Territorio De Abundancia

Territorios en disputa - Tensiones entre extractivismo, derechos étnicos, gobiernos locales y medio ambienteDarío Indalecio Restrepo B1. y Camilo Andrés Peña Galeano2

Palabras clave: extractivismo, descentralización, medio ambiente, derechos étnicos. Resumen: Este trabajo estudia las tensiones subyacentes entre el extractivismo y los procesos de descentralización, el reconocimiento de derechos étnicos y la protección del medio ambiente, en cuatro países de Suramérica, dos de ellos, Bolivia y Ecuador, profesan el llamado ‘socialismo del siglo XXI’, mientras que los otros dos, Colombia y Perú, orientan sus políticas hacía el neoliberalismo. Como resultado se obtiene que la ‘gran fisura ideológica’ no implica grandes diferencias en cuanto a la dependencia de la economía extractiva y sus consecuencias, así como tampoco explica las diferencias entre los países en cuanto a las relaciones entre el extractivismo, la descentralización, las políticas respecto del medio ambiente y los derechos étnicos.

1. Introducción Desde la década de los ochenta, los países latinoamericanos iniciaron el proceso de desmonte de la Estrategia de Industrialización por Sustitución de Importaciones liderada por el Estado -ISI-, a cambio de la cual se impulsó una globalización de los mercados internos, una privatización de los grandes activos y monopolios estatales, una desregulación de las actividades privadas, y una flexibilización del mercado laboral, principalmente (Zabalo & Zurbano, 2011). La adopción de los sistemas neoliberales generó en todos los países una profundización de la “heterogeneidad estructural” que ocasiona que la economía se mueva en dos circuitos, uno en el que están los sectores competitivos y modernos de la economía y otro en el que se encuentran los

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Doctor en Historia, Universidad Nacional de Colombia. Filósofo y especialista en Desarrollo, Economista, Candidato a Magister en Ciencias Económicas. Universidad Nacional de Colombia. Asistente de investigación, Centro de Investigaciones para el Desarrollo – CID-. Áreas de especialidad: Extractivismo, Desarrollo Territorial y Protección Social. [email protected]

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sectores carentes de la tecnología necesaria para competir en el exterior3 (Sánchez, 2006). Como consecuencia, los países pierden capacidades industriales, mientras que aumentan progresivamente su dependencia de la exportación de materias primas. De esta manera, aumentan la vulnerabilidad y volatilidad interna de las economías, puesto que los países se exponen a los precios internacionales de las materias primas y a la demanda mundial, y ambas presentan una gran volatilidad. Al mismo tiempo, se subordinan a una división internacional de trabajo, mediante la cual exportan gran cantidad de recursos naturales, mientras que importan bienes manufacturados de alto valor agregado. Todo lo anterior, profundiza la dependencia tecnológica y financiera, crea la “enfermedad holandesa”, es decir, una apreciación de la moneda nacional respecto del dólar, lo cual abarata las importaciones y desestimula las exportaciones industriales, por lo que los países reproducen la lógica de la dependencia y el lugar subordinado en la economía y la geopolítica mundial (Gudynas, 2011) Es necesario, distinguir entre dos tipos de extractivismo, el primero se produce en el sector minero energético y comprende la explotación de metales preciosos, petróleo, gas y minerales, que se destinan principalmente a la exportación.

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Los circuitos pueden o no coincidir con sectores enteros específicos de la industria, por ejemplo, los hidrocarburos tienden a situarse en el circuito “moderno” con alta tecnología, capital y vinculación al mercado mundial; en cambio, la producción de confecciones puede separarse en dos, un circuito moderno exportador y otros rezagado con baja tecnología, capital y productividad, como en Colombia y Perú.

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Elaborado con información de UN Comtrade Database y del Banco Mundial El segundo, se produce en el sector agrícola y se compone de grandes plantaciones de monocultivo, usualmente realizadas por grandes empresas (Ornelas, 2016). Productos como la soya, la palma aceitera, los cereales, los bananos, usualmente pertenecen a esta categoría, ya que su producción es realizada a gran escala, con altos niveles tecnológicos y está orientada a la exportación. El extractivismo agrícola coopta progresivamente las tierras y los recursos del sector, recortando las posibilidades de producción de alimentos para consumo local, por lo que los países se ven obligados a aprovisionarse de estos externamente. Cuando el ciclo de las materias primas se deprime las monedas nacionales se devalúan, se estimula la inflación y se encarecen los productos de primera necesidad, debido a que los productores agrarios locales no tienen la posibilidad de abastecer el mercado interno. La recesión económica se acompaña entonces de la inflación: la estanflación.

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Elaborado con información de Comtrade y el Banco Mundial. No todas las exportaciones agrícolas son de carácter extractivo, y no es posible identificar con certeza la proporción ‘extractivista’ de las exportaciones agrícolas. Por precaución se toma un puñado de productos claramente extractivos para cada país y se comparan con el valor agregado del sector agrícola. Los productos seleccionados son: para Bolivia la soya y sus derivados, los cereales y nueces brasileras; para Colombia el café, las flores, el banano y la palma aceita; para Ecuador el banano, las flores, el cacao, el café y el aceite de palma y para el Perú el café, uvas, otras frutas y vegetales en conserva. En Latinoamérica el extractivismo ha coincidido con otros tres procesos, que en algunos casos le son complementarios y en otros casos excluyentes. Por una parte, en la década del noventa, los sistemas políticos dictatoriales o de democracia restringida cedieron el paso a una restauración de la democracia liberal y a audaces procesos de descentralización de los sistemas políticos, de la administración pública y, en particular, de las políticas sociales básicas (Restrepo, 2015). En segundo lugar, después de casi quinientos años de iniciada la conquista y la colonización de América Latina, las comunidades étnicas vieron reconocidos sus derechos a la existencia como pueblos, con derechos, prácticas de justicia, lenguas, autoridades y formas de administración propias (Comisión Verdad Histórica y Nuevo Trato con los Pueblos Indígenas, 2003). En tercer y último lugar, la naturaleza dejó de ser concebida como conjunto de recursos naturales inagotables, a

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cambio de una conciencia sobre el agotamiento de la riqueza natural, mediciones sobre costos ambientales de las actividades humanas e, incluso, proclamación de áreas protegidas como parques, páramos y santuarios (Gligo, 2001) En este documento, se explorará el extractivismo y su relación con los tres procesos mencionados, en cuatro países, dos de ellos, Colombia y Perú, reconocidos adherentes al neoliberalismo y al libre mercado, mientras que los otros dos, Bolivia y Ecuador, fundamentan sus políticas en el denominado “socialismo del siglo XXI”.

2. Discursos divergentes En Bolivia, el modelo neoliberal fue abandonado desde el inició de la presidencia de Evo Morales quién, desde su posesión en enero del 2006, fundamentó la política del Estado en el discurso del “Vivir Bien”, el indigenismo, el nacionalismo y el antiimperialismo. La concepción del Vivir Bien o Buen Vivir proviene de diferentes pueblos indígenas sudamericanos, por lo que existen matices sobre su significado e implicaciones4. Sin embargo, en todos los casos se publicita como ideología contrapuesta a la concepción liberal del Estado y al ideal moderno del desarrollo (Vanhults, 2015). Aunque no es fácil definir esta ideología, se puede trabajar sobre la definición de Gudynas y Acosta, para quienes el Buen Vivir representa una “oportunidad para construir otra sociedad sustentada en la convivencia del ser humano en diversidad y armonía con la naturaleza, a partir del reconocimiento de los diversos valores culturales existentes en cada país y en el mundo” (Gudynas & Acosta, 2011, pág. 103) El Vivir Bien se erige entonces como una alternativa al desarrollo capitalista, que necesariamente se basa en una nueva relación con la naturaleza y con la búsqueda de un modelo económico que no depreda la naturaleza. De forma tal, el extractivismo no cabe en tal alternativa de desarrollo, a menos que se utilice transitoriamente como una herramienta para alcanzar aquel desarrollo alternativo. En Bolivia esta ideología quedó reflejada en la carta magna del año 2009 que caracteriza al Estado como plurinacional, al tiempo que llama la atención sobre la necesidad del ‘desarrollo productivo 4

Una compilación amplía sobre los significados del Buen Vivir para los indígenas, sudamericanos se encuentra en Huanacuni (2010).

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industrializador de los recursos naturales’, como medio para eliminar la pobreza social y económica (Solón, 2014). Sobre el discurso nacionalista e indigenista del presidente Boliviano se ha generado un gran debate, pues hay quienes creen que no es más que un discurso retorico, que no se manifiesta en la realidad política boliviana. (Rocha, 2015) De otra parte, se destaca la retórica antiimperialista y anticapitalista, que contrasta con varias reformas en pro de “reformar el Estado boliviano y construir una sociedad capitalista ‘moderna’ sin romper con las relaciones de dependencia y subordinación al imperialismo” (Rocha, 2015). De hecho, el mismo presidente Morales promulgó recientemente, en abril de 2014, la Ley de Promoción de Inversiones, que busca facilitar la entrada de inversión extranjera directa. Como en el caso de Bolivia, Ecuador también se enfoca en el Buen Vivir, pero podemos ver como estos paises aun no han podido salir de la dependencia de los recursos naturales, retractandose con sus acciones en pro del extractivismo para "Crear una sociedad mas moderna"

En el caso de Ecuador, el discurso del presidente Rafael Correa resulta ser muy parecido al de su homólogo boliviano, pues se basa en el Buen Vivir como política de Estado (León, 2008). De forma tal que la Constitución del 2008 también establece una concepción plurinacional del Estado y asume a la explotación de recursos naturales como un medio para alcanzar una sociedad más moderna y equitativa.

Tanto como BOLIVIA como ECUADOR se enfocan en la busqueda del Buen Vivir, el cual puede ser alcanzado con sistemas alternativos al del primario-exportador, enfocandose en la industrializacion nacional con respeto a la naturaleza.

De hecho, en los planes nacionales de desarrollo de ambos países se destacan varios objetivos comunes: “reducir las exportaciones primarias, incrementar las exportaciones, incrementar la productividad / industrialización y fortalecer el “rol del Estado como promotor del desarrollo” (Solón, 2014). Una de las diferencias más importantes surge en el fuerte discurso redistributivo del presidente Rafael Correa, que se esgrime así mismo como un marxista y un socialista, por tanto, se enfoca en la clase trabajadora. En sus propias palabras, su discurso se basa en generar “mejores políticas laborales, mejores políticas de salarios, incremento de salarios, democratización de la propiedad del capital, pero… con un buen sistema de impuestos redistributivos” (Citado en Paz y Cepeda (2015)). En pocas palabras, ambos países privilegian en el discurso la protección al medio ambiente y la búsqueda de un modelo alternativo de desarrollo, que es un medio para alcanzar el Buen Vivir. En la otra orilla, tanto Perú, como Colombia, han privilegiado discursos liberales, en los que se privilegia la apertura económica y el libre mercado, por encima del intervencionismo estatal.

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En la actualidad Perú tiene tratados de libre comercio vigentes con 20 países y organizaciones multilaterales (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo del Perú, 2015), entre los que se destacan el TLC con Estados Unidos, con China y con la Unión Europea. Además, se encuentran en periodo de negociación o refrendación otros ocho acuerdos. Mientras tanto, Colombia tiene 12 acuerdos vigentes, (Ministerio de Comercio Industria y Comercio de Colombia, 2015) entre los que se destacan los acuerdos con Estados Unidos y con la Unión Europea. También, tiene ocho acuerdos suscritos o en periodo de negociación. Se destaca también que ambos países se encuentran en el pacto de la Alianza Pacífico, que aún está en proceso de afianzamiento, pero que busca, entre otras, que los países de la alianza, México y Chile además de los mencionados, puedan negociar conjuntamente tratados comerciales con los países del Pacífico Asiático, que se espera sean los motores del crecimiento mundial en las próximas décadas. Tanto Colombia, como Perú, han optado por una política económica que privilegia la estabilidad macroeconómica sobre la industrialización del país, centrándose en mantener niveles bajos de Colombia y Peru se enfocaron en una economia neoliberal, favoreciendo la inversion extranjera con la reduccion de muchos impuestos y la facilidad en los tramites, descuidando la industrializacion interna. Paises con TLC con potencias como EEUU, China o la UE.

inflación, el equilibrio en las finanzas públicas y la libre movilidad de capitales y mercancías; mientras que la política industrial queda reducida a las acciones que se puedan generar para incrementar la competitividad del país, como la inversión en infraestructura, la simplificación de trámites y la rebaja de impuestos, todo esto con el fin de atraer la inversión extranjera. En resumen, ambos países basan su discurso en el libre comercio y en la inversión extranjera como los mecanismos principales para promover el desarrollo económico, dentro del cual se privilegian de manera explícita las actividades extractivas de materias primas, puesto que hacen parte de las ventajas comparativas de los países subdesarrollados en el comercio mundial.

3. ¿Trayectorias convergentes? 3.1. Extractivismo A pesar de las diferencias en los discursos, los cuatro países han fundamentado el crecimiento económico en los sectores extractivos de la economía. A partir del comportamiento de las exportaciones minero energéticas se pueden distinguir tres fases por las que ha atravesado la economía extractiva los países estudiados en los últimos veinticinco años. La fase contractiva, que se extiende durante la mayor parte de la década de los noventa, en la que las exportaciones perdían peso en virtud de la debilidad de los precios internacionales. La fase 7

expansiva inicia en 1998 y toma fuerza en el año 2003, como consecuencia del “boom de las materias primas”. Por último, se destaca una fase de estancamiento que amenaza con sumir en la crisis económica a todos los países dependientes de las exportaciones primarias, en especial del petróleo, el que pasó de valer USD 150 el barril a menos USD 40 por barril, en escasos dos años.

GRAFICO3

Crisis  Financiera   Asiática  

Crisis  Financiera     Internacional

Estancamiento

Fase  Contractiva

Fase  Expansiva

Elaborado con información de UN Comtrade Database. Aunque en los cuatro países se presencia una profundización del modelo extractivista, existen importantes diferencias en cuanto a la forma de aplicar dicho modelo y las consecuencias que este ha generado. Para distinguir más claramente estas diferencias se reconocen dos tipologías. Colombia y Perú hacen parte de un conjunto de países que ante la oportunidad de los commodities asumen una ‘estrategia adaptativa’. Es decir, aceptan la tentación de recursos rápidos obtenidos por grandes explotaciones de bienes primarios para la exportación, para lo cual, estimulan la inversión extranjera directa, a la que se le beneficia con gabelas tributarias e inversiones estatales, básicamente en infraestructura y seguridad. Dicha actitud es complementada con la búsqueda de cadenas productivas nacionales alrededor de las actividades primarias y la utilización de los

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Bloque uno: Colombia - Peru Para captar la inversion extrangera, crean insentivos para que estas puedan sacar dichos recursos. Bloque dos: Bolivia - Ecuador Neo Desarrollista Aprovechan los recursos naturales sin dejar a un lado un desarrollo economico interno. Las empresas estan en pro del desarrollo del estado

excedentes en la financiación de políticas sociales, territoriales y en Ciencia y Tecnología. Ecuador y Bolivia despliegan una ‘estrategia neo desarrollista’, la cual, también aprovecha la oportunidad de la bonanza de las exportaciones primarias, pero despliegan políticas compensatorias de protección al mercado interno, de diversificación productiva, de generación de valor agregado en otros sectores económicos. Además, fortalecen la propiedad estatal en las grandes empresas extractivas, así como la tributación a las empresas extranjeras a favor del Estado. El neo desarrollismo asume el paradigma del desarrollo productivo como finalidad, que pretende innovar con políticas de equidad social, étnica y territorial, así como con la defensa de los intereses nacionales ante “los imperialismos”. A pesar de las diferencias, en todos los casos el resultado ha sido el mismo, pues se ha profundizado la dependencia de los países y los gobiernos en las materias primas, al tiempo que se ha debilitado la industria y la agricultura en pro de los sectores extractivos, asimismo se mantiene una posición subordinada en la división internacional del trabajo. Respecto a quién hace la explotación -una diferencia clave en las tipologías- hay que tener en cuenta que no siempre las empresas Estatales son las más eficientes o las menos contaminantes en la extracción de recursos naturales, así como las empresas privadas nacionales y transnacionales no son siempre las más depredadoras. Al respecto, Portillo (2014 y 2015) realiza un análisis comparativo de los modelos de extracción petrolera entre Ecuador y Colombia, dos países distintos ideológicamente, pero dependientes en la misma medida de la exportación de crudo. El autor encuentra que la diferencia más importante se da en la propiedad del crudo, pues, mientras el Ecuador el crudo es propiedad del Estado, en Colombia la propiedad puede ser de la empresa extractiva, esto conlleva a que en Ecuador las empresas nacionales o transnacionales, sean contratistas del Estado, quién pacta el servicio de extracción de la empresa a cambio de una tarifa predeterminada. En Colombia por el contrario, el Estado concesiona los pozos petroleros a las empresas privadas y se dedica a regular las actividades del sector. Las empresas, también de carácter nacional y transnacional, después de extraer el recurso y pagar los respectivos impuestos, son libres de disponer de éste, por lo que ellas mismas realizan la comercialización. Además, en el caso Colombiano el Estado es el accionista mayoritario de la empresa Ecopetrol, que es la principal empresa petrolera del país.

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Según el mismo autor, Ecuador posee reservas comprobadas cercanas a los 8.2 miles de millones de El Modelo Neo Extractivista de Ecuador es menos eficiente ya que extrae menos petroles que Colombia, a pesar que este tenga 4 veces mas. Pero Ecuador capta mas recursos de cada barril que Colombia y su Modelo Adaptativo.

barriles de petróleo, mientras que en Colombia las reservas sólo alcanzan los 2.2 miles de millones. Sin embargo, Colombia, bajo su modelo de concesiones ha elevado considerablemente su nivel de producción, al alcanzar en el año 2012 una producción de 944 mil barriles en promedio al día, de la cual, más del 60% es realizada por Ecopetrol, la empresa estatal. En cambio, en Ecuador la producción solo alcanza 505 mil barriles en promedio al día. Por lo que se demuestra que no siempre el ‘modelo neo extractivista’, dirigido desde el Estado y con importante participación de este en el negocio y las utilidades, es más eficiente en la explotación de recursos naturales, que el ‘modelo adaptativo’, que invoca los derechos empresariales trasnacionales en la participación de utilidades y bajos impuestos. De otra parte, en el estudio de Portillo se realiza un esfuerzo de medición de la renta petrolera de ambos países, dando como resultado que Ecuador capta proporcionalmente mayores recursos del sector petrolero, pues según los cálculos del autor la participación en la renta petrolera del Estado ecuatoriano llegó al 53.2% en el año 2012, mientras que el Estado Colombiano sólo alcanzó un 35.4% en el mismo año, por lo que se evidencia un mayor peso del Estado neo extractivista en la renta, frente a los países adaptativos.

3.2. Descentralización Los diferentes grados de descentralización política y fiscal son determinantes en la forma en la que los entes territoriales entorpecen o no el avance de la economía extractiva. En un país con un proceso de descentralización avanzado se esperaría que los recursos de las regalías fueran cedidos en su totalidad a los entes territoriales, que son los que deben lidiar con los impactos socioeconómicos y ambientales generados por la extracción de recursos naturales. Además, las territorialidades deberían tener la potestad de decidir sobre el ordenamiento del suelo, lo que implica decidir si quieren o no explotación de recursos naturales en sus jurisdicciones. Los procesos de descentralización han sido complejos y han surgido por una gran variedad de circunstancias. En Colombia, por ejemplo, la descentralización inicia con el acto legislativo 01 del año 1986, que reformó la constitución para permitir la elección popular de alcaldes, posteriormente, en la carta magna del año 1991 se promulgó la elección de gobernadores, alcanzando así una autonomía política local importante. En cambio, la autonomía fiscal siempre fue escasa, en la medida en que numerosas leyes nacionales convierten a los mandatarios locales en agentes Desentralizacion. Esto ha sido algo muy dificil de alcanzar en su totalidad. En Colombia se tiene autonomia politica, pero no fiscal En Ecuador se tiene autonomia politica, un poco fiscal, pero no administrativa En Bolivia es iguial que ecuador En Peru se tiene mucha autonomia en los territorios, tanto que gran parte de las ganancias de la extraccion la tiene cada region.

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administrativos y fiscales del gobierno nacional y del Congreso de la República. Además, en los años 2002 y 2008 se recortaron importantes porcentajes de transferencias económicas a las entidades territoriales, sin reversar la descentralización de competencias. En el caso Boliviano, la descentralización inicia en 1994 con la Ley No. 1551 de Participación Popular, que otorgó autonomía política a las municipalidades, pero no hizo lo mismo con las prefecturas, o gobernaciones, que siguieron bajo control del gobierno central y sometidos a una escuálida descentralización administrativa y fiscal, altamente subordinada y vigilada por el gobierno nacional. No fue sino hasta el año 2005, después de masivas y persistentes manifestaciones en favor de las autonomías departamentales, que se promulgó la descentralización política, a través de la elección de los gobernadores. Por otra parte, en el Perú la descentralización inicia en el año 2002 con la Ley No. 27783 de Bases de la Descentralización. Desde ese entonces el país emprendió un proceso acelerado en el que se han transferido importantes recursos y responsabilidades a los entes territoriales. Empero, el proceso sigue siendo incompleto, puesto que, la autonomía fiscal no se ha completado y es el gobierno central el que sigue decidiendo sobre la ejecución de los recursos. En Ecuador la descentralización se legaliza en el año de 1977 y se refuerza con la constitución del año 1979, sin embargo, el proceso quedó en el papel, pues no fue sino hasta 2008 que se retoma el proceso con fuerza, al punto que en el año 2010 se sanciona el Código Orgánico de Ordenamiento Territorial. En todos los países estudiados se reconoce una fracción de la totalidad de los impuestos de regalías en favor de los entes territoriales en los que se explotan la minería y el petróleo, como compensación al daño económico, social y ambiental generado. En el Perú, el gobierno además le cede a las regiones el 50% del impuesto de renta de las empresas extractivas. La distribución de los ingresos Estatales, provenientes del sector minero energético, entre los diversos niveles de Gobierno, presenta grandes diferencias en los países estudiados. En Ecuador, el porcentaje cedido a las territorialidades es muy bajo y prácticamente insignificante. Mientras que en Perú este porcentaje cedido resulta ser bastante considerable, pues representa el 50% de estos ingresos, sin embargo, los gobiernos territoriales deben invertir estos recursos en infraestructura, y en su mantenimiento, lo que recorta los márgenes de libertad de asignación. Estos dos países tampoco cuentan con un mecanismo que les permita compartir un porcentaje de estos ingresos con los municipios y departamentos no productores, lo que de existir generaría un 11

principio de solidaridad con aquellas regiones pobres o marginadas. La falta de solidaridad interregional resulta dramática en Perú, dónde 6 departamentos, de los 26 que conforman el país, concentran el 64% de los recursos provenientes de la minería. Mientras que 4 departamentos concentran el 99% de los dineros provenientes del petróleo.

TABLA 1 Participación entes descentralizados en los recursos Estatales provenientes del sector Minero Energético País

2007 – 2009

2010 – 2012

Ecuador

2,28%

1,27%

Colombia

33,73%

35,60%

Bolivia

40,97%

39,31%

Perú

47,66%

49,34%

Fuente: CEPAL(Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2014a)

Por el contrario, en Bolivia y en Colombia los gobiernos centrales ceden una parte considerable de los impuestos a las regiones, al mismo tiempo, que no existen tantas ataduras provenientes del presupuesto del gobierno central, de forma tal que estos recursos son propiedad de las regiones. En los dos países existe, además, un mecanismo de solidaridad con las regiones no productoras, que genera un principio de solidaridad interregional y dota de algunos recursos a las regiones marginadas. Empero, en ambos países, también se han dado recientemente procesos de recentralización fiscal de los recursos provenientes de regalías, bajo mecanismos muy distintos. En el caso Boliviano, en el año 2007 se aprobó la reforma para la distribución del IDH5, en la que se obliga a las regiones a ceder el 30% de dicho impuesto con el fin de financiar el programa “Renta Dignidad”, un programa del gobierno central que otorga un bono mensual a los adultos mayores de 60 años y que goza de un alto nivel de popularidad en el país (Yanguas, 2013). En Colombia, de otra parte, la recentralización se inicia con el acto legislativo 005 del 18 de julio de 2011, en donde se creó el mecanismo de solidaridad con las regiones no productoras, al tiempo que se crearon varios fondos de inversión a los que van a parar los recursos de regalías. Entre estos 5

Para el caso boliviano, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH), que se creó en el año 2005, fija un impuesto del 32% sobre la producción de hidrocarburos, que se suma al 18% de regalías ya existente.

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fondos se destaca uno que concentra las regalías en las regiones productoras, otro que las distribuye en todos los municipios del país y otro que se destina exclusivamente a la inversión en proyectos de ciencia y tecnología. En el caso colombiano los recursos de regalías siguen siendo de las regiones, con el único detalle es que estos dineros van a parar a los fondos creados en el 2011, por lo que las regiones no pueden disponer libremente de ellos. La decisión de asignar recursos de estos fondos se toma en un órgano colegiado, llamado OCAD, que tiene presencia de representantes de los municipios y los departamentos, pero también de representantes del gobierno central. En conclusión, se presentan tres escenarios distintos en los países estudiados. En Ecuador, el grado de centralización continúa siendo bastante firme y esto se refleja en el bajo nivel de distribución de las rentas minero-energéticas estatales. Mientras que en Perú, la descentralización fiscal de los recursos del sector minero energético contrasta con la alta concentración de los mismos en unos pocos departamentos. De otra parte, Colombia y Bolivia lastran consigo largos procesos de descentralización económica y política, lo que se ve reflejado en la importante cantidad de recursos del sector extractivo que le son cedidos a todas las regiones, incluso a las no productoras, a pesar de los procesos de re centralización que se vienen gestando en ambos países. Se concluye entonces que las diferencias existentes no se presentan entre ‘neoliberales’ y ‘socialistas’, sino entre procesos políticos y movilizaciones sociales que desembocaron en procesos profundos de descentralización en Colombia y Bolivia, a diferencia de los sistemas políticos más centralizados de Ecuador y Perú.

3.3. Derechos étnicos Entre los derechos más importantes se destacan el derecho a la Consulta Previa, a la propiedad comunal y a conservar las tradiciones. Todos los países estudiados cuentan con altos niveles de respeto legal por los derechos étnicos. Según Yrigoyen (2011) se pueden distinguir tres ciclos de reformas jurídicas y políticas en pro de los derechos étnicos en la región latinoamericana. El primer ciclo, inicia con la aprobación del convenio 169 de la OIT (Organización Internacional del Trabajo) en 1989, que consagra este tipo de derechos y que resulta de forzoso cumplimiento para los países que lo refrendan. En el caso colombiano y boliviano el convenio se aprobó en el año 1991 y en el peruano y el ecuatoriano la refrendación se realizó en 1994 y en 1998, respectivamente.

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El segundo ciclo propuesto por Yrigoyen contempla la inclusión en las constituciones de cada país de los derechos étnicos, en especial de los “derechos políticos de participación, consulta y de autonomía, así como también sobre sus tierras, territorios y recursos naturales, y los de carácter lingüístico y cultural” (Aylwin, 2014). En este caso, los derechos se introdujeron a la constitución colombiana en 1991, en la peruana en 1993, en la boliviana en 1994 y en la ecuatoriana en 1998. El último ciclo se refiere a lo que Yrigoyen (2011) denomina constitucionalismo plurinacional. Este cambio implica el reconocimiento de la existencia de pueblos diferenciados en un mismo Estado, por ende, es necesario hablar de un ‘Estado Plurinacional’, al tiempo que se debe organizar la estructura del mismo para hacer frente a esta realidad. Los únicos Estados declarados plurinacionales son Ecuador y Bolivia, que introdujeron dichos cambios en sus nuevas constituciones políticas de 2008 y 2009 respectivamente. El ‘socialismo’ de estos países innova entonces al reconocer el pluralismo étnico y cultural de la nación, lo cual se expresará en desarrollos normativos, institucionales y políticos importantes. Sin embargo, el reconocimiento jurídico puede alejarse considerablemente de la realidad política y justamente esto es lo que ha sucedido frecuentemente en los países estudiados, en especial, cuando los derechos étnicos se han interpuesto contra la explotación minera y petrolera. No son pocas las ocasiones en las que las comunidades se oponen la extractivismo en sus propias tierras y al ser consultadas previamente, como la ley lo exige, solicitan que proyectos de este tipo no se lleven a cabo cerca de sus tierras. Sin embargo, como la consulta resulta no ser vinculante, las autoridades, junto con las empresas extractivas, desechan la opinión de los pueblos indígenas y continúan adelante con dichos proyectos. El ejemplo más representativo de lo anterior ocurre en Bolivia, en dónde el gobierno de Morales expidió el Decreto Supremo No. 2298, que establece que las consultas previas se deben realizar en un plazo inferior a 45 días, pues si las comunidades no responden en este plazo, la empresa privada podrá prescindir de este trámite. Lo anterior, constituye un grave abuso al derecho de los pueblos étnicos y una gran contradicción en la política del país, pero, que resulta ser una respuesta natural del presidente ante la necesidad de elevar la producción gasífera para afrontar la caída de los precios internacionales. En Ecuador, Bolivia y Perú los pueblos indígenas constituyen poderosos movimientos sociales, con capacidad de influir de manera decisiva en la escena política. En Ecuador, el presidente Correa fue electo gracias, en gran medida, al apoyo de la CONAIE (Confederación Nacional de Indígenas del

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Ecuador), el principal movimiento social del país. Al asumir el poder Correa defendía varias de las causas indígenas, “como la prédica ‘antiimperialista’, la negativa a los tratados de libre comercio y la defensa de los recursos naturales” (AFP, 2015) Pero, desde su ascensión el presidente Correa se fue separando progresivamente de los movimientos sociales, y en especial, de los movimientos indígenas. El primero en irse de su lado fue la CONAIE, después de las elecciones de 2006, le siguieron más organizaciones después de la asamblea constituyente como la FENOCIN (Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas Indígenas y Negras)6. Este proceso ha dado lugar a una gran separación entre el gobierno y los movimientos sociales, que ha llevado a varias manifestaciones con las respectivas represiones por parte de las fuerzas militares. Una de las razones más importantes para tal división se encuentra en la acelerada explotación de recursos naturales que ha promovido el gobierno de Correa y que se ha convertido en su fuente más importante de financiación. De manera similar, el presidente boliviano Evo Morales fue elegido con el apoyo de los movimientos indígenas, él mismo proviene de la comunidad Aymara. Igualmente, Morales se ha distanciado de los principales movimientos indígenas, aunque a diferencia de Ecuador, algunos indígenas poseen cargos en el gobierno central. El desacuerdo ha sido inevitable con la CIBOD (Confederación de Movimientos Indígenas de Bolivia), principal movimiento social del país, y con otros grupos y organizaciones indígenas como los indígenas guaraníes y el CONAMAQ (Consejo Nacional de Ayllus y Markas del Qullasuyu). Las relaciones con el gobierno nacional ‘anti imperialista’ pero ‘extractivista’, ‘indigenista’, pero ‘desarrollista’, ha generado fisuras y divisiones en los movimientos sociales. En ocasiones algunos movimientos han apoyado al presidente y más aún a su partido, el MAS, sin que se frene la tendencia a una convergencia de movimientos sociales descontentos con las políticas y el centralismo impositivo presidencial. Nuevamente, la razón principal del desacuerdo es el modelo extractivista del presidente Morales, quién depende en gran medida de la extracción de recursos naturales, en especial de la extracción de gas, para financiar los diversos programas sociales (Zeballos & Urbina, 2015). Tanto el presidente Morales, como el presidente Correa, lograron sostener un alto nivel de popularidad, superior al 60% durante los años previos a la caía de precios de los commodities. Estos niveles se deben, en gran medida, a la gran inversión en política social, que les permitió rebajar los niveles de pobreza de la población significativamente. Todo esto les posibilitó el distanciamiento 6

Para una descripción más detallada véase: Gómez (2015) y Trujillo (2010)

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con los movimientos sociales, ya que, desde las presidencias se orquestó una selectiva cultura del reparto de proyectos, inversiones y favores, así como de sindicaciones, expulsiones de los favores Estatales y persecuciones. GRAFICO 4

Elaborado con la información de Cepal (2014b) En Perú, la situación no es muy distinta de la de los dos países ya mencionados, pues el presidente Ollanta Humala también salió victorioso en las elecciones de 2011 gracias, en gran medida, a los grupos indígenas y campesinos. El presidente prometió “la gran transformación”, que implicaba el abandono del neoliberalismo y la defensa de la población antes las empresas multinacionales, entre otras. Pero, después de ser electo, Humala optó continuar, y de paso profundizar, el modelo neoliberal y el extractivismo (AldeaH, 2014). Al igual que en Bolivia y Ecuador, las Consultas Previas se han convertido en práctica excepcional y consultiva en vez de regular y con carácter vinculante. Colombia se diferencia de los demás países por su conflicto interno. El dilema entre paz o guerra ha sido definitivo en la victoria electoral de los presidentes desde la década del setenta, por lo que los movimientos sociales y étnicos no han tenido la misma importancia, que en los otros países, en la victoria electoral, la conformación de los gobiernos y las primeras formulaciones de las políticas públicas. Álvaro Uribe ganó las elecciones en el año 2002 y 2006 prometiendo una confrontación

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sin tregua contra la guerrilla. Juan Manuel Santos ganó aquellas del 2010 bajo la promesa de seguir la senda de la guerra, compromiso que abandonó a cambio de un proceso de paz que le permitió la reelección en el 2014. Durante este lapso se fortaleció la lucha indígena a pesar de la violencia oficial y de la guerrilla en contra de su autonomía étnica. Sin embargo, las victorias han sido más simbólicas y culturales, así como crece el apoyo de la opinión pública a las demandas étnicas; por su parte, el gobierno pacta acuerdos y promete inversiones que suele incumplir y servir de detonante a las próximas movilizaciones7. Las consultas previas empezaron siendo meros ejercicios aleatorios de información y de promesas de compensación por la intervención extractiva en los territorios étnicos. Luego, la Corte Constitucional les otorgó un carácter obligatorio y vinculante, ante lo cual el gobierno desplegó una campaña mediática y legal en contra de los “enemigos del desarrollo”, recordando que si la nación era propietaria de subsuelo, ninguna comunidad podía legalmente oponerse a las decisiones extractivas centralmente legalizadas. En resumen, los cuatro países estudiados convergen hacia el reconocimiento jurídico de los derechos de las minorías éticas, al mismo tiempo, en los cuatro países se presenta un desprecio de los mismos derechos por parte de la misma institucionalidad, en especial de los gobiernos centrales, que ven en la consulta previa, un freno para el desarrollo económico extractivista.

3.4. El medio ambiente En todos los países estudiados se han venido gestando importantes procesos de defensa del medio ambiente, enmarcados en la nueva conciencia ambiental, que progresivamente ha hecho que los Estados se comprometan con el medio ambiente, al tiempo que ha hecho que empresas y consumidores se preocupen más por el tema. Todos los países son firmantes del acuerdo de París de 2015, del protocolo de Kyoto de 1998 y de una decena más de acuerdos en los que se comprometen a proteger el medio ambiente y a modificar la normativa nacional interna para ajustarse al compromiso internacional. Uno de los hechos enmarcados en este proceso es la creación de ministerios de medio ambiente, que traen consigo una institucionalidad más fuerte en materia ambiental, y que refleja una mayor preocupación política por el tema. En los países considerados se dieron importantes cambios en esta

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Al respecto véase: Vieira (2012), ONIC (2013) y Bermúdez (2014)

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materia. En Colombia, por ejemplo, el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible fue creado en el año 1993 mediante la Ley No. 99 de medio ambiente, mientras que en Ecuador el Ministerio del Medio Ambiente se creó en el año 1996 con el Decreto Ejecutivo No. 195, posteriormente, en el año 2008 se crea el Ministerio del Ambiente de Perú, mediante el Decreto legislativo No. 1013 y, por último, en el año 2009 surge el Ministerio de Medio Ambiente y Agua surgió en Bolivia a partir del Decreto Supremo, presidencial, No. 29894. En medio del proceso también se ha generado la extensión de las reservas naturales en los países estudiados. Las reservas constituyen un importante avance en materia ambiental, debido a que se prohíben las prácticas nocivas para la naturaleza en estas zonas, como por ejemplo la extracción de recursos naturales. GRAFICO 5

Fuente: Banco Mundial En las últimas décadas, Perú y Bolivia lograron de forma asombrosa multiplicar por 4 y por 3, respectivamente, las áreas protegidas en sus países, alcanzando niveles cercanos al 20% en ambos casos. Sin embargo, estos dos países se distinguían por la baja proporción de áreas protegidas en sus territorios, muy diferente a lo que sucede en Colombia y Ecuador, que históricamente han mantenido importantes zonas de reserva en sus territorios, pero que no las han incrementado

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significativamente en los últimos años; de hecho Ecuador reduce la protección durante el gobierno de Correa. A pesar de los esfuerzos institucionales, la deforestación no se ha detenido en ninguno de estos países, pues la proporción de bosques ha descendido dramáticamente en Ecuador, que en 20 años perdió aproximadamente la tercera parte, y aunque la pérdida ha sido menor para Bolivia, Perú y Colombia, preocupa el hecho de que el proceso no disminuya su velocidad o se detenga. GRAFICO 6

Fuente: CAN (Comunidad Andina de Naciones) Con el avance del proceso de protección del medio ambiente, junto con la profundización del extractivismo en la economía, surgen tensiones y disputas irreconciliables, pues, los gobiernos centrales de los países están ávidos de fomentar la extracción de recursos minero energéticos, lo que genera mayores recursos a los gobiernos para financiar la política social, tan necesaria para la popularidad de todos los gobiernos. En todos los casos, son los gobiernos nacionales quienes otorgan las licencias de explotación, pero también otorgan las licencias ambientales, lo que los enfrenta a una terrible disyuntiva, pues al reducir los trámites, requerimientos o la seriedad de los estudios técnicos ambientales, se genera un beneficio económico y fiscal muy importante. Además, los gobiernos pueden optar por desconocer la institucionalidad precedente al autorizar, por ejemplo, la exploración en reservas naturales, como ha sucedido en Bolivia recientemente, en dónde

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el presidente Morales, en su afán por aumentar sus reservas gasíferas, dio luz verde a la exploración de 11 de las 22 áreas protegidas del país, mediante Decreto Supremo No. 2366 (Zeballos & Urbina, 2015). Al tiempo, en Ecuador el presidente Correa, contra viento y marea, ha autorizado la explotación petrolera en el Parque Nacional del Yasuní, que resulta ser una de las zonas más biodiversas del mundo8. Por otro lado, en Colombia y en Perú no se encuentran ejemplos significativos de explotación en parques naturales, lo que no impide que se encuentren proyectos mineros-energéticos en las selvas, en especial, en la selva amazónica. Dourojeanni, Barandiarán y Dourojeanni (2010) demuestran que en Perú hay un total de 138 proyectos mineros concesionados en la cuenca amazónica. Mientras que en Colombia, el gobierno pretendía acelerar la explotación minera de la Amazonía, mediante la creación de las ‘áreas estratégicas mineras’, que posibilitaba al gobierno para concesionar 20 millones de hectáreas a las grandes empresas mineras. Sin embargo, el proceso se ha visto temporalmente frenado por una decisión judicial (Justicia, 2015). Con el fin de amparar legalmente la estrategia extractiva, el gobierno de Santos II (2014–18) creó las ‘licencias exprés’ que pretenden reducir el tiempo de adjudicación de permisos de dos años y cuatro meses a 100 días, al tiempo que debilita los controles ambientales y las consultas previas. TABLA 2 Exportaciones de la base energética nacional como porcentaje de la producción energética total Año

Colombia

Bolivia

Ecuador

Perú

2001

63%

49%

65%

29%

2005

65%

65%

70%

32%

2009

69%

62%

69%

28%

2013

80%

67%

71%

54%

Fuente: Agencia Internacional de Energía Ambos grupos de países, los neoliberales y lo socialistas no solo exportan la mayoría de la producción bruta de energía (petróleo, gas, carbón, biocombustibles), sino que dicha tendencia se ha

8

Al respecto véase: Wilkinson (2015)

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incrementado en los últimos años, lo que es además un indicador de la profundización de la economía primaria, extractiva y dependiente que no desarrolla su base industrial.

4. Conclusión A lo largo de este documento se constató que no son solo los discursos y las orientaciones ideológicas las que configuran la realidad política y la orientación de las políticas estatales de los países estudiados. A pesar de los discursos antagónicos, “neoliberales” y “socialistas” convergen hacía el incremento de la dependencia del sector minero energético, lo que genera desindustrialización y desagrarización. Con los recursos generados mediante la profundización del modelo se financiaron políticas sociales, que contribuyeron a la significativa reducción de la pobreza, por NBI, en todos los países, lo que a su vez garantizó la legitimidad y reproducción de los distintos regímenes políticos. Otra característica común proviene del reconocimiento jurídico de los derechos étnicos en la década de 90, los cuales han caído en desprestigio en el 2000 desde las altas esferas de todos los gobiernos, mediante las restricciones a la consulta previa, tan incómoda para la economía extractivista. Asimismo, los países coinciden, aunque en diferentes magnitudes, en la destrucción del medio ambiente y, en especial, de la selva amazónica, en pro del avance de la economía extractiva. Toda vez, se diferencian en otras facetas y no por ser neoliberales o socialistas. Tal es el caso de la descentralización. En la Colombia neoliberal y la Bolivia socialista los gobiernos locales participan en mayor cuantía de los recursos que resultan de la explotación de los recursos naturales no renovables, así como gozan de cierta autonomía para decidir del destino de los recursos. En cambio, en el Ecuador socialista el gobierno central es el dueño de las regalías que no comparte por derecho con las entidades territoriales, y en el Perú neoliberal, los cuantiosos recursos descentralizados están concentrados es unas cuantas regiones y tienen una destinación muy específica. Un último comentario, la tentación extractiva refuerza una característica ancestral de los Estados latinoamericanos, el centralismo y el presidencialismo, a partir del cual las cúpulas en el poder dosifican selectivamente sus intervenciones sociales y económicas de carácter territorial, reforzando inequidades espaciales en desarrollo y poder político.

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