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lementos para comprender

problemas tributarios y las iniciativas de

sostenibilidad de la deuda en el marco de las burbujas financieras y la crisis global Oscar Ugarteche

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Elementos para comprender problemas tributarios y las iniciativas de sostenibilidad de la deuda en el marco de las burbujas financieras y la crisis global Oscar Ugarteche

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Siglos de siglos y solo en el presente ocurren los hechos... El jardín de los senderos que se bifurcan J.L. Borges El presente trabajo pretende dar una explicación acerca de la relación entre los problemas de las bolsas de valores de las economías lideres y el retorno de la discusión sobre los problemas de deuda externa e interna de las economías emergentes. Pretende relacionar los problemas internos durante los procesos de reformas económicas y la creación de incentivos a la inversión, con las restricciones tributarias que finalmente son obstáculos para el pago del servicio de la deuda, dentro de las consideraciones del respeto a los derechos económicos, sociales y culturales de la población. Las nuevas discusiones sobre sostenibilidad de la deuda se enmarcan dentro de estas consideraciones. Introducción Para los que separan la crisis de Japón, Asia, Rusia, Argentina, de América Latina en su conjunto, y las Bolsas de las economías lideres, vamos a dar algunos componentes que conforman una sola gran crisis, que afecta a las bolsas y las economías del G7 así como las más conocidas y estudiadas. La propuesta del trabajo es que el cambio del paradigma tecnológico de los años 70 no resultó en un cambio de tendencia del crecimiento de las economías líderes que crecen a tasas progresivamente menores tendiendo a 0 hacia el año 2000. La suma de las crisis de cada una las bolsas, y de las economías, es una sola crisis sincronizada y sistémica cuyo epicentro ocurrió entre el año 2000 y 2003, bautizada aquí como la Crisis del Milenio y cuya causa en el sector real se encuentra en la velocidad de las innovaciones introducida por los cambios tecnológicos que impide la recuperación de la inversión aunque llevó a una crisis de sobreproducción por el aumento de los volúmenes de producción manufactureros y de servicios. También se encuentra una sobreoferta de bienes primarios resultante de las aperturas de las economías emergentes dentro de una lógica de crecimiento exportador. En el sector financiero la falta de institucionalidad internacional para reducir la velocidad en los movimientos de capitales (y su volatilidad) aunado a la creación de derivados financieros, alimentaron la crisis. En este marco se presentaron dificultades de pago de países emergentes tanto de ingresos medios como bajos. Es a esto que se quiere dirigir la discusión sobre sustentabilidad de la deuda. Los problemas de las economías emergentes tienen tres patas, una fiscal, una de balanza de pagos y una tercera que es el sistema financiero nacional. En este documento intentaremos ver el impacto de lo financiero internacional sobre las economías en desarrollo a través de la balanza de pagos, y se observara el lado fiscal. En cuanto a balanza de pagos, es 1

El artículo se ha hecho con la ayuda generosa de Manuel Elias Mendoza, alumno de la PUCP del curso de Finanzas Internacionales y de Dante Isaías Castro. A los alumnos del curso de Finanzas Internacionales de la PUCP de 2004-I les quedo agradecido por las discusiones. La primera sección ha sido parcialmente publicada por la revista Nueva Sociedad, No. 193, Caracas, set. 2004. La sección sobre tributación fue presentada en un borrador a una reunión de la Declaration de Berne en mayo del 2004 en Ginebra. La sección final fue construida para la reunión de Lima sobre sostenibilidad de la deuda preparatoria a la reunión de Roma de la Campaña AACA sobre deuda. Esta documento se presento en Roma, ante la conferencia de la ACAA sobre deuda externa organizada con la Fundación de Justicia y Dignidad, 24 al 27 de noviembre 2004 en el Hotel Domus Mariae.

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claro que los déficit de las economías lideres son cubiertos por los superávit de las economías emergentes produciéndose un traslado de recursos de las economías menores a las mayores y de las mas pobres a las mas ricas, como resultado de las políticas de reactivación de las economías más ricas al mismo tiempo que se le exige a las demás economías que sigan políticas pro cíclicas. Algunas tendencias de largo plazo Los cambios tecnológicos introducidos desde mediados de la década del 70 a partir del nuevo paradigma de la información, tendrían que haber resultado en una recuperación del crecimiento del PBI de las economías líderes. (Freeman: ,Perez: 1984, Ugarteche: 1997) Estas innovaciones debían de recuperar la rentabilidad y el crecimiento dentro del G7. En el cuadro 1 se aprecia que esto no ocurrió. El promedio de crecimiento del G7 se redujo de 3% en la década del 70, a 2.8% en la década del 80, a 2-1% en la década del 90, a 1.1% a inicios del siglo XXI. CUADRO Nº 1 G7: Crecimiento del PBI por décadas Francia Alemania Italia Japón Canada Reino Unido Estados Unidos Promedio G7 1971-1980 3.3 2.7 3.6 4.5 4.3 2.0 3.3 3.0 1981-1990 2.5 2.2 2.3 4.1 2.8 2.7 3.2 2.8 1991-2000 1.9 1.7 1.6 1.4 2.9 2.3 3.3 2.1 2001-2002 1.4 0.4 1.1 -0.6 2.4 1.9 1.3 1.1 Fuente: Banco Mundial. www.wdi-online Lo que salta a la vista es que la crisis de rentabilidad generada por el alza del precio del precio y el agotamiento de la tecnología basada en el petróleo en la década del 70 generó una nueva tecnología que no resultó en la recuperación de las tasas de crecimiento similares a las anteriores, sino a tasas declinantes. Francia, Alemania, Italia, Japón y Canadá, por década crecen progresivamente promedio menos. El Reino Unido parece haber recuperado impulso con las reformas económicas de Thatcher en los 80, pero luego lo habría perdido nuevamente, y Estados Unidos lo mantuvo hasta fines de siglo. El promedio del G7 es declinante salvo 2 Estados Unidos. Es decir, se observa que no hay en el largo plazo un cambio de tendencia de la tasa de crecimiento que sigue siendo declinante a pesar de los cambios tecnológicos. Otros han indicado que hay una creciente concentración del ingreso mundial al mismo tiempo.(Galbraith: 2001) En cuanto al impacto de los cambios tecnológicos en los términos del intercambio, y su efecto sobre las economías en desarrollo, se podría afirmar que en una mirada de más largo aliento hay tres escalones descendentes desde 1900 pero que desde la década del 70 reseñada arriba se observa como una figura de deslizador antes que uno de plato, resultando los términos del intercambio crecientemente adversos a las economías en desarrollo lo que genera problema de comercio y de balanza de pagos. Vale la pena recordar que una computadora portátil que pesa 2 kilos y vale 2,500 US$ tiene un precio equivalente a 50 barriles de petróleo. Esto con el precio alto de 50. Con el precio del 2001, el valor era de 138 barriles. Esto nos trae a colación cual es la estructura de comercio hoy y como los términos de intercambio son irremisiblemente negativos en un comercio libre donde se venden bienes y servicios por ventajas comparadas estáticas, dotación de recursos esencialmente, antes que por ventajas competitivas. Los cambios tecnológicos llevaron a un auge de las acciones tecnológicas y afectaron adversamente los términos de intercambio de largo plazo para América latina y África, regiones que exportan bienes y servicios con bajo valor agregado.

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PBI en cambio porcentual, con base en dólares constantes del año 1995.

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GRAFICO Nº 1 Términos de Intercambio no petroleros

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Lo que se propone en este trabajo es que hubo, en cambio, un auge en las bolsas de valores centrado en lo que se llamó la “nueva economía” que resultó en un crecimiento de bolsas de valores especulativo que corrió de una zona del mundo a otra hasta que todas 3 ‘reventaron’ mientras que los flujos de comercio avanzaron con precios crecientemente negativos, creando una trampa para las economías en desarrollo que no elaboran mayormente sus exportaciones. Adicionalmente, mientras las bolsas crecían, las economías en desarrollo se reformaban y liberalizaban reduciendo sus presiones tributarias sobre el mundo empresarial. Lo primero que se observa en el gráfico 2 es que existen tres tendencias en el periodo 1970-2000, La primera va desde 1970 hasta fines de 1994. La segunda va de 1995 hasta 1999 y la tercera duró un semestre en el año 1999 hasta que reventó la burbuja. El área de la montaña entre 1995 y 2003 es la burbuja de las acciones tecnológicas en Nueva York desde 1995 hasta el año 2003. El auge maniaco terminó en enero del año 2000 y la manía se mantuvo a partir de 1995 a través de las crisis de México, Asia, Rusia, Brasil, sin detenerse en su escalada a pesar de la creciente volatilidad del mercado ni de los problemas reales de la economía global que desde 1998 comenzó a sufrir desaceleraciones, con la excepción de China. La hipótesis es que se volvieron los mercados de refugio para los capitales que fueron saliendo del resto del mundo. GRÁFICO Nº 2 Índice de Acciones Tecnológicas de Nueva York (Nasdaq)

Crisis brasileña Crisis de Asia 11/9

Tomado del trabajo para el curso de Finanzas Internacionales 2004-1, PUCP; Lima, de los alumnos Carla García, Beatriz Alonzo y Mario Fosca

Los volúmenes de acciones transadas en bolsa, registrados en la parte inferior del gráfico, indican que hay una exhuberancia y que más títulos cambian de mano al día mientras que los precios de los valores se fueron despegando de la realidad. Con el desplome de las ultimas semanas de 1999, el número de títulos que cambian de mano diariamente se ha 3

Caballero, Ricardo y Mohamad Hammour. Speculative Growth. Cambridge. NBER working paper, 2002. p 2.

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mantenido alto, es decir, volátil. Los cambios tecnológicos introducidos en las décadas del 70 y 80 y que resultaron el auge maniaco de la década del 90 no trajeron de la mano la recuperación de la tasa de crecimiento económico. Más bien lo que se observa es una tasa de crecimiento decreciente hasta que llegó a 0 en el año 2000. Estados Unidos sigue un patrón distinto por la aplicación de Reaganomics en la década del 80 y por el manejo contra cíclico de la década del 90 mientras cerraba las brechas (Stiglitz: 2003) Se puede apreciar en el cuadro 1 que si bien para el G7 en su conjunto no hay cambio en la tendencia del crecimiento cada vez a menores ritmos, la economía de Estados Unidos, 4 como tendencia, se mantuvo estable los treinta años pasados . Esto se hizo al costo de la aplicación del Reaganomics durante la década del 80 que inyectó un déficit fiscal muy grande orientado al gasto en defensa esencialmente (Star Wars Program) que sumió a los países deudores en una depresión económica referida como la década perdida al subir las tasas de interés de -3.24% promedio de la década del 70 a 17% en 1981 y 26% en 1982 (Ramos:1987) El crecimiento impulsado por el gasto público de los años 80 terminó a fines de la década cuando las nuevas tecnologías comenzaron a surtir efecto en el aparato productivo y en la productividad general de la economía. Sin embargo esta fase terminó en 1998 cuando la llamada “crisis asiática” impactó sobre la economía mundial. Todas las economías lideres y latinoamericanas a partir de ese momento observaron recesiones siendo en el año 2000 cuando el crecimiento llegó a 0 y la deflación comenzó a rondar (Krugman:1999 ). (ver cuadro 2 )En ese momento se inició la discusión sobre si la economía mundial estaba en una depresión con deflación o no. La velocidad de las innovaciones había ahogado la capacidad de renovación con rentabilidad de las empresas y al mismo tiempo las bolsas de valores se 5 pincharon ante la pérdida de expectativa de crecimiento continuo de la capitalización. CUADRO Nº 2 Tasas de crecimiento del PBI de las cinco economías líderes 2001 2

2001 3

2001 4

2002 1

2002 2

2002 3

2002 4

2003 1

2003 2

TOTAL

Estados -0.4 -0.7 Unidos Japón -1.5 -1.1 Gran Bretaña 0.4 0.3 Alemania 0 -0.2 Francia 0.4 Fuente OECD

-0.1

0.6

0.6

0.6

0.1

-0.5

1.4

1.6

-0.4 0.4 -0.1 -0.3

0.2 0.3 0.2 0.7

0.9 0.5 0.2 0.7

0.8 0.7 0.1 0.2

0.6 0.6 0 -3.2

0.6 0.1 -0.2 0.1

1 0.7 -0.1 -0.3

1.1 4 -0.1 -1.7

Si se compara a América Latina y el Caribe en la misma época con el G7, el resultado no es mejor. América Latina como tendencia crece 3% del PIB o aproximadamente 0.6% per cápita al año promedio desde 1975 y a partir de 1998 la tendencia va a 0 (ver gráfico 3) mientras el G7 tiene una tendencia declinante liderada por Alemania y Japón pero acompañada de Italia, Canadá y Francia. Esto permite comprender mejor, por ejemplo, el cierre de los programas de cooperación internacional o la necesidad de mantener dos reglas del juego tanto para el comercio mundial y como para el manejo macroeconómico. Una para los países miembros del G7 que coordinan entre ellos anualmente cómo van a intentar mantener el equilibrio global, y otra para los miembros del FMI. A todas luces, los intentos por coordinar políticas para reactivar las economías del G7 hasta la fecha resultan en que una sola economía mantiene como tendencia su crecimiento. 4

La tasa del crecimiento del G7 es un promedio aritmético de las tasas de crecimiento de sus países miembros. Es claro de que si observamos la muestra de manera individual los resultados unos están por encima y otros por debajo. 5

Stiglitz, Joseph. Los felices noventa, la semilla de la destrucción. Buenos Aires. Taurus, 2003. p.37.

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Este conjunto de elementos son parte del proceso sistémico de reestructuración productiva iniciado a mediados de la década del 70 y señalado como globalización, pero que no parece tener resultados tangibles aún. Al otro lado de esto se encuentra el crecimiento alto y sostenido de la China. Visto el crecimiento de América Latina y el Caribe contrastado con el G7, como grupo, principal cliente comercial de América Latina y el Caribe, lo que se observa es que no hay coordinación y que el crecimiento de las economías de América Latina y el Caribe tienen dos tendencias, una decreciente de 1975 a 1990, luego hay un salto con las reformas de inicios de los 90, y la siguiente tendencia es más decreciente. El ángulo de la curva es más inclinado. La región creció más que el G7 durante los 70, menos desde 1981 y la llamada crisis de la deuda, nuevamente se recuperó en el primer quinquenio de los 90, por encima del G7 hasta que en 1998 tiende a cero cayendo más aceleradamente que el G7 pero junto con él desde el año 2000. GRÁFICO Nº 3 Crecimiento del G7 y de América Latina 1975-2002

10 8 6 4 2

19 99 20 01

19 95 19 97

19 91 19 93

19 87 19 89

19 83 19 85

-2

19 79 19 81

19 75 19 77

0

-4 PBI DE AL y C

Promedio G7

Fuente: World Bank. WDI on line. Elaboración Manuel E. Mendoza La burbuja japonesa 1986-94 La economía japonesa fue la de más alto crecimiento durante la década del 80 y se esperaba que liderara la economía mundial en la década del 90. A partir de la dinámica de su economía y el dinamismo de sus exportaciones tuvo lugar una burbuja especulativa en la industria electrónica sobre todo, pero en la industria tecnológica en su conjunto que en ese momento crecía aceleradamente poniendo en el mercado los productos innovados por otros fabricantes. Se había establecido que el milagro japonés respondía a la cultura budista, la productividad se manejaba mejor con el toyotismo, círculos de calidad, y la velocidad con la que ponían en el mercado las innovaciones.

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GRÁFICO Nº 4

NKY Index Px Last 40,000.00 35,000.00

pánico

Crisis del milenio

crisis

30,000.00 25,000.00 20,000.00 manía

15,000.00 10,000.00

Burbuja japonesa

5,000.00

Crisis asiática

05/01/02

05/01/00

05/01/98

05/01/96

05/01/94

05/01/92

05/01/90

05/01/88

05/01/86

05/01/84

05/01/82

05/01/80

05/01/78

05/01/76

05/01/74

05/01/72

05/01/70

0.00

Fuente Bloomberg La Manía El milagro japonés derivó en una burbuja especulativa que como se observa en el índice Nikkei de la bolsa de valores de Tokio avanzó en una clara tendencia de subida desde 1970 cambiando de ángulo en 1985 cuando entró en euforia maniaca pasando de los 12,500 puntos alcanzar la cima el 29 de Diciembre de 1989 en los 38,916 puntos. Es decir, el valor de capitalización se había más que triplicado en cuatro años mientras el PBI crecía un ritmo creciente que frisaba entre 4 y 6% entre 1985 y 1989. El índice debería de haber acompañado el crecimiento del PBI según Dow.(1927?) Este crecimiento en activos financieros ocasionó lo que se conoce como una “Burbuja” acompañada por un incremento del valor de la tierra que se triplicó. Los bancos japoneses ayudaron a que la burbuja financiera crezca al prestar sin mucho criterio de eficiencia y responsabilidad a empresas e individuos para que invirtieran en la compra de acciones y terrenos. Prestaban con la garantía del valor de las acciones y de los terrenos comprados a precios altos. ¿Por qué ocurrió esta Burbuja? Durante los años 70 y 80, Tokio había sido capaz de idear una estrategia que mezclaba el dirigismo estatal con la libre iniciativa y que se manifestaba en altos niveles de ahorro, una fuerza laboral disciplinada y educada, una industria moderna y competitiva y sólidos mercados de capitales. El resultado fue que los precios de las acciones y los precios de las propiedades alcanzaron niveles extraordinarios (por ejemplo, los Jardines del Palacio Imperial en el centro de Tokio valían más que el estado de California) La economía japonesa como consecuencia de estas medidas inicia un período de fuerte crecimiento, acompañado de alzas en el precio de los activos financieros e inmobiliarios. El origen común de las burbujas financieras es el endeudamiento excesivo, interno o externo. En el caso de Japón fue endeudamiento interno. Una vez desatada la euforia por la burbuja, ésta adquiere “vida” propia, y se infla justificando los préstamos excesivos, debido a los bajos tipos de interés comparado a la rentabilidad en bolsa y en bienes raíces. El ritmo de aumento del precio de estos activos generó euforia financiera, la misma euforia que

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siempre precede a las crisis. Esta burbuja justificó todo tipo de préstamos, inversiones y riesgos excesivos de parte del sistema financiero japonés. Ante los anuncios de que la economía japonesa estaba recalentada y que debían de subir las tasa de interés para enfriarla, entró el pánico y la burbuja reventó, llevando al país a una persistente recesión/depresión y a un desplome de la bolsa en los cinco años siguientes. Las tendencias contractivas se mantienen, y hay poca evidencia de una recuperación de la economía. La crisis Asiática de 1997 golpeó aún más a la economía y a la banca japonesa así como a su bolsa. Desde 1,985 la moneda japonesa, el yen, se revaluó frente a las principales monedas del mundo. En 1985 el promedio era de 238 yenes por dólar y en 1988 llegó a una promedio de 128 yenes por dólar. Esta revaluación se dio por interés de los países industrializados que querían que Japón disminuyera su enorme superávit comercial que tenía con ellos y con casi todo el mundo. Sólo con Estados Unidos tenía un superávit de 30-40 mil millones de dólares cada año desde 1,980. La revaluación del yen abarató las importaciones y encareció las exportaciones para Japón, disminuyendo su superávit comercial. Así, las empresas japonesas encontraron más caro producir en Japón, y tomaron dos decisiones: Empezar a mover su producción a lugares con costos bajos e invertir en Japón ya no en producción sino en la Bolsa de valores comprando acciones y comprando terrenos. Esta compra de acciones y terrenos se vio alentada por la reducción de la tasa de interés que hasta 1,988 realizó el Banco Central japonés (en este lapso, la tasa de interés pasó de 5% a 2.5% anual) De igual manera la oferta monetaria también fue aumentada, para evitar una baja en la actividad económica debido a la revaluación del yen. Pánico Al final de los 80 llegó lo inevitable, la burbuja financiera reventó cuando el Banco de Japón, preocupado por los excesos especulativos, elevó los tipos de interés, y la economía japonesa entró en un proceso de estancamiento y de recesión. Del pico de 38,916 puntos al nuevo piso de 15,268 en agosto de 1992. De otro lado los bancos se quedaron sin poder cobrar los préstamos que hicieron, acumularon una enorme cartera pesada de la que no se pueden desprender. El sistema bancario acumuló deudas incobrables por una cantidad equivalente a un 30% del PBI japonés entre 1990 y 1994, además de provocar quiebras, fusiones masivas y ceses laborales en un país caracterizado por tener el ingreso per cápita más alto del mundo, bajísimos niveles de desempleo y empleos de por vida. De 1991 en adelante se observó la desaceleración de la economía con tendencia a cero (ver gráfico nº 4) y la consiguiente contracción de la bolsa junto con un desplazamiento de las inversiones desde la bolsa de Tokio hacia nuevas bolsas tecnológicas e inclusive a las propias bolsas mayores como la de Londres, Nueva York y Frankfurt así como a las bolsas de las economías emergentes. Esa es la etapa conocida en América latina como de un shock externo positivo por el inmenso flujo de créditos de corto plazo e inversiones en bolsa luego de las desregulaciones financieras de 1990-92. Entre 1,990 y 1,995 la Bolsa de Tokio perdió todas sus ganancias del período anterior, experimentando una caída cercana al 66%, y los precios del sector inmobiliarios se redujeron a menos de la mitad arrastrando los préstamos inmobiliarios a la banca hipotecaria hacia la quiebra. La recesión económica y sus fenómenos asociados, caída de los precios de las acciones y bienes inmuebles, llevaron al sistema financiero japonés a una situación crítica. Fue en ese marco que se inició la crisis asiática que proponemos resultó del auge de créditos japoneses de interés muy bajo entre 1994 y 1997 otorgados para fomentar el comercio dentro del Asean y sacar a Japón de su estancamiento, combinados con las inversiones japonesas en la región para abaratar costos de las exportaciones. Siendo que Japón no recuperó el crecimiento y la tendencia de la bolsa y del PBI continuó a la baja, los cambios tecnológicos y la nueva economía no resolvieron el problema productivo japonés ni

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los problemas de banca y bolsa acumulados cuando reventó la burbuja fueron superados con el nuevo auge crediticio dentro del sudeste asiático. El resultado final fue la suma de esta nueva crisis a los problemas financieros japoneses. GRÁFICO Nº 5

acompaña el desplome del Nikkei

Acompaña la crisis asiática

Crisis del milenio

Fuente. www.wdi-online Una característica del período 1990-1995 es la preocupación de los Estados Unidos por el alto déficit comercial que tienen con Japón, y someten a éste a presiones en las negociaciones del G7 para que abriera su mercado interior a los productos y a las empresas y bancos de otros países para que compraran y limpiaran las carteras, inyectándoles dinero fresco. Una de las medidas del gobierno japonés y de las empresas para sortear las presiones de los Estados Unidos fue el desplazamiento de plantas productivas a países del Sudeste asiático. De esta manera las compañías japonesas se beneficiaban de unos costos laborales menores y a la vez conseguían que sus exportaciones hacia los Estados Unidos no se contaran como procedentes de Japón, sino de Malasia, Tailandia, etc. Esta fue la semilla para la crisis llamada asiática de 1997. La crisis asiática recayó sobre la bolsa de Tokio que estaba comenzando a estabilizarse y la impactó negativamente, acentuándose el retiro de inversiones a otras bolsas ante la expectativa de mayores pérdidas de capitalización aún, de las ya sufridas, estabilizándose en 1998 pero no pudo impedir el efecto de la crisis del milenio a partir de enero del 2000 cuando acompañó de manera sincronizada a las crisis de las demás bolsas líderes dentro de un marco de crecimiento económico 0. La bolsa de Tokio fue la más afectada de la década del 90, y lo fue desde 1990. De la crisis asiática a la crisis del milenio A partir de junio de 1997, se observó una inestabilidad en el sistema económico mundial que no se observaba desde 1929. Las variaciones de los precios de las acciones en las bolsas de valores alrededor del mundo sufrían de alteraciones súbitas de gran magnitud en ambas direcciones. Los precios de las materias primas habían caído alrededor de 40-50%, los tipos de cambio en los países más desarrollados cayeron 20% con relación al dólar en 1997 y se revaluaron otro tanto en 1998. El Yen japonés declinó 60% frente al dólar y luego resucitó. La llamada crisis asiática tuvo una nueva expresión en Rusia, México, Brasil y luego en el mundo entero menos en Europa que entraría más tarde, el año 2000, con Estados Unidos. El hecho de las coincidencias y simultaneidad de las crisis habla de una crisis global de sobreproducción resultante por un lado de las aperturas comerciales y financieras en las

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economías emergentes que comenzaron a competir con mayores volúmenes de bienes en el mercado mundial; y por la sobreproducción derivada de los cambios tecnológicos mismos. Ante la muerte de Bretton Woods en 1971 y las desregulaciones existentes desde entonces, no hay instituciones adecuadas para contenerla a un espacio, o evitar su rápido contagio, ni una teoría económica útil para explicarla y por lo tanto, para resolverla. Mientras tanto se han diseñado más instrumentos para minimizar el riesgo en operaciones cambiarias a futuro, (mercado de futuros cambiarios) desde 1972, y derivados vinculados a las tasas de interés desde 1981. Con más instrumentos, y un mercado por lo tanto más denso, nos enfrentamos, pues, a una gran crisis teórica, institucional, y productiva, cuyos síntomas son financieros y se aprecian en esta crisis generalizada. Las bolsas de Nueva York, Frankfurt, París y Madrid fueron las únicas que en los doce meses desde octubre de 1997 a octubre de 1998 tuvieron algún crecimiento porque todas las demás sufrieron de choques y súbitas bajadas. Es decir, las inversiones salieron de Asia, de América Latina y de Europa del Este, se refugiaron en las bolsas señaladas. En Asia y América Latina así como Europa del Este, las bolsas se desplomaron y se trasladaron hacia las bolsas mayores Madrid, Paris, Frankfurt, Nueva York, y en mucho menor escala, Londres. Este retiro de fondos desmadejó el apretado tejido financiero internacional y llevó a desequilibrios en los tipos de cambio, alzas internas de las tasa de interés en la economías que perdieron capitales y un aumento de quiebras con los subsecuentes efectos en el crecimiento económico. En Japón se indujo a una reducción en la tasa de interés a 0% en términos reales para reanimar el aparato productivo que ya estaba severamente golpeado. El argumento esgrimido en 1990 por el los medios para inducir la liberalización financiera fue que los bancos trasnacionales que ingresaran a economías emergentes respaldarían a sus bancos en las economías emergentes en los casos de presiones financieras, demostró ser un supuesto equivocado y se tuvo un proceso masivo de quiebras bancarias en 1998-2000. Esto es claro para América latina y para Asia.

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CUADRO Nº 3 VARIACIÓN EN LOS ÍNDICES BURSÁTILES POST “CRISIS ASIÁTICA” Entre el 24.10.97 y 23.10.98 Plaza Variación Perdedores Caracas -66.39 Bogotá -48.0 Buenos Aires -44.5 Santiago -42.9 Malasia -39.4 Sao Paolo -38.9 Indonesia -36.1 Tailandia -34.9 Lima -34.8 Korea -33.6 México -21.06 Tokio -17.5 Hong Kong -11.9 Taiwán -8.6 Ganadores Londres 4.5 Nueva York 7.7 Frankfurt 12.7 París 18.8 Madrid 26.3 Fuente: Bloomberg en Diario Gestión Lima, 27.10.98 p.33 La burbuja de Nueva York. 1995-2000 El reacomodo a lo que comenzó como un aparente problema financiero de economías menores, conocido como la crisis asiática desatada por especulación contra el Baat de Tailandia, le siguió una crisis mundial importante expresada en los cambios de tendencia del crecimiento de los PBI del G7 y de América latina en general; y dentro de los grupos de países, inclusive en las economías lideres como la de Estados Unidos que venía sosteniendo la mayor tasa de crecimiento dentro del G7. Lo que ocurrió fue una exhuberancia irracional” en términos de Alan Greenspan, entre las bolsas de valores y las tasas de crecimiento de los PBI de las economías líderes. Así se bautizó la burbuja financiera recordando the South Sea Bubble del siglo XVIII y otras burbujas financieras más recientes. Dijo Alan Greenspan, presidente de la Reserva Federal de los Estados Unidos en 1996, anticipando el problema: “But how do we know when irrational exuberance has unduly escalated asset values, which then become subject to unexpected and prolonged contractions as they have in Japan over the past decade? And how do we factor that assessment into monetary 6 policy?” La peculiaridad de esta burbuja es su componente de “nueva economía”: las acciones tecnológicas y la expectativa de crecimiento económico basada en la “nueva economía”. En principio, no puede haber un crecimiento en los índices de bolsa mucho mayor que el crecimiento esperado del PBI. Mucho menos puede haber un crecimiento de los índices de bolsa cuando las economías están entrando en declives de crecimiento porque no hay base 6

http://www.federalreserve.gov/boarddocs/speeches/1996/19961205.htm

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real para la rentabilidad esperada que se expresa en el precio de las acciones en las bolsas. La realidad es que las bolsas de las economías lideres primero tuvieron una conducta maniaca, usando siempre el término de Kindleberger (1965), separada de la tendencia del PBI, pero desde el año 2000, acompañaron la tendencia a crecimiento cero de los PBI, cayendo en pánico cuando las cuatro mayores bolsas del mundo expresaron tendencias declinantes de largo plazo a futuro. GRÁFICO Nº 6

Fuente: Bloomberg. Elaboración Manuel Elías Mendoza Al temido fin de la burbuja financiera, anticipada por el propio presidente del Fed, Alan Greenspan, quien advirtió que no había que seguir inflando los precios o podría precipitarse una catástrofe, le siguió el pinchazo de enero del 2000 cuando las bolsas lideres del mundo, las que en 1998 se beneficiaron de la crisis asiática, por ser el refugio de los inversionistas globales buscando seguridad, observaron desplomes en sus índices de precios. Hubo 7 advertencias sobre el particular que fueron ignoradas. El 10 de setiembre del 2001, se advirtió 8 que la crisis podía ser “sincronizada”, sin embargo, como se aprecia, ya lo era. Ésta podría ser como la recesión que su padre conoció. Ya transcurrió toda una generación desde que las economías se hundieran al mismo tiempo y que muchos creían que la combinación de avances tecnológicos, la sofisticación de los pronósticos económicos y la moderna política monetaria habían eliminado la posibilidad de volver a una caída global. Pero, el aumento del desempleo en Estados Unidos, anunciado la semana pasada, junto con las novedades deprimentes de Japón parecerían estar dejando al mundo un poco mas cerca de la temida “recesión sincronizada”.

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El Comercio Perú, 1 de enero del 2000., Wall Street Journal Americas, 4 de enero del 2000. Wall Street Journal Americas, 5 de enero del 2000. 8 Wall Street Journal Americas, 10 de setiembre del 2001.

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Esto ha querido decir que se debilitó la confianza sobre el futuro del crecimiento de las economías líderes porque, como señaló Dow en su teoría, la relación entre los índices de precios de bolsa y el crecimiento económico es estrecho al expresar el valor presente de los flujos futuros esperados de las empresas. De este modo, el crecimiento esperado de la actividad de las empresas determina el crecimiento de la actividad económica en su conjunto, hoy articulado en torno a servicios a través de la nueva tecnología más que por bienes. El resultado del año 2000 para las bolsas líderes de Estados Unidos, Alemania, Japón y Gran Bretaña fue mala, prediciendo una recesión marcada. Nótese el ángulo del declinio de Nasdaq, de acciones tecnológicas, frente a la modesta contracción del Dow Jones. Luego esto se va a profundizar los años siguientes hasta el 2003.(gráfico Nº 7) Nótese también la simultaneidad de las caídas en las cuatro bolsas seleccionadas. La crisis sincronizada Se ha hecho el ejercicio de aparear los índices de bolsa cuya trayectoria es más parecida y se ha encontrado que los índices de tecnológicas de Nueva York y la bolsa de Tokio, tienen trayectorias idénticas cuando revienta la burbuja de Nueva York. Es decir, la crisis estadounidense arrastró aún más abajo a los índices japoneses (gráfico nº 7) GRÁFICO Nº 7 Bolsas de Acciones Tecnológicas

6000

25000

5000

20000

4000

15000

3000 10000

2000

5000

1000

Nasdaq

04/11/03

20/06/03

05/02/03

23/09/02

09/05/02

10/08/01

25/12/01

28/03/01

13/11/00

15/02/00

29/06/00

01/10/99

19/05/99

0

04/01/99

0

pntos del Nikkei

puntos del Nasdaq

Indices de Tokyo y Nasdaq 1999-2003

NKY Index

Fuente: Bloomberg. Elaboración propia. Luego se ha apareado las bolsas de acciones generales Dow Jones Industrials de Nueva York y FTSE 100 de Londres y se ha encontrado que están perfectamente interconectadas de manera que la caída de una y otra ocurren al mismo tiempo cayendo desde inicios del 2000 y tocando un piso en marzo del 2003. Esto hace de lado que los atentados del 9/11/01 sean los responsables de la crisis mundial y parecen sugerir en cambio que la guerra de Irak explica la recuperación de los índices de capitalización. La caída parece estar explicada por el cambio de milenio y desinversiones por el temor a la medianoche del 31 de diciembre del 1999 que podría haber borrado las computadoras al ingresarse a las 00 horas, del 01,01,00. La irracionalidad del temor no lo elimina ni lo justifica.

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GRÁFICO Nº 8 Índices de Londres y Nueva York

FTSE 100 y DJI 1999-2003 7000 6500

11000

6000

10000

5500 5000

9000

4500 8000

4000

15/12/03

17/06/03

20/06/02

18/12/02

25/06/01

Dow Jones

21/12/01

26/12/00

30/12/99

28/06/00

02/07/99

3500

04/01/99

7000

puntos del FTSE

puntos del DJI

12000

FTSE 100

Fuente: Bloomberg. Elaboración propia. Lo que es evidente en las bolsas vistas es que se aprecia un rebote de expectativas de mejora a partir del segundo trimestre del 2003, posiblemente asociado con la invasión a Irak. Finalmente, toda la economía global ha sufrido el impacto de la crisis del milenio. Desde Asia, pasando por Estados Unidos, el G7, la OECD y América Latina, se observaron reducciones en el crecimiento económico y retracciones en los flujos de capital, acompañando desplomes de las bolsas de valores en ordenes de magnitud que van de 30% en el New York Stock Exchange hasta, el otro extremo, la desaparición de la bolsa tecnológica en Frankfurt. La suma de las perdidas acumuladas en los cinco años que van desde 1998 hasta el segundo trimestre del 2003 van a resentir el crecimiento futuro y los flujos de capital disponibles, Tienen un impacto directo sobre los fondos mutuos y los fondos de pensión en las economías lideres, y por lo tanto sobre el consumo en las economías lideres en el mediano plazo. De otra parte, el único actor dinámico que no ha sido afectado por estos fenómenos es la China que lejos de mantener una economía abierta, ha logrado esquivar las flujos negativos de capitales, los desplomes de bolsa y la desaceleración de su crecimiento al mismo tiempo que está al margen del G7, y del FMI, como espacios de coordinación o diseño de políticas macroeconómicas. La ventana fiscal

9

En el marco de los fenómenos globales descritos se han desarrollado reformas economicas en América Latina que han incorporado sobre todo el tema fiscal y del movimiento de capitales. Los últimos treinta años han visto una explosión de paraísos tributarios y financieros alrededor del mundo fruto de la desregulación financiera luego de 1971. La liberalización de los tipos de cambio y de los flujos de capital llevó la creciente trasnacionalización de la banca dando lugar a la oportunidad de que algunos territorios minúsculos en el Caribe, de Asia y en la zona de Europa y el mar del Norte se convirtieran en paraísos fiscales y financieros como parte de sus 9

Ponencia presentada a la conferencia anual de la Declaración de Berna, Ginebra, 15 de mayo, 2004. Fue elaborado con la asistencia de Dante Ysaías Castro.

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estrategias de crecimiento económico utilizando el mismo principio utilizado por Suiza. La Isla de Man, Jersey, Guernsey, Lichtenstein, Andorra son algunos de los más conocidos en Europa. Las islas Cayman, Bermudas y Panamá son las más conocidas en la cuenca del Caribe. Las Islas Cayman tienen una relación entre ingreso de inversión extranjera registrada y PBI de 2392% y una salida de inversiones extranjeras registradas de 1560% del PBI. Las Bermudas tienen proporciones de 2280% y 600% respectivamente. A modo de comparación, Chile tiene 60.9% y 26%, y el Perú 18.5% y 0.9%. El promedio para Sudamérica es 30% y 5% (World Investment Report 2002, United Nations, Annex Table B.6) Durante la década del 90, la liberalización financiera mundial estuvo acompañada de las reformas económicas introducidas en los países en desarrollo llevó a un fortalecimiento de movimientos transfronterizos de capitales que median sus operaciones a través de estos paraísos financieros y tributarios con el objeto de obtener la anonimidad de los movimientos y evitar el pago de los impuestos en las economías nacionales. En esta sección se van a presentar las características tributarias de un selecto numero de países de América Latina para intentar comprender como funciona el mecanismo de reducción tributario en el marco de los paraísos fiscales y cual es su impacto. Paraísos tributarios y financieros La banca trasnacional, en especial, observó esto como una oportunidad para establecer filiales donde se depositaban para mayor seguridad los recursos de sus mejores clientes por una tarifa adicional. Este mecanismo introdujo una distorsión en los sistemas financieros nacionales al observarse el retiro de fondos de los bancos ubicados en los países y depositados en los paraísos para luego regresar a los bancos nacionales en forma de préstamos de corto plazo. De esta manera el banco que opera en el espacio nacional reduce sus utilidades y los impuestos a la renta que paga dentro del territorio nacional. Adicionalmente reduce los depósitos bancarios en el Banco Central en calidad de encaje mínimo legal. Las cuentas de los bancos nacionales no expresaban la realidad de los depósitos obtenidos dentro de un país y había una sobre explosión de créditos de corto plazo interbancarios internacionales. Este fue un elemento para explicar la fragilidad de los sistemas financieros nacionales que terminaron quebrando en casi todos los países de la región entre 1998 y 2000, cuando los flujos de capitales se revirtieron después de 1998. La última crisis, por reciente, ha sido en Argentina con un costo inicial calculado hasta la fecha en 300,000 millones de dólares. El anterior mayor sería el Mexicano con un costo de 120,000 millones de dólares. En todos los casos las crisis bancarias terminan afectando grandemente el desarrollo futuro de los países porque afecta la credibilidad interna de los agentes. En el Perú el costo fue de 1,800 millones de dólares hasta la fecha. Un aspecto secundario pero importante es la utilización de los paraísos tributarios para el registro de empresas extranjeras que van a entrar en América Latina. Lo usual no es que invierta un banco con sede en Londres o Nueva York, por ejemplo, dentro de un país en América Latina. Lo normal es que dicho banco registre la inversión mediante la creación de una filial en el paraíso tributario y desde allí efectúe la inversión extranjera en el país Latinoamericano. De este modo no paga impuestos a la renta ni en el país de destino de la inversión, ni en el país de origen. Es decir, para la banca trasnacional, en especial, el uso de los paraísos tributarios asegura que no paguen impuestos a la renta en ninguna parte, dañando de este modo las economías de origen y las economías de destino quedando como único beneficiado el pequeño territorio utilizado para registrar las transacciones, donde se paga una tarifa anual por mantener la inscripción.. Paraísos Tributarios e Inversión Directa Extranjera Otro bloque de inversionistas que utiliza estos paraísos lo hacen en los sectores de bienes y servicios no financieros. Las inversiones extranjeras en América latina efectuadas durante la década del 90 mayormente están exentas del pago del impuesto a la renta en el

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país de destino por concesiones legales introducidas como una manera de promover las inversiones extranjeras dentro de cada país. Ha sido “una carrera al piso” tributaria dentro de cada país que ha llevado a que se observe en casi todos los países presiones tributarias insuficientes y con tendencia a la baja. Las dos excepciones son Chile y Brasil. Al estar registrados en los paraísos tributarios los inversionistas extranjeros, tampoco pagan impuestos en sus países de origen llevando a una reducción de la presión tributaria durante la década del 90 tanto en Estados Unidos como en la Unión Europea. Para evitar esta elusión tributaria se han promocionado los convenios tributarios binacionales aunque, si el inversionista español, por ejemplo, registra una empresa en un paraíso y desde allí registra la inversión, no pagará impuestos ni en el país de destino ni en el país de origen, aunque exista un convenio binacional con España. En el Perú, un tercio de las inversiones extranjeras totales registradas en la CONITE, tiene como origen algún paraíso tributario. En América Latina la cifra es aproximadamente la misma. La racionalidad de los incentivos tributarios y sus efectos 10

Las políticas sectoriales de los países vecinos , en cuanto a incentivos tributarios (específicamente exoneraciones tributarias) son similares a las que tiene el Perú, con algunas excepciones. Para realizar este ejercicio, se ha dejado de lado incentivos tributarios como la depreciación acelerada, las deducciones de bienes de capital, inversiones u otro tipo, los créditos tributarios, etc. de manera de establecer una comparación casi exacta entre las políticas tributarias. Los incentivos tributarios tienen como objetivo el desarrollo de las regiones, la promoción de algunos sectores económicos, el fomento a la inversión, así como impulsar las exportaciones. Se observa que cada país tiene diferentes políticas de promoción a partir de los gatos tributarios, dependiendo de la actividad que desea promover, y la relevancia que tenga para el crecimiento de su país. Parece existir hay una coincidencia entre los distintos países al considerar el desarrollo regional en zonas específicas como una prioridad. Las exenciones tanto de impuesto a la renta, como al valor agregado y al comercio exterior son comunes para lograr el despegue económico en determinadas zonas, ya sea por ser limítrofes, de marcada pobreza o de poca actividad económica o para evitar que los incentivos colocados al otro lado de la frontera genere una desviación de comercio. El tema es hasta donde se extiende la zona de frontera o si es posible un acuerdos entre todos los países fronterizos para eliminar las exoneraciones que se aplican allí, para evitar desviaciones. El sentido de la perforación de la base tributaria después de las reformas económicas

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Todos los cuadros del presente capítulo son tomados de Fuente: Informe de Gasto Tributario - Subdirección de Estudios Servicio de Impuestos Internos (Chile). Presupuesto de Gastos Fiscales 2003 - Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados (México). Estimación de los Gastos Tributarios en la República Argentina 2002-2004 - Ministerio de Economía y Producción (Argentina). Ley 10837_160104 anexos Gastos Tributarios 2004 - Presupuesto Brasil 2004 (Brasil). Estatuto Tributario Colombiano. Código Tributario Boliviano. Código Tributario Ecuatoriano. TUO - Perú. Ley del impuesto a la Renta - México y Chile.

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En América latina durante toda la década del 90 se han introducido y removido distintas modificaciones del estatuto tributario correspondiente, para otorgar ciertos beneficios fiscales o eliminar otros tantos, expresando la inestabilidad de este tipo de políticas que constituyendo parte de la política de Estado hacia alguna actividad o región termina siendo una concesión a un lobby o, como se ve para el Perú, un instrumento del populismo. Si bien por definición una exoneración tributaria se considera temporal (porque sino dejaría de serlo y el impuesto sería derogado), el uso y abuso de exenciones tributarias resulta perjudicial para la economía porque se introducen distorsiones en el mercado. En particular se introduce la idea que la rentabilidad puede crearse a partir del no pago de impuesto y de que el consumo es parejo y puede subsidiarse a partir de la eliminación de impuestos al consumo. Lo que se aprecia es que las actividades favorecidas, no aportan a la economía lo suficiente para compensar el problema presupuestal que tiene su origen en las exenciones, lo que conlleva a un mayor déficit fiscal (ante la pérdida de recaudación tributaria) sin tener en su contraparte un mayor crecimiento económico que lo compense. ¿La discrecionalidad en el uso de los gastos tributarios? Por lo general, es el ejecutivo quien propone al poder legislativo un beneficio fiscal para una determinada actividad, y el poder legislativo lo aprueba o no. La aprobación del legislativo, en este orden de ideas, debería de ser un freno a la existencia de mayores exoneraciones tributarias. Sin embargo, cuando el partido de gobierno tiene mayoría, las iniciativas salen del legislativo y son aprobadas por carpetazo para su posterior firma por el Presidente de la República. Este parece de haber sido el caso en la década del 90, en especial en las postrimerías del régimen. Frecuentemente las exoneraciones tributarias se deben a la influencia de diversos grupos de interés que presionan para el logro de un tratamiento favorable. Por lo tanto, puede existir un alto grado de discrecionalidad en cuanto al uso de este tipo de instrumentos fiscales y va a estar relacionado al grupo de poder interesado y su acceso al parlamentario o al ministro de economía en cuestión. Los gastos tributarios en la forma de exenciones inciden en la pérdida de eficiencia económica, además de que es bastante costoso monitorear y administrar los beneficios fiscales otorgados, generando informalidad adicional. Esto requiere de mayor uso de recursos por parte del ente administrador de impuestos para cobrara correctamente en lugar de concentrarse la actividad recaudadora en una disminución de la evasión fiscal con el fin de aumentar la base tributaria. Los sectores analizados en América Latina son: 1.1. Salud 1.2. Educación 1.3. Agricultura 1.4. Minería 1.5. Financiero 1.6. incentivos regionales 1.7. a la exportación Para simplificar la lectura de los cuadros se colocan debajo las siglas utilizadas • P= pagan • E= Exento • TR= tasa reducidas • NT= No tiene • D= devolución • TP= tasa preferencial • TD= Tasa diferenciada

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1. Sector Salud En el cuadro N° 4 que se presenta a continuación, se observa que tanto en Argentina como en México las medicinas no pagan impuesto al valor agregado (en adelante IVA). En México, Ecuador y Colombia las prestaciones de salud están exonerados del IVA. En el Perú y en Chile, ambas pagan. Cuantificando los gastos tributarios en el sector salud en estos países se observa que en Argentina el gasto tributario en salud representa un mayor porcentaje del pbi (0.34% del PBI argentino) con respecto a los demás países que se presentan en la muestra. El Perú en este sector no presenta exoneraciones. CUADRO N°4 Exoneraciones del Sector Salud Salud

Argentina

Brasil

Chile

México

Ecuador

Colombia

Perú

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO Medicinas

Exento de IVA, en la etapa de reventa, una vez que se haya pagado Paga IVA en la fabricación o importación.

Servicios de salud

Exento de IVA *

IMPUESTO A LA RENTA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS

Exoneración a las ganancias de las asociaciones, fundaciones y entidades civiles de salud pública

Paga IVA

Exento del IVA los servicios públicos Pagan ** de salud

Entidades sin fines lucrativosExentos Asistencia social y médica.

Gravan

Exentas (cuando se trata de medicina de Paga IVA patente)

Exentos sólo anticonceptivos orales

Paga IGV

Exentos

Exentos

Exentos

Paga IGV

Gravan

Gravan

Gravan

Gravan

* Están exentos los servicios que brinden o contraten las cooperativas, las entidades mutuales y los sistemas de medicina prepaga. La prestación de estos servicios a un paciente privado en forma directa y sin derecho a reintegro está gravada a la alícuota del 21%. ** Solo están exentos en caso que sustituyan al Servicio Nacional de Salud en el servicio médico.

2. Sector Educación En general la práctica es exonerar de tributos a los servicios educativos, ya sea de enseñanza universitaria o a nivel de escuelas. En algunos países como Chile, Argentina, Ecuador y México los servicios de enseñanza esta exentos del IVA y en Argentina, Brasil, Ecuador, Bolivia, Chile (Universidades) y Colombia están exentos además del impuesto a las ganancias o a la renta según sea el caso. (cuadro 5) Cuantificando los gastos tributarios en educación en estos países, se observa que es en Chile (incentivos tributarios representan el 0.36% de su PBI) donde hay una mayor inclinación a favorecer a este sector. México presenta gastos tributarios cercanos al 0.22% de su PBI, comparándolo con Perú que presenta gastos tributarios del orden del 0.17% del PBI. En

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Argentina y Brasil los incentivos tributarios en este sector representan menos del 0.10% de sus respectivos PBI. El Perú no mantiene en educación gastos tributarios mucho mayores significativamente a los demás países, considerando que siempre es buena política mantener el acceso a una mejor educación a la mayor población posible. CUADRO N° 5 Exoneraciones Tributarias del Sector Educación Educación

Argentina

México

Chile

Ecuador

Colombia

Perú

E

E

E

Tasa 0.

E, más la importación de P bienes de capital para la producción de los mismos

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO •

donaciones

E

E

•

materiales

IVA: Tasa 0 para libros, en la etapa de venta al público.

IVA: Tasa 0 libros, Paga periódicos y revistas.

E

P privados

educativos

MPUESTO A LA RENTA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS

3

E: Universidad E

E en las zonas afectadas por el sismo

E

E

Sector Agricultura

En Ecuador y Colombia, existen zonas de fomento de actividad agrícola donde se exonera del pago del Impuesto a la Renta a las empresas agrícolas, indiferentemente del tipo de organización que sea, en el Perú existe un trato diferenciado donde la tasa es de 15%. Para estos mismos países se exonera del IVA para la adquisición de insumos, maquinaria y equipos adquiridos para la realización de esta actividad, comparado con Perú, no es tan clara la exoneración tributaria, se hacen devoluciones del impuesto y hay un régimen de recuperación anticipada para el IGV de la maquinaría y equipo para la actividad agrícola.(cuadro 6) En México los campesinos contratados para la actividad agrícola están exentos de pagar impuesto a la renta de personas físicas. En dicho país (donde hay una mayor variedad de estímulos fiscales) los gastos tributarios representan aproximadamente el 1.5% de su PBI, comparado con Perú que presenta gastos tributarios del orden del 0.46% del PBI. En Brasil representa el 0.03% y en Chile el 0.07% de sus respectivos PBI. El sector agrícola es importante en la composición de gastos tributarios del Perú, representa el 22.9% de sus gastos tributarios, y esto se debe a que hay muchos alimentos de procedencia agrícola que presentan exoneración tributaria del IGV.

20

CUADRO Nº 6 Exoneraciones tributarias del Sector Agrícola Agricultura

México

Chile

Ecuador

Colombia

Perú

tasa 0

P

tasa 0

E productos selectos

E productos selectos.

tasa 0

P

E

E

DyE

tasa 0 (tractores)

P

E

E en zonas de sismo

diferimento - régimen de recuperación anticipada.

P

TP

E en zona de fomento; y las comunidades indígenas

E en zonas de sismo, por diez años

TD

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO •

alimentos

• insumos, fertilizantes, insecticidas, semillas, etc maquinaria y equipo

•

IMPUESTO A LA RENTA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS

4. Sector Minería Para favorecer a la industria minera, se permite a las empresas mineras no pagar el aranceles para los bienes de capital necesarios para el desarrollo de su actividad (todos los países de la muestra a excepción de Brasil). En Bolivia, la actividad minera esta exonerada del pago del Impuesto a la Renta en zonas donde se desea promover la actividad minera. Tanto Chile como Perú no presentan regalía minera, pero en estos dos países actualmente se está planteando la posibilidad de establecer este tributo. En Chile no existe una ley especial para la tributación de la actividad minera, situación que le ha traído muchos problemas, ya que su marco legal contempla vacíos legales que permiten a las empresas mineras pagar mucho menos impuestos por concepto de impuesto a la renta de lo que les corresponde.(cuadro 7) Un incentivo tributario que permite depreciar mucho más rápido los bienes de la empresa, es la depreciación acelerada, con lo que se permite a las empresas mineras descontar de la utilidad operativa antes de impuestos una mayor cantidad de recursos, con lo que al final la utilidad neta antes de impuestos resulta menor a la que realmente es, dando como resultado que las empresas paguen menos impuestos. Este incentivo se presenta en muchos de los países de la muestra, y es parte de la política de atracción de la inversión extranjera. En general, cuando se cuantifica los gastos tributarios en este sector resulta casi insignificante, llegando a representar el 0.01% del PBI en el caso Argentino, y el caso peruano no es la excepción con un 0% del PBI. CUADRO N°7 Exoneraciones tributaria del sector minero º

Argentina

Brasil

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

Chile

Chile

Ecuador

Colombia

Bolivia

Perú

Petróleo Minería

1. exploración •

insumos

P

P

P

P

P

P

P

D

•

maquinaria y equipo

E

P

D

E

E

P

E

D

insumos

P

P

P

P

P

P*

P

P

maquinaria y equipo

2. explotación • •

E

P

D

E

E

P*

E

E

DEPRECIACIÓN ACELERADA

T

NT

T

T

NT

T

NT

T

REGALÍAS

T/

T/

NT

NT

T

T

T / estadual

NT

21

provincial estadual CANON

T/ nacional Argentina

NT

T

T

NT

T **

NT

Brasil

Chile

Chile

Ecuador

Colombia

Bolivia

T nacional Perú

PROVISIÓN AMBIENTAL

T

NT

NT

NT

NT

NT

NT

NT

IMPUESTO A LA RENTA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS

P

P

P

P, no existe ley especial

E exploración de petróleo

P

25% de la utilidad neta

P

Mineria

* están E cuando es para la exportación. ** sólo durante la fase de exploración.

5. Sistema Financiero El interés de los depósitos esta exento de impuesto, las ganancias de las mutuales están exentas del impuesto a las ganancias, los intereses generados en los préstamos para vivienda están exonerados del IVA, la ganancia obtenida en la actividad bursátil está exonerada de impuesto a las ganancias en el caso argentino. En el caso chileno están exonerados de impuestos los intereses de algunas actividades, los intereses por créditos hipotecarios, además que están exonerados del IVA los servicios financieros. En casi todos los países de la muestra están exonerados del IVA (Excepto Colombia y Argentina) los servicios financieros. (cuadro 8) En algunos países los intereses bancarios se consideran parte de la renta de una persona y se considera como parte de la base imponible a partir de la cual se extrae el impuesto a la renta. Cuando se cuantifica los gastos tributarios en el sistema financiero, resaltan Argentina y México, cuyos incentivos tributarios representan aproximadamente el 0.24% de sus respectivos PBI. En Chile, representa el 0.06% de su PBI. En el Perú representa el 0.08% del PBI. Aunque el Perú presenta tantas exoneraciones como estos países, el efecto en los gastos tributarios no son comparables, y esto se debe a que el Perú presenta un nivel más bajo de intermediación financiera (bancarización). CUADRO N° 8 Exoneraciones tributarias al sector financiero Sistema Financiero

Argentina

México

Chile

Ecuador

Bolivia

Colombia

Perú

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO •

Servicios bancarios

P

E

E

E

E

P

E

•

Servicios no bancarios

P

E

E

E

E

P

E

•

intereses

TR

E

E

E

E

E

E

IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES

NT

NT

NT

NT

T

T

T

IMPUESTO A LA RENTA PERSONAS JURÍDICAS • Instituciones de crédito

P

P

P

P

P

P

P

E E

P P

TR P*

E E

E E

P E

E E

• •

Acciones Ganancias de capital

IMPUESTO A LA RENTA PERSONAS NATURALES • intereses bancarios

E

P **

P *

P

P

E

E

* Se establece un techo limite monetario exento de IR para la ganancia de capital e intereses de los trabajadores dependientes ** Están E las personas físicas cuyo saldo promedio diario no exceda 5 salarios mínimos generales del área geográfica del distrito federal.

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6. Incentivos Regionales Para favorecer las zonas fronterizas o de poca actividad económica, se ha optado en Chile, Argentina y Bolivia exonerar del pago del IVA para cualquier bien consumido en estas regiones.(cuadro 9) Las empresas ubicadas en estas zonas tienen un trato preferencial, pueden estar exonerados del impuesto a las ganancias o del impuesto a la renta (dependiendo como se le denomina en cada país). La importación de productos esta libre de impuestos, siendo el caso particular, que en algunos países se permite tan solo importar los insumos y bienes necesarios para promover ciertas actividades económicas (Colombia, Ecuador). CUADRO N° 9 Exoneraciones tributarias regionales y de frontera REGIONAL Y ZONAS ARGENTINA BRASIL FRANCAS IMPUESTO AL VALOR AGREGADO • Bienes de consumo E E*

CHILE

MÉXICO

ECUADOR

COLOMBIA BOLIVIA

PERÚ

E

Pagan

E

E

E

E

E

E*

E

Tasa E diferenciada de 10%

E

E

Pagan

E

E

E

E

E

E

Tasa reducida

Pagan

• Insumos

E

reducción de las pagan alicuotas de este impuesto

E

E

E

Tasa reducida

E

IMPUESTO SELECTIVO AL CONSUMO • Alcohol, cigarros, tabaco • A los combustibles IMPUESTO A LA RENTA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS Empresas

T

T **

T

T

T

T

T

T

pagan

Pagan

pagan

Pagan

Pagan

E

E

Pagan

pagan

Pagan

pagan

Pagan

no T

no T

E

E

E

E

E

Grava

E

E

Pagan

tasa diferenciada ***

• Maquinaria y Equipo ARANCEL O ARANCELES • Maquinaria y Equipo

* Impuesto Sobre Productos Industrializados (IPI) están E sólo sobre bienes de consumo y bienes de capital de procedencia extranjera. ** Tiene en su lugar un impuesto llamado Impuesto Sobre Circulación de Mercancías (ICMS) que se aplica cuando productos originarios de un estado se utilizan en la zona franca. En la zona franca se está exento de este impuesto. *** La tasa diferenciada se aplica en la amazonía, más en zona franca y ceticos las empresas están exentas del impuesto a la renta. En el caso de Brasil, las empresas que a pesar de ubicarse en zonas de promoción industrial y no reciben beneficio alguno son: armas y municiones, perfumería, cigarros, bebidas alcohólicas y automóviles de turismo.

El Perú presenta el mayor gasto tributario en este sector 0.65% del PBI, comparados con Argentina (0.21% del PBI), Brasil (0.29% del PBI), México (0.12% del PBI) y Chile (0.19% del PBI). La diferencia es bastante significativa con respecto a los demás países. Solo en el caso mejicano, hay una menor tasa de IVA para las zonas fronterizas (10%). La distorsión del caso peruano parece deberse a la exoneración a la Amazonía habiéndose definido como tal el 50% del territorio y cerca de un tercio de la población nacional, y la introducción de un puerto,

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Matarani, donde no hay espacio para transformar ni condiciones físicas para montar industrias, que se ha convertido ipso facto en un puerto libre. 7

Incentivos a la exportación

En el sector exportador se cambio la estructura tributaria que estuvo vigente hasta la segunda mitad de los años ochenta, con exenciones al impuesto a la ganancia. Pero esta situación cambio, principalmente por la necesidad de los países latinoamericanos a ajustarse 11 al marco del GATT. El incentivo tributario que prevalece en América Latina es el “drawback” que consiste en la devolución de los derechos de importación pagados (aranceles, sobretasas, etc) en la adquisición de insumos para elaborar productos que luego serán exportados. Asimismo se devuelve el IVA de los productos importados para elaborar productos exportables, y se exime del IVA a la exportación de productos. Finalmente: La presión tributaria y la carrera al piso por fomentar la inversión Salta a la vista que existe una contradicción entre el esfuerzo por simplificar la tributación y hacer reformas tributarias, común denominador de inicios de la década del 90 en todas América Latina, y la incorporación de mecanismos de exoneración tributaria para estimular las inversiones en diversos sectores. El problema que plantea es que en zonas de frontera, en particular, políticas tributarias diferentes llevan a desvíos de comercio, obligando de este modo el país que introduce una exoneración a que los vecinos hagan lo mismo. En la frontera entre Estados Unidos y México no hay convergencia tributaria del impuesto a las ventas y resulta en un incentivo para desvío del comercio. Los mexicanos compran Texas, California y Arizona porque es más barato y es significativo para las economías de la zonas. Los incentivos a la inversión consisten en exonerar del IVA, de los aranceles y de todo tipo de impuesto que pueda afectar la actividad a la empresa que va a iniciar labores en una actividad como la minera, la bancaria o la agrícola, por señalar tres que han sido revisadas parea el presente trabajo. Si el capital es nacional o extranjero, puede estar inscrito en un paraíso financiero y por lo tanto las utilidades que se generan dentro de la economía nacional salen del país sin tributar y se quedan en el paraíso donde tampoco lo hacen. Como Chile, en el caso de la minería, no tiene regalías mineras, el Perú no las ha impuesto, en una carrera al suelo para ver quien atrae mayor inversión a la minería. El resultado es que los países que tienen más apertura económica, Chile y México, tienen una tendencia estable en su presión tributaria, estableciéndose que las mejoras del crecimiento del PBI no son acompañadas por alzas en la recaudación tributaria, pero las caidas son resentidas por la capacidad de recaudar. Es decir no hay una relación directa entre crecimiento del PBI y presión tributaria. Las aperturas económicas no parecen haber dado como resultado mejoras en el financiamiento del Estado cuando han sido acompañadas de reformas tributarias, lo que constituye una paradoja. La simplificación de la recaudación debería de haber ampliado la base tributaria y debería de haber elevado la presión pero las exoneraciones para la nueva inversión parecen atentar contra esto. Esto Se observa cuando se ingresa a la estructura tributaria. El caso peruano debe de ser común a la tendencia de América Latina: el gran descenso desde 1997 se produce en el impuesto a la persona jurídica, es decir los impuestos a la renta de las empresas que expresan las facilidades dada por la ley de fusiones de 1994 que permitió la revaluación y segunda devaluación de activos y por la

Tomado de América Latina y el Caribe Políticas para mejorar la inserción en la economía mundial , pág. 169, Santiago de Chile 1998. 11

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eliminación del impuesto a los activos netos colocada en la década del 80 por las dificultades para cobrar impuestos a la renta. Grafico Nº 9

Presión tributaria en países escogidos 1990-2002 18.0

T/PBI

16.0 14.0 12.0 10.0

19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02

8.0

Chile

Costa Rica

México

Se ha escogido el Perú, por la disponibilidad de la información, para poder ingresar a los elementos que hacen a la presión tributaria y se ha encontrado un elemento pactado en la carta de intención del gobierno del Perú con el FMI el 15 de enero de 1993 que sirve para comprender la visión de las reformas tributarias y que fue montándose en el sistema tributario entre esos años: Dice un párrafo del acuerdo de crédito contingente de enero de 1993 a la letra “La estructura tributaria se basará crecientemente en impuestos al consumo como una manera de promover la inversión del sector privado. Durante el período del programa el gobierno continuara mejorando la estructura del sistema tributario en la perspectiva de un sistema basado en 5 impuestos: impuestos a la renta, al patrimonio, a las ventas, selectivo al consumo y aranceles. Se revisarán las sisas con asistencia técnica del departamento de asuntos fiscales con el objeto de revisar al impuesto mínimo a los activos y su impacto sobre la tributación de las sisas en particular con la idea de eliminar algunos isc difíciles de administrar y la racionalidad para el reembolso de sisas sobre combustibles a ciertos exportadores. Cualquier cambio en el sistema tributario será consistente con el objetivo de ingresos del programa. Mientras tanto no habrá cambios en el programa sin recomendaciones de la asistencia técnica. Es decir la filosofía económica de las reformas incorporo la regresividad tributaria como punto de inicio de fomento a la inversión. De esta manera se explica la poca recaudación tributaria de empresas. La curva que expresa la relación de impuestos a las personas jurídicas en el PBI se aprecia que tiene una jiba que desciende a partir de 1997

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GRÁFICO Nº 10 Impuesto a los Ingresos por tipo de personas: jurídica y natural (% del PBI) 2.5 2.3

2.1

2.1

2

1.6

1.5

1.5 1

1.4

1.6

1.6

1.1 1

0.5

1.5

0.7

0.8

1

1.1

1.1

1.1

1.1

1.1

0.9

0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1/ 1/ 1/ IRPJ

IRPN

Fuente: MEF Inmediatamente en 1994, el impuesto al patrimonio fue eliminado quedando cuatro impuestos y apoyándose la recaudación en un 80% en impuestos al consumo. Todos los mecanismos de exoneración, lícitos o no, fueron orientados a para permitirle a los inversionistas ganar más y así incrementar la inversión privada. Siguiendo esta lógica, por ejemplo, el sector minero no paga regalías en algunos países, y ninguno de los países observados tiene cláusulas de provisión ambiental y en muchos no hay ni canon minero, ni regalías. Del mismo modo, el sector financiero está exonerado de impuestos de forma tal que las ganancias en bolsa y en los intereses quedan exonerados, fomentando la entrada de capitales golondrinos a las bolsas y a la banca lo que incrementó su volatilidad. En el mercado financiero, por el principio de la desregulación, el grueso de los capitales ingresan utilizando un paraíso financiero como intermediario, resultando por lo tanto en que no paguen impuestos en ninguna parte. Finalmente, entonces, tendría que haber un proceso de eliminación de paraísos financieros acompañado de un acuerdo para la eliminación de los esquemas de exoneración tributarios o de igualación de los mismos de forma de no alimentar un sistema que está erosionando el financiamiento, y con ella la viabilidad de los Estados. Al mismo tiempo, la evidencia de Estados Unidos y de las economías de América latina dan cuenta que los impuestos al consumo son los principales y por lo tanto el sistema tributario es abiertamente regresivo. Esta regresividad atenta contra la gobernabilidad y contra el principio de equidad que debe ser la base para el crecimiento sostenible. Por lo visto, además, la baja tributación y los mecanismo de escape al pago de impuestos esta atentando contra la estabilidad de la economía mundial visto en la primera sección del documento. La sostenibilidad de la deuda La combinación de los problemas tributarios señalados aunados con las dificultades de la economía mundial han dado lugar a reflexiones en torno a la deuda externa nuevamente,

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después de veinte años, cuando se desatara la entonces llamada crisis de la deuda.. En síntesis existían mecanismos de resolución de conflictos de duda dentro de la arquitectura financiera internacional construida a partir de Bretón Woods. Dichos mecanismos dejaron de funcionar durante la década de los anos 90 cuando por una parte todos los acreedores se abrogan la categoría de preferentes y los que no son preferentes tienen instrumentos que no son refinanciables per se. A raíz de esto se introdujo la discusión un tanto estéril sobre mecanismo financieros innovadores que debería de resultar en alguna formula de salida al impasse que podría producirse en la eventualidad de que una economía mayor, como la Argentina, suspendiera pagos. La idea es que eso no ocurra y para lo que se esta definiendo instrumentos novedosos, hasta ahora sin muchos logros. Lo mas reciente es el acuerdo Chirac Lula Zapatero El tema de la sostenibilidad del servicio de la deuda ha vuelto a surgir desde que Withers hizo su definición en 1927 de que “la sostenibilidad de la deuda es la repartición de la carga del servicio en el tiempo”. Desde entonces el tema deja de ser relevante ante crecientes demandas de refinanciaciones sin concesiones análogas a las que se proveen a los acreedores internos o empresariales en situaciones similares. La definición de la quiebra de un país, a diferencia de la definición de la quiebra de una empresa o entidad privada es que no se puede ejecutar, ni tomar el control de la gerencia, ni cambiar de giro. El Estado tiene como principio la continuidad y por lo tanto las quiebras de los Estados no es similar a las quiebras privadas donde el deudor puede dejar de existir para pagar lo que debe. Es decir, en la naturaleza del deudor esta la solucion considerando que la continuidad es el principio del Estado. Los ciclos del crédito y sus impagos constituyen una característica que impacta al sistema financiero de manera diferente que las insolvencias empresariales. A los Estados se les puede embargar, pero no se les puede liquidar ni coercionar de la misma forma que a las empresas amenizándolas con su liquidación si es que no pagan. Esto abre la discusión de que hacer frente a la deuda de los gobiernos y como en la economía de mercado se enfrenta esto. Quizás lo primero es que es preciso recordar que en el siglo XIX los instrumentos de créditos eran los bonos y las soluciones a las deudas en bonos cuando se presentaban los impagos se efectuaban en negociaciones entre comités de tenedores de bonos y el estado deudor. En caso de impasse se utilizaba un arbitraje internacional de la Cámara de Comercio Internacional de Paris como el que resolvió el diferendo por las deudas de los bonos Dreyfus en 1921. Entonces como ahora las instituciones eran frágiles e insuficientes para resolver los problemas de pagos que normalmente surgían luego de que el deudor comenzara a emitir bonos para comprar los bonos anteriores en una re suerte de refinanciación de la deuda hasta que esta posibilidad se agotaba ante un imprevisto internacional. Esta es la historia de los años 20 del siglo XX, de la década del 60 hasta 1872 y de inicios de los años 20 del siglo XIX. Distinta es la historia de las becadas del 70 y 80 del siglo cuando con instituciones creadas, el auge crediticio llega a su fin por un alza en las tasas de interés internacionales producidas por el déficit en cuenta corriente del fisco estadounidense que llevo a cabo la política del reaganomics, similar a la que lleva a cabo Bush, y lo hace por la misma razón. Para los deudores el problema surgió cuando la tasa de interés subió desmedidamente y el precio de las materias primas se deprimió. La tasa de interés efectiva es diferente de la nominal en cuanto incorpora los riesgos de prestar, y esa es la que subió en todos los casos salvo en el de 1981 cuando la tasa básica aumento por el déficit estadounidense. Actualmente estamos observando un déficit estadounidense análogo al de 1981, 5% del PBI y el impacto sobre la tasa de interés se vera reflejado en el mediano plazo necesariamente. Esta vez adicionalmente hay una devaluación del dólar con relación al euro

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siendo las deudas del club de Paris mayoritariamente en euros, salvo las de Estados Unidos, miembro importante pero no único ni el mayor acreedor oficial hacia América Latina. Frente a estas inestabilidades la discusión sobre la sostenibilidad de la deuda se ha reabierto como se abrió a fines de los años 20 frente a las dificultades que tenia Alemania para servir sus deudas de reparación de guerra mas las deudas por la reconversión del marco al 12 patrón oro en 1924. Para homogenizar el texto se van a presentar algunas definiciones que luego serán utilizadas y que contienen la discusión sobre sostenibilidad a partir de fines de los anos 80 del siglo XX. El objeto de los Términos de negociación que se verán a continuación en sus definiciones fue evitar que los países de ingresos medios y pobres se quedaran enganchados en el impago de la deuda, es decir era buscar salidas sostenibles al servicio. La primera de estas se propuso en Toronto en una reunión del G7 en 1988. 13

Términos de Toronto : Durante la cumbre de los países industrializados que se celebró en Toronto en 1988, se les hicieron recomendaciones a los países acreedores del club de París para que ofrecieran condiciones de reescalonamiento favorables a los países pobres y excesivamente endeudados. La cumbre se puso de acuerdo sobre tres opciones - conocidas ahora bajo la denominación de Términos de Toronto - entre las cuales los acreedores pueden elegir para otorgar un alivio de la deuda. Estas opciones son: 1) la anulación de un tercio del saldo de la deuda, el resto del saldo teniendo que ser pagado en un período de 14 años, con un período de gracia de 8 años, y aplicando las tasas del mercado; 2) el reescalonamiento de la totalidad de la deuda en un período de reembolso de 14 años, con un período de gracia de 8 años, aplicando una tasa reducida; ó 3) el reescalonamiento de la totalidad de la deuda en un período de 25 años, con un período de gracia de 14 años, aplicando la tasa de interés del mercado. Sólo los países más pobres y muy endeudados pueden ser elegibles a los Términos de Toronto. Términos de Trinidad: Los Términos de la Trinidad fueron propuestos en 1990 en reacción a la constatación que el alivio ofrecido por los Términos de Toronto no atendía las necesidades de los países menos adelantados (PMA). Los Términos no reducen la deuda de los PMA sino prorrogan los vencimientos y los períodos de gracia. El alivio de la deuda otorgado por los Términos es el siguiente: 1) anulación de los 2/3 del saldo de la deuda de los países elegibles en una sola operación y reescalonamiento de la deuda restante en un período de 25 años (incluso un período de gracia de 5 años) y 2) una reorganización flexible del calendario de reembolso que establece un vínculo entre los pagos y la capacidad de exportación del país deudor. Se propuso que el criterio de elegibilidad fuera parecido al de los Términos de Toronto pero los Términos de la Trinidad no fueron adoptados en totalidad por el Grupo de los siete. Términos de Houston: Los términos de Houston fueron introducidos durante la cumbre de los países industrializados que se celebró en Houston en julio de 1990. Fueron elaborados para atender las necesidades relativas al alivio de la deuda de los países de ingresos medianos bajos con una deuda oficial elevada. Los programas de alivio de la deuda anteriores habían dejado de lado este grupo de países debido a que sobrepasaban los límites fijados. Los términos de Houston proporcionan a los países elegibles acceso a los préstamos por concepto de la asistencia oficial para el desarrollo (AOD); créditos a la exportación y préstamos no AOD; la venta o la conversión de préstamos AOD; así como un importe limitado de créditos no concesionales mediante conversiones de deuda. La elegibilidad se decide estudiando cada 12

En esta parte se incluyen algunas definiciones que han sido tomadas de los glosarios técnicos del Banco Mundial, FMI y Club de París entre otros. 13 http://www.unitar.org/dfm/Resource_Center/TrainingPackage/TP10/GlossaryT.htm http://www.clubdeparis.org/en/presentation/presentation.php?BATCH=B02WP04

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caso individualmente, tomando en consideración el ingreso por habitante, la relación entre la deuda bilateral y la deuda de los bancos comerciales, y la carga de la deuda y del servicio de la deuda del país en cuestión. Términos de Londres: En diciembre de 1991, acreedores del club de Paris acordaron implementar un nuevo tratamiento en la deuda de los países más pobres. Este nuevo tratamiento se llamó "Términos Londres" aumentó el nivel de cancelación de deuda de 33.33 % (definido en los términos de Toronto) por 50%. Se benefició a 23 países con los términos de Londres entre 1991 y 1994, cuando estos términos fueron reemplazados por términos de Nápoles. En cuanto a la elegibilidad fue analizaba caso por caso por el club Paris. Se planteo una deducción del 50% 14 de la deuda no-AOD 15

Términos de Nápoles : En diciembre, 1994, acreedores del club Paris llegaron a un acuerdo para implementar un nuevo tratamiento en la deuda de los países más pobres. Estos nuevos términos, llamados términos de Nápoles conceden dos cambios sustanciales con relación a los términos londinenses, que pueden ser implementados caso por caso, en el nivel de reducción y las condiciones de tratamiento de la deuda: Para los países más pobres y más endeudados, el nivel de cancelación es por lo menos de 50 % y puede ser aumentado a 67 % de los créditos no-ODA. Los acreedores quedaron de acuerdo en el septiembre de 1999 que todos los tratamientos de términos de Nápoles conllevarían una reducción de deuda de 67 %. Los tratamientos accionarios pueden ser implementados, caso por de caso, para países habiendo establecido un historial satisfactorio con el club de Paris y el FMI y para el cuál hay suficiente confianza en su habilidad para respetar el acuerdo de deuda. Hasta hoy, 34 países tienen los beneficios de términos de Nápoles. Términos Lyón: En noviembre de 1996, los países prestamistas del club de Paris, en el marco de la iniciativa para países pobres y altamente endeudados (HIPC), aceptó aumentar el nivel de cancelación para 80 % para los países más pobres altamente endeudados. Esta medida va con contribuciones específicas de las instituciones multilaterales a fin de que también reduzcan el nivel de sus reclamaciones en los países implicados. Hasta hoy, han sido 5 países los beneficiados con los términos de Lyón. Dichos términos ya no están en uso actual dentro del club de Paris. Actualmente su uso es limitado a países que fueron previamente beneficiados con estos términos pero que todavía no han alcanzado el punto de decisión para iniciativa HIPC. Términos de Colonia: En noviembre de 1999, los países acreedores del club de Paris, en el marco de la iniciativa para que países pobres muy endeudados (HIPC) y como resultado de la Cumbre Colonia, aceptaron elevar el nivel de cancelación para los países más pobres arriba del 90 % o más si es necesario en el marco de la iniciativa HIPC. Actualmente 41 países son potencialmente elegibles para la iniciativa HIPC y pueden ampararse de los términos de Colonia. Hasta hoy, son 25 los países que tienen los beneficios de los términos de Colonia. Los términos de Colonia son implementados en base de caso por caso. Para calificar para estos términos, los países deudores deben ser elegibles para los términos de Nápoles y: Que tengan buenas relaciones con el club de París y un continuo programa de ajuste

14 15

De las siglas en ingles ODA (official development assistance). Club de París. Naples terms. En: http://www.clubdeparis.org/en/presentation/presentation.php?BATCH=B02WP06

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económico. Haber sido declarados elegible para la iniciativa HIPC por las juntas del FMI y el Banco Mundial. El nivel de cancelación de deuda requerida para lograr sostenibilidad de deuda de cada acreedor está calculado por las instituciones financieras internacionales la exposición relativa de acreedores basados en el valor presente neto de la deuda externa total, como es definido bajo el marco de la iniciativa HIPC. El club de Paris provee en el de la reducción de deuda necesaria para alcanzar sostenibilidad de deuda bajo el entendimiento de todos los otros acreedores (públicos, privados y multilaterales) también hacen una contribución coherente para el objetivo común de sostenibilidad de deuda. 16

Términos de Evian Los representantes de los países acreedores se reunieron en París el 8 de octubre del 2003 y acordaron un nuevo tratamiento a los países de ingresos medios. En este contexto, el club de París apunta considerar consideraciones del sostenibilidad de la deuda, adaptar su respuesta a la situación financiera del país deudor, y hacer una contribución a los esfuerzos actuales por hacer la resolución de la crisis de pagos más ordenada, oportuna y fiable. Los acreedores del club de París acordaron asegurar esa reestructuración de deuda: - se concede solamente en caso de cesación de pagos y provee a los países deudores un tratamiento de la deuda que refleje sus necesidades financieras con el objetivo de asegurar la sostenibilidad en el servicio de la deuda. Dice el Club de Paris que para los países que hacen frente a un problema de la liquidez, el club de París diseñaría tratamientos de la deuda en base de los términos existentes. Sin embargo, los acreedores del club de París convinieron que los términos que incluyen un período de gracia y una madurez más cortos, sería utilizada para adaptar el tratamiento de la deuda a la situación financiera del país de deudor. Los países con los problemas más serios de la deuda serán tratados con eficacia bajo nuevas opciones para los tratamientos de la deuda. Para otros países, la puesta en práctica más abundante de términos existentes sería utilizada solamente cuando este justificada, concluyen Cuando el club de París se encuentra ante los países con deuda insostenible bajo los terminaos de Evian concede un tratamiento de la deuda para facilitarle al pais la vuelta a la sostenibilidad de la deuda, sin términos del estándar. Los acreedores del club de París adaptarán el tratamiento a la situación financiera individual del deudor. Para ese propósito, dibujarán una amplia gama de opciones usadas en el pasado, Por estas razones, los críticos afirman que no son términos de Evian sino que es una aproximación a otro tratamiento a las dificultades de pago. Unctad dice que la novedad dominante es que se considera la sostenibilidad de la deuda a largo plazo, ademas de simplemente cubrir las necesidades de financiamiento a corto plazo, será el principio guía para el tratamiento de deuda también para de los países de ingresos medios, como loo ha sido para los PPME. Los análisis de sistenibilidad de la deuda (DSA) pueden - o no - conducir a conceder de la reducción de deuda. Si bien la reducción de deuda como tal no es enteramente nueva para los países de ingresos medios y algunos como Egipto, Polonia y ex-Yugoslavia ha obtenido la reducción de deuda sustantiva,.esto se ha efectuado puramente sobre una base ad hoc conducida tanto por preocupaciones geopolíticas como por preocupaciones sobre la sostenibilidad de la deuda. Lo nuevo es que la opción de la reducción de deuda para los países de ingresos medios se ha formulado explícitamente; en un documento y su difusión se ha efectuado sobre el Internet (Pagina web del club de París). La opción de deudas multianuales es también una novedad y refleja una política más activa en la puesta al día de fechas finales (cut off dates). El club de París ha considerado deudas 16

http://www.clubdeparis.org/en/presentation/presentation.php?BATCH=B06WP14

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existentes liego de la fecha de corte antes, sin embrago ahora parecen haber cénales mas positivas para que este se considere regularmente. Antes lo ha hecho cuando ha sido necesario producir acuerdos creíbles de reestructuración de deudas La existencia de más coordinación con los acreedores del sector privado, dice UNCTAD. no es nuevo; y comenzó mucho antes de que Evian, pero será consolidado probablemente con consultas ex ante a las negociaciones. ). Evian no se debe confundir con nuevos términos - no hay nuevos términos, hay opciones justas y mayor flexibilidad del lado de los acreedores. Seguirá habiendo el acoplamiento fuerte al FMI y sus condicionalidades, que siguen intactas. Podría inclusive haber mayores ataduras a las condicionalidades como ha ocurrido con las condiciones para el HIPC El FMI no será juez en lo que concierne a la sostenibilidad de la deuda. La conclusión de si una deuda debe ser considerada insostenible, o no, queda en la voluntad última de los países acreedores, aunque los análisis sean conducidos por el FMI. La reducción de deuda será dada solamente en casos excepcionales (como hoy). Lo que se considere excepcional esta por verse. No existen criterios o indicadores fijos para la deuda insostenible. ¡El acercamiento de Evian no es una iniciativa de Hipc para los países medios de la renta (no un "himc")!, dice UNCTAD. 17

La iniciativa HIPC : Fue propuesta por el Banco Mundial y el FMI y aprobada por los gobiernos de todo el mundo en el otoño de 1996. Fue el primer enfoque global para reducir la deuda externa de los países más pobres del mundo, que son también los más castigados por la deuda, y representó un importante paso hacia adelante para situar el alivio de la deuda en el marco global de la reducción de la pobreza. Si bien la Iniciativa consiguió importantes progresos en un primer momento, las organizaciones multilaterales, los acreedores bilaterales, los gobiernos de los Países Pobres Muy Endeudados (PPME) y la sociedad civil ha emprendido, desde el lanzamiento de la Iniciativa, un intenso diálogo sobre las ventajas y desventajas del programa. Un importante examen llevado a cabo en 1999 ha dado como resultado un significativo desarrollo del marco original, y ha producido una Iniciativa para los PPME que es "más profunda, amplia y rápida". ¿Qué países pueden acogerse a la iniciativa? Los países más pobres, los que pueden recibir asistencia únicamente en condiciones muy concesionarias de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) –institución afiliada del Banco Mundial que presta en condiciones muy favorables– y del servicio del FMI para el crecimiento y la lucha contra la pobreza, antes conocido con el nombre de servicio reforzado de ajuste estructural. Los países que tienen que soportar una deuda insostenible incluso después de la total aplicación de los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda (por ejemplo, las condiciones de Nápoles en el marco del acuerdo del club de París). Los países que pueden acogerse a la iniciativa para los PPME se comprometen a aplicar de manera sostenida programas integrados de reducción de la pobreza y de reforma económica. ¿Cómo funciona la iniciativa para los PPME (HIPC)? De acuerdo con el marco reforzado, los países que con los mecanismos existentes no podrían conseguir la sostenibilidad de la deuda en el punto de decisión recibirán ahora asistencia en el marco de la Iniciativa para los PPME a partir del punto de decisión. En contraste con el marco original, en el que la reducción de la deuda se calculaba a partir de las proyecciones del volumen de la deuda en el punto de culminación, el alivio previsto en el nuevo marco se comprometerá en función de los datos efectivos en el momento de la decisión. Esta modificación no sólo permite una mayor seguridad en los cálculos sino 17

http://www.worldbank.org/hipc/spanish/sp-detailed_desc/sp-detailed_desc.htm

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que, en la mayor parte de los casos, incrementará el alivio realmente ofrecido, ya que la mayor parte de los países reducirán las relaciones valor presente neto de la deuda-exportaciones y deuda-ingreso entre los puntos de decisión y culminación. En resumen, de acuerdo con el marco ampliado, los beneficios de las exportaciones y del ingreso del gobierno central recaerán por completo sobre el país, lo que permitirá permitir aumentar las inversiones en estrategias de reducción de la pobreza. ¿Cómo determinar la sostenibilidad de la deuda de un país? * El personal de Banco Mundial y del FMI prepara, en colaboración con funcionarios del país deudor, un análisis de sostenibilidad de la deuda para determinar si un país se encuentra en una situación de deuda insostenible después de la aplicación total de los mecanismos tradicionales de alivio de la deuda. * En virtud del nuevo marco, se considera como sostenible una relación fija del 150% entre la deuda y las exportaciones (expresada en valor neto actualizado) • Cuando se trata de economías abiertas donde la dependencia exclusiva de indicadores externos quizá no refleje debidamente la carga fiscal de la deuda externa, podría recomendarse una relación valor presente neto de la deuda-exportaciones inferior al 150% si el país en cuestión reúne en el punto de decisión los dos criterios siguientes: una relación exportaciones-PIB de al menos el 30% y un umbral mínimo de ingreso fiscal en relación con el PIB del 15%. En los países donde se dan esos umbrales, el objetivo de la relación valor presente neto de la deuda-exportaciones se fijará en un nivel que alcance el 250% de la relación valor presente neto de la deuda-ingreso en el punto de culminación. Côte d´Ivoire y Guyana reunían esos criterios en el contexto del marco inicial. Actuación de todos los acreedores Todos los acreedores contribuyen a prestar asistencia excepcional más allá de los actuales mecanismos, en la medida necesaria para conseguir la sostenibilidad de la deuda. Los acreedores comparten los costos de la asistencia a los PPME sobre la base de un reparto amplio y equitativo de la carga y contribuyen al alivio de la deuda en forma proporcional a su parte de la deuda, después de la plena aplicación de las formas tradicionales de alivio de la deuda; en esas formas se incluyen las condiciones de Nápoles de los acreedores del club de París, que ofrecen una reducción del 67% del valor presente neto de la deuda que reúna las debidas condiciones. Acreedores bilaterales y comerciales * Los acreedores del club de París ofrecen una reducción adicional de la deuda en el contexto de la Iniciativa para los PPME, dentro del esfuerzo conjunto por permitir a los países liberarse de una deuda insostenible. * De acuerdo con la práctica actual, los países que reciben asistencia del club de París deben solicitar con respecto a la deuda contraída con otros acreedores bilaterales y comerciales un tratamiento en condiciones que sean a lo menos comparables con las convenidas con el club de París. Acreedores multilaterales * Los acreedores multilaterales están adoptando medidas para reducir el valor actualizado de su crédito en forma suficiente para conseguir la sostenibilidad de la deuda, tomando como base un reparto completamente proporcional de la deuda por parte de otros acreedores, después de la plena aplicación de las condiciones de Nápoles. * Las instituciones multilaterales participan en la Iniciativa mediante las medidas encaminadas a reducir el valor actualizado de su crédito bien a través del Fondo Fiduciario para los PPME o mediante acciones paralelas. * Las instituciones multilaterales pueden decidir ofrecer asistencia para contribuir a aliviar la carga de la deuda después de que un país alcance el punto de decisión. Esta asistencia, basada en medidas provisionales, se consideraría como parte del alivio de la deuda de los PPME ofrecido por las instituciones multilaterales. La Asociación Internacional de Fomento (AIF) acordó hacer esto en el contexto del marco original en Côte d'Ivoire,

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Mozambique y Uganda. De acuerdo con el marco reforzado, se prevé que la asistencia provisional formará parte integrante de los programas de alivio de la deuda. 18

Documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP ): En las Reuniones Anuales celebradas en septiembre de 1999, el Grupo del Banco Mundial y el FMI convinieron en que las estrategias de lucha contra la pobreza de inspiración nacional deberían constituir la base para el financiamiento en condiciones concesionarias que proporcionaran el Banco Mundial (la AIF) y el FMI, así como para el alivio de la deuda en el marco de la Iniciativa para los PPME (HIPC). Estas estrategias se recogen en un documento de estrategia de lucha contra la pobreza (DELP), que se actualiza anualmente y que cada país prepara en colaboración con el Banco y el FMI. En el DELP se describe el plan nacional relativo a las políticas macroeconómicas, estructurales y sociales para la aplicación de programas trienales de ajuste económico orientados a impulsar el crecimiento y reducir la pobreza, y se señalan las necesidades conexas de financiamiento externo y las principales 19 fuentes de financiamiento. El DELP se ajusta al marco establecido en el MID ; de hecho, el DELP convierte los principios del MID en planes de acción concretos. 20

Programa de Evaluación del Sector Financiero : 21 La finalidad del Programa de Evaluación del Sector Financiero (FSAP ), establecido conjuntamente por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial en 1999, es observar concretamente los sectores financieros de países y evaluar sus puntos fuertes y débiles con el fin de reducir las posibilidades de crisis. A raíz de las crisis financieras de finales de los años noventa, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial pusieron en marcha un programa, conocido como el Programa de Evaluación del Sector Financiero, para evaluar los sistemas financieros de sus miembros. Los sistemas financieros incluyen toda la gama de instituciones financieras, como bancos, fondos mutuos y compañías de seguros, así como los mercados financieros mismos (por ejemplo, los mercados de valores, de divisas y de dinero) También incluyen el sistema de pagos y el marco regulador, supervisor y jurídico con arreglo al cual se desarrollan las operaciones de las instituciones y los mercados financieros. El FSAP trata de hallar los puntos fuertes y débiles de los sistemas financieros y reducir las posibilidades de crisis, lo que contribuye a promover la estabilidad y el crecimiento financiero nacional e internacional. El FSAP se vale de la labor anterior del sector financiero del Fondo y el Banco. El FMI se ha concentrado siempre en la doble vinculación de la solidez del sector financiero y el desempeño macroeconómico, por una parte, y, por otra, el apoyo a las políticas que reducen la probabilidad de crisis financieras y amortiguan la severidad de las que llegan a producirse. Entre ellas se pueden citar las políticas destinadas a mejorar la supervisión que ejercen las autoridades nacionales sobre las instituciones y los mercados financieros para reducir el riesgo excesivo, mejorar la gestión del riesgo de estas instituciones y promover una acertada intermediación de flujos financieros. También entraña el perfeccionamiento de las políticas macroeconómicas, como las políticas monetarias y fiscales, con objeto de crear un entorno macroeconómico más estable y, por ende, más propicio a la estabilidad del sector financiero.

18

Poverty Reduction Strategy Papers (PRSPs) Marco Integral de Desarrollo. 20 El Programa de Evaluación del Sector Financiero por Parte del FMI y el Banco Mundial. En: http://www.imf.org/external/np/vc/2001/022301s.htm 21 Financial Sector Assessment Program (FSAP). 19

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Otras definiciones: Países de ingreso alto. Son los clasificados en 1997 por el Banco Mundial como los países cuyo PNB per cápita era de $9.386 ó más en 1995. El grupo incluye tanto países desarrollados como economías de ingreso alto en desarrollo. Países de ingreso bajo. Son los clasificados en 1997 por el Banco Mundial como los países cuyo PNB per cápita era de $765 o menos en 1995. Países de ingreso mediano. Son los clasificados en 1997 por el Banco Mundial como los países cuyo PNB per cápita era de $766 a $9.385 en 1995. Se dividen, a su vez, en países de ingreso mediano bajo ($766-$3.035) y países de ingreso mediano alto ($3.036-$9.385) Países desarrollados (países industriales, países altamente industrializados) Países de ingreso alto, en los cuales la mayor parte de la población tiene un nivel de vida elevado. En ocasiones se definen también como países con una gran masa de capital físico, en los cuales la mayor parte de la población realiza actividades sumamente especializadas. Según la clasificación del Banco Mundial, incluyen todas las economías de ingreso alto excepto Hong Kong (China), Israel, Kuwait, Singapur y los Emiratos Árabes Unidos. De acuerdo con algunas definiciones, entre los países desarrollados se encuentran también los países de ingreso mediano con economías en transición, porque son altamente industrializados. En los países desarrollados vive alrededor del 15% de la población mundial. A veces se los engloba en la denominación “el Norte”. Países en desarrollo. Según la clasificación del Banco Mundial, son aquellos países con niveles bajos o medianos de PNB per cápita, así como cinco economías de ingreso alto en desarrollo: Hong Kong (China), Israel, Kuwait, Singapur y los Emiratos Árabes Unidos. Estas cinco economías se consideran en desarrollo, a pesar de su elevado ingreso por habitante, debido a su estructura económica o a la opinión oficial de sus gobiernos. Varios países con economías en transición se agrupan, en algunas ocasiones, dentro de los países en desarrollo en función de sus niveles bajos o medianos de ingreso por habitante, y en otras, dentro de los países desarrollados, en vista de su gran industrialización. Más del 80% de la población mundial vive en los países en desarrollo, que superan el centenar. Al tanto del tema de la inestabilidad de la economía internacional, la discusión sobre la sostenibilidad se ha repartido en dos. Por un lado esta la discusión de los países pobres altamente endeudados y por otro el de los países de ingresos medios altamente endeudados. En esta segunda categoría se encuentra América Latina con las excepciones de Honduras, Nicaragua Y Bolivia que se encuentran en la primera. El Banco Mundial y el HIPC o PPME. La iniciativa HIPC o PPME se creo en 1996 en el Banco Mundial con el objetivo de que se eliminara la deuda pendiente como obstáculo al desarrollo y a la reducción de la pobreza. Es decir que se redujera aquella deuda que era una traba. En 1999, se concluyo que este proceso era muy lento y que alcanzaba a muy pocos países, y por las presiones de la campaña de Jubileo 2000 se amplio con objetivos paralelos de sostenibilidad de la deuda y la reducción de la pobreza. Los deudores tuvieron poco que hacer con esta iniciativa que resulto de las campañas internacionales de reducción de la deuda y reducción de la pobreza. La finalidad de la iniciativa es crear un espacio fiscal para los gastos sociales y es el requisito para que los donantes aporten la porción de la deuda que se desea reducir. Al momento de la iniciativa, se contrajeron los recursos mundiales disponibles para la ayuda lo que obliga a crear el espacio fiscal en cuestión. Inicialmente hubo 41 países que fueron considerados para el programa del PPME. De estos 29 deberían de haber recibido alivios de deudas. De estos 7 llegaron a su punto de decisión y 6 a su punto de complecion. En agosto de 2002, el numero de países elegibles para

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alivio de la deuda se incremento a 42, de estos los mismos 6 han llegado a su punto de complecion y 20 han llegado su punto de decisión, 13 mas que en el año 2000. La condición esencial para que comience a operar el PPME es que exista un registro de que las políticas de ajustes estructural recomendadas por el banco se mantiene de forma sostenida un conjunto de años Dice el BM que un elemento clave para ver su alcance el éxito esta iniciativa es la sostenibilidad de la deuda. El PPME ofrece instrumentos para inventaría la deuda corriente y hacer proyecciones sobre la deuda futura. En general, agregan ellos, la base metodologica de las proyecciones es poco clara y los supuestos de crecimiento han sido excesivamente optimistas. Los indicadores de sostenibilidad dependen de los indicadores macroeconómicos, esencialmente. El BM reclama que los supuestos deben de ser mas realistas y que el modelo de desarrollo debe de quedar explicitado. (en referencia a su modelo de crecimiento exportador). Advierte sobre las debilidades de los precios de las exportaciones como un factor de riesgo fundamental. Para resolver el problema del riesgo en los ingresos por exportaciones propone incorporar el riesgo de los precios como variable del modelo para hacer las proyecciones de sostenibilidad. Propone que los países deben seguir pidiendo prestado para hacer frente a sus necesidades de desarrollo ante la desaparición de las donaciones voluntarias. Un requisito para ingresar al Ppme es un marco normativo sólido que permita incrementar los ingresos y manejar la economía con eficiencia cosa que para el grueso de los países incorporados a la lista del PPME en el año 2000 aun no se cumple. El BM hace cuatro recomendaciones. Primero, aclarar el propósito y los objetivos de la iniciativa y asegurar que el diseño sea compatible con esto. Segundo, mejorar la transparencia de la metodología y de los modelos económicos en que se basan las proyecciones de la deuda. Ser realistas en los supuestos con los que se corra el modelo. Tercero, mantener os niveles de desempeño normativo y cuando haya que ser flexibles, que sea realizado de forma transparente. Cuatro, concentra el crecimiento a favor de los pobres versus la insistencia de aumentar el gasto social. El FMI define la sostenibilidad como la posición de pasivos de una entidad que satisface la restricción presupuestal de valore presente sin mayores correcciones en el balance de ingresos y gastos considerando los costos de financiamiento que tiene en el mercado. La vulnerabilidad es el riesgo que las condiciones de liquidez o solvencia sean violadas y el deudor entre en crisis. Estas definiciones sirven para ingresar a los argumentos técnicos del FMI sobre sostenibilidad porque las recomendaciones macroeconómicas del FMI tanto bajo las visitas de articulo IV como en programas de ajuste se informan por una visión sobre la sostenibilidad de la deuda externa y de la deuda publica. La necesidad o n de cambiar el balance ingresos y gastos depende de las condiciones de la deuda y de sus sostenibilidad, porque entre otras cosas va a definir los requerimientos de nuevos financiamientos o si se necesitan refinanciaciones. Las proyecciones de ingresos y gastos y de los flujos de deuda, desembolsos y pagos de intereses y amortizaciones y modificaciones del tipo de cambio son fundamentales. Estos Son, sin embargo, muy volátiles. El factor clave es si el mercado esta dispuesto no a refinanciar deuda o a renovar plazos. La sostenibilidad de la deuda depende los libros de ingreso y gasto del Gobierno, de la banca, de las empresas y de los hogares. La sostenibilidad descarta situaciones donde la deuda debe de ser reestructurada, situaciones donde el deudor acumula deuda de forma creciente mas allá de su capacidad de pagos, y una situación donde el deudor vive mas allá de sus medios tomando dinero prestado. El costro de la deuda es un factor central para la sostenibilidad. Por lo tanto sostenibilidad incorpora solvencia y liquidez sin distinciones profundas entre los conceptos. El supuesto de que no hay necesidad de mayores correcciones ingresos y gastos incorpora la noción de los limites políticos y sociales a los ajustes que determinan la voluntad de pago.

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La evaluación de la sostenibilidad debe estar hecha sobre el recorrido de variables de políticas tales como gasto publico o tasas tributarias y en variables endógenas como tasa de interés, tasas de crecimiento del PBI. Alrededor de estas proyecciones existen riesgos como el deterioro de la balanza de pagos, un deterioro de los mercados exportadores, o cambios demográficos que pesan sobre gastos pensionarios. Por eso la sostenibilidad es un ejercicio de probabilidades y ningún marco evita tener que hacer juicios. La necesidad de hacer correcciones importantes depende mucho de la trayectoria del manejo macroeconómico. Un elemento de incertidumbre para los servicios de deuda es los contingentes tales como garantiza crediticias o reclamos de depósitos bancarios. Estos pueden aparecer súbitamente en momentos de crisis interna. UN segundo riesgo es el costo del financiamiento y los efectos de contagios que pueden restringir la disponibilidad de crédito a ningún precio, creando problemas de liquidez o subiéndole el costo de capital. Un tercer riesgo es el cambio e el precio de los activos que puede incrementar el costo de los pasivos. Una devaluación luego que se rompe la paridad cambiaria puede ser un ejemplo (Argentina 2001) La sostenibilidad hay que mirarla desde la sostenibilidad externa, la sostenibilidad fiscal y la estabilidad del sector financiero (interna al país) En general, dada que las cifras estimadas de crecimiento y de condiciones internacionales las incorpora el analista en el modelo, el FMI reconoce que han sido optimistas y se han equivocado consistentemente en las proyecciones de balanza de pagos por optimistas. La sostenibilidad fiscal depende sobre todo de las contingencias que han resultado ser más importantes por la aparición de las crisis bancarias, el problema pensionario por el cambio demográfico, pero sobre todo, por la falta de agregación de la información y la sorpresa que surge cuando ocurren los problemas. Hay un problema de información y poca transparencia fiscal que debe de ser atendido. El sesgo optimista de las proyecciones también se encuentra presente acá. Es mejor el pesimismo. EL FMI y los países de ingresos bajos. La sostenibilidad de la deuda en estos países, a diferencia de la discusión general reseñada arriba, tiene el matiz de que son economías generalmente sobre endeudadas. Se observa que la falta de instituciones lleva normalmente a problema de deuda y de que no son capaces de sostener políticas económicas coherentes en plazos largos. Las fuentes de financiamiento son publicas en lugar de privadas y por lo tanto no están relacionadas al mercado y lo que siente que se expresa en los márgenes sobre las tasas de interés básicas. La sostenibilidad de la deuda es borrosa en estos países, por lo tanto. La deuda puede ser sostenible y dejar de serlo por la voluntad de los acreedores oficiales de proveer transferencias netas positivas a través de donaciones, o no. Ellos por lo tanto sugieren utilizar el PPME reseñado arriba por estas razones. UNCTAD hace una evaluación para África y se pregunta si el PSD es un milagro o un espejismo.. Para comenzar la deuda de África era 56% oficial y 44% de fuentes privadas en 1980, actualmente es 77% oficial y 23% de fuentes privadas. Los organismos multilaterales han incrementado su papel en la región de 14% en 1980 a 23% en 1995 llegando a un tercio en el 2000. El diseño de PPME de 1996 para asegurar los servicios de la deuda presentes y futuros completos sin el recurso de refinanciar o acumular atrasos es una meta de la iniciativa que fuera ampliada en 1999 por la insuficiencia de la misma. “Muy poco muy tarde” fue el lema que llevo a la ampliación del HIPC en 1999 que debe de incorporar políticas económicas para reducir la pobreza. Las reducciones de deuda son mayores después de 1999 y son más rápidas. Naciones Unidas considera que el PPME ampliado sufre de sobre condicionamiento, sub financiamiento, restricciones sobre elegibilidad, alivio inadecuado de la deuda y procedimientos onerosos. El ASD es optimista sobre el crecimiento del PBI, y las exportaciones, y hay beneficiarios que no logran sostener sus deudas inclusive luego de haberse graduado del programa. La elegibilidad se basa no en la pobreza ni el sobre endeudamiento con lo que los países más pobres y más endeudados no son elegibles. Incluye solo países IDA y descarta los no IDA.

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La deuda interna debe de ser contemplada en análisis de sostenibilidad por el peso que tiene en muchos PPME. El problema en África y los países no exportadores de petróleo gira en torno al precio de dicho commodity desde los años 70. Se podrían resumir los siguientes elementos para explicar la vulnerabilidad de la economía africana • Choques exógenos expresado como caídas bruscas de precios de materias primas o mal tiempo. • Falta de respuesta a dichos choques en el manejo macroeconómico. • Prestamos y refinanciaciones por acreedores sobre bases no concesionales que luego giraron a bases concesionales y plazos más largos • Políticas imprudentes de tomar prestado por los deudores para proyectos de dudosa utilidad (y baja de productividad) • Factores políticos como la guerra y los problemas sociales. Hay consenso de que para llegar a las metas del milenio, debe de ser hallada una solución definitiva de largo plazo al problema de la deuda creciente, se requiere de cooperación internacional con es imprescindible mayor comercio dentro de reglas del juego uniformes. Para lograr llegar a las metas del milenio el crecimiento de África tendría que doblar de su nivel actual a tasas de 8% al año. Según UNCTAD solo los países más pobres eran sujetos del programa PPME que era un marco de alivio de la deuda que incorpora la deuda multilateral y que involucraba a todos los interesados (stakeholders)– gobiernos deudores, acreedores y la comunidad donante. La iniciativa se había alimentado del trabajo de abogacía de la sociedad civil, es decir es legitimo. Se escogió a aquellos que son IDA, y elegibles para el Fondo de reducción de deuda y crecimiento, muy pobres así como países que teniendo esquemas de reducción de deuda con los términos de Nápoles, siguen en situación de insostenibilidad. El tiempo de puesta en vigencia un programa de reducción de deuda bajo el Ppme es de seis años, primero tres años de observación de su manejo macroeconómico que derivan en un punto de decisión donde la junta del BM/FMI toma la decisión y luego tres años mas para aprobar el programa de reducción, que seria el punto de complecion. Los umbrales utilizados se definen como la relación entre el valor presente neto de la deuda externa publica y garantizada por el Estado y las exportaciones de bienes y servicios de no más de entre 200% y 250%. Segundo, el servicio de la deuda publica y garantizada y las exportaciones deben de estar en el rango de entre 20% y 25%. Tres años después de iniciado el programa quedo claro que no resolvían los problemas de retorno a la mesa de negociaciones y con la ampliación en 199 del programa se buscaba mayor y más rápido alivio al peso del deservicio de la deuda. El marco ampliado redujo el umbral a 150% del VPN y las exportaciones, sustituyendo el 200% a 250% inicial. La ventana fiscal la redujo de 40% a 30%, ingresos sobre PBI lo redujo de 20% a 15% y exportaciones/PBI de 40% a 30%. Un cambio es la descarga inicial del alivio de la deuda (frontloading) Es retroactivo en cuanto reconsidera a países con programas ya llevados a cabo y los vuelve a procesar y tiene un punto de complecion flotante, es decir, ya no es tres años después del punto de decisión o seis años después del inicio del programa sino que va de la mano de las reformas. De los 42 países elegibles, 34 son africanos, 4 latinoamericanos y 4 asiáticos. El costo de la reducción, o el alivio final, es de 39.4 mil millones de dólares ahora versus 12.5 mil millones antes de la expansión de los criterios. UNCTAD aprecia que el paso de puesta en marcha de la iniciativa es lento. Los países cuyo punto de decisión fue el año 2000 no llegaron a su punto de complecion ni siquiera en el año 2003. La preparación de los documentos estrategia de reducción de la pobreza con el FMI y la puesta en marcha del programa con el fondo de reducción de la pobreza y crecimiento (de ajuste estructural) han tenido demoras por problemas políticos. Otros han tenido problemas

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políticos para ponerlos en marcha. Es decir, el cambio de nombre no ha cambiado la naturaleza de los programas ni les ha dado legitimidad. Hay dudas de que las economías se vuelvan más sustentables luego de los programas y que las deudas sean mas manejables.en el largo plazo luego de las reformas PPME. La fragilidad mayor esta en la debilidad de los precios de las materias primas. En el grafico 1b debajo se puede apreciar la velocidad del deterioro a partir de la década del 70. Se ha visto que para los países que comienzan las reformas económicas, les es difícil sostenerlas por oposición política lo que interfiere en su capacidad de negociación tanto con la sociedad como con el BM y el FMI. El involucramiento de todas las partes interesadas en el proceso de recolección de datos, análisis, priorizacion y estrategias sectoriales ha demorado muchísimo mas de lo que se planteaba de inicio. Los sistemas públicos de gestiona y gasto y los sistemas de reducción de deudas y su complejidad han demorado igualmente resultando en que los documentos de reducción de la pobreza no están listos a tiempo, con sus condiciones preliminares cumplidas. El alivio interino ha mejorado como principio pero el Banco Africano de desarrollo no lo ha aplicado en ningún caso. El costo de estas reducciones de deuda para los acreedores multilaterales ha sido un trema de discusión porque ellos no están dispuestos a perder dinero y los donantes no han colocado los recursos que ellos solicitan para que cubran las perdidas eventuales. Hay bilaterales que han efectuado motu propio su reducción de 100% de la deuda pero no han transferido recursos al BM para que hagan lo propio. UNCTAD propone nuevos acercamientos para el tema de sostenibilidad. Limitar a 10% de los ingresos fiscales el servicio de la deuda es un avance existente logrado en el Congreso de los Estados Unidos y que compromete a que el gobierno de los Estados Unidos busca acuerdos con otros países para que hagan lo mismo. Los topes en el servicio de la deuda reconocen que el costo es el que presiona a los presupuestos. Los topes permiten orientar mas dinero a los sectores que atienden a la reducción de la pobreza como salud y educación protege a las economías deudores de los problemas de la economía internacional. Sin topes de servicio fiscal de deuda, las economías serian más vulnerables. Los topes fiscales hacen a la economía más estable. Otros proponen topes del servicio de la deuda en el PBI de 2% (Birdsall y Williamson) Cuatro quintas partes de la deuda de largo plazo de la década del 90 de África han surgido relacionada a los programas de ajustes estructural lo que expresa el grado de presencia interna en cada país que tiene las instituciones de Bretton Woods. No obstante los resultados no han sido los esperados lo que debería de resultar en razones para descuentos de la deuda de parte de los IFIs. Según el informe Zedillo, el costo de reducir la pobreza y lograr las metas del milenio, es de 50 mil millones de dólares anuales durante una década. Desafortunadamente de los 6 mil millones de dólares de incremento anual en AOD, la mitad se va en ayuda para el servicio de la deuda que regresa a los acreedores, o en alivio de deuda. Vale la pena señalar que el director del proyecto del Informe Zedillo fue Williamson y que las recomendaciones que produjo en el año 2002 vienen inmersas de los resultados de su informe sobre financiamiento para el desarrollo para el logro de las metas del milenio. Específicamente proponen eliminar los criterios de sostenibilidad fiscal, exportaciones/ PBI de 30% y presión fiscal de 15%. Una combinación de VPN de la deuda/exportaciones y de VPN de la deuda/ingresos fiscales podría ser utilizada junto con indicadores de pobreza y factores de vulnerabilidad. Los análisis de deuda deberían de incluir la deuda interna. La utilización de series de datos de diez años para atrás para sacar promedios de ingresos fiscales sobre el PBI seria más precisa que la actual de utilizar los tres años anteriores.

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En esencia el capitulo de UNCTAD sobre nuevas formas de calcular sostenibilidad se centra en las formas de financiar eso que las IFIs no quieren cargar al momento de reducir los saldos de las deudas, las perdidas. Al cierre del capitulo menciona que se debería de considera la introducción de un mecanismo de consulta a través de Naciones Unidas para que sirva para reunir a todos los acreedores bilaterales, incluyendo los que no son miembros del FMI/BM (léase China), acreedores bilaterales que tiene una historia de no participar en esquema de alivios de deuda (léase Estados Unidos y Japón), y todos los acreedores comerciales. Esto podría llevar a que algunos otorguen alivios de deuda por la persuasión moral. Finalmente, por los desequilibrios monetarios internacionales, proponen el uso de una tasa fija de descuento para hacer los cálculos, al margen de la moneda en que este denominada la deuda.(Entiéndase el impacto de la devaluación del dólar de Estados Unidos frente al Euro en la incertidumbre) Proponen 3%. UNCTAD dice que castigar la deuda de África no tendría mayor significación para las IFIs porque es un monto pequeño y que la razón por la que no se hace es para no crear el riesgo moral de que todos los gobiernos podrán endeudarse indiscriminadamente con la conciencia de que se les perdonara la deuda al futuro. Dada la falta de voluntad política, dicen, se podrían utilizar los principios de las leyes de insolvencia con un cuerpo de expertos independiente que use los criterios de las MDM. Hay un repaso por la deuda odiosa que finalmente fue prestada para mantener el balance geopolítico de la década del 70 en África que debería de ser descartada por esa razón. Los créditos para ajuste estructural no han resultado en las tasas de crecimiento esperadas ni hay evidencia de que finalidad tienen estas en el largo plazo. Finalmente Ante una situación económica internacional incierta, con visos de crisis sistémica, donde las bolsas de valores de las economías lideres han observado grandes descensos entre el año 2000 y 2003 y parecen estar sujetadas por la dinámica impresa por la guerra de Irak, ante una devaluación de la moneda de la economía mayor del mundo frente a sus pares, con un recorrido en el déficit en cuenta corriente de la balanza de pagos desde 1990 que ha absorbido todos los recursos internacionales disponibles como efecto de los superávit generados por el resto del mundo por las reformas económicas aplicadas ancladas en altos niveles de reservas internacionales y superávit fiscales. Es necesario revisar los temas tanto de sostenibilidad de la deuda como de resolución de conflictos ante crisis de balanza de pagos. Hoy se incorporan elementos de endeudamiento interno y problemas tributarios, así como problemas de banca interna como fruto de las aperturas de las economías, a la usual mirada a la crisis de balanza de pagos de la historia económica. Los enfoques sobre sostenibilidad de la deuda planteados hasta la fecha toman en consideración la toma de prestamos nuevos para el pago de prestamos viejos ingresando así todos en el esquema Ponzi, que la teoría convencional del crédito advierte que no debe de ocurrir. El resultado, como se recuerda, es una bola de nieve que culmina en las inmensas crisis de balanza de pagos y las economías sumergidas en una avalancha de pagos imposibles de cumplir. Estos manejos de las dificultades se han llevado a cabo en la historia del crédito internacional a los gobiernos siempre en las ultimas etapas. ¿cuál es la utilidad de tomar dinero prestado si existe alta incertidumbre sobre los precios de las materias primas, los tipos de cambio o las tasa de interés internacionales? ¿No seria mas lógico ordenar los cronogramas de pagos dentro de esquemas de reestructuración crediticias globales? Lo que se sabe de la historia es que la arquitectura financiera y sus instrumentos cambian en las grandes crisis globales y parecemos estar enfrentados a una de ellas a inicios del siglo XXI. Lima, 20 de diciembre de 2004

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