Suministro De Agua Potable Y Alcantarillado Sanitario

Opciones para el Incremento de la Eficiencia en los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario en Panamá Por: Oscar García Cardoze – Economista En los últimos días, a propósito de la convocatoria a sesiones extraordinarias de la Asamblea Legislativa por parte del Órgano Ejecutivo para que tratara el tema de la utilización de parte de los dineros del Fondo Fiduciario para el Desarrollo en la ejecución del plan Agua para Todos, ha estado en discusión, no solamente en el Poder Legislativo, sino también en foros académicos y en los medios de comunicación social, una serie de alternativas para mejorar el deficiente servicio de suministro de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (APAS). Se han planteado opciones que van por un lado a la necesidad que se privatice el IDAAN, o algunos de sus servicios hasta que se modifique la estructura administrativa de esa entidad 1. En el presente escrito procuraremos señalar algunos elementos a valorar en el momento que se decida finalmente la opción a seguir. Es muy conocido el programa de reformas económicas que se ha venido ejecutando en América Latina en general, y en Panamá en particular desde hace casi ya dos décadas, y que en el aspecto específico del repliegue del sector público en la actividad económica tuvo un indiscutible referente en el programa de privatizaciones que adelantara la administración de Margaret Thatcher en Gran Bretaña. En efecto, se han vendido al sector privado empresas públicas en los sectores de energía (generación y distribución de energía eléctrica, refinerías de petróleo, explotación de yacimientos de gas natural), telecomunicaciones, transporte (líneas aéreas, ferrocarriles, puertos y sistema de transporte urbano entre los más conocidos) e incluso en el régimen previsional. Sin embargo, los servicios de APAS siguen estando predominantemente en manos del sector público. Qué diferencia este servicio público de los otros, que no ha permitido un avance en los programas de privatización?. Empecemos por señalar que la incorporación o Participación del Sector Privado (PSP) es una cuestión de grados o niveles, siendo la privatización el punto máximo 2. Generalmente los servicios públicos, incluidos los de APAS tienen las siguientes características: Indivisibilidades técnicas, ubicación fija o inamovilidad (imposibilidad de utilizar en diferentes locaciones determinados activos como tuberías o plantas potabilizadoras), economías de escala (reducción de costos unitarios a volúmenes crecientes de producción), lo que termina convirtiendo a estas actividades en lo que se conoce como monopolios naturales3, siendo necesaria la intervención del Estado para corregir una falla del mercado en el sentido que un monopolista generalmente tiende a ofrecer menor producción y a un mayor precio que una empresa que opera en un entorno competitivo, lo que se traduce evidentemente en una pérdida de bienestar para la sociedad. En función de esto, al Estado le han quedado dos posibilidades fundamentales: prestar directamente el servicio para evitar un abuso por parte de particulares, o permitir la prestación privada del servicio pero limitada por un marco regulatorio que evite los excesos de un monopolista. 1

De hecho, el nombramiento de un nuevo Director General y la prevista presentación de un proyecto de ley en el próximo período legislativo que atienda a la superación de las limitaciones institucionales de esta entidad, indican que, al menos por el momento, ninguna modalidad de privatización será utilizada. 2 Entenderíamos una privatización como una PSP total, lo que implica una venta total de activos. 3 En el caso de los servicios de APAS estos elementos se refuerzan por la alta especificidad de los activos, que no permite usos alternativos.

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Hay diversas razones que explican por qué un Estado eventualmente privatiza estos servicios. Aquí nos centraremos en la que puede tener mayores implicancias para Panamá. Nos referimos a la pérdida de incentivos que ofrece la propiedad pública de activos a quienes son responsables de su gestión. No hay una asociación directa entre incrementos en la eficiencia y resultados económicos de una empresa pública y la compensación a los gestores de dichos logros, por lo tanto, el sistema de incentivos que típicamente guía las acciones de los agentes económicos en una economía de mercado no están claramente en el caso de las empresas públicas, ya que se suelen imponer objetivos no económicos como el clientelismo político. Adicionalmente, se presenta el problema de la separación de la propiedad y el control (problema de agenteprincipal)4. En este caso, el “principal” (la población del país) está compuesto por una serie de intereses nacionales no necesariamente homogéneos entre sí en cuanto a sus aspiraciones, ni mucho menos en cuanto a sus posibilidades reales de que se les escuche su voz por el “agente” (responsables de la conducción de la empresa pública), debido a la “inversión” de recursos en labores de obtención de rentas (lobby). En resumen, la gerencia de la empresa pública no cuenta con los incentivos que catalizarían una mejora en su eficiencia, ni el sistema puede lograr una identidad de objetivos entre los dueños-usuarios del sistema y sus administradores. La PSP permitiría seguramente mejorar el problema de incentivos. Sin embargo, en el caso de los servicios de APAS, la presencia notable de externalidades positivas (beneficios que se derivan de la actividad de un agente económico, sin que sea su objetivo principal causarlas ni que pueda apropiarse de ellos) que genera la naturaleza del servicio que brinda el IDAAN5, unido a la sensibilidad política del tema, probablemente ha incidido que las últimas administraciones del Estado panameño hayan optado por no introducir el “riesgo” de la presencia de empresas privadas en la prestación de estos servicios. Es bueno aclarar en este momento que las opciones en materia de propiedad de los activos no son necesariamente mutuamente excluyentes. No es que la privatización implique que todos los activos tengan que dejar de ser propiedad del Estado. Al plantearse de esta manera, se está dejando de lado que los servicios de APAS no se constituyen de una sola actividad o categoría funcional. Podemos identificar actividades con escasa o nula posibilidad de soportar competencia por parte de varias empresas (por las implicaciones de la externalidad de redes) como las vinculadas a la transmisión de agua potable (v. gr. línea madre que viene desde la planta potabilizadora de Chilibre hasta el tanque de almacenamiento de Tinajitas), su distribución (sistema de tuberías y tanques secundarios junto bombas de presión, válvulas de regulación, etc.), y la recolección de aguas servidas. Es en estas actividades donde residen los mayores 4

James K. Galbraith en su conocida obra El Estado Industrial acuñó el término “tecnoestructura” para señalar los intereses separados entre los propietarios de una empresa (representados en su Junta Directiva) y sus Ejecutivos. Más recientemente, Michael Porter ha encontrado una de las razones de la pérdida de competitividad de empresas estadounidenses frente a las europeas o japonesas en el hecho de que la propiedad en estos últimos países está más concentrada, lo que permite que los propietarios tengan una injerencia mayor en la gestión de las empresas. 5 Las externalidades generadas por el sector sanitario tendrían que ver por un lado con los costos medio ambientales por efecto de sus descargas (v. gr. problema de la contaminación de la Bahía de Panamá), y por otro con los concomitantes riesgos para la salud. En efecto, la falta de acceso a agua potable y carencia de sistemas de evacuación higiénica de aguas servidas constituyen las causas principales de enfermedades “evitables” típicas de la pobreza y el subdesarrollo como parásitos, diarrea, cólera y tifus. Además, mejoraría la situación de las mujeres que en muchos países en desarrollo, al estar encargadas del cuido del hogar son las responsables de obtener el agua potable, trabajo duro y que consume tiempo.

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problemas de eficiencia en la producción del IDAAN: alto nivel de pérdidas físicas por fugas en las tuberías. Si bien la PSP no generará eficiencias producto de la competencia, debido a que en estas actividades es prácticamente nula dado el elevadísimo e injustificado costo de invertir en duplicaciones de las redes existentes, es posible que una empresa privada tenga mayores incentivos para reducir estas pérdidas técnicas6. Por su parte, hay actividades que sí son potencialmente competitivas, tales como: producción de agua potable, tratamiento de aguas servidas, servicios de medición, servicios de comercialización7. La competencia potencial en estas actividades incluye igualmente la posibilidad de internalizar las diferencias entre los diferentes sistemas de APAS, ya que si bien evidentemente dentro de un mismo centro urbano existe una red, ésta no está conectada con la de otros centros urbanos, especialmente si los mismas están separados por distancias apreciables. En consecuencia, es dable pensar en un diseño competitivo que internalice las realidades de cada sistema en función de su ubicación geográfica, con el objetivo explícito de producir una homogeneidad en el alcance y calidad del suministro del servicio. No se puede producir ninguna economía de escala creando una mega unidad económica privada que llegue a poseer o manejar la totalidad de los activos de la institución. Por lo tanto, más que hablar del IDAAN deberíamos hablar de los diferentes sistemas que se gestionan centralizadamente a través del IDAAN. De hecho este país ya tiene experiencia con la segmentación regional de otros sistemas de redes de servicios públicos, nos referimos a la creación de las que se llamaron inicialmente Empresas de Distribución Eléctrica –EDE’s- de Metro-Oeste, Nordeste y Chiriquí. Hasta aquí hemos hablado de una competencia en el mercado. En las líneas que siguen nos interesaremos en la competencia por el mercado. Empecemos planteando que un sistema de licitación periódica para la concesión de un monopolio natural puede resultar en una excelente alternativa a la privatización total y al Estado empresario. Esta competencia por el derecho de suministrar los servicios abarca tres etapas: precalificación, diseño de licitación y proceso de licitación. Tiene la ventaja de reducir el problema de establecer un precio adecuado de venta, además que mantiene un incentivo permanente sobre la empresa que gane en cada momento de generar ahorros de costos que por la vía de su apropiación, mayoritaria o parcial, signifique una recuperación satisfactoria de la inversión realizada en el evento que no obtenga el derecho de seguir ofreciendo el servicio. En el caso que el Estado optara por una transferencia de la propiedad, además del derecho de prestar el servicio, el concepto de competencia en el mercado también aplicaría a las principales modalidades: oferta pública de acciones (total o parcial), y venta de activos. La venta a los dirigentes o a los empleados, evidentemente tiene menos posibilidades de generar competencia

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En Chile, para mediados de la década pasada, las pérdidas de agua eran de alrededor de 17% en las empresas privadas, mientras que en las empresas públicas y mixtas eran de 31%, habiendo varias de éstas con niveles similares a los que hoy conocemos del IDAAN (en torno al 45%). 7 Aquí el problema de eficiencia radica en la incompleta y probablemente desactualizada base de datos de clientes efectivos del IDAAN, lo que representa que estas fallas en la facturación, a través de la no detección de conexiones ilegales y a la falta de mediciones generen pérdidas comerciales, que se agregan a las técnicas o físicas ya referidas. Un problema similar lo tenía la hoy municipalizada Dirección Metropolitana de Aseo (DIMA), que básicamente se conectaba a la base de datos del IDAAN (la facturación de los servicios de APAS y de recolección de basura se hace de forma conjunta).

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por tratarse de un mercado cerrado, y apunta más bien a que el incentivo que tiene la empresa de obtener un mejor desempeño también sea compartido por sus trabajadores. En la experiencia chilena, los paquetes de acciones mayoritarios fueron vendidos por licitación pública nacional e internacional y adjudicados a inversionistas extranjeros, mientras que los paquetes minoritarios fueron vendidos a trabajadores de las empresas, a fondos de pensiones y, mayoritariamente, a través del mercado de valores (Bolsa de Comercio). En la siguiente tabla presentamos las principales opciones que tendría el Gobierno Nacional para el incremento de la eficiencia en los servicios de APAS mediante la incorporación, con distintos grados, del sector privado. Se observa que en la mayoría de los casos la operación de estos servicios públicos sería realizada por empresas privadas, pero en los contratos de servicios, de administración o de arriendo la propiedad seguiría siendo pública, y mientras se avanza en la viabilidad política por esta propia situación se abren frentes de conflictos con la fuerza laboral de la entidad pública. Los contratos de servicios puede ser una opción para que lo se está planteando como los principales problemas del IDAAN: las fugas técnicas y la falta de medición. Se pudieran contratar empresas para que adelantaran las reparaciones y acondicionamientos necesarias en la red de tuberías para reducir a un nivel aceptable las pérdidas no comerciales de agua, a la vez que otras empresas adelanten un programa masivo de instalación de medidores. Incluso estas contrataciones han ocurrido por parte de empresas con un control gerencial por parte de particulares, como ocurrió cuando Cable & Wireless contrató a dos empresas particulares para que realizaran la instalación de nuevas líneas telefónicas en la Ciudad de Panamá. En el caso de los contratos de administración, básicamente el Estado le paga a una empresa privada en función que logre las metas de eficiencia del servicio que se hayan establecido, lo que puede resultar rentable para el Estado en la medida precisamente que de la mayor eficiencia con que se maneje es de donde se obtendrían los fondos para financiar la operación de la entidad, incluyendo los servicios de gerencia o gestión prestados por particulares. Por el lado de las concesiones administrativas, Panamá tiene experiencias con las del tipo BOT, que implican una transferencia al cabo de cierto tiempo de las instalaciones a manos del Estado luego de que las mismas fueran construidas y operadas por particulares. El Estado tendría la posibilidad de licitar para su uso futuro dichos instalaciones. Nos referimos concretamente al caso de los Corredores Norte y Sur, que a pesar de las polémicas que aún se suscitan han representando una inversión importante en infraestructura y en generación de alternativas para los usuarios del sistema de transporte urbano. Las siguientes opciones plantean la posibilidad de privatizaciones totales, pero sólo de algunos sistemas regionales, o el compartir de hecho la propiedad entre ambos sectores. Un problema que se genera aquí es la duda en torno a si el Estado debe mantener participación accionaria en empresas privadas, o si más temprano que tarde debería venderla a accionistas minoritarios a través de un proceso de “capitalismo popular”.

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Las dos últimas alternativas se inscriben plenamente dentro de una PSP total, con la diferencia que en una de ellas se promueve la separación del control y de la propiedad de una empresa. En función de lo que en este artículo hemos argumentado, la redefinición del problema principalagente nos genera serias dudas sobre las bondades de ésta alternativa específica. Modalidades para la PSP en el Sector Sanitario Alternativas para la PSP Contrato de servicios Contrato de admón. (Gerenciamiento) Contrato de arriendo (Lease) Concesión del tipo BOT (Build, Operate, Transfer) Concesión tipo BOO (Build, Operate, Own) Coexistencia de empresas privadas y públicas Propiedad mixta con operación privada Venta total (propiedad y operación privada) Propiedad privada con operación privada separada

Propiedad de los Activos

Operación

Ventajas

Menor sensibilidad política Incentiva la reducción Pública Privada de costos del privado Elimina el riesgo Pública Privada comercial al Estado Privada y luego Reduce la carga fiscal Privada Pública para el Estado Mantiene el incentivo Privada Privada empresarial Permite regionalización Pública/Privada Pública/Privada y comparaciones Hay experiencia previa Pública/Privada Privada (Cable & Wireless) Elimina los problemas Privada Privada de incentivos Pública

Pública/Privada

Privada 1

Privada 2

No hay antecedentes

Desventajas No es la opción menos costosa para el Estado Oposición de los empleados estatales No implica nuevas inversiones privadas Puede implicar un aumento en la tarifa Los activos no son transferidos al Estado Se mantiene una carga burocrática El Estado no tiene control sobre decisiones Requiere un eficaz marco regulatorio No elimina el problema principal-agente

No obstante todo lo anterior, vale señalar que más importante aún que la privatización de los servicios de APAS, es la introducción, donde sea posible, de la presión de la competencia junto con un adecuado marco regulatorio8. Varios estudios a nivel internacional sobre el tema demuestran que la privatización, aunque lleva implícito el concepto de desregulación en un sentido amplio, aparece esencialmente ligada a la desvinculación del Estado de su papel de productor de ciertos servicios, lo que no implica de manera alguna una “desmonopolización” de los servicios que antes eran ofrecidos en exclusividad por el Estado. Por lo tanto, el efecto de la privatización es menos beneficioso si no se acompaña con la introducción de competencia, ya que en muchos casos puede darse como resultado transferencias más favorables para los compradores de la empresa estatal antes que para los usuarios”. En suma, el diseño y ejecución de un marco regulatorio e institucional adecuado, junto con la introducción de la presión competitiva por parte de empresas privadas (a través de la segmentación geográfica del sistema) puede ser el mecanismo más adecuado para elevar la eficiencia de las empresas públicas, en nuestro caso el IDAAN. La ventaja adicional de este esquema es que predispone no sólo a los agentes económicos que operan en el mercado, sino también a la población consumidora a una eventual privatización plena de estos servicios.

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Que no sólo apunte a la sostenibilidad financiera a largo plazo del servicio, sino que también tome en cuenta consideraciones de índole medio-ambiental. Por ejemplo, una estructura progresiva de las tarifas y sistemas obligatorios de medición efectiva promoverían un consumo racional (evita el despilfarro) del recurso agua, cada vez más escaso, así como un elemento de justicia social.

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