Valoraciones Holistas

Valoraciones Holistas Andrés Ponce de León Rosas

Introducción La valoración que propongo de las políticas públicas presentadas en Fung et al [2007] es sólo instrumental para el objetivo central de este ensayo: la presentación de un posible modelo integral de valuación de políticas públicas de transparencia. El artículo se divide de la siguiente manera: tres secciones dan cuerpo al modelo de valoración; Apología de la evaluación empírica, Vindicación del marco conceptual y La visión alfonsina. Posteriormente se valoran, desde el modelo construido en las primeras secciones, cuatro casos de política pública de transparencia en Estados Unidos. Al final se presentan las conclusiones.

Apología de la evaluación empírica El título de este apartado debería haber sido apología de la evaluación empírica parcial basada en el comportamiento de las series de tiempo1, esta sugerencia reconoce que el análisis que emprenderé de las políticas públicas que coronan el apéndice al libro de Fung et al [2007] se funda en una revisión, en la línea de su historicidad, de las variables a las que las políticas de transparencia aspiran modificar. Más aún, el epíteto de parcial que propongo se añada sugiere lo que se verá en las siguientes secciones, que basta un análisis de algunas de las políticas presentadas en ese apéndice para construir una serie de opiniones sobre la efectividad de las políticas de transparencia en cuanto que modifiquen o no la dinámica de sus propias variables. Establecidas las características de mi evaluación empírica resta el hecho fundamental de la justificación de una evaluación empírica de las políticas públicas. El gran problema que enfrenta cualquier marco teórico que pretenda validarse frente a la realidad es el de sostener cualquier postulado en hechos empíricamente verificables, sin embargo, subyacente a los ejercicios pragmático-estadísticos aparece el carácter 1

No lo fue por una cuestión de estética de la brevedad.

inconmensurable2 de algunas variables. Particularmente, la evaluación de un proyecto público3 de política deberá erigirse sobre una plataforma teórico-conceptual que sostenga cualquiera de sus afirmaciones en un ejercicio empírico; que reconozca los errores de medición asociados a los instrumentos y sus deficiencias, y que por lo tanto se comprometa con la calidad del proceso de cuantificación de las variables, pero que además presente los resultados en el contexto de la parcialidad, es decir, esa plataforma deberá renunciar a la absolutez. Esta deliberada renuncia a presentar verdades absolutas es una manera de reconocer los errores de medición asociados con la naturaleza misma de las variables. La argumentación anterior puede reformularse en términos del par objeto-método que caracteriza cabalmente a los ejercicios racionales, podemos identificar a los proyectos públicos y su eficiencia relativa con el objeto de estudio y a la dualidad teoría-pragmática con el método. Esta desagregación en objeto y método permite ver la especial importancia de las consideraciones sobre la inconmensurabilidad para la evaluación de políticas públicas de transparencia, pues hay una importante predisposición a los errores de medición en sus dos dimensiones, tanto en términos del objeto de estudio como en la metodología clásica de evaluación. Más informalmente diríamos que hay aspectos de la transparencia como política pública que son difíciles de medir y otros que son imposibles.

Vindicación del marco conceptual Hasta ahora parecía que el marco teórico y de conceptos, en el contexto de la evaluación empírica de las políticas públicas, se sometía disciplinadamente al juicio de los datos, sugiriendo así una relación de dominación entre la postulación de principios teóricos y distinciones conceptuales y el pragmatismo estadístico, para deshacer la confusión que yo mismo creé estableceré la simbiosis, como elementos imprescindibles uno del otro, entre la plataforma teórica y la empírica. La definición conceptual precede al anhelo cuantificador en los modelos hermenéuticos. La conciencia humana y su deseo de conocer opera en dos tiempos; primero se pregunta, 2

La inconmensurabilidad de alguna variable puede ser producto de la precariedad de las técnicas de medición, o de la naturaleza misma de la variable que, no obstante la precisión y el desarrollo de los instrumentos que se utilicen para medirla, se esconde y no se deja ver, y cuando mucho nos enseña una máscara (principio básico de la mecánica cuántica). 3 Público en el primer sentido de la distinción de Rabotnikof [2005], como lo colectivo.

después mide y se responde.4 Los ejercicios racionales, en tanto que fenómenos de la conciencia humana operan igual. No sólo eso, sino que una condición para la correcta medición es la correcta especificación de las variables cosa que sólo se puede realizar correctamente desde la plataforma teórica. En el contexto particular de las políticas de transparencia es necesaria una definición adecuada de los principales conceptos que intervienen en la dinámica de las políticas públicas y sus efectos, porque sólo así se podrá realizar la cuantificación adecuada y siguiendo a Garzón [2005] para efectivamente facilitar la comprensión.

La visión alfonsina Sólo la filosofía brinda el ambiente necesario para el ejercicio de la integración de todos los aspectos del conocimiento, de todos los posibles pares objeto\método. Como el objetivo último de este ensayo es presentar un modelo que se distinga de la clásica metodología económico-política de evaluación de proyectos, en particular, que se distancie de ella en la visión integradora, presento el tercer rasgo de mi modelo valuador: la articulación de los principios de la filosofía política. Se puede leer en el capítulo V de Estado y transparencia: un paseo por la filosofía política5 que la continuidad y formulación contemporánea del concepto kantiano de publicidad está en la línea directriz que marcaron tres intelectualidades, más aún, está en los “trazos más gruesos y generales de sus modelos normativos de publicidad”6: Norberto Bobbio, John Rawls y Jürgen Habermas. Intentando entrelazar las vertientes modernas del debate “democracia y transparencia” se concluye que la conformación de un estado democrático justo en el sentido de Rawls sólo puede darse siempre que exista una sociedad articulada en términos de la teoría dialógica de Habermas, y que se fundé en el sistema de contrapesos visibles de Bobbio. Sólo en este tipo de sociedades la valoración de las políticas públicas es un ejercicio verdaderamente público en el sentido clásico griego del agón y el ágora.7 4

Véase Cruz [2005]. Rodríguez [2005]; el capítulo V al que me refiero se titula Rutas del debate contemporáneo. 6 Íbid. 7 Rabotnikof [2005] 5

Ya se pueden ver las características del ejercicio de evaluación que propongo, sólo con ellas haremos caso a la visión alfonsina de la integración de perspectivas: “Sumando varias perspectivas, varios sistemas de referencia; reduciendo unos a otros; teniendo en cuanta la relatividad de todos ellos, y su interdependencia desde todos los ángulos a la vez, nos acercaremos al milagro de la comprensión.”8 A continuación se presentan cuatro casos, representativos de las políticas públicas presentadas en Fung et al [2007], y más particularmente, representativos de aquellas que pretenden reducir riesgos para el público. Los cuatro casos son analizados desde el espíritu holista que propongo aquí: el que funde en uno solo el ejercicio semántico con la recia disciplina de los datos bajo el cobijo de los postulados del debate filosófico político contemporáneo.

Reducción de Riesgos Financieros9 Las autoridades económico-financieras de Estados Unidos decidieron enfrentar La Gran Depresión con una fuerte promoción de la rendición de cuentas y transparencia como un intento de atenuar las desastrosas consecuencias de la crisis. Debe establecerse claramente que los sujetos obligados por las reformas legales del 1933 y 193410 fueron las empresas públicas en el tercer sentido de la distinción que propone Rabotnikof [2005]: empresas cuya venta de acciones era abierta al público. Las reformas post-crisis obligaban a las empresas a revelar información financiera trimestral y anualmente bajo ciertos esquemas estandarizados de reporte, esta exigencia de publicidad recuerda el recorrido públicoprivado en las dos vías de Garzón [2005]: de lo público a lo privado y de lo privado a lo público.11 La Figura 1 muestra, conjuntamente, la evolución histórica de las ganancias de empresas no financieras y la inversión fija realizada en Estados Unidos. Se puede establecer una relación indirecta y muy estrecha entre el nivel de riesgo en una economía y la inversión, es decir, 8

Reyes [2004]. La sección fue originalmente titulada Disclosing Corporate Finances to Reduce Risk to Investors. 10 Securities and Exchange Acts de 1933 y 1934, Fung et al [2007]. 11 Más formalmente, las direcciones en el recorrido que se proponen en Garzón [2005] van de lo íntimo a lo público y de lo público a lo privado, sin embargo, también en Garzón [2005] se sostiene que la esfera de lo privado es un punto intermedio entre los extremos íntimo y público. 9

entre mayor riesgo menor inversión, así que la Figura 1 sugiere que las reformas al manejo corporativo realizadas en 1933 y 1934 efectivamente tuvieron un impacto en la recuperación de la inversión vía la reducción de riesgos en la economía americana. Esto trajo como consecuencia, dada la relación prevaleciente entre los beneficios económicos y la inversión, una recuperación relativa en los beneficios de las empresas. Figura 1

1933-1934 en Beneficios 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944

1933-1934 en Inversión 140 130 120 110 100 90 80 1929

1930

1931

1932

1933

1934

1935

1936

1937

1938

1939

En años siguientes, producto de nuevas inestabilidades financieras, los requerimientos de transparencia fueron incrementando, sin embargo, como lo sugiere la Figura 2 los impactos asociados a las reformas emprendidas en los años 1969-1970, 1977, 1990 y 200212, medidos de nuevo a través de las ganancias de las empresas no financieras, no fueron los mismos que las reformas de los 30’s, esto reconoce el hecho estilizado de que el impacto marginal de las políticas públicas es decreciente, es decir, impacta más una reforma en el contexto de la ausencia total que en la presencia de reformas previas.

Figura 2

1969-1970 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

1977 300 250 200 150 100 50 0 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989

1990 200 180 160 140 120 100 80 60 40 20 0

2002 140 130 120 110 100 90 80

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Por último, como se establece en Ackerman y Sandoval [2007], y con datos de Kehoe y Prescott [2007] la disposición a la develación de información redujo el impacto de la crisis del 29, en particular, Suecia que se ostenta como el primer país con una ley de transparencia en el mundo pudo enfrentar otras condiciones en la Gran Depresión, Figura 3.

12

Son los momentos que parecen haber continuado las políticas emprendidas por primera vez en 1933 y 1934, Fung et al [2007].

Figura 3 150 140 130 120 110 100

Suecia

90

EUA

80 70 60 50 1929

1930

1931

1932

1933

1934

1935

1936

1937

1938

1939

Reducción de riesgos laborales13 Para 1972 se estimó que el 25 por ciento de los trabajadores americanos estaban expuestos a algún riesgo laboral y que el 20 por ciento de los americanos estaba en contacto con químicos riesgosos.14 Desde el punto de vista de la teoría rawlsiana de justicia, el bienestar de una sociedad debe ser medido por el mínimo de bienestar de sus individuos 15, lo que nos lleva a la necesidad de mejorar e incrementar los estándares mínimos de bienestar de los individuos en una sociedad que aspire a ser justa en el sentido de Rawls. El caso de política de transparencia revisado en esta sección es un ejemplo patente de aspiraciones rawlsianas de justicia, pues la mejora de las condiciones de seguridad de los trabajadores es un intento de mejorar el bienestar y las condiciones mínimas de un sector de la población, lo que generará una sociedad más justa y democrática según el proceso establecido por el propio Rawls [2003]. La eficiencia en la consecución de los objetivos de una política pública debe seguir siendo una herramienta de evaluación en si misma aún con las consideraciones que aquí se han hecho a la parcialidad. Una medición de las muertes laborales por parte del Bureau of 13

Originalmente Disclosing Chemical Hazards to Reduce Workplace Health and Safety Risk. Fung et al [2007]. 15 Véase Huitrón y Serra [1998]. 14

Labor Statistics (BLS), para los años 2003 a 2006 (Figura 4) nos presenta de golpe una realidad en la tendencia de las muertes laborales y por lo tanto en las condiciones de seguridad del trabajo en estados unidos, y mas aún, de los logros de las políticas públicas de transparencia en estos apartados. Figura 4 106 105 104 103 102 101

Muertes por tra ba jo

100 99 98 97 2003

2004

2005

2006

Como en el caso mexicano del reparto de utilidades (PTU) que ha reducido el salario real de los trabajadores, la Figura 5 muestra cómo los beneficios de los trabajadores en términos de aseguramiento laboral disminuyeron justo en los años de la segunda reforma a los requerimientos de seguridad laboral.16

16

Fung et al [2007]

Figura 5 170 160 150 140 130 Seguros

120

Sueldos y Sa la rios

110 100 90 80 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Reducción de la contaminación17 La manifestación de los efectos de los desechos tóxicos industriales sobre la contaminación y la respuesta del Congreso de Estados Unidos, a través de la Agencia de Protección Ambiental (Environmental Protection Agency) en el Inventario de Desechos Tóxicos (Toxics Release Inventory) obligó a las empresas que utilizaran grandes cantidades de materiales tóxicos a informar puntualmente sobre su utilización y su relación con el esquema de producción con el que operaban. Siguiendo la clasificación de desechos tóxicos del Inventario de Desechos Tóxicos en Onsite y Off-site18 presento la evolución temporal de estos desde 1998 a 2006. En la Figura 6 se observa la tendencia creciente de los desechos del segundo tipo (Off-site) al mismo tiempo que se patenta la tendencia de los deshechos On-site a la baja. Aquí la valoración debe ser relativa, puesto que efectivamente las medidas emprendidas por la Agencia de Protección Ambiental pretendían aminorar los efectos nocivos del primer tipo de tóxicos (On-site), sin embargo el reto permanece en el caso del segundo tipo de desechos.

17 18

Disclosing Toxic Releases to Reduce Pollution Para claridad en la clasificación ver el informe del Inventario de Desechos Tóxicos.

Figura 6 140 130 120 110 100 90

On-site

80

Off-site

70 60 50 40 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Reducción del crimen19 El mejoramiento de la seguridad pública, y más particularmente la reducción de los crímenes sexuales a través de la develación de la residencia de criminales sexuales (sex offenders) debe ser abordado por el tipo de modelos que propongo aquí, pues esta presente en estas leyes la negación implícita de corrección en los una vez juzgados, y por tanto, la cabal reinserción de los exconvictos a la sociedad. Debe conformarse en torno a este caso un debate que se sirva sobre todo de la definición conceptual y de los postulados de la filosofía política contemporánea. En la Figura 7 se presenta la evolución del crimen violento, compuesto por asesinato, violación, robo y asalto, en New Jersey en tres tiempos de su ser histórico, una visión amplia que va desde 1976 a 2005 y dos reducciones, de 1986 a 2005 y de 1992 a 2005.

19

Disclosing Sex Offender’s Residences to Improve Public Safety, Fung et al [2007]

Figura 7 150 140 130 120 110 Víctim a s tota les

100 90

Hombres

80

Mujeres

70 60 50

140 130 120 110 100

Víctim a s tota les

90

Hombres

80

Mujeres

70 60 50 40 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 130 120 110 100

Víctim a tota les

90

Hombres

80

Mujeres

70 60 50 1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Una vez que permeó al resto del país la innovación de New Jersey se puede hacer un análisis similar al nivel de nación. La Figura 8 presenta la dinámica del crecimiento poblacional y el comportamiento dinámico de las vejaciones sexuales. En primera instancia se observa una reducción de las violaciones sobre todo a partir de principios de los 90. Sin embargo, vemos en la Figura 9 que la tendencia seguida por la violación es una tendencia secular de los diferentes componentes del crimen violento, más aún, las violaciones no han presentado las tasas de decrecimiento que otros crímenes violentos; fuerte argumento contra esta política pública de transparencia.

Figura 8 130 125 120 115 110 105

violaciones

100

población

95 90 85 80

Figura 9 150 140 130 120 110 100 90 80

Crim en Violento Asesina to Viola ciones Robo Asa lto

70 60

Conclusiones La metodología clásica de la evaluación de proyectos públicos que yace en los anales de la economía y de la ciencia política olvida comúnmente la importancia de una correcta definición conceptual e ignoran la presencia del espíritu filosófico en las ciencias, esto genera juicios parciales y valoraciones equivocadas. Por ello propuse, al menos en lo que respecta a las políticas públicas de transparencia, un modelo de evaluación que armonice los tres aspectos del kantiano juicio de la razón: marco teórico y de conceptos, evidencia empírica y filosofía política.

Los méritos del modelo fueron exaltados a tres tiempos; primero, defendiendo el uso de una pragmática que se desarrolle desde el reconocimiento de los errores en la medición de las variables ya sea por la deficiencia de los instrumentos o por la naturaleza misma de las variables, segundo, dignificando la posición, en relación a la pragmática, que guarda la definición teórico-conceptual, valiéndome del proceso de conocimiento de la conciencia humana, por último, objetando contra la ausencia de postulados de filosofía política en los modelos clásicos de evaluación. Sirviéndome de cuatro casos de implementación de política pública de transparencia en Estados Unidos referentes a la reducción de riesgos financieros y de riesgos laborales, de disminución de contaminación y mejoramiento de la seguridad pública sometí a prueba al modelo. El análisis gráfico de series de tiempo mostró que las políticas públicas de transparencia enfocadas en la reducción de riesgos financieros han sido efectivas, siempre que se realizaron en ausencia de otras, para paliar los efectos del ciclo económico. En cuanto a las que intentaron disminuir la contaminación se observó un impacto importante de disminución en los tóxicos relevantes para la política. El desempeño de la transparencia como reductora de riesgos y generadora de seguridad pública fue mediocre, tanto los riesgos en el trabajo americano como las violaciones parecen no haber respondido a la implementación de la transparencia como política.

Referencias Ackerman John, Sandoval, Irma (2005) Leyes de acceso a la información en el mundo. Cuadernos de Transparencia # 7. IFAI, México. Cruz, Roberto (2005) La primera hermenéutica: El origen de la filosofía y los orígenes en Grecia, Herder. México. Fung Archon, Graham Mary y Weil David (2007) Full Disclosure. The Perils and Promise of Transparency. Cambridge University Press, EUA. Garzón Valdés, Ernesto (2005) Lo íntimo, lo público y lo privado. Cuadernos de Transparencia # 6. IFAI, México.

Huitrón, Jose y Serra, Gilles (1998) Crecimiento económico, políticas redistributivas y justicia a la Rawls, Gaceta de Economía. Núm. 7. Kehoe, Timothy Prescott Edward (2007) Great depressions of the twentieth century. Federal Reserve Bank of Minneapolis, EUA. Rabotnikof, Nora. (2005) En busca de un lugar común. El espacio público en la teoría política contemporánea. UNAM, Instituto de Investigaciones Filosóficas. México. Rawls, john (2003) Liberalismo político, Fondo de Cultura Económica. México. Reyes, Alfonso (2004) Visión de Anáhuac y otros ensayos. Fondo de Cultura Económica. México. Rodríguez Zepeda, Jesús (2005) Estado y transparencia: Un paseo por la filosofía política. Cuadernos de Transparencia # 4. IFAI, México.