Zonas De Reserva Campesina.docx

ZONAS DE RESERVA CAMPESINA

EMIR GARAVIZ MENESES JONATAN SARMIENTO TORRES DANILO MARÍN ORTIZ MABEL CRISTINA VALENCIA PAZ

Trabajo final para la materia de Política de Tierras y Desarrollo Integral Agrario

Docente ÁLVARO GUAYARA SUÁREZ

UNIVERSIDAD DE LA AMAZONIA Facultad de Derecho y Ciencias Políticas Especialización en Derecho Agrario Florencia – Caquetá 2018

CONTENIDO

pág.

INTRODUCCIÓN ............................................................................................................ 3 1. DEFINICIÓN DE LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA (ZRC) ............................ 4 2. FUNDAMENTACIÓN LEGAL ...................................................................................... 6 3. HISTORIA Y EXPERIENCIAS .................................................................................... 9 4. VENTAJAS DE LAS ZRC .......................................................................................... 11 5. OBJECIONES A LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ZRC ........................................... 13 REFERENCIAS ............................................................................................................. 15

3 INTRODUCCIÓN

Tomando como punto de referencia la Ley 1876 de 2017, la cual forma parte del compendio de medidas legislativas adoptadas en ejercicio del procedimiento fast track dispuesto para la implementación de ciertos puntos del “Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera” (2016), que en su punto primero desarrolla la reforma rural integral, se formula el presente trabajo donde se hace referencia específica a las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) que ya habían sido definidas en el artículo 80 de la Ley 160 de 1994. El desarrollo del trabajo considera que por medio de la citada norma 1876 de 2017 se crea el Sistema Nacional de Innovación Agropecuaria (SNIA), el cual está integrado por los subsistemas nacionales de investigación y desarrollo tecnológico agropecuario, de extensión agropecuaria de formación y de capacitación para la innovación en ese campo. Precisamente, desde el tercer subsistema y considerando que el sector agropecuario se circunscribe a los ámbitos agrícola, pecuario, forestal, acuícola y pesquero, los cuales se visualizan desde la promoción y protección a la innovación tecnológica, lo que se busca es trascender de la asistencia técnica al campesino a la extensión agropecuaria en términos integrales de acompañamiento a la comunidad, condición que guarda estrecha relación con las finalidades de constitución de las ZRC. Así las cosas, el contenido capitular retoma cinco tópicos particulares a saber, iniciando por la definición de las ZRC, para profundizar en su fundamentación legal, en las historias y experiencias de su constitución, en las ventajas de su conformación y en las objeciones que se han formulado respecto de su implementación.

4 1. DEFINICIÓN DE LAS ZONAS DE RESERVA CAMPESINA (ZRC)

De acuerdo al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se entiende por Zonas de Reserva Campesina, como un movimiento socio-territorial, las cual tiene en cuenta una apropiación material y simbólica del espacio geográfico, que pueden o no, coincidir con las formas estatales actuales (Estrada, 2013). Dichas Zonas de reserva Campesina se constituyen y delimitan por el Consejo Directivo de la Agencia de Desarrollo Rural y la Agencia de Tierras, en zonas de colonización, en las regiones en donde predomine la existencia de tierras baldías y en las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad o tenencia de predios rurales (Decreto 1071, 2015). Las zonas de Reserva Campesina tienen por objeto fomentar y estabilizar la economía campesina, superar las causas de los conflictos sociales que las afecten y, en general, crear las condiciones para el logro de la paz y la justicia social en las áreas respectivas (Decreto 1071, 2015). Las zonas de reserva campesina podrán comprender también las zonas de amortiguación del área de Sistema de Parques Nacionales Naturales, con el propósito de desarrollar las actividades, modelos y sistemas productivos que se formulen en los planes ambientales establecidos para las zonas respectivas. En las zonas de coincidencia, estos planes deberán respetar las regulaciones establecidas para las zonas amortiguadoras (Decreto 1071, 2015). En casos excepcionales, y con el objeto de constituir o ampliar una Zona de Reserva Campesina, la autoridad ambiental competente, previa solicitud del Consejo Directivo de la Agencia de Desarrollo Rural y la Agencia de Tierras, podrá sustraer un área de Reserva Forestal que se encuentre intervenida por el hombre, de conformidad con lo dispuesto sobre esta materia en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y Protección al Medio Ambiente y demás disposiciones complementarias (Decreto 1071, 2015). La figura de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC), creada en 1994, va a paso lento a pesar de sus 24 años. Tan solo siete ZRC en todo el país están reconocidas y otras seis están en proceso de constitución. Fueron creadas precisamente para fomentar y estabilizar la economía rural y ayudar a superar los conflictos sociales en el campo. Pero a pesar de que hay organizaciones campesinas que sí se quieren conformar como ZRC, el reconocimiento del Estado es torpe y burocrático, a pesar de que esta figura ayudaría a dinamizar el campo y preservar la biodiversidad (Ávila, 2018).

5 Para crear una Zona de Reserva Campesina, los campesinos deben organizarse y diseñar un plan de desarrollo en el que establezcan cómo harán para vivir dignamente allí, cómo se sostendrán económicamente y cómo satisfarán sus necesidades de servicios básicos. El Estado tiene que darles el apoyo que necesiten para que tengan infraestructura, salud, alcantarillado, energía, en fin, todo lo que les permita estar bien (Sierra, 2010).

6 2. FUNDAMENTACIÓN LEGAL

La figura de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) tienen su esencia en el reconocimiento que el Estado Colombiano ha dado a las luchas agrarias que se han desarrollado desde hace siglos en el país. Sin embargo, esta figura fue elaborada inicialmente por los campesinos de la región del Duda (Meta), cuando se inició la preparación de la ley 30 de 1987, en donde plantearon al gobierno la necesidad de crear instrumentos de protección para sus parcelas, frente a la presión de los latifundios, garantizando una oferta adecuada de servicios; los campesinos se comprometían a defender y proteger los recursos naturales. Es así como a principios del mes de agosto de 1994 fue sancionada la Ley 160, con la cual se intentó promover una nueva versión de la reforma agraria en Colombia. En esa oportunidad se quiso ensayar la redistribución de la tierra, ya no mediante la intervención del Estado, como ocurría con la Ley 135 de 1961 sino a través de la modalidad del “mercado asistido”, puesta en práctica en algunos países en donde condiciones políticas, más que técnicas o económicas han impedido la regulación de la propiedad y en donde la distribución de la tierra continúa gravitando en contra de una organización racional de la economía agrícola. Respecto a las primeras experiencias en la aplicación del mercado de tierras como vía para la racionalización y democratización de la propiedad agrícola, de acuerdo con los principios constitucionales y los objetivos de la Ley 160 de 1994 debe destacarse el elevado valor de las transacciones que ha gravitado negativamente sobre las posibilidades de desarrollo de los proyectos productivos en las fincas negociadas. Si bien en 1994 las zonas de reserva campesina se consagraron como una figura jurídica, no fue sólo hasta 1996 cuando se produce en el país una serie de marchas campesinas como propuesta por la indiscriminada judicialización de campesinos y el tratamiento represivo del Estado dio a los cultivadores de coca y amapola. Del mismo modo, exigían al gobierno nacional un compromiso real frente a la inversión social y económica de estas zonas rurales, históricamente excluidas por parte del Estado y toda su estructura gubernamental. El capítulo XIII de la precitada Ley, dedicado a la Colonización, establece las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) como figura destinada a fomentar y estabilizar las economías campesinas de los colonos, así como a evitar la concentración de la propiedad territorial; la Ley determina como ZRC las áreas de colonización y en donde predominen los baldíos. Dicho capítulo fue reglamentado en octubre de 1996, a través del Decreto 1777, en el contexto de las marchas de los campesinos y cosecheros cocaleros y como parte de los compromisos adquiridos para su desmovilización el gobierno nacional se comprometió a establecer las primeras cuatro de ellas, en Guaviare, El Pato (San Vicente del Caguán, Caquetá), Putumayo y Sur de Bolívar.

7 Este decreto reglamentario estableció como ámbito de aplicación de las ZRC, además de las áreas de colonización y de predominio de baldíos, las áreas geográficas cuyas características agroecológicas y socioeconómicas requieran la regulación, limitación y ordenamiento de la propiedad rural, abriendo la posibilidad de establecer ZRC en el interior de la frontera agrícola. El sector gremial manifestó su rechazo a este alcance del decreto básicamente por temor a las organizaciones campesinas y el debate se proyectó luego, durante la elaboración del Plan de desarrollo vigente, cuya primera versión acogió la interpretación del Decreto 1777/96 pero terminó ceñido a los alcances de la Ley en su versión definitiva. El artículo 81 de la Ley 160 de 1994 establece que pueden ser ZRC las zonas de colonización y las áreas donde predomine la existencia de tierras baldías. Por su parte, el Decreto 1777 de 1996, reglamentario de las ZRC, establece la posibilidad de creación de dichas zonas en regiones donde sea necesario fomentar la economía campesina, así como en aquellas en que se presenten conflictos sociales. De igual manera, se indicó que la iniciativa de creación de las ZRC podía ser ejercida por el Incoder (hoy Agencia Nacional de Tierras), de oficio o a solicitud de organizaciones representativas de los intereses de colonos o campesinos, entidades oficiales que integran el Sistema Nacional de Reforma Agraria y el Sistema Nacional Ambiental, los gobernadores y alcaldes respectivos, los comités departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria y los Concejos Municipales de Desarrollo Rural (CMDR). Ese mismo año, con el Acuerdo 024 de 1996, expedido en su momento por el Incora, se estableció el trámite para la creación de ZRC. Se trata de un procedimiento complejo, en la medida en que requiere la presentación de una solicitud formal y detallada por parte de la comunidad u organización interesada en constituirla, participan distintas instancias y, en últimas, la determinación se adopta con base en criterios de conveniencias. El primer paso es la apertura de escenarios de concertación entre los solicitantes y las autoridades respectivas, para posteriormente proceder a requerir observaciones a los CMDR y al director de la corporación autónoma regional con jurisdicción en el lugar donde se pretende establecer la ZRC. Este trámite continúa con la convocatoria para la preparación de un plan de desarrollo sostenible y la posterior realización de una audiencia pública en la zona que, una vez realizada, completa las diligencias necesarias para que la autoridad de desarrollo rural estudie la solicitud y proceda eventualmente a emitir una resolución aprobatoria de la ZRC. Una vez autorizada su creación, el proceso de adquisición de tierras es realizado, en los casos en que la ZRC no se encuentre integrada por bienes baldíos. Posteriormente fue proferido el Acuerdo No. 010 de 1999, a través del cual se reglamentaron las extensiones máximas que pueden tenerse en propiedad dentro de las Zonas de Reserva Campesina, indicando que las zonas de reserva campesina deben reglamentarse en concordancia con lineamientos de ordenamiento territorial que se están adelantado a nivel municipal y de conformidad con las directrices de ordenamiento social de la propiedad contenidas en la Ley 160 de 1994.

8 Se evidencia entonces como a través de la Ley 160 de 1994, el Decreto 1777 de 1996 y el Acuerdo 024 del mismo año, se regula la institucionalidad agraria de las zonas de reserva campesina, destacándolas como áreas que merecen especial atención, teniendo en cuenta sus características agroecológicas y socioeconómicas y en las que se destacan condiciones preferenciales en cuanto al otorgamiento de subsidios, incentivos y estímulos con el fin de fomentar y estabilizar la economía campesina. Bajo esta perspectiva se perfila en términos resumidos el marco jurídico de las ZRC de la siguiente manera:

Ley 160 de 1994

Decreto 1777 de 1996

Acuerdo 24 de 1996 del INCORA

•Capítulo XIII – Colonizaciones, Zonas de reserva Campesina y desarrollo empresarial. Artículos 79-84 •Por la cual se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino. •Mediante esta ley se crean las Zonas de Reserva Campesinas

•Por el cual se reglamenta la creación, los propósitos y el desarrollo de las Zonas de Reserva Campesina.

•Por el cual se fijan los criterios generales y el procedimiento para seleccionar y delimitar las Zonas de Reserva Campesina

9 3. HISTORIA Y EXPERIENCIAS

Las ZIDRES es una iniciativa legislativa del gobierno del presidente JUAN MANUEL SANTOS y tiene como fin fundamental hacer del agro colombiano un sector productivo más allá de la visión económica que tienen las UAF, la ley plantea la posibilidad de desarrollar proyectos productivos agrícolas en extensiones de tierras baldías que superan las hectáreas permitidas por la ley 160 de 1994, esta iniciativa había sido radicada en el congreso con el proyecto de ley 133 pero fue retirada por el gobierno y en su momento se le llamo ley de contra reforma agraria por parte de los partidos de oposición y por personalidades e instituciones relacionadas con la actividad agrícola del país, sin embargo fue nuevamente presentada y aprobada en la ley 1776 del 19 de enero de 2016, una vez aprobada la ley fue demandada en una acción de inconstitucionalidad, demanda que fue atendida por la corte constitucional quien en su sentencia c-077 de 2017 declaro la constitucionalidad de la ley 1776 de 2016 condicionada a la consulta con las comunidades existentes en las áreas donde se fueran a implementar la zonas. Esta sentencia declaro inexequibles algunos apartes y artículos de la ley pero en general declaro su exequibilidad. Esta ley tiene más detractores que defensores, ya que ha sido catalogada como una trampa a lo dispuesto por la ley 160 del 94 en lo que se refiere a acumulación de tierras provenientes de baldíos ya que la ley 160 del 94 es clara en que las tierras baldías de la nación serán adjudicadas a campesinos pobres y con la ley zidres lo que se permite es que empresas multinacionales se hagan a grandes extensiones de tierras baldías que valga la pena aclarar aunque figuren como baldías pueden estar siendo ocupada por campesinos pobres, entonces en la implementación de la ley zidres estos campesinos serian desplazados de sus tierras para que sean entregadas a grandes inversionistas. Experiencias. La primera Zona de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social (Zidres), que estará ubicada en Puerto López (Meta) tendrá 175 mil hectáreas de extensión, se implementarán el Plan de Desarrollo Rural Integral y el Plan de Ordenamiento Productivo y Social de la Propiedad Rural, como producto de un trabajo conjunto desarrollado entre el Ministerio de Agricultura, la Gobernación del Meta, la Alcaldía y el Concejo municipal y actores sociales. Con su puesta en marcha, se busca “seguir usando el suelo de forma eficiente y en armonía con el medio ambiente y continuar generando empleo digno en el campo”. Cabe recordar que con la Ley Zidres, sancionada en 2016, se habilitaron 7,2 millones de hectáreas en todo el territorio nacional.

10 Las principales experiencias de Zonas de Reserva Campesina se condensan en el siguiente mapa:

11 4. VENTAJAS DE LAS ZRC

A continuación se señalan las principales ventajas y razones para la constitución y permanencia de las ZRC en Colombia: 

Las ZRC más que una redefinición de las políticas de colonización, representan un avance en el ordenamiento territorial y en el desarrollo rural porque trascienden los límites de las entidades territoriales, configurando regiones que no responden a decisiones arbitrarias, sino a las dinámicas sociales, económicas y culturales de ciertos territorios (Molina, 2011).

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Las ZRC tienen un propósito claro de proteger al pequeño campesino, evitando la concentración de la tierra en territorios baldíos a través de la democratización en el acceso a la tierra y la promoción de la economía familiar. Esta finalidad se consigue a través de la gestión de las Juntas de Acción Comunal, que en coordinación con las autoridades municipales y el Estado, propenden por el desarrollo de actividades agropecuarias, de infraestructura y el financiamiento empresarial comunitario en términos de sostenibilidad ambiental.

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Su forma de organización se cimenta en la participación comunitaria como base trascendental para la toma de decisiones que afectan su propio desarrollo.



Las ZRC permiten hacer una presencia estatal más efectiva en los territorios, llegando con políticas públicas de inversión social que respondan a los problemas estructurales que afronta el campesinado colombiano.



Igualmente las ZRC están encaminadas no solo a excluir a los campesinos del conflicto, sino a facilitar el retorno de los desplazados por la violencia a sus tierras, las cuales fueron abandonadas en forma forzosa. Es decir que las ZRC se pueden consolidar como estrategia para garantizar la no repetición de las situaciones de desplazamiento forzado rural, consolidando núcleos comunitarios para fortalecer la cohesión y seguridad en los territorios.

Otras ventajas que también se deben mencionar de la constitución y permanencia de las ZRC son las siguientes: 

Favorecen la identidad territorial de las comunidades rurales como campesinos jurídicamente reconocidos, garantizando su arraigo cultural

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Propenden por el cuidado de la tierra, la naturaleza y la biodiversidad, conservando los recursos naturales, las fuentes hídricas, la flora y la fauna

12 

Representan una estrategia para direccionar políticas públicas tendientes a elevar la esperanza de vida digna para los campesinos

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Permiten direccionar la planeación y ordenamiento territorial desde la autonomía campesina en los aspectos sociales, económicos, territoriales y culturales.

13 5. OBJECIONES A LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS ZRC

Chaparro (2014) considera que la Sociedad Colombiana de Agricultores (SAC), la Federación de Ganaderos de Colombia (FEDEGAN), el Estatuto de Desarrollo Rural formulado en el mandato del Ex presidente Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) que buscó limitar las ZRC, el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Militares que plantean como antítesis las zonas de consolidación, así como la Procuraduría General de la Nación que en cabeza del ex procurador Alejandro Ordoñez solicitó a la Corte Constitucional el declarar inexequibles las normas que reglamentan las ZRC tomando como base su intervención en la revisión de constitucionalidad de una demanda interpuesta por un ciudadano. Las posturas de cada uno de los detractores de las ZRC se señalan a continuación: 

Uno de los principales argumentos de los actores mencionados señala a las ZRC como “republiquetas independientes” que atentan contra la unidad estatal, buscando desconocer y deslegitimar su funcionamiento.

Pese a la falta de claridad sobre la crítica anterior, no se puede desconocer que las ZRC pueden llegar a constituir en puntos estratégicos para la influencia de grupos subversivos al margen de la ley, constituyendo una amenaza latente que no puede omitirse (Perdono, 2015). 

Desde la postura de la SAC, las ZRC están mal delimitadas en la ley, porque deberían circunscribirse únicamente a ciertas zonas de características agropecuarias y socioeconómicas, sobre terrenos baldíos, que permitan la inclusión comunitaria bajo criterios de competitividad y aprovechamiento de las zonas baldías. Consideran que son las rentables las Zonas de Desarrollo Empresarial (ZDE) que las ZRC porque las primeras no se limitan a proyectos destinados a campesinos, fomentando alianzas estratégicas empresariales de competitividad.



En cuanto al Estatuto de Desarrollo Rural, ley 1152 de 2007, se trató de una iniciativa que buscó determinar las ZRC únicamente en tierras baldías, negando la posibilidad de que campesinos propietarios buscaran defenderse del desplazamiento forzado a través de la figura jurídica de la Reserva Campesina. Esta misma iniciativa fue promovida por el ex presidente Pastrana, quien buscó la inconstitucionalidad de las ZRC y así como la declaratoria de suspensión e ilegalidad de las ZRC. Afortunadamente el mencionado Estatuto fue declarado inexequible por la Corte Constitucional porque no se sometió a consulta previa a las comunidades indígenas.



El Ministerio de Defensa promovió las Zonas de Consolidación con el fin de complementar la Política de Seguridad Democrática en el marco de la recuperación social del territorio en zonas donde se consolidó la fuerza pública

14 para adelantar acciones interinstitucionales dirigidas y controlados por los militares, buscando mejorar la infraestructura vial, así como la prestación de servicios de salud y de recreación en los territorios para consolidar acciones que elevaran la confianza de los inversionistas, cuando en realidad desarrollaban esfuerzos de dominación militar social en los territorios que chocaban con la génesis de las ZRC. El principal argumento militar para las zonas de consolidación era la necesidad de intervenir territorios con fuerte presencia guerrillera, promoviendo intromisiones incluso en materias agrarias como las ZRC a las cuales denominaron “republiquetas”, connotación completamente absurda, cuando las ZRC se consolidan para excluir a las comidades campesinas del conflicto, sin pretender autonomía administrativa (Baracaldo, 2013). 

Demandas legales contra las ZRC alegan la inconstitucionalidad de la normatividad de la Ley 160 de 1994 sobre ZRC porque consideran que no se realizó consulta previa para su promulgación. Adviértase que esta es una maniobra jurídica para lograr su inexequibilidad recurriendo al fundamento enunciado.

Se puede señalar entonces que las objeciones a la implementación y funcionamiento de las ZRC responden especialmente a intereses políticos y económicos de las élites colombianas enmarcados en procesos capitalistas de explotación de los territorios que niegan la cosmovisión y cultura del campesino, así como sus derechos.

15 REFERENCIAS

Ávila, C. (8 de octubre de 2018). Zonas de reserva campesina: 64 oportunidades para proteger el medio ambiente. pág. s.d. Obtenido de https://colombia2020.elespectador.com/pais/zonas-de-reserva-campesina-64oportunidades-para-proteger-el-medio-ambiente Baracaldo, D. (12 de agosto de 2013). Nueve razones para defender las Zonas de Reserva Campesina. Obtenido de https://www.arcoiris.com.co/2013/08/nueverazones-para-defender-las-zonas-de-reserva-campesina/ Chaparro, W. (2014). Las Zonas de Reserva Campesina. Reconocimiento del campesino como sujeto político y cultural en Colombia. Tesis de Licenciatura en Etnoeducación y Desarrollo Comunitario. Pereira: Universidad Tecnológica de Pereira. Obtenido de http://repositorio.utp.edu.co/dspace/bitstream/handle/11059/4568/3055633861C H462.pdf Decreto 1071, Diario Oficial 49.523. Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural (Presidencia de Colombia 26 de mayo de 2015). Estrada, A. (2 de junio de 2013). Zonas de Reserva Campesina. Obtenido de Datos Abiertos: https://www.datos.gov.co/Agricultura-y-Desarrollo-Rural/Zonas-deReserva-Campesina/mb39-x5n7 Gobierno Nacional; Fuerzas Armadas Revolucionarias -FARC-EP. (24 de noviembre de 2016). Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Recuperado el 22 de noviembre de 2016, de Alto Comisionado para la Paz: http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co Ley 160, Diario Oficial No. 41.479. Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria<1> (Congreso de Colombia 3 de agosto de 1994). Molina, L. (2011). Zonas de Reserva Campesina en el sur de Bolívar: Una propuesta de reordenamiento territorial rural. ACVC-RAN - Red Agrológica Nacional, 1-23. Obtenido de https://prensarural.org/spip/spip.php?article5163 Perdono, A. (2015). Zonas de Reserva Campesina: ¿“republiquetas independientes” o mecanismos para fomentar la economía campesina? Agronegocios e Industria de Alimentos Universidad de Los Andes, 7-12. Obtenido de https://agronegocios.uniandes.edu.co/2015/11/19/zonas-de-reserva-campesinarepubliquetas-independientes-o-mecanismos-para-fomentar-la-economiacampesina/ Sierra, J. (2010). Zonas de reserva campesina: otra fórmula para restituir las tierras. Revista Semana, 7-9. Obtenido de https://www.semana.com/nacion/articulo/zonas-reserva-campesina-otra-formulapara-restituir-tierras/122641-3