Vbo Focus Begroting: Het Is Vijf Na Twaalf!

WWW.VBO.BE

FOCUS BEGROTING VBO – Economisch departement Bijlage bij Infor VBO – nr. 30 – 18 september 2009

Het is vijf na twaalf ! 1. Toestand van de overheidsfinanciën

...op een moment dat we eigenlijk begrotingsoverschotten moeten boeken

Zwaarste crisis sinds WO II…

Deze hoge schuldgraad en zware begrotingstekorten staan in schril con-

In het vierde kwartaal van 2008 werd ons land geteisterd door hoogstwaarschijnlijk de zwaarste financiële en economische schok sinds WO II. Ter vrijwaring van de stabiliteit van het financieel systeem zag de overheid zich genoodzaakt om tussen september 2008 en januari 2009 voor zo’n 24 miljard euro (ofwel 6,8% van het bbp) aan extra kapitaal in enkele financiële instellingen te pompen. Daarnaast keurde ze in december ook nog een relanceplan goed, waarbij in 2009 en 2010 voor respectievelijk zo’n 0,5% en 0,4% van het bbp aan extra zuurstof in de economie zal worden gepompt. Al deze ingrepen hebben een forse terugval van onze welvaart niet kunnen vermijden, maar het is duidelijk dat zonder deze

trast met wat nodig is om de vergrijzing budgettair voor te bereiden. Sinds jaren was immers het idee om een spaarpotje op te bouwen om zo de vergrijzingskosten die door de Studiecommissie voor de Vergrijzing recent nog voor de periode 2008-2060 op 8,2% van het bbp werden geraamd, voor te financieren. Sinds 2002 heeft men op begrotingsvlak echter te zeer de teugels laten vieren, waardoor er van de opbouw van dit spaarpotje niet veel in huis is gekomen (grafiek 2). Daar de marge voor toekomstige begrotingsoverschotten met de snel naderende vergrijzingsgolf uitermate klein is geworden, dienen we dan ook dringend op zoek te gaan naar andere strategieën om te vermijden dat de vergrijzingsfactuur wordt afgewenteld op de volgende generaties.

interventies de uitkomst nog veel erger was geweest.

…doet de overheidsfinanciën zwaar in het rood duiken…

Grafiek 2 - Het verloop van de overheidsfinanciën over de afgelopen 40 jaar (Bron: NBB)

De keerzijde van de medaille is wel dat de overheidsfinanciën hierdoor aanzienlijk in het rood zullen duiken. Volgens de Hoge Raad van

12

1990

Financiën zal er bij ongewijzigd beleid in 2009 en 2010 een begro10

tingstekort van respectievelijk 5,9% en 6,5% van het bbp worden graad zien we de klok enkele jaren teruggedraaid. Terwijl we er in de afgelopen veertien jaar waren in geslaagd om de schuldgraad continu te verminderen (van 137,1% in 1993 tot 84% in 2007), viel hij in 2008 opnieuw hoger uit dan in 2007. De verwachting is dat hij in 2010

1995

Rentelasten (in % van het bbp)

geboekt. Dit is sinds 1993 niet gezien! Ook op het niveau van de schuld-

1985

8

2000

1980 6

2010 p

1975 4

2009p

opnieuw boven de symbolische grens van 100% van het bbp zal uitstij-

2005 1970

2008

2

gen. Hierdoor wordt zo’n vijf jaar van schuldafbouw in twee jaar volledig 0

weggeveegd (grafiek 1).

-8

140

Grafiek 1 Verloop van de schuldgraad

120

(in % van het bbp; Bron: NBB)

-6

-4

-2 0 2 Primair saldo (in % van het bbp)

4

6

8

Deze grafiek toont hoe het primair saldo (i.e. het verschil tussen de inkomsten en de uitgaven van de overheid exclusief de rentelasten) en de rentelasten in de afgelopen 40 jaar zijn geëvolueerd. Vier periodes zijn duidelijk zichtbaar: (1) de periode 1975-1981 met een verslechtering van zowel de rentelasten als het primair saldo; (2) de periode 1982-1990

100

met een sterke verbetering van het primair saldo en een nog lichte stijging van de rentelasten; (3) de periode 1993-2001 met een verbetering

80

van de rentelasten én het primair saldo, en (4) de periode 2002-2008 met een daling van de rentelasten, maar een verslechtering van het pri2010p

2008

2007

2009p

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

60

mair saldo. De rode stippellijn geeft de voorspelling bij ongewijzigd beleid van de Hoge Raad van Financiën weer voor 2009 en 2010..

1

|

VBO - FOCUS BEGROTING - SEPTEMBER 2009

FOCUS BEGROTING Bijlage bij Infor VBO – nr. 30 – 18 september 2009

2. Vereiste begrotingsinspanning

3. Wat moet er wel en niet gebeuren?

Begrotingstekort zal niet zomaar verdwijnen

In deze rubriek bespreken we welke hervormingen men wel en niet moet

De middellange-termijnvooruitzichten van het Federaal Planbureau tonen

doorvoeren om, enerzijds, opnieuw een begroting in evenwicht voor te leg-

dat bij ongewijzigd beleid het begrotingstekort niet automatisch zal ver-

gen en, anderzijds, de vergrijzing voor te bereiden. We werken drie onder-

dwijnen van zodra de economie opnieuw aantrekt (grafiek 3). Dit komt voor-

delen uit: (1) hoe kan men de potentiële groei van onze economie

al omdat, enerzijds, de uitgaven te sterk groeien in vergelijking met wat

versterken?; (2) wat valt er nog te doen op het vlak van de inkomsten?; en

onze economie kan dragen en, anderzijds, de rentelasten terug beginnen

(3) welke maatregelen moet men implementeren op het niveau van de uit-

te stijgen door de sterk toegenomen schuldgraad. Deze twee tendensen

gaven? Met betrekking tot het derde onderdeel neemt deze Focus de effi-

maken dat, zonder nieuwe maatregelen, het begrotingstekort na 2010

ciëntie van de overheid extra onder de loep.

structureel boven de 7% van het bbp zal blijven zweven. De Hoge Raad van Financiën heeft berekend dat om dit tekort tegen 2015 opnieuw weg

Hogere economische groei

te werken, het primair saldo (ofwel het verschil tussen de inkomsten en de uitgaven van de overheid exclusief de rentelasten) met 6,8% van het

Lissabonagenda moet worden versterkt

bbp ofwel 23 miljard EUR zal moeten stijgen.

De problemen in de financiële sector en de toename van de werkloosheidsgraad als gevolg van de crisis maken dat onze potentiële groei moge-

100%

Grafiek 3 Hoeveel van het begrotingstekort is te wijten aan de crisis?

80%

(Bron: Federaal Planbureau)

60%

lijk een serieuze klap te verwerken krijgt. Hier komt nog bij dat ook de impact van de vergrijzing op de arbeidsmarkt in de komende jaren meer en meer tot uiting zal komen, wat bij ongewijzigd beleid een bijkomende neerwaartse invloed zal uitoefenen op hoe snel onze economie in normale omstandigheden zal groeien. Terwijl men in goede economische tijden nog kon wegkomen met slechts een beperkte vooruitgang op het vlak van

40%

de Lissabonstrategie, is het vandaag zeer duidelijk dat ons land dringend 20%

een aantal ambitieuze hervormingen in gang moet zetten om de potentiële groei op peil te houden. Bij gebrek hieraan zal de draagkracht van onze

0% 2009

2010

conjunctureel

2011

2012

2013

2014

structureel

Saneringsoperatie wordt zwaarder dan in de jaren ‘90 Om een idee te krijgen van wat de draagwijdte is van een toename van het primair saldo met 6,8% van het bbp, is het nuttig om dit te vergelijken met de saneringsoperaties die we hebben gekend in de jaren ’80 en ’90, toen het primair saldo met respectievelijk 10,1 en 3,6% van het bbp is gestegen. Hieruit blijkt dus dat de komende saneringsoperatie lichter zal zijn dan deze in de jaren ’80, maar bijna twee keer zo zwaar zal zijn dan deze uit de jaren ’90. De budgettaire uitdaging waar we vandaag voorstaan is dus aanzienlijk groter dan deze die ons land heeft binnengeloodst in de Europese Monetaire Unie!

Vooral de uitgaven zullen aangepakt moeten worden Een vergelijking met voorgaande saneringsoperaties leert ook dat vandaag het gros van de budgettaire inspanning zal dienen plaats te vinden op het niveau van de uitgaven. Zo stellen we bijvoorbeeld vast dat op het einde van de saneringsoperatie in de jaren ’90 de primaire uitgaven gelijk waren aan 43% van het bbp. In 2008 waren deze echter al goed voor 46,2% van het bbp en het Federaal Planbureau verwacht dat deze bij ongewijzigd beleid in de periode 2009-2014 nog eens met een extra 4% van het bbp zullen stijgen! Het is duidelijk dat we hiermee een niveau hebben bereikt dat de gezinnen en de ondernemingen in ons land onmogelijk kunnen blijven financieren.

2

|

VBO - FOCUS BEGROTING - SEPTEMBER 2009

economie om het huidige niveau van sociale welvaartsstaat in stand te houden, alleen maar verder verzwakken.

Dringend meer mensen aan het werk Eén domein waar verschillende internationale instellingen ons land elk jaar aanmanen om ambitieuze hervormingen in gang te zetten, is de arbeidsmarkt. België kent op dit vlak twee in het oog springende handicaps. Ten eerste is internationaal gezien slechts een beperkt aandeel van de bevolking op beroepsactieve leeftijd werkelijk beschikbaar voor de arbeidsmarkt. In België bedroeg de activiteitsgraad in 2008 slechts 67,1%, tegenover 71,5% voor de eurozone en meer dan 75% in Duitsland en Nederland. Ten tweede slagen we er onvoldoende in om onze werklozen te activeren. Terwijl in België bijna 50% van de werkzoekenden meer dan 1 jaar werkloos is, is dit in de eurozone nog geen 40%. Om na het uitdoven van de crisis meer mensen aan het werk te krijgen en dus zo het draagvlak van onze sociale zekerheid te verbreden, zijn dus zowel hervormingen nodig op het vlak van het nog beter activeren van de werkzoekenden als het langer beschikbaar houden voor de arbeidsmarkt, zelfs op termijn eventueel na 65 jaar, van alle kostbare talent. Wat dit laatste betreft, heeft de Studiecommissie voor de Vergrijzing bijvoorbeeld berekend dat we de vergrijzingsfactuur met zo’n 15% kunnen verminderen indien we de werkgelegenheidsgraad van de 55-plussers op termijn weten op te trekken tot het niveau van dat van de Scandinavische landen.

FOCUS BEGROTING Bijlage bij Infor VBO – nr. 30 – 18 september 2009

Inkomsten

Milieubelastingen enkel mits een groene index Om een meer milieuvriendelijk gedrag van consumenten te bevorderen,

België kent nagenoeg de hoogste belastingdruk ter wereld… Het is duidelijk dat ons land bijna geen ruimte meer heeft om de belastingdruk nog verder te verhogen. Volgens cijfers van de Europese Commissie heeft België, na Denemarken en Zweden, met 44% van het bbp de derde hoogste belastingdruk van de hele Europese Unie. Deze hoge belastingdruk is bovendien veralgemeend over de drie economische func-

stelt men soms voor om de milieubelastingen te verhogen. Cruciaal hierbij is echter wel dat de prijsverhogingen te wijten aan de hogere milieubelastingen, niet worden doorgerekend in de gezondheidsindex. In dit geval zouden deze prijsverhogingen immers via de automatische indexering aanleiding geven tot hogere lonen, waardoor de consumenten niet echt zouden worden gestimuleerd om hun gedrag te veranderen. De factuur zou immers terechtkomen bij de ondernemingen, die hierdoor hun concur-

ties, zijnde consumptie, arbeid en kapitaal (grafiek4).

rentiepositie nog verder zouden verslechterd zien. Om dit te vermijden, dient men dus over te gaan van de gezondheidsindex naar een ‘groene’ 45

42,3 38,7

40

39,4

35 31,1

32,1 29,8

30 25

22,0 19,6

20

Grafiek 4 Impliciete belastingvoet in 2007 naar economische functie

index, waarin deze prijsverhogingen worden geneutraliseerd.

Uitgaven

(Bron: Eurostat))

20,5

Sommige uitgavenposten kennen onduurzame groei

15

Voor sommige uitgavenposten (bv. werkloosheid) is het logisch dat deze

10

op een anticyclische manier evolueren. Dit vormt immers de essentie van

5

de werking van de automatische stabilisatoren. Het grote probleem is ech-

0 consumptie BE

Eurozone

arbeid

kapitaal

DE-FR-NL

ter dat er voor andere posten totaal geen koppeling wordt gemaakt met de draagkracht van onze economie (grafiek 5). De twee meest sprekende voorbeelden zijn de gezondheidsuitgaven en de welvaartsvastheid van de socia-

…en dit weegt op de creatie van groei en jobs

7,6%

Grafiek 5 Samenstelling van de overheidsuitgaven in 2008

Recent onderzoek van de OESO1 heeft bovendien aangetoond dat sommige belastingen een sterke negatieve impact kunnen hebben op de econo-

14,3%

mische groei. Het slechtste wat men volgens dit onderzoek kan doen, is

(Bron: NBB)

het verhogen van de vennootschapsbelasting. Dit zal immers een rem zet46,5%

ten op nieuwe investeringen (inclusief in innovatie) en extra hinderpalen creëren voor de groeibedrijven die we vandaag extra hard nodig hebben. Wil men de investeringen daarentegen sneller terug op dreef krijgen, dan zou men, uitsluitend voor 2010, kunnen opteren voor een versnelde fiscale afschrijving. Een tweede type van belastingen die hard wegen op de

31,6%

creatie van groei en jobs, zijn de belastingen op arbeid (personenbelasting en socialezekerheidsbijdragen van werkgevers en werknemers). Deze belas-

Sociale uitkeringen

Werkingskosten overheid

Overige uitgaven

Rentelasten

tingen zorgen er immers voor dat er minder jobs worden gecreëerd, dat men minder of zelfs niet zal werken en dat ondernemerschap wordt ontmoedigd.

le uitkeringen. Zo mogen de gezondheidsuitgaven bijvoorbeeld nog steeds

Ook hoge belastingen op economische transacties (bv. registratierechten)

elk jaar met 4,5% bovenop inflatie stijgen, ongeacht wat de economische

dienen volgens de OESO te worden vermeden, daar deze de efficiënte

groei in werkelijkheid is! Elke twee jaar wordt er ook in het kader van het

stroom van mensen en middelen doorheen de economie afremmen, wat

meer welvaartsvast maken van de sociale uitkeringen in een budgettaire

dan weer onze potentiële groei verder onder druk zal zetten.

enveloppe voorzien, die volgens de wet moet uitgaan van een jaarlijkse groei van de productiviteit met 1,75%. In de periode 2003-2008 is de pro-

Hét grote probleem is dat voor een aantal uitgavenposten zoals de gezondheidszorg totaal geen koppeling met de draagkracht van de economie wordt gemaakt.

ductiviteit echter gemiddeld met slechts 0,9% per jaar gestegen en het Federaal Planbureau verwacht zelfs dat dit gemiddelde verder zal zakken in de komende zes jaar tot 0,7%. Het is duidelijk dat onze economie dergelijk hoge groeitempo’s van de uitgaven niet meer kan blijven dragen. Eén hervorming die op korte termijn dan ook dringend dient te worden genomen, is de groei van deze uitgaven opnieuw sterker afhankelijk maken van de werkelijke prestatie van onze economie.

3

|

VBO - FOCUS BEGROTING - SEPTEMBER 2009

FOCUS BEGROTING Bijlage bij Infor VBO – nr. 30 – 18 september 2009

Ten tweede moeten we ons steeds afvragen wat de impact is van elke voor-

maatregelen dringen zich onvermijdelijk op. In deze moeilijke periode

gestelde maatregel op de creatie van groei en jobs. In de komende jaren

kunnen twee bakens ons richting geven. Ten eerste mogen we niet toe-

kunnen we het ons immers echt niet meer veroorloven dat onze poten-

laten dat de vergrijzingsfactuur op de volgende generaties wordt afge-

tiële groei, na het effect van de crisis en de eerste rimpels van de ver-

wenteld. Dit betekent dat de regering haar engagement om in 2015

grijzingsgolf, nog verder verzwakt. Innovatie, ondernemerschap en

opnieuw een begroting in evenwicht te presenteren, moet hard maken en

toekomstgerichte investeringen in mensen en middelen zijn de ontegen-

dat ze de nodige hervormingen op het vlak van de arbeidsmarkt en de

sprekelijke ingrediënten die ons land nodig heeft om zich in de 21ste

sociale zekerheid in gang moet zetten om de vergrijzing te financieren.

eeuw blijvend op de internationale kaart te zetten.

5 miljard EUR besparen met een efficiëntere overheid! Deze analyse over de efficiëntie van de Belgische overheid heeft tot doel de potentiële besparingen te identificeren die de Staat zou kunnen realiseren zonder de kwaliteit van haar dienstverlening te verminderen. De methode is die van de internationale benchmarking met onze drie buurlanden. Het resultaat is onherroepelijk: onze overheid telt 68.000 ambtenaren te veel en er zou 5 miljard EUR kunnen bespaard worden als ze even efficiënt was als die in de drie ons omringende landen.

nationaal vergelijkbaar zijn en die belangrijke diensten van de openbare dienstverlening groeperen: algemene diensten (wetgevende en uitvoerende organen, fiscale zaken,…), openbare orde en veiligheid, economische zaken (economie, transport,…) en recreatie, cultuur en godsdienst (radio en televisie, recreatieve en sportdiensten,…). De werkingskosten van de Belgische overheidssector voor de 4 beschouwde functies waren in 2007 goed voor 7% van het bbp, of 2.218 EUR/inwoner. Dat is duidelijk meer dan in onze drie buurlanden, waar het gemiddelde 5,5% van het bbp bedroeg.

Omvangrijke en toenemende tewerkstelling in overheidsdienst In termen van tewerkstelling in de tak van de overheidsadministratie onderscheidt België zich duidelijk van zijn buurlanden. In de eerste plaats, door een hoger aantal werknemers in deze tak: 425.000 personen, of 4 per 100 inwoners in 2007, terwijl het gewogen gemiddelde van de buurlanden 3,4 per 100 inwoners bedraagt. Dit verschil van 0,6 stemt over-

…en een potentiële besparing van 462 EUR per inwoner! Dit verschil van 1,5% vertegenwoordigt de niet geringe som van 5 miljard EUR, of 462 EUR/inwoner. Dat is het bedrag dat onze overheid zou kunnen besparen als ze even efficiënt was als in de buurlanden (tabel 1). Deze meerkosten zijn niet alleen terug te vinden op het vlak van de bezoldigingen, waar het verschil het grootst is (1,4% van het bbp), maar ook op het vlak van het intermediair verbruik (0,1% van het bbp). De Belgische overheidssector heeft meer personeel en zou dus minder een beroep moeten doen op onderaanneming… wat voor de 4 beschouwde functies niet het geval is!

5

4,0

4

3,7

3,8

3,7

3,7

3,7

3,4 3,2

3,1 2,9

3

Grafiek 6 Tewerkstelling in de administratie sensu stricto per 100 inwoners (Bron: Eurostat)

2

Ontleed per functie is het verschil met onze buurlanden het grootst bij de algemene diensten (0,8% van het bbp) en economische zaken (0,5%), die samen een besparingspotentieel van meer dan 4 miljard EUR vertegenwoordigen. Aan de twee andere functies zijn ook meerkosten verbonden, maar in mindere mate (0,1% voor elk van beide functies).

1

0 NL 1995

DE

Gewogen gemiddelde van de 3 buurlanden

FR

BE

2007

een met een niet te verwaarlozen aantal van ongeveer 68.000 ambtenaren. Bovendien heeft deze tewerkstelling in overheidsdienst de jongste jaren in ons land de neiging vertoond om te stijgen, in tegenstelling met onze buurlanden, waar ze daalt (grafiek 6). Tussen 1995 en 2007 is de tewerkstelling in de overheidsadministratie in België met ongeveer 60.000 eenheden (exclusief Defensie) toegenomen. Deze stijging is terug te vinden op alle beleidsniveaus, maar de lokale overheden geven wel de sterkste toename te zien, met 33.000 bijkomende ambtenaren2. Kostprijs van 2.218 EUR per inwoner… Meer tewerkstelling bij de overheid vertaalt zich in hogere uitgaven aan bezoldigingen. Deze uitgavenpost dient gekoppeld te worden aan het intermediair verbruik, omdat een minder talrijke tewerkstelling in overheidsdienst zou kunnen gecompenseerd worden met meer onderaanneming. Deze twee uitgavenposten vormen samen de werkingskosten. We analyseren ze in deze Focus voor 4 van de 10 functies van de overheidssector die inter-

Een meerjarenplan is meer dan noodzakelijk Een efficiëntere Belgische overheid zou het mogelijk maken 5 miljard EUR te besparen. Dat is een volkomen haalbare doelstelling en in de huidige budgettaire context mogen we deze besparing niet links laten liggen. Er moet een over meerdere jaren en over alle beleidsniveaus gespreid plan komen om dit besparingspotentieel waar te maken. Dit plan zou met name moeten voorzien in een slechts gedeeltelijke vervanging van de ambtenaren die met pensioen gaan. Tabel 1: Samenstelling van de werkingskosten in 2007 (Bron: Eurostat) % bbp

België

•

bezoldigingen

4,9%

3,5%

1,4%

•

intermediair verbruik

2,1%

2,0%

0,1%

7,0%

5,5%

1,5%

3,1%

2,3%

0,8%

Werkingskosten •

algemene diensten

•

economische zaken

1,7%

1,2%

0,5%

•

openbare orde en veiligheid

1,5%

1,4%

0,1%

•

recreatie, cultuur en godsdienst

0,8%

0,7%

0,1%

1

Going for Growth 2009.

2

Exclusief transfers “politiehervorming”: in 2002 werden 8.500 rijkswachters overgeheveld van de federale overheid naar de lokale overheden.

4

|

VBO - FOCUS BEGROTING - SEPTEMBER 2009

Gewogen gemiddelde Verschil met van de 3 buurlanden onze buurlanden

Verbond van Belgische Ondernemingen – Redactie: Geert Vancronenburg – T 02 515 09 77 – [email protected]

We staan voor een aantal moeilijke begrotingsjaren. Weinig populaire

Grafische productie: The Mailshop – tel. 03 771 12 30 – [email protected]

4. Besluit