung, lässt den Schluss zu, dass erhebliche begriffliche Verständnisprobleme und damit verbundene Unklarheiten in dem Einsatzbereich des Public Governance vorhanden sind.

Die

befragten

Bekanntheitsgrad

und

gaben

Auskunft

Umsetzung

von

zu

Themenbereichen

Teilbereichen

der

wie Public

beispielsweise Governance,

Bürgerbeteiligung, strategische Planung, Accountability, Evaluierung, Transparenz und Nachhaltigkeit. Weiters werden Vor- und Nachteile bei der Anwendung von Public Governance angeführt. Allerdings muss man bedenken, dass die Ergebnisse dieser Studie nicht für alle Sektionen und anderen Organisationseinheiten pauschaliert werden können, da 28

Vgl. Bauer, H./Biwald, P./Dearing, E. (Hrsg.): Public Governance/Öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, 2005, S. 22. 13

Staatlichkeit – Public Governance

nur ein geringer Teil bei der Befragung aktiv beteiligt war. Folglich kann man keine Aussage über die Gesamtheit der Ressorts treffen.29 Aufgrund dessen werden im weiteren Verlauf konkrete Beispiele zu Public Governance in Österreich dargestellt.

3.5.2. Territoriale Beschäftigungspakt in Österreich Die

Tradition

der

Sozialpartnerschaft

in

Österreich

kann

als

ein

Beitrag

zur

Weiterentwicklung der kooperativen Demokratie gesehen werden. So wird seit 1998 in Österreich die Zusammenarbeit und Vernetzung von Akteuren aus dem Bereich der Beschäftigungspolitik vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit und vom Europäischen Sozialfonds gefördert. Das hierbei eingesetzte Instrument sind territoriale Beschäftigungspakte: „Territoriale

Beschäftigungspakte

(TEP´S)

sind

vertraglich

vereinbarte

regionale

Partnerschaften zur Verknüpfung der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik mit anderen Politikbereichen, um zur Verbesserung der Arbeitsmarktlage in den Regionen beizutragen. Die partnerschaftliche Zusammenarbeit soll die Erhöhung der Wirksamkeit und Effizienz des Mitteleinsatzes, die Verbesserung der Betreuung bestimmter Zielgruppen, die Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, die Sicherung von Fördermitteln für die Region und die nachhaltige Sicherung des Lebensraum bewirken“.30 Diese Kooperation zwischen dem Arbeitsmarktservice, den Ländern und Kommunen, den Bundessozialämtern, den Sozialpartnern und weiteren Partnern gelten in Europa als BestPractice-Beispiel. Wie bereits aus der Definition der TEP´s ersichtlich wird, ist das Hauptziel der Aufbau von regionalen und lokalen Partnerschaften, die es ermöglichen die Probleme, Anliegen und Aussichten der verschiedenen AkteurInnen festzustellen, die in dem betreffenden Gebiet im Bereich der Beschäftigung tätig sind. Alle verfügbaren Mittel für eine integrierte Strategie einzusetzen, die Von allen betroffenen PartnerInnen akzeptiert wird, deren

tatsächlichen

Beschäftigungspakt“

Bedürfnissen bezeichneten

entspricht Vereinbarung

und

in

formal

einer

als

festgelegt

„Territorialer um

so

die

29

Vgl. Bundeskanzleramt: Governancestudie. http://www.bundeskanzleramt.at/Docs/2006/4/14/Governancestudie_2005_KDZ.pdf (2007), (15.11.2007) 30 Vgl. Dr. Marin Bartenstein: Vorwort. hptt://www.pakte.at/teps/vorwort.html (2007), (15.11.2007) 14

Staatlichkeit – Public Governance

Beschäftigungsmaßnahmen besser zu integrieren und zu koordinieren um so zum Beispiel Aktionen und Maßnahmen zugunsten der Beschäftigung zu verwirklichen.31 Dabei liegt der Schwerpunkt der TEP´s in der inhaltlichen Aufgabenabstimmung der unterschiedlichen Partnerorganisation und der Ausarbeitung gemeinsamer Arbeitsgruppen und deren Durchführung. Das Prinzip des „Good Governance“ bzw. „Public Governance“ wird durch die TEP´s modellhaft umgesetzt.

3.5.3. TEPGEM In Bezug auf eine weitere erfolgreiche Umsetzung von Governance-Strategien im Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik wird auf das seit 2002 laufende TEPGEM Projekt zur Realisierung von Gender Mainstreaming (GM) verwiesen. Laut Experten vom Europarat wir GM seit 1998 wie folgt definiert: „Gender mainstreaming is the (re)organisatioon, improvement, development and evaluation of policy process, so that a gender equality perspetive is incorporated in all policies at all levels and stages, by the actors normally involved in policy-making“.32 Unter

dem

TEPGEM

Geschlechtergleichstellung

Projekt verstanden.

wird

eine

Dabei

Strategie

beinhaltet

GM

zur

Förderung

nicht

der

ausschließlich

Frauenförderung, sondern analysiert strukturelle Veränderungen der Gesellschaft bezüglich der Verteilung zwischen Männern und Frauen und versucht mittels ziel- und lösungsorientierter Maßnahmen für eine gerechte Geschlechterverteilung zu sorgen. So ergreifen die Bundesländer unterschiedlich e Maßnahmen zur Erreichung der Ziele im Hinblick auf eine Gleichstellung. Der TEP Vorarlberg führte z.B. eine Untersuchung zu GM in Unternehmen in Kooperation mit der ARGE Gender Mainstreaming durch und brachte den Kalender “beruf[ungen]“ mit dem Thema „Frauen in nichttraditionellen Berufen“ heraus. Zudem wurde die „Ausbildung in der Karenz in Vorarlberg“ durchleuchtet und diesbezüglich ein Leitfaden erstellt. Der Weg zur Umsetzung von GM sieht bei dem TEP Wien wie folgt aus: Der Pakt veröffentlichte einen Film zu GM mit dem Titel „Frauen, Männer und gleiche Chancen“ und der Arbeitsmarktservice bietet interne Workshops zum Thema GM an. Des Weiteren wurde im Bundessozialamt beispielsweise die Personalstruktur analysiert. Daraus

31

Vgl. TEPs in Österreich: kurz und bündig. http://www.pakte.at/teps/kurz.html (2007), (15.11.2007) Human rights. http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Equality/02._Gender_mainstreaming (2007), (15.11.2007) 32

15

Staatlichkeit – Public Governance

kann der Schluss gezogen werden, dass sich alle TEP´s in Österreich nachhaltig mit dem Thema GM auseinander setzen, aber in Zukunft das Engagement aller Beteiligten verlangt.33

3.5.4. Ausblicke der TEPs Seit Beginn bis zu dem Ende der Programmperiode 2000 – 2006 wurden zwei weitere TEP´s auf regionaler und zehn weitere auf lokaler Ebene verwirklicht. Die Anzahl der Partner auf regionaler Ebene ist ungefähr um 20 gewachsen. Abschließend kann behauptet werden, dass seit Bildung der TEP´s die Zusammenarbeit in Form von Netzwerken und Partnerschaften, aufgrund eines deutlichen Aufwärtstrends hinsichtlich der Partizipation von Akteuren aus dem Arbeitsmarkt und der Beschäftigungspolitik, bedeutende Fortschritte zu verzeichnen hat. Durch diese Weiterentwicklung der Pakte ist eine erfolgreiche Vernetzung der Arbeitsmarktpolitik mit Struktur-, Wirtschafts- und Regionalpolitik gelungen. Darüber hinaus tragen die Pakte wesentlich zur Steigerung der Effektivität, Effizienz und der Transparenz der Arbeitspolitik bei, im Allgemeinen zu einer Verbesserung der Arbeitsmarktpolitik.34

3.5.5. Bezirkshauptmannschaft Zell am See Als

weiters

Paradebeispiel

eines

ganzheitlichen

Reformansatzes

kann

das

Verkehrsicherheitsprojekt der Bezirkshauptmannschaft Zell am See genannt werden. Die Zielsetzung beinhaltet eine zehnprozentige Reduktion der Verkehrsunfälle in einem Zeitraum von zwei Jahren. Durch Einbeziehung anderer staatlicher und nichtstaatlicher Träger und Prävention konnte dieses strebsame Ziel erreicht werden und eine gemeinsame Plattform für Bezirkshauptmannschaft, Bezirksgendarmeriekommando, Automobilclubs und Kuratorium für Verkehrssicherheit wurde geschaffen. Darüber hinaus konnten sich die Bürger aktiv beteiligen, indem sie Verbesserungsvorschläge in einem Diskussionsforum abgaben.35

3.5.6. Bürgerbeteiligungsmodell der Stadt Schwechat Anlässlich eines Symposiums zur 10-Jahres-Feier es Studienganges Public Managements der Fachhochschule Kärnten wurde das Bürgerbeteiligungsverfahren der Stadt Schwechat von Dr. 33

Vgl. TEP Newsletter – GM in Theorie und Praxis, nr07_nov04, S. 3-4. Vgl. Operationelles Programm Beschäftigung, Ziel 2 Österreich, 2007-2013, S.81-86. 35 Vgl. Bauer H., Löffler E., Good Governance, 2004, S. 2. 34

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Staatlichkeit – Public Governance

Christina Pal im Mai 2007 vorgestellt. Ganz nach dem Motto: „Der Staat ist für die Menschen und

nicht die Menschen für den Staat“ von Albert Einstein wurde die institutionelle

Bürgerbeteiligung durchgeführt. Schon im Jahr 1994 begann durch einen Beschluss vom niederösterreichischen Gemeindebeirat der Stadt Schwechat die aktive Durchführung des Bürgerbeteiligungsmodells in

Zusammenarbeit

mit

dem

Institut

Retzl

für

Gemeindeforschung

und

Unternehmensberatung. Hierbei versteht sich die Stadt Schwechat als modernes „Dienstleistungsunternehmen“ und die BürgerInnen als dessen „Kunden“, welche die öffentlichen Leistungen der Stadt in Anspruch nehmen. Den Kunden wird somit die Möglichkeit geboten, an der Leistungsverbesserung aktiv teilzunehmen.36

Im Detail besteht dieses innovative System aus dauerhaft eingerichteten BürgerInnenbeiräten, deren Auftrag die Beteiligung und Kontrolle aller Themenbereiche der Stadtpolitik beinhalten, z.B. Integrations-, Sicherheits-, Umwelt-, Jugendförderungs- und Seniorenbeirat. Bürgerplanungsgruppen, die sich aus BewohnerInnen der Stadt zusammensetzten, werden infolge aktueller Themen auf Veranlassung der Stadt, aber auch auf Wunsch von mindestens 20 BürgerInnen eingerichtet. Das Partizipationssystem zeichnet sich neben einem Modell zur Konfliktregelung, das durch „Laiengutachter“ von Mitbürgern vertreten wird, durch einen Bürgerbeteiligungskontrollausschuss

aus,

der

sich

zu

gleichen

Teilen

aus

GemeindemandatarInnen und interessierten BürgerInnen zusammensetzt. Ferner wird die Qualität der Leistung der Stadtverwaltung alle zwei Jahre durch das „Schwechater Stadtpanel“ gemessen. Das Stadtpanel setzt sich aus einem standardisierten Fragebogen, der an 3000 zufällig ausgewählte BürgerInnen versendet wird und aus einer direkt erhobenen Kundenbefragung im Rathaus und allen Außenstellen zusammen.37 Hier einige Beispiele zu dem Prinzip der umfassenden, institutionalisierten und sozial ausgewogenen Bürgerbeteiligung: •

Einbeziehung von Anregungen und Mitarbeit der Bürger bei neuen sozialen Unterstützungsleistungen,

•

Bedürfnisorientierung und Zielgruppenorientierung der Bildung

•

Mitarbeit der Bürger bei der Planung und Einrichtung neuer Freizeitanlagen oder Freizeitaktivitäten der Stadt,

36

Vgl. FH Kärnten: 10-Jahres-Feier mit Symposium. hptt://www.fh-kaernten.at/10-jahre-puma/w5.php (2007), (15.11.2007). 37 Vgl. Schwechat GV: Stadtentwicklungskonzept. 17

Staatlichkeit – Public Governance

•

Mitarbeit der Bewohner bei Änderung im Wohnumfeld,

•

Öffentliche Kontrolle von Auswirkungen der Wirtschaft auf die Umwelt,

•

Beteiligung der Bürger bei Verkehrsänderungen – Gemeinwohl vor Einzelinteresse,

•

Und Bürgeraktivität zur Verbesserung der technischen Infrastruktur fördern.38

Dieses institutionalisierte Partizipationsverfahren wird nun schon seit über zehn Jahren erfolgreich ausgeübt und nimmt somit eine Pionierstellung in Österreich ein. So wurde der Stadt Schwechat im Rahmen des 5. Speyerer Qualitätswettbewerbes der „Speyer Preis 2000“ für Bürgerorientierung durch die Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaft Speyer verleihen.39

4. Erfolgsfaktoren für Public Governance Wenngleich es keine weltweiten Patentrezepte für Public Governance gibt, kristallisieren sich dennoch mehrere Erfolgsfaktoren hierfür heraus. Sie sind auch aus dem jeweiligen Kontext, in dem der öffentliche Sektor agiert, zu bestimmen.

Einige Erfolgsfaktoren lauten:

-

ein Wandel in der Einstellung der PolitikerInnen und VerwaltungsmitarbeiterInnen ist zu erreichen, den diese müssen erkennen, dass sie nicht jede Lösung aller Probleme kennen und umsetzen können;

-

verstärktes Einbeziehen der Zivilgesellschaft in informelle Prozesse der Politikgestaltung und der Entscheidungsfindung ebenso wie bei der Umsetzung von Aufgaben;

-

(neue) staatliche Aufgaben und Programme sollten der Lösung gesellschaftlichen Problemen dienen und so auf ihre Wirkung, auf die Nachhaltigkeit und auf die Förderalismus-Tauglichkeit geprüft werden;

-

eine von oben nach unten durchgängige Zielvereinbarungskultur und Kontraktmanagement;

38 39

Vgl. Schwechat GV: Stadtentwicklungskonzept. Vgl. Ecker, J., Gemeindeforschung. hptt://www.institut-retzl.at/gemeinde/index.html (2007), (15.11.2007). 18

Staatlichkeit – Public Governance

-

eine verstärkte Wahrnehmung der politikberatenden Aufgaben der Verwaltung im Rahmen eines neuen Selbstverständnis (z.B. Kompetenzzentrum);

-

ein vielseitiges Brenchmarking, d.h. orientieren an wirksamen Lösungen öffentlicher Aufgaben im Sinn einer offenen Koordinierung;40

Wichtige Voraussetzung für das Erreichen der Ziele von Public Governance – mehr noch als im NPM – sind:

-

Ein Wandel in der Organisationskultur, so etwa bezüglich des Vergleichens und des Lernens voneinander, bezüglich des Setzens von Zielen und Entwickelns von Strategien, bezüglich des Beteiligens der MitarbeiterInnen in den Organisationen bei der Suche nach neuen Ideen für mehr Bürgernähe und nach schlankeren Prozessen,

-

Ein abgestimmter und dosierter Einsatz der verfügbaren Instrumente.41

Ein sinnvoller Einsatz dieser aufgelisteten Erfolgsfaktoren kann als Basis beziehungsweise als Fundament für die Zielerreichung angesehen werden und wäre somit sicher vom Vorteil.

5. Bedeutung von Governance „Ein Entwicklungstrend in der Organisationsform des Staates besteht in einer Verschiebung von Government zu Governance“42.

Demzufolge nimmt sich der Staat bei der Sicherung staatlicher Aufgaben und in seiner Vorherrschaft zurück und dadurch kommt es zu einer Bewegung in Richtung Partnerschaften zwischen staatlichen, parastaatlichen und Nicht-Regierungsorganisationen. Bei diesem Trend, der auf supranationalen, lokalen, regionalen, aber auch transterritorialen Ebenen stattfindet, geht es um Fragen der Steuerung. Der Staat ist ein entscheidender Spieler, der die Verantwortung für die übergeordnete Koordination und Steuerung im Hinblick auf zentrale staatliche Ziele verfolgt. Dadurch behält der Nationalstaat die Rolle der zentralen politischen Kraft. Dabei darf aber nicht vergessen werden, dass sich seine keynesianischen und wohlfahrtsstaatlichen Elemente in der Krise befinden. 40

Vgl. Bauer, H./Biwald, P./Dearing, E. (Hrsg.): Public Governance/Öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, 2005, S. 398. 41 Ebenda, S. 398. 42 Ebenda, S. 19. 19

Staatlichkeit – Public Governance

Im Mittelpunkt steht beginnend der 70er Jahre, wo es zu einem Paradigmenwechsel auf Grund der sogenannten „mainstream economics“ kam, der Rückzug des Staates aus seinen öffentlichen Aufgaben. Weiters trägt der Staat die gesamtwirtschaftliche Verantwortung für ein stabiles, ökologisch fundiertes Wachstum, zudem für hohe Beschäftigung und eine Absicherung gegen systembedingte soziale Risiken. Dafür hingegen braucht es eine geeignete Antwort im Rahmen der Reorganisation des Staates, dieses wiederum wird vielfach als Modernisierung des Staates gesehen. Demnach lassen sich brauchbare Zukunftslösungen durch die Instrumente des New Public Management in die Organisation des Staates erzielen, wobei man aber gleichzeitig erkennt, dass das Public Management alleine für ein wirkungsvolles staatliches Handeln nicht ausreicht. Deshalb kommt seit einiger Zeit der Begriff des Governance in der Diskussion um die Modernisierung des Staates, als Zukunftsmodell und für die Neugestaltung der Verhältnisse zwischen Staat und der Gesellschaft ins Spiel. Der Governance-Ansatz als Weiterentwicklung von New Public Management bietet somit die Chance für den öffentlichen Sektor, durch Modernisierung und neue Wege der politischen Strategiebildung und Umsetzung eigenständige Perspektiven zu entwickeln. Dadurch kann das Governance-Konzept ein geeigneter Weg für eine Wiederbelebung der kooperativen Demokratie sein, in der die BürgerInnen mitentscheiden können. Beim verstärkten Einsatz von Government-Mechanismen ist der Staat nicht nur ein wichtiger Spieler, es ist zudem darauf zu achten, dass er die Verantwortung für die übergeordnete Koordination und Steuerung der wichtigsten Aufgaben im Hinblick auf zentrale staatliche Ziele beibehält. Gelingt dies nicht, dann ist damit eine tendenzielle Schwächung des Staates verbunden.43

6. Fazit Zur fragilen Staatlichkeit ist abschließend festzustellen, dass für die internationale Gesellschaft es unrealistisch und auch nicht erstrebenswert wäre, sich von fragilen Staaten zu distanzieren. Dies würde wiederum zu weiteren humanitären Katastrophen führen und die Zustände würden sich zunehmend verschlechtern. Auch Kriege und Krisen würden vermehrt auftreten und weitere Länder geraten in die Gefahr eines Staatszerfalls.

43

Vgl. Bauer, H./Biwald, P./Dearing, E. (Hrsg.):, Public Governance, öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, 2005, S. 19 - 29. 20

Staatlichkeit – Public Governance

Somit gesehen sind Staat und Staatlichkeit nach wie vor zentrale Bereiche des politischen Handelns und Denkens. Die staatlichen Akteure werden immer wieder vor neue Herausforderungen gestellt. Es gilt starke Strukturen und Institutionen bereitzustellen, um positive Effekte für die Gesellschaft zu nutzen. Ziel sollte sein, eine gerechte Verteilung der Ressourcen zu erreichen und eine stabile Struktur- und Ordnungspolitik herzustellen. 44

Abschließend kann zusammenfassend festgehalten werden, dass trotz einer gewissen Popularität, die der Governance-Ansatz erlangt hat, doch noch erhebliche Defizite für eine operative Umsetzung bestehen. Hierfür wäre sicher von Vorteil, wenn Erfolgs- und Misserfolgsbedingungen für Governance gemeinsam formuliert werden, um so die Defizite einzuschränken. Laut Bauer liegen sieben (Good) Governance Defizite vor, die als Schwachstellen für Österreich beschrieben werden und so kritisch zu hinterfragen wären. So sollte man bedenken, dass politische Entscheidungen selten auf umfassende Zieldefinitionen und messbaren Resultaten basieren und Ergebnisse mitunter in der politischen Argumentation weniger als Ankündigungen sind, wobei das Fehlen von Messgrößen zur Feststellung der Wirkungen von gewünschten Maßnahmen herauszuheben ist. Eine fehlende Einbeziehung von

Stakeholdern

und

Betroffenen,

wie

Nicht-Regierungsorganisationen

und

LeistungsempfängerInnen in die Entscheidungsfindung, was mitunter sicher in der operativen Umsetzung von Vorteil wäre. Die Grundschwächen des föderalen Systems in Hinblick auf die Aufgabenverteilung und Finanzierung in Österreich sind schon seit langem bekannt und ungelöst. Auch bestehen Mängel in der ploitisch-administrativen Führung und strategischen Planung sowie des strategischen Controllings und in weiterer Folge sollte die geringe Tradition von sogenannten „runden Tischen“ und Mediationen und der damit verbundene Verzicht auf win/win-Lösungen angemerkt werden. Als siebte Schwachstelle kann das fehlende

Wahrnehmen

spezifischer

und

teilweise

„neuer“

öffentlicher

Kommunikationsaufgaben angesehen werden. Für eine effektive und effiziente Ziellösung sollten diese Schwachstellen in Österreich zur Problemlösung im (Good) Governance-Bereich angegangen werden. Es sollte darauf geachtet werden, dass der Staat die Verantwortung für die „übergeordnete Koordination und Steuerung auf zentrale staatliche Ziele“ beibehält. So wäre es durchaus vorstellbar, dass sich z.B. die Modernisierungspolitik im öffentlichen Sektor auf längere Zeit durchsetzt und sich so die Spannungen zwischen den herkömmlichen 44

Vgl. Schneckener, U.: Fragile Staatlichkeit/„States at Risk“ zwischen Stabilität und Scheitern, 2006 S. 381 – 382. 21

Staatlichkeit – Public Governance

staatlichen Grundstrukturen und den neuen Organisationsdesigns abbauen. Diesbezüglich hilfreich wären sicher ethische Grundsätze, die die Analogien zwischen öffentlichen Dienstleistungen und dem Markt definieren.45

Ein möglicher Denkansatz wäre ein Zitat von Professor Arthur Benz anzuführen:

„We do not need a new or refurbished grand theory of 'The State', rather, we need solidly grounded and analytically sharp understandings of the causal regularities that underlie the histories of states, social structures, and transnational relations in the modern world”.46

45

Vgl. Bauer, H./Biwald, P./Dearing, E. (Hrsg.): Public Governance/Öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, 2005, S. 398 46 Benz, A.: Der moderne Staat, Grundlage der politologischen Analyse, 2001, S. 8. 22

Staatlichkeit – Public Governance

7. Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Unterschied zwischen Public Governance und NPM

8. Literaturverzeichnis 8.1 Bücher Bauer, Hilfried/Biwald, Peter/Dearing, Elisabeth (Hrsg.): Public Governance, öffentliche Aufgaben gemeinsam erfüllen und effektiv steuern, Wien-Graz, 2005.

Benz, Arthur.: Der moderne Staat, Grundlagen der politischen Analyse, München-Wien, 2001.

Bovaird, Tony, Löffler, Elke: Public Management and Governance. London, New York, 2003.

Hill, Hermann.: Good Governance, Konzepte und Kontexte, Speyer, 2004.

Neisser, Heinrich, Hammerschmied, Gerhard (Hrsg.): Die innovative Verwaltung. Perspektiven des New Public Management in Österreich, Wien, 1998.

Schneckener, Ulrich: Fragile Staatlichkeit/„States at Risk“ zwischen Stabilität und Scheitern, Baden-Baden, 2006.

8.2 Artikel Bauer, Hilfried, Löffler, Elke: Good Governance. In: VerwaltungsInnovativ Wiener Zeitung. 11/04, 2007.

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Staatlichkeit – Public Governance

Reichard, Christoph.: Governance öffentlicher Dienstleistungen. In: Public and Non-profit Management. Neue Entwicklungen und aktuelle Problemfelder, hrsg. von Dietrich Bubäus, Reinbert Schauer, Christoph Reichard, Linz, Hamburg 2002, S. 24-42.

TEP Newsletter – GM in Theorie und Praxis, nr07_nov04.

8.3 Internetquellen Bundeskanzleramt: Governancestudie. http://www.bundeskanzleramt.at/Docs/2006/4/14/Governancestudie_2005_KDZ.pdf (15.11.2007).

Council

of

Europe:

Human

Rights

–

Equality

between

Women

and

Men.

http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Equality/02._Gender_mainstreaming/ (15.11.2007).

Ecker Johann: Gemeindeforschung. http://www.institute-retzl.at/gemeinde/index.html. (15.11.2007)

FH Kärnten: 10-Jahres-Feier mit Symposium. http://www.fh-kaernten.at/10-jahrepuma/w5.php (15.11.2007).

Schmid-Bagdasarjinz, V.: ETHLife-Wissen was läuft. http://www.ethlife.ethz.ch/articles/ ETHdebatte/ethdebgovimp.html (1.11.2007).

Schwechat GV: Stadtentwicklungskonzept. http://www.schwechat.gv.at/fsl/csl/home (15.11.2007).

Territoriale Beschäftigungspakte in Österreich: http://www.pakte.at/ (15.11.2007).

Wikipedia: Die freie Enzyklopädie. http://de.wikipedia.org/wiki/Coroporate_Governance (31.10.2007).

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