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INTRODUCCIÓN Los presupuestos son herramientas que los gobiernos utilizan con el propósito de controlar y manejar efectivamente las partidas de gastos y de ingresos, por esto se hace imprescindible la clasificación de las partidas que avalan las cuentas de dicho presupuesto esto genera a su vez un mayor control y una mayor eficiencia a la hora de ponerlo en práctica, ya que una clasificación adecuada genera un equilibrio perfecto y a su ve una herramienta eficaz para la administración. Las clasificaciones deben hacerse de una manera balanceada, puesto que una inclinación a nivel contable dañaría la información para la formulación y ejecución de los programas, es preciso que cada una tenga un desarrollo a un nivel y medida justa para su mayor comprensión y manejo tanto en el ámbito fiscal como a nivel de programación y administración. Estas son de gran ayudan pues dotan de información a tiempo para la decisiones en algunos casos como es la clasificación por objeto de gastos que sirven de auxiliar para mantener un control adecuado de los gastos evitando en muchos casos las malversaciones de fondos y los gastos injustificados. Las clasificaciones permiten detallar los sectores tanto público como los privados, los gastos y las funciones y estas a su ve sirven a los propósitos múltiples que incurren en el presupuesto; si es posible integrar cada una de estas divisiones se estaría generando un presupuesto moderno que cumple con los propósitos y las metas trazadas por las instituciones y los gobiernos. Las clasificaciones económicas permiten identificar cada renglón de los gastos y de los ingresos según su naturaleza económica, esto hace posible investigar las influencias que ejercen en las finanzas públicas sobre el resto de la economía nacional, esto hace permisible las gestiones del gobierno y facilita las decisiones a tomar, debido a que se tiene a mano una forma más fácil de analizar y concluir con detalles el estado económico en que se encuentra un país. En conclusión, las clasificaciones y los artículos que contienen las medidas del presupuesto nacional sirven de guía estratégica para quien pone en práctica las múltiples formas de elaborar un presupuesto. CAPÍTULO I EL PRESUPUESTO EN EL PERÚ En 1979 el constituyente dedico un capítulo al tema de la hacienda pública y otro al presupuesto, dentro de los cuales destacan las siguientes normas: 1. Se destina al sector educación no menos del 20% de los recursos ordinarios del presupuesto del gobierno central . 2. Canon para las regiones.

3. La administración económica y financiera del gobierno central se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el congreso. Las instituciones y personas de derecho público, así como los gobiernos locales y regionales se rigen por los respectivos presupuestos que ellos aprueban. La ley determina la preparación, aprobación, consolidación, publicación, ejecución y rendición de cuentas de los presupuestos del sector público, así como la responsabilidad de quienes intervienen en su administración. 4. El gasto guarda proporción con el PBI, lo que en la práctica es ley de equilibrio financiero. 5. La ley de endeudamiento externo. 6. Atribución del congreso de aprobar el presupuesto. 7. Principio del equilibrio. 8. Sobre la comisión bicameral de presupuesto. 9. Ante la falta de sanción legislativa hasta el 15 de diciembre, el Ejecutivo puede poner en vigencia su proyecto por Decreto Legislativo. 10. Principio de especialidad, además se dispones que no pueden cubrirse gasto permanente con empréstitos. Los representantes del congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gasto público. Se dispone que las leyes tributarias se votan independientemente y antes que la ley de presupuesto. 11. Es atribución y obligación del presidente de la republica administrar la hacienda pública. 12. Fondo de compensación regional distribuido por el legislativo en la ley de presupuestos. 13. Las municipalidades votan sus presupuestos. Con esta nueva constitución se estrena el segundo gobierno constitución de Fernando Belaunde Terry (1980-1985). La crisis económica dejada por el gobierno militar se agudiza. Esta vez el gobierno cuenta con mayoría de las camas, pero solo intenta algunas reformas parciales al modelo dejado por los militares. El gobierno de Belaunde termina con una crisis económica nunca antes vista, hasta entonces. Los precios suben a un ritmo superior al 200 anual, con cambio de signo monetario y con escándalos de corrupción. Sin embrago, sucede una transición democrática entregando el poder a otro gobierno elegido por el pueblo, en limpias e indiscutidas elecciones. En cuanto al presupuesto, se emplea la comisión bicameral de presupuesto como método de trabajo parlamentario. La ley orgánica en la práctica a duras penas se respeta. Las modificaciones se introducen en la ley anual. Aparentemente no hay tiempos en el país durante los últimos años. Se respeta rigurosamente el equilibrio (en el papel) presupuestal. En la realidad, se suceden los créditos suplementarios, hasta llegar a degenerar en nuevos presupuestos.

El primer presupuesto aprobado por este gobierno no llegaba a los dos billones de soles; el ultimo pasaba los veinte billones En periodo del candidato Alan García Pérez, el problema que sobres sale es el de la inflación que llego a 2.500.000 % acabando su último mes de gobierno con 50% de índice inflacionario. El aparente existo obtenido en los dos primeros años quedo debajo de la tierra por los siguientes años, con una moneda que se evaporo en 5 años (el inti que paso al nuevo sol). En este periodo en presupuesto era un ilusión, esto llego a ser tan grave que se pensó en la tesis del presupuesto cero, o sin considerar la inflación. A decir verdad, el presupuesto ni siquiera era aprobado y ya estaba siendo desfinanciado, en donde el déficit era inmanejable y el desorden fiscal mayúsculo. CAPÍTULO II

NOCIONES BÁSICAS 1.-Actividad Financiera del Estado Por lo dicho anteriormente, el vocablo finanzas o hacienda, en su evolución, está asociado con los negocios y la actividad económica que desempeña el Estado para lograr determinados fines u objetivos. Esta actividad del Estado se denomina la actividad financiera del Estado. Para el maestro argentino Giuliani Fonrouge, constituyen manifestaciones fundamentales de la actividad financiera del Estado, los ingresos, los gastos y la conservación de los bienes o gestión de los dineros públicos. Según Héctor Villegas cuando el Estado efectúa gastos públicos, como cuando por distintos procedimientos obtiene ingresos públicos provenientes de sus recursos, desarrolla un tipo especial de actividad que se denomina "actividad financiera". Giannini en su oportunidad consideraba que para administrar el patrimonio, para determinar y recaudar los tributos, para conservar, destinar e invertir las sumas ingresadas, el Estado cumple una serie de actos cuyo conjunto constituye la actividad financiera. Señalamos entonces, que la actividad financiera o la hacienda pública es ejercida por el Estado, que en cuanto a tal, responde a decisiones políticas, que tienen un contenido económico muy importante y que implica, básicamente, manifestarse recaudando ingresos, administrar un patrimonio y en efectuar gastos. 2.-El rol del Estado

Esta actividad financiera es desarrollada por el Estado, y por lo tanto responde a la concepción y al rol que le asignemos dentro de la vida de la nación. En este sentido, el papel que ha cumplido éste, no fue siempre el mismo. La hacienda clásica, como señalaba Duverger, tenía como objeto suministrar al Estado los recursos necesarios para cubrir los gastos ocasionados por las funciones de administración que le estaban encomendadas (policía, justicia, ejército y diplomacia). Los gastos eran repartidos entre todos sus ciudadanos y la carga que cada uno debía soportar se conocía como carga pública. Esto era el Estado gendarme. Los conceptos dirigismo y planificación cobran especial importancia. El Estado debe satisfacer otras necesidades además del orden y seguridad interior y exterior. Necesidades de salud, seguro, asistencia social, educación, correos, telecomunicaciones, transportes, energía, etc. Demandan una atencióninmediata. La planificación se manifiesta en la política general del Estado, la que según los conceptos políticos imperantes en cada sociedad pueden clasificarse, siguiendo a Giuliani Fonrouge en: 1.-Planificación Totalitaria. 2.-Planificación Liberal. 3.-Planificación Democrática. 3.-Recursos del Estado En rigor, de la palabra "recurso" debe emplearse para toda suma devengada, a diferencia del término "ingreso”, que se refiere a las sumas de dinero que efectivamente han ingresado a la tesorería. En otras palabras, establecido un determinado recurso, el estado tendrá "derecho" al cobro de cantidades que se materializan en ingresos. Para los fines de este trabajo, dichos términos se utilizarán indistintamente para referirnos a los medios que se procura el Estado para ejercer su actividad financiera. Los recursos del Estado los hemos clasificado en ingresos tributarios, ingresos por empréstitos e ingresos por explotación del patrimonio. Por supuesto, los autores especialistas en esta materia han ensayado muchas clasificaciones para los recursos públicos, pero consideramos que la metodología empleada se ajusta a los objetivos de este trabajo. Dejamos expresamente de lado los recursos obtenidos por la guerra y la conquista, que en la actualidad han perdido importancia como medio de acrecentar la riqueza de un Estado y que, por cierto, son inaceptables. 4.1.-Ingresos tributarios Es creencia común que el Estado primero gasta, es decir, que sus ingresos son calculados en función a sus egresos, sin embargo esto no es necesariamente

cierto como veremos a tratar sobre el equilibrio presupuestal. Por otro lado, hoy esta demostrado que una excesiva carga impositiva lleva al individuo a la larga o a la corta, a evadir impuestos o en el mejor de los casos, a ver la forma de eludirlos. Así, la carga que soporta el ciudadano no puede ser completamente elástica y, por tanto, los ingresos obtenidos de la tributación tienen sus límites. Loa impuestos y los tributos en general, tienen un origen muy antiguo, aunque no tenían la importancia que tienen en la actualidad. Es de mencionar también por su importancia, los aranceles o las imposiciones, a las importaciones. Su significado es claramente cuantificable si repasamos, como haremos, la historia. Sin embargo, en la actualidad mayor es su trascendencia como herramienta de política económica, que como medio de procurarse fondos públicos. 4.2.-Ingresos por empréstitos o ingresos del crédito público Para Oria crédito significa etimológicamente, "creer", "tener confianza". Por lo tanto siguiendo a De Juano, esto nos lleva a suponer que tenemos confianza en una persona, que esta dispuesta a cumplir con sus obligaciones y que, asimismo, en posibilidad de cumplirlas oportunamente. Así, siguiendo al mencionado autor, el empréstito es "el recurso del estado, basado en el crédito que el mismo inspira, mediante el cual obtiene, de patrimonios ajenos al suyo, sumas de dinero, a un interés dado, y cuyo reembolso debe satisfacer oportunamente según las bases de la contratación establecida al concertarlo". Como se ha dicho anteriormente, es un recurso que pasó de ser extraordinario y de preferencia evitable, a formar parte de los recursos ordinarios del Estado, conjuntamente con los tributos y la explotación patrimonial de los bienes estatales. El crédito público tiene diversas modalidades como son: A) Crédito interno. B) Crédito externo. C) Garantías. 4.3 Ingresos por explotación del patrimonio Dice Duverger sobre este punto que "designa las rentas que el estado obtiene de la gestión de sus bienes y derechos". Nosotros hemos agrupado bajo este acápite, los ingresos que obtiene el Estado por la explotación de los bienes que a éste pertenecen. Como es notorio, no todos los bienes de propiedad del Estado o bajo su administración se encuentran dentro del comercio de los hombres. Así, por ejemplo, los caminos, avenidas, carreteras, parques, reservas naturales, santuarios, restos arqueológicos o las escuelas públicas no son susceptibles de ser enajenadas, aunque determinadas legislaciones puedan conceder derechos a particulares sobre alguna de ellas.

Por otro lado, existen otros bienes o actividades a los que el Estado no desea renunciar, pero por su significado económico se permite su explotación por particulares como son las minas, los bosques, rutas de transporte, aeropuertos, distribución eléctrica, etc., que reportan beneficios al Estado. Estas se encuentran bajo un sistema de concesiones, y sujetos a un régimen de inalienabilidad e imprescriptibilidad. De igual modo hay actividades necesarias, pero que para los particulares no significa ningún atractivo, como son la construcción de caminos alejados, el servicio aéreo de pequeños poblados aislados por tierra, que no se debe considerar per se negativa por la experiencia peruana. 5.- Gastos Públicos Como se ha sostenido anteriormente, los gastos no se calculan en función de los ingresos, en otras palabras, no hay prioridad de los segundos sobre los primeros. Tampoco la hay en sentido contrario. Los Estados modernos definen ambos además de variables económicas en función de objetivos y fines económicos, sociales y políticos, que el Estado logra finalmente a través del presupuesto. El conocido tratadista financiero argentino Giuliani Fonrouge sostiene que el "gasto público es toda erogación en dinero, que incide sobre las finanzas del Estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos o económicosociales". Se ha afirmado también, que el Estado no debe gastar más de lo que produce, una suerte de equivalencia entre recursos y gastos. Lo cierto es que, si el Estado decide gastar en determinado sector de la economía, es decir, suelta o libera dinero para alguna actividad, dependiendo del volumen de ésta y de la oportunidad, producirá diversos resultados. Aumentar el gasto en carreteras tiene un beneficio directo en los agentes productores agrícolas o el sector del turismo, alienta la construcción y el trabajo que genera, puede eventualmente aumentar el consumo interno. Un aumento en el poder adquisitivo de la administración pública puede tener el mismo efecto. Crece el capital disponible para consumo y para emplear el crédito. Restringiendo el gasto, absorbiendo más dinero de la economía, que el que se devuelve, puede ocasionar recesión, disminuir el circulante, bajar la inflación. Vemos que el gasto público usado adecuadamente es un importantísimo instrumento de manejo económico, así como usado sin conocimiento o irresponsablemente puede ocasionar tremendos perjuicios. En conclusión, el gasto público debe ser realizado por una entidad pública, debe ser sustento legal, consistir en la erogación de una suma de dinero y tener como fin la utilidad pública.

CAPÍTULO IV PRINCIPIOS DEL DERECHO PRESUPUESTARIO PRINCIPIOS PROPIOS 1.EQUILIBRIO. Para las finanzas tradicionales o la hacienda clásica, el equilibrio contable-financiero o de cifras, constituía prácticamente un axioma. En la doctrina clásica, tanto el déficit como el superávit, merecían condena de los financistas, y en caso de existir en la vida real de los Estados, se le consideraba como un mal necesario, únicamente aceptable en condiciones excepcionales. La moderna doctrina se inclina por una economía equilibrada del presupuesto nacional, antes que un equilibrio contable del presupuesto del Estado. 2. PRINCIPIO DE ANUALIDAD. La ley del presupuesto, tiene como carácter distintivo de otras normas, su vigencia determinada, usualmente a un año. Así por el principio de la anualidad, se entiende que el presupuesto prevé los recursos y los gastos de un año, a cuyo término la ley pierde su vigencia. La regla de anualidad hoy casi universal se establece en Inglaterra desde el siglo XVII, y su principal razón de ser, era el poder mantener un control regular de la hacienda por parte del parlamento. Actualmente la mayoría de los países adoptan el término de un año usualmente coincidente con el año natural, como 3.PRINCIPIO DE UNIDAD. Por este principio se entiende que todos los recursos y los gastos del Estado deben estar reunidos en un solo documento o en conjunto de documentos, fusionados en un todo orgánico. Los financistas coinciden en sostener que la aplicación del principio de unidad tiene las siguientes ventajas: 4. UNIVERSALIDAD. Conocido también como del producto bruto, ya que exige que no exista compensación o confusión entre gastos y recursos. Esto quiere decir que deben constar en el presupuesto todos los ingresos y todos los gastos, sin que exista compensación entre ellos, que ambos sean consignados por su importe bruto. 5. NO AFECTACIÓN. Es muy próximo a la universalidad. También conocida como "Unidad de Caja" ó "No Asignación de Recursos", propone que los recursos del Estado deben formar una masa única sin distinguir su origen, y deben aplicarse para cubrir la totalidad de gastos. Lo que implica que se prohíbe que ingresos determinados sirvan para cubrir gastos determinados. Entre nosotros se conoce como caja única. Fruto de la experiencia, este principio ha sido considerado en el artículo 79 de la Constitución peruana y en la norma V del título preliminar de la Ley de Gestión Presupuesto

6. ESPECIALIDAD DE CRÉDITO. Significa que la autorización del parlamento no se da en forma global, no bota una suma global. De ocurrir así, el Ejecutivo contaría con las manos completamente libres para asignar los recursos, con una consiguiente falta de control político. Por este principio se busca que el parlamento autorice un gasto o crédito para determinada necesidad y por lo tanto queda afectado específicamente con ese objeto. CAPÍTULO V DINÁMICA DEL PRESUPUESTO 1. DEFINICIÓN: La doctrina reconoce determinadas fases dentro de la dinámica del presupuesto, que han sido plasmadas en los distintos ordenamientos de los países. Las cuatro fases diferenciadas por los autores y la doctrina, permiten observar principalmente la distribución de las competencias según cada esquema constitucional. Dos fases que son dominadas por el Ejecutivo: 

Elaboración



Ejecución.

Dos fases que son dominadas por el Parlamento: 

Aprobación



Control

Así, esta distribución de competencias implica necesariamente una separación de funciones, ya que están constitucionalmente reconocidas unas al Legislativo y otras al Ejecutivo, trayendo de la mano a una coordinación casi inevitable, entre ambos, dentro de las distintas fases del ciclo presupuestario y una irrenunciablilidad de competencias al mismo tiempo, por lo menos, en el principio.