Texto Do Manual 2009

SUMÁRIO

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS........................................................................................3 GLOSSÁRIO .................................................................................................................................6 APRESENTAÇÃO DO MANUAL ................................................................................................ 10 1-

UM BREVE HISTÓRICO DA FISCALIZAÇÃO DA GERAÇÃO DE ENERGIA

ELÉTRICA NO BRASIL .............................................................................................................. 12 2-

AMPARO PARA AS ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO DA SFG ................................... 15

3-

CONTEXTUALIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE ENERGIA

ELÉTRICA BRASILEIRA ............................................................................................................ 19 4-

AS AÇÕES DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE GERAÇÃO DE ENERGIA

ELÉTRICA BRASILEIRA ............................................................................................................ 22 4.1 - FISCALIZAÇÃO DE OBRAS DE EMPREENDIMENTOS DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA..................................................................................................................................... 24 4.2 - FISCALIZAÇÃO DA PRODUÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA............................................. 26 4.2.1 -Fiscalização de Operação de Usinas Geradoras............................................................... 28 4.2.2 -Fiscalização de Diagnóstico dos Procedimentos de Operação e Manutenção de Usinas Geradoras .................................................................................................................................... 29 4.3 - FISCALIZAÇÃO

ESPECÍFICA

DE

ENCARGOS

SETORIAIS

E

PROGRAMAS

GOVERNAMENTAIS, OBRIGAÇÕES CONTRATUAIS E AGENTES DE OPERAÇÃO DO SISTEMA INTERLIGADO E COMERCIALIZAÇÃO NO SETOR ELÉTRICO................................ 31 4.3.1 -Encargos Setoriais e Programas Governamentais ............................................................ 31 4.3.2 -Obrigações Contratuais ..................................................................................................... 40 4.3.3 -Agentes de Operação de Sistemas e Comercialização do Setor Elétrico ......................... 42 5-

DO PLANEJAMENTO INTERNO DA SFG ....................................................................... 46

5.1 - O PPA E A PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA.......................................................................... 46 5.2 - A ELABORAÇÃO DO PLANO DE VISITAS........................................................................ 47 5.3 - O PLANEJAMENTO DAS ATIVIDADES DE APOIO À FISCALIZAÇÃO............................. 48

6-

PROCEDIMENTOS GERAIS DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE GERAÇÃO

DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL ....................................................................................... 51 6.1 - EXECUÇÃO DA FISCALIZAÇÃO....................................................................................... 51 6.1.1 -Da Preparação Interna ...................................................................................................... 51 6.1.2 -Da Fiscalização nas Instalações do Agente Regulado ...................................................... 54 6.1.3 -Dos Trabalhos de Fiscalização Após a Visita ao Agente Regulado .................................. 58 6.2 - PROCESSO ADMINISTRATIVO PUNITIVO...................................................................... 60 6.2.1 -Auto de Infração ................................................................................................................ 62 6.2.2 -Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta ................................................................. 63 6.2.3 -Recurso ............................................................................................................................. 64 6.2.4 -Termo de Intimação ........................................................................................................... 65 6.2.5 -Termo de Encerramento de Autuação ............................................................................... 67 7-

A PARTICIPAÇÃO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS NA

FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA BRASILEIRA ............................................................................................................................... 68 7.1 - ETAPAS PARA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO................................69 7.2 - INSTRUMENTOS DOS CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO ENTRE A ANEEL E AS AGÊNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS.................................................................................. 70 7.2.1 -Metas e produtos específicos do TAD da SFG .................................................................. 72 8-

TERCEIRIZAÇÃO PARA APOIO À FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE

GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA NO PAÍS: DAS CONTRATAÇÕES ORIUNDAS DO PROCESSO DE CREDENCIAMENTO E DE LICITAÇÕES ADMINISTRATIVAS ...................... 74

2

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ACL

Ambiente de Contratação Livre

ACR

Ambiente de Contratação Regulada

AI

Auto de Infração

ANEEL

Agência Nacional de Energia Elétrica

ANP

Agência Nacional do Petróleo

APE

Autoprodutor de Energia Elétrica

AR

Aviso de Recebimento

BIG

Banco de Informações de Geração

CADIN

Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal

CCC

Conta de Consumo de Combustíveis Fósseis

CCD

Contrato de Conexão ao Sistema de Distribuição

CCEAR

Contrato de Comercialização de Energia Elétrica no Ambiente Regulado

CCEE

Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (sucessora do Mercado Atacadista de Energia Elétrica1)

CCT

Contrato de Conexão ao Sistema de Transmissão

CGH

Central Geradora Hidrelétrica

CMSE

Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico

CNPE

Conselho Nacional de Política Energética

COG

Central Cogeradora de Energia

CUSD

Contrato de Uso do Sistema de Distribuição

1 Lei

nº 10.848, de 15 de março de 2004, art. 5º.

3

CUST

Contrato de Uso do Sistema de Transmissão

DMSE

Departamento de Monitoramento do Setor Elétrico (do MME)

DUP

Declaração de Utilidade Pública

ELETROBRÁS Centrais Elétricas Brasileiras S.A. EPE

Empresa de Pesquisa Energética

EOL

Central Geradora Eólica

GTON

Grupo Técnico Operacional da Região Norte

LDO

Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA

Lei Orçamentária Anual

MME

Ministério de Minas e Energia

MP

Ministério Público

ONS

Operador Nacional do Sistema Elétrico

PAC

Plano Anual de Combustíveis

PAM

Plano de Atividades e Metas

PAP

Plano Anual do PROINFA

PAPC

Planejamento Anual de Prevenção de Cheias

PCA

Prestação de Contas Anual da ANEEL

PCH

Pequena Central Hidrelétrica

P&D

Pesquisa e Desenvolvimento

PIE

Produtor Independente de Energia Elétrica

PMO

Programa Mensal de Operação

PPA

Plano Plurianual

PPT

Programa Prioritário de Termeletricidade

PROINFA

Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica

SAM

Sistema de Acompanhamento de Manutenção

SAF

Superintendência de Administração e Finanças (da ANEEL)

4

SCDE

Sistema de Coleta de Dados de Energia Elétrica

SCL

Sistema de Contabilização e Liquidação (SINERCOM)

SEM

Superintendência de Estudos Econômicos de Mercado (da ANEEL)

SFE

Superintendência de Fiscalização dos Serviços de Eletricidade (da ANEEL)

SFF

Superintendência de Fiscalização Econômica e Financeira (da ANEEL)

SFG

Superintendência de Fiscalização dos Serviços de Geração (da ANEEL)

SGE

Secretaria Geral (da ANEEL)

SGH

Superintendência de Gestão e Estudos Hidroenergéticos (da ANEEL)

SIN

Sistema Elétrico Interligado Nacional

SLC

Superintendência de Licitações e Controle de Contratos e Convênios (da ANEEL)

SP

Concessionária de Serviço Público

SPG

Superintendência de Planejamento da Gestão (da ANEEL)

SRI

Superintendência de Relações Institucionais (da ANEEL)

SRG

Superintendência de Regulação dos Serviços de Geração (da ANEEL)

SRT

Superintendência de Regulação dos Serviços de Transmissão (da ANEEL)

TA

Termo de Arquivamento

TAC

Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta

TAD

Termo Anual de Descentralização

TE

Termo de Encerramento

TI

Termo de Intimação

TN

Termo de Notificação

UHE

Usina Hidrelétrica

UTE

Usina Termelétrica

5

GLOSSÁRIO

Visando uniformizar e facilitar o entendimento do usuário, a seguir são apresentadas definições de termos relacionados com as características do parque gerador brasileiro que constam neste manual, os quais são empregados no âmbito da ANEEL.

Agente de geração: agente titular de concessão, permissão ou autorização, outorgada pelo Poder Concedente, para fins de geração de energia elétrica. Agente Registrado: agente dispensado, pelo art. 8º da Lei 9.074, de 7 de julho de 1995, de concessão, permissão ou autorização e que explora potencial hidráulico igual ou inferior a 1.000 kW ou usina termoelétrica de potência igual ou inferior a 5.000 kW, devendo apenas comunicar os dados técnicos e características do respectivo empreendimento ao Poder Concedente. Aproveitamento Hidrelétrico: empreendimento para exploração de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica2; ou, também, aproveitamento energético de curso d’água3. Auto de Infração: é o termo lavrado pela autoridade responsável pela ação fiscalizadora, para evidência ou comprovação material de infração, nele se indicando a transgressão praticada contra a legislação setorial ou cláusulas contratuais4. Autoprodutor de Energia Elétrica: pessoa física ou jurídica ou empresas reunidas em consórcio que exploram empreendimento de geração de energia elétrica destinada ao seu uso exclusivo5. Central Cogeradora de Energia: Instalação específica que processa, para fins da produção combinada, as utilidades calor e energia mecânica, esta geralmente convertida total ou parcialmente em energia elétrica, a partir da energia disponibilizada por uma fonte primária.

2

Constituição Federal de 1988, art. 20, § 1º.

3

Constituição Federal de 1988, art. 21, XII, b.

4

SILVA, De Plácido e. Vocabulário jurídico. Ed. Forense, Rio de Janeiro: 2004. (p.173).

5

Decreto nº 2.003, de 10 de setembro de 1996, art. 2º, II.

6

Central Geradora Eólica: usina que produz energia elétrica por meio de unidades geradoras denominadas aerogeradores ou turbinas eólicas. Central Geradora Hidrelétrica: aproveitamento de potencial hidráulico de potência igual ou inferior a 1.000 kW, conforme denominação adotada pela ANEEL6 em seus documentos e no BIG. Concessionária de serviço público de geração: agente titular de concessão federal para explorar a prestação de serviço público de geração de energia elétrica7. Constatação: descrição de procedimento, situação ou fato relevante constatado quando da fiscalização do agente de geração. Determinação: corresponde a uma ação emanada da Agência Reguladora e que deve ser cumprida pelo agente, no prazo especificado. Fiscalização programada: é uma fiscalização prevista pelo planejamento interno da SFG e que incorpora a meta quantitativa do Plano de Trabalho da ANEEL. Fiscalização não-programada: é a fiscalização não prevista pelo planejamento interno da SFG, mas que, por razões diversas, for efetivamente realizada, podendo ser incorporada ao Plano de Trabalho da ANEEL do exercício, em função de sua entrada em substituição a uma fiscalização programada ou por simples acréscimo. Não conformidade: refere-se a um procedimento adotado pelo agente, a um fato consumado por ele, a uma inação ou ação sua em curso que, simultaneamente ou não: a)

Não obedeça à legislação do setor elétrico;

b)

Não atenda ao contrato de concessão ou ato autorizativo;

6

ANEEL. Guia do empreendedor de pequenas centrais hidrelétricas. Brasília: ANEEL, 2003. (p.21).

7

Definição abrangente, que contempla diferentes formas de concessão ao longo da história do Setor Elétrico. Em

uma leitura contemporânea mais precisa, conjugando-se a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, art. 2º, II, com a Lei nº 9.074, de 7 de julho de 1995, art. 1º, V, e Capítulo II, Seção I, poder-se-ia definir concessionária de serviço público de geração como “pessoa jurídica ou consórcio de empresas titular de delegação (concessão), feita pelo poder concedente da União, mediante licitação, na modalidade de concorrência, para prestação de serviço público de geração de energia elétrica, para o qual tenha demonstrado capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo determinado”.

7

c)

Não observe às normas técnicas, aos procedimentos ou às instruções pertinentes ao setor;

d)

Esteja em desacordo com as normas ou regulamentos preconizados pelas demais instituições legais do Estado Brasileiro, a saber: Corpo de Bombeiros; Ministério do Trabalho; Ministério do Meio Ambiente e suas instituições subsidiárias; etc.

Pequena Central Hidrelétrica: aproveitamento de potencial hidráulico de potência instalada superior a 1.000 kW e igual ou inferior a 30.000 kW, destinado a produção independente ou autoprodução de energia elétrica, e que atenda aos demais critérios de enquadramento estabelecidos pela ANEEL. Permissionária de serviço público de geração: agente titular de permissão federal para explorar a prestação de serviço público de geração de energia elétrica. Produtor Independente de Energia Elétrica: pessoa jurídica ou empresas reunidas em consórcio que recebam concessão ou autorização do poder concedente, para produzir energia elétrica destinada ao comércio de toda ou parte da energia produzida, por sua conta e risco 8. Recomendação: tem caráter de educação e orientação e corresponde a uma ação ou procedimento que não se enquadra como não conformidade, cujo atendimento pelo agente é apenas desejável do ponto de vista de melhoria de seu processo ou de suas instalações. Pode ser feita pela fiscalização apenas quando represente melhoria inquestionável e sempre com base nas melhores práticas consagradas no setor, recomendadas nas normas ou literatura especializada, ou acumuladas na experiência da ação fiscalizadora. Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta: termo que a ANEEL poderá, alternativamente à imposição de penalidade, firmar com a concessionária, permissionária ou autorizada, visando à adequação da conduta irregular às disposições regulamentares ou contratuais aplicáveis9. Termo de Arquivamento: termo expedido pela autoridade responsável pela ação fiscalizadora para dar ciência ao agente notificado de que o TN foi arquivado, quando não comprovada a não conformidade ou sendo consideradas procedentes as alegações deste10. Além de dados

8

Lei nº 9.074/1995, art. 11, e Decreto nº 2.003/1996, art. 2º, I.

9

Regulamentado pela Resolução Normativa da ANEEL nº 333, de 07 de outubro de 2008.

10

Resolução Normativa da ANEEL nº 63, de 12 de maio de 2004, art. 20, § 1º.

8

cadastrais do processo e do agente, no TA consta a determinação expressa do arquivamento, bem como as considerações que embasaram este ato administrativo. Termo de Encerramento: termo expedido pela autoridade responsável pela abertura de processo administrativo punitivo para dar ciência ao agente de que o Auto de Infração foi encerrado, sendo o original juntado ao final do processo administrativo punitivo e uma via remetida ao respectivo agente interessado, para lhe dar ciência do ato. Além dos dados supracitados, o TE traz a descrição sucinta dos fatos que motivaram o encerramento do Auto de Infração. Termo de Intimação11: termo expedido pela autoridade responsável pela ação fiscalizatória, mediante autorização por Despacho da Diretoria da ANEEL, para cientificar o agente em cujas instalações tenham sido constatadas irregularidades que possam, de per si ou conjuntamente, levar à imposição das penalidades de: suspensão temporária de participação em licitações para obtenção de novas concessões, permissões ou autorizações, ou impedimento de receber autorização para serviços e instalações de energia elétrica; revogação de autorização; intervenção administrativa; e caducidade da concessão ou da permissão. Termo de Notificação: termo enviado juntamente com o relatório de fiscalização ao representante legal do agente fiscalizado ou ao seu procurador habilitado para conhecimento e, se for o caso, manifestação no prazo regulamentar12. O relatório trará: os dados básicos da ação fiscalizatória – identificação, localização e características básicas do empreendimento fiscalizado, data de execução, nomes dos executores; os objetivos específicos da ação; uma síntese da situação do empreendimento (fatos relevantes que não representem irregularidades); irregularidades constatadas; determinações ou recomendações, caso necessárias; e registro fotográfico, se imprescindível para evidenciar a irregularidade. Usina Hidrelétrica: aproveitamento de potencial hidráulico de potência instalada superior a 30.000 kW. Usina Termelétrica: Central geradora que produz energia elétrica por meio de um gerador elétrico acoplado a um equipamento motriz (turbina ou motor), que tem sua energia mecânica oriunda de uma transformação de energia térmica proveniente de combustão ou fissão nuclear controlada de elementos instáveis.

11

Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004, art. 27.

12

Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004, arts. 18 a 20.

9

APRESENTAÇÃO DO MANUAL

O Manual de Fiscalização tem por objetivo servir como instrumento de divulgação da metodologia adotada pela SFG na fiscalização dos serviços de geração de energia elétrica nacional a toda a ANEEL, à sociedade, às Agências Reguladoras Estaduais, aos órgãos de controle interno e externo e, essencialmente, aos agentes de geração de energia elétrica que atuam ou desejem atuar no País. Dentre os resultados esperados com a divulgação do Manual de Fiscalização estão a uniformização, a padronização e o nivelamento de informações quanto aos procedimentos de fiscalização da ANEEL, no intuito de promover um tratamento isonômico aos agentes quanto ao processo fiscalizatório e alcançar a adequação dos serviços de geração de energia elétrica no País, para que eles satisfaçam as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas. Corroborando com o princípio da transparência, neste Manual estão contextualizados, de maneira sucinta e progressiva, os procedimentos e ações adotados no processo de fiscalização dos serviços de geração de energia elétrica no País, legalmente atribuída à SFG. Partindo de um breve histórico da fiscalização da geração de energia elétrica brasileira no Capítulo 1, o Manual dispõe, no Capítulo 2, sobre o amparo legal que a SFG hoje detém para exercer esta competência. Caracterizando os principais objetivos e beneficiários com a fiscalização dos serviços de geração, o Capítulo 3 faz uma abordagem sucinta do Programa Qualidade do Serviço de Energia Elétrica e das principais penalidades referentes ao processo administrativo punitivo. O Capítulo 4 é dedicado às ações de fiscalização dos serviços de geração de energia elétrica brasileira adotadas pela SFG: obras em empreendimentos de geração; produção de energia elétrica; e fiscalização específica de encargos setoriais e programas governamentais, obrigações contratuais e agentes de operação de sistemas e comercialização do setor elétrico. Para tratar do planejamento interno, o Capítulo 5 aborda a inserção da área de fiscalização no PPA da ANEEL, que abrange um período de quatro anos e cuja meta principal é 10

o monitoramento de todo o parque gerador, seja à distância ou por meio de visita in loco, até a elaboração do respectivo plano de visitas. Explicando a fiscalização propriamente dita, o Capítulo 6 apresenta todo o procedimento de sua preparação, execução in loco, e acompanhamento e análise da manifestação do agente, a qual traz em seu bojo o acatamento e as ações que serão por ele implementadas para sanar ou regularizar as constatações listadas no relatório de fiscalização. Dentro deste tópico estão inclusas, também, orientações quanto ao processo administrativo punitivo. O planejamento interno contempla, além das atividades específicas de cada técnico na fiscalização da geração de energia elétrica, aquelas de caráter geral, necessárias ao funcionamento da área, tais como a gestão de convênios firmados junto às Agências Reguladoras Estaduais conveniadas e contratos de consultoria especializada, assuntos que são tratados nos Capítulos 7 e 8, respectivamente. Nos anexos integrantes deste Manual são apresentados modelos de ofício e de fax, rol de documentos básicos a serem solicitados aos agentes, previamente às fiscalizações, e modelos de fichas técnicas para os diferentes tipos de usinas de geração de energia elétrica que integram o parque gerador brasileiro. No que diz respeito aos aspectos formais dos processos de fiscalização, nos anexos são apresentados modelos de Relatório de Fiscalização e de documentos como AI, TA, TE, TI e TN, além de um fluxograma que sintetiza os procedimentos gerais para imposição de penalidades, conforme estabelecido na Resolução Normativa da ANEEL n° 63, de 12 de maio de 2004. Desses anexos, dois merecem destaque especial por tratarem, respectivamente, do arcabouço legal do Setor Elétrico e da descrição das principais constatações provenientes das ações de fiscalização dos serviços de geração. Por fim, vale destacar que o processo de fiscalização tem-se mostrado bastante dinâmico e desafiador, como o próprio universo das Agências Reguladoras, sublinhando com isso a necessidade da busca contínua da melhoria de métodos e procedimentos empregados nas atuais ações de fiscalização e, também, de subsídios para a concepção de novos tipos de ações no futuro.

11

1-

UM BREVE HISTÓRICO DA FISCALIZAÇÃO DA GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL

A regulamentação da fiscalização da produção de energia elétrica brasileira começou a ser delineada pelo art. 144 do Decreto nº 24.643, de 10 de julho de 1934, conhecido como Código de Águas. Num primeiro momento, os objetivos eram assegurar um serviço adequado, fixar tarifas razoáveis e garantir a estabilidade financeira das empresas. Além disso, em 1935, foi realizado o grande censo de instalações de geração de energia elétrica no País. Com o advento do Decreto nº 41.019, de 26 de fevereiro de 1957, estabeleceuse a base para a fiscalização técnica dos serviços de geração. Diversos artigos disciplinaram as normas técnicas relativas às instalações e serviços, à operação e conservação, às penalidades e à caducidade das concessões. De 1934 a 1996, a fiscalização foi realizada essencialmente com perfil contábil e levando em consideração questões isoladas da distribuição. Mesmo prevista em lei, na prática, a fiscalização dos serviços de geração não havia sido consolidada. Atualmente, a responsabilidade de planejar a expansão da geração de energia elétrica é tarefa do Governo Federal, sendo a fiscalização e regulação atribuição da ANEEL, desde que foi criada. As fiscalizações da produção de energia elétrica, do andamento das obras de novas usinas a serem inseridas no parque gerador nacional, bem como de encargos e programas setoriais governamentais, das obrigações contratuais e agentes de operação de sistemas e comercialização do setor elétrico são ações desempenhadas pela SFG. Apesar do pouco tempo de existência, a SFG implantou e promoveu uma profunda mudança nos métodos de fiscalização dos empreendimentos de geração de todo o País. Hoje, pela primeira vez em sua história, o Brasil tem a totalidade de suas usinas geradoras fiscalizadas pelo poder público. Um trabalho que começou em 1998, quando foram cadastradas as usinas geradoras de concessionárias de serviço público. A partir de então, passou-se aos autoprodutores e os produtores independentes de energia elétrica. Esta iniciativa pavimentou o caminho para a consolidação do acompanhamento da operação das usinas já existentes.

12

A partir de 1999, priorizou-se o acompanhamento da implantação de novas usinas que tiveram suas outorgas expedidas. O objetivo desse trabalho, uma das principais atividades da SFG, é verificar o cumprimento dos cronogramas das obras de novas usinas, bem como da adequação ao projeto básico e à legislação, e atuar, quando necessário, por meio de seu poder de polícia, no sentido de orientar e notificar para a correção de desvios, autuando os agentes que cometam irregularidades. O mecanismo de descentralização por meio da atuação de Agências Reguladoras Estaduais foi adotado pela ANEEL desde 1998 e visa, principalmente, aproximar as ações de regulação, fiscalização e mediação de consumidores, agentes regulados e da sociedade em geral, com agilidade do rito processual e adaptação às circunstâncias locais, o que corrobora para a celeridade na solução de conflitos. Em 2000, a ANEEL iniciou uma nova etapa de sua atividade de fiscalização, desenvolvendo o Diagnóstico dos Procedimentos de Operação e Manutenção em Centrais de Geração de Energia Elétrica. Trabalho pioneiro no País. Esse diagnóstico visa constatar as condições físicas e de operação e manutenção das usinas em funcionamento que são de grande porte ou que têm relevância estratégica na matriz energética brasileira. Desde então novos desafios surgiram, como a fiscalização da CCC, do ONS, e também, de programas governamentais como o PROINFA e o Programa de P&D do Setor Elétrico. Apesar de o PROINFA ter sido criado em 2002, os trabalhos da SFG para o assunto em epígrafe foram mais significativos a partir de 2004, quando a regulamentação do programa foi mais efetiva. A SFG tem disponibilizado vários dados para o MME e para outras áreas da ANEEL, colaborando para a regulamentação de tal Programa. Em 2004, com a criação de um grupo de trabalho, coordenado pela SFG, intensificou-se a fiscalização da CCC. Foram tomadas ações no sentido de elaborar um extrato com a legislação e os dispositivos regulamentares aplicáveis ao assunto, com o mapeamento das responsabilidades legalmente incumbidas à Eletrobrás, ao GTON, ao ONS13 e aos agentes beneficiados pela CCC ou quotistas dela, identificando algumas ações prioritárias a serem tomadas pela ANEEL correlatas a estes agentes.

13

Conforme Resolução Normativa da ANEEL nº 350, de 22 de dezembro de 1999, que foi revogada pela Resolução

Normativa da ANEEL nº 347, de 06 de janeiro de 2009.

13

Após a experiência com a fiscalização de projetos de P&D de algumas empresas em 2005 e 2006, a SFG, em 2007, desenvolveu uma metodologia própria de fiscalização para os projetos de P&D oriundos das organizações geradoras de energia elétrica cuja obrigação fora constituída em virtude da Lei nº 9.991, de 24 de julho de 2000, do art. 24 da Lei nº 10.438, de 26 de abril de 2002, e do art. 12 da Lei nº 10.848, de 15 de março de 2004. Tais institutos dizem que as empresas concessionárias ou permissionárias de serviço público de distribuição, geração ou transmissão de energia elétrica, assim como as autorizadas à produção independente de energia elétrica, exceto aquelas que geram energia exclusivamente a partir de pequenas centrais hidrelétricas, biomassa, cogeração qualificada, usinas eólicas ou solares, devem aplicar anualmente, um percentual mínimo de sua receita operacional líquida no Programa de P&D do Setor de Energia Elétrica, segundo regulamentos estabelecidos pela ANEEL. A SFG, a partir de 2007, iniciou um trabalho com o objetivo de aprofundar a técnica de auditoria dos sistemas e procedimentos técnicos do ONS. Para tanto, foi elaborado, pelas Superintendências afins da ANEEL, um manual do Programa Regular de Fiscalização do ONS, baseado em todos os módulos de seus Procedimentos de Rede14 e de outras atividades e obrigações constituídas em normativos expressos. Essa tem sido a rotina da área de fiscalização. Aprimorar-se cada vez mais no nível de exigências técnicas sobre a implantação, operação e conservação, contribuindo para a ampliação da capacidade instalada do parque gerador nacional e a detecção, prevenção e correção de problemas nos sistemas elétricos em funcionamento, o que, por certo, leva ao incremento da confiabilidade e disponibilidade energética, além de corroborar para o aperfeiçoamento constante dos procedimentos operacionais e de manutenção das geradoras.

14

Documentos de caráter normativo cuja previsão legal encontra-se na letra f do art. 13 da Lei nº 9.648, de 27 de

maio de 1998, elaborados pelo ONS e aprovados pela ANEEL, que definem os procedimentos e requisitos necessários à realização das atividades de planejamento da operação eletroenergética, administração da transmissão, programação e operação em tempo real no âmbito do SIN.

14

2-

AMPARO PARA AS ATIVIDADES DE FISCALIZAÇÃO DA SFG

Extrai-se da Constituição Federal de 1988, art. 175, que incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos, dispondo a lei sobre: o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão, os direitos dos usuários e a obrigação de manter serviço adequado. A Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, diz que tais concessões e permissões da prestação de serviços públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal sujeitar-se-ão à fiscalização pelo Poder Concedente responsável pela delegação, com a cooperação dos usuários. Incumbe à concessionária a execução do serviço concedido, cabendo-lhe responder por todos os prejuízos causados ao poder concedente, aos usuários ou a terceiros, sem que a fiscalização exercida pelo órgão competente exclua ou atenue essa responsabilidade. Cabe ao Poder Concedente regulamentar o serviço concedido e fiscalizar permanentemente a sua prestação, aplicar as penalidades regulamentares e contratuais, intervir na prestação do serviço, nos casos e condições previstos em lei, e, também, cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares do serviço e as cláusulas contratuais da concessão. No exercício da fiscalização, o Poder Concedente terá acesso aos dados concernentes à administração, contabilidade, recursos técnicos, econômicos e financeiros da concessionária, devendo a fiscalização do serviço ser feita por intermédio de órgão técnico do poder concedente ou por entidade com ele conveniada, e, periodicamente, conforme previsto em norma regulamentar, por comissão composta de representantes do poder concedente, da concessionária e dos usuários. A Lei nº 9.42715 instituiu a ANEEL com a finalidade de regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal, para a incumbência legal de, dentre outras

15

Lei 9.427, de 26 de dezembro de 1996.

15

atribuições, fiscalizar e aplicar multas administrativas, diretamente ou mediante convênios com órgãos estaduais, as concessões, as permissões e a prestação dos serviços de energia elétrica, bem como gerir os contratos correlatos. O Decreto nº 2.33516, de 06 de outubro de 1997, constituiu a estrutura regimental da ANEEL sob a forma de autarquia sob regime especial, com personalidade jurídica de direito público e autonomia patrimonial, administrativa e financeira, vinculada ao MME, o Poder Concedente, com sede e foro no Distrito Federal e prazo de duração indeterminado, nos termos da Lei nº 9.427, de 26 de dezembro de 1996. Com a publicação da Portaria do MME nº 349, de 28 de novembro de 1997 (com as alterações da Resolução Normativa da ANEEL nº 249, de 30 de janeiro de 2007, e da Resolução Normativa da ANEEL nº 116, de 29 de novembro de 2004), ficou aprovado o regimento interno da ANEEL, que especifica as atribuições de cada uma de suas Superintendências17. A administração da ANEEL é objeto de contrato de gestão, que deve ser firmado entre a Diretoria da Autarquia e o MME, nos termos do art. 7º da Lei nº 9.427/1996 e do art. 20 do Anexo I do Decreto nº 2.335/1997, em conformidade com o § 8º do art. 37 da Constituição. O contrato de gestão é um instrumento de controle da atuação administrativa da autarquia e da avaliação de seu desempenho. Assim, a avaliação do desempenho das metas propostas no contrato de gestão faz parte da PCA da ANEEL. No contrato firmado com o ministério supervisor são definidas as metas a serem atingidas, a compatibilidade dos planos anuais com o orçamento da entidade, os meios necessários à consecução, as medidas legais e administrativas a serem adotadas para assegurar maior autonomia de gestão orçamentária, financeira e administrativa, as penalidades aplicáveis em caso de descumprimento das metas, as condições de vigência, revisão, renovação e rescisão. A orientação estratégica do governo de consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado estabelece o megaobjetivo de crescimento com geração de trabalho, emprego e renda, ambientalmente sustentável e redutor das desigualdades regionais, e

16

O inciso XIV do art. 4 do Anexo I atribui à ANEEL a competência de fiscalizar a prestação dos serviços e

instalações de energia elétrica e aplicar as penalidades regulamentares e contratuais. 17

O inciso IX do art. 23 da Portaria do MME nº 349 define a atribuição específica para a SFG.

16

o desafio de impulsionar os investimentos de infra-estrutura de forma coordenada e sustentável, norteando a elaboração do PPA, direcionando-se, assim, a implementação das políticas setoriais. Para o setor de energia elétrica os objetivos setoriais são o de assegurar a expansão do sistema energético nacional, sustentado por um processo de planejamento coordenado pelo MME e adequado às orientações do governo e à realidade vigente, considerando os eventuais modelos setoriais, de forma a garantir o atendimento à demanda brasileira de insumos energéticos, no curto, médio e longo prazos, estimulando a diversificação da matriz energética, o equilíbrio econômico-financeiro, a justiça social e a sustentabilidade ambiental. Também é um objetivo setorial garantir o equilíbrio entre oferta e demanda, com a necessária qualidade, continuidade e confiabilidade do suprimento de energia elétrica em todo o território brasileiro, sob regras econômico-financeiras e políticas tarifárias adequadas, que permitam a atração e remuneração dos investimentos requeridos para a expansão, em condições justas. Dentro deste contexto, o CMSE, que foi constituído pelo Decreto nº 5.175, de 9 de agosto de 2004 e possui representantes da ANEEL, ANP, CCEE, EPE e ONS, desempenha a função precípua de acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade e segurança do suprimento eletroenergético em todo o território nacional. O programa de governo que está associado à ANEEL, Qualidade do Serviço de Energia Elétrica, visa propiciar condições para que o processo de concessão e autorização de novos empreendimentos de geração e transmissão de energia elétrica se dê de acordo com as necessidades apontadas pelos estudos de planejamento setorial, buscando o desenvolvimento sustentável da economia e o atendimento com qualidade da demanda de energia elétrica. Dando seqüência ao planejamento governamental, a ANEEL define os parâmetros para a construção do Planejamento Estratégico da Agência, a partir dos megaobjetivos e das diretrizes governamentais setoriais, tendo por bases de referência sua missão, valores, desafios e metas. As políticas e diretrizes do setor de energia elétrica são competência do Governo Federal, que se vale do assessoramento do CNPE, órgão criado por meio da Lei nº 9.478, de 06 de agosto de 1997.

17

No âmbito do gerenciamento dos programas e ações relacionados à ANEEL se desenvolve o Plano Gerencial ou Plano de Trabalho Anual, que apresenta o detalhamento e desdobramento das ações do PPA, de modo a proporcionar maior grau de visibilidade quanto ao conjunto de processos associados ao desenvolvimento da ação. O Plano Gerencial se norteia pela programação constante no Plano de Metas, focando a execução no exercício específico.

18

3-

CONTEXTUALIZAÇÃO DA FISCALIZAÇÃO DOS

SERVIÇOS DE ENERGIA ELÉTRICA BRASILEIRA

Entre as ações do programa Qualidade do Serviço de Energia Elétrica está a Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica, que tem por finalidade verificar o cumprimento das obrigações constituídas aos agentes nos atos de outorgas e em dispositivos regulamentares, visando garantir o atendimento a consumidores, em padrões de qualidade, prazo e segurança, compatíveis com os requisitos adequados à finalidade dos serviços. Tal ação tem por titulares a SFG, a SFE e a SFF. A ação de Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica contempla a atuação técnica junto aos agentes dos serviços de geração, atuação técnica e comercial junto aos agentes dos serviços de eletricidade – que abrangem os serviços de transmissão e distribuição – e a atuação sob os aspectos econômicos e financeiros junto aos agentes do setor. A ação fiscalizadora da Agência Reguladora, no que tange à exploração dos serviços de geração de energia elétrica, visa, primordialmente, à educação e orientação dos agentes deste segmento, à prevenção de condutas violadoras da lei e dos contratos e à descentralização de atividades complementares aos Estados, com os propósitos de 18:

a)

Instruir os agentes de geração quanto ao cumprimento de suas obrigações contratuais e regulamentares, prevenindo condutas que violem leis e o próprio contrato;

b)

Fazer cumprir os contratos, as normas e os regulamentos da exploração dos serviços e instalações de energia elétrica;

c)

Garantir o atendimento aos padrões de qualidade, prazo e segurança compatíveis com as necessidades regionais e específicas dos agentes de geração;

18

Decreto nº 2.335, de 06 de outubro de 1997, art. 16.

19

d)

Garantir o atendimento aos requisitos de quantidade, adequação e finalidade dos serviços e instalações de energia elétrica; e

e)

Subsidiar, com informações e dados necessários, a ação regulatória, visando à modernização do ambiente institucional de atuação da Agência Reguladora.

Desnecessário aqui tecer maiores comentários acerca da importância da energia elétrica para o País e de seu efeito multiplicador na economia; sendo assim, é dever do Poder Público garantir a prestação de serviços adequados aos seus usuários, ou seja, que satisfaçam as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, generalidade, cortesia na sua prestação, modicidade das tarifas e atualidade, que compreende a modernidade das técnicas, dos equipamentos e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço. Para sumarizar a relevância da fiscalização dos serviços de energia elétrica vale enfatizar que ela promove benefícios aos seguintes atores:

a)

Consumidores, pelo princípio de garantir a prestação de serviço dentro de padrões de qualidade, custo, prazo e segurança;

b)

Agentes de geração, transmissão e distribuição, pelo caráter educativo, no sentido de promover a regularidade das obrigações contratuais;

c)

Usuários da rede, pelo princípio de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade e qualidade do serviço de energia elétrica; e

d)

União, pela verificação do cumprimento das obrigações constituídas às concessionárias de geração, transmissão e distribuição, constantes dos contratos de concessão.

A ação fiscalizatória, de competência da ANEEL, em conformidade com as normas regulamentares e os respectivos contratos de concessão e atos autorizativos, poderá acarretar penalidades aos agentes delegados de instalações e serviços de energia elétrica, conforme dispõe o art. 2º da Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004. Tal ato dispõe, também, acerca da cumulatividade, do agravo ou atenuação delas. 20

A ANEEL orienta a execução de suas atividades finalísticas de forma a proporcionar condições favoráveis para que o desenvolvimento do mercado de energia elétrica ocorra com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade, observando, dentre outras, as seguintes diretrizes: prevenção de potenciais conflitos; regulação e fiscalização realizadas com o caráter de simplicidade e pautadas na livre concorrência entre os agentes, no atendimento às necessidades dos consumidores e no pleno acesso aos serviços de energia elétrica; criação de condições para a modicidade das tarifas, sem prejuízo da oferta e com ênfase na qualidade do serviço de energia elétrica; educação e informação dos agentes e demais envolvidos sobre as políticas, diretrizes e regulamentos do setor de energia elétrica; além da transparência e efetividade nas relações com a sociedade. A criação da ANEEL como autarquia especial teve por embasamento o contexto da Reforma Administrativa do Estado e foi concebida da premissa de se ter uma estrutura enxuta de pessoal, capaz de atender às competências que lhes foram delegadas, buscando a forma de descentralização e terceirização para atingir seus objetivos. Além da atuação da equipe técnica interna, a ação de fiscalização dos serviços de geração de energia elétrica conta com o apoio de Agências Reguladoras Estaduais conveniadas e com o suporte de consultoria especializada de prestação de serviços de fiscalização mediante contratação por inexigibilidade de licitação por meio da pré-qualificação do tipo Credenciamento, podendo se valer de outros modelos de assessoramento. Dessa forma, conforme a necessidade e sob a supervisão de técnicos da SFG, as empresas e instituições executam trabalhos de vistoria em campo ou em escritório. É importante mencionar que a ouvidoria da ANEEL recebe informações de consumidores, concessionárias, permissionários, autorizadas, produtores independentes, autoprodutores e entidades representativas da sociedade visando aprimorar a fiscalização do serviço, corrigir procedimentos dos agentes, melhorar os serviços próprios de cada Superintendência, bem como das Agências Reguladoras Estaduais conveniadas. Também faz parte do escopo dos trabalhos da ANEEL dirimir, no âmbito administrativo, as divergências entre concessionárias, permissionários, autorizadas, produtores independentes e autoprodutores, bem como entre esses agentes e seus consumidores.

21

4-

AS AÇÕES DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA BRASILEIRA

No tocante às fiscalizações realizadas pela SFG, podemos dividir os trabalhos em dois tipos básicos: (1) aqueles que resultam de monitoramento à distância, por meio da verificação da regularidade documental apresentada pelos agentes fiscalizados e (2) aqueles que resultam de inspeções físicas in loco nos empreendimentos e agentes correlacionados à geração de energia elétrica. Nas fiscalizações à distância os agentes regulados sofrem acompanhamento contínuo de suas ações e são periodicamente questionados pela fiscalização quanto aos assuntos de sua competência. O monitoramento à distância dos serviços de geração é amparado, no SIN, por indicadores e outras informações constantes dos relatórios do ONS e, no Sistema Isolado, tanto em relatórios do GTON quanto naqueles enviados periodicamente para a Agência Reguladora. Compreendendo ações e atos de outorga que antecedem ao início das obras de implantação de novos empreendimentos de geração, o monitoramento à distância é conduzido a partir da sede da Agência Reguladora e pode ter tanto caráter periódico quanto eventual ou emergencial, de acordo com sua motivação. A fiscalização dos serviços de geração de energia elétrica brasileira in loco consiste em inspeções na sede de agentes do setor e, também, em usinas nas fases de implantação, reestruturação de sua planta e operação. Tem por objetivo analisar a aderência dos procedimentos de operação, manutenção, conservação e segurança operacional à legislação e normas vigentes. No caso de fiscalizações in loco nas instalações em implantação ou alteração na planta, verifica-se o cumprimento do cronograma contratual de implantação do empreendimento, visando aferir a data de sua entrada em operação e subsidiar a tomada de decisões pela Diretoria da Agência Reguladora e as ações dos órgãos de planejamento do Setor Elétrico. Para as instalações em operação comercial são identificadas as constatações, que dizem respeito, basicamente, aos seguintes itens: (a) legalidade do empreendimento

22

perante a Administração Pública (cumprimento de normas e regulamentos setoriais); (b) segurança das instalações, dos seus operadores e da comunidade local; (c) desempenho técnico (garantia da confiabilidade e da continuidade do fornecimento de energia); (d) eficiência energética (máxima qualidade com menor custo para os consumidores) e; (e) conservação dos bens e instalações (que serão revertidas para a União ao final do período de concessão). O § 2º do art. 2º da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, veda aos agentes da fiscalização a renúncia total ou parcial de seus poderes ou competências quando identificada alguma não conformidade, devendo fazê-la constar nos autos do respectivo processo administrativo. Além disso, ficam obrigados a adotar as ações necessárias para que o agente fiscalizado proceda ao seu saneamento. As matérias veiculadas pela mídia, principalmente pelos veículos de comunicação locais, são usadas como fonte subsidiária de informações para:

a)

Identificar interrupções ou desativações não autorizadas;

b)

Detectar repotenciações não autorizadas;

c)

Tomar conhecimento de ocorrências e problemas pontuais que motivem ações fiscalizatórias específicas; e

d)

Comprovar a energia efetivamente gerada pelos agentes.

A verificação do cumprimento dos contratos de concessão e atos de autorização, normalmente, tem caráter periódico, a exceção de denúncia ou demanda emergencial, e permeia todas as ações de fiscalização. Esta atividade tem o objetivo de confirmar o cumprimento dos compromissos estabelecidos em editais de licitação da concessão, editais de privatização das empresas, contratos de concessão e eventuais aditivos, especialmente quanto a datas e prazos de cumprimento e, também, no que diz respeito ao que se segue:

a)

Condições e níveis de qualidade exigidos para a prestação do serviço;

b)

Conservação de bens e instalações;

c)

Investimentos em programas de P&D; e 23

d)

Aumento da capacidade instalada e, consequentemente, da oferta de energia ao mercado atendido.

Para fins de organização e planejamento da área de fiscalização dos serviços de geração, a ação fiscalizadora dos serviços de geração de energia elétrica pode ser desdobrada em três principais, como mostra a figura a seguir.

4.1 -

FISCALIZAÇÃO

DE

OBRAS

DE

EMPREENDIMENTOS

DE

GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA

Face à publicação de ato do Poder Concedente outorgando a um agente econômico o direito de implantar e explorar um empreendimento de geração de energia elétrica inicia-se o processo de fiscalização, com intuito de averiguar as ações desenvolvidas pelo empreendedor no sentido de atender sua obrigação de cumprir e fazer cumprir as normas legais e regulamentares, bem como as exigências presentes nos contratos de concessão ou atos autorizativos.

24

O acompanhamento da expansão da oferta de geração de energia elétrica abrange todos os empreendimentos em implantação no território nacional, independente da fonte de energia, ocorrendo com o monitoramento antes e após o início das obras. Além disso, as alterações das características de uma usina já em fase de operação, especialmente aquelas referentes à ampliação da potência instalada, também são objeto dessa ação de fiscalização. Diante daqueles empreendimentos que não tiveram suas obras de implantação iniciadas, a SFG atua no sentido de apurar se o titular da concessão ou ato autorizativo está desenvolvendo todas as tratativas necessárias para viabilizar, conforme previsto no cronograma de implantação estabelecido no ato de outorga do Poder Concedente, o início das obras civis da central geradora de energia elétrica. Nessa verificação são utilizados os dados presentes de relatórios periodicamente encaminhados à ANEEL, cujo envio se configura como uma obrigação, haja vista o dever do agente de geração de prestar todas as informações relativas ao andamento do empreendimento. Adicionalmente, cabe ressaltar que tais relatórios devem ser protocolados na Agência Reguladora em questão nos prazos e formas definidos pela SFG. Por meio dos supracitados relatórios devem ser apresentadas, dentre outras, informações correlacionadas aos seguintes temas: licenciamento ambiental, contratação do fornecimento de serviços e equipamentos, assinatura dos contratos de conexão e uso dos sistemas de distribuição ou transmissão, condições de financiamento e contratos de compra e venda de energia. Tais medidas visam constatar o cumprimento do cronograma de execução dos empreendimentos em implantação ou com ampliação ou redução em sua planta. Após o início das obras civis do empreendimento, as ações de fiscalização têm como principal objetivo verificar e avaliar o progresso das atividades concernentes à construção, montagem e comissionamento da usina e, a seguir, da entrada em operação comercial, nos termos da regulamentação da ANEEL19. Ademais, tais ações contemplam aspectos legais, regulamentares e de segurança, assim como a verificação do cumprimento das recomendações e determinações estabelecidas em relatórios de fiscalização referentes a inspeções anteriores, buscando subsidiar as decisões da Agência Reguladora. Durante o período de implantação são realizadas inspeções in loco, obedecendo a uma periodicidade definida com base em diversos critérios como, por exemplo, potência a ser

19

Resolução Normativa da ANEEL nº 433, de 26 de agosto de 2003.

25

instalada, cronograma, qualificação do agente de geração e fase de execução das obras, o que não impede fiscalizações em caráter emergencial, com vistas a realizar diligência para obtenção de informações que irão subsidiar as ações da Agência Reguladora ou apurar fatos relacionados a ocorrências no transcorrer desse estágio da usina. Vale acrescentar que empreendimentos em construção sem outorga para implantação e exploração de geração de energia elétrica também são passíveis de fiscalização, sendo dadas, quanto ao processo administrativo punitivo, as tratativas constantes na Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004. A SFG realiza, com o apoio das Agências Reguladoras Estaduais, consultorias e universidades, acompanhamento contínuo e rigoroso do andamento da implantação de novas geradoras. Hoje, por meio de relatórios mensais disponíveis no sítio da ANEEL20, a sociedade tem condições de conhecer a situação de cada empreendimento de geração outorgado no País. Esse trabalho funciona como importante instrumento de auxílio ao planejamento setorial, uma vez que permite o conhecimento da real evolução da oferta de energia para atendimento ao mercado.

4.2 -

FISCALIZAÇÃO DA PRODUÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA

A fiscalização da produção de energia elétrica, que se dá ou no SIN ou no Sistema Isolado, se subdivide em dois procedimentos distintos, a saber:

1º)

Fiscalização de Operação de Usinas Geradoras; e,

2º)

Fiscalização de Diagnóstico dos Procedimentos de Operação e Manutenção de Usinas Geradoras.

Atualmente, o SIN é composto por mais de 95% da capacidade da produção de energia elétrica do País. Neste mercado atuam empresas estatais (federais e estaduais) e

20

Acesso à internet pelo endereço eletrônico www.aneel.gov.br.

26

privadas, que exploram a geração (por meio de diversas fontes), a transmissão, distribuição e comercialização da energia elétrica, recebendo outorgas como concessionárias, permissionárias e autorizadas, sob diversas figuras jurídicas (autoprodutor, produtor independente, serviço público). Toda a energia produzida é então consumida por dois tipos de consumidores finais, os consumidores livres e os cativos. Com tamanho e características que permitem considerá-lo único em âmbito mundial, o sistema de produção e transmissão de energia elétrica do Brasil é um sistema hidrotérmico de grande porte. Para minimizar os efeitos da produção variável de energia elétrica, dado que a matriz energética brasileira é formada, essencialmente, por usinas hidrelétricas, em grande parte localizadas longe dos centros consumidores e com dependência do regime pluviométrico regional, criou-se o SIN. Formado pelas empresas das regiões Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste e parte da região Norte, o SIN permite às diferentes regiões transmitirem energia entre si, sendo, neste sistema, o ONS responsável pela coordenação e controle da operação das instalações de geração e transmissão de energia elétrica. Os Sistemas Isolados brasileiros, que não estão conectados ao SIN, são predominantemente térmicos e atendem os Estados do Amazonas, Roraima, Acre, Amapá e Rondônia, além de parte do Mato Grosso e Pará, bem como Fernando de Noronha (PE) e a comunidade de Batavo, em Balsas (MA), representando apenas pouco mais de 3% da capacidade de produção de eletricidade no País e o atendimento a uma área aproximada de 45% do território, com cerca de 1,2 milhão de consumidores21. É relevante, também, o fato de a região amazônica brasileira ter um grande número de pequenas unidades geradoras a óleo diesel e dificuldade logística acentuada no abastecimento de energia elétrica. Ciente da complexidade e da função social dos Sistemas Isolados, o Estado sempre avocou a coordenação do planejamento e da operação destes Sistemas, bem como a fiscalização do seu fiel cumprimento. Neste contexto, há que se registrar o papel do GTON,

21Fonte:

ELETROBRÁS. Ver o sítio www.eletrobras.gov.br.

27

coordenado pela ELETROBRÁS e composto por representantes de empresas públicas e privadas, no planejamento e acompanhamento da expansão e da operação no Sistema Isolado.

4.2.1 -

Fiscalização de Operação de Usinas Geradoras

A fiscalização de operação tem por objetivo acompanhar as condições de conservação, operação e segurança nas usinas geradoras de energia elétrica brasileiras de menor porte ou de pequena relevância estratégica, bem como atualizar os principais dados da referida usina (licenças, contratos, ficha técnica e outros). O procedimento de fiscalização nestas usinas é mais simplificado se comparado com o procedimento adotado para a fiscalização de diagnóstico. Deve ser destacado que é meta prioritária da SFG fiscalizar todas as usinas do SIN em operação do parque gerador do País a cada quatro anos. Portanto, são fiscalizadas, em média, 25% das usinas em operação destinadas ao serviço público, produção independente e autoprodução ao ano. Em todas as fiscalizações da SFG nos empreendimentos de geração são verificados: a licença ambiental de operação e o laudo do corpo de bombeiros vigentes; a outorga de água em vigor e os combustíveis utilizados (no caso de UTEs); diagrama unifilar e ficha técnica atuais; e o histórico da geração de energia elétrica. Além destes, outros itens são objeto de análise: cumprimento da Resolução Normativa da ANEEL nº 396, de 4 de dezembro de 1998; procedimentos e equipamentos utilizados para recebimento e armazenamento de combustíveis (no caso do sistema isolado); existência de banco de baterias e de gerador de emergência; sistemas de proteção contra incêndio; limpeza, organização, sinalização de segurança e conservação das estruturas e dos equipamentos da casa de força; identificação dos painéis de comando, dos sistemas de proteção e de controle, das turbinas, dos geradores e de outros equipamentos; manuais de operação e de manutenção; geração de energia elétrica instantânea; quantitativo e formação da equipe de profissionais; existência de registro de ocorrência e boletim diário de operação; conservação, limpeza, sistema de medição, segurança (aterramento, cerca de proteção, sinalização e outros) e demais características técnicas da

28

subestação (exemplo: número de transformadores e potência em kVA); além das características técnicas da linha de transmissão de interesse restrito. Na fiscalização de operação, quando aplicável, também são verificados alguns tipos específicos de contratos como CCDs, CUSDs, CCTs, CUSTs, bem como os contratos de venda de energia. Além disso, a SFG, por fiscalização própria ou por convênio com Agências Reguladoras Estaduais, poderá, também, verificar as normas e os contratos de concessão, exigir relatórios ou laudos que atestem as condições de conservação e de segurança (exemplo: laudo de avaliação das condições de segurança das estruturas civis), bem como agirá sempre que houver indícios do comprometimento dessas condições (em caso de fissuras na estruturas civis, danos na isolação de equipamentos elétricos, etc.).

4.2.2 -

Fiscalização de Diagnóstico dos Procedimentos de Operação e

Manutenção de Usinas Geradoras

O diagnóstico tem como objetivo verificar as condições de operação e manutenção das usinas de geração de energia elétrica de grande porte ou alta relevância estratégica identificando possíveis não conformidades e avaliando suas conseqüências, com ênfase para os pontos fracos e fortes do empreendimento. Por meio do relatório de fiscalização de diagnóstico, determina-se aos agentes medidas corretivas e, quando aplicável, recomendamse melhorias em seus processos e instalações, com vistas a garantir as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade e qualidade do fornecimento de energia. Após diversos anos de Fiscalização de Diagnóstico, verificou-se que este processo acaba refletindo na melhor utilização dos recursos hídricos e térmicos, produzindo benefícios tanto para os agentes como para os consumidores. Uma exploração coordenada de tais recursos garante maior disponibilidade e confiabilidade no suprimento da eletricidade com redução de custos para os consumidores. A Fiscalização de Diagnóstico consiste na vistoria em campo das instalações das usinas geradoras de eletricidade e contempla a verificação das obrigações constituídas nos atos de outorga; os aspectos regulamentares de segurança e os relativos ao desempenho técnico-

29

operacional; e, também, a verificação do cumprimento das recomendações e determinações estabelecidas nos relatórios de fiscalização anteriormente emitidos pela SFG. A vistoria in loco e a coleta de dados em usinas para a realização de diagnóstico, em casos de emergência, são motivadas por conflito ou ocorrência grave na exploração do serviço de geração de energia elétrica que tenha contribuído para a degradação da qualidade e da continuidade desses serviços, acidente sério ou, ainda, risco para a segurança de pessoas, das instalações ou do meio ambiente. A coleta de dados que subsidiam os trabalhos de fiscalização de operação e manutenção da SFG é fundamental para a tomada de decisões quanto à conservação de bens e instalações de usinas geradoras. A ausência deste procedimento impossibilita detectar e notificar os agentes que negligenciem a manutenção ou adotem práticas inadequadas, além do risco de má gestão e conservação das estruturas civis, podendo ocasionar conseqüências indesejáveis para a segurança e confiabilidade do sistema elétrico nacional, tanto para os aspectos sócioeconômicos quanto ambientais. São exemplos de ocorrências graves: rompimento de barragens, galgamento das estruturas vertentes, inundação da casa de força, danificação dos equipamentos hidromecânicos, elétricos, mecânicos e termodinâmicos, emissão excessiva de gases tóxicos no meio ambiente, má gestão dos reservatórios e de seu entorno, com possível interrupção de atividades e fornecimento de energia no SIN, e acidentes com seres humanos. A Fiscalização de Diagnóstico analisa os procedimentos de operação e manutenção das empresas de geração de energia elétrica no Brasil, de forma clara e objetiva, apontando suas deficiências e potencialidades. A metodologia de coleta de dados está sistematizada em manual de procedimentos específico e em formulário próprio desenvolvido para aquisição de dados que contém todos os itens a serem analisados. Tal formulário foi estruturado contemplando áreas fundamentais, com desdobramentos diversos, perfazendo cerca de 280 registros relativos à operação e manutenção de usinas. A metodologia aplica-se a usinas em funcionamento e visa garantir o bom desempenho técnico das mesmas, mitigar a indisponibilidade de geração de energia elétrica e, com atuação preventiva, minimizar a ocorrência de falhas. A lista de verificação do diagnóstico dos procedimentos de operação e manutenção em usinas geradoras de energia elétrica foi estruturada contemplando, no mínimo, oito tópicos fundamentais:

30

4.3 -

a)

Segurança patrimonial;

b)

Comunicação com os centros de operação;

c)

Controle da central;

d)

Gestão da manutenção;

e)

Recursos humanos;

f)

Conservação e ergonomia;

g)

Instruções; e

h)

Manual de operação.

FISCALIZAÇÃO ESPECÍFICA DE ENCARGOS SETORIAIS E

PROGRAMAS AGENTES

GOVERNAMENTAIS,

DE

OPERAÇÃO

DO

OBRIGAÇÕES SISTEMA

CONTRATUAIS

E

INTERLIGADO

E

COMERCIALIZAÇÃO NO SETOR ELÉTRICO

4.3.1 -

Encargos Setoriais e Programas Governamentais

A SFG fiscaliza diversos encargos setoriais e programas governamentais relacionados ao setor de energia elétrica. A seguir, são apresentados os principais deles. Vale dizer que, em virtude de alterações legislativas ou interesses de governo, poderão surgir novos focos de fiscalização ou a supressão dos objetos ora existentes.

A - CCC

O subsídio ao consumo de consumo de combustíveis no Brasil foi estabelecido desde a Lei nº 5.899, de 5 de julho de 1973, inciso III, art. 13, que dispõe sobre o rateio entre todas as empresas concessionárias das vantagens e do ônus decorrentes do consumo dos

31

combustíveis fósseis para atender às necessidades do SIN ou por imposição do interesse, de acordo com critérios estabelecidos pelo Poder Executivo. Em 1990, por meio da Portaria do Ministério da Infra-estrutura nº 895, de 29 de novembro de 1990, foi criado o GTON, coordenado pela ELETROBRÁS, no âmbito dos sistemas elétricos isolados da Região Norte e de regiões vizinhas, com a finalidade de apoiar as atividades relativas à operação e manutenção dos sistemas de geração, transmissão e distribuição, bem como de utilização e comercialização de energia elétrica, com vistas a melhorar as condições de suprimento e reduzir o custo de geração nesses sistemas elétricos. O Decreto nº 774, de 18 de março de 1993, que regulamenta a Lei nº 8.631, de 4 de março de 1993, prescreve as providências sobre o rateio do custo de consumo de combustíveis fósseis e a composição das reservas financeiras para cobertura deste subsídio, que abrange a totalidade dos concessionários distribuidores de energia elétrica. Desde sua vigência, grande parte da capacidade instalada de geração termelétrica nacional passou a usufruir dos recursos da CCC. O mesmo Decreto também desdobrou a CCC em três subcontas: CCC Sul/Sudeste/Centro-Oeste (CCC-S/SE/CO), CCC Norte/Nordeste (CCC-N/NE) e CCC dos Sistemas Isolados (CCC-ISOL). Em função da evolução do mercado e de diretrizes governamentais, o arcabouço legal foi sendo alterado. A abrangência do benefício do subsídio foi reduzida gradativamente, sendo mantido este auxílio apenas para os sistemas isolados, pelo prazo de 20 anos, a contar da publicação da Lei nº 10.438/2002. Neste processo, a ANEEL, desde sua criação, atua na regulamentação e na fiscalização dos agentes relacionados à gestão e utilização dos recursos, as quais deverão conter mecanismos que induzam à eficiência econômica e energética, à valorização do meio ambiente e à utilização de recursos energéticos locais, no intuito de, ao término do prazo estabelecido, atingir a sustentabilidade econômica da geração de energia elétrica nestes sistemas.

32

A.1 - A Fiscalização do Reembolso de Combustíveis pela CCC

A ELETROBRÁS22 tem a seu cargo, dentre outras atribuições, a coordenação do GTON23 e a elaboração do PAC, o qual deve ser submetido até o dia 31 de outubro de cada ano à homologação da ANEEL24, que editará resolução determinando as quotas mensais a serem recolhidas à CCC, os montantes de combustíveis a serem reembolsados pela ELETROBRÁS25, bem como as parcelas de parte do custo de empreendimentos que serão pagos por esta aos agentes que se sub-rogarem nos benefícios da CCC26. Os agentes de distribuição e transmissão que atendem consumidores finais recolhem da tarifa, mensalmente, um valor equivalente a sua cota (proporcional ao mercado atendido por cada empresa). Esse fundo é administrado pela ELETROBRÁS, sendo seu valor anual definido pela ANEEL. Além das atribuições supramencionadas e de outras estabelecidas na legislação aplicável, a ELETROBRÁS deverá: a)

Comunicar mensalmente à ANEEL o eventual inadimplemento de agentes no recolhimento das quotas mensais da CCC27;

b)

Revisar, a seu critério, os custos dos combustíveis caso ocorra variação significativa em seus preços28, submetendo o PAC a uma nova homologação da ANEEL;

c)

Considerar as variações da geração termelétrica prevista que representem alteração do orçamento anual da CCC e enviar o Plano de

22

Decreto nº 774, de 18 de março de 1993, arts. 24 e 25, e Resolução Normativa da ANEEL nº 347, de 06 de

janeiro de 2009, arts. 22 a 28. 23

Portaria MINFRA nº 895, de 29 de novembro de 1990, II.

24

Resolução Normativa da ANEEL nº 347/2009, art. 8.

25

Resolução Normativa da ANEEL nº 347/2009, art. 10, caput e parágrafo único.

26

Lei nº 9.648/1998, art. 11, § 4º; Resolução Normativa da ANEEL nº 347/2009, art. 6, inciso VI; e Resolução

Normativa da ANEEL n° 146, de 14 de fevereiro de 2005. 27

Decreto nº 774/1993, art. 32, § 1º.

28

Resolução Normativa da ANEEL nº 347/2009, art. 9, inciso I.

33

Operação e o PAC à ANEEL para homologação do novo valor anual, na forma de revisão global29; d)

Revisar, mensalmente, os programas de produção de energia elétrica, por UTE, e as quantidades de combustíveis que a concessionária ou autorizada poderá consumir no mês subseqüente30; e

e)

Suspender o pagamento das parcelas da sub-rogação da CCC do sistema isolado à central geradora que incorrer em indisponibilidade da geração por 15 ou mais dias, independentemente do motivo que a tenha provocado31.

No que diz respeito ao planejamento da operação das usinas dos Sistemas Isolados e sua verificação, a fiscalização da CCC é executada tanto por intermédio dos relatórios disponibilizados pelo GTON e pela ELETROBRÁS quanto pelo acompanhamento de reuniões mensais do PMO do GTON, conduzidas pelo primeiro, onde são previstas as situações de operação dos respectivos sistemas, bem como verificados os montantes de energia previstos em comparação com aqueles efetivamente gerados e os quantitativos de combustíveis consumidos e a serem utilizados, em conformidade com o PAC. Quando encontradas inconsistências ou indícios de irregularidades, nos relatórios ou nas informações obtidas nessas reuniões, a fiscalização desdobrar-se-á em ações específicas, tais como: levantamento de dados, junto à ANEEL ou à respectiva Agência Reguladora Estadual, nos processos de fiscalização das usinas em foco e fiscalizações in loco nessas usinas, fazendo solicitações de esclarecimento aos agentes. As fiscalizações in loco, conduzidas diretamente pela ANEEL ou pelas Agências Reguladoras Estaduais conveniadas, são a principal forma de fiscalizar o uso final dos recursos da CCC destinados ao reembolso de combustíveis, para o atendimento à geração termelétrica das comunidades do sistema isolado, em observância aos critérios de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade e qualidade do fornecimento de energia,

29

Resolução Normativa da ANEEL nº 347/2009, art. 9. Inciso II.

30

Resolução Normativa da ANEEL nº 347/2009, art. 9, § 2º.

31

Resolução Normativa da ANEEL nº 146/2005, art. 13.

34

aplicáveis a cada concessionária, de acordo com os critérios definidos nos regulamentos específicos.

A.2 - A Fiscalização dos Empreendimentos Sub-rogados na CCC

A reestruturação do setor elétrico brasileiro introduziu novos conceitos de competição na geração de energia elétrica. A ampliação de exigências voltadas para a sustentabilidade dos meios de geração em termos técnicos e ambientais – relacionadas com a redução de emissões de gases de efeito estufa para a atmosfera – e a necessidade de universalizar o suprimento de energia elétrica para a população brasileira, motivaram a criação de incentivos ao desenvolvimento de alternativas de geração de energia elétrica a partir de fontes renováveis. A sub-rogação dos recursos da CCC para empreendimentos de geração a partir dessas fontes favorece a substituição do consumo de combustíveis fósseis na geração de energia elétrica. Poderão se sub-rogar nos benefícios da CCC, nos termos da legislação aplicável32, empreendimentos que substituam a geração termelétrica que utilize derivado de petróleo, desloquem sua operação para atender ao incremento do mercado, ou promovam a redução do dispêndio atual ou futuro da CCC dos sistemas isolados. São eles, a saber: a)

PCHs;

b)

Geradores de energia elétrica a partir de fontes eólicas, solar, biomassa ou gás natural e sistema de transmissão ou distribuição associado;

c)

Transmissores ou distribuidores de energia elétrica;

d)

Transportadores de gás, na proporção de sua utilização para fins de geração de energia elétrica;

e)

Empreendimentos com projeto de eficientização de UTE ou troca de combustível;

f)

UHEs com concessão já outorgada, a serem implantadas inteiramente em sistema elétrico isolado, que substituam a geração termelétrica que utilize

32

Lei nº 9.648/1998, art. 11, § 4º, regulamentado pela Resolução Normativa da ANEEL nº 146/2005.

35

derivados de petróleo, com teto de 120 MW médios para o somatório de todos os empreendimentos desse tipo sub-rogados; e g)

Outros empreendimentos que representem redução do dispêndio da CCC nos sistemas isolados.

Os benefícios a que tiver direito o investidor serão pagos mensalmente, sendo a primeira parcela paga no mês subseqüente à entrada em operação comercial do empreendimento ou da autorização do benefício, o que ocorrer por último, tendo como referência o valor do investimento que foi auditado e aprovado pela ANEEL33. Além das averiguações pertinentes a uma fiscalização de obras, para confirmar se as instalações da usina correspondem, física e economicamente, à relação de custos apresentados à ANEEL para sub-rogação dos benefícios da CCC, a área de fiscalização técnica deverá se articular com a fiscalização econômica e financeira. A primeira procederá à análise técnica dos bens e instalações, verificando se corresponde quantitativa e qualitativamente à relação apresentada, enquanto a última fará a verificação contábil desses bens. O objetivo é confirmar a adequação dos custos que estão sendo reembolsados, bem como se houve alguma redução de custos pelo empreendedor, o que, caso se confirme, implicará em revisão de valores. Cabe dizer, também, que a Resolução Normativa da ANEEL nº 335, de 28 de outubro de 2008, estabeleceu os limites mínimos para o repasse dos custos com aquisição de energia elétrica às tarifas dos consumidores finais localizados nos Sistemas Isolados e a Resolução Normativa da ANEEL nº 350, de 21 de janeiro de 2009, estabeleceu limites de consumo específico de combustíveis para usinas termelétricas beneficiárias da CCC nos sistemas isolados.

33

Resolução Normativa da ANEEL nº 146/2005, art. 4. O cálculo dos valores observará os termos expressos nos

parágrafos do art. 4 e será feito de acordo com a fórmula que consta nos arts. 9 e 10.

36

B - P&D

As concessionárias de geração e empresas autorizadas à produção independente de energia elétrica estão obrigadas por lei34 a aplicar, anualmente, o montante de, no mínimo, 1% de sua receita operacional líquida no programa de P&D do setor elétrico. Estão isentas dessa obrigatoriedade as empresas que geram energia exclusivamente a partir de instalações eólica, solar, biomassa, PCHs e cogeração qualificada. Desses recursos, 40% devem ser aplicados em projetos de P&D segundo regulamentos estabelecidos pela ANEEL35, 36. Para os projetos iniciados antes de 2008, a fiscalização da execução desses programas tem por objetivo verificar os seguintes aspectos:

a)

O cumprimento das metas físicas e financeiras conferidas aos agentes, conforme previsto no projeto aprovado pela ANEEL;

b)

A metodologia empregada, equipe técnica envolvida e resultados obtidos;

c)

A transferência e difusão tecnológica dos resultados obtidos no projeto de P&D nas atividades de geração do agente; e

d)

Fatores que estão prejudicando ou possam a vir a prejudicar a execução do projeto de P&D.

Assim como nas demais, a fiscalização destes projetos dar-se-á por meio de atividades de campo ou escritório, realizadas diretamente pela ANEEL ou por Agência

34

Lei nº 9.991, de 24 de julho de 2000, art. 2º.

35

Lei nº 9.991/2000, 4º, II.

36

A Resolução Normativa da ANEEL nº 502, de 26 de novembro de 2001, aprovou o Manual dos Programas de

Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico do Setor Elétrico Brasileiro – versão 2001. A Resolução Normativa da ANEEL nº 219, de 11 de abril de 2006, aprovou o Manual do Programa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico do Setor de Energia Elétrica – Versão 2006. A Resolução Normativa da ANEEL nº 316, de 13 de maio de 2008, aprovou o Manual do Programa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico do Setor de Energia Elétrica - Versão 2008.

37

Reguladora Estadual conveniada, podendo contar com a consultoria de empresas especializadas, contratadas por licitação ou por intermédio da pré-qualificação do tipo Credenciamento, para verificar a efetiva execução pelos agentes do que foi previsto nos contratos de P&D aprovado pela ANEEL. Com a Resolução Normativa da ANEEL nº 316, de 13 de maio de 2008, foi aprovada a versão 2008 do Manual do Programa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico do Setor de Energia Elétrica. Desde então, os projetos submetidos à ANEEL a partir do ciclo 2007/2008 que não forem a continuação de projetos plurianuais devem seguir as novas diretrizes para elaboração, envio, avaliação inicial e final, fiscalização e encerramento dos respectivos projetos, bem como para a partilha das receitas provenientes da comercialização de seus resultados, assim como a base de cálculo dos respectivos recursos. A fiscalização dos projetos de P&D tem como objetivos: verificar o cumprimento das aplicações mínimas exigidas em Lei, observando a metodologia empregada, a composição da equipe técnica envolvida e os resultados atingidos; identificar fatores que possam ter prejudicado a execução dos projetos de P&D, caso declarado em Relatório Final; analisar o Relatório de Auditoria Contábil e Financeira; e informar à Superintendência da ANEEL responsável pela avaliação do projeto o resultado do processo de fiscalização e o investimento a ser reconhecido no Programa de P&D da empresa, dentre os gastos realizados. A ANEEL realizará a fiscalização dos projetos de P&D aprovados, sendo que os projetos de P&D reprovados terão seus custos totalmente glosados, não sendo reconhecido nenhum gasto realizado como investimento em P&D pela ANEEL. Todos os comprovantes de gastos realizados durante a execução do projeto devem ser mantidos até o arquivamento do processo pela ANEEL, a ocorrer após a fiscalização. Todo o processo de fiscalização dos projetos de P&D vigentes estão consubstanciados nos manuais próprios de P&D, disponíveis no sítio da ANEEL.

C - PROINFA

O PROINFA foi criado pela Lei 10.438/2002 e revisado pela Lei 10.762, de 11 de novembro de 2003, que assegurou participação de um maior número de Estados no

38

programa, incentivou a indústria nacional e excluiu os consumidores de baixa renda do pagamento do rateio da compra da nova energia. Os critérios de regionalização previstos na Lei 10.762/2003 estabeleceram um limite de contratação, por Estado, de 20% da potência total oriunda das fontes eólica e de biomassa, além de 15% da advinda de PCHs, o que possibilitou a todos os Estados com projetos aprovados e licenciamento mais antigo a oportunidade de participarem do programa. Para sua viabilidade, o PROINFA é subsidiado por um programa de fomento a investimentos em fontes alternativas de energia elétrica e, também, com contratos de compra de energia de longo prazo firmados pela ELETROBRÁS com os empreendedores por até 20 anos. Eles asseguram uma receita mínima de 70% da energia contratada durante o período de financiamento e proteção integral quanto aos riscos de exposição do mercado de curto prazo. O PROINFA é um instrumento de complementaridade à geração de energia elétrica. Na região Nordeste, devido ao período de chuvas ser inverso ao dos ventos, a energia eólica é usada suplementarmente à energia elétrica gerada por meio hidráulico. O mesmo ocorre nas regiões Sul e Sudeste com o uso da biomassa, cujas safras propícias à geração de energia elétrica (cana-de-açúcar e arroz, por exemplo) ocorrem em período diferente do chuvoso. Quando todas as usinas do PROINFA forem liberadas a operar comercialmente pela SFG, espera-se agregar cerca de 3.300 MW ao parque gerador de energia elétrica nacional a partir de fontes alternativas renováveis. Anualmente, o PAP tem por objetivo principal acompanhar a geração de energia destas usinas, a fim de que sejam disponibilizados os recursos financeiros aos empreendedores quando da operação comercial. A SFG acompanha as obras dos empreendimentos habilitados e selecionados no PROINFA, conforme os procedimentos padrões de fiscalização de usinas. Além dos procedimentos de praxe, pontos específicos do programa são objeto de verificação in loco, tal como a energia de referência e o índice de nacionalização dos equipamentos e serviços, que estabelece, na primeira etapa do PROINFA, um percentual mínimo de 60% de nacionalização dos equipamentos e serviços utilizados na construção e operação das usinas, objetivando fomentar a indústria brasileira.

39

4.3.2 -

Obrigações Contratuais

Dentre as atividades de fiscalização realizadas pela ANEEL está a verificação do cumprimento das cláusulas pactuadas nos contratos de concessão e atos autorizativos. No caso de concessão, o enfoque da fiscalização também se direciona para a manutenção dos bens e instalações vinculados ao contrato que serão revertidos à União, ao final do prazo de concessão, em condições estabelecidas em cláusulas contratuais. A fiscalização da ANEEL na área de geração de energia elétrica compreende as diversas modalidades de geração, sendo a maior parte das usinas de fontes hidráulica e térmica. As atividades de fiscalização das estruturas civis têm participação mais acentuada nas usinas hidrelétricas, pois essas usinas possuem em suas instalações volumes expressivos de concreto, terra e enrocamento em diversos componentes, tais como: barragens, canais, vertedouros, túneis, câmaras de carga, tomadas d’água, sistemas de controle de vazão, chaminés de equilíbrio e casas de força. Associados às estruturas civis temos, também, os componentes metálicos como comportas, stop-logs, estruturas de içamento, monotrilhos, condutos forçados, grades e válvulas. Sendo a barragem o elemento de maior porte na concepção de uma hidrelétrica, nela se concentram a maior atenção durante a fiscalização das estruturas civis. Nas barragens de terra a fiscalização tem o foco nas questões de manutenção da instrumentação, da crista e do enrocamento; controle de vegetação; tocas de animais; estabilização de taludes e manutenção dos sistemas de drenagem relacionados ao controle de percolação e erosão. Nas barragens de concreto as questões de segurança relacionam-se aos instrumentos de instrumentação; fissuras e trincas; fenômenos de expansão do concreto do tipo reação álcalis-agregado; sistemas de drenagem e bombeamento. Os componentes metálicos são fiscalizados quanto ao estado de proteção contra a corrosão e quanto às condições normais de funcionamento. No caso de válvulas e tubulações verifica-se também o aspecto da estanqueidade. Uma importante atribuição da fiscalização, no que se refere às usinas termelétricas atualmente em operação no Brasil, é a verificação da disponibilidade de combustível dessas usinas para fins de cumprimento da obrigação de despacho, quando solicitadas pelo ONS.

40

Havendo indícios significativos da insuficiência de combustível por uma determinada central geradora termelétrica, sem que tenha havido manifestação formal dos agentes envolvidos (geradora, fornecedor do gás, etc.) no sentido de confirmar os problemas de fornecimento, a ANEEL poderá articular-se com o ONS, e, alternativamente, com a ANP, para proceder a um despacho para testar a real disponibilidade da usina sob suspeita ou a um despacho simultâneo de um conjunto de usinas cujo fornecimento de gás natural tenha a mesma origem física (mesmo ramal, mesmo campo de extração, etc.). Os resultados de despacho do referido teste, coordenado pelo ONS, poderão levar ao estabelecimento, pela ANEEL, de critérios para determinação de limites de disponibilidade de geração e de lastro das UTEs, caso seja confirmada restrição na produção de energia em função de limitação no fornecimento do gás natural nos volumes necessários. Outra obrigação contratual verificada pela SFG está atrelada à Resolução Normativa da ANEEL n° 396/1998, a qual estabelece que, em todos os aproveitamentos hidrelétricos, os agentes autorizados e concessionários de geração de energia hidrelétrica ficam obrigados a instalar, manter e operar estações pluviométricas e fluviométricas nas regiões hidrográficas dos seus respectivos empreendimentos, bem como manter atualizadas as curvas de descarga das estações fluviométricas e as curvas cota-volume dos reservatórios dos aproveitamentos. A verificação do cumprimento das determinações da Resolução Normativa da ANEEL nº 396/1998 visa apurar se, efetivamente, os dados necessários para propiciar o conhecimento da disponibilidade hídrica das bacias hidrográficas dos aproveitamentos para os regimes de operação dos reservatórios estão sendo oferecidos, com a devida qualidade e consistência, de forma a subsidiar tomadas de decisão nas atividades de fiscalização, regulação e mediação da Agência Reguladora, conforme o previsto nas suas atribuições legais. Dentre outras obrigações contratuais, no que diz respeito aos empreendimentos de geração, faz parte do escopo de verificação da SFG a gestão sócio-patrimonial correlata e, conforme a Resolução Normativa da ANEEL nº 279, de 11 de setembro de 2007, o acompanhamento das negociações entabuladas entre os empreendedores que se valeram de DUP e os proprietários ou possuidores de imóveis afetados37.

37

Conforme dispõe o art. 10 da Resolução Normativa da ANEEL nº 279/2007.

41

4.3.3 -

Agentes de Operação de Sistemas e Comercialização do Setor

Elétrico

Cabe ao ONS, pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, fiscalizado e regulado pela ANEEL, a coordenação e controle de integrantes do SIN38 no que tange às operações de geração e transmissão de energia elétrica, à CCEE, pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, também sob regulação e fiscalização da ANEEL, a viabilização da comercialização da energia elétrica no SIN, administrando contratos e realizando a liquidação do mercado de curto prazo39, e à ANEEL a regulação e fiscalização da produção, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica40.

A - ONS

O art. 9º do Decreto nº 5.081, de 14 de maio de 2004, dá a incumbência à ANEEL de promover auditoria nos sistemas e procedimentos técnicos do ONS para verificar, dentre outras coisas, o seguinte:

a)

A confiabilidade e a integridade dos sistemas operacionais, no mínimo a cada doze meses;

b)

A qualidade e atualidade técnica das metodologias, dos modelos computacionais, dos sistemas e dos processos, no mínimo a cada doze meses;

c)

O atendimento à ordem de programação de despacho de geração, visando à otimização dos recursos energéticos do SIN;

d)

A aplicação das informações prestadas pelos agentes correlatas às suas instalações de geração e transmissão e dos serviços ancilares; e

38

Lei nº 9.648/1998.

39

Lei nº 10.848/2004.

40

Lei 9.427/1996.

42

e)

A aderência das práticas operativas aos Procedimentos de Rede.

Desta forma, foi elaborado o Manual do Programa Regular de Fiscalização no ONS, cuja elaboração foi feita pelas Superintendências afins ao assunto na ANEEL, SFE, SFF, SFG, SRG, SRT e SEM, e apresenta diretrizes, ressalvas e premissas para mais de 300 pontos passíveis de fiscalização pela ANEEL no ONS. O Programa Regular de Fiscalização foi baseado nos Procedimentos de Rede41 e levou em conta, também, outras atividades e obrigações do ONS que não estejam contempladas em nenhum destes procedimentos, mas que tenham impacto significativo no setor elétrico, como as contidas em outras regras e normas (Leis, Decretos, Resoluções, Ofícios, Acordo Operativo entre o ONS e a CCEE, Estatuto do ONS, etc.). Cabe destacar que os pontos passíveis de fiscalização no ONS identificados no Manual do Programa Regular de Fiscalização no ONS não são exaustivos, a ponto de esgotar todas as possibilidades, mas tem o intuito de orientar as ações de fiscalização da ANEEL, que, quando necessário, adentrará em outros pontos não abordados no referido documento. As fiscalizações serão sempre executadas pelas Superintendências de Fiscalização (SFE, SFE, SFF), contudo, é fundamental o apoio das Superintendências de Regulação (SRT e SRG) e de outras Superintendências que apresentam áreas afins aos trabalhos de fiscalização (SGH e SEM). Cada Superintendência de Fiscalização, no que diz respeito ao ONS, tem autonomia para decidir quais pontos e com que freqüência irá auditá-los num determinado ano. Quanto às competências e responsabilidades da SFG correlacionadas aos pontos de fiscalização no ONS, destacam-se os seguintes: a)

Acompanhamento da auditagem da confiabilidade e da integridade dos sistemas operacionais e modelos computacionais que o ONS utiliza para realizar as atividades sob sua responsabilidade;

b)

Auditagem do procedimento de Planejamento da Operação Energética, Programa Mensal de Operação Energética, Avaliação Energética de

41

Disponível no site www.ons.org.br.

43

Médio Prazo, Programação Diária da Operação Eletroenergética e classificação da modalidade de operações de usinas; c)

Acompanhamento dos processos concernentes ao PAPC, nos seguintes aspectos: estabelecimento das regras para operação de controle de cheias, previsão de vazões e geração de cenários de afluências, atualização de dados técnicos dos aproveitamentos hidrelétricos e atualização

de

informações

sobre

restrições

hidráulicas

dos

aproveitamentos hidrelétricos; d)

Análise da operacionalização do processo de confirmação da capacidade de geração de unidades geradoras, incluindo o SAM e a emissão do Relatório de Confirmação da Capacidade de Geração;

e)

Verificação do cumprimento das obrigações referentes ao sistema de medição e faturamento: instalação, manutenção, leituras e certificação de padrões de trabalho;

f)

Análise das obrigações relativas aos serviços ancilares: Contrato de Prestação de Serviços Ancilares e apuração mensal dos encargos;

g)

Acompanhamento e análise das ocorrências graves do SIN, com a definição das que necessitam de fiscalização de emergência, elaboração dos TNs e compilamento anual dos dados das ocorrências; e

h)

Verificação e análise referentes à identificação e ao tratamento das não conformidades notificadas pelo ONS aos agentes do SIN bem como à aplicação das respectivas penalidades.

B - CCEE

A CCEE foi criada pela Lei nº 10.848/2004, e regulamentada pelo Decreto nº 5.177, de 12 de agosto de 2004, após a reformulação do setor elétrico no Brasil. Trata-se de uma associação civil integrada pelos titulares de permissão, autorização ou concessão e ainda por outros agentes vinculados aos serviços e às instalações de energia elétrica, bem como pelos consumidores livres. Ela tem por finalidade viabilizar a comercialização de energia elétrica do

44

SIN no ACR e ACL, além de efetuar a contabilização e liquidação financeira das operações realizadas no mercado de curto prazo. A relação da estrutura operacional (ONS) com o mercado (CCEE) no âmbito do SIN se dá por meio da entrega física de energia (efetiva geração, despacho, transmissão, distribuição e consumo) e da contabilização dos montantes de energia elétrica comercializados, considerando-se as energias asseguradas de cada usina e a liquidação financeira oriunda dos contratos de compra e venda de energia e das medições de geração e consumos verificados, tanto no ACR quanto no ACL, onde as relações são bilaterais, além do mercado de curto prazo, caracterizado por relações multilaterais. É responsabilidade da CCEE o registro dos CCEARs, que são os contratos bilaterais celebrados entre cada agente vendedor, vencedor de um determinado leilão de energia do ACR, e todos os agentes de distribuição compradores. A CCEE também utiliza modelos computacionais para realizar as atividades sob sua responsabilidade, dentre os quais se destacam o SCL e o SCDE. O SINERCOM é o sistema que efetua todos os cálculos previstos nas Regras de Comercialização, permitindo à CCEE contabilizar mensalmente as diferenças entre os montantes de energia produzidos ou consumidos e os montantes contratados. Também por meio do SINERCOM são disponibilizados os relatórios contendo os resultados das operações de cada agente na CCEE. Já o SCDE visa à coleta e tratamento de dados de geração e consumo de todos os pontos de medição do SIN. Ademais, registra-se que trabalho similar ao do Programa Regular de Fiscalização no ONS está sendo desenvolvido com o objetivo de identificar os pontos passíveis de fiscalização na CCEE. O Manual do Programa Regular de Fiscalização na CCEE será baseado nas Regras de Comercialização42 e levará em conta outras regras e normas relacionadas às competências da CCEE (Leis, Decretos, Resoluções, Ofícios, Acordo Operativo entre o ONS e a CCEE, Convenção de Comercialização de Energia Elétrica, Estatuto da CCEE, dentre outros).

42

Disponível no site www.ccee.org.br.

45

5-

5.1 -

DO PLANEJAMENTO INTERNO DA SFG

O PPA E A PREVISÃO ORÇAMENTÁRIA

A Constituição Federal de 1988, no seu art. 165, definiu a forma de integração entre planejamento e orçamento por meio da criação de três instrumentos: o PPA, a LDO, e a LOA. O PPA é o instrumento de planejamento a médio prazo, normalmente quatro anos, que estabelece diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal. A LDO, por sua vez, compreende as prioridades para o exercício financeiro subseqüente e orienta a elaboração da LOA. Esta última detalha anualmente a aplicação dos recursos para a execução das atividades, projetos e operações especiais que buscam implementar os objetivos definidos, sempre em conformidade com o PPA e a LDO. Nesse processo, a área de fiscalização é responsável pela elaboração do plano de trabalho e da previsão orçamentária no que diz respeito às suas atividades. Estes estarão inseridos no plano e no orçamento da ANEEL, especificamente dentro da Ação de Fiscalização dos Serviços de Energia Elétrica. Devido a sua vinculação institucional, o orçamento da ANEEL estará inserido na área de Minas e Energia e comporá o PPA, a LDO e a LOA da esfera federal. As atividades descentralizadas às Agências Reguladoras Estaduais por meio da celebração dos convênios de cooperação e respectivos PAMs e TADs são incluídas sob rubrica específica relativa a transferências a Estados. Não obstante, as Agências Reguladoras Estaduais devem, além de cumprir as obrigações estabelecidas com a ANEEL, atender às formalidades referentes aos planos e orçamentos de seus respectivos governos estaduais, os quais estão atrelados, assim como a União, à Lei de Responsabilidade Fiscal43.

43

Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a

responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

46

As definições detalhadas de PPA, LDO e LOA, a inserção da ANEEL em cada um desses contextos, os respectivos procedimentos de elaboração, acompanhamento e revisão, os diagramas de processo e as classificações orçamentárias, bem como outras informações necessárias à elaboração do plano de trabalho e da proposta orçamentária da Agência estão detalhadamente descritos no “Manual Técnico do PPA e Orçamento”, que anualmente é atualizado e disponibilizado às áreas pela SPG.

5.2 -

A ELABORAÇÃO DO PLANO DE VISITAS

A elaboração de um plano de vistas a empreendimentos de geração é imprescindível para que se possa alocar adequadamente a carga de trabalho aos técnicos e prever, também, no orçamento da área de fiscalização, o montante necessário para custear despesas com diárias e transporte. O referido plano compreende todo um exercício, discriminando as visitas por técnico, organizadas por mês, semana e dia, e indicando, para fins estatísticos, os dados básicos da usina a ser visitada, tais como: tipo (UHE, UTE, PCH, etc.), nome da usina, unidade da federação, situação da usina (em operação, em construção, em ampliação, desativada, etc.) e o sistema ao qual pertence (sistema interligado, sistema interligado com despacho central, sistema isolado). Esses dados devem identificar, inequivocamente, cada usina a ser fiscalizada. Deverão constar no plano, essencialmente, dados de fiscalizações programadas em razão de: obrigações legais e contratuais, ações prioritárias identificadas pelo monitoramento à distância ou pela Ouvidoria da ANEEL, e demandas de agentes setoriais, entes públicos e privados relacionados bem como da sociedade em geral. Com a antecipação que for possível, deverão ser incluídas aquelas visitas decorrentes de fiscalizações não-programadas, decorrentes de ações emergenciais ou eventuais, comunicadas à área de fiscalização com antecedência mínima de trinta dias. As fiscalizações são agrupadas em roteiros, normalmente semanais, com grupos de usinas geradoras próximas geograficamente, para a otimização do tempo de deslocamento dos fiscais envolvidos e dos recursos públicos usados para tal fim. As demandas não-programadas podem ter origem em solicitação feita por outras Superintendências da ANEEL, instituições diversas, ou órgãos e entidades da 47

Administração Pública, na busca de regularização nas Agências Reguladoras Estaduais, em fatos relevantes que venham a conhecimento por meio da imprensa, e atendimento de ocorrências emergenciais, como acidentes graves com morte, degradação na qualidade dos serviços de energia elétrica, sério risco à segurança das pessoas, instalações ou meio ambiente. Quanto ao local, as fiscalizações serão in loco quando se derem na sede do agente de geração, na própria usina geradora ou em outras instituições que, pelo vínculo com a geração de energia elétrica, são fiscalizáveis pela ANEEL diretamente ou de forma descentralizada. As fiscalizações se darão na sede do regulador quando forem executadas verificações dos contratos de concessão e atos autorizativos, além de outras ações relativas ao monitoramento à distância. Faz-se o plano de visitas do exercício seguinte em conformidade com o cronograma de elaboração do orçamento da Agência Reguladora. A revisão do plano, no seu ano de exercício, é mensal, considerando estável, para efeitos de programação, o período de cerca de trinta a sessenta dias da data da conferência e sujeito a alterações o tempo restante. Nas revisões é atualizado o histórico das visitas executadas, levando-se em conta, nas projeções futuras, aquelas não realizadas e que ainda se façam necessárias.

5.3 -

O

PLANEJAMENTO

DAS

ATIVIDADES

DE

APOIO

À

FISCALIZAÇÃO

Uma vez definidas todas as atividades a serem desenvolvidas no exercício, definem-se quais delas poderão ser realizadas com recursos humanos e financeiros da ANEEL ou com repasse de verbas às Agências Reguladoras Estaduais conveniadas. A seguir, são avaliadas aquelas atividades restantes, necessárias à consecução das atribuições da área de fiscalização, a serem feitas com o apoio de instituições especializadas, sendo necessário, para tanto, proceder-se ao Credenciamento ou ao processo licitatório para contratação dessas organizações. Antes, porém, da publicação do respectivo edital de Credenciamento ou de licitação, é necessário elaborar o termo de referência – preferencialmente no exercício anterior, 48

observando-se a disponibilidade orçamentária para o exercício seguinte. Esse documento tem como finalidade a solicitação formal da abertura de processos de contratação de serviços especializados. No termo de referência constará basicamente o que segue: a)

Identificação: nome do Programa de Trabalho, da Ação e da Atividade constantes no PPA, nome do responsável e a sigla da unidade organizacional;

b)

Objeto: descrição clara do objeto – bem ou serviço a ser contratado;

c)

Justificativa: informação dos motivos e da necessidade da contratação do bem ou serviço e descrição das conseqüências no caso do não atendimento da demanda;

d)

Prazos: data para início dos serviços e a duração estimada, em dias, admissível para a conclusão do trabalho ou fornecimento do bem;

e)

Valores: valor total estimado para a realização do objeto e o valor previsto para ser desembolsado em cada exercício (caso estenda-se por mais de um). Devem ser acompanhados da metodologia aplicada – pesquisa de mercado, valores contratuais praticados por outros órgãos, valores históricos praticados pela ANEEL e sua atualização para a data focal, planilhas de custos, etc. –, da memória de cálculo e dos comprovantes das informações obtidas para a estimativa – fax de fornecedores e prestadores de serviço, cópia de publicações, de contratos, de convenções coletivas de trabalho, impressos obtidos a partir de consultas de preços em sítios da internet, etc;

f)

Detalhamento do objeto: especificação dos requisitos técnicos, quantidades e condições de entrega do objeto;

g)

Qualificações para o proponente: requisitos técnicos requeridos da empresa para se habilitar ao certame e, quando existir, as condições econômicas que a empresa deve ter para realizar o objeto;

h)

Condições comerciais: planilha com a composição dos custos e cronograma físico-financeiro para a realização do objeto;

49

i)

Obrigações da contratada: momento em que se apresentam outras informações relevantes para a composição do edital, que não tenham sido consideradas nos itens anteriores;

j)

Obrigações da contratante: detalhamento especial das obrigações da contratante em decorrência da adjudicação do objeto e do fim a que se destina; e

k)

Gestor do contrato: nome do colaborador, da unidade organizacional, responsável pela fiscalização do contrato.

O Termo de Referência e os demais documentos necessários para compor o processo (notas técnicas, ofícios, pesquisas de preço, etc.) são submetidos à apreciação da SLC, que elabora a minuta de edital e a submete à Procuradoria Federal que atua junto à ANEEL e, depois de feitas todas as adequações necessárias, o edital é publicado em jornal de grande circulação.

50

6-

PROCEDIMENTOS GERAIS DE FISCALIZAÇÃO DOS

SERVIÇOS DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA NO BRASIL

Neste tópico são descritas, em linhas gerais, as etapas e procedimentos que compõem o processo de fiscalização das usinas de geração de energia elétrica e o respectivo processo administrativo punitivo oriundo de tais trabalhos.

6.1 -

EXECUÇÃO DA FISCALIZAÇÃO

A execução de uma fiscalização se compõe de um processo, tendo uma fase preparatória interna, a execução propriamente dita, que, conforme características do objeto a ser fiscalizado, pode ser na sede do agente ou na própria Agência Reguladora, e o acompanhamento dos rebatimentos da ação fiscalizatória.

6.1.1 -

Da Preparação Interna

Uma fiscalização pode estar prevista no Plano de Visitas, ocasião em que a equipe técnica é pré-definida, ou ser decorrente de alguma demanda não-programada. Neste último caso, escolhe-se dentre os técnicos disponíveis, aqueles com o perfil mais adequado ao tipo de ação fiscalizatória a ser desenvolvida. Definida a necessidade de fiscalização, inicia-se o seu planejamento, de acordo com a ação fiscalizatória a ser desenvolvida e levando-se em conta os pontos de destaque e os aspectos relevantes a serem observados durante a fiscalização. Com cerca de 10 dias de antecedência emite-se, para o agente a ser fiscalizado, um ofício, em fiscalizações de diagnóstico, ou, nos demais casos, fax, informando o período, os participantes da fiscalização, o programa da fiscalização, e a relação da documentação e os recursos que deverão ser disponibilizados por ocasião da visita. Tal lista 51

poderá ser reduzida ou ampliada, dependendo das características da usina a ser fiscalizada e dos aspectos relevantes a serem observados nela. Além da Ficha Técnica do empreendimento a ser fiscalizado, os técnicos responsáveis pela fiscalização deverão reunir, previamente à visita, as informações relevantes que constem:

a)

No processo de fiscalização do empreendimento, principalmente aquelas relativas a não conformidades apontadas em visitas anteriores e que ainda não tenham sido objeto de confirmação pela Agência Reguladora;

b)

No BIG, constante no conteúdo relativo a informações técnicas no sítio da ANEEL na internet, no que se refere ao destino da energia (SP, PIE, APE), à potência outorgada, à razão social do proprietário, à participação no caso de consórcio e ao(s) município(s) de localização;

c)

No banco de dados da Pesquisa Legislativa, disponível no sítio da ANEEL, com referência a detalhes de registros, autorizações e concessões (titularidade, potência autorizada, local de instalação, datasmarco da implantação, direitos e obrigações em geral);

d)

No banco de dados de contratos de concessão, também no sítio da ANEEL, em relação aos compromissos contratuais estabelecidos;

e)

Nos relatórios do ONS, para o caso de usinas despachadas por este, com foco em ocorrências significativas e nas declarações recentes do agente regulado, quanto à sua capacidade e disponibilidade para geração;

f)

Na Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE, no que diz respeito aos montantes de geração do empreendimento em foco, no caso deste comercializar sua energia no âmbito dessa Câmara; e

g)

De processos e banco de dados de outras áreas ou órgãos públicos (p.ex.: de concessões e autorizações, de estudos de projetos, de licenciamento ambiental, etc.), quando, além de relevantes, essas informações se fizerem necessárias para a consecução da fiscalização.

52

Após compilar o conjunto das informações sobre o empreendimento do agente, a equipe fiscalizadora registra os pontos de destaque a serem considerados e todos os aspectos relevantes que devem ser observados in loco, para garantir a eficiência e objetividade dos trabalhos de fiscalização. Feito isto, a equipe fiscalizadora estabelece um plano de trabalho próprio, conforme o tipo de ação a ser desenvolvida, envolvendo pelo menos os seguintes pontos:

a)

Acertos sobre os últimos detalhes da visita;

b)

Contato antecipado, próximo ao início dos trabalhos, com o representante indicado pelo agente para receber a equipe fiscalizadora;

c)

Preparação da apresentação da equipe de fiscalização;

d)

Distribuição das atividades da fiscalização entre os participantes da equipe;

e)

Estratégia de condução dos trabalhos (início, duração da jornada, etc.);

f)

Roteiro de deslocamento em campo – que inclua locais, datas e horário, principalmente quando houver duas ou mais usinas a serem visitadas;

g)

Método para elaboração do relatório preliminar ou ata de reunião; e

h)

Definição do local e da data da reunião de encerramento (quando envolver mais de uma usina de um mesmo agente).

Além do planejamento da ação de fiscalização propriamente dita, as questões logísticas são observadas, tendo participação tanto dos próprios técnicos envolvidos na fiscalização quanto de pessoal da área de apoio da Agência Reguladora. Logo, além do roteiro de deslocamento em campo, os seguintes itens básicos são providenciados antecipadamente para garantir o sucesso da fiscalização, bem como um adequado suporte em situações de emergência:

a)

Confirmação dos bilhetes aéreos e do aluguel de veículo;

b)

Confirmação da verba para as diárias;

53

c)

Telefones de contato com o agente, bem como localização detalhada do empreendimento a ser visitado;

d)

Telefones e localização do local de estada;

e)

Outros telefones e endereços úteis: da própria Agência Reguladora, de aeroportos, serviços de táxi, rodoviária, etc.

Também são identificados e reservados os recursos de apoio necessários ao desenvolvimento das atividades em campo, seja para fins operacionais ou de proteção dos técnicos, tais como:

a) Equipamento de proteção individual (EPI): capacete, botas de segurança, capa de chuva, protetor auricular, etc; b) Equipamento e material para registro das constatações: 1)

Lista de verificações e cópia de relatórios de visitas anteriores, quando couber;

2)

Formulário para ata de reunião e bloco de notas;

3)

Máquina fotográfica digital;

4)

Computador portátil e periféricos, etc.

c) Receptor GPS, mapas rodoviários, cartas geográficas; d) Telefone celular e respectivo carregador de bateria; e) Baterias para os equipamentos eletrônicos, etc.

6.1.2 -

Da Fiscalização nas Instalações do Agente Regulado

Além da conduta recomendável à equipe da Agência Reguladora, estão descritas a seguir as principais etapas da ação fiscalizatória que se dará in loco. Destaca-se que

54

toda fiscalização deve ser conduzida por pelo menos dois representantes da área de fiscalização e na presença de pelo menos um representante do agente fiscalizado. Na execução da fiscalização, nas instalações do agente, a equipe deve seguir, além das regras e procedimentos estabelecidos no Código de Ética da ANEEL, algumas recomendações que refletem os principais atributos necessários a um bom profissional de fiscalização – ética, senso público, cortesia, celeridade, assiduidade, objetividade, discrição, independência, impessoalidade, organização – os quais, por sua vez, estão fortemente relacionadas com os princípios da Administração Pública. Os técnicos da Agência Reguladora poderão contar, caso necessário à fiscalização, com consultoria especializada, cuja contratação deverá estar em conformidade com a legislação aplicável a licitações e contratos da Administração Pública e com as normas que regulamentam a ANEEL. Durante a apresentação de abertura ao agente, os técnicos da equipe de fiscalização deverão fazer a apresentação do grupo, informando nomes, cargos na Agência Reguladora e função na ação fiscalizatória, e explicando, com clareza e concisão, o objetivo e a sistemática da fiscalização. Recomenda-se uma breve apresentação da equipe de fiscalização sobre as atribuições da Agência Reguladora, cujo escopo trate, principalmente, do tipo de fiscalização que será desenvolvido, destacando seus objetivos, sua base legal e os procedimentos para execução das atividades, bem como o roteiro e o cronograma da visita. O agente fiscalizado também poderá fazer uma breve apresentação, mostrando os aspectos técnicos e administrativos relevantes e destacando os indicadores de desempenho e as principais dificuldades e problemas da usina. Após as apresentações, deve ser feita uma breve discussão sobre o roteiro e o cronograma de trabalho, efetuando as adaptações necessárias em função das características das instalações físicas do empreendimento. Antes da inspeção de campo, a equipe de fiscalização procederá à análise dos documentos do empreendimento disponibilizados pelo agente. Estes deverão estar em conformidade com a relação enviada ao agente, anexa à comunicação da visita. Caso algum não corresponda ao solicitado, ou esteja faltando, o agente deve ser comunicado para que o apresente antes do final da visita, sob pena de constar como não conformidade no relatório de fiscalização. 55

A documentação deverá ser analisada com foco nos aspectos relevantes para o tipo de fiscalização, procurando-se identificar pontos inconsistentes ou que necessitem de maior esclarecimento, bem como os que eventualmente possam indicar a existência de não conformidades. Esses aspectos devem ser anotados e, se possível, esclarecidos antes da inspeção; não obstante à resposta, devem ser verificados por ocasião da inspeção em campo. A fiscalização, em companhia de representantes da empresa, verificará as instalações do empreendimento com foco nos aspectos mais relevantes para o tipo de ação a ser empreendida, como, por exemplo, cumprimento dos marcos do cronograma de obras, procedimentos de operação e manutenção, segurança das estruturas civis, gestão patrimonial, conservação de equipamentos, etc., baseando-se nos respectivos procedimentos e listas de verificação, bem como nas normas setoriais aplicáveis. Durante a visita às instalações da usina os fiscais deverão propiciar condições favoráveis para ouvir manifestações do agente fiscalizado e, principalmente, daqueles envolvidos diretamente nos processos sob fiscalização, conduzindo os questionamentos necessários de forma profissional. Sempre que possível, a equipe de fiscalização deve fazer a correlação entre as informações apresentadas nos manuais, plantas, diagramas, esquemas e outros documentos do empreendimento com as condições efetivamente observadas no campo, registrando, discretamente, as constatações e os pontos notáveis do empreendimento, por meio de fotografias ou croquis que tornem evidente e auto-explicativa cada não conformidade, de tal forma que, em última análise, poderia até mesmo ser dispensado o uso de legenda 44. Independentemente de serem encontradas não conformidades, os seguintes registros fotográficos deverão ser feitos:

44

a)

Vista geral da usina (se necessário registrar em mais de uma foto);

b)

Vista geral interna da casa de força (piso dos geradores);

c)

Sala de comando;

d)

Pontos fracos da instalação;

Esta é uma noção que o técnico deve ter em mente quando estiver fotografando; entretanto, o relatório de

fiscalização do qual conste registro fotográfico, não poderá dispensar a inclusão de legenda sob as fotos.

56

e)

Pontos notáveis da instalação;

f)

Aspectos relativos à segurança; e

g)

Outros pontos que mereçam destaque.

Para a fiscalização de diagnóstico, após a inspeção de campo, a equipe deverá fazer, além de um breve resumo, uma reunião de encerramento, para avaliação preliminar dos pontos relevantes identificados que possam levar a não conformidades ou recomendações ao agente. O resumo supracitado consistirá de informações e observações resultantes da aplicação de questionários e listas de verificação, bem como das discussões com representantes da área de operação e manutenção, levando em conta os documentos e as inspeções realizadas no local. Esse resumo, juntamente com os demais registros efetuados e obtidos durante a inspeção, servirá de guia para a reunião de encerramento da fiscalização com o agente e, principalmente, para a posterior elaboração do relatório de fiscalização. Recomenda-se que o resumo seja organizado por assunto, de acordo com os aspectos focados pelo tipo de ação fiscalizatória – segurança, procedimentos de operação e manutenção, conservação de bens e instalações, etc. – organizado com a mesma estrutura da lista de verificação ou, na falta deste, do relatório final, destacando, sob os pontos negativos, aqueles que possam levar a não conformidades ou a recomendações, e, sob os positivos, os que mereçam destaque. Finalizado o resumo da fiscalização, a equipe reunir-se-á com os representantes do agente e apresentará um parecer preliminar da fiscalização sobre os aspectos relevantes constatados. Deve-se destacar o caráter preliminar do parecer e que, posteriormente, em sua sede, a Agência Reguladora procederá à avaliação detalhada das constatações e à elaboração do relatório de fiscalização, o qual será remetido formalmente ao agente. Não obstante, devem ser discutidas aquelas irregularidades decorrentes de itens não encontrados na inspeção, informações faltantes ou incompletas ou de dúvidas por parte da equipe, visando coletar evidências novas ou complementares, para garantir um correto processo de constatação, de avaliação e de elaboração do relatório de fiscalização. 57

Em todas as suas etapas, a respectiva equipe deverá administrar o tempo de execução da fiscalização de modo a cumprir com o que foi planejado, evitando emitir juízo de valor ou comparações com outros agentes, além de não aceitar o pagamento, pelo agente fiscalizado, de quaisquer despesas. Ao final de qualquer tipo de fiscalização deverá ser lavrada ata, na qual devem constar a data, o nome da entidade fiscalizada, as principais deliberações da reunião e o nome e assinatura de todos os participantes.

6.1.3 -

Dos Trabalhos de Fiscalização Após a Visita ao Agente Regulado

Na sede da Agência Reguladora, a equipe analisa detalhadamente os dados e fatos constatados em campo, com vistas à consolidação de seu parecer sobre as condições apuradas – se de fato existe uma situação de não conformidade, qual dispositivo normativo ou cláusula contratual podem estar sendo feridos, desdobramentos cuja ciência deva ser dada a outras áreas ou órgãos de fiscalização, etc. – e do relatório de fiscalização para o agente regulado. Um check list interno será gerado para aquelas ações fiscalizatórias que assim o exijam, devendo estar em conformidade com os modelos definidos pela área de fiscalização, como é o caso do diagnóstico dos procedimentos da operação e da manutenção das usinas, disponível no sítio da ANEEL na internet. De qualquer forma, em toda e qualquer ação fiscalizatória, o material relevante, obtido ou gerado em seu âmbito, deverá ser organizado e inserido pela equipe no respectivo processo, no qual devem constar, em ordem cronológica, os seguintes documentos:

a)

Comunicações (cartas, ofícios, fax, etc.): 1)

Do agente;

2)

Internas: memorandos de outras áreas, pareceres e notas técnicas, etc;

3)

De outros agentes: oriundas de entidades externas, públicas ou privadas, que digam respeito ou gerem demandas sobre o 58

empreendimento – MME, MP, parlamentares, governos estaduais, prefeituras municipais, órgãos de meio ambiente, conselhos de classe, sindicatos, associações representativas de interesses (consumidores, moradores, ribeirinhos, etc.), particulares com direitos afetados, etc; b)

Licenças, certidões, e atestados diversos: de órgãos ambientais, do corpo de bombeiros, do CREA, etc;

c)

Ensaios e laudos técnicos: de laboratórios credenciados, de fabricantes, de empresas e profissionais habilitados, etc;

d)

Informações internas: do BIG, fichas técnicas constantes em processos, projetos registrados na ANEEL, etc;

e)

Informações de outros agentes: relatórios, registros ou históricos do ONS, CCEE, órgãos ambientais, etc;

f)

Relatórios do agente: mapas de geração, relatórios de ocorrências, históricos de manutenção, etc;

g)

Desenhos técnicos: croquis, plantas, diagramas, esquemáticos, etc; e

h)

Fotografias.

Após a ação de fiscalização, os resultados são consolidados em relatório de fiscalização, cuja coordenação é feita por técnicos do quadro próprio da Agência Reguladora e, quando cabível, complementada por profissionais credenciados de alto grau de especialização em geração de energia elétrica (em geral, engenheiros mecânicos, eletricistas e civis, com comprovada experiência). O relatório trará pelo menos o seguinte: dados básicos da ação fiscalizatória – identificação, localização e características básicas do empreendimento fiscalizado, data de execução, nomes dos executores; objetivos específicos, metodologia e abrangência da ação; síntese da situação do empreendimento (fatos relevantes que não representem irregularidades); não conformidades constatadas; determinações ou recomendações, caso necessárias; e registro fotográfico, se imprescindível para evidenciar a constatação.

59

Os dados deverão estar devidamente consolidados e refletir a real situação dos itens fiscalizados, baseando-se nas informações coletadas e nas situações e fatos constatados e registrados durante a inspeção em campo. Deve ser observado no referido relatório que o processo de fiscalização empregado se caracteriza pela avaliação de aspectos julgados de maior relevância, alguns dos quais selecionados por amostragem e, sempre que possível, com base estatística. Ressalta-se que, para efeito de constatação de não conformidade, são levados em conta o descumprimento da legislação setorial, cláusulas contratuais ou outras normas e procedimentos aos quais esteja submetido o agente. Da mesma forma, o fato de haver aspecto avaliado sem nenhuma não conformidade não significa que inexistam desvios em relação aos padrões e normas vigentes, ficando o agente obrigado a monitorá-los e corrigi-los permanentemente. Feito isto, dá-se o envio do relatório de fiscalização gerado pela SFG ao agente fiscalizado por intermédio de TN, o qual é assinado pelo técnico coordenador dos trabalhos de fiscalização e remetido via postal, com AR. O relatório de fiscalização e seu respectivo TN, além de outros textos padronizados, de acordo com o tipo de ação fiscalizatória, devem ser elaborados em conformidade com o padrão estabelecido pela ANEEL.

6.2 -

PROCESSO ADMINISTRATIVO PUNITIVO

No caso de comprovação de não conformidade, inicia-se um processo administrativo punitivo. A Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004 aprova procedimentos para regular a imposição de penalidades aos concessionários, permissionários, autorizados e demais agentes de instalações e serviços de energia elétrica, bem como às entidades responsáveis pela operação do sistema, pela comercialização de energia elétrica e pela gestão de recursos provenientes de encargos setoriais. Desde que não impliquem em mais de uma sanção disciplinar para um mesmo fato gerador, as penalidades previstas na Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004 aplicam-

60

se sem prejuízo das sanções administrativas específicas previstas na legislação e regulamentação setorial vigentes, incluindo normas editadas ou homologadas pela ANEEL. Conforme o art. 2º da Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004, os agentes do setor elétrico estão sujeitos à aplicação das seguintes penalidades:

“Art. 2º As infrações tipificadas nesta resolução sujeitarão a infratora às penalidades de: I – advertência; II – multa; III – embargo de obras; IV – interdição de instalações; V – suspensão temporária de participação em licitações para obtenção de novas concessões, permissões ou autorizações, bem como de impedimento de contratar com a ANEEL e de receber autorização para os serviços e instalações de energia elétrica; VI – revogação de autorização; VII – intervenção administrativa; VIII – caducidade da concessão ou da permissão.”

A norma acima citada, em seu art. 3º, estabelece o rol de infrações sujeitas à imposição da penalidade de advertência, e em seus arts. 4º a 7º, estabelece o rol de infrações sujeitas à imposição da penalidade de multa. Seus arts. 9º a 13, por sua vez, disciplinam a aplicação das penalidades de embargo de obras e interdição de instalações, suspensão do direito de participar de licitações e de contratar com a ANEEL, revogação de autorização, intervenção administrativa e caducidade da concessão ou da permissão. Observe-se que a aplicação das penalidades de advertência, multa, embargo de obras e interdição de instalações, capituladas nos arts. 3º a 7º e 9º, compete ao(s) 61

Superintendente(s) responsável(is) pela ação fiscalizadora, no caso da ANEEL, e à autoridade competente quando se tratar das Agências Reguladoras Estaduais. Por outro lado, compete à Diretoria Colegiada da ANEEL, mediante proposta do(s) Superintendente(s) responsável(is) pela ação fiscalizadora, a aplicação das penalidades de suspensão temporária de participação em licitações, revogação de autorização e intervenção administrativa, capituladas dos arts. 10 a 12. Fica reservada ao Poder Concedente, entretanto, a aplicação da penalidade de caducidade da concessão ou da permissão, constante no art. 13 da Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004. Ademais, a Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004, em seu art. 8º, estabelece que as penalidades de multa capituladas nos arts. 4º, 5º, 6º e 7º poderão ser convertidas em advertência desde que observadas duas condicionantes, quais sejam: primeira, a infratora não tenha sido autuada por idêntica infração nos últimos quatro anos anteriores ao da sua ocorrência e, segunda, as conseqüências da infração sejam de pequeno potencial ofensivo. Na hipótese da ocorrência concomitante de mais de uma infração, serão aplicadas, simultânea e cumulativamente, as penalidades correspondentes a cada uma delas. Assim, o tratamento das infrações pela Resolução é sempre subordinado ao tratamento das penalidades, motivo pelo qual é correta a inferência de que a descrição das infrações serve ao propósito de especificar as penalidades.

6.2.1 -

Auto de Infração

O processo administrativo punitivo se inicia com a lavratura do AI emitido pela autoridade competente, nos termos do art. 22 da Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004.

“Art. 22. O Auto de Infração (AI), emitido pelo Superintendente responsável pela ação fiscalizadora, será instruído com o TN, salvo na hipótese do art. 9º, e a respectiva manifestação da notificada, se houver, bem assim com a exposição de motivos da autuação e outros documentos a esta relacionados, que não

62

implique duplicidade da documentação constante do processo de fiscalização correspondente. Parágrafo único. O AI, quando eivado de vício ou incorreção, poderá ser retificado de ofício pelo Superintendente responsável. Neste caso, abrir-se-á novo prazo à autuada para apresentação de recurso.”

O AI é instruído e tem origem no TN, salvo na hipótese do embargo de obras e da interdição de instalações, e a respectiva manifestação da notificada, se houver, com a exposição de motivos da autuação e outros documentos a esta relacionados, sendo uma via remetida ou entregue ao representante legal da autuada, ou ao seu procurador habilitado 45.

6.2.2 -

Termo de Compromisso de Ajuste de Conduta

Poderá a ANEEL, alternativamente à imposição de penalidade, firmar com a concessionária, permissionária ou autorizada, TAC, visando à adequação da conduta irregular às disposições regulamentares e contratuais aplicáveis, que será submetido, nos casos de fiscalização dos serviços de geração, à aprovação da Diretoria da ANEEL pela SFG. A Resolução Normativa da ANEEL nº 333, de 7 de outubro de 2008, que estabelece os critérios e procedimentos para celebração do TAC, explicita, em seu art. 2º, que a solicitação para firmar tal compromisso pode ser feita por concessionário, permissionário ou autorizado, a partir do recebimento do TN até o prazo para interposição de recurso contra o AI, quando existente. As metas e compromissos objeto do TAC deverão, no seu conjunto, ser compatíveis com as obrigações previstas nos regulamentos e contratos norteadores da prestação de serviços de energia elétrica descumpridas pela concessionária, permissionária ou autorizada. Do TAC constará, necessariamente, o estabelecimento de multa pelo seu

45

Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004, arts. 22 a 26.

63

descumprimento, cujo valor será correspondente ao montante da penalidade que seria originalmente aplicada acrescido de 20% (vinte por cento).

6.2.3 -

Recurso

O agente autuado terá o prazo de 10 (dez) dias a contar do recebimento do AI para efetuar o pagamento da multa ou interpor o respectivo recurso, dirigindo-o à autoridade que proferiu a decisão, a qual deverá exercer o Juízo de Reconsideração no prazo de 5 (cinco) dias. Caso mantida a penalidade, mesmo que parcialmente, os autos seguirão para instância decisória superior (Conselho, Colegiado, Diretoria ou mesmo autoridade monocrática), a qual poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida. Se a decisão for mantida, mesmo que parcialmente, o recorrente poderá interpor novo recurso. De acordo com a estrutura apresentada pela Agência Reguladora Estadual, serão tomadas as providências abaixo:

a) Se a Agência Reguladora Estadual possuir uma segunda instância, o recurso será submetido a Juízo de Reconsideração por parte da autoridade que julgou o recurso anterior. Caso a decisão seja mantida ou reformada parcialmente, a autoridade máxima da Agência Reguladora Estadual (que poderá ser monocrática ou colegiada) julgará o recurso, podendo o agente autuado, em tais situações, apresentar novo recurso. Este será submetido a Juízo de Reconsideração por parte da autoridade máxima da Agência que, caso não julgue totalmente procedente o recurso, encaminhará os autos para a Diretoria da ANEEL, de cuja decisão não caberá novo recurso.

b) Havendo apenas uma instância, o recurso será submetido a Juízo de Reconsideração por parte da autoridade que julgou o recurso anterior. Caso a decisão seja mantida ou reformada parcialmente, os autos serão encaminhados à Diretoria da ANEEL.

64

As decisões proclamadas pela ANEEL, tanto as intermediárias quanto a final, serão formalizadas mediante despacho a ser publicado no Diário Oficial, de acordo com modelos próprios, sendo consubstanciadas e fundamentadas em Exposição de Motivos, nos casos de Juízo de Reconsideração realizados pelos Superintendentes, e em Relatório e Voto, quando a decisão for tomada pela Diretoria. A multa eventualmente estabelecida após decisão de última instância deverá ser paga no prazo de 10 (dez) dias, a contar da data de publicação da decisão. Nos termos do art. 26 da Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004, com a alteração dada pela Resolução Normativa da ANEEL nº 317, de 13 de maio de 2008, o não recolhimento da multa no prazo estipulado no AI, sem interposição de recurso, ou no prazo estabelecido em decisão irrecorrível na esfera administrativa, acarretará imediato encaminhamento do processo administrativo à SAF para inscrição do devedor no CADIN, nos termos da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, e posterior encaminhamento à PF para inscrição do valor correspondente na Dívida Ativa e respectiva execução, nos termos da Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980.

6.2.4 -

Termo de Intimação

De acordo com o art. 27 da Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004, constatada a existência de fatos que possam caracterizar as penalidades de: (a) suspensão temporária de participação em licitações para obtenção de novas concessões, permissões ou autorizações, bem como de impedimentos de contratar com a ANEEL e de receber autorização para serviços de Energia Elétrica; (b) revogação de autorização; (c) intervenção administrativa e (d) caducidade de concessão ou permissão, o Superintendente responsável pela ação fiscalizadora, com base em ação específica de fiscalização ou relatório de acompanhamento de fiscalização, proporá à Diretoria da ANEEL a emissão de TI, que se fará acompanhar da respectiva Exposição de Motivos, a fim de cientificar o agente acerca desta circunstância. Em casos de caducidade de concessão ou permissão, o TI deverá estar acompanhado de relatório de comunicação de falhas e transgressão à legislação e ao contrato de concessão ou permissão, com a fixação de prazo para a sua regularização definitiva. 65

Primeiramente, a Superintendência de Fiscalização elabora e encaminha a Exposição de Motivos, devidamente fundamentada, à Diretoria da ANEEL, que, quanto entender cabível, autorizará a expedição do TI por parte da Superintendência mediante despacho. O TI será lavrado em 3 (três) vias, sendo a primeira enviada mediante AR ao intimado, a segunda encaminhada à Secretaria-Geral da ANEEL, para acompanhamento e controle, e a terceira juntada no respectivo processo. Nos casos em que a Diretoria da ANEEL tenha delegado competência ao Superintendente para a expedição dos Termos de Intimação, o rito deve ser o mesmo, excetuando-se apenas a necessidade de se encaminhar a exposição de motivos para que a Diretoria emita a autorização prévia. O Art. 28 da Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004 preceitua que o TI deverá conter necessariamente as informações citadas abaixo: (a) identificação do órgão fiscalizador; (b) nome, endereço e qualificação do intimado; (c) descrição resumida dos fatos levantados; (d) indicação de não conformidade ou determinação de ações a serem empreendidas pelo intimado, se for o caso, com seus respectivos prazos; (e) especificação do ato da Diretoria que autoriza a emissão do TI correspondente; (f) informação de que a contestação do intimado deverá ser dirigida à Diretoria da ANEEL; (g) nome e assinatura do Superintendente responsável; e (h) local e data da lavratura. O agente intimado terá o prazo de 15 (quinze) dias, contados do recebimento do TI, para manifestar-se junto à Diretoria da ANEEL sobre o objeto do mesmo, juntando, inclusive, elementos de informação que julgar conveniente. Observa-se que a decisão sobre a aplicação da penalidade constante do TI será proferida pela Diretoria da ANEEL no prazo de 60 (sessenta) dias, contados do recebimento da respectiva manifestação ou da fruição por prazo de 15 (quinze) dias. A referida decisão consubstanciar-se-á em Resolução da ANEEL a ser publicada no Diário Oficial da União, sem prejuízo do envio ao infrator, mediante AR, do inteiro teor de sua fundamentação, incluindo votos, pareceres e demais subsídios utilizados no processo decisório. Cabe pedido de reconsideração da decisão de que trata o art. 30 da Resolução Normativa da ANEEL nº 63/2004, distribuindo os autos a novo relator. Aplicam-se ao pedido de reconsideração, no que couber, as regras sobre o recurso.

66

Quando se tratar de aplicação da penalidade de caducidade da concessão ou da permissão, a ANEEL deverá encaminhar os autos do respectivo processo administrativo, devidamente instruído, ao Ministro de Estado de Minas e Energia, com vistas à decisão do Poder Concedente. No referido processo, constará relatório circunstanciado, indicando as falhas e transgressões à legislação e, também, ao contrato de concessão ou permissão não regularizadas nos prazos determinado no TI encaminhado pela fiscalização.

6.2.5 -

Termo de Encerramento de Autuação

Após o cumprimento da decisão da Diretoria, o AI é encerrado mediante lavratura do TE que se faz em duas vias, sendo a primeira enviada ao agente autuado e a segunda juntada ao processo administrativo de fiscalização. Cabe ressaltar que o TE é lavrado pela autoridade responsável pela lavratura do respectivo Auto de Infração.

67

7-

A PARTICIPAÇÃO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS

ESTADUAIS NA FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA BRASILEIRA

A descentralização de atividades da ANEEL, facultada na sua lei de criação46, tem como principal objetivo permitir que a solução de um problema se dê o mais próximo possível do local de sua origem, levando as ações de regulação, fiscalização e mediação para perto dos consumidores e dos agentes setoriais, adaptando-as às circunstâncias locais e agilizando os respectivos processos. Assim, a descentralização de atividades da ANEEL para os Estados contribui para melhorar o atendimento do interesse público relacionado à prestação dos serviços de energia elétrica, em benefício dos consumidores. A regulamentação da descentralização pela ANEEL consta da Resolução Normativa da ANEEL nº 296, de 11 de setembro de 1998, e da Norma de Organização ANEEL nº 003, anexa à Resolução Normativa da ANEEL nº 276, de 21 de agosto de 2007. A incumbência legal das Agências Reguladoras Estaduais se dá mediante a celebração de convênios de cooperação, por meio dos quais são delegados, dentre outras e principalmente, as atividades concernentes à fiscalização. As principais atividades passíveis de descentralização pela ANEEL são:

a)

A apuração e solução de demandas dos consumidores;

b)

A fiscalização dos serviços e instalações de energia elétrica;

c)

A fiscalização econômica e financeira dos concessionários de serviços públicos;

d)

A mediação dos conflitos;

e)

A realização de ações de caráter institucional, educacional e comunicação social;

46

Lei nº 9.427/1996, arts. 20 a 22.

68

f)

O apoio a realização de audiências públicas e consultas; e

g)

O apoio ao processo regulatório.

A execução das atividades descentralizadas é suportada financeiramente por repasses de recursos financeiros da ANEEL, provenientes da Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica recolhida pelos agentes setoriais47, e é coordenada pela SRI, a qual gerencia o desenvolvimento de todas as fases do processo de descentralização48. No que tange à SFG, a descentralização para os Estados ou o Distrito Federal abrangerá os serviços e instalações de geração de energia situados no território da respectiva unidade federativa, exceto os de interesse do sistema elétrico interligado49, que deverão ser fiscalizados diretamente.

7.1 -

ETAPAS PARA CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO DE COOPERAÇÃO

O Protocolo de Intenções50 é a primeira etapa do processo de celebração do convênio de cooperação. Trata-se do instrumento celebrado entre a ANEEL, a Agência Reguladora Estadual e o Governo do Estado, por meio do qual a Agência fica autorizada a acompanhar as atividades técnicas e os eventos de descentralização promovidos pela ANEEL. Nesse momento, ainda não há repasse de recursos, há apenas compartilhamento de experiências e conhecimentos necessários às atividades a serem descentralizadas pela ANEEL. Terminado o prazo para a execução do Protocolo de Intenções, a Agência Reguladora Estadual manifestará à ANEEL o interesse em celebrar o convênio de cooperação.

47

Lei nº 9.427/1996, arts. 12 e 13.

48

Norma de Organização ANEEL nº 003, anexa à Resolução Normativa da ANEEL nº 276, de 21 de agosto de

2007, art. 4. 49

Lei nº 9.427/1996, art. 20.

50

Norma de Organização ANEEL nº 003, art. 5.

69

Nesta etapa, a Agência passará por uma avaliação da Superintendência que firmou o Protocolo de Intenções, ratificando a preparação da Agência Reguladora Estadual para ser uma conveniada à ANEEL51. Somente então a Agência Reguladora Estadual credenciada poderá vir a executar atividades objeto de descentralização52. Na terceira e última etapa, faz-se o convênio de cooperação, instrumento que autoriza a delegação, por um período de cinco anos, de partes das atividades da ANEEL às Agências Reguladoras Estaduais. Estipula, portanto, quais são as obrigações, direitos, deveres, valores a serem repassados pela ANEEL e a contrapartida de tais Agências, entre outros dispositivos.

7.2 -

INSTRUMENTOS DOS CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO ENTRE A

ANEEL E AS AGÊNCIAS REGULADORAS ESTADUAIS

Parte integrante do Convênio de Cooperação, o PAM deve orientar a execução das atividades descentralizadas53 e conter a descrição detalhada do objetivo do convênio, sua fundamentação legal, vigência, metas a serem atingidas, atividades que serão desenvolvidas, liberação de recursos, prestação de contas, motivos e procedimentos de rescisão, além de todos os TADs. Elaborado anualmente pela Superintendência da ANEEL envolvida com atividades descentralizadas e a Agência Reguladora Estadual54, o TAD é o documento que indica quais atividades efetivamente serão descentralizadas. O mesmo indica as metas a serem atingidas, as atividades e os produtos que deverão ser entregues, indicadores de desempenho a serem utilizados na verificação do cumprimento das metas, os procedimentos básicos a serem observados para a execução das atividades descentralizadas, os custos de referência para a

51

Norma de Organização ANEEL nº 003, art. 8.

52

Norma de Organização ANEEL nº 003, art. 10.

53

Norma de Organização ANEEL nº 003, art. 15.

54

Norma de Organização ANEEL nº 003, art. 16 e 17.

70

execução das atividades objeto da descentralização, orçamento e memória de cálculo utilizados, os valores repassados pela ANEEL e a contrapartida por parte da Agência Reguladora Estadual, cronograma de execução das atividades, previsão das metas e estimativa de custos para os exercícios seguintes55. A SFG leva em consideração, na elaboração do TAD, os seguintes aspectos56:

a)

Viabilidade ou não de as metas serem executadas pela estrutura administrativa e técnica da Agência Reguladora Estadual;

b)

Adequação das metas aos objetivos estratégicos da ANEEL e os compromissos

por

ela

assumidos,

vinculadas

aos

processos

organizacionais da área passíveis de descentralização; c)

Se os orçamentos, os cronogramas, os resultados a serem apresentados e os indicadores de desempenhos estão condizentes com o cumprimento das metas e são compatíveis com os custos de referência para a execução das atividades descentralizadas; e

d)

Disponibilidade orçamentária existente para a rubrica alocada para o primeiro exercício de implementação do PAM, informação esta disponibilizada pela SAF.

A Agência Reguladora Estadual conveniada poderá propor metas que entenda necessárias às peculiaridades locais e que venham a complementar a proposta da ANEEL, devendo estas serem objeto de análise prévia da SFG57. Em um convênio de cinco anos serão celebrados cinco PAMs, um para cada exercício financeiro. Para cada PAM, serão celebrados tantos TADs quantos os aprovados entre as Superintendências e as Agências Reguladoras Estaduais, sendo pelo menos dois: um TAD de coordenação e um TAD técnico.

55

Norma de Organização ANEEL nº 003, art. 18.

56

Norma de Organização ANEEL nº 003, art. 19.

57

Norma de Organização ANEEL nº 003, art. 20.

71

O TAD de coordenação diz respeito à SRI e destina-se às atividades de coordenação do convênio como um todo: suporte de pessoal que atua no convênio de forma geral, despesas administrativas da Agência Reguladora Estadual (ex.: água, luz e telefone), despesas com viagens para gestão do convênio, etc. O TAD técnico destina-se às Superintendências que descentralizam partes de suas atividades. Nele estão inseridos os insumos técnicos específicos para a realização daquela atividade, assim como os recursos necessários ao pessoal técnico da Agência Reguladora Estadual para executá-lo. No que diz respeito à aprovação do PAM pela Diretoria da ANEEL e demais procedimentos correlatos à descentralização, deverá ser observada a Resolução Normativa da ANEEL nº 276/2007 e suas eventuais alterações ou normas específicas que venham a complementá-la ou sucedê-la.

7.2.1 -

Metas e produtos específicos do TAD da SFG

Dentre as atividades delegáveis relativas ao processo de descentralização da SFG destacam-se as apresentadas abaixo, sem prejuízo de outras que se façam necessárias ante as especificidades do parque gerador a ser fiscalizado: a)

Acompanhar autorizações e ampliações de centrais geradoras a serem implantadas no Estado, do Ato Autorizativo até o início de obras;

b)

Fiscalizar e inspecionar centrais em operação ou em construção no Estado, destinadas ao serviço público, produção independente e autoprodução;

c)

Identificar unidades geradoras sem autorização ou não cadastradas na ANEEL;

d)

Executar o acompanhamento processual das usinas autorizadas e fiscalizadas;

e)

Instaurar processos administrativos punitivos, de competência do Superintendente de Fiscalização da Geração, quando verificado irregularidades nas usinas ou agentes fiscalizados;

72

f)

Fiscalizar a aplicação de recursos do Programa de P&D do setor elétrico; e

g)

Acompanhar a utilização de recursos da CCC, quando se tratar de empreendimentos localizados no sistema isolado.

Para execução das metas específicas previstas no TAD da Agência Reguladora Estadual conveniada, deverão ser elaborados e entregues por ela à SFG pelo menos os seguintes produtos, além de outros que venham a ser indicados: a)

Relatório gerencial mensal, contemplando a relação das usinas em operação e empreendimentos em implantação que foram fiscalizados por meio de visitas de campo;

b)

Relatório de cada inspeção em campo em empreendimentos de geração em obras;

c)

Relatório de cada inspeção em campo em empreendimentos de geração em operação;

d)

Relatório de monitoramento da CCC, quando couber;

e)

Relatório de monitoramento de desligamentos; e

f)

Relatórios das ações para identificação de ativos de geração de energia não cadastrados na ANEEL.

73

8-

TERCEIRIZAÇÃO PARA APOIO À FISCALIZAÇÃO DOS

SERVIÇOS DE GERAÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA NO PAÍS: DAS CONTRATAÇÕES ORIUNDAS DO PROCESSO DE CREDENCIAMENTO E DE LICITAÇÕES ADMINISTRATIVAS

O Decreto nº 2.335/1997, que constitui a ANEEL sob a forma de autarquia sob regime especial e aprova sua Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e Funções de Confiança, em seu art. 16, § 1º, prevê a criação de mecanismos de credenciamento e descredenciamento de técnicos e empresas especializadas, bem como de consultores independentes e auditores externos para obter, analisar e atestar informações ou dados necessários às atividades de fiscalização e controle dos serviços e instalações de energia elétrica. Configura-se, assim, o Credenciamento como o procedimento por meio do qual a Administração convoca todos os interessados de determinado setor, dispondo-se a credenciar, com vistas à contratação por inexigibilidade de licitação, todos os que tiverem interesse e que satisfaçam os requisitos estabelecidos em edital, fixando o valor que se dispõe a pagar. Dessa forma, os possíveis interessados no Credenciamento da ANEEL não competirão, no estrito sentido da palavra, pois todos que cumprirem as exigências de pré-qualificação definidas em edital e regulamento próprios integrarão o banco de credenciados desta Agência. Estabeleceu-se, na ANEEL, um regulamento de Credenciamento único, que uniformiza as regras de ingresso, permanência, exclusão e penalidades e editais de Credenciamento específicos por Superintendência. A todos os interessados, de forma aberta e a qualquer tempo durante a vigência do edital, é dada a possibilidade de pleitear o Credenciamento, que será analisado segundo os parâmetros previamente definidos. Somente serão habilitados e estarão aptos a participarem dos sorteios aqueles que preencherem todos os requisitos do edital de Credenciamento. Como todos os credenciados têm a possibilidade de contratar com a Administração, ocorre inviabilidade de competição, nos termos do caput do art. 25 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

74

A Lei referida no parágrafo anterior, que trata de Licitações e Contratos, ao enumerar os casos de inexigibilidade de licitação por inviabilidade de competição não o fez de forma exaustiva, mas sim de maneira exemplificativa: “É inexigível a licitação quando houver inviabilidade de competição, em especial...”. Isto permite ao administrador discricionariedade para agir, visando, única e exclusivamente, ao interesse público. No caso da ANEEL, a premência do tempo, aliada à qualificação técnica para o desempenho das atividades de fiscalização, bem como a forma de seu atendimento (por todos) inviabiliza a competição. Os serviços de suporte requeridos dos credenciados pela SFG subsidiam sua atuação na medida em que suprem a falta de determinados profissionais no quadro próprio da ANEEL, quer seja porque tais funções não estariam coerentes com suas diretrizes estratégicas, quer seja porque os trabalhos deste tipo de colaborador não são requisitados ao longo de todo o ano, sendo de cunho mais operacional ou de assessoramento. A complexidade e a especificidade do processo de fiscalização dos serviços de geração de energia elétrica justificam a adoção do procedimento de Credenciamento adotado pela SFG. Ao se utilizar de empresas ou instituições de consultoria especializada para subsidiar suas atividades, a Administração utiliza-se da discricionariedade para impor parâmetros razoáveis, tanto com relação aos critérios técnico-operacionais como também os de cunho comercial, buscando sempre a aderência à sua missão e aos valores institucionais. Verificada pela Administração a necessidade de atendimento de uma demanda, faz-se um comunicado aos credenciados, estipulando o objeto de análise, o tipo de serviço a ser executado, o tempo de execução, a estimativa de alocação de mão-de-obra, o valor do contrato e as demais disposições específicas para a realização dos trabalhos. Internamente, tem-se tentado, sempre que há deslocamentos, compor roteiros logisticamente inteligentes e equânimes no que diz respeito ao quantitativo de horas e aos custos de deslocamento envolvidos, em respeito aos princípios da economicidade e da eficiência. A cada demanda, os credenciados são convidados a participar do sorteio, se sujeitando às regras editalícias e a regulamento próprio. No momento do sorteio, à época e conforme a necessidade da Administração, estipula-se o objeto de análise, o teor do serviço a ser executado, o tempo de execução, a estimativa de alocação de mão-de-obra, o montante a ser pago e as demais disposições específicas para a realização dos trabalhos. Apurado e homologado o resultado do sorteio da organização, se a mesma estiver com toda a documentação da qualificação fiscal e econômico-financeira em ordem, é feito

75

um contrato entre as partes e emitida Ordem de Serviço própria, por meio da qual se autoriza o início dos trabalhos ao credenciado e o acesso às empresas e instalações a serem vistoriadas, nos casos de trabalhos fora da sede administrativa do contratado. Todos os atos praticados pela ANEEL são transparentes e acessíveis a qualquer interessado, atendendo, também, aos preceitos da Lei de Licitações quanto ao princípio da publicidade. Os preços praticados pela SFG são estipulados nos editais de Credenciamento e têm sido calculados com base em metodologia própria, amplamente discutida internamente, tendo por referência valores atuais de mercado, remunerações pagas em licitações anteriores e no próprio custo de deslocamento interno, sempre se utilizando de critérios razoáveis. Outro ponto de destaque é a cobrança, por parte da SFG, da aderência dos trabalhos apresentados ao que foi contratado, sujeitando os credenciados e seus técnicos às regras do regulamento, do edital e ao próprio Código de Ética da ANEEL58. Vale dizer que os trabalhos realizados pelos credenciados e a atuação de seus técnicos têm sido constantemente avaliados, sendo o resultado desta apreciação fator de permanência no cadastro de Credenciamento da Agência Reguladora Estadual. Os trabalhos de fiscalização da SFG com o apoio de credenciados poderão ter caráter periódico, eventual ou emergencial, de acordo com sua motivação, e, também, ser decorrentes de denúncias, atendimento de demandas não previstas ou ocorrências graves que tenham causado acidente, degradação na qualidade dos serviços de energia elétrica ou risco na segurança das pessoas, instalações ou meio ambiente. Depreende-se da parte inicial do inciso XXI do art. 37 da Constituição Federal que a obrigatoriedade de licitação pública é a regra e que a contratação direta, quer por dispensa, quer por inexigibilidade, é a exceção, que demanda ser interpretada excepcionalmente, isto é, de modo restrito. Assim sendo, nos casos de demandas programadas em que é viável a competição, a SFG poderá se valer de licitações públicas administrativas para selecionar futuros contratados.

58

Portaria da ANEEL nº 582, de 17 de abril de 2007.

76