Sector Agropecuario
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1 capitulo: EL
SECTOR
AGROPECUARIO
Y
LA
INTERNACIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA El
sector
consideración comercio
y
agropecuario
un
ha
tratamiento
internacional.
El
recibido
especiales
Acuerdo
en
General
una el de
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), entidad rectora a nivel mundial de los asuntos comerciales hasta 1994 (hoy sustituida por su sucesora, la Organización Mundial del Comercio, OMC), permitió desde sus inicios que los bienes del agro recibieran un trato diferente al otorgado a las demás mercancías 1. Diversos
artículos
del
Acuerdo
autorizaron
la
utilización en el sector agropecuario de prácticas proscritas
para
otros
sectores
productivos:
las
restricciones cuantitativas a las importaciones fueron permitidas, bajo determinadas circunstancias, según el artículo XI, y los subsidios a las exportaciones— que tienen el mayor efecto distorsionador de las condiciones de competencia— fueron aceptados en el
comercio agrícola en virtud del parágrafo tercero del artículo XVI. Más aún, varias naciones consiguieron del GATT un
tratamiento
excepcional
para
su
sector
agropecuario. Estados Unidos logró en 1955 una dispensa
para
imponer
restricciones
a
un
amplio
número de productos agrícolas. Los miembros de la Comunidad Europea (hoy Unión Europea) han hecho valer su arancel variable a la entrada de bienes del campo y sus subvenciones a las exportaciones. Japón no ha sido molestado por sus simpares barreras y subsidios.
Suiza,
incluso,
pudo
introducir
en
su
Protocolo de Adhesión provisiones especiales que la autorizaban a utilizar diversas cortapisas al comercio agrícola. La octava ronda de negociación del GATT, la Ronda Uruguay, primera que abocó seriamente el estudio de las distorsiones en el comercio agrícola mundial,
mantuvo
la
tradición
de
establecer
estipulaciones especiales para el sector agropecuario.
En efecto, éste fue objeto de un grupo particular de negociación, en el cual se concentró la parte más compleja y tirante de las discusiones, y mereció un capítulo entero en el Acta Final que se acordó después de más de siete años de negociaciones. Tal capítulo incluye disposiciones diferentes para el agro a las del Acuerdo General en materia de acceso a los mercados, subsidios internos y a las exportaciones, salvaguardias
y
otros
tópicos
del
comercio
de
mercancías. Los acuerdos de integración y los tratados de libre comercio también han otorgado un tratamiento especial
al
sector
agropecuario.
La
Comunidad
Económica Europea —hoy Unión Europea—, el Grupo Andino,
el
Acuerdo
de
Libre
Comercio
de
Norteamérica (NAFTA), el Grupo de los Tres (G-3), para mencionar sólo algunos ejemplos, establecieron provisiones
particulares,
o
completos
regímenes
especiales, para el agro. Ellos contemplaron políticas de protección y de salvaguardia diferentes a las
aplicadas
al
resto
del
comercio
de
mercancías,
reconociendo, así, las peculiaridades del sector. Diversos procesos condujeron al establecimiento de
políticas
preferenciales
distintos países.
2
para
el
agro
en
los
En los Estados Unidos, el papel
fundamental que desempeñó la dramática pérdida de la capacidad de compra de los agricultores —iniciada desde principios del segundo decenio de este siglo— en la gestación de la crisis de sobreproducción industrial
que
dio
lugar
a
la
Gran
Depresión,
concientizó a esa nación sobre la necesidad de establecer mantener
políticas un
diferenciales
sector
que
agropecuario
permitieran
dinámico,
que
demandara bienes industriales y contribuyera a la estabilidad
económica
y
social
del
país.
Posteriormente, el rol estratégico que jugaron las exportaciones de alimentos estadounidenses al Viejo Continente en la Segunda Guerra Mundial y en la posguerra, permitió establecer su importancia como arma
política
vital.
Más
recientemente,
su
contribución decisiva a impedir mayores desequilibrios en la balanza comercial norteamericana reforzó la determinación de otorgarle un trato preferencial y condujo a la sofisticación del complejo andamiaje de política sectorial que se venía construyendo desde los albores de los años treintas. Las
naciones
3
europeas
sufrieron
graves
trastornos en su agricultura durante la Segunda Guerra, por la devastación de sus territorios, la desorganización de sus economías y el impacto que tuvo
el
reclutamiento
en
las
áreas
rurales.
En
consecuencia, los alimentos escasearon durante la conflagración y en los primeros años de la posguerra. El espectro del hambre rondó sobre las poblaciones europeas con particular intensidad, y sólo comenzó a desaparecer cuando la masiva ayuda estadounidense, cuyo
aparato
productivo
agropecuario
había
sido
fuertemente estimulado a expandirse y tecnificarse, se
hizo
presente.
No
obstante,
Estados
Unidos
aprovechó la coyuntura y la necesidad de alimentos
europea para consolidar su posición de preeminencia en el mundo occidental. Ante esta situación, y con el recuerdo
fresco
de
la
hambruna,
los
europeos
decidieron establecer políticas agrícolas que tendieran a recuperar su seguridad alimentaria y que les permitieran no volver a depender tan dramáticamente del extranjero en esta materia. De tal forma, el diseño y puesta en marcha de una política agrícola común, que protegiera al agro europeo e incentivara la autosuficiencia alimentaria, constituyó prioridad fundamental de la naciente Comunidad Económica Europea en el ocaso de la década de los cincuenta y durante los sesenta. A este argumento se han sumado recientemente
la
defensa
del
ingreso
de
los
agricultores, de su permanencia en el campo y de la estabilidad de la economía y de la sociedad europeas para justificar el sostenimiento del más costoso armazón de política sectorial de que se tenga noticia.4 Otro tanto ha sucedido en el Japón. Empero, en este caso se ha argüido, adicionalmente, la vinculación
de
elementos
nacionales
con
existencia
de
culturales la
y
de
agricultura
tratamientos
las
para
de
tradiciones explicar
privilegio
a
la los
productores rurales 5. Tal vez con ellos se completan los razonamientos de carácter global y estratégico que
han
tenido
establecer
los
políticas
países
desarrollados
agropecuarias
para
diferenciales
y
preferenciales. En cualquier caso, el efecto de ellas ha sido el de convertir al agro en el sector que presenta mayores distorsiones en el mercado mundial, en
el
cual
las
barreras
protectoras
se
tornan
infranqueables y los subsidios y transferencias de toda índole superan los trescientos mil millones de dólares anuales, cifra que por sí sola explica por qué sus flujos comerciales no dependen de las ventajas comparativas entre naciones y regiones, sino de la capacidad y generosidad de los diversos fiscos para subvencionar a productores y exportadores. En efecto, los productos agropecuarios están sometidos en los países industrializados y en no pocas
naciones
en
desarrollo
a
elevados
impuestos
importación, a progresividad arancelaria
6
de
y a una
amplia gama de barreras no arancelarias tales como restricciones
cuantitativas,
impuestos
internos
selectivos, fuertes regulaciones sanitarias y medidas antidumping Ronda
7
. Aunque gracias a lo acordado en la
Uruguay,
las
barreras
diferentes
a
las
arancelarias deben desaparecer en virtud del proceso de
tarificación
o
arancelización
establecido,
los
altísimos niveles de aranceles resultantes de tal proceso para varios bienes agropecuarios (superiores en muchos casos al 100%, y que en no pocas ocasiones alcanzan cifras 4, 5 o más veces superiores a
ésta)
llevan
a
la
virtual
prohibición
de
su
importación. En estos casos, lo único que se podrá importar en la práctica será una cantidad limitada que va a tener un arancel más bajo, la cual quedaron obligados a establecer los países como parte de los denominados compromisos de acceso mínimo o de
acceso corriente que les exige abrir al menos el 3% de su mercado -0.5%, al final del período de
transición existencia
8
. Lo anterior, prolonga en la práctica la de
las
cuotas
de
importación.
Adicionalmente, en los últimos años han cobrado creciente importancia las trabas asociadas con la calidad, la presencia de residuos tóxicos y químicos y los condicionamientos ambientales, las cuales no están contempladas en los acuerdos de la Ronda Uruguay. Los subsidios internos y a las exportaciones, por su parte, alcanzan montos cada vez más elevados, al igual que los presupuestos asignados en las naciones más ricas para sufragarlos. Mientras en 1.980 los subsidios
directos
e
indirectos
otorgados
a
la
agricultura en los Estados Unidos, la Comunidad Económica
Europea
y
Japón
ascendieron
a
US
$80.000 millones, en 1987 las transferencias totales alcanzaban 297.800 millones, en 1990 (año en que debía concluir la Ronda Uruguay) llegaron a los 298.100 millones y para 1992 a 353.700 millones. De ellos, US $155.900 millones correspondieron a la Comunidad Económica Europea; 91.100 a los Estados
Unidos y 74.000 al Japón. Estos últimos datos equivalen a un subsidio por hectárea cultivada de 97 dólares en Estados Unidos, de 795 en la Comunidad y de 9.708 en el Japón
9
. Del valor total de la
producción agropecuaria, las transferencias a los productores representan cerca del 48% en la Unión Europea, 71% en el Japón y 28% en los Estados Unidos
10
. Tales cifras claramente muestran que los
subsidios representan una parte sustancial de los ingresos de los productores y que, gracias a ellos, los bienes agropecuarios estadounidenses y europeos se exportan y se venden a precios inferiores a sus costos de producción. Las consecuencias más notables de la mencionada política
de
subsidios,
fuera
de
las
de
haber
trastocado la geografía de la producción mundial de alimentos y la dirección de sus flujos comerciales, han sido el deterioro ocasionado en las cotizaciones de los principales bienes agrícolas, las mayores fluctuaciones de
ellas
y
el
sobredimensionamiento
del
sector
agropecuario
en
las
naciones
industrializadas.
En
efecto, de eliminarse los subsidios, se estima que los precios internacionales subirían en 22% en trigo, 24 % en arroz, 14.1% en maíz, 18% en sorgo, 35% en azúcar, 5% en soya, 7% en tortas oleaginosas, 11% en aceites vegetales, 21% en carne roja y 58% en productos lácteos, según un promedio de seis estudios de equilibrio parcial y tres de equilibrio general consultados únicamente Europea,
(Véase de las
la
Cuadro Política
oscilaciones
1.1).
Agrícola de
las
Por de
efecto la
Unión
cotizaciones
internacionales de los granos son un 20% mayores de lo que serían en caso de que ella no existiera. De igual
manera,
la
eliminación
de
los
subsidios
determinaría una contracción de las áreas cultivadas y de las producciones de bienes agropecuarios que se estima sería de 24% en el Japón, de 19% en la Unión Europea, de 17% en Canadá y de 7% en los Estados Unidos.
Las notables distorsiones reseñadas, ocasionadas por
la
política
sectorial
de
varios
países
industrializados, han venido a constituir un nuevo argumento
en
favor
de
otorgarle
al
agro
un
tratamiento diferente, pues no se desea enfrentar a los productores rurales a una competencia externa tan alterada por las políticas de esas naciones y, por ende, tan desigual. No sobra recordar, en todo caso, que un cambio significativo se ha venido presentando en diversos países en la estrategia y en los énfasis de la política sectorial. En la mayoría de las naciones la política agropecuaria se construyó sobre la base del establecimiento de considerables barreras al acceso de bienes producidos fuera de sus fronteras y de la fijación
de
comprometía
precios a
a
adquirir
los las
cuales
el
cosechas,
Estado los
se
cuales
usualmente no guardaban una relación cercana con las cotizaciones internacionales.
Cuadro 1.1 : CALCULOS SOBRE EL IMPACTO DE LA LIBERACION DEL SECTOR AGROPECUARIO SOBRE LOS PRECIOS INTERNACIONALES No obstante, los Estados Unidos, primer país que hubo de lidiar con el problema de colocar en los mercados
externos
crecientes
y
recurrentes
excedentes productivos, inició la modificación de la política mencionada al sustituir gradualmente el papel de las barreras protectoras y de los precios de intervención por el pago de subsidios directos a los agricultores
(deficiency
payments),
los
cuales
permitían mantener su nivel de ingresos a pesar de la reducción que se presentara en los precios que percibían por sus productos. Esta reducción facilitó, a su vez, la colocación de los productos norteamericanos en los mercados internacionales. En la medida en que la competencia por los mercados con los países europeos se agudizó, este cambio en la política adquirió mayor importancia, razón por la cual la ley agrícola
aprobada
el
23
de
diciembre
de
1985
introdujo nuevas provisiones que relajaron en mayor medida el papel de los precios de soporte y que permitieron al gobierno estadounidense dejar fluctuar aún más los precios internos, de manera que los bienes
agrícolas
y
agroindustriaies
recuperaran
competitividad en los mercados internacionales. Ellas autorizaron, igualmente, a las autoridades federales a compensar a los productores con nuevos y mayores pagos y subsidios directos
11
.
La Comunidad Económica Europea, por su parte, había basado su Política Agrícola Común (PAC) en un mecanismo que combinaba los precios de intervención con elevados aranceles variables y otras barreras a las importaciones, y con considerables subsidios a las exportaciones. Esta política, muy exitosa en alcanzar su
objetivo
inicial
de
recuperar
la
seguridad
alimentaria en el Viejo Continente, se había tornado exageradamente costosa, debido a los considerables excedentes agropecuarios que debía subvencionar para colocarlos
en
los
mercados
internacionales,
y
significativamente onerosa para los consumidores por los altísimos precios que debían sufragar por los bienes agrícolas. Por estas razones, y por la presión ejercida por las otras partes contratantes del GATT a lo largo de la Ronda Uruguay, las autoridades comunitarias emprendieron la reforma de la PAC. Dicha reforma, que se concretó en mayo de 1992, inició tímidamente el proceso de reducir el papel de los precios de intervención en la política sectorial y de reemplazarlos gradualmente por subsidios directos para sostener el ingreso de agricultores y ganaderos, y por subvenciones orientadas a proteger los recursos naturales y el medio ambiente a través de programas de retiro de tierras reforestación, utilización de métodos no intensivos de explotación y protección del paisaje. Pero no sólo los países industrializados han acometido
la
modificación
de
sus
políticas
agropecuarias en la dirección señalada, sino que también algunas naciones en desarrollo han optado por
seguir ese camino. Este es el caso de México. En efecto, con el objeto de prepararse para la entrada en
vigor
del
Acuerdo
Norteamérica radicalmente
(NAFTA), su
política
de
Libre este
Comercio país
agropecuaria.
de
cambió De
las
significativas barreras al acceso y lo elevados precios de
intervención
subsidios,
pasó
conocida
a
como
una
política
PROCAMPO,
masiva que
en
de el
primer año se estimaba costaría cerca de US$4.000 millones Se trata, en síntesis, de permitir que los precios al productor desciendan a niveles cercanos a los internacionales para que los productos agrícolas y agroindustriales mexicanos puedan competir en el mercado interno, en el ampliado y en el de terceros países, pero compensando con pagos directos a los agricultores para que puedan mantener su nivel de ingreso. La novedad de este esquema mexicano radica, sin embargo, en que el subsidio no se va a otorgar por
tonelada
producida
sino
por
hectárea,
independientemente de las decisiones de siembra de los productores, las cuales se deberán basar en las condiciones del mercado y en sus ventajas naturales y técnicas. En efecto, PROCAMPO otorga un subsidio a todas las tierras que en 1993 estaban cultivadas en nueve cultivos (algodón, arroz, cártamo, cebada, fríjol, maíz, sorgo, soya y trigo), que cubrían el 85% de la superficie cultivada en el país, sin importar cual será su uso futuro. El monto de dicho subsidio oscilaba
entre
cien
y
cuatrocientos
dólares
por
hectárea para la primera cosecha del programa y se mantendrá en términos reales en esos niveles durante diez años, fecha a partir de la cual presumiblemente se comenzará a desmontar, hasta eliminarlo en el lapso de los cinco años siguientes
12
.
Esta nueva estrategia de política presenta, sin lugar
dudas,
algunas
ventajas
considerables.
Los
subsidios si otorgan de manera más clara y directa, o transparente; su costo recae sobre el fisco y no sobre los hombros de los consumidores, lo que debe
implicar
un
incremento
en
el
consumo,
aunque
moderado, dada la baja elasticidad precio de los bienes agrícolas; su administración es más sencilla ya que no implica el manejo físico de los productos por parte de agencias gubernamentales; su puesta en marcha debe llevar a la reducción sustancial de las barreras
al
acceso,
en
especial
de
las
no
arancelarias. No obstante, su costo fiscal la hace de muy difícil, o de imposible, aplicación por parte de los países pobres, mientras que los países poderosos entre más ricos sean, más masiva y generosamente pueden
aplicarla.
innegablemente, asociada
con
naciones,
en las
por
Esta una
ventaja ventaja
ventajas
cuanto
los
se
traduce,
competitiva
comparativas subsidios
de
no las
abaratan
artificialmente los costos de producción de los bienes agrícolas, lo que permite la disminución de sus precios en los países que los otorgan. Las
políticas
mencionadas
han
estado
acompañadas por el desarrollo de otros mecanismos
nuevos
de
intervención
gubernamental
en
la
agricultura, los cuales buscan que dicha intervención se haga de manera más ágil, eficiente y oportuna. En el terreno del comercio exterior, la utilización de salva
guardias,
medidas
antidumping
y
contra
subsidios y, en general, de herramientas orientadas a proteger selectiva y oportunamente a renglones del agro contra situaciones de acompañado
a
las
competencia desleal, ha
medidas
de
reducción
de
la
protección en frontera. En el campo interno, políticas de
incentivo
al
sector
privado
para
que
asuma
actividades que eran realizadas primordialmente por el Estado, de estimulo para que los productores almacenen
sus
gubernamentales
cosechas sólo
y
intervengan
las
entidades
como
última
instancia, de promoción a seguros y coberturas contra riesgos naturales y de mercado, de facilitar con pagos compensatorios la adquisición de Las cosechas por parte del sector privado, de venta de los bienes del agro sin su presencia física o a futuros, de cubrimiento de las garantías y de pago de los costos
incrementales
para
que
los
pequeños
productores
puedan tener acceso al crédito bancario, entre otras, se han puesto en práctica en diversos países que han modernizado su política sectorial. Por
su
parte,
los
países
que
iniciaron
el
desmonte de su vieja política sectorial, basada en barreras a la importación e intervención del Estado en la compra de las cosechas a precios preestablecidos, y no la reemplazaron por una nueva política en la dirección descrita, han afrontado serias dificultades en su producción agropecuaria, en especial en la orientada al consumo interno que compite con las importaciones. Claros ejemplos de tal situación han sido Chile, Brasil, Argentina, entre otros
13
. Este
fenómeno se ha presentado fundamentalmente en América
Latina,
ya
que
los
países
europeos,
norteamericanos y asiáticos, en términos generales, o mantienen elevadas barreras proteccionistas y una activa participación estatal en la comercialización de las
cosechas,
o
han
ido
reemplazando
estas
herramientas de política por los apoyos y subvenciones internas directas. En síntesis, por diversos motivos —que van desde la necesidad de mantener los ingresos y la capacidad adquisitiva de los agricultores en bien del desarrollo del conjunto de la economía y de la estabilidad social del país, pasando por la importancia concedida a la seguridad alimentaria nacional o al dominio de los mercados internacionales de alimentos, hasta
argumentos
tradiciones
y
industrializados
culturales
valores y
y
relativos
nacionales—
muchos
en
a
los
las
países
desarrollo
han
establecido políticas diferenciales y de privilegio para el sector agropecuario. Aunque algunos de ellos han venido
modificando
sectoriales,
éstas
y
modernizando
continúan
sus
jugando
políticas un
papel
fundamental en el apoyo y defensa del sector, y los pocos países que simplemente las han desmontado han sufrido situaciones críticas en sus áreas rurales. Los acuerdos internacionales de comercio han reconocido
también
un
resultado,
tratamiento el
especial
comercio
al
mundial
agro. de
Como bienes
agropecuarios presenta las mayores distorsiones del comercio de mercancías, cuya principal expresión son la
elevada
protección
y
los
enormes
subsidios
otorgados por los países desarrollados, situación que ha justificado aún más el mantenimiento de políticas diferentes en el sector. __________ 1. Para un análisis más detallado sobre el tratamiento diferencial que recibió la agricultura en el GATT ver, entre otros, Leddy y Reinstein (1987), Zietz y Valdés (1988) y Perry (1990 y 1994a). (Regresar) 2. Para un mayor detalle sobre los objetivos y la evolución de la política agrícola en los países desarrollados, ver Mejía, Millán y Perry Ltda. (1986), OECD (1990) y Perry (1990 y 1994a).(Regresar) 3. Sobre la política agrícola estadounidense, ver fuera de los estudios citados en la nota 2, Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1989), OECD (1987), Owens (1985), Perry y Perfetti (1987 y 1988), Roberts y Andrews (1994) y
United States Department of Agriculture (1984). (Regresar) 4. Respecto a la política agrícola común ver, fuera de los estudios citados en la nota 2, Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1985), European Community (1981 y 1983), Koester y Bale (1983 y 1984), Perry y Perfetti (1987 y 1988) y Zietz y Valdés (1980).(Regresar) 5. En relación con la política agrícola japonesa ver, fuera de los estudios citados en la nota 2, Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1988), Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries of Japan (1992), United States Department of Agriculture (1988) y Zietz y Valdés (1980 y 1988).(Regresar) 6. La progresividad arancelaría consiste en que entre mayor sea el grado de elaboración de un producto mayor es el impuesto de importación que se cobra. Las naciones en desarrollo se oponen a dicha práctica a las desarrolladas pues les coarta su posibilidad de desenvolvimiento industrial.(Regresar) 7. Perry (1990 y 1994a) y UNCTAD (1989).(Regresar) 8. Debido a que la metodología definida para efectuar la arancelización consistió en dividir el precio interno sobre el internacional y que los precios internos en muchos países industrializados eran muy altos, en especial en los europeos y en el Japón, los aranceles
equivalentes fueron para muchos productos de tres dígitos. En estos casos, tal situación conllevaba a la reducción de las posibilidades de acceso de productos importados, o en su virtual imposibilidad, al menos en el período inicial del proceso de reforma. Para evitarlo se definió que en los productos arancelizados se debía establecer un contingente arancelario (o sea, una cuota de importación) a un arancel más bajo, que garantizara el mantenimiento de las actuales condiciones de acceso al mercado en cuestión, o que ofreciera un acceso mínimo en caso de que ellas fueran muy modestas. En no pocos bienes, estas cuotas van a ser, en la práctica, la única posibilidad de acceso mientras el arancel consolidado continúe a niveles tan elevados.(Regresar) 9. Los datos anteriores se basan en OECD (1991 y 1993), Perry (1990, 1991 y 1994a) y UNCTAD (1989).(Regresar) 10. Es lo que se denomina el equivalente del Subsidio al productor (PsP) medido en términos porcentuales. Ver OECD (1993).(Regresar) 11. El objetivo central del cambio de la política agrícola estadounidense -el establecimiento de los subsidios directos (pagos de diferencia) y, en especial, la disminución del papel de los precios de soporte y su sustitución por dichos pagos, que se concretó en la Ley agrícola de 1985- era el de mejorar la competitividad de los productos norteamericanos sin afectar el ingreso de los
productores, al permitir mayores fluctuaciones de los precios que ellos percibían, y por tanto mayores reducciones de los mismos para hacerlos más competitivos, pero compensándolos con los pagos directos. No obstante, este objetivo de la política ha pasado desapercibido por algunos observadores en Colombia; ver, por ejemplo, Jaramillo (1994). Que la competitividad de la producción estadounidense era preocupación principal de los diseñadores de la política sectorial lo corroboran diversos estudios, entre ellos los de Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1989), Owens (1985), United States Department of Agriculture (1985 y 1988), Perry y Perfetti (1987 y1988), Perry (1990 y 1994a) y Roberts y Andrews (1994).(Regresar) 12 . Sobre PROCAMPO existen varias dudas y no pocos malentendidos, que magnifican sus bondades. En primer lugar, no es tan claro que vaya a ser un programa temporal (quince años), puesto que el desmonte de los subsidios en 5 años, luego de haber acostumbrado a los agricultores a recibirlos religiosamente, cosecha a cosecha, durante 10 años, no será tan fácil, en especial si los subsidios agrícolas otorgados por los socios mexicanos en el NAFTA no han desaparecido. En segundo término, no es cierto que el programa no cree distorsiones, ni induzca una generación de excedentes productivos, por cuanto el subsidio por hectárea no se otorga si ella no está en una actividad productiva, de manera que quienes quieran obtenerlo deberán cultivar, así el cultivo
propiamente dicho les reporte pérdidas (teóricamente los agricultores seguirán produciendo siempre y cuando las pérdidas que obtengan por hectárea sean menores que el subsidio recibido, aunque incluso pueden hacerlo así sean un poco mayores, para no dejar inactivos recursos productivos que les reporten entradas, v.gr., remuneración a la mano de obra familiar). Otra cosa es que las distorsiones son mayores cuando los subsidios, se vinculan con la cantidad producida o con las siembras de un determinado cultivo. Finalmente, no es claro el supuesto efecto distributivo que se ha querido asociar al programa, dado que el subsidio por hectárea no será igual para todos los productores, sino que será mayor para las zonas que han reportado mayor productividad por hectárea, las cuales son principalmente regiones de grandes productores empresariales (caso de Sinaloa). Las anteriores afirmaciones no buscar dementar un programa que, sin lugar a dudas, es innovativo y tiene ventajas interesantes, sino precisar sus pros y sus contras. Sobre Procampo, ver Secretaría de Agricultura y Recursos Hidraúlicos (1993), Salazar (1994) y Jornada de Campo, varios números.(Regresar) 13. Sobre los casos de los dos primeros países, ver Cox (1994) y de Rezende (1994). En relación con el tercero, ver Obschatko (1994).(Regresar)
2.capitulo: LA SITUACIÓN DEL SECTOR A PRINCIPIOS DE 1993 Desde los albores de la década del noventa el sector agropecuario colombiano enfrentó una profunda crisis, la cual se reflejó en el decrecimiento del Producto Interno Bruto sectorial, en la contracción de la superficie cultivada, en el desmesurado incremento de
las
importaciones
y
en
la
caída
de
las
exportaciones. Tal situación obedeció al deterioro de la
rentabilidad
actividades
de
un
agropecuarias
importante y
a
la
número
pérdida
de
de la
confianza de los productores en su quehacer y en la política gubernamental. Con su aparición se agudizó un problema secular del campo colombiano: las malas condiciones de vida de sus moradores y la brecha que existe entre sus ingresos y los de la población urbana. A continuación analizamos estos aspectos.
EL DESEMPEÑO RECIENTE DEL SECTOR: UNA COMPARACIÓN HISTÓRICA Tras las dificultades afrontadas por el sector agropecuario a principios de los ochenta, el Producto Interno Bruto del sector registró un comportamiento más satisfactorio en la segunda mitad de la década (Véase Gráfico 2.1)
1
. En 1989 se logró el mejor
desempeño del sector agropecuario no cafetero, con tasas de crecimiento significativas del producto de los distintos
subsectores
y
con
una
expansión
considerable de la superficie cultivada (Véase Gráfico 2.2). Las mejores cotizaciones internacionales, el favorable
comportamiento
climático
y
la
política
sectorial ejecutada constituyeron las razones que contribuyeron a tales resultados positivos.
Gráfico 2.1: EL GIRO DE LA POLITICA AGROPECUARIA Gráfico 2.2: VALOR REAL DE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA NO CAFETERA
Los precios internacionales de los principales bienes agropecuarios venían registrando una tendencia descendente a lo largo de la segunda mitad de la presente centuria, que se había agudizado desde finales de la década de los setenta (Véase Gráfico 2.3).
No
obstante,
en
cereales
y
oleaginosas
presentaron una recuperación desde mediados de 1988 debido a los problemas climáticos que asolaron a las zonas productoras en los Estados Unidos y, en menor
medida,
Suramérica
y
en
las
naciones
en
algunos
exportadoras
países
asiáticos.
de Su
incremento fue significativo en varios productos, lo que estimuló las siembras y el buen comportamiento de la agricultura en el país. GRÁFICO
2.3:
PRECIOS
AGRÍCOLAS
INTERNACIONALES, 1948-1995 La buscado,
política
sectorial,
desde
1986,
agropecuaria
y
por
su
estimular
otorgarle
una
parte, la
había
producción
protección
más
razonable. En 1988 se formuló el Plan de Oferta Selectiva, cuyo componente de corto plazo buscaba superar las limitaciones que impedían una expansión de la producción de los bienes seleccionados, otorgando un estímulo de precios para lograr dicho aumento. Teniendo en cuenta que los precios internacionales estaban subiendo de manera sustancial y que los inventarios nacionales de productos agropecuarios se hallaban
en
niveles
considerablemente
bajos,
se
incrementaron los precios de sustentación en términos reales, en algunos casos en cuantías significativas. No obstante, estos aumentos se hicieron de tal forma que los precios fijados no superaran los costos del producto internado, ni fueran mayores a aquellos que regían en el mercado internacional. Como resultado, y a pesar de que la protección implícita de estos bienes se
redujo
moderadamente,
las
áreas
cultivadas
mostraron una notoria expansión —la mayor de los últimos
tres
lustros—
lo
que
permitió
un
abastecimiento holgado, a precios razonables, a pesar de la delicada coyuntura de las cosechas externas 2.
Como es obvio, los productos que registraron los mayores
incrementos
de
la
superficie
sembrada
fueron los que contaban con precios de sustentación, todos ellos importabIes excepto el arroz, cultivo que presentó la mayor expansión. Como consecuencia, los cereales
y
las
representaban aumentaron
su
el
semillas grueso
oleaginosas
de
participación
las en
—que
importaciones— el
total
de
la
producción agrícola entre mediados de los ochenta y 1990. En su conjunto, esos productos (cebada, maíz, sorgo, trigo, soya y palma africana) aumentaron su participación en la producción agrícola del 12.6% en 1984-1986 al 16.4% en 1990. Desde principios de la década del noventa los precios
internacionales
retomaron,
con
inusitado
ímpetu, su secular tendencia descendente, y llegaron en 1992 a su registro histórico más bajo (Véase Gráfico
2.3).
profundización
Esta de
la
situación apertura
coincidió de
la
con
la
economía
colombiana y con el desmonte de la política de precios
de sustentación que había prevalecido por muchos años. Las señales de precios para los productores fueron desalentadoras. El desempeño del sector se resintió, como lo mostraron las principales variables, entre ellas el comportamiento del producto interno bruto sectorial y el de las superficies sembradas. La agricultura, excluido el café, mostró claros síntomas de decaimiento desde 1991, cuando su producto interno bruto sólo aumentó modestamente, un 1.5%, mientras el café y el subsector pecuario continuaban
creciendo
a
tasas
superiores
(Véase
Gráfico 2.1). La producción del grano aún no parecía resentirse del rompimiento del pacto de cuotas y del colapso embargo,
de en
las
cotizaciones
1992
la
crisis
internacionales. se
agudizó
y
Sin se
generalizó, pues los tres subsectores mencionados reportaron tasas de crecimiento negativas. Como resultado de ello, el sector registró, por segunda vez en el último cuarto de siglo, una tasa de crecimiento negativa (-2.0%), particularmente acentuada en el
caso de la agricultura no cafetera (-3.9%). Las dificultades de la agricultura se hicieron sentir
con
particular
transitorios,
cuya
intensidad
valoración
en
de
los
la
cultivos
producción
disminuyó en 1991 (-3.1%) y, en mayor magnitud, en 1992 (-12.2%) (Véase Gráfico 2.2). Aunque en este último
año
bajaron
3
los
rendimientos
de
diversos
cultivos
, principalmente por problemas climáticos,
las dificultades de los cultivos semestrales no se circunscribieron cosechada
a
este
también
se
aspecto. contrajo
La en
superficie porcentajes
significativos: 5.8% en 1991 y 12.4% en 1992. En términos absolutos, el área sembrada con cultivos permanentes se redujo en 436.000 hectáreas entre 1990 y 1992, y en este último año escasamente superaba la cosechada cinco años atrás (2.062.000 has. en 1992 contra 2.010.000 en 1987). Todos
los
cultivos
semestrales
contrajeron
sus
superficies cultivadas en 1992; ya doce de los quince lo habían hecho en 1991. Particularmente grave se
tornó la situación del algodón, el arroz, la cebada, el fríjol, el maíz y la soya, aunque, incluso, productos como la papa, cuyas exportaciones estaban creciendo, vieron disminuir sus áreas cosechadas. Aunque algunos cultivos
permanentes
redujeron
las
superficies
cultivadas en estos años (caña panelera, coco, fique, tabaco
negro
(especialmente
y
yuca),
caña
de
el
incremento
azúcar,
de
banano,
otros
plátano,
palma africana y frutales) determinó en un aumento de las áreas sembradas con este tipo de cultivos. En conjunto, sin embargo, el área cosechada en la agricultura colombiana se redujo un 6.1% en 1992, después de haberse contraído un 3.7% en 1991, dejando
de
cultivar
358.000
hectáreas.
Esta
reducción de las siembras superó con creces aquella experimentada durante la crisis agrícola de comienzos de los años ochenta. No sobra recordar que son los cultivos transitorios los que primero se resienten en una crisis sectorial, y que
sus
áreas
cultivadas
constituyen
el
mejor
termómetro de la situación del agro. Sin lugar a dudas, son ellos en los que se presenta una mayor movilidad
del
capital
y
de
las
inversiones.
Sus
productores, cuando la situación se complica, dejan de cultivar, o reducen las superficies que siembran. Mientras tanto, en los cultivos permanentes, cuyos gastos anuales son sólo de mantenimiento y el grueso de la inversión ya se ha realizado, la crisis tiene un impacto más gradual, que se refleja primero en la paralización de nuevas siembras y en la disminución de las
actividades
de
mantenimiento
—en
especial,
fertilización y control de plagas— y sólo en casos muy dramáticos
en
la
destrucción
del
cultivo
y
la
consecuente contracción de las áreas sembradas. En la
ganadería
las
dificultades
se
manifiestan
usualmente en la alteración del ciclo productivo propio de esta actividad. La venta y utilización de insumos y maquinaria y la evolución
de
la
inversión
sectorial
proporcionan
información adicional sobre la situación del agro
durante estos años. A principios de la década del noventa disminuyeron significativamente las ventas o importaciones de tractores, plaguicidas, fertilizantes y semillas mejoradas, pese a las bajas acaecidas en los precios reales de todos ellos; particularmente drásticas fueron las reducciones en las ventas de fertilizantes compuestos y úrea en 1992
4
. Para el
caso de los tractores importados, mientras en 1988 entraron al país 1.361 unidades, en 1992 tan solo lo 5
hicieron 361 unidades
. La inversión sectorial tuvo,
en general, una caída significativa en la fase inicial de la crisis (Véase Gráfico 2.4)
6
. Ello, sumado a las
condiciones climáticas, determinó la caída registrada en 1992 en los rendimientos de ocho de los trece cultivos permanentes analizados.
GRAFICO
2.4
PROPORCIÓN
:
INVERSIÓN DEL
PIB
AGRÍCOLA
COMO
SECTORIAL
(PESOS DE 1975)
LAS CAUSAS DE LA CRISIS Mucho se ha discutido sobre los factores que generaron la grave crisis agrícola de principios de los noventa. Incluso, se han utilizado modelos y se ha acopiado
una
comportamiento
cuantiosa de
las
información lluvias,
de
sobre los
el
precios
internacionales, de la protección al sector, de las acciones violentas, etc., variables todas que han tenido una mayor o menor incidencia en la gestación de aquella. Seguramente nadie niega ya que un cúmulo de elementos negativos se juntaron para causar una tan fuerte constricción de las labores agropecuarias, en especial de los cultivos semestrales. Tampoco nadie se aventura a negar el deterioro sufrido por la rentabilidad de diversas actividades del sector. No obstante, hay significativas diferencias de énfasis en los diversos análisis, y algunos soslayan aspectos que son dignos de tener en cuenta. A estos temas se hace referencia a continuación. La crisis de rentabilidad
Diversos trabajos han ilustrado el desmedro padecido por la rentabilidad agropecuaria en 1991 y 1992
7
.
El Ministerio de Agricultura construyó, a partir de la precaria información existente, indicadores de la rentabilidad de los diferentes cultivos semestrales desde 1980 y de algunos permanentes desde 1985. En términos generales, estas series indican que la rentabilidad experimentó una disminución considerable entre 1980 y 1982, un período de alza entre 1983 y 1990 y un nuevo descenso pronunciado en 1991 y 1992 para la mayoría de los cultivos de la agricultura no cafetera (Véanse Gráfico 2.5 y Cuadro 2.1).
GRAFICO 2.5: RENTABILIDAD DE LA AGRICULTURA CUADRO 2.1 : INDICE DE LA RENTABILIDAD PROMEDIO DE LA AGRICULTURA NO CAFETERA La crisis de rentabilidad de comienzos de los
años noventa fue particularmente marcada en los cultivos
transitorios.
El
menor
ingreso
neto
al
productor estuvo asociado, en estos cultivos, con la fuerte depresión de los precios reales al productor, ya que los costos de producción experimentaron una desaceleración apreciable, gracias a la disminución de los precios reales de la maquinaria, los insecticidas, los abonos y fertilizantes agropecuarios, mientras que los jornales y los precios de los herbicidas tuvieron una
tendencia
alcista.
De
esta
manera,
las
reducciones arancelarias y de la tasa de devaluación nominal incidieron favorablemente en la evolución de los
costos
agropecuarios,
pero
no
alcanzaron
a
compensar otros efectos adversos sobre los ingresos netos de los productores, en particular la caída de las cotizaciones
internas.
La
disminución
de
la
rentabilidad no fue homogénea, sin embargo, para los distintos cultivos. Fue muy marcada para la soya, el ajonjolí y la cebada, así como para el arroz, si el punto de referencia para este último es el lustro 1985-1989. Dicha caída fue más moderada para
otros cereales, en tanto que la papa y el fríjol se escaparon a dicha tendencia. Los cultivos permanentes distintos a café no experimentaron, en conjunto, una disminución de la rentabilidad durante estos años. La caída de los precios reales fue compensada, en este caso, por una disminución
de
especialmente
los
en
costos
1992.
No
de
producción,
obstante,
este
comportamiento global estuvo muy afectado por el aumento que experimentó el ingreso neto de los productores permanentes
de
caña
también
de
azúcar.
atravesaron
Otros una
cultivos fase
de
marcado deterioro de su rentabilidad, en especial la palma africana, la caña panelera, el tabaco negro, el cacao y el plátano de consumo interno. En el caso del café, los ahorros acumulados por el Fondo Nacional del Café durante los años de bonanza permitieron defender en gran medida los precios internos
reales
del
grano
durante
los
dos
años
cafeteros posteriores al colapso del pacto de cuotas
de mediados de 1989 (Véase Gráfico 2.6). Durante el año cafetero 1991/1992, ante la prolongación de la crisis en el mercado internacional del grano, las precarias finanzas del Fondo obligaron al Comité Nacional de Cafeteros a reducir el precio interno en dos ocasiones (marzo y julio de 1992), con lo cual la crisis de rentabilidad se extendió igualmente a este cultivo. Este fenómeno se vio agudizado con los aumentos en los costos de producción generados por el desmonte del subsidio a los insumos y la rápida expansión de la broca. Los efectos plenos de estos últimos acontecimientos sólo se harían evidentes, sin embargo, en los años siguientes, ya que el volumen de la cosecha y, por lo tanto, la productividad media de la caficultura, se mantuvieron en niveles elevados hasta dicho año cafetero. En los posteriores, las presiones sobre los costos generados por los precios de los insumos y por la broca se vieron acentuados con la reducción de la productividad inducida por la disminución en las actividades de mantenimiento de las plantaciones.
Factores externos e internos de la crisis Algunos de los estudios desarrollados sugieren que la principal causa de la crisis y del declive de la rentabilidad fue la caída registrada en los precios internacionales. La información disponible confirma que los niveles alcanzados por los precios mundiales de productos
agrícolas
fueron
particularmente
bajos
entre 1991 y 1993, y que en este último año llegaron a su menor registro histórico del último medio siglo (Véase Gráfico 2.3). En efecto, en dicho año, se ubicaron 16% por debajo del nivel de 1990, 43% por debajo del promedio del decenio del ochenta y 59% del
promedio
del
setenta.
Los
productos
más
afectados fueron los cereales y algunos renglones de exportación — café, algodón, azúcar y cacao —, mientras
que
las
oleaginosas
sufrieron
los
rigores
cotizaciones mundiales. ________________
de
la
prácticamente depresión
de
no las
1. El Anexo Estadístico incluye una recopilación de las principales estadísticas sectoriales.(Regresar) 2. Para un mayor análisis de lo sucedido en este período, ver Rosas (1990) y Perry (1990).(Regresar) 3. En la mitad de los cultivos transitorios sucedió este fenómeno: ajonjolí, algodón, cebada, girasol, maíz, papa y trigo. Ver el Cuadro A4.(Regresar) 4.Bustamante de Henao (1994).(Regresar) 5. Para un análisis detallado de los problemas de mecanización agrícola, agudizados a partir de la crisis, ver Balcázar y Correa (1994).(Regresar) 6.Ver también los Cuadros AB y A9.(Regresar) 7.Ver Jaramillo y Junguito (1993), Jaramillo (1994), Ministerio de Agricultura (1994e), Ocampo (1993a y 1994) y Sanint (1993).(Regresar) .6: COSTOS, PRECIOS Y RENTABILIDAD DE LA CAFICULTURA Empero, lo que estos modelos no han estimado es el efecto que el cambio de la política de precios internos tuvo sobre la rentabilidad. Hasta el inicio del proceso de apertura, los precios de sustentación se fijaban teniendo en cuenta diversos factores, entre ellos las cotizaciones externas. No obstante, no trasmitían la totalidad de sus fluctuaciones a mercado
doméstico,
ya
internacionales
que,
cuando
aumentaban,
las los
cotizaciones precios
de
sustentación lo hacían en menor proporción, y cuando descendían, los precios internos se iban ajustando gradualmente, de forma
que no
causaran
graves
traumatismos a la producción agrícola nacional. Sin embargo, la manera como se fijaron desde el primer semestre de 1991 y su posterior cambio por los mínimos
de
garantía
—ligados
exclusivamente
al
comportamiento de los precios externos, aunque con la corrección que otorgaba el nuevo régimen de franjas de precios— generaron una caída drástica en términos
reales
(Véase
Cuadro
2.2).
Aunque
teóricamente existía una diferencia conceptual entre los dos tipos de precios mencionados, en la práctica ambos tenían el mismo efecto: establecer un piso a los precios del mercado. CUADRO 2.2:VARIACIÓN DE LOS PRECIOS INTERNOS REALES En consecuencia, el cambio metodológico puesto en
marcha
en
una
coyuntura
de
bajos
precios
externos tuvo un efecto nefasto sobre los precios percibidos por los productores de los cultivos a los que se les fijaban dichos precios —arroz, maíz, sorgo, cebada, trigo, fríjol, soya y ajonjolí. El mecanismo de estabilización puesto en marcha desde 1991, las franjas de precios, otorgaba una protección especial para bajas drásticas de los precios externos a través del sobrearancel. Empero, fue insuficiente para impedir el fuerte impacto negativo del cambio de las reglas de fijación de los precios internos en momentos
en
internacionales
los se
cuales encontraban
las
cotizaciones particularmente
deprimidas. Además, dadas la falta de armonización de las franjas y de los aranceles con los países del Pacto Andino —con quienes se habían eliminado todas las restricciones al comercio intrasubregional— y las preferencias arancelarias que algunos de ellos daban a naciones exportadoras de los bienes cobijados por las franjas colombianas, en innumerables ocasiones ni el arancel ni el sobrearancel operaron, lo que hizo poco relevante la existencia del sistema de franjas.
Los bienes no cobijados por dicho sistema debieron afrontar el cambio en el esquema sin esa protección adicional.
Tal
fue
el
caso
del
fríjol,
que
anteriormente contaba con precios de sustentación y con protección para- arancelaria, y que quedó por fuera del sistema de franjas. Muchos otros productos vieron desaparecer la protección de las cuotas y de las licencias previas sin que se les dotara de ningún mecanismo de defensa. Ni siquiera las herramientas generalmente utilizadas en estos casos de apertura, tales como cláusulas de salvaguardia relativamente automáticas, estuvieron disponibles. Tales productos debieron
enfrentar,
por
lo
tanto,
la
coyuntura
depresiva de las cotizaciones externas sin las armas de antaño y sin instrumentos adicionales apropiados para la nueva situación. La
amplia
disparidad
registrada
en
las
condiciones de financiamiento de la comercialización y el almacenamiento de las cosechas internas con las de las importaciones de bienes similares o sustitutos
añadió dificultades a la producción doméstica. Las elevadas tasas de interés prevalecientes en Colombia, en especial en 1991 y comienzos de 1992, como resultado de la política monetaria restrictiva, hicieron poco atractivo comprar los bienes agrícolas nacionales en comparación con los importados. Ello fue tanto más notorio cuanto las tasas de interés internacionales se hallaban particularmente bajas debido a la recesión en
las
naciones
industrializadas.
Para
los
procesadores, las importaciones tenían, además, las ventajas que su arribo al país podía programarse de acuerdo con los requerimientos de las fábricas y que sus condiciones de financiación eran incluso más favorables que las de las bajas tasas de interés predominantes en los mercados internacionales Este
fenómeno
pudo
haber
deprimido
el
8
.
precio
percibido por los cultivadores de sorgo, maíz, arroz y algodón en un 14.7% en relación con el del producto extranjero una vez internado La
situación
9
anterior,
. y
el
impresionante
aumento de las importaciones de bienes agropecuarios en
1992
(Véase
Cuadro
2.3),
determinaron
una
situación de sobre abastecimiento que mantuvo buena parte de los precios al productor deprimidos hasta el año siguiente. Como reflejo, los precios al consumidor subieron
muy
productos mediados
moderadamente,
agropecuarios de
1993
en
se la
al
punto
que
convirtieron fuente
los
hasta
principal
de
desaceleración de la inflación (Véase Gráfico 2.7). GRÁFICO 2.7:ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR TOTAL, ALIMENTOS Y RESTO DE LA ECONOMÍA La revaluación del peso contribuyó, igualmente, a deprimir los precios percibidos por los productores colombianos
y
a
restar
competitividad
al
agro
nacional. En efecto, el abaratamiento adicional de las importaciones agudizó la competencia a los bienes nacionales en el mercado interno y, al encarecerlos en dólares, les restó competitividad en los externos. Como
resultado
productos
de
ello,
agropecuarios
y se
pese
a
que
beneficiaron
algunos de
las
preferencias comerciales otorgadas por los países vecinos, la balanza comercial agropecuaria sin café, que había arrojado un superávit de US$ 982 millones en 1991, se deterioró rápidamente, alcanzando sólo US$ 559 millones en 1993 (Véase Cuadro 2.3). La lamentable situación de la Caja Agraria, único banco presente en numerosos municipios y zonas rurales del país, coadyuvó a la agudización de las dificultades de los productores agropecuarios. En efecto, a los tradicionales problemas de la entidad
10
, que se habían agudizado en los años anteriores a la crisis agropecuaria
11
, desde 1990 se agregaron el
enorme aumento en las provisiones del fondo pensional exigido
por
la
Superintendencia
Bancaria;
la
suspensión y devolución de las inversiones forzosas que beneficiaban a la entidad; la puesta en marcha de un improvisado plan de retiro de personal, que la dejó sin funcionarios capacitados para atender muchas oficinas y diversas actividades; las desafortunadas declaraciones de sus directivos sobre la mala situación
de la entidad, que generaron rumores sobre su posible cierre y que crearon una gran desconfianza hacia ella. Como resultado, numerosos ahorradores retiraron sus depósitos, muchos clientes optaron por no pagar sus deudas y la capacidad de la entidad de irrigar crédito se vio seriamente comprometida. El colapso de la cartera se vio acompañado, así, por un aumento sin precedentes de la vencida, que alcanzó a representar rápidamente
una
cuarta
parte
de
los
créditos
otorgados, y por un rápido deterioro de todos los indicadores operacionales de la entidad (Véase Cuadro 2.4) CUADRO 2.3: COMERCIO EXTERIOR AGROPECUARIO, 1990-1994 CUADRO 2.4 : PRINCIPALES CUENTAS DE LA CAJA AGRARIA Otros
problemas
se
sumaron
a
los
ya
mencionados. Entre ellos, vale la pena destacar la mayor sequía acaecida en los últimos cinco lustros
12
y
la delicada situación de orden público, que significó
para
numerosos
productores
rurales
tener
que
sufragar costos —de seguridad o de pago de la
vacuna— que no tienen que pagar sus competidores externos y tener que manejar sus cultivos a larga distancia. Si
a
la
internacionales
depresión
y
al
de
desmonte
las de
cotizaciones los
antiguos
esquemas de sustentación y protección se agregan los otros elementos negativos
descritos en los párrafos
anteriores, a los cuales la literatura sobre el tema ha hecho referencia, se obtendrá un cuadro de la desalentadora coyuntura que atravesó el agro en los albores de la década del noventa. Un balance tentativo El Cuadro 2.5 resume el resultado de uno de los ensayos por cuantificar en forma comparativa los efectos
de
actividad noventa de
los
distintos
agropecuaria
13
factores a
que
comienzos
afectaron de
los
la
años
. Los estimativos se expresan en términos
efectos
de
distintas
políticas
y
otros
determinantes de la actividad agropecuaria sobre el valor real de la producción entre 1990 y 1993, captando, así, tanto los impactos sobre la producción física como sobre el precio real de los distintos renglones sectoriales. Los estimativos correspondientes indican que los efectos
conjuntos
de
la
política
sectorial
y
la
revaluación fueron devastadores para la producción de cereales y oleaginosas, los dos renglones donde se concentró la reducción de las áreas sembradas a inicios de la década. Para el café y otros renglones agrícolas (donde se encuentran una parte de los exportables, como banano y flores, así como materias primas como el algodón y el tabaco), los efectos dominantes fueron la caída de los precios externos y la revaluación. Tanto la producción de alimentos como la ganadería fueron relativamente inmunes a los efectos adversos de los factores mencionados, pero la segunda se vio afectada negativamente por el desplazamiento de la demanda de los hogares hacia
bienes industriales generado por la apertura en los sectores no agrícolas. En conjunto, la política gubernamental afectó negativamente todos los subsectores agropecuarios entre 1990 y 1993, generando una disminución en el valor real de la producción sectorial del 14.4%, un efecto muy superior al que tuvo la baja de los precios externos,
que
deprimió
el
ingreso
agropecuario
nacional en un 6.7% en este mismo período. La política que tuvo efectos más importantes fue la revaluación, que redujo dicho ingreso en un 9.4%
14
,
así como la apertura agropecuaria en el caso de los cereales y las Oleaginosas. Conviene resaltar que la política sectorial tuvo, según este estudio, efectos globales modestos, debido a que el modelo utilizado supone que la mano de obra y parte de las tierras liberadas por la menor producción de cereales y oleaginosas se empleó en la producción de otros renglones agrícolas. Este supuesto parece altamente debatible, ya que el sector agrícola experimentó
durante estos años una reducción simultánea de las áreas sembradas y del empleo (ver más adelante). Si se tuviera en cuenta este desempleo y subempleo de recursos generado por la crisis, los efectos globales de la política sectorial serían, sin duda, mayores. CUADRO 2.5: CAUSAS DE LA CRISIS AGROPECUARIA
CONDICIONES DE VIDA EN LAS ZONAS RURALES 15
La población que vive en las áreas rurales del país (centros poblados y áreas dispersas), se redujo de 10.4 a 9.4 millones de habitantes entre 1985 y 1993, según información de los censos de población, con un decrecimiento del 1.3% anual
16
. Para 1993
se estima que el 26% de la población colombiana se encontraba en las áreas rurales. Sin embargo, el concepto de ruralidad del censo no tiene en cuenta las cabeceras municipales con características rurales, población que por su sitio de residencia, por su
actividad económica y por sus condiciones de vida pueden ser considerados como rural. Si esta población también se incluye como tal, se estima que en 1993 el 36% de la población colombiana vivía en zonas rurales. El ingreso y el empleo en la población rural En el campo colombiano, la población rural depende fundamentalmente de su propio esfuerzo laboral para la generación de sus ingresos. En efecto, las entradas laborales representan el 88% dei ingreso promedio familiar, 47% por salarios, 35% por trabajo independiente y 6% por trabajo secundario (Véase Cuadro 2.6). La creciente salarización de la población rural es un proceso ya identificado en estudios realizados
desde
relacionada
con
la el
década
del
desarrollo
de
setenta la
y
está
agricultura
comercial, con el empobrecimiento de los campesinos y con la creciente inserción de las familias campesinas en los mercados laborales.
CUADRO 2.6: FUENTES DE INGRESO DE LOS HOGARES Y PERSONAS DEL HOGAR POR TRABAJADOR TOTAL RURAL Los ingresos no laborales apenas representan el 12% del ingreso promedio de los hogares, siendo más altos en el decil más rico de la distribución del ingreso (19%) y en los hogares con jefatura femenina (21% en promedio vs. 10% en los de la jefatura masculina). En el caso de los más ricos, estos ingresos corresponden a rentas de capital, mientras que en los hogares con jefatura femenina están relacionados con ayudas y transferencias familiares. En
las
últimas
décadas
se
ha
observado
una
creciente diversificación de actividades económicas en las áreas rurales, que ha incidido sobre la demanda laboral y las estrategias de supervivencia de los hogares. En las zonas dispersas y en los caseríos, las actividades
agropastoriles
son
más
frecuentes,
mientras que, en las cabeceras municipales rurales, las tareas extraprediales, comerciales y de servicios, han ganado terreno. Estas posibilidades de empleos
alternativos
o
complementarios
con
la
actividad
agrícola han permitido, especialmente a la población de mayores ingresos, compensar en parte los efectos de la crisis de rentabilidad que ha enfrentado la agricultura colombiana en los últimos años. En el período comprendido entre 1988 y 1993, la evolución del empleo rural presenta dos tendencias muy diferentes. Mientras que entre 1988 y 1991 creció a un promedio anual del 4.2%, en el año de 1992 disminuyó un 3.7% (poco más de 200.000 empleos), como consecuencia de la agudización de la crisis agraria (Véase Cuadro 2.7); las regiones más afectadas fueron la Pacífica y la Oriental
18
. En
1993 disminuyó un 0.4% adicional (20.000 empleos), pero toda la reducción se concentró en la región Central, sin duda como reflejo de la agudización de la crisis cafetera; las otras regiones experimentaron, en cambio, una recuperación del empleo. CUADRO 2.7: PRINCIPALES INDICADORES DEL MERCADO LABORAL RURAL
Las disminuciones en las fuentes de trabajo rurales
no
desempleo desocupación
se
reflejan
abierto. se
ha
En
de
manera
efecto,
mantenido
en
la
notoria
en
tasa
de
niveles
bajos,
reflejando sólo marginalmente los cambios cíclicos en las condiciones del mercado de trabajo: se redujo del 4.6 al 4.2% entre 1988 y 1991, y aumentó al 4.4 y 4.9% en los dos años siguientes. Esto indica que el mercado de trabajo se ha ajustado fundamentalmente a través de cambios en la participación laboral de la población
y
de
migraciones
internas;
desafortunadamente, este último fenómeno no se capta adecuadamente en las encuestas de hogares de carácter periódico. Condiciones de vida y pobreza
Las condiciones y la calidad de vida de la población rural han sido, proverbialmente, inferiores a las de los moradores de las ciudades. La incidencia de la pobreza es mayor entre los primeros que entre los
segundos, 69.5% y 46.4% en 1992, respectivamente. El 37% de los habitantes rurales eran indigentes en ese año, mientras que el 13% lo era en las zonas urbanas. De esta manera, el 74% de los indigentes y el 57% de los pobres del país estaban localizados en las áreas rurales. Si la comparación se efectúa en términos de necesidades básicas insatisfechas (NBI), los resultados son similares: en 1993 las familias con alguna necesidad básica insatisfecha eran el 20.6% en las cabeceras municipales y el 58.9% en las zonas rurales; los hogares en situación de miseria eran el 6.1% en las áreas urbanas, al tiempo que en las rurales eran el 30.8%
19
. Numerosas variables
constatan que las condiciones de vida son más difíciles en el campo. La tasa de analfabetismo era, en 1993, casi cuatro veces superior en las áreas rurales que en las urbanas (22.8% y 6.6%, respectivamente). Los años promedio de educación de los adultos eran más del doble en las segundas que en las primeras (7.0
vs. 3.2). De la población ocupada en el campo, el 61% no había terminado sus estudios de primaria, al
tiempo que el 29% no lo había hecho en las ciudades. La inasistencia escolar llegaba al 12.8% en el primero y al 2.7% en las segundas. Más aún, la escolaridad de los jefes de hogar y de los cónyuges es, en promedio, inferior a dos años y medio en los hogares pobres
rurales,
lo
que
tiene
una
considerable
incidencia sobre sus ingresos, ya que el ingreso laboral promedio de los trabajadores con primaria incompleta equivale al 69% de quienes tienen la primaria completa, al 42% de los que terminaron secundaria y al 18% de los que ostentan título universitario
20
.
En 1993, la esperanza de vida era tres años menor en el primero que en las segundas. La tasa de mortalidad infantil era un 31.4% mayor en el campo que en las ciudades. La población sin acceso a servicios de salud era más del doble en las zonas rurales que en las urbanas (28.5% y 13.6%) y la que no contaba con acceso a la seguridad social era el 79.5%
y
el
45.4%,
respectivamente.
A
las
significativas diferencias en los indicadores educativos y
de
salud
reseñados
se
agregan
las
peores
características de los lugares en que unos y otros deben habitar. Mientras el 24.1% de las viviendas rurales carecían de servicios sanitarios en 1992, en las
áreas
urbanas
esta
cifra
era
del
1%.
El
hacinamiento crítico era del veinte por ciento en el sector rural y del 8.3% en el urbano. En 1993, el 55.6% de las viviendas rurales no contaban con servicio de acueducto, el 31.9% no lo tenían de energía y en el 31.1% el piso era de tierra, cifras que en las viviendas urbanas eran de 10.6%, 3% y 7.1%, respectivamente. El acceso de los pobres del campo a los recursos productivos ha sido limitado. Cerca de un millón de familias campesinas no tienen tierra, o la poseen en insuficiente cantidad. En 1993 las dos terceras partes de las explotaciones eran menores de cinco hectáreas, contaban con un tamaño promedio de 1.8 hectáreas y detentaban únicamente la décima parte
de la superficie agrícola, y no precisamente la de mejor calidad, ni la más convenientemente ubicada. El vínculo de esta situación con la pobreza es claro: de las parcelas poseídas por los habitantes rurales más pobres —decil 1— el 85% eran menores de cinco hectáreas. La escasa y precaria dotación de tierra y de otros
recursos
productivos,
y
los
precios
poco
remunerativos que con frecuencia perciben por sus productos, ha llevado a estos labriegos a diversificar sus fuentes de ingreso y a sobrecargarse de trabajo. En 1993 las actividades comerciales generaron el 13.2% del empleo rural y las de servicios el 14.6%
21
, cuando en 1978 generaban el 3.5% y el 4.5%, respectivamente. Cerca de la tercera parte de las personas del decil más pobre realizaba más de un trabajo simultáneamente. Los hombres de este decil laboraban,
en
promedio,
sesenta
y
siete
horas
semanales, casi diez diarias si se incluyen sábados y domingos, y más de once si se excluyen los domingos
(Véase Cuadro 2.6). Las difíciles condiciones económicas en las áreas rurales llevan a que numerosos niños engrosen el mercado laboral. En 1992 el 25% de los infantes entre los seis y los nueve anos se encontraban trabajando; en los tres deciles de menores ingresos, la proporción de niños trabajadores era cercano al 30%, mientras en los tres de mayores ingresos era del 18%. Adicionalmente, y en buena medida por razones asociadas con la violencia y con la migración interna,
los
hogares
con
jefatura
femenina
aumentaron del 7% en 1978 al 20% en 1993, lo que agrava la situación puesto que, en promedio, estos hogares
perciben
ingresos
mensuales
laborales
inferiores en un 23% a aquellos que cuentan con jefatura masculina. GRAFICO 2.8: RELACIONES ENTRE LOS JORNALES AGRICOLAS Y EL DE OBREROS DE LA CONSTRUCCION La precaria situación de vida en las áreas rurales y la brecha rural-urbana se agudizaron como
resultado de la crisis agraria de principios de los noventa. El porcentaje de personas en pobreza crítica —indigentes— en el campo, que había bajado de 33.1% en 1988 a 26.7% en 1991, aumentó a 31.2% en 1992
22
. La brecha entre los jornales reales
urbanos y rurales, que se había reducido en forma significativa en la década del setenta y, después de un retroceso, nuevamente en el segundo lustro de los años ochenta, se deterioró en forma significativa en los primeros años de la década actual. De hecho, durante varios años coincidieron la caída del jornal real en las zonas rurales con un aumento de los salarios
urbanos
(Véase
Gráfico
2.8).
De
esta
manera, las penurias de los moradores rurales se profundizaron con la crisis, y su deficiente calidad de vida se alejó aún más de la prevaleciente en las zonas urbanas. ____________ 8. Vale la pena recordar que las exportaciones agropecuarias de los países industrializados, en especial las norteamericanas y las europeas, ofrecen
condiciones de financiación muy atractivas, con amplios plazos e intereses subsidiados por los respectivos gobiernos.(Regresar) 9. Ruiz (1994).(Regresar) 10. La Caja Agraria ha acusado graves dificultades desde hace varios años, relacionadas parcialmente con su función social y en parte con deficiencias administrativas. En el primer aspecto, la entidad ha debido mantener una serie de oficinas o de actividades crediticias que le reportan pérdidas, por los escasos volúmenes de operación y de préstamos, respectivamente, pero que se han considerado fundamentales desde el punto de vista social, por cuanto es la única entidad que atiende numerosas regiones apartadas e innumerables pequeños productores. En el segundo, la Caja ha contado con costos administrativos y de personal superiores a los del resto del sistema financiero, mala calidad de la cartera y diversas actividades no rentables ajenas a su tarea crediticia propiamente dicha. El Gobierno Nacional la ha tenido que refinanciar recurrentemente, con papeles y promesas que la mayoría de las veces no se han cumplido. Ver Perry (1983 y 1990) y Tobón (1994).(Regresar) 11. En efecto, según lo indica el Cuadro 2.4, varios indicadores de la Caja Agraria (especialmente en lo relativo al crecimiento de las captaciones, la calidad de la cartera y los gastos administrativos) se deterioraron entre 1987 y 1990.(Regresar)
12. Veáse, al respecto, el Cuadro A14.(Regresar) 13. Lora (1994). Conviene resaltar que este ejercicio es mucho más preciso que el de Lora y Herrera (1994), utilizado ampliamente por el Banco Mundial (1994b), tanto por la mayor desagregación del sector agropecuario como por la especificación mucho más cuidadosa de las políticas sectoriales.(Regresar) 14. Es necesario destacar que el autor no clasifica la revaluación como una política sino como un shock exógeno.(Regresar) 15. Para un análisis adicional sobre estos temas, ver Gómez (1993), Henao (1994) y Ocampo (1994), Cap. II.(Regresar) 16. Conviene recordar que el censo de 1993 está siendo objeto de revisión, por lo cual la cifra correspondiente a este año no es definitiva.(Regresar) 18. Para los detalles regionales de la evolución del empleo, ver el Cuadro A15.(Regresar) 19. DNP (1995 a), Cap. 2(Regresar) 20. Ibid.(Regresar) 21. Los datos de este párrafo se basan en la Encuesta de Caracterización Socioeconómica de la política colombiana efectuada en 1993 por el SEI para el Ministerio de Agricultura.(Regresar)
22. Henao (1994), Cuadro 2; Ocampo (1994), Cuadro 2.11.(Regresar)
3CAPITULO: LAS BASES DE LA NUEVA POLÍTICA SECTORIAL Las consideraciones presentadas en los dos capítulos
precedentes
se
tuvieron
en
cuenta
al
emprender el diseño, en el segundo trimestre de 1993, de una nueva política sectorial, la cual, era claro, debía desarrollarse en el marco del proceso de internacionalización de la economía. No obstante, vale la pena sintetizar las razones que justifican
el
establecimiento de una política sectorial activa en tal escenario y los objetivos que con ella se persiguen. ¿POR QUÉ UNA POLÍTICA SECTORIAL ACTIVA? Sobre si se requiere contar con una política sectorial activa en un proceso de apertura, o, si por
el contrario, el establecimiento de tal política se opone a dicho proceso, ha habido un largo debate. En este escrito no se pretende reproducirlo en detalle. Simplemente se desea rememorar los argumentos que llevaron
al
equipo
directivo
del
Ministerio
de
Agricultura a la decisión de poner en práctica dicha política. La primera razón, aunque no necesariamente la más importante, es de estricto orden económico: la existencia de considerables fallas, o imperfecciones, en los mercados internacionales e interno de bienes agropecuarios.
En
el
primer
capítulo
quedó
suficientemente ilustrada la presencia de enormes distorsiones en el mercado mundial, cuya principal expresión son las elevadas barreras proteccionistas y los
cuantiosos
subsidios
que
otorgan
los
países
industrializados y algunos en desarrollo a su agro, y se constató el hecho de que dichos países han establecido políticas especiales y preferenciales para su sector agropecuario. Más aún, en ese capítulo se
reseñó el fenómeno de que los países que no han mantenido una política y un tratamiento diferente para el agro en procesos de apertura, han sufrido graves crisis en este sector, precisamente por causa de las imperfecciones mencionadas. No obstante, las internacionales no son las únicas
razones,
mercado
de
ni
las
bienes
únicas
imperfecciones
agrícolas,
que
explican
del la
necesidad de la intervención estatal. La presencia de oligopsonios o monopsonios en casi todas las cadenas agroindustriales es otra de tales fallas. En efecto, en la mayor parte de los productos agropecuarios, en especial
en
aquellos
transformación
o
industria,
gran
una
son
que
requieren
materias
primas
cantidad
de
alguna para
la
productores
se
enfrentan a un solo o a unos pocos compradores, los cuales, a su vez, venden el producto con destino a un amplio
número
de
consumidores.
El
carácter
monopsónico de los mercados es particularmente grave a
nivel
de
cada
mercado
local,
lo
que
es
verdaderamente
relevante
para
productores
que
carecen de alguna infraestructura de transporte y comercialización. De esta manera, la cadena de comercialización extremos
es
perfecta
(productores
únicamente
primarios
y
en
sus
consumidores),
pero sufre de considerables imperfecciones en la parte central, lo que facilita el ejercicio de posiciones dominantes
en
el
mercado,
en
perjuicio
de
agricultores y consumidores, situación que se presenta con
frecuencia
gubernamental. elementales
y No
nociones
que sobra de
amerita
la
intervención
recordar
que
las
más
economía
justifican,
y
reclaman, la acción del Estado como respuesta a tales fallas de mercado. Adicionalmente, en vastas regiones productoras de Colombia ocurre un fenómeno particular: la virtual inexistencia de mercado, o de compradores, dada la carencia de infraestructura vial y de almacenamiento, la delicada situación de orden público que se vive, y la falta de servicios bancarios y de servicios públicos.
En ellas, el sector privado no corre el riesgo de tener puestos
de
inversiones
compra, en
mucho
menos
infraestructura
de
de
realizar
secado
y
almacenamiento. Otro tanto sucede con la provisión de diversos servicios, incluidos los bancarios. Al Estado le compete facilitar la realización de estas actividades vitales para los productores, bien sea efectuándolas directamente o incentivando a terceros para que las adelanten. Las características propias de la producción agropecuaria
hacen
que
la
existencia
de
las
distorsiones e imperfecciones mencionadas sea aún más
grave.
Los
productos
homogéneos,
con
baja
del
agro
elasticidad
son
precio
bienes de
la
demanda, lo que determina que cualquier pequeño excedente,
o
la
amenaza
de
importación
en
un
mercado bien abastecido, ocasionen una fuerte baja del precio pagado al productor. Esta característica puede convertirse en un arma contra los agricultores si la utiliza alguien que, por su situación monopólica u
oligopólica, puede ejercer posiciones dominantes de mercado. Además, el hecho que la producción agraria no es continua, sino estacional, y por ende, que una vez efectuadas las siembras ya se ha incurrido en gastos significativos que no se van a recuperar sino meses después, cuando se venda la cosecha, sin que sea factible suspender o reprogramar el proceso productivo,
implica
que
cualquier
situación
de
depresión que se genere en el mercado luego de efectuadas
las
siembras
ocasiona
perjuicios
difícilmente reparables. Las especificidades y las distorsiones mencionadas, unidas a la falta de movilidad de los recursos productivos en el agro y a la existencia de factores de concentración de los mismos, determinan que la sola acción de las fuerzas del mercado, no contribuye a una asignación eficiente de los recursos, ni a una distribución más equitativa de ellos. Por el contrario, los procesos de apertura y de reducción de la intervención
estatal,
fuera
de
generar
efectos
económicos adversos (como el desempleo de recursos productivos, que no se reasignan automáticamente a otras actividades), pueden concentrar la riqueza y los medios de producción en el sector rural, a menos que se acompañen de una Vigorosa acción gubernamental especialmente en beneficio de los pobladores más necesitados. Nuevamente el caso chileno constituye un buen ejemplo de este último fenómeno
1
.
En consecuencia, tanto razones de equidad, como
meramente
importancia
de
económicas,
otorgar
al
reivindican
agro
un
la
tratamiento
especial en los procesos de internacionalización, y sugieren la necesidad de mantener la acción y la presencia gubernamental más que en cualquier otro renglón
de
la
economía.
En
efecto,
el
segundo
argumento que explica la necesidad de una política agropecuaria
activa
trasciende
el
ámbito
de
lo
estrictamente económico: el sector agropecuario no es importante únicamente por razones económicas, sino que lo es, en igual o mayor medida, por razones
sociales y estratégicas. La importancia económica que todavía tiene el sector agropecuario colombiano es obvia. Su contribución al Producto Interno Bruto es elevada (cercana al 19%, medida a precios de 1975), su
participación
en
la
generación
de
empleo
es
significativa (una cuarta parte del empleo total y un 58% del rural), su aporte a la generación de divisas es considerable (más de US $3.600 millones en 1994, si se incluye los productos agroindustriales,
que
representan en conjunto más del 40% del total de exportaciones de bienes), su papel como abastecedor de
alimentos
y
de
materias
primas
y
como
demandante de bienes industriales y de servicios es fundamental para el desarrollo global del país. Empero, la trascendencia del agro es aún mayor en el área social. Según vimos en el capítulo anterior, en las zonas rurales, incluidas las cabeceras que viven de actividades de campo, vive aún un 36% de la población
colombiana,
y
es
en
ellas
donde
se
presentan los mayores problemas y porcentajes de
pobreza y los peores índices de calidad de vida. La cobertura de infraestructura, servicios educativos y de salud, servicios públicos y actividades recreativas es deficiente, cuando existe, y los problemas de hacinamiento, baja remuneración de la mano de obra, trabajo infantil y falta de seguridad social, entre otros, son bastante generalizados. La presencia y la acción del Estado han sido precarias e insuficientes, y lo modesto de la inversión pública efectuada en las áreas rurales no ha permitido que se superen las enormes carencias de sus moradores. En una palabra, la delicada situación social del agro exige una política gubernamental activa, con recursos presupuestales adecuados, que permitan a sus habitantes salir del nivel de vida medieval que aún están padeciendo. Además las motivaciones de carácter estratégico, tales como la paz, la soberanía sobre el territorio y la seguridad alimentaria, se esgrimen en favor del establecimiento de una política preferencial para el agro. En efecto, secularmente las zonas rurales han sido el escenario predilecto de la violencia, tanto en
Colombia como en otros países en desarrollo campo
colombiano,
presentado
específicamente,
diversos
tipos
de
2
. En el
se
conflictos
han y
de
conflagraciones desde fines del siglo XVIII, con carácter recurrente y en diversas ocasiones con particular
intensidad.
Aunque
recientemente
la
violencia urbana ha aumentado en el país, las áreas rurales continúan registrando muy altos índices al respecto. En los ochenta, los costos para el sector agropecuario asociados con la violencia, y los diversos problemas que ella genera, se estima que equivalieron a cerca del 16% del PIB sectorial
3
. A principios de
los noventa los índices de violencia rural aumentaron notoriamente.
En
no
pocas
oportunidades
tan
dramática situación de orden público se ha explicado, al menos en parte, por la escasa presencia del Estado en el campo, o por una pérdida de la credibilidad de los pobladores rurales en las instituciones y en los propósitos gubernamentales. De igual manera, esa presencia deficiente del
Estado, o su virtual inexistencia, en vastas regiones del territorio nacional determina que los labriegos y colonos colombianos son los únicos que lo están ocupando físicamente y, por lo tanto, son el único factor de soberanía en ellas. Esta es la realidad de la casi totalidad de las zonas fronterizas colombianas —en las regiones de la Amazonía y la Orinoquía, en la Guajira, en parte de Norte de Santander y en todo el límite con Panamá—, las cuales, con contadas excepciones,
han
sido
olvidadas
por
la
acción
gubernamental y viven en condiciones de miseria y marginamiento alarmantes. La seguridad alimentaria, por su parte, ha sido un concepto bastante discutido
4
. Sus definiciones van desde quienes la entienden como
el
más
completo
autoabastecimiento
de
alimentos para la población de un país, hasta quienes consideran que es un problema exclusivamente de ingresos y capacidad de compra de los sectores más pobres. Al parecer, su definición más adecuada no está en ninguno de estos dos extremos. La seguridad alimentaría de la nación, entendida como la garantía
de
disponer
de
alimentos
suficientes
para
los
moradores de un país, depende de la producción interna de alimentos, de la disponibilidad de divisas, de las facilidades físicas para importar y de la posibilidad de encontrarlos en los mercados externos. Diversas fórmulas se han inventado para medirla. En cualquier caso, sin embargo, todos los países la asocian con algún grado de auto abastecimiento, hasta el punto de que así tuvo que consignarlo el acuerdo final de la Ronda Uruguay del GATT. La seguridad alimentaria de los individuos, por su parte, no depende tan sólo de la disponibilidad de alimentos, sino que está mayormente asociada con la distribución del ingreso y con la consiguiente capacidad de compra de los pobladores más pobres. Empero, tanto la seguridad
alimentaria
nacional
como
la
individual
requieren, para alcanzarlas, de la intervención del Estado y del establecimiento de políticas específicas, tal
y
como
internacional.
lo
ha
demostrado
la
experiencia
De manera que razones económicas —asociadas principalmente con las distorsiones prevalecientes en los mercados internacional e interno—, sociales — relativas a la lucha contra la pobreza— y estratégicas —vinculadas con la paz, la soberanía territorial y la seguridad alimentaria— demandan la presencia del Estado y la ejecución de una política sectorial activa. OBJETIVOS FUNDAMENTALES DE LA POLÍTICA SECTORIAL La política sectorial diseñada y desarrollada en 1993 y 1994 tenía cinco objetivos fundamentales. Ellos eran la reactivación del sector, el mejoramiento de su competitividad, una mayor equidad en su desenvolvimiento, la sostenibilidad en su desarrollo y el incremento de la eficiencia en la labor de las entidades gubernamentales agropecuarias. El primero de ellos, de corto plazo, se consideraba básico para alcanzar los otros cuatro en el mediano plazo. En efecto, la
superación
del
clima
de crisis y
de
desesperanza que se vivía en el agro en 1992 y
principios de 1993, y la consecuente reactivación de su producción, era prerrequisito sine qua non para poner en marcha planes ambiciosos que buscaran resolver
problemas
de
fondo
del
sector
y
que
tendieran a enrutarlo por una senda de crecimiento sostenido. Sin lugar a dudas, tales planes exigen inversiones y compromisos de los sectores público y privado que sólo se dan en un ambiente propicio al desarrollo sectorial, el cual estaba lejos de primar cuando se inició el diseño de la política que nos ocupa. No obstante, dicha política no perseguía tan solo una
recuperación
pasajera
de
la
actividad
agropecuaria, sino que aspiraba a sentar las bases para resolver los problemas centrales que podrían comprometer
en
el
futuro
el
buen
desempeño
sectorial. En tal sentido, la posibilidad de que el sector sobreviviera y creciera en un mundo cada vez más
interdependiente,
y
de
que
contribuyera
al
crecimiento de la economía nacional y al mejor estar de la población, dependía críticamente de mejorar su
competitividad. Sin ella, las fuentes de crecimiento del sector —tanto en el mercado doméstico, como en los externos— se agotarían y se retornaría a la situación de crisis. Por lo tanto, a promover una mayor competitividad del agro se encaminaron los mejores esfuerzos de la política implantada, y el componente de mediano plazo del Plan de Reactivación puesto en marcha. La reactivación y la mejora de la competitividad sectorial debían favorecer a todos los productores rurales,
independientemente
de
su
tamaño
y
actividad. Sin embargo, ellas no eran suficientes para combatir la pobreza y las desigualdades sociales, ni para ofrecer un nivel de vida digno a los moradores del campo. Para esto se requería otorgar una atención preferencial a los sectores más deprimidos de la población, en especial a los pequeños productores, a los pescadores artesanales y a los jornaleros rurales, a través de una estrategia coherente que tendiera a superar
las
tradicionales
carencias
que
los
han
mantenido en esa situación de marginalidad. Este fue el
cometido
del
Programa
de
Desarrollo
Rural
Campesino que se diseñó y se puso en ejecución. De su éxito y de la resolución de tales problemas dependía que el desarrollo agropecuario propugnado fuera viable, o sostenible, socialmente.
Además de la factibilidad económica y social del desarrollo promovido, era indispensable asegurar su sostenibilidad ambiental. Tal vez el futuro de ninguna actividad productiva depende tan dramáticamente de la preservación y del adecuado aprovechamiento de los
recursos
naturales
renovables
agropecuaria, entendida esta en su
como
la
sentido más
amplio. Y tal vez ninguna otra puede aprovechar la megadiversidad presente en la heterogénea geografía colombiana como ella. La conservación de esta ventaja comparativa, el mantenimiento y mejoramiento de la productividad y de la competitividad de los diversos agroecosistemas e, incluso, la posibilidad de acceso
futuro de los bienes del agro colombiano a los mercados internacionales más dinámicos y exigentes, están asociados con la puesta en marcha de una estrategia
de
desarrollo
sostenible
como
la
que
conformó el tercer plan, o línea de acción, definido por el Ministerio de Agricultura. Finalmente, para que la política y las estrategias esbozadas
tuvieran
el
impacto
deseado
era
indispensable hacer más eficiente al sector público agropecuario, adecuarlo a los nuevos requerimientos que al Estado le impone el modelo de desarrollo implantado
y,
en
especial,
prepararlo
para
relacionarse con una sociedad civil más actuante, exigente y deliberativa. El cuarto gran campo de trabajo del Ministerio se ocupó de este tópico, no sólo con base en el impulso a los procesos de modernización, o de reestructuración, del Ministerio y de
sus
entidades
adscritas
y
vinculadas,
sino
apoyados en un conjunto de medidas y de actividades tendientes a abrir espacios de participación y de
concertación y a modificar la cultura institucional de dichas entidades. Los cuatro programas mencionados, complementados con una cuantiosa legislación expedida por el Congreso en 1993 y 1994, que le dio viabilidad jurídica a varias de las propuestas e inquietudes del Ministerio y de los gremios, conformaron el núcleo de la política sectorial puesta en práctica en procura de los cinco objetivos antes citados. ________ 2. El fenómeno de que las áreas rurales han sido escenario favorito de la violencia en numerosos países ha sido ilustrado por numerosos investigadores sociales, entre los que se destacan Eric Wolf y Eric Hobsbawm. Los conflictos agrarios, o rurales, en Colombia han sido objeto, igualmente, de una abundante literatura. Para una síntesis de ellos ver, entre otros, Perry (1994c) y los diversos artículos publicados en Ministerio de Agricultura (1994a).(Regresar) 3. Ver Misión de Estudios del Sector Agropecuario (1990).(Regresar) 4. Sobre el tema de la seguridad alimentaria ver, entre otros, Perry (1994b) y lo relativo al tema en el
informe de la Misión de Estudios del Sector Agropecuario.(Regresar)
Capítulo 4 EL PLAN DE REACTIVACIÓN Y LA LEY AGRARIA La crisis por la que atravesaba el sector en los primeros años de los noventas generó la pérdida, o la significativa disminución, de la rentabilidad de buena parte de
las
actividades
agropecuarias
y
de
la
confianza de los productores en su quehacer y en la política gubernamental. Se imponía, en consecuencia, recuperarlas
ambas,
si
se
deseaba
coadyuvar
prontamente a la reactivación agraria. Con este fin, el Ministerio de Agricultura diseñó y puso en marcha el Plan de Reactivación, el cual incorporaba, además, una
estrategia
incrementar
la
de
mediano
competitividad
plazo
orientada
sectorial
1
.
a
Para
lograrlo, llamó a los gremios del sector a discutir la propuesta,
a
enriquecerla
con
sus
aportes
y
a
promover
conjuntamente
las
iniciativas
en
ella
incluidas. Sin embargo, no era posible implantar algunas de las medidas que se consideraban convenientes, pues el marco legal existente no lo permitía. Por eso, cuando los agricultores del país recolectaron un millón de firmas para, por primera vez en Colombia, presentar un
proyecto
de
ley
de
iniciativa
ciudadana,
el
Ministerio de Agricultura acogió la idea y trabajó mancomunadamente con los gremios y con el Congreso para mejorar la propuesta y para incluir en ella las normas que hicieran posible utilizar las herramientas de política deseadas. Como resultado de esta labor de concertación,
se
expidió
la
Ley
101
de
1993,
conocida como la Ley Agraria, la cual se erigió, conjuntamente con la nueva Ley de Reforma Agraria, en
las
normas
más
importantes
para
el
sector
aprobadas por el Congreso durante el período que nos ocupa.
Conjuntamente
con
otras
normas
legales
aprobadas y la reglamentación de otras (la Ley de
Adecuación de Tierras, en particular), completó de forma muy adecuada los instrumentos de política puestos en marcha, los cuales conformaron el nuevo marco de política sectorial. A describir los principales aspectos del Plan de Reactivación y de la Ley Agraria está dedicado este capítulo. EL CORTO PLAZO: RECUPERACIÓN DE LA RENTABILIDAD Y LA CONFIANZA La recuperación de la deteriorada rentabilidad de las actividades agropecuarias sólo podía lograrse, en breve tiempo, incidiendo sobre las dos variables que la determinan: los precios y los costos de producción. No obstante, no existía una acción única que permitiera resolver el problema, sino que era necesario
ejecutar
un
conjunto
de
acciones
que
contribuyera a elevar los primeros y a abaratar los segundos. No se deseaba, además, generar grandes diferencias entre las cotizaciones internas y las internacionales de los bienes del agro, pues ello, aunque
podría
mejorar
de
manera
inmediata
la
rentabilidad, en poco tiempo crearía un problema más
grave que el que se estaba enfrentando, al provocar flujos
masivos,
productos
legales
agrícolas
o
hacia
de el
contrabando,
mercado
de
colombiano
provenientes de países vecinos, o incluso de algunos no tan cercanos, alentados por dicho diferencial. De manera que no era suficiente, ni aconsejable, recurrir al expediente de incrementar significativamente los precios a los que compraba el gobierno y aumentar enormemente tales compras, sino que se debía buscar que, de manera moderada y selectiva, las cotizaciones domésticas
subieran,
estimuladas
por
diversas
medidas gubernamentales, al tiempo que los costos de producción disminuían. Mejoramiento de los precios al productor Con el fin de mejorar los precios percibidos por los productores rurales se diseñaron y pusieron en marcha una serie de medidas, algunas de las cuales se enmarcaban en los tradicionales instrumentos de política, y otras constituían herramientas nuevas, diseñadas como parte de la nueva política sectorial.
Dentro de las primeras, decretó un reajuste adicional en los precios mínimos de garantía
2
para fríjol, maíz
blanco, maíz amarillo, sorgo, arroz y soya, con lo cual su incremento anual se situó, en todos los casos, cercano a la inflación de dicho año. Más aún, para productos
que
particularmente
se
encontraban
crítica,
incluidos
en
una
algunos
situación en
que
tradicionalmente no había intervenido el IDEMA, se fijaron precios de intervención, superiores a los mínimos de garantía —arroz, algodón y capullo de seda—, se suscribieron convenios con mandatos de compra para su adquisición y procesamiento a precios preestablecidos —leche—, o se determinó la compra por parte del Instituto del producto procesado — empaques de fique—. Estas decisiones fortalecieron nuevamente al IDEMA como agente de comercialización interna y se tradujeron, por lo tanto, en un aumento de las compras de dicho Instituto (Véase Cuadro 4.1). Esta intervención se consideró necesaria, tanto por las
condiciones críticas que atravesaba la agricultura como por las fallas de mercado analizadas en el capítulo
anterior.
De
manera
complementaria,
el
Ministerio propició la prórroga de los convenios de absorción del trigo y la cebada y la posibilidad de suscribir convenios similares para otros productos cuando se considerara necesaria, decisión que sólo se desarrollaría en forma plena a comienzos de la Administración Samper (ver, al respecto, el capítulo noveno). No obstante, al tiempo que se hacía un uso activo de estos viejos mecanismos de la política sectorial, en la Ley Agraria se diseñaron nuevos instrumentos
que permiten realizar una intervención
más ágil, oportuna y eficiente, sin una intervención directa del IDEMA en el mercado de físicos
3
.
La Ley 101 definió, en primer término, los elementos que se deben considerar al fijar, cada semestre, los precios mínimos de garantía, con base en el cambio metodológico que ya había hecho el ministerio
y
que
había
contribuido
a
que
se
presentaran
mayores
incrementos
en
ellos
—las
cotizaciones internacionales, el margen de protección otorgado
por
el
régimen
arancelario,
los
costos
portuarios y los costos de almacenamiento de las cosechas nacionales. Adicionalmente, Ministerio,
dos
nuevos
creó,
a
sugerencia
mecanismos
que
del
pueden
contribuir a la recuperación de los precios percibidos por los agricultores colombianos sin necesidad de que el Estado intervenga en la compra de las cosechas. En efecto, la Ley estableció que cuando los precios mínimos de garantía, o los de intervención, sean superiores a los del mercado, el IDEMA deberá, adquirir las cosechas a esos precios, o pagar a los productores
una
compensación
equivalente
a
la
diferencia entre ambos. Esta última modalidad — existente en otros países— permite al Instituto facilitar,
a
través
de
un
subsidio
directo,
las
transacciones entre agricultores y transforma. Edores de las materias primas agrícolas cuando no se han
puesto de acuerdo en los precios, haciendo que los precios fijados por la entidad actúen efectivamente como mínimos del mercado. De esta manera, se abarata la intermediación, se disminuyen las compras directas del IDEMA y se garantizan remuneraciones mínimas a los productores. En 1994 y fue utilizada por vez primera por el Instituto para contribuir a la venta de las cosechas de los productores del Ariari, afectados por la caída de un puente que aisló la región
4
.
La otra disposición que obra en igual dirección es la autorización, otorgada por la Ley Agraria, para que los fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios de exportación
5
pudieran actuar en el
mercado interno. Estos fondos, con los dineros del capital semilla aportados por el Estado y de las
retenciones
efectuadas
en
las
épocas
de
altos
precios, incrementan con unas compensaciones los precios
de
mercado
en
períodos
de
baja.
Así,
estabilizan parcialmente los precios recibidos por los
productores de bienes agrícolas que registran fuertes fluctuaciones de sus cotizaciones, sin que medie la compra estatal de sus cosechas, y contribuyen a su venta a precios no muy ruinosos cuando ellas se hallan deprimidas.
El
que
existía
para
el
cacao
de
exportación impidió la quiebra generalizada de los cultivadores en una de las peores coyunturas del mercado internacional. Y el que se creó para el algodón
con
cualquier
destino,
aprovechando
la
disposición de la Ley Agraria mencionada, contribuyó, conjuntamente con la intervención del IDEMA en el mercado de la fibra, a aliviar la crisis de este renglón productivo afectado por una drástica caída de su precio externo. Hacia el futuro, el Fondo de Estabilización de Precios del Algodón contribuirá a suavizar los fuertes ciclos de bonanza y depresión que ha experimentado la fibra en las últimas décadas.
CUADRO 4.1: COMPRAS ANUALES DEL IDEMA EN TERMINOS DE PRODUCTO SECO
En
algunas
ocasiones
se
requiere
de
la
intervención gubernamental en la comercialización de las cosechas. Por ejemplo, cuando existe en el mercado
interno
determinado anotadas
de
bien
un
pequeño
que,
la
excedente
por
actividad
las
de
un
características
agropecuaria,
está
deprimiendo considerablemente el precio doméstico, y que no es posible exportarlo por el nivel de las cotizaciones externas. Para conjurar tal eventualidad, la citada ley autorizó al IDEMA a exportar a pérdida esos excedentes. Con esta norma se completaron los instrumentos de política sectorial establecidos para reducir el impacto negativo de los ciclos de bajos precios sobre la producción agropecuaria nacional. A las decisiones anteriores se sumaron varias medidas de comercio exterior orientadas a combatir las prácticas de competencia desleal y a perfeccionar los
instrumentos
de
protección
de
la
producción
doméstica, las cuales debían coadyuvar a la tarea de
recuperar los precios internos de los bajos niveles que ostentaban. Fue así como el Consejo Superior de Comercio Exterior adoptó, a solicitud del Ministerio de
Agricultura,
precios
oficiales
mínimos
de
importación para sesenta posiciones arancelarias en las que se presentaba evidencia de subfacturación de las importaciones, elevó el arancel al fríjol, producto muy sensible de la economía campesina, e introdujo modificaciones al sistema de franjas de precios, de tal manera que se pudiera expresar el sobrearancel para los productos sustitutos y derivados en términos advalorem,
y
no
específicos,
de
forma
que
se
ofreciera una protección más razonable y coherente a toda
la
cadena
agroindustrial
y
se
evitara
la
preferencia que se estaba presentando a importar bienes procesados o semi elaborados por el menor arancel que debían de sufragar. A través de un cambio
en
el
precio
Ministerio
elevó,
producción
de
de
además,
leche,
referencia la
utilizado,
protección
captando,
a
través
a
el la del
sobrearancel que genera el sistema de franjas, todo
el subsidio que los países más desarrollados conceden a dicho producto. Por su parte, en octubre de 1992, el Consejo
Superior
de
Comercio
Exterior
había
adoptado una nueva franja para maíz y sorgo que elevaba la protección a la producción interna de estos cereales. durante
Como 1993
consecuencia se
aumentaron
de
estas
los
medidas,
márgenes
de
protección para varios productos agropecuarios (Véase Cuadro 4.2). También en el seno del Consejo se sentaron las bases para la creación de un régimen general de salvaguardia
que
amparara
las
actividades
agropecuarias en aquellos casos en los que exista amenaza de perjuicio para la producción nacional y en los que dicho perjuicio efectivamente ocurra
6
. Esta
normatividad fue usada por primera vez en junio de 1994 contra las importaciones de arroz vietnamita, cuyos bajos precios respondían a subsidios implícitos en el sistema económico prevaleciente en ese país. Con anterioridad a la expedición de esta norma, había
sido necesario trasladar al régimen de licencia previa cuatro
posiciones
arancelarias
correspondientes
a
trozos de pollo y aves y catorce de leche. En el segundo caso, que se hizo de manera temporal, tal decisión equivalía a la aplicación de medidas de salvaguardia afectada
para por
la
una
producción
lechera
sobreproducción
nacional
estacional,
ocasionada, parcialmente, por importaciones mayores de
las
normales.
No
fue
esta
la
consideración
utilizada en el caso de los trozos de pollo, a los cuales se les otorgó el tratamiento de segundas o
saldos
7
, debido a que sus cuartos traseros son
vendidos en el exterior a bajos precios por los Estados Unidos, dado el escaso consumo que registran en su mercado interno. Según veremos en el capítulo siguiente, el régimen andino de franjas de precios habría de adoptar un mecanismo similar al de la leche para captar, a través del sobrearancel, la diferencia entre los precios del pollo entero y los trozos de pollo, corrigiendo, así, por la vía arancelaria, la competencia desleal generada por los segundos.
CUADRO 4.2: ARANCEL TOTAL PARA ALGUNOS PRODUCTOS AGROPECUARIOS La contribución de la Ley Agraria en esta materia fue importante, ya que reiteró el trabajo que venía adelantando el Ministerio de Agricultura. En ella se señalaba que se debían crear mecanismos de protección para el sector que permitan establecer, entre
otras
precios
medidas,
de
arancelarias
referencia para
derechos y
neutralizar
compensatorios,
restricciones los
subsidios
paraque
distorsionan los precios, y que se debía diseñar un régimen de salvaguardia que proteja la producción nacional frente a incrementos considerables en las importaciones o a caídas significativas de los precios internacionales. En el caso del café, entre agosto de 1993 y comienzos de junio de 1994, es decir, antes de las heladas brasileñas que generaron un fuerte aumento de los precios internacionales, los precios internos se incrementaron en cuatro ocasiones, para un total del 54.6%. Estos aumentos tuvieron como sustento la
reactivación de los precios internacionales, apuntalada en parte en las acciones de los países productores, liderados por Colombia, a través de retenciones del grano
asociadas
cotizaciones
a
objetivos
internacionales.
explícitos Cabe
de
sus
resaltar,
sin
embargo, que las finanzas cafeteras se mantuvieron en déficit durante este período, lo que indica que estos reajustes representaron también un esfuerzo consciente del Comité Nacional de Cafeteros de recuperar
la
menguada
rentabilidad
de
los
productores; de hecho, en varias ocasiones, las alzas internas antecedieron a las externas, en un claro intento del Comité de trasladar por anticipado a los productores las alzas esperadas en las cotizaciones internacionales.
Por
su
parte,
ante
las
heladas
brasileñas, el 18 de julio de 1994 se estableció un sistema por medio del cual el precio estaría sujeto a las oscilaciones de las cotizaciones internacionales, manteniendo como piso el precio de $142.000 por carga establecido con anterioridad. Este sistema permitió
una
recuperación
rápida
de
los
precios
internos en los meses siguientes, que se comenzó a debilitar en los últimos meses del año debido a la baja de los precios internacionales. En cualquier caso, a fines de 1994, el precio interno al productor era un 111% superior al promedio de 1993. Como elementos complementarios de la reactivación del precio interno, el Ministerio de Agricultura incluyó a las zonas afectadas por la broca del café en el programa de emergencia para la generación de empleo, del cual se habla más adelante, se abrieron nuevas líneas de crédito de FINAGRO para la renovación de cafetales y
se
trataron
de
articular
los
programas
de
diversificación impulsados por la Federación Nacional de Cafeteros con las políticas del Ministerio de Agricultura. Para el mejoramiento de los precios percibidos
por
los
productores
de
otros
bienes
agrícolas de exportación había menos opciones de política sectorial. Fuera de explorar la factibilidad de crear fondos de estabilización para productos que aún no contaran con ellos, el Ministerio de Agricultura solicitó al Gobierno Nacional mantener el CERT para
las exportaciones agropecuarias, y racionalizar su asignación, pedido que fue aceptado, a pesar de la decisión
que
se
había
tomado
previamente
de
sustituirlo por un sistema de devolución de impuestos indirectos
8
. Además, participó activamente en las
negociaciones
internacionales
y
en
las
gestiones
orientadas a conseguir mejores condiciones de acceso a los mercados externos para los bienes del sector. Este tópico, por su trascendental importancia, en especial en un modelo de internacionalización de la economía,
se
aborda
en
detalle
en
el
siguiente
capítulo de esta obra. Reducción de costos Alternativas para reducir de manera rápida los costos de producción agropecuarios no había muchas, en particular si se tiene en cuenta que ya a finales de los ochentas esta estrategia había sido central en la política sectorial y que las reducciones de los costos de insumos y maquinaria generadas por la apertura y la revaluación se había agotado en gran medida sin
aumentar la rentabilidad de los productores, debido a la
caída
más
severa
que
experimentaron
simultáneamente los precios internos reales en la 9
mayoría de los productos principales
actividades
que
disminución
significativa
y
. Por otra parte, las contribuyen permanente
de
a
una dichos
costos no reportan resultados en un plazo breve, sino que hacen parte de las estrategias tendientes a mejorar la competitividad sectorial, elemento que hizo parte del componente de mediano plazo del Plan de Reactivación. No obstante, el Ministerio identificó algunas acciones, dentro de las cuales se destacaba un
plan
existentes
para que
difundir no
masivamente
habían
sido
tecnologías
suficientemente
adoptadas por los productores. El lanzamiento del Plan de Choque Tecnológico, como se le denominó, se llevó a cabo en el mes de julio de 1993 y tuvo una duración inicial de un año. Gracias a él se aspiraba a que los productores que adoptaran las tecnologías transferidas redujeran en promedio en 20% sus costos de producción, según estimativos del ICA. En
desarrollo de este plan se realizaron numerosos días de campo en distintas zonas del país, se organizaron cientos de conferencias y se elaboraron diversos folletos y manuales. También con el objetivo de reducir los costos que gravaban al sector agropecuario se adoptaron medidas tributarias y arancelarias importantes. Se redujeron los impuestos a la importación de los plaguicidas y de sus
principios activos, previa la
celebración de un acuerdo con la industria de que tal rebaja
sería
productores
transferida del
agro
a
debían
los
precios
sufragar
que
por
los
estos
insumos. Para supervisar el cumplimiento de este compromiso se estableció un comité con los gremios más representativos del sector. Al rebajar en tres puntos la tasa de interés del crédito de fomento para medianos normas
y que
grandes imponían
productores, una
derogando
contribución
para
las la
asistencia técnica obligatoria, la ley que creó el seguro agropecuario, la 69 de 1993, contribuyó
igualmente al propósito de reducir los costos de las actividades agropecuarias
10
. Así mismo, se eliminó la
retención en la fuente para transacciones inferiores a $390.000 y para las que se efectuaron a través de la Bolsa
Nacional
redujo
para
Agropecuaria; las
restantes
posteriormente ventas
de
se
bienes
agropecuarios del 3 al 1.5%. La Ley 101 de 1993, por su parte, concedió autorización al Gobierno Nacional para eximir del IVA a
los
servicios
intermedios
de
la
producción
agropecuaria, de la adecuación de tierras y de la comercialización, la cual fue reglamentada por el Decreto 621 de marzo de 1994. Con esta decisión se dio cumplimiento a uno de los puntos comprendidos en el Plan de Reactivación, desde su versión inicial, y que no había podido concretarse por falta del instrumento legal para llevarlo a cabo. La Ley Agraria consagró, de
la
misma
forma,
disposiciones
relativas
al
tratamiento preferencial que requiere el agro para adecuarse a la internacionalización de la economía,
algunas de las cuales deberían contribuir a reducir costos y a restituir la rentabilidad sectorial. Tal es el
caso
de
establecimiento productores, eléctrica
y
los de tarifas
artículos subsidios
que
permiten
directos
preferenciales
condiciones
especiales
de
a
el los
energía para
la
determinación del ajuste anual del avalúo catastral en los predios rurales. Medidas crediticias Para lograr la reactivación del sector no bastaba con restaurar la rentabilidad y la confianza de los productores en su quehacer. Se requería, asimismo, facilitar el acceso de los productores al capital de trabajo, ya que muchos de ellos durante la crisis habían incumplido el pago de sus obligaciones bancarias, por lo que perdieron toda posibilidad de recurrir al crédito institucional. Mucho menos podían pensar en que sus propios recursos, menguados por la crisis, les permitirían contar con el capital de trabajo necesario para reactivar su proceso productivo. La
misma situación difícil por la que venía atravesando la Caja Agraria y el aumento de su cartera vencida habían contribuido a agudizar dicho problema, pues la notoria disminución de su actividad y de su capacidad para
otorgar
insolvencia
préstamos
de
no
había
pocos
coadyuvado
productores
a
que
la se
encontraban ya en una posición financiera delicada. Por esa razón, entre otras
11
, el saneamiento
financiero y la capitalización de la Caja Agraria constituyeron prioridad impostergable del trabajo del equipo directivo del Ministerio. Para lograr este propósito, a la capitalización por $24.060 millones que se había llevado a cabo en diciembre de 1992, se agregaron un año después nuevos recursos de capital por $ 89.740 millones, que se hicieron mediante la transferencia de acciones de BANCOLDEX, $7.854 millones en mayo de 1994, correspondientes a la capitalización Superintendencia
de
multas Bancaria,
impuestas y
$30.000
por
la
millones
adicionales apropiados en el presupuesto de 1994.
Adicionalmente, la Nación asumió temporalmente el costo del pasivo pensional de la institución, para lo cual se apropiaron $40.000 millones adicionales en el presupuesto de 1994. A estas operaciones de apoyo se
sumo
un
descentralización
programa de
la
de
modernización
entidad,
que
incluyó
y la
sistematización general de sus labores, el desarrollo de instrumentos de operación y de control más efectivos, el fortalecimiento de sus regionales y el montaje de setenta y cuatro unidades de operación y control, a las cuales se les delegaron las tareas contables y administrativas
12
. Con todas estas
acciones se buscaba que la Caja, antes que un obstáculo, fuera un pivote del dinámico desempeño del sector, al facilitar la ampliación de la cobertura del crédito y el acceso a él. Asimismo, con el objeto de permitir el arreglo de la situación de los numerosos productores con deudas vencidas, se puso en marcha un ambicioso plan de
refinanciaciones.
En
él
se
incluyeron
la
profundización del programa de reestructuraciones previsto por la Ley 34 de 1993, al ampliar su cobertura a doce productos y extender los plazos para
acogerse
al
programa
y
para
cancelar
los
créditos; las realizadas por la Caja en condiciones más favorables que las de la citada ley, en lo que se conoció como el plan de choque de recuperación de cartera; y las que beneficiaron a los productores cafeteros dentro del programa adelantado por el Fondo Nacional del Café y la Caja Agraria. De manera puntual, la Caja llevó a cabo procesos de refinanciación en condiciones excepcionales e algunas regiones donde las condiciones que enfrentaban los productores se consideraron particularmente críticas (algunos municipios del Tolima y el Huila). Las líneas establecidas por el IFI y BANCOLDEX para las Comercializadoras de banano, que se encontraban en una
dramática
situación
de
iliquidez
por
las
dificultades afrontadas en los mercados externos, completaron
las
acciones
relacionadas
con
el
saneamiento y el fortalecimiento de la capacidad
crediticia del sector. El resultado de dicho plan fue la refinanciación de $ 266.000 millones de deudas de productores —incluidos los cafeteros— y poco más de $ 20.00 millones de las comercializadoras bananeras (Véase Cuadro 4.3). La
refinanciación
de
las
deudas
vencidas
enfrentaba un escollo: la falta de garantías de los productores par acceder a préstamos nuevos, con los cuales pudieran adelantar el proceso productivo y pagar las deudas, por cuanto sus garantías quedaban comprometidas en los créditos refinanciados. La Ley Agraria estableció disposiciones que contribuyen a resolver dicho círculo vicioso, al autorizar al Fondo Agropecuario de Garantías para que aval los créditos refinanciados, de manera que se liberen las garantías de los agricultores para que ellos puedan accede a nuevos
préstamos.
programa
de
Además,
refinanciaciones
estableció en
un
condiciones
nuevo aún
mejores que las del plan de choque de la Caja (diez años de plazo, tres de gracia, a la tasa de interés
inicialmente pactada y con condonación obligatoria de los intereses penales) y un específico para refinanciar a los usuarios de la reforma agraria que se hallaran vencidos en los créditos de producción que les hubiera otorgado el INCORA con sus recursos propios. CUADRO 4.3: REFINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO SEGÚN INTERMEDIARIO ___________ 1. Ver Ocampo (1993b), Cap. II.(Regresar) 2. El incremento adicional de los precios mínimos de garantía fue adoptado mediante la resolución número 248 del 20 de abril de 1993.(Regresar) 3. Algunos de los nuevos instrumentos creados por la ley, en especial el Fondo EMPRENDER, serán objeto de atención más adelante.(Regresar) 4. Con anterioridad a la expedición de la Ley Agraria se intentó utilizar un procedimiento como el descrito para facilitar la comercialización de la cosecha de algodón, pero legalmente no era posible. En consecuencia, el IDEMA debió comprar la fibra de algodón a un determinado precio a los agricultores y venderla a los industriales a un precio inferior, el cual era el máximo que ellos estaban dispuestos a pagar por el producto. Esta fue la única manera de poder
ayudar a los agricultores para que recibieran un precio que no fuera ruinoso.(Regresar) 5. Estos fondos estaban regulados previamente por el Decreto 1226 de 1989, pero sólo eran aplicables a las exportaciones de los productos respectivos.(Regresar) 6. El Decreto de salvaguardia, el 809 del 21 de abril de 1994, estableció la amenaza de perjuicio como causal para invocarla únicamente para los bienes agropecuarios. En los demás sectores económicos, solamente se puede invocar la salvaguardia en casos de perjuicio demostrado a la producción nacional.(Regresar)
7. Cabe recordar que, desde el Decreto-Ley 444 de 1967, el régimen de comercio exterior colombiano ha reservado la licencia previa para los bienes usados, segundas y saldos.(Regresar) 8. De hecho, la decisión de no llevar a cabo dicha sustitución para los productos agrícolas llevaría a la decisión posterior del gobierno de aplazar la adopción del sistema de devolución de impuestos indirectos.(Regresar) 9. Sobre el primero de estos períodos, ver Perry (1990); sobre el segundo, ver las consideraciones contenidas en el capítulo segundo de esta obra.(Regresar)
10. Esta medida fue ampliamente controvertida pues, si bien nadie dudaba del efecto que tendría en abaratar el costo del crédito, diversas personas la criticaban argumentando que debilitaría la tecnificación dei sector. El Ministerio, por su parte, consideraba que la manera de fomentar la utilización de la asistencia técnica no era haciéndola obligatoria, sino con el mejoramiento de su calidad y con el apoyo que se le brindara a través del sistema nacional que se montó para ello, del cual se habla más adelante. Más aún, la obligatoriedad de su utilización se consideraba contraproducente, tal y como lo había sido la de uso de otros insumos (v.gr., agroquímicos atados a la concesión de crédito), por cuanto no contribuye a incrementar su uso, la asocia a una imposición onerosa del Estado y no a un elementos indispensable para mejorar la competitividad y la rentabilidad de los productores, atenta contra la calidad en su prestación e, incluso, propicia la creación de prácticas indebidas en la profesión.(Regresar) 11. Sin lugar a dudas, la importancia concedida a este tema tuvo que ver con muchos factores, entre los que se cuenta, en lugar principalísimo, que la mayoría de los pequeños productores agropecuarios y del conjunto de productores ubicados en zonas marginales no tienen acceso a ninguna otra fuente de crédito institucional. Hoy, al parecer, ya nadie duda de la importancia que tiene para el agro y para el desarrollo rural mantener una Caja Agraria activa y
moderna, aunque se considere necesario modificar y complementar diversos aspectos de su funcionamiento y de la política crediticia para el sector. Algunos analistas, incluso, consideran ésta como una de las principales enseñanzas de la crisis (Jaramillo, 1994).(Regresar) 12. Para un análisis detallado de las medidas de recuperación de la Caja Agraria, ver Tobón (1994).(Regresar)
Aunque las medidas mencionadas facilitaron la normalización numerosos
de
las
productores,
condiciones el
peso
crediticias de
los
a
pasivos
acumulados durante el período de crisis siguió siendo un lastre para la reactivación sectorial. De hecho, muchos deudores, especialmente de la Caja Agraria, no se acogieron a los diferentes mecanismos de refinanciación
que
se
diseñaron.
Dadas
las
regulaciones cada vez más estrictas sobre provisión
de
cartera
de
las
entidades
financieras,
el
mantenimiento de una cartera vencida elevada y el peso de los pasivos pensionales impidieron que la recuperación de las captaciones y de los márgenes financieros
y
la
reducción
administrativos
de
la
entidad
de
los se
gastos
reflejaran
plenamente sobre sus estados financieros (ver, al respecto, el Cuadro 2.4 del capítulo segundo). Ello llevaría a la nueva Administración a adoptar medidas de refinanciación aún más radicales en 1995 y a capitalizar de nuevo a la entidad. Aún más importante, el cúmulo de decisiones en materia crediticia poco avanzó en el terreno de ampliar la cobertura del crédito institucional a un mayor número de te pequeños productores. Aunque se fortaleció el Fondo Agropecuario de Garantías y se discutió extensamente la posibilidad de fomentar en forma agresiva la participación de las cooperativas de ahorro
y
crédito
y
otras
entidades
del
sector
solidario en la financiación sectorial, el despegue al
del primero siguió siendo lento y poco se avanzó en el segundo por limitaciones legales, en especial por la incapacidad legal de las entidades mencionadas para acceder directamente a los recursos de redescuento de FINAGRO. Este tema ha sido posteriormente objeto
de
algunas
iniciativas
gubernamentales
y
parlamentarias y es, sin lugar a dudas, uno de los principales problemas a resolver en el futuro cercano por parte de los responsables de la política sectorial 13
. Programas específicos para productos críticos Los efectos de la crisis se manifestaron con
mayor virul encia en algunos renglones agropecuarios, razón por la es cual, en el marco del Plan de Reactivación, se diseñaron y ejecutaron programas particulares, con medidas puntuales específicas, para contribuir a su rescate. Tal vez el producto más afectado por el duro trance que vivió el sector fue el algodón. En el feraz valle del Cesar, otrora escenario de la fabulosa bonanza del oro blanco, como se le
motejó, las tierras algodoneras quedaron desocupadas o, cuando mucho, dedicadas a ganadería extensiva. Otros
departamentos
sufrieron
rigores
similares,
aunque no tan dramáticos. En su apoyo se puso en marcha
un
programa
que
gubernamental de las socas
incluyó 14
la
destrucción
; el establecimiento de
líneas especiales de crédito para pozos profundos, que comprendían un subsidio equivalente al 30% del valor del pozo y la garantía del FAG para quienes ya las tuvieran comprometidas
15
la intervención del IDEMA
en la comercialización de las cosechas de la fibra, y la
puesta
en
funcionamiento
del
Fondo
de
Estabilización de Precios del Algodón, cuya cobertura se amplió al mercado interno. En el caso del arroz, otro de los cultivos duramente afectados por la crisis, se promovieron sucesivos acuerdos entre el Ministerio, Fedearroz, y los industriales para el manejo de las cosechas, los cuales incluían la fijación de precios mínimos de intervención y el establecimiento de cupos para las
compras de arroz blanco del IDEMA, y se celebró un convenio con Venezuela para el adecuado manejo del comercio binacional de este producto
16
.
La morera-seda fue objeto de un plan de salvamento
global,
del
cual
hicieron
parte
la
capitalización de Cocosilk y el aporte de nuevos recursos por parte del IFI a esta empresa, única compradora
del
capullo;
la
refinanciación
de
las
deudas de los productores; la intervención temporal del IDEMA en este mercado; la participación del Plan Nacional de Rehabilitación en la financiación de la extensión técnica en el Cauca y en Risaralda, y el combate a los problemas fitosanitarios existentes en este subsector. El sector tabacalero atravesaba una profunda crisis. Al problema recurrente de la disminución de la demanda ocasionado
interna por
y
externa
cambios
en
por los
tabaco hábitos
negro, de
los
fumadores, se agregaba el enorme incremento del contrabando de cigarrillos, que había llevado a las
compañías colombianas a reducir sus compras y que, de continuar, las iba a poner a las puertas de un cierre d sus operaciones. Cigarrillos de todas las marcas y las procedencias, en especial venezolanos, se habían tomado más de la mitad del mercado doméstico, mientras los nacionales perdían terreno agobiados por una carga impositiva de 124%, que determinaba
que
tuvieran
precios
al
público
no
competitivos. Con el fin de resolver esta dificultad, la Ley Agraria concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos y para crear el Fondo de Compensación, cuyo objetivo era neutralizar los efectos que esa revisión pudiera tener sobre las finanzas
departamentales
17
.
Tras
una
ardua
negociación entre los gobiernos nacional y seccionales, que incluyó a la industria de cigarrillos, finalmente se llegó a un acuerdo para reglamentar esta disposición, rebajar los impuestos al 45% y aliviar, así, la delicada situación de los cultivadores de la hoja. Desafortunadamente,
esta
rebaja
fue
declarada
inexequible por la Corte Constitucional a mediados de 1995, por lo cual deberá ser objeto de una nueva ley. Otro
producto
cultivado
por
indígenas
y
campesinos de regiones muy pobres, que sufría una severa crisis, era el fique. El desarrollo del mercadeo a granel, la creciente utilización de empaques de polipropileno
y
la
competencia
de
fibras
duras
importadas, venían agudizando las dificultades de este cultivo, ya afectado por problemas tecnológicos, fitosanitarios y de pobreza de suelos y aguas en las zonas productoras. La reciente tendencia a revitalizar su uso por razones
ecológicas no había logrado
contrarrestar la caída en su consumo. La Ley Agraria consagró un mecanismo orientado a promoverlo, al establecer
que
quienes
no
empleen
empaques
elaborados con este producto en el porcentaje que determine el Ministerio de Agricultura, no podrán acceder a ciertos beneficios fiscales. Además, el IDEMA inició la adquisición de un millón cien mil empaques de fique para sustituir los costales con
algún grado deterioro, con el fin de coadyuvar a superar la negativa coyuntura del mercado. Obviamente que productos como el tabaco negro y fique requieren de soluciones mucho más completas, complejas y de largo plazo, las cuales son el objeto del
programa
de
modernización
y
diversificación
diseñado algunos productos de economía campesina por el Ministerio de Agricultura, cuya descripción se hace en el sexto de este escrito. El inicio de la reactivación sectorial Las medidas anteriores sentaron las bases para que el agro empezara a mostrar signos positivos. Pese a la fuerte caída de la producción cafetera, el Producto
Interno
Bruto
sectorial
experimentó
un
crecimiento del 2.7% en 1993. Si se excluye el grano, el PIB agropecuario se incrementó en un 5.7%, el segundo mayor aumento de los últimos diez años. La
agricultura
no
cafetera
creció
en
un
3.3%,
mientras el subsector pecuario lo hizo en un 7.9%. El valor de la producción agrícola no cafetera aumentó
en
2.2%
—1.8%
los
transitorios
y
2.4%
los
permanentes— y la superficie cosechada detuvo su tendencia descendente (Véanse Cuadro 4.4 y Gráfico 2.3 del Capítulo 2). Excepto el algodón, el arroz y el sorgo, los demás cultivos transitorios expandieron sus áreas cultivadas en 1993. Todos los cultivos perennes también
incrementaron
sus
superficies,
con
la
excepción de arracacha y ñame, que registraron contracciones moderadas. En 1994, por su parte, la superficie cultivada con transitorios aumentó en un 1.1%, el primer incremento
después
de
tres
años
seguidos
de
contracción. Por segundo año consecutivo, el valor de la producción de los dos grupos de productos de la agricultura no cafetera registró un incremento: 1.1% en el caso de los transitorios y 3.4% en el de los permanentes. En su conjunto, el sector agropecuario no cafetero creció un 3.7%, tasa que, aunque inferior a la de 1993, supera el promedio de las dos últimas décadas. Debido a la contracción de la producción
cafetera, el resultado global del sector fue, sin embargo, mucho más modesto (un crecimiento del 1.9%). Vale la pena resaltar que este incremento de la producción
coincidió
con
una
recuperación
de
la
menguada rentabilidad de la agricultura no cafetera, especialmente de cultivos semestrales. En efecto, gracias
a
las
medidas
de
política
y
a
otras
circunstancias, tales como el mejoramiento de los precios
internacionales
y
el
más
normal
comportamiento de las lluvias, la rentabilidad de una gran parte de los renglones de la producción sectorial se incrementó en 1993 y 1994. En el primero de estos años aumentó la rentabilidad de todos los cultivos transitorios, excepto arroz y algodón, que continuaron su descenso. Especialmente significativo fue el incremento en la rentabilidad de los cultivos transitorios importables. En los permanentes continuó aumentando la del azúcar y se logró una recuperación de la del tabaco negro, la palma africana y el
plátano. En 1994 se mantuvo la tendencia a la recuperación
de
la
rentabilidad
de
los
cultivos
transitorios. En especial se mantuvo, con una pequeña pérdida, la que se había logrado en los importables y se inició la de los exportables en crisis (arroz y, más tímidamente, algodón). En el de los permanentes, la historia
fue
un
tanto
más
compleja,
pues
la
recuperación de la rentabilidad del cacao coincidió con la reversión de las ganancias que se habían logrado en otros cultivos en 1993 (ver, al respecto, el Cuadro 2.1 y el Gráfico 2.5 del capítulo segundo). Gracias a la recuperación de los precios, la rentabilidad de la caficultura también se recuperó parcialmente
en
el
año
cafetero
1993/94.
Sin
embargo, la caída en la productividad, generada por la rápida extensión de la broca y la reducción de los cuidados culturales durante los años anteriores, se tradujo en un aumento significativo en los costos reales, que impidió que el aumento de los precios se tradujese en un incremento firme de la rentabilidad.
CUADRO 4.4: COMPORTAMIENTO DE LAS PRINCIPALES VARIALBLES SECTORIALES La recuperación estuvo acompañada de un aumento en los niveles de inversión. Este proceso estuvo jalonado por el aumento en las importaciones de maquinaria y las mayores inversiones, públicas y privadas,
en adecuación
inversiones
en
nuevas
de
tierras,
plantaciones
ya de
que
las
cultivos
permanentes se redujeron. Por el contrario, aunque la información disponible es incompleta, hay evidencia de que el consumo de fertilizantes se mantuvo en niveles bajos y que en algunos casos —el más notorio de los cuales es el del arroz—, la recuperación de las siembras coincidió con una reducción en el uso de semillas mejoradas, lo cual afectó los rendimientos por hectárea. Conviene resaltar que la evolución de la tasa de cambio real no apoyó el proceso de reactivación. En efecto,
pese
a
las
medidas
de
protección,
las
importaciones
siguieron
creciendo
hasta
1994,
particularmente en el caso de los cereales. No obstante, gracias al dinamismo de algunos renglones de exportación, el ritmo de deterioro de la balanza comercial agropecuaria no cafetera se redujo en dicho año —cuando arrojó un superávit de US$ 517 contra US$
559
millones
en 1993—,
en
tanto
que
la
recuperación de los precios del café permitió una mejoría de dicha balanza para el conjunto del sector (Véase Cuadro 4.4). Por último, es necesario anotar que, aunque el empleo rural se redujo en 1993, lo hizo a un ritmo muy
inferior
al
de
1992
y
se
concentró
exclusivamente en la región central. En 1994, el empleo rural aumentó un 1.4%, equivalente a cerca de 80.000 empleos, colocándose, así, por encima de los niveles alcanzados en 1992. Este proceso coincidió, además,
con
un
aumento
real
de
los
jornales
agropecuarios, por primera vez en varios años. Sin embargo, en las regiones Central y, especialmente,
Atlántica, los niveles de empleo siguieron siendo inferiores a los de 1992. Además, la tasa de desempleo abierta aumentó tanto en 1993 como en 1994, colocándose en este último año en el 5.6%. Ello indica que el aumento del empleo coincidió en 1994 con una recuperación de la tasa de participación laboral, que había disminuido apreciablemente en los dos años anteriores (Véanse Cuadros 4.4 y 2.7 del Capítulo 2). Así las cosas, para 1994 se habían logrado avances importantes en el camino de la reactivación. Sin duda se mantenían problemas muy importantes: tanto el empleo como las áreas sembradas seguían siendo inferiores a los característicos antes de la crisis; la rentabilidad de algunos cultivos, incluido el café, seguía siendo baja; faltaba bastante camino por recorrer en materia de reconvertir la agricultura colombiana
para
adaptarla
plenamente
al
nuevo
contexto de apertura; y sobrevivía el lastre del sobre endeudamiento heredado de los años de la crisis. Sin
embargo, el sector ya había aumentado la producción por
dos
años
consecutivos
y
la
rentabilidad,
particularmente de los cultivos semestrales, los más afectados por la crisis, estaba en recuperación. Lo que es más importante, como lo ilustra el resto de esta obra, se había avanzado considerablemente en el diseño de una nueva política sectorial acorde con la nueva etapa que enfrenta la agricultura colombiana. CRECIMIENTO
SOSTENIDO
DEL
AGRO:
CAPITALIZACIÓN Y COMPETITIVIDAD Las medidas de corto plazo esbozadas, y la incipiente reactivación sectorial que ellas ayudaron a gestar, podían verse truncadas si no se ponía en marcha un conjunto de disposiciones que contribuyeran a consolidar las actividades agropecuarias y que propendieran política
por
trazada
su por
competitividad. el
Ministerio
Por
eso,
tenía
la
como
componente principalísimo el diseño y ejecución de programas y proyectos orientados a incidir en las variables claves que determinan la competitividad del
agro colombiano. Este esfuerzo, de largo aliento, constituía, en realidad, el núcleo central de la política sectorial. Aspiraba sentar las bases de estrategias tecnológicas,
de
adecuación
de
tierras,
de
comercialización, que permitieran, como se señaló en el
capítulo
precedente,
capitalizar
al
sector
y
promover su crecimiento sostenido, en un contexto de equidad, sostenibilidad y eficiencia. Fortalecimiento y reforma del sistema de generación y transferencia de tecnología Las transferencia
de
labores sus
de
investigación
resultados,
críticas
y
de
en
el
desempeño y en la competitividad sectoriales, venían afrontando innumerables problemas. Su concepción continuaba basándose, primordialmente, en la filosofía de
la
revolución
verde,
cuyo
modelo,
luego
de
importantes contribuciones al desarrollo agropecuario, afrontaba serias limitaciones. Los nuevos paradigmas de desarrollo tecnológico tenían, en cambio, incipiente presencia en el país. Su estructura institucional no se
adecuaba a los requerimientos del agro nacional, pues no existía una instancia apropiada de definición de política y de asignación de recursos públicos, y el ICA se había recargado de funciones y de tareas, se había centralizado y aislado de la sociedad rural a la que debía servir, se hallaba limitado por su carácter de entidad oficial, que tiene que regirse por las normas y los trámites burocráticos que les son propias, y ostentaba un inconveniente monopolio de la ejecución gubernamental de la investigación sectorial. Adicionalmente, el sistema que se había diseñado para la
transferencia
tecnológica
desde
finales
de
la
década anterior no despegaba. En consecuencia, la puesta en marcha de la reforma
a
las
concepciones
y
a
la
estructura
institucional de la investigación agropecuaria, que se había
formulado
modernización desarrollo
del
aprovechando
del
Estado
artículo
que 20
los
decretos
de
se
expidieron
en
transitorio
de
la
Constitución de 1991, y el impulso al funcionamiento
del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria (SINTAP), eran fundamentales dentro de la estrategia de mejoramiento de la competitividad sectorial. Con la reforma mencionada se aspiraba superar los problemas que afrontaba la generación de tecnología agropecuaria en el país, puesto que ella contemplaba la renovación de las concepciones que guiaban esta labor —adoptando una visión integral, que
tuviera
en
cuenta
los
diversos
componentes
biológicos, económicos, sociales y ambientales que conforman los sistemas productivos presentes en el agro colombiano— y de su organización institucional. Esto último lo hacía con el establecimiento de una instancia única, técnicamente capacitada para definir las prioridades de investigación y para asignar los recursos públicos destinados a esta actividad y con el montaje de un esquema ágil y competitivo para su ejecución. Gracias a la utilización de la novedosa legislación de ciencia y tecnología que se había expedido en el país en los albores del decenio del
noventa
18
, se fomentó la creación de entidades
mixtas que realizaran la tarea investigativa financiada por el Estado, las cuales debían competir por los recursos presupuestales, y asociar a productores y a universidades para hacer más relevantes los tópicos de investigación y fortalecer la capacidad regional de desarrollo tecnológico. Al basarse en disposiciones del derecho privado, se facilitaba, además, una labor investigativa más eficiente. La puesta en marcha de este nuevo sistema de generación
de
tecnología
diversas
dificultades,
prioridad
del
agropecuaria
cuya
Ministerio.
El
enfrentaba
solución
constituyó
fortalecimiento
del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuaria era fundamental para que pudiera actuar como la única instancia de definición de política
19
y de
asignación de recursos públicos para la investigación sectorial, por lo que el Ministerio propendió por cambios
en
su
forma
de
funcionamiento
que
le
permitieran cumplir técnica, estable y objetivamente
tal función. El despegue de CORPOICA —la principal entidad de investigación agropecuaria que surgió como resultado del proceso de reforma analizado— y de las demás corporaciones mixtas que se habían creado, o que estaban en proceso de creación, el traslado a ellas del personal y de los equipos e infraestructura requeridos que venían haciendo parte del ICA y, en especial,
la
delimitación
y
la
precisión
de
las
funciones y actividades que debería adelantar cada entidad
20
, indispensable para el buen funcionamiento
del nuevo esquema, ocuparon lugar prominente entre las preocupaciones y esfuerzos del Ministerio. Por su parte, la transferencia de la tecnología generada y de la adaptada en el país continuaba siendo un cuello de botella para el mejoramiento de la productividad
y
de
la
competitividad
sectoriales.
Desde mediados de los ochentas se identificó este escollo, por lo que en 1987 se dieron los primeros pasos para descentralizar esta función, al trasladarla a los municipios, y para implantar un sistema de apoyo
que
les
permitiera
realizarla
eficientemente.
En
1989, el decreto 1946 creó y reglamentó dicho sistema
y,
al
poco
tiempo,
el
Ministerio
inició
conversaciones con la banca multilateral con el fin de conseguirle financiación. En el transcurso de las dilatadas negociaciones se fue formulando un completo programa para facilitar el montaje del sistema y para apoyar
sus
puntos
débiles,
al
cual
se
motejó
PRONATTA (Programa Nacional de Transferencia de Tecnología
Agropecuaria)
—enriqueciendo
así
las
innumerables siglas que se manejan en el sector. No obstante, en 1993 la negociación del crédito aún no había terminado, lo que obstaculizaba el adecuado funcionamiento
del
SINTAP
y
su
aporte
a
la
tecnificación del agro. El equipo directivo del Ministerio se propuso culminar
la
formulación
del
PRONATTA
y
la
negociación del préstamo con el Banco Mundial, lo que logró en el primer semestre de 1994. En dicho año se inició,
además,
la
financiación
de
los
proyectos
prioritarios que formaban parte de dicho programa con recursos del presupuesto nacional y se fortaleció la
estructura
adscribiendo despacho técnica
institucional
su
del
funcionamiento
viceministro
especializada,
Comenzó,
para
también,
y
manejo,
directamente
creando
pequeña un
su
y
de
ambicioso
una alto
al
unidad nivel.
programa
de
formación de capacitadores que apoyen a las Unidades Municipales
de
Asistencia
Técnica
Agropecuaria
(UMATA), encargadas de prestar el servicio a los pequeños
productores,
y
se
incrementó
sustancialmente la partida de cofinanciación del DRI para contar con recursos de asistencia técnica en todas las secretarías departamentales de agricultura y en la gran mayoría de los municipios del país. Gracias a esta activa promoción del Ministerio, la cobertura de las UMATA, que se había estancado en los primeros años de la década, se amplió de 570 a 980 municipios. Las acciones descritas sentaron las bases para
que
los
procesos
de
generación,
adaptación,
transferencia y adopción de tecnología superen las dificultades que afrontaban y puedan hacer un aporte decisivo al mejoramiento de la productividad y de la competitividad sectoriales. La promoción de los nuevos paradigmas de desarrollo tecnológico y la puesta en marcha de una estructura institucional moderna y ágil para los sistemas de generación y de transferencia de tecnología eran indispensables para ello. Se requería, igualmente, incrementar sustancialmente los recursos públicos asignados a estas actividades, ya que han sido históricamente muy bajos, no sólo comparado con los destinados por países desarrollados, sino incluso en relación con los sufragados por naciones con similar grado de desarrollo. Esta prioridad, iniciada en el gobierno anterior, en especial con la negociación del crédito del PRONATTA, va a recibir nuevos aires en el actual gobierno, según se desprende de los diversos documentos CONPES sobre política agropecuaria y política científico - tecnológica
21
.
La protección a las obtenciones vegetales El avance de las actividades de investigación, el fortalecimiento de las labores de transferencia y la mayor competencia en la oferta de semillas mejoradas a los agricultores colombianos requería, Igualmente, que
se
protegieran
los
derechos
de
propiedad
intelectual sobre los resultados de investigación en el campo del mejoramiento genético. El hecho de que en Colombia
no
existiera
desestimulaba recursos en
al
legislación
sector
investigación
privado en
este
al a
respecto invertir
terreno,
y
desincentivaba, por lo tanto, a los investigadores que trabajaban
en
fitornejoramiento.
Así
mismo,
las
variedades desarrolladas por el ICA y otras entidades no contaban con suficiente difusión, dado que nadie estaba dispuesto a invertir dinero en abrir mercado y comercializar nuevos productos, que luego cualquier competidor podía vender sin haber realizado las inversiones iniciales requeridas para posicionar la semilla en el mercado.
Más aún, diversas variedades obtenidas en el país eran, después de probadas y difundidas en el mercado nacional, comercializadas en otras naciones, sin que quienes habían realizado el esfuerzo y la inversión en Colombia recibieran alguna retribución. En general, a las entidades públicas de investigación, y a sus científicos, no les estaba reportando ninguna gratificación la labor desarrollada en esta materia, y eran terceros, que ningún esfuerzo habían hecho, los que
se
beneficiaban
económicamente
de
los
consecuencia,
se
expedir
una
resultados. En
imponía
legislación que protegiera la actividad investigativa. Tras realizar numerosos seminarios y talleres, en los que
se
asesoró
de
expertos
nacionales
e
internacionales en la materia, el Ministerio presentó al Congreso un proyecto de ley para proteger las obtenciones vegetales, al tiempo que inició la discusión del tema con sus similares del Grupo Andino. Cabe resaltar
que,
al
promover
la
adopción
de
este
mecanismo de protección, implícitamente se desechó la fórmula de patentar las innovaciones agrícolas, fórmula que sólo ha sido adoptada por muy pocas naciones. En octubre de 1993, se aprobó finalmente la Decisión 345 del Grupo Andino sobre el tema, la cual contenía sólo modificaciones menores respecto al texto debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Quinta del Senado. Por esta razón, y teniendo en cuenta que la norma andina se convirtió de inmediato en legislación colombiana, se suspendió el trámite del proyecto de ley en el Congreso. Mediante el Decreto 533 del 8 de marzo de 1994, el Gobierno colombiano dio plena aplicación a la Decisión 345, encargando al ICA el registro de obtentores
22
.
De manera consciente con esta decisión, el país inició en abril de 1994 las gestiones para adherirse a la convención
de
la
Unión
de
Protección
Obtenciones Vegetales (UP0V) firmada en 1974
a 23
las .
La normatividad aprobada buscó proteger a quienes inviertan en investigación genética, pero sin
afectar los derechos de los investigadores, de los agricultores y de las comunidades nativas. Para el primer
caso quedó establecido que una variedad
obtenida y registrada puede utilizarse en procesos de investigación posteriores tendientes a generar nuevas variedades, sin tener que pagar por ello, las cuales, una
vez
obtenidas,
deberán
demostrar
sus
características propias —y diferentes respecto a las demás— para poder ser incluidas en el registro respectivo. En relación con el segundo, se definió que un agricultor que utilice semillas provenientes de una variedad adicional,
registrada seleccionar
continuar
usándolos
siembras,
de
podrá,
sin
los
mejores
como
manera
semilla
indefinida.
sufragar
nada
frutos
para
en
posteriores
Respecto
a
las
terceras, la norma no abocó el caso de los recursos genéticos nativos, o de los que han sido conservados, o incluso mejorados, por las comunidades donde ellos se encuentran, sino únicamente el de las variedades que
se
han
obtenido
a
través
de
un
proceso
científico. De acuerdo con la Decisión 345, este tema
deberá ser objeto de normatividad andina especial que aún no ha sido expedida. De esta manera, se garantizó la propiedad intelectual sobre los resultados de la investigación — lo que, a no dudarlo, dará un impulso a la labor pública y privada de fitomejoramiento—, sin generar sobrecostos para los agricultores, ni poner en peligro los principios de protección a los recursos genéticos nativos y los derechos de las comunidades nativas consagrados por la Cumbre de la tierra en 1992. Impulso a la adecuación de tierras Otra herramienta fundamental para mejorar la competitividad de la producción agropecuaria es la adecuación de tierras, en particular la dotación de sistemas de riego y drenaje. En Colombia la actividad realizada en esta materia ha sido escasa, y ha afrontado numerosos problemas. De los cerca de 6.600.000
hectáreas
potencialmente
que
adecuables,
se
estima
únicamente
se
son han
adecuado 768.000 hectáreas, 40% ni por parte del
Estado y 60% por el sector privado (Véase Cuadro 4.5). La labor gubernamental en esta materia ha sido lenta, intermitente y costosa. En el pasado, incluso, se llegó a dar un mantenimiento tan insuficiente a los distritos
construidos
que
fue
necesario
destinar
cuantiosos recursos de crédito internacional a la rehabilitación
de
muchos
de
ellos,
cuando
las
necesidades de construcción de nuevos proyectos eran apremiantes. Varios distritos se definieron más con criterios
políticos
que
técnicos
—agronómicos,
económicos y sociales— y en algunos se presentaron graves deficiencias técnicas en su diseño y ejecución 24
. Con el objeto de superar dichos problemas, el
Ministerio promovió una nueva política de adecuación de tierras que buscaba incentivar al sector privado a invertir en este campo, promover la participación de más entidades públicas y, sobre todo, privadas en la ejecución de los proyectos y vincular a los usuarios dé las obras a todo el proceso, desde la identificación y
diseño hasta el posterior manejo de los distritos. La base de tales cambios fue la expedición de la Ley 41 de
1993,
la
cual
creó
el
Consejo
Superior
de
Adecuación de Tierras (CONSUAT) corno instancia de coordinación
de
la
actividad
sectorial
y
órgano
consultivo del Ministerio para la definición de la política,
en
cuyo
seno
cuentan
con
vocería
los
usuarios, los gremios y los campesinos; constituyó el Fondo Nacional de Adecuación de Tierras (FONAT), como ente financiador; estableció como organismos ejecutores,
además
del
HIMAT,
—transformado
posteriormente en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT—, a las entidades públicas o privadas autorizadas por el CONSUAT; reglamentó las
asociaciones
de
usuarios
y
su
forma
de
participación en todas las etapas de los proyectos, la cual se vuelve obligatoria; señaló los parámetros a tener en cuenta en la determinación de los proyectos prioritarios, y definió los incentivos a otorgar al sector privado para que adecue tierras, desarrollando un sistema de subsidios que, aunque beneficia a todos
los
productores,
tiene
una
incidencia
claramente
redistributiva. _________ 13. Véanse algunas consideraciones adicionales sobre estos temas en el capitulo sexto de este libro.(Regresar) 14. Dadas las dificultades por las que atravesaban los algodoneros, no destruyeron buena parte de las socas de la cosecha en la Costa, lo que amenazaba con crear un problema sanitario de características mucho mayores al ya existente. Para atacar el problema, el gobierno procedió a destruir las socas que quedaban, y a establecer regulaciones, incluida la declaratoria de emergencia sanitaria en la zona.(Regresar) 15. La competitividad del algodón del Cesar, y de otros departamentos, en especial del Caribe seco, se había deteriorado por diversos factores, dentro de los que se contaban la muy escasa utilización de riego -que determinaba la obtención de rendimientos muy inferiores a los reportados con riego- y la virtual inexistencia del control integrado de placas -lo que había conllevado a la necesidad de fumigar hasta veinte y más veces en una misma cosecha, incrementando desmesuradamente los costos de producción. Por eso, el plan establecido para este cultivo hizo énfasis en incentivar la construcción de pozos, opción más económica para regar en la zona, e
inició con los algodoneros la discusión relativa al control de las plagas por métodos diferentes a los químicos. Aunque esta línea fue utilizada muy parcialmente, fue el primer ejemplo del incentivo a la capitalización rural, que tendría precisamente su desarrollo inicial más destacado en el caso de inversiones en riego (ver más adelante).(Regresar) 16. A pesar de que el arroz es uno de los cultivos en que el país presenta altas productividades y ventajas comparativas, fue golpeado por la crisis. Fuera una cosecha abundante y de unas importaciones previas del IDEMA de dudosa necesidad, el mercado interno recibió flujos del grano procedentes de Venezuela que contribuyeron a su sobre abastecimiento. Inicialmente los arroceros colombianos demandaron por subsidios al vecino país ante la Junta d Acuerdo de Cartagena, demanda que fue apoyada por el gobierno. No obstante, luego de un informe preliminar que reconocía la existencia de subsidios en ese país cercanos al 10% del valor de la producción, se logró negociar un acuerdo con el gobierno venezolano para administrar el comercio fronterizo, por lo que se desistió de la demanda. Acuerdos similares ya se habían efectuado en el caso de la papa y el azúcar colombiano, aunque en este último no habían participado los gobiernos.(Regresar) 17. Una parte sustancial de los impuestos al consumo de cigarrillos iban a engrosar los fiscos departamentales, razón por la cual los mandatarios territoriales se oponían a la rebaja de ellos. El
Gobierno Nacional argumentaba que la rebaja permitiría a la industria colombiana recuperar una porción fundamental del mercado, por lo que el impacto de las finanzas departamentales no debería ser muy grande, pues, aunque disminuía el impuesto pagado por unidad, aumentaba la base gravable. Este argumento no venció, por completo, la resistencia de los gobernadores a la medida, por lo que fue necesario completarla con mecanismos que los compensaban del riesgo de deterioro de dichas finanzas.(Regresar) 18. La Ley 29 de 1990, y los decretos que la desarrollan, tales como el 393 y el 591 de 1991, establecieron un marco normativo y flexible para la labor de investigación y desarrollo tecnológico, el cual fue propuesto por grupos de investigadores como solución a los problemas que enfrentaba la actividad oficial en este campo.(Regresar) 19. En sentido estricto, la definición de la política es potestativa del Presidente de la República y de su respectivo Ministro. No obstante, el Consejo mencionado, que es presidido por el Ministro de Agricultura -o por su delegado, que debe ser un viceministro- y en el cual tiene asiento el Director de Colciencias, debería en la práctica cumplir el papel de definir la política científica y tecnológica para el sector.(Regresar) 20. La complejidad y profundidad de la reforma abocada generó, como es obvio, numerosos problemas
durante el período de transición. Estos fueron más graves porque la reforma se basó en una disposición que consagraba facultades muy limitadas para efectuarla, dado que no permitía crear nuevas entidades, ni dividirlas existentes. Por ello, aunque lo que se deseaba era especializar completamente al ICA en labores de prevención y control (sanidad y control de calidad de insumos) y relevarlo de actividades en el campo de investigación y transferencia tecnológica, fue necesario dejarle algunas funciones en este terreno, en particular en la financiación y el seguimiento a las actividades de investigación de las corporaciones mixtas en las que participa como socio. Esta situación hizo aún más compleja la reforma y contribuyó a generar conflictos en el proceso de transición, a los cuales el Ministerio debió dedicar considerable tiempo. El nuevo gobierno decidió culminar este proceso de separación de funciones, como se desprende del documento CONPES "Programa de Modernización Agropecuaria y Rural" (DNP y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 1994b), para lo cual tendrá que tramitar un proyecto de ley.(Regresar) 21. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b y 1995); Departamento Nacional de Planeación y COLCIENCIAS (1994).(Regresar) 22. Cabe anotar, sin embargo, que por demoras administrativas, este registro sólo se abrió en forma definitiva a mediados de 1995.(Regresar)
23. Se prefirió ésta a la convención de 1991, que se acerca más al principio de patentabilidad y que ningún país ha ratificado todavía.(Regresar) 24. Para un análisis de este tema, ver Departamento Nacional de Planeación (1977 y 1985) y Perry (1983 y 1990).(Regresar) CUADRO 4.5 : ÁREA PARA RIEGO Y DRENAJE POTENCIAL Y ACTUAL La nueva estructura, más competitiva y participativa, inició
operaciones
contando
con
recursos
significativos. Gracias a las exitosas negociaciones efectuadas con la banca internacional, se avanzó sustancialmente en la negociación de un crédito del BID por US$140 millones con destino al programa de adecuación
de
reestructurar
tierras, el
el
crédito
Banco para
Mundial
pequeña
aceptó
irrigación
firmado en 1990 cuya ejecución se hallaba entrabada por las condiciones estipuladas en el contrato del empréstito
—su
monto
total
era
de
US$
36.3
millones, suma que se agregaba a los US$ 55.6 millones de otro préstamo del Banco que estaba en ejecución—, y el Japón entró a financiar con US$49
millones el proyecto Ariari I
25
. Aunque los nuevos
recursos del BID y el Japón sólo estarán disponibles en 1995, los recursos del Banco Mundial y las contrapartidas del presupuesto nacional permitieron un incremento sustancial de los recursos del HIMAT, cuyo presupuesto aumentó un 111% en 1993 y otro 48% en 1994. Si a lo anterior se agregan los créditos internos firmados con FONADE —$2.325 millones— y los asignados por FINAGRO para préstamos en este campo,
se
financiero
completa que
se
el
inició
panorama en
1993
del y
esfuerzo
1994
para
dinamizar la actividad de adecuación de tierras. Con los fondos públicos y externos mencionados, con los subsidios y estímulos establecidos para los particulares y con la vinculación de más entidades a la actividad, se esperaba incrementar sustancialmente la modesta labor de adecuación de tierras que se ha realizado en el país. Con la participación de los usuarios en todas las fases de los proyectos, y no únicamente en la administración de los distritos una
vez construidos
26
, se aspiraba a hacer más eficiente
esta labor, a garantizar un mayor compromiso de los beneficiarios, a volver menos costosa la construcción y la administración de los distritos y a establecer un control social sobre los recursos asignados por el gobierno. Quizá uno de los principales temas que definió el CONSUAT fueron los subsidios que recibirían los productores
agropecuarios
por
sus
inversiones
en
adecuación de tierras a través de dos mecanismos creados por la Ley: el 50% de subsidio a pequeños productores
y
la
posibilidad
de
recuperar
parcialmente las inversiones realizadas por el INAT y otros
organismos
ejecutores
tras
un
proceso
de
concertación al interior del CONSUAT y de discusión con las entidades multilaterales, se diseñó un sistema de
subsidios
que
tiene
dos
características
sobresalientes: (a) beneficia con mayores incentivos a los pequeños y medianos productores, de acuerdo con una estratificación basada en el número de Unidades
Agrícolas Familiares, UAF, que posean dentro del distrito
27
y (b) otorgan un subsidio del 100% a las
obras principales de beneficio general, uno intermedio (hasta el 70% para los predios más pequeños) para la red de obras principales pero de uso exclusivo de los usuarios y para las obras secundarias, y uno más reducido (hasta el 30%) para las prediales. Este esquema se perfeccionó en la nueva Administración y, sin duda, deberá ser objeto de ajustes posteriores con base en las experiencias que se desprendan de su aplicación. Otros tres temas ocuparon la atención del Ministerio en cuanto a adecuación de tierras. El primero fue cambiar el énfasis en las regiones andina e interandina hacia la Costa Atlántica y la Orinoquia, zonas en las que un menor porcentaje de suelos se han
adecuado
de
los
potencialmente
adecuables,
dando prioridad a estas dos regiones en la realización de
los
estudios
de
identificación,
factibilidad
y
diseño. El segundo tópico fue el relativo a la urgencia
de proteger las cuencas en las que existen o se van a desarrollar proyectos de irrigación, de manera que no vaya a escasear el recurso hídrico y a quedar subutilizada una costosa infraestructura. El tercero fue el de fortalecer la investigación en manejo de aguas y utilización del riego, única forma de lograr que
las
inversiones
adecuadamente estructura
y
en
este
contribuyan
productiva
de
las
terreno a
se
utilicen
diversificar
regiones
donde
la se
efectúan, en especial hacia cultivos de alto valor unitario. Las actividades enunciadas sentaron las bases para
que
la
cantidad
de
tierras
adecuadas
en
Colombia aumente de forma notoria, y para que las inversiones en este campo se utilicen racional y eficientemente, aspectos ambos fundamentales para mejorar
la
competitividad
de
la
producción
agropecuaria nacional. El incentivo a la capitalización rural Tal vez la herramienta más novedosa que se
constituyó para fomentar la tecnificación del agro colombiano y para propender por su competitividad fue el Incentivo a la Capitalización Rural. En virtud de este mecanismo, creado en la Ley Agraria por propuesta del Ministerio, toda persona natural o jurídica que realice proyectos de inversión en el sector agropecuario, en actividades que propendan por el
mejoramiento
establecimiento producción,
de de
recibirá
la
competitividad
un
sistema
un
y
por
sostenible
subsidio
el de
gubernamental
equivalente, como máximo, al 40% del valor del proyecto. El incentivo se abona al capital de la deuda, una vez se cumplan las etapas de elegibilidad, otorgamiento y verificación de la ejecución de las inversiones propuestas en el respectivo proyecto. La reglamentación Nacional
de
inicial, Crédito,
expedida definió
por
como
la
Comisión
elegibles
los
proyectos de adecuación de tierras, de mejoramiento de
la
comercialización
y
de
modernización
y
reconversión tecnológica y/o de cultivos. Para el primero estableció un subsidio del 30% y para los dos
últimos de 20%, excepto para proyectos de pequeños productores, en cuyo caso se elevaba al 30% - Estos últimos proyectos podían ser amparados, además, por el Fondo Agropecuario de Garantías. Adicionalmente, el Ministerio efectuó un análisis detallado del tipo de proyectos de mejoramiento tecnológico a los cuales se les podría extender el beneficio del subsidio. Empero, la Comisión consideró prudente no hacer una reglamentación muy compleja en sus primeras fases. Con base en el trabajo realizado y en otros que se llevaron a cabo bajo la nueva Administración, el 17 de noviembre de 1994 la Comisión amplió el incentivo a una serie de actividades tendientes a producir insumos u ofrecer servicios fundamentales
para
competitiva y
sostenible cuyo desarrollo en el país
es aún incipiente
28
adelantar
una
agricultura
, y elevó los montos a 40% para
pequeños productores y 30% para los demás, en cualquiera de los proyectos elegibles. Aunque inicialmente la entrega del lCR enfrentó
algunos problemas asociados con la falta de una buena difusión a los productores y a los intermediarios financieros, hasta mayo de 1995 se han otorgado o declarado elegibles proyectos que recibirán $ 4.362 millones en subsidios, que corresponden a inversiones en el sector de unos $23.781 millones. Los proyectos de
adecuación
de
tierras
han
sido
los
más
beneficiados con el incentivo y para finales de 1995 se espera que dicho estímulo financiero se extienda a la adquisición de maquinaria y equipo en el sector (Véase Cuadro 4.6). CUADRO
4.6
:
INCENTIVOS
A
LA
CAPITALIZACIÓN RURAL (lCR) OTORGADOS Con
este
mecanismo,
Colombia
inició
la
aplicación d lo que tiende a ser, en la órbita internacional,
la
nueva
política
sectorial:
el
otorgamiento de subvenciones, o pagos directos, a los productores, de los que conforman el conjunto de ayudas permitidas por el GATT de 1994. Pero lo hizo de una manera modesta, como corresponde a un país
con su situación fiscal, y sin incurrir en algunos de los aspectos más criticados de políticas similares. En efecto,
los
recursos
presupuestales
asignados
al
incentivo en el Plan de Desarrollo para el período 1995-1998 —$91.399 millones, expresados en pesos de 1994—, son cifras perfectamente manejables, pero
pueden
generar
un
efecto
considerable
en
términos de capitalización del sector. De esta manera, la primera crítica que se le hace a este tipo de política, relativa a sus elevados costos presupuestales, no viene al caso en el esquema colombiano. Tampoco la referente a que los subsidios no
tienen
ningún
productivo del agro
impacto 29
sobre
el
mejoramiento
, por cuanto este es un subsidio
a la inversión en actividades que tengan incidencia positiva en la competitividad y en la sostenibilidad de la
producción.
En
particular,
la
subvención
está
orientada a estimular la inversión privada en aquellos renglones considerados como limitantes severos a la competitividad
sectorial,
esto
es,
adecuación
de
tierras, mejoramiento tecnológico y modernización de la comercialización y del procesamiento primario. La
crítica
relacionada
con
la
presunta
concentración del subsidio en los agricultores grandes fue
tenida
en
cuenta
por
el
Ministerio
en
la
reglamentación de la ley, al establecer un tope máximo a lo que puede recibir como incentivo un productor
(400
diferenciales
de
salarios
mínimos),
subsidio
para
porcentajes los
pequeños
productores y facilidad de acceso al FAG para resolver
el
problema
de
las
garantías
de
los
campesinos. Además, se inició un proceso de difusión para que las secretarías de agricultura, las UMATA y otras
entidades
promovieran
y
asesoraran
la
presentación de proyectos por parte de pequeños productores. Modernización de los canales de comercialización Otro de los puntos estratégicos para el mejoramiento de la competitividad sectorial es, sin lugar a dudas, el fortalecimiento y la modernización
de los canales de comercialización, puesto que con mucha frecuencia lo que se gana en competitividad a nivel de finca se pierde en el mercadeo de los productos.
Diversos
fenómenos
inciden
en
tal
situación, desde las gigantescas deficiencias que en infraestructura de transporte y de comercialización tiene el país, hasta la falta de organización de los productores y su escaso interés en mejorar el proceso a todo lo largo de la cadena y, por ende, en adecuar el producto desde la finca para su mercadeo. Las pérdidas en que se incurre por esto último son enormes, usualmente productos preparados
y
los se
sobrecostos
transporta
dañados, para
su
o
cuantiosos,
más
basura,
deteriorados,
consumo
fi
agua
que
nal
o
pues y
bienes para
su
procesamiento industrial. La
estrategia
diseñada
por
el
Ministerio
buscaba atacar los diversos impedimentos que se erigían para que el país contara con una moderna y eficiente comercialización de las cosechas. Además de
la puesta en marcha de instrumentos novedosos de intervención del IDEMA, a la que ya ir se hizo referencia
al
comienzo
estrategia
incluyó,
de
entre
este
otras
capítulo, actividades,
tal la
propuesta de crear una instancia de concertación del desarrollo de la infraestructura de transporte entre el Ministerio del ramo, el de Agricultura y Planeación Nacional, para que las necesidades del sector se tuvieran
en
cuenta
en
los
planes
generales;
el
fortalecimiento de mecanismos de transacción de las mercancías sin su presencia física, y de ventas a futuros y
coberturas de riesgos; el desarrollo del
mercadeo a granel; el establecimiento de un marco institucional
y
normativo
para
el
adecuado
funcionamiento de las centrales de abasto; y el impulso a la Corporación Colombia Internacional. No obstante, su elemento más novedoso fue la creación de un nuevo mecanismo para promover la conformación de empresas de comercialización de propiedad de los productores, las cuales deberían ser
los vehículos por excelencia para la modernización de las
respectivas
cadenas,
desde
la
fase
de
la
preparación del producto en finca hasta su entrega a los procesadores o a los vendedores finales. La experiencia internacional, y la vivida por el agro colombiano, han demostrado la importancia de que
los
productores
agropecuarios
participen
del
proceso de comercialización de sus productos a través de empresas especializadas en el tema, de las cuales sean accionistas. Esta modalidad permite que los productores,
con
la
parte
del
margen
de
comercialización que se apropian, se defiendan mejor en los períodos de bajos precios y puedan capitalizar más
rápido
y
tecnificarse
en
los
de
altas
cotizaciones. Empero, su ventaja no se limita a dicho aspecto,
sino
que
es
fundamental
para
que
los
productores agreguen volúmenes, ganen poder de negociación intermediarios
frente
a
unos
generalmente
procesadores
concentrados
y
o se
empapen de los problemas y requerimientos de la
comercialización. Esto último coadyuva a que preparen cada
vez
mejor
en
su
finca
el
producto
para
mercadearlo, pues les va a permitir enterarse de las significativas disminuciones de ingreso que tienen, y del problema que generan a lo largo de toda la cadena por no hacerlo. De igual manera, facilita que estén al tanto de los cambios que se están presentando en el mercado para que se adecuen a ellos. Para promover esta estrategia, la Ley Agraria autorizó al IDEMA a constituir un fondo con el fin de que, actuando como inversor de riesgo mediante el aporte
de
capital
semilla
y
de
recursos
de
preinversión, fomente la creación y el fortalecimiento de empresas de comercialización y de procesamiento primario en las que los productores participen como accionistas.
Dicho
fondo,
denominado
Fondo
EMPRENDER, debe vender su participación en las empresas una vez ellas comiencen a dar utilidades y se estabilicen económicamente, de forma que los productores consoliden su dominio accionario en ellas.
Como se verá en el capítulo relativo a la política de desarrollo rural, los pequeños productores deben ser los principales beneficiarios de esta iniciativa, aunque no necesariamente los únicos. El
tema
constituyó
de
la
infraestructura
preocupación
del
de
equipo
transporte
directivo
del
Ministerio desde cuando se comenzó a diseñar la nueva política. El atraso que el país registra en esta materia, el casi nulo desarrollo de sistemas de transporte multimodal y de las modalidades más baratas de transporte de bienes agrícolas —la fluvial y la férrea—, los enormes costos que se registran en el transporte de los productos, en especial desde la finca hasta los puntos de compra de procesadores o expendedores al público, y el hecho de que la política de
transporte
privilegiaba
la
construcción
de
infraestructura para unir los mercados internacionales con los centros de consumo detrimento de la conexión de estos últimos con las zonas productoras, llevaron al Ministerio de Agricultura a proponer, en la versión
inicial del Plan de Reactivación, la conformación de un comité de alto nivel, integrado por Ministerios de Transporte y Agricultura y por el Departamento Nacional de Planeación, para discutir las prioridades de inversión y para garantizar que en ellas se tuviera en cuenta los intereses y las necesidades del sector agropecuario. Sin embargo, las urgencias del día a día no permitieron que a tópico tan vital para el agro se le pusiera la atención que requería, por lo que su puesta
en
marcha
continua
siendo
una
de
las
modernizar
la
prioridades de la política para el sector. Aspecto
fundamental
para
comercialización agropecuaria es el desarrollo de las bolsas especializadas y de mecanismos de ventas a futuro y de cobertura de riesgos. Las primeras, en sus etapas iniciales, permiten que las transacciones de
productos
presencia
no
física
tengan y
que
constituyen
efectuarse un
con
vehículo
su
para
relacionar, de manera amplia y rápida, a vendedores con compradores, con lo que contribuyen a romper
factores
monopólicos
regionales
que
asociados
cuentan
con
con
los
escasa
mercados
presencia
de
compradores. En Colombia se había creado una Bolsa Nacional
cuyo
desempeño
había
dependido
casi
totalmente de la realización de ventas del IDEMA en ella. Su desarrollo era, en consecuencia, incipiente e inestable, a pesar de ser considerado como uno de los pioneros en Latinoamérica. Su fortalecimiento hacía parte
de
la
estrategia
comercialización consecuencia,
trazada se
de
modernización
por
apoyaron
el los
de
Ministerio. planes
que
la En los
directivos de la entidad se habían propuesto, se coadyuvó al desarrollo de planes de los directivos en la
entidad
se
había
propuesto,
se
coadyuvó
al
desarrollo y reglamentación de la cámara arbitral — esencial para que hubiera confianza en un sistema de intercambio no presencial de las mercancías—, y se promovió la expedición de un decreto que exceptuaba del
pago
de
la
retención
en
la
fuente
a
las
transacciones efectuadas en la Bolsa, con lo que se le extendía un tratamiento tributario especial del que ya
gozaban
las
bolsas
de
valores.
Las
acciones
mencionadas, en especial la última, contribuyeron al significativo
incremento
de
las
transacciones
efectuadas en la Bolsa Nacional Agropecuaria, cuyos volúmenes se multiplicaron casi siete veces entre 1992 y 1994, al tiempo que los valores de las mercancías transadas se multiplican más de diez veces (Véase Cuadro 4.7). Adicionalmente,
el
Ministerio
propendió
por
el
desarrollo y la vinculación entre organismos similares en el Grupo Andino, e inició, con los directivos de la Bolsa, el estudio de la posible utilización de los mecanismos de ventas a futuro y de cobertura de riesgos por parte de la entidad. En este aspecto, se consideró preferible prolongar la fase de consolidación y de perfeccionamiento de los mecanismos iniciales de venta de físicos, aún incipientes a pesar de los avances reportados, antes de abordar el montaje de procedimientos
más
complejos,
los
cuales,
sin
embargo, deben impulsarse en un futuro cercano. En
todo caso, para permitir el surgimiento de tales mecanismos, la Ley Agraria autorizó a las Bolsas de Productos Agropecuarios a desarrollar mercados de futuros y opciones de cobertura de los riesgos inherentes a las fluctuaciones de precios. La
deficiencia
en
infraestructura
moderna
de
comercialización de granos y de perecederos ha sido otro de los inconvenientes que ha enfrentado el mercadeo agrícola. En relación con la primera, en numerosas zonas, en especial de reciente vinculación a la producción agropecuaria, existe aún déficit de capacidad de almacenamiento, no obstante el esfuerzo emprendido por el IDEMA desde finales de los ochentas para subsanarlo, y las facilidades para el manejo de graneles es insuficiente, en casi todo el país. En algunas regiones es posible que el sector privado construya de esa infraestructura, o esté dispuesto a hacerlo en asocio con el Estado. En otras, por diversos motivos, principalmente de orden público, es previsible que los particulares no inviertan en esta
actividad,
por
lo
que
le
corresponde
al
Estado
adelantarla. Por esta razón, como uno de los aportes para resolver esta dificultad, la Ley Agraria facultó al IDEMA para que, en cumplimiento de su función de apoyo a comercialización, construya o cofinancie la construcción
de
Adicionalmente,
infraestructura otros
física
mecanismos
comercial.
creados
en
desarrollo de dicha ley, como Fondo EMPRENDER y el Incentivo a la Capitalización se presume que deben ayudar a estimular al sector privado para que invierta en infraestructura de mercadeo, tanto para granos como para perecederos. Con
respecto
a
los
mercados
mayoristas,
y
especialmente a las centrales de abastos, la Ley Agraria reiteró política definida en los decretos de modernización del Estado de cesar la participación accionaria de entidades oficiales del orden nacional en ellas, aunque amplió el plazo para que el proceso se pudiera adelantar de forma adecuada y cuidadosa, y autorizó al Gobierno Nacional para reglamentar los
objetivos de interés público y los mecanismos de vigilancia sobre tales mercados. De esta manera se propendía demostrado
por
implantar
resultados
un
esquema
positivos,
en
que el
había
cual
el
gobierno apoyaba o promovía proyectos de mercados mayoristas, pero su propiedad en manos de los comerciantes que invirtieran ellos. Esto le permitía dejar de tener una enorme inversión que terminaba subvencionando a comerciantes grandes, y entrar, ya sin intereses accionarios, a reglamentar las centrales, de forma que se propugnara por su modernización y por el rompimiento de monopolios y carteles en la formación de precios. CUADRO 4.7: Principales productos transados en la bolsa popular agropecuaria La creación de nuevos renglones agroindustriales de exportación fue un objetivo central de la creación de la Corporación Colombia Internacional en diciembre de 1992, como un instrumento conjunto de acción de los sectores público y privado. La concresión de este objetivo requería, sin embargo, la realización de
diversos
estudios
orientados
E
a
definir
una
estrategia en este campo. La realización de estos análisis permitió, a comienzos de 1994, definir un claro derrotero a las actividades de este nuevo instrumento
de
la
política
sectorial,
que
se
materializó en la promoción y posterior conformación de PROMAGRO en abril de 1995. Simultáneamente, la Corporación llevó a cabo, con la asesoría de la Fundación
Chile,
entidad
líder
en
su
ramo,
los
estudios orientados a desarrollar un sello de calidad para los productos agroindustriales de exportación. En marzo de 1994, la Superintendencia de Industria y Comercio
autorizó
a
esta
entidad
a
expedir
certificados de calidad para frutas y hortalizas frescas
y
productos
orgánicos,
con
lo
que
se
constituyó, con ICONTEC, en los primeros organismos de certificación autorizados para operar en el marco del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología. Herramientas complementarias para fomentar la competitividad sectorial
El incremento de la modernización agropecuaria demandaba
la
realización
de
acciones
en
otros
campos, así como el establecimiento de estímulos y de instrumentos para que los productores afrontaran exitosamente numerosas
el
reto
propuesto
herramientas
Dentro
utilizadas,
tres
de
las
merecen
especial mención, por la importancia que se les concedió en el conjunto de la política sectorial. Se trata del fortalecimiento de la parafiscalidad, del mejoramiento de la sanidad agropecuaria y de la creación del seguro agropecuario.
Los
fondos
contribuciones gremio
de
que
parafiscales, voluntariamente
productores,
venían
basados se
en
impone
funcionando
un
para
algunos cultivos desde hace varios años y habían contribuido,
en
unos
más
que
mejoramiento de su productividad
en 30
otros,
al
. El Ministerio
consideró que esta era una herramienta interesante para que el sector privado pudiera jugar un papel más protagónico en la política y en el desarrollo sectorial,
por lo que promovió la creación de nuevos fondos y propendió por su reglamentación, a través de un marco legal común. En el primer aspecto, concertó con
los
gremios
y
presentó
al
Congreso
de
la
República siete proyectos de ley de creación de nuevos
fondos:
ganadero,
avícola,
hortofrutícola,
palma africana, de leguminosas (incluido el fríjol soya), algodonero y porcícola. Los cinco primeros fueron aprobados y los dos últimos quedaron en trámite. Con ellos y los ya existentes, más de tres cuartas partes de la producción sectorial ha quedado cobijada por este mecanismo. Con el fin de establecer un marco legal global para los distintos fondos, el Ministerio incorporó en la Ley Agraria un capítulo, el quinto, dedicado al tema. Entre las materias que trata se destaca la definición de las áreas a las que se deben destinar los recursos que
se
recauden
por
concepto
de
estas
contribuciones, las cuales buscan superar diversos escollos para el mejoramiento de la competitividad y
de los ingresos de los subsectores objeto de cada fondo. Ellas son la investigación, la transferencia de tecnología, la asesoría y la asistencia técnica; la adecuación de la producción y el control sanitario; el desarrollo y mejoramiento de la comercialización; el fomento de las exportaciones; y la ejecución de programas económicos, sociales y de infraestructura para
beneficio
del
subsector
objeto
de
la
contribución. De igual manera, la Ley estableció que los fondos para fiscales deben ser administrados por los gremios
que
gocen
de
representatividad
a
nivel
nacional, pero permite que lo hagan también las colectividades
beneficiarias
de
las
contribuciones,
previa la celebración, en cualquiera de los dos casos, de contratos que se firmen para el efecto con la Nación. La determinación de esta segunda opción es funda mental para los casos en los cuales no haya gremios suficientemente representativos, o de que sea necesario declarar la caducidad del contrato con
ellos, pues abre la posibilidad de otra alternativa en que también sean los interesados quienes tengan el manejo de los recursos que aportan. En relación con la sanidad agropecuaria, el Ministerio adelantó diversas labores para mejorarla, consciente de la importancia que tiene para el sector en cualquier esquema
31
, pero en especial en uno de
apertura, en el cual se presentan mayores riesgos de introducción de plagas y enfermedades. Además de fortalecerla institucionalmente, con la especialización determinada en la reforma del ICA, se amplió la infraestructura de experimentación, en especial con los laboratorios de Mosquera e Ibagué; se impulsó un ambicioso
programa
de
investigación
aplicada;
se
promovieron convenios y trabajo de cooperación con diversos países y organismos internacionales, y se introdujeron dos iniciativas importantes en la Ley Agraria.
La
primera
fue
la
creación
del
Fondo
Nacional de Protección Agropecuaria, administrado por el ICA, cuyo objetivo es el de facilitar un manejo
mas ágil y oportuno de las actividades de sanidad, ya que en numerosas ocasiones la falta de recursos, o las demoras del proceso presupuestal, determinaban que
las
actividades
de
prevención,
control
o
erradicación no se efectuaran con la celeridad y con la
oportunidad
que
ellas
requieren.
La
segunda
consistió en autorizar al ICA para adelantar su labor a través de otras entidades oficiales o particulares, mediante delegación o la celebración de contratos o convenios,
lo
que
permitirá
descentralizar
esta
función, o no efectuarla de manera directa por el Instituto cuando ello no sea conveniente. De esta manera, se inició la creación de un verdadero sistema de sanidad agropecuaria con cobertura nacional, que pueda
aglutinar
diversas
entidades
—públicas
y
privadas, nacionales, departamentales y municipales— y sumar esfuerzos para la realización de una labor en la
que
los
privados
tienen
una
responsabilidad
fundamental. Por su parte, la Ley 69 de 1993, estableció el
seguro agropecuario y creó el Fondo Nacional de Riesgos
Agropecuarios.
Dado
el
cúmulo
de
experiencias desfavorables con el manejo de esquemas de este tipo, a nivel nacional e internacional, esta Ley previó el montaje gradual y cuidadoso de esta herramienta
de
protección
contra
los
riesgos
naturales y climáticos. La Ley Agraria determinó en forma complementaria, que el Estado podría subsidiar el pago de las primas, lo que debe facilitar su puesta en
marcha
y
hacerlo
accesible
a
todos
los
productores. Ordenó, por otra parte, que las partidas provenientes del Presupuesto Nacional con destino al mencionado
Fondo
sean
asignadas
a
título
de
capitalización, disposición que busca garantizar, desde el comienzo, su solvencia y buen funcionamiento. Mejoramiento
de
los
sistemas
de
información
y
estadística La información con que se cuenta en el sector agropecuario es incompleta y poco fiable, por decir lo menos. Innumerables decisiones de política deben
tomarse por intuición, pues las estadísticas y las cifras disponibles poco ayudan. En estas condiciones, acertar en la solución de los problemas coyunturales del agro y en el diseño de una política de largo aliento es bastante difícil. Prever las dificultades es
poco menos que imposible, por lo que ellas
toman de sorpresa al sector, lo que con información adecuada no sucedería. Además, las discusiones entre gobierno
y
gremios
acerca de la validez de los datos que cada uno esgrime
son
recurrentes y desgastadoras. Por esas razones, el Ministerio se propuso adoptar un sistema estadístico más completo, técnico y confiable. En diversos campos se trabajó para conseguirlo. Se emprendió el diseño de una red nacional de información agropecuaria, a la cual se involucren las entidades descentralizadas y las del orden territorial, que permita organizar toda la información
sobre
el
sector,
garantizar
su
disponibilidad para los distintos usuarios, promover su constante actualización y establecer procedimientos de control y chequeo, todo ello con base en sistemas modernos de comunicación e informática. Para su coordinación se creó, por Resolución 1048 de 1993, el Comité Asesor del Sistema de Información del Sector Agropecuario. Bajo dicha orientación, se montó un sistema de información georeferenciado, cuya utilidad es bien conocida para el mejoramiento de la información física y de infraestructura, y que facilita la identificación de las regiones con mayores necesidades para la priorización, o focalización, de acciones e inversiones. Por su parte, para la generación de información sobre áreas, producción y rendimientos —sin duda la mayor fuente de controversias—, el Ministerio suscribió un contrato con el DANE, gracias al cual esta entidad llevó a cabo, a partir de 1994, el proceso de actualización metodológica
que
debe
servir
de
base
para
la
realización de
modernas
encuestas
agropecuarias,
las
cuales
sustituirán, a partir de 1996, el obsoleto esquema de estadísticas por consenso, que ha sido objeto de inútiles polémicas sobre su confiabilidad. Con el fin de contar con mejor información sobre costos de producción se hizo una evaluación de las diversas metodologías empleadas, con el fin de definir la que resulte más apropiada a las características del sector, de manera que se pueda iniciar el proceso de unificación y validación de dicha metodología y de tal información. El montaje de un sistema de información de precios y mercados fue, también, parte de dicho esfuerzo.
Después
de
numerosos
intentos
por
iniciarlo, finalmente se logró ponerlo en marcha con base en una labor conjunta y articulada con todas las centrales de abasto existentes en el país, para lo que se firmó un
convenio con
el organismo
que las
agremia, Acoabastos. La creación de una unidad de inteligencia de mercados, que conozca lo que está
sucediendo en los principales países competidores o de destino de las exportaciones colombianas, se enunció como una necesidad, pero no se logró avanzar en este terreno. ____________ 25. En 1995 esta cifra se amplió a US$ 69.8 millones.(Regresar) 26. Anteriormente la participación de los usuarios se limitaba a administrar algunos distritos, luego de varios años de finalizada su construcción. En diversos casos los usuarios se negaban a administrar obras con las que no tenían un real compromiso desde su iniciación, algunas de las cuales presentaban fallas técnicas y no era factible mantenerlas con las tarifas recaudadas por el agua.(Regresar) 27. La Unidad Agrícola Familiar se define como la cantidad de tierra necesaria, en una región determinada, para generar un ingreso familiar equivalente a tres salarios mínimos. Aunque fue diseñado originalmente como un concepto para la reforma agraria, su uso se ha extendido a prácticamente todas las áreas de la política agropecuaria.(Regresar) 28. Tales como la producción de agentes de control biológico, material vegetal in vitro, derivados de la
biotecnología, semillas mejoradas para campesinos, embriones, alevinos, abonos biológicos y orgánicos, maquinaria de cosecha y poscosecha y para pequeña agricultura, y el establecimiento de laboratorios de análisis de suelos, vegetales y calidad de aguas.(Regresar) 29. Esta es una de las criticas que con mayor frecuencia se le hacen en México a PROCAMPO. Ver, por ejemplo, las críticas de varios analistas en la Jornada del Campo del 26 de octubre dé 1993.(Regresar) 30. En estos casos, la decisión de establecer la contribución es voluntaria de un gremio, pero su pago es obligatorio una vez la cree la ley. En Colombia existían fondos parafiscales para el café, el arroz, los cereales (diferentes al arroz), el cacao y, más recientemente, la panela. El primero de ellos ha contado con características muy peculiares desde su fundación, mientras que los otros presentan muchas similitudes. Aunque no se dispone de una evaluación sobre su desempeño y su impacto, parece existir consenso en que han reportado ventajas a sus contribuyentes en mejoramiento productivo, aunque con experiencias muy diferentes en distintos sectores.(Regresar) 31. Los problemas sanitarios aumentan costos y pérdidas, restan posibilidades de colocación a los bienes agropecuarios en los mercados externos, influyen en su calidad, etc. En algunas actividades en
Colombia llegan a ser determinantes en su rentabilidad (v. gr. ganadería y algodón).(Regresar)
Capítulo 5 EN
PROCURA
EXTERNAS
DE
PARA
MEJORES
LA
CONDICIONES
INTERNACIONALIZACIÓN
DEL AGRO Pese
al
relativo
aislamiento
que
ha
caracterizado a la economía nacional durante la mayor parte de su historia, el desarrollo del agro colombiano ha estado siempre relacionado, en mayor o menor medida,
con
internacionales
la 1
situación
de
los
mercados
. Desde los tiempos remotos de las
bonanzas decimonónicas del tabaco, del añil y de la quina, pasando por la época de la irrupción del país como exportador cafetero en la segunda mitad de la pasada centuria y de su dramática dependencia de los
ciclos del grano para fomentar su desenvolvimiento económico,
hasta
diversificación
los
de
períodos
la
más
estructura
cercanos
de
productiva
y
exportadora, cuando diversos cultivos comenzaron a civilizar las planicies cálidas y feraces de las regiones interandina, costera y orinocense, y a quitar así, la preeminencia agrícola a las laderas y mesetas de los Andes,
las
condiciones
externas
han
incidido
decisivamente en el devenir agropecuario colombiano. Los mercados internacionales ofrecieron oportunidades de crecimiento fundamentales para diversas ramas de la producción y para diferentes regiones agrícolas, en especial a medida en que se fueron agotando las posibilidades
y
las
políticas
de
sustitución
de
importaciones, y aunque no constituyeron el destino mayoritario de las cosechas colombianas, si fueron, en
numerosos
casos,
el
elemento
dinámico
del
desarrollo de las mismas. Tal influencia debe ser mucho mayor en un escenario
de
internacionalización
de
la
economía
colombiana, cuyo telón de fondo son los avances en las comunicaciones y en los transportes que relacionan crecientemente
los
mercados,
incluidos
los
más
lejanos y desconocidos. Su conocimiento se convierte, en consecuencia, en elemento fundamental para los productores y para los responsables de la política sectorial,
y
la
realización
de
conversaciones
de
negociaciones internacionales con miras a conseguir condiciones
externas
propicias
al
desarrollo
agropecuario exige cada vez mayor atención. Dichas negociaciones tornan cada vez más frecuentes y complejas, y lo que en ellas se define condiciona crecientemente el desempeño sectorial. Ya no sólo definen las condiciones de acceso de los bienes del agro colombiano a los mercados internacionales, o la política arancelaria y para-arancelaria aplicable al sector,
lo
que
de
por
sí
es
suficientemente
importante sino que incluso pueden limitar las opciones de la política sectorial de manera significativa. Por las razones anotadas, el Ministerio dedicó
considerables
tiempo
y
esfuerzos
a
tales
negociaciones. Las principales, aunque no las únicas, se analizan a continuación. Ellas fueron la Ronda Uruguay del GATT y las relativas a acuerdos de integración
o
de
libre
comercio.
El
objetivo
fundamental perseguido fue el de propender por el establecimiento de condiciones favorables para el desarrollo agropecuario, en especial la creación de mayores facilidades para la colocación de los bienes agrícolas
exportable
colombianos,
actuales
y
potenciales, en los mercados internacionales, y el mantenimiento de márgenes importante para futuras negociaciones y para el manejo de la política sectorial doméstica, productos
en
especial
sensibles
aquella
orientada
caracterizados
por
a
los
mercados
internacionales altamente distorsionados. La agricultura y la ronda Uruguay del GATT La octava ronda de negociación del GATT se lanzó en Punta del Este (Uruguay) en septiembre de 1986, como respuesta a la agudización de tendencias
proteccionistas que se venían presentando en los últimos
años,
las
cuales
se
manifestaban,
especialmente, en la intención europea de crear un bloque
comercial
aparentemente
cerrado,
en
la
creciente utilización de barreras no arancelarias, en la cada vez más frecuente violación de las reglas y disposiciones
del
Acuerdo
General
y
en
la
impresionante elevación de los subsidios y de las trabas
al
comercio
agrícola
en
las
naciones
industrializadas. La Ronda Uruguay abordó por primera vez con seriedad
el
tema
del
En
efecto,
agropecuarios.
comercio en
las
de
bienes
anteriores
negociaciones este tópico sólo se había tratado de manera
marginal
y
los
pocos
resultados
que
se
obtuvieron, en especial en productos agropecuarios tropicales, fueron muy modestos. Por esta razón, como se señaló en el primer capítulo, la agricultura se hallaba virtualmente al margen de las regulaciones del GATT,
y
muchas
prácticas
terminantemente
prohibidas para otros sectores de la producción de mercancías eran permitidas en el caso del agro. Incluso, dispensas
varios y
países
consiguieron
tratamientos
del
excepcionales
GATT que
los
autorizaban a imponer diversas cortapisas al comercio de
productos
agrícolas.
Por
todas
las
razones
anteriores, el agropecuario era el sector que más distorsiones y barreras al acceso —arancelarias y no arancelarias, comerciales y técnicas— registraba al comenzar la Ronda Uruguay. Además de que su comercio internacional no contaba con reglas de juego claras y con mecanismos de solución de controversias. Adicionalmente, la guerra de subsidios entre varios países industrializados, para lograr el dominio de los mercados
internacionales,
considerablemente,
con
lo
se
había
que
los
agudizado tradicionales
exportadores de bienes del agro que no lo subsidiaban perdían ingresos y mercados. La situación descrita, y en particular la presión de los países del Grupo Cairns
2
, que se constituyó en
las primeras fases de la Ronda como un bloque de países
exportadores
abogaban
por
la
d
de
mayor
bienes
agrícolas
liberación
del
que
comercio
agrícola mundial, determinó que a la agricultura se le otorgara
una
significativa
negociaciones
y
que
se
importancia crearan
en
las
considerables
expectativas. No obstante, los intereses en juego eran grandes y contrapuestos, lo que dificultó desde un principio la negociación. Mientras los países del Grupo Cairns, los Estados Unidos y algunos otros países
que
cuentan
con
ventajas
comparativas
abogaban por una reforma profunda y una amplia liberación
del
comercio
agrícola,
la
Comunidad
Económica Europea, otros países del viejo continente y Japón deseaban que el acuerdo al que se llegara fuera
muy
enfrentar
limitado a
sus
y
parcial,
agricultores
a
pues una
no
querían
competencia
internacional sin subsidios. La desaveniencia agrícola determinó el fracaso de la Revisión de Mitad de Período, en Montreal en
1988, de la que se esperaba un impulso sustancial en las negociaciones, y la frustración de la prevista terminación de la Ronda en la reunión ministerial de Bruselas, en diciembre de 1990, por lo que al Presidente
de
la
indefinidamente
las
reunión
le
negociaciones
tocó en
prorrogar espera
de
condiciones más propicias. Un año después, en un nuevo y desesperado intento por culminar la Ronda, el entonces Director General del GATT, Arthur Dunkel, presentó un proyecto de Acta Final que incluía muchos de los puntos y de las formulaciones que finalmente se aprobaron, y proponía, específicamente, en el caso de la agricultura, la tarificación de todas las medidas de
protección
frente
a
las
importaciones;
una
reducción del 36% en promedio para los aranceles tarificados y una reducción mínima de 15% por partida arancelaria; un compromiso de acceso mínimo (es decir, de participación de las importaciones en los mercados nacionales) para todos los productos del 3%, que se aumentaría gradualmente hasta alcanzar un 5%; una disminución del 20% en los montos de la
ayuda interna, del 36% en los de los subsidios a las exportaciones
y
del
24%
de
las
cantidades
subvencionables; y un acuerdo para evitar que las normas fitosanitarias fuesen utilizadas con propósitos proteccionistas.
De
acuerdo
con
esta
propuesta,
dichas reducciones y la apertura del mercado tendrían lugar en forma gradual durante el período 19931999. Se proponía, igualmente, exceptuar de los compromisos de reducción a una amplia lista de subvenciones internas, en lo que se denominó como la caja
verde,
generaban
bajo
el
supuesto
distorsiones
en
el
de
que
comercio
ellas
no
agrícola
internacional. El acuerdo definitivo, alcanzado a finales de 1993 y suscrito en Marrakech en abril de 1994, tras una intensa
negociación
Unidos
y
la
final
Unión
bilateral
Europea,
entre
que
Estados
dejó
como
espectadores a todos los demás países, cambió muy marginalmente
tales
porcentajes,
aunque
efectuó
otras modificaciones de fondo. En efecto, la única
modificación
presentada
en
los
porcentajes
—
indudablemente importante— fue la de disminuir del 24
al
21%
el
compromiso
de
reducción
de
las
cantidades exportadas con subsidio. No obstante, se ampliaron las ayudas no sujetas a compromisos de reducción (caja verde), con lo que se legalizó buena parte de los subsidios internos que hacen parte central
de
la
política
agrícola
de
los
países
industrializados, en especial de Estados Unidos y la Unión Europea. Igualmente, se incluyó una norma nueva, conocida como cláusula de paz, que será aplicable durante nueve años, con la cual se hace más difícil la imposición de derechos compensatorios, o de cualquier otra medida correctiva de defensa contra los subsidios internos y externos establecidos por los países que estuviesen cumpliendo los compromisos de reducción. La mayoría de estas modificaciones había sido convenida previamente en el llamado Acuerdo de
Blair House entre Estados Unidos y la Unión Europea, o adoptadas bajo presión intensa de Francia en las últimas semanas de las negociaciones.
En síntesis, lo finalmente acordado dista mucho de lo que deseaban en un principio
la mayoría de
naciones. Aunque no se puede negar que se presentó un avance, en especial en la incorporación de la agricultura a las disciplinas del GATT y en contar con mayores reglas y disciplinas, los
compromisos de
reducción de la protección y especialmente, de los subsidios, fueron muy modestos. En consecuencia, los países industrializados podrán seguir subsidiando su agricultura, aunque con algunas restricciones, lo que les
permitirá
mantener
en
buena
medida
su
participación en los mercados mundiales, a pesar de sus dudosas ventajas comparativas, en tanto que el resto de países se verán limitados para utilizar mecanismos de defensa contra la competencia desleal de aquellos. Cabe anotar que, al igual que otros actores, el Grupo de Cairns fue abrumado por el bilateralismo que caracterizó la fase final de las negociaciones. Tanto en la reunión de Bangkok, que tuvo lugar en
junio de 1993, como en la de Ginebra, de octubre del mismo año, que contó con la participación del nuevo Director del GATT, Peter Sutherland, el reclamó
la
conveniencia
de
retornar
a
Grupo
la
mesa
multilateral. Defendió, además, la necesidad de un acuerdo
definitivo
en
el
principios básicos del
cual
se
respetaron
los
proyecto de Acta Final de
Dunkel en materia agrícola — el mayor acceso a los mercados,
la
reducción
producción
y
a
las
de
los
subsidios
exportaciones,
y
a
la
normas
fitosanitarias que no obstaculicen el comercio— y rechazó las propuestas de aquellos países, en especial Francia, quepretendían debilitar aún más el acuerdo agrícola
e
incluso
posponer
nuevamente
las
negociaciones agrícolas. No obstante, la cohesión del Grupo se había debilitado. En Bangkok, los miembros latinoamericanos tuvieron que ejercer una presión considerable
para
evitar
que
Australia
y
Nueva
Zelandia consignaran en el comunicado un apoyo del Grupo de Cairns al Acuerdo de Blair House. Indonesia presentó,
además,
una
propuesta
orientada
a
exceptuar de la liberación ciertos productos agrícolas de
particular
interés
nacional
(el
arroz).
En
el
comunicado de Ginebra, Canadá consignó, por su parte, el rechazo al principio general de tarificación. Gracias al éxito final, la cohesión se restableció en la reunión de Montevideo, en mayo de 1994, en la cual los países miembros acordaron mantener el Grupo como un instrumento de seguimiento y presión para el cumplimiento de los compromisos adquiridos por los países firmantes de la Ronda en materia agrícola. Estrategia negociadora de Colombia a lo largo de la Ronda Desde un principio Colombia fue un participante activo en los temas agrícolas de la Ronda. Cuando se inició la conformación del Grupo de Cairns, Colombia decidió
entrar
fundamentales
a
participar
motivaron
tal
en
él.
Dos
razones
determinación:
la
primera, que se comprendía que el mejor escenario para el desarrollo de la agricultura colombiana es aquel en el cual no se presentan trabas al acceso de
sus productos a los principales mercados externos y los precios internacionales no se hallan deprimidos por los subsidios; la segunda, que se entendía que, sin formar parte de una alianza estratégica que tuviera un peso significativo, el país difícilmente podría jugar un papel relevante en las negociaciones y defender de manera adecuada sus intereses. Con
dicha
participación,
Colombia
buscó
dos
objetivos básicos. Uno, de carácter general, era contribuir al logro de la mayor liberalización posible del comercio agrícola, en especial en lo relativo al desmonte de los subsidios y a la desgravación en los grandes mercados de los bienes que exporta. El otro consistía
en
conseguir
particularmente
favorables
unas para
disposiciones los
países
en
desarrollo, de manera que se hiciera realidad lo que se llamó el trato especial y diferenciado para estas naciones. Este segundo objetivo, fuera de basarse en un enunciado global del GATT que pretende favorecer a las naciones en desarrollo, partía del supuesto de
que
las
distorsiones
en
el
comercio
agrícola
internacional no las han creado dichos países, sino que son consecuencia fundamental de la política sectorial de los países industrializados y que, en consecuencia, es a ellos a quienes corresponde corregirlas. Para luchar por estos objetivos, la estrategia seguida fue la de apoyar los planteamientos del Grupo de Cairns en los temas generales, pero dejando que el protagonismo y lo central de la negociación lo llevaran otros países, en especial Australia, como Presidente del Grupo, y concentrar los esfuerzos colombianos
en
lo
relativo
al
trato
especial
y
diferenciado para los países en desarrollo, tópico en p el cual no todos los miembros de Cairns estaban interesados. En este segundo aspecto, vale la pena señalar que Colombia y Brasil tuvieron el protagonismo durante la Ronda, y que nuestro país fue el principal actor en lo relativo a la defensa de los productos tropicales. En efecto, dentro del grupo de agricultura,
Colombia y Brasil fueron quienes más insistieron en el establecimiento
la
de
normas
favorables para las naciones en
especiales
y
más
desarrollo. Muchas
de las propuestas formuladas por estos n dos países fueron incorporadas en los planteamientos del Grupo de Cairns, en el proyecto Dunkel y, posteriormente, a en el acuerdo final sobre la agricultura. Algunas otras fueron recortadas o desechadas. No obstante, en buena medida lo que se logró en esta materia —que fue importante, como se verá más adelante— se debió al esfuerzo colombo-brasilero y a que, por propuesta suya, el Grupo de Cairns
acogió y defendió esas
iniciativas. En el caso de los productos tropicales, Colombia propendió, desde la reunión ministerial de Punta del Este,
porque
este
fuera
un
grupo
especial
y
prioritario de la negociación. Gracias a ello, y al apoyo de otros países en desarrollo, las declaraciones de esa reunión y de la Revisión de Mitad de Período recogieron
tales
planteamientos,
a
pesar
de
la
oposición, generalmente velada, de algunas naciones desarrolladas, en especial de Estados Unidos. Esta última
quería
que
el
grupo
de
tropicales
fuera
absorbido por el de agricultura, lo que finalmente logró. Al fin de cuentas, lo único que quedó en el Acta Final fue una enunciación gaseosa de que los países
desarrollados
deberían
otorgar
mayores
reducciones en las barreras al acceso para los bienes de interés de los países en desarrollo, incluidos los productos tropicales. Y ni siquiera esta formulación se cumplió en todos los casos. Empero, gracias a la insistencia de Colombia, a veces solitaria, algunos países sí otorgaron mayores desgravaciones en algunos de los productos tropicales. Respecto a las ofertas de negociación, Colombia hizo
propuestas
acordes
a
lo
que
estuvieran
dispuestos a ofrecer otros países. Cuando, en octubre de 1991, se pusieron sobre la mesa las primeras ofertas
de
negociación
que
cuantificaban
los
compromisos de reducción, Colombia apoyó la oferta
del Grupo de Cairns, la cual proponía compromisos de reducción de los subsidios y de la protección muy significativos. Posteriormente, en 1992, cuando se veía que los resultados de la negociación iban a ser inferiores a los esperados, porque muchos países desarrollados no estaban dispuestos a ofrecer más, Colombia presentó una oferta bastante más modesta. Finalmente,
una
modificaciones
vez
al
efectuadas
acuerdo
las
después
últimas de
las
negociaciones bilaterales de Estados Unidos con la Unión
Europea,
Colombia
modificó
su
oferta,
haciéndola aún más magra. En buscaba
esencia, que
la los
oferta
definitiva
compromisos
presentada
asumidos
no
comprometieran el mantenimiento de una adecuada protección a los productos más sensibles, no quitaran posibilidades de modificación de la política —incluida la arancelaria— a los gobiernos siguientes y otorgaran un amplio margen de negociación para el futuro. Este último punto se consideró vital cuando se pudo prever
que las naciones industrializadas iban a arancelizar a niveles muy altos, y que, en consecuencia, en las próximas negociaciones —previstas para fines de siglo — partirían de aranceles consolidados elevados, por lo quienes no tengan una situación similar se van a ver en dificultades en la negociación. Las características específicas de dicha oferta se resumen más adelante. El trato especial y diferenciado a los países en desarrollo Como se señaló, la presión de los países en desarrollo, y especialmente de Colombia y Brasil, permitió que el enunciado general del trato especial y diferenciado para los países en desarrollo se hiciera realidad en el grupo agricultura. Sin él, dichos países hubieran
salido
mal
librados
de
la
negociación
agrícola, por cuanto visto reducir modestamente la protección y los subsidios los países desarrollados, quedándose sin mecanismos defensa y con la obligación de abrir sus mercados en la proporción. Por eso, las cláusulas
especiales
importancia.
que
se
revisten
fundamental
En virtud del trato especial y diferenciado, los países desarrollo cuentan con mayores plazos (diez años en vez. seis) para aplicar sus compromisos de reducción, los a su vez, son inferiores a los de los países desarrollados —las dos terceras partes de los porcentajes
mencionados
anteriormente—.
Adicionalmente, se estableció la posibilidad de que iniciaran a niveles altos la reducción arancelaria para los productos que no tenían consolidados —lo que se denominó tipos máximos— y que no contaban con restricciones arancelarias al momento del acuerdo agrícola. Este punto era de fundamental importancia, ya que muchos países en desarrollo habían adelantado durante la Ronda procesos de apertura económica, que los había conducido a eliminar la mayoría de las restricciones no arancelarias y a reducir aranceles, de manera que si hubieran tenido que partir de los aranceles vigentes, habrían tenido que consolidar la inmensa mayoría de su arancel agropecuario a niveles muy bajos, y
sólo hubieran tenido la posibilidad de
consolidaciones más altas en los productos que, por
disponer de restricciones no arancelarias,
podían
arancelizar. Tal era el caso colombiano. Así mismo, se consiguió la exclusión de los compromisos de reducción de una serie de subsidios internos y a las
exportaciones no permitidos a los
países desarrollados. En
efecto, quedaron exentas
de los compromisos de reducción las subvenciones a la inversión
de
disponibilidad
general
(como
nuestro
incentivo a la capitalización rural), la ayuda para estimular
la
diversificación
con
el
objeto
de
abandonar cultivos ilícitos y las subvenciones a los insumos agrícolas para productores pobres, siempre y cuando
ellas
hagan
parte
de
los
programas
de
desarrollo agrícola y rural. Además, cuando la ayuda interna sea inferior al 10% el valor de la producción, en vez del 5% que rige para los países desarrollados, no
tiene
que
incluirse
en
los
compromisos
de
reducción. Finalmente, los subsidios para reducir los costos
de
comercialización
de
las
exportaciones
agropecuarias y las subvenciones a fletes y tarifas de
transporte, productos
internas
e
internacionales,
exportables,quedaron
para
los
de
los
excluidas
compromisos de reducción de los países en desarrollo. Los países más pobres, o menos adelantados, como se les llamó, quedaron exentos de los compromisos de reducción. Se estableció, por su parte, que se tomarán medidas para no perjudicar a los países en desarrollo importadores netos de alimentos, o para buscar alguna forma de compensación por los mayores precios que presumiblemente tendrán que pagar por sus importaciones. La oferta agrícola colombiana Con base en las disposiciones mencionadas sobre trato
especial
resultados
de
y
diferenciado
la
negociación
y
en
los
agrícola,
magros Colombia
presentó su oferta definitiva. Ella le otorga un amplio margen de juego para mover su política agrícola, incluida la de comercio exterior, pues el arancel consolidado más bajo al final
del período de reforma (año 2004) será del 70% para los productos agropecuarios
3
.En síntesis, la oferta
colombiana, en lo que respecta a acceso a los mercados, arancelizó los productos más sensibles —los de franjas y los que cuentan con precios mínimos de importación— a niveles que fluctúan entre 83% y 332% para 1995, que se reducirán hasta quedar entre el 75 % y 227 % en el año 2004. Los restantes productos, excepto las tres partidas que ya se habían consolidado en la Ronda Tokio y cuyos aranceles quedaron iguales, se consolidaron a un nivel de 100% —basados en la posibilidad de ofrecer topes máximos
—, el cual se irá reduciendo hasta 70%, como máximo en el año 2004. Para cumplir con las disposiciones relativas
a
acceso
mínimo
y
corriente
se
establecieron, para los productos arancelizados, unos contingentes arancelarios, o aranceles cuota, cuyo arancel consolidado más bajo será del 75% en el período 1995-2004 (Véase Cuadro 5.1). En lo relativo a ayuda interna y subsidios a las
exportaciones, la oferta colombiana partió de niveles elevados en los cuales se cuantificaron todas las subvenciones que existían en el período de base (1986-1988), y muchas de las cuales ya se han eliminado o reducido. De esta manera, el país no va a tener
ninguna
dificultad
para
cumplir
con
sus
compromisos de reducción —la mayoría los ha cumplido ya—, máxime si se tiene en cuenta que, como se mencionó el trato especial y diferenciado autoriza a utilizar una serie de subvenciones, internas y a la exportación, que podrían aplicarse en caso necesario. CUADRO 5.1: Oferta agrícola colombiana arancelizada en la ronda Uruguay y del GATT En resumen, y si se tiene en cuenta que el país consiguió algunas reducciones arancelarias importantes para productos que le interesan en mercados claves, se puede decir que Colombia, gracias a su estrategia de negociación, logró beneficios en la Ronda, a pesar de los magros resultados de ella en materia agrícola y del modesto impacto que va a tener sobre los precios internacionales
en
los
mercados
altamente
distorsionados. Los consiguió, además, sin poner en riesgo a su sector agropecuario y conservando un margen sustancial para hacer cambios en su política agropecuaria y para futuras negociaciones. EL AGRO Y LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN Y DE LIBRE COMERCIO En el ocaso de la década del ochenta se vivió un resurgir de los procesos de integración en todas las
regiones
del
dificultades
globo,
afrontadas
como
resultado
por
las
de
las
negociaciones
multilaterales de la Ronda Uruguay del GATT y del hecho
de
interesados
que en
los su
países bloque
europeos comercial,
lucían que
en
más los
resultados de las negociaciones multilaterales. Su influencia se hizo sentir en estas latitudes, y el país emprendió una dinámica actividad integracionista. Se revitalizó
el
desfalleciente
Pacto
Andino,
se
promovieron acuerdos de libre comercio con. México y Venezuela (Grupo de los Tres), Chile, Centroamérica y Caribe, y se manifestó el interés de entrar a
participar del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA), conformado por Estados Unidos, Canadá y México. La importancia de estos acuerdos, y de estos mercados, para la agricultura se hizo más evidente cuando se
constató lo modesto
de los resultados de la Ronda Uruguay en esta materia. La armonización de la política agropecuaria andina A principios de 1992, los países del Grupo Andino eliminaron todas las restricciones para el intercambio
de
mercancías
entre
ellos,
tanto
arancelarias como no arancelarias con la excepción de Perú, que se marginó temporalmente de este proceso. Por la misma época comenzó la negociación de un arancel común frente a terceros países - el Arancel Externo
Común,
AEC—
con
el
cual
se
debería
completar una verdadera Unión Aduanera Andina. La integración, incluso, superó el terreno puramente comercial al extenderse a otros campos, tales como el de transporte.
La armonización de algunos elementos de la política
agropecuaria
hizo
parte
de
tal
proceso.
Especialmente importante se consideró la de las franjas de precios, por cuanto, además de ser parte del AEC, constituía la herramienta de defensa de los productos
sensibles
del
agro
frente
a
las
fluctuaciones de las cotizaciones internacionales y, parcialmente, a los subsidios que otorgan las naciones industrializadas a estos bienes. También se tuvo en cuenta la necesidad de eliminar las subvenciones internas que alteraban las condiciones de competencia entre los países miembros, y cualquier otra política que tuviera un efecto similar. No obstante, por su importancia y complejidad, los mayores esfuerzos se orientaron hacia la armonización de las franjas. Conviene resaltar que Colombia era el país más interesado en lograr la armonización de la política agropecuaria. El poseer la agricultura más grande de los países andinos—genera cerca del 60% del PIB agropecuario de la subregión—, así como la de mayor
tradición y experiencia, y presuntamente la más competitiva, hacía que las distorsiones existentes al interior del Grupo, y la competencia desleal de terceros países que pudiera presentarse, podrían afectar
sus
posibilidades
de
colocación
de
sus
productos en los mercados nacional y subregional. No sobra recordar que los mercados de los países del Pacto —en especial el venezolano y, en menor medida, el peruano— presentan posibilidades de exportación nada
despreciables
agropecuarios,
algunos
para de
numerosos ellos
de
bienes
considerable
importancia para el agro colombiano. En consecuencia, la falta de armonización de la política podría incidir negativamente en su expansión potencial e, incluso, poner en peligro su producción actual. El Ministerio, obrando en concordancia con tal prioridad, lideró las negociaciones y fue el promotor del
acuerdo
reuniones
de
preliminar
al
viceministros
que de
se
llegó,
en
las
agricultura
en
Cartagena, y de ellos y de los ministros en Caracas,
en septiembre y octubre de 1993, respectivamente. Desafortunadamente,
las
controversias
que
se
suscitaron posteriormente en Venezuela en torno a este acuerdo impidieron que fuese acogido por la Junta del Muerdo de Cartagena. La segunda fase de negociaciones, que se llevó a cabo con el nuevo gobierno
venezolano,
modificaciones,
el
protocolizó
la
en
acogió,
convenio reunión
con
anterior. de
ligeras Así
se
viceministros
de
agricultura y representantes alternos ante la Junta del Acuerdo (Viceministro de Comercio Exterior en el caso colombiano) el 5 de agosto de 1994 en Caracas. En este acuerdo, se unificaba el número de franjas, los productos marcadores y los que cubría cada una de ellas, los mercados de referencia, y se establecía una metodología común para fijar los pisos y los techos de cada franja y para calcular el sobrearancel o el descuento arancelario, según fuera el caso. Como resultado, el número de productos cobijados por las franjas aumentaba moderadamente en Colombia, pero la mayoría de los pisos se establecían en niveles muy
cercanos a los existentes y los sobrearanceles para los bienes derivados se calculaban de acuerdo a la metodología utilizada por nuestro país. De esta manera, los preacuerdos no implicaban cambios sustanciales para Colombia y, más bien, en varios casos mejoraban y racionalizaban la protección otorgada por las franjas. Incorporaban a ellas algunos productos que no estaban cobijados por las franjas colombianas y que era necesario incluirlos, pues ello garantizaba una protección más coherente a lo largo de las diversas cadenas (v.gr el pollo y los sebos). Establecían, no obstante, un periodo de transición para que Venezuela adoptara las franjas de la leche y el maíz amarillo y Ecuador la de trigo, pues ambos países
consideraban la
traumático
principio
por
magnitud
Empero,
determinaban
del
también
hacerlo
desde
ajuste
requerido.
un
mecanismo
un
de
defensa relativamente automático para que los países que
cumplían
con
la
franja
armonizada
pudieran
establecer derechos correctivos a las exportaciones
de quienes no lo hacían, equivalentes a las diferencias en los niveles de protección que unos y o otros otorgaban. De esta forma, se buscaba que la puesta en
práctica
del
nuevo
esquema
no
ocasionara
sobresaltos adicionales en el agro de los países miembros. Igualmente, señalaban la necesidad de renegociar juntamente
los
acuerdos
de
alcance
parcial
que
diversos socios del Pacto tenían en el marco de ALADI, los cuales podían crear perforaciones al AEC y al sistema andino de franjas. Dichos acuerdos eran los responsables, por ejemplo, de la presencia de oleaginosas, aceites y cereales de terceros países en el
mercado
aranceles
venezolano,
inferiores
al
que nominal
entraban y
que
pagando creaban
competencia en dicho mercado y en el nacional a las cosechas colombianas. Así, los preacuerdos sobre el sistema andino de franjas propendían porque las ventajas de un mercado ampliado para la agricultura no se vieran afectadas por tratamientos especiales o
por incumplimientos del arancel común. Con algunas modificaciones, en especial en los plazos concedidos a Venezuela para que ponga en funcionamiento las franjas armonizadas del maíz y de la
leche,
estos
preacuerdos
fueron
aprobados
finalmente por la Comisión del Acuerdo de Cartagena mediante la Decisión 371 del de diciembre de 1994. Desafortunadamente, no fue ni ha sido posible desde entonces acordar un mecanismo común para que los países apliquen los derechos correctivos asociados al mantenimiento de distintos niveles de protección a los productos que hacen parte del sistema de franjas. Por
este motivo, cada país ha sido autorizado para
hacerlo de facultad, primera
el vez,
manera unilateral. En uso de dicha gobierno derechos
colombiano
estableció,
correctivos
para
por
algunas
importaciones provenientes de Venezuela a mediados de 1995. La agricultura en el Grupo de los Tres El mercado mexicano es, probablemente, el más
atractivo de América Latina, por su tamaño, por su ubicación geográfica y por su participación en el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA). Por esta razón, se le otorgó tanta importancia a las negociaciones adelantadas en el marco del Grupo de los Tres con miras a firmar un tratado
de
libre
participación
comercio. en
el
No
TLC
obstante,
tornaba
la
cualquier
negociación con México delicada y compleja, pues podía conducir a la triangulación de
productos de
Estados Unidos y Canadá, que podrían generar una competencia no deseada a los bienes nacionales. Este aspecto es particularmente delicado en el campo agropecuario, donde los cuantiosos subsidios de los norteamericanos
distorsionan
las
condiciones
competencia de manera sustancial. _______ 1. Sobre la escasa vinculación de la economía colombiana con los mercados internacionales en el ocaso de la colonia y durante todo el siglo XX, ver Ocampo (1984).(Regresar)
de
2. El grupo Cairns lo conformaron catorce países, de muy diversos grados de desarrollo y de los distintos continentes, la mayoría de los cuales no subvencionaban su agro y estaban perdiendo mercados frente a los bienes subsidiados. Estos países eran Australia, Nueva Zelanda, Hungría, Canadá, Malasia, Tailandia, Filipinas, Indonesia, Fiji, Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Uruguay. Ellos respondían por cerca del 25% de las exportaciones mundiales de productos agropecuarios.(Regresar) 3. El arancel consolidado no es necesariamente el que se deba aplicar en el país, pero este último no puede superar al nivel consolidado, a menos que se invoque una salvaguardia, con base en un procedimiento complejo.(Regresar)
Como
consecuencia
de
que
los
bienes
agrícolas
norteamericanos, una vez culminado el período de transición que
establece
el
TLC,
entrarán
a
México sin arancel, los precios internos de estos productos descenderán en dicho país al nivel de los internacionales, por lo que, si no se deseaba arruinar buena parte de la agricultura mexicana, era necesario
otorgarles
subsidios
a
sus
productores
que
les
permitieran competir en las nuevas circunstancias. Tal situación fue una de las principales razones que determinaron al gobierno mexicano a modificar su política agraria y a crear PROCAMPO. Ello, sin embargo, alteró las condiciones de competencia con este país, pues, si bien sus subsidios son menos distorsionantes que los estadounidenses, tienen el efecto de reducir los costos de producción por hectárea
5
.Con ello, la negociación con México se
tornaba aún más compleja y delicada, y requería de un tratamiento diferente para la agricultura del que recibieron
otros
sectores
económicos
en
las
negociaciones del Grupo de los Tres. El acuerdo al que finalmente se llegó reflejó ese trato particular. La mayoría de los productos en franja y otros productos sensibles para Colombia y Venezuela, así como los que lo eran para México, quedaron al margen del proceso de desgravación. A otro grupo de bienes delicados, pero de gran interés
para alguna de las partes, se le definió un esquema especial de desgravación a quince años, el cual se aplica siempre y cuando una comisión de trabajo que se creó pueda llegar a un acuerdo sobre la manera como el azúcar de Colombia y Venezuela entre a participar del arancel —cuota que México establecerá como resultado del TLC
6
. Los demás productos
agropecuarios quedaron cobijados por el esquema de desgravación lineal a diez años que se definió para el resto de mercancías. De conformidad con lo así dispuesto, el 76.3% de la oferta agrícola exportable colombiana tendrá acceso preferencial al mercado mexicano, incluidos productos tan significativos como el café, el azúcar, las flores y el cacao y sus derivados, y otros que tienen potencial exportador, tales como arroz, aceite de palma, jugos y pulpas de frutas tropicales, lácteos y productos forestales. Este logro se obtuvo, sin embargo, sin poner en peligro a los sectores más sensibles de la producción agropecuaria nacional, ya que el 57.5% de
las importaciones colombianas de dichos productos quedaron exceptuadas del proceso de desgravacion 7 . Otros acuerdos y otros temas de comercio exterior Como parte de la actividad integracionista emprendida,
el
gobierno
colombiano
entabló
negociaciones con Chile, los países centroamericanos y los del Caribe, tendientes a establecer acuerdos de libre comercio. En el caso de Chile, las perspectivas son más importantes para la industria que para el agro,
en
especial
para
la
fabricante
de
bienes
intermedios. No obstante, en virtud del convenio establecido,
el
80.8%
de
la
oferta
agrícola
exportable colombiana fue incluida en la nómina de desgravación inmediata, y otro 12.8% adicional en las de desgravación a tres y cinco años. Mientras tanto, el 58.4% de las importaciones sectoriales se exceptuó del programa de liberación, el 32.1% se incluyó en las listas de desgravación gradual y únicamente el 9.5% quedó incorporado en la de liberación inmediata. Aunque esta negociación abre, también, interesantes
posibilidades de exportación al agro nacional, sin comprometer de manera riesgosa a los productos más sensibles del sector, dos de los bienes con mayores posibilidades
quedaron
cobijados
por
la
lista
de
excepciones: el azúcar y la carne de bovino. Las conversaciones futuras con los chilenos deben, en consecuencia,
realizar
esfuerzos
importantes
por
conseguir algún tipo de acceso preferencial para estos productos, bien sea incorporándolos a las nóminas de desgravación, o estableciendo un contingente a un tipo arancelario
especial
para
las
exportaciones
colombianas. Las
negociaciones
con
las
naciones
del
istmo
centroamericano, por su parte, sufrieron numerosos contratiempos, que llegaron, incluso, a la revisión de los avances logrados para volver a comenzar las conversaciones. Además del escaso tiempo con que contaban
los
negociadores,
dada
la
cantidad
de
convenios en discusión, las diferencias de intereses y de
opiniones
entre
los
distintos
países
centroamericanos,
dificultó
la
negociación.
Los
intentos que hicieron de nombrar un sólo país para que se entendiera con Colombia y Venezuela, cuya posición
había
sido
previamente
unificada,
no
prosperaron, y las deliberaciones tuvieron siempre como
contraparte
cinco
naciones
con
posiciones
divergentes, lo cual las tomó muy complejas. El sector agropecuario, en el cual existen escasos espacios de complementación con dichos países, contó con la mesa de
negociación
más
difícil
y
donde
mayores
entrabamientos surgieron. Si
a
los
acuerdos
descritos
se
agregan
los
tratamientos preferenciales otorgados por los Estados Unidos (Ley de Preferencias Arancelarias AndinasATPA) y por la hoy Unión Europea (Programa Especial de Cooperación de las Comunidades Europeas-PEC), gracias a los cuales parte fundamental de la oferta exportable agropecuaria puede entrar sin aranceles a esos mercados
8
, los mayores del orbe, se completa
un panorama halagüeño para las exportaciones del
agro colombiano, a pesar de los pobres resultados de la Ronda Uruguay en este tópico. Sin embargo, numerosos interrogantes surgen sobre su desempeño futuro. En este sentido, el comportamiento del tipo de cambio, la mejora de la competitividad, el agresivo aprovechamiento de las oportunidades existentes — hasta hoy poco utilizadas—, y el surgimiento de nuevas barreras técnicas al comercio, conforman una agenda de ternas vitales. Sobre los primeros de tales tópicos volveremos mas adelante. En relación con el último de ellos, la labor que se realice en materia sanitaria, de estímulo a la agricultura orgánica o biológica y de establecimiento de un sistema integral de certificación de calidad, incidirá de manera decisiva en el éxito exportador del agro colombiano. La tarea ya iniciada por CORPOICA y por la Corporación Colombia Internacional en este terreno debe fortalecerse, al igual que la promoción por parte de la segunda de proyectos piloto de exportación en productos nuevos, con gran potencial
en los mercados externos. Igualmente, la Corporación debería estudiar las necesidades de dotación de infraestructura física para la exportación de estos bienes, tal como la creación de sistemas de acopio y de frío en puntos claves de la cadena de exportación —puertos, aeropuertos, etc.—, tanto en el país como en los principales destinos, y la forma de promover su construcción y desarrollo. _________ 5. Ver a este respecto, el primer capítulo de este libro.(Regresar) 6. Debido a lo acordado en el TLC, México debió elevar su arancel para azúcar al nivel prohibitivo consolidado por Estados Unidos en el GATT. Sin embargo, se estipuló que, cuando una fórmula definida para el caso determine que la producción doméstica no alcance a cubrir los requerimientos de abastecimiento, México podrá establecer un arancelcuota por una cantidad equivalente al déficit, a un tipo arancelario bajo. Aunque es casi seguro que este déficit será recurrente, era necesario definir claramente qué porcentaje de la cuota será para los socios mexicanos en el G-3, cuál será su arancel y cuáles los procedimientos para hacerla operativa. Llegar a un resultado satisfactorio para Colombia y
Venezuela en esta materia es la labor de la comisión de trabajo que creó el acuerdo de libre comercio. En caso de que esto no sea posible, el azúcar y los productos cobijados por la desgravación a quince anos no llevarían a cabo tal desgravación. Entre ellos se incluyen los productos de mayor interés para México, y varios de interés para Colombia y Venezuela.(Regresar) 7. Algunos autores han hablado de un desequilibrio en la negociación agrícola, porque a Colombia se le desgrava una menor proporción de su oferta que a México (Moscardi, 1994). No obstante, la cifra mexicana en dichas comparaciones incluye ganado en pié, producto que es exportable a Estados Unidos, pero no a Colombia. Si se excluye este producto, sustancial en el conjunto e las exportaciones sectoriales mexicanas, el porcentaje desgravado a México reduce notoriamente.(Regresar) 8. El ATPA tiene una duración de diez años y vence en noviembre de 2004. La única exportación agrícola colombiana importante exceptuada es el azúcar. El PEC estaba próximo a vencerse en 1994, por lo que el gobierno colombiano buscó su prolongación, la cual se logró a fines de dicho año, aunque ene! caso del sector agropecuario sólo por doce meses y con una ampliación de los productos exceptuados o sujetos de restricciones. El gobierno adelanta nuevamente negociaciones orientadas a prorrogar dichos beneficios para el agro.(Regresar)
Ç Capítulo 6 POLÍTICA PARA EL CAMPESINADO: EL PLAN DE DESARROLLO RURAL La
persistencia
de
las
inequidades
y
de
la
pobreza en las áreas rurales del país, la ampliación de la brecha de ingresos por habitante entre las ciudades y el campo, la condición de marginamiento que
aún
rurales, específica
ostentan
numerosas
zonas
exigían
la
formulación
para
los
habitantes
de
y
moradores
una
pobres
política
del
agro
colombiano, que contribuyera a aliviar el impacto que la crisis había tenido sobre su nivel de vida y a superar los obstáculos que les impedían convertirse en productores modernos y mejorar su calidad de vida. No bastaba con los resultados positivos que la política de reactivación debería tener sobre el conjunto de productores del agro. Por eso, se diseñó y se puso en
marcha el Plan de Desarrollo Rural Campesino, con el que se otorgaba, con base en una concepción holística de su desarrollo, un tratamiento preferencial a este sector de la población
1
. Este plan buscaba dar
respuesta al objetivo de equidad que la política contempló desde el inició de su formulación. Con el fin de combatir el impacto que la crisis había tenido sobre los productores pobres del campo y de facilitar su tránsito al modelo de internacionalización de la
economía, se diseñaron
generación
de
empleo
y
de
los
programas
de
modernización
y
diversificación de cultivos. Por otra parte, para propiciar el mejoramiento de su calidad de vida y su desarrollo productivo, se implantaron programas y políticas
tendientes
a
facilitar
su
acceso
a
los
recursos productivos, a la infraestructura y a los servicios
sociales
y
públicos,
de
los
cuales
tradicionalmente no han dispuesto en la cantidad y calidad
necesarias.
No
obstante,
la
puesta
en
práctica de todos ellos contó con una modificación
sustancial en la concepción que había guiado a las actividades de desarrollo rural: los campesinos y las comunidades rurales, de sujetos pasivos de la acción y de la política gubernamentales, debían pasar a convertirse en los protagonistas y orientadores de sus propios procesos de desarrollo. Esta filosofía, básica en todo el plan, implicó la adopción de cambios sustanciales en la manera de adelantar los proyectos y de aplicar las diversas herramientas de política, así como de modificaciones importantes en la estructura institucional del sector público agropecuario, tal y como se ilustra en la descripción de los diferentes programas que se hace a continuación. LA
NUEVA
CONCEPCIÓN
INSTITUCIONALIDAD
PARA
Y
LA
NUEVA
EL
DESARROLLO
RURAL La atención preferencial que se quería otorgar a los campesinos en un plan coherente e integral, basado
en
protagónico
una en
nueva el
concepción
desarrollo
sobre
rural,
su
rol
partía
del
convencimiento
de
que
sin
ella
no
sería
posible
solucionar los problemas sociales del agro. La simple inclusión del campesinado en las diversas herramientas de política sectorial, o el establecimiento de algunos programas específicos para ellos, no había dado, hasta el momento, el resultado esperado. La acción paternalista del Estado, en la cual unos funcionarios bien intencionados definían desde sus despachos lo que requerían los campesinos de las diversas comarcas del país, tampoco había resuelto los problemas que aquejan a este sector de la población. Como cualquier sociedad, la sociedad rural colombiana debía tomar en sus manos su propio destino si quería lograr su desarrollo, pues no es posible imponer desde afuera el desarrollo de una comunidad. El gobierno debía facilitarlo, herramientas
poniendo que
a
su
requieren
alcance para
todas
su
las
avance
y
otorgándoles un nivel de interlocución apropiado. Este último aspecto era crítico, por cuanto no existía
una
instancia
gubernamental
con
el
nivel
requerido
para
poder
coordinar
los
diferentes
programas y las diversas entidades oficiales que tienen que ver con la atención al campesinado. Para crearla,
el
Ministerio
extraordinarias
que
Presidente
la
de
la
aprovechó Ley
República
las
Agraria para
facultades concedió
al
modificar
la
estructura interna de la entidad y conformó el Viceministerio de Desarrollo Rural, al cual adscribió tres direcciones generales y una oficina especial
2
.
Las tres primeras deberían encargarse de propender por el desarrollo social, productivo y empresarial de los campesinos, respectivamente, y la última debía coordinar y encauzar las acciones que el Ministerio venía adelantando con el fin de que la mujer rural tuviera un tratamiento adecuado, no discriminatorio, en todas las políticas y actividades de las entidades del
sector,
y
que
ellas
contemplaran
sus
características particulares, en lo que se conoce como la planificación con perspectiva de género. Más aún, para reflejar el énfasis que se le otorgaba al desarrollo campesino y de las comunidades rurales, se
modificó el nombre del propio Ministerio, que pasó a denominarse Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. A la creación del viceministerio se sumó la del Consejo Nacional de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, efectuada por la Ley de Reforma Agraria, instancia en la cual, bajo la presidencia de Ministro, participan todas las entidades que tienen que ver con el desarrollo rural, tanto las que están adscritas como las que no lo están. Este Consejo debe facilitar al Ministerio, y a su nuevo viceministerio, coordinar el conjunto de la acción del Estado orientada al sector campesino, de manera que se le pueda dar una atención integral y coherente. Las anteriores no fueron las únicas innovaciones institucionales que se efectuaron para hacer operativa la nueva política de desarrollo rural. La Ley Agraria estableció, municipios
igualmente, de
crear
la
obligación
Consejos
para
los
Municipales
de
Desarrollo Rural, en los cuales se debe discutir y
priorizar los proyectos de inversión locales en las zonas rurales y, en especial, los que se van a presentar
al
sistema
nacional
de
cofinanciación.
Dichos Consejos deben tener presencia mayoritaria de los representantes de las comunidades campesinas, de manera
que
su
conformación
refleje
la
filosofía
relativa al rol protagónico de ellas. De igual manera, la citada ley autorizó al Fondo DRI a cofinanciar programas de desarrollo rural directamente con las organizaciones
campesinas
o
con
las
comunidades
rurales organizadas, con lo que se incrementó su papel activo y decisorio en esta materia y se hizo posible el apoyo gubernamental a ellas, así las autoridades municipales no cumplan con su deber de cofinanciar tales programas
3
.
Finalmente, en la transformación del HIMAT en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT
4
, se conformó una subdirección con funciones y responsabilidades en el trabajo con la comunidad, la cual
debe
propender
porque
los
proyectos
de
adecuación de tierras, en especial los de pequeña irrigación,
sean
concertados
con
las
comunidades
rurales, desde su fase de identificación hasta su culminación. En las demás entidades, y en todo el quehacer institucional del sector público agropecuario, se
propugno
impusiera, promovieran rurales
y
porque
y un
esta
porque papel
modificaran
los activo su
nueva
concepción
funcionarios en rol
las al
se
oficiales
comunidades de
asesores,
facilitadores y colaboradores de ellas. ATENCIÓN A SECTORES EN CRISIS La
política
componente
de
desarrollo
coyuntural
que,
rural
contempló
como
se
un
mencionó,
buscaba atender a los pequeños productores y a los pobladores pobres del campo más afectados por la crisis y por el cambio en el modelo de desarrollo. Dentro de las diversas acciones que se adelantaron en este frente, vale la pena destacar los programas de generación
de
empleo
y
de
modernización
y
diversificación de cultivos, los cuales constaban de
paquetes
comprensivos
de
atención
a
sectores
específicos, previamente determinados. El programa de generación de empleo Una de las manifestaciones más claras, y de las consecuencias más graves, de la crisis que afectó al sector a principios de los noventas, fue la reducción del empleo y los ingresos rurales en varias zonas de la geografía agraria nacional. Desde los primeros documentos que planteaban la nueva estrategia de política, el apoyo a los afectados por este fenómeno se consideró fundamental. En su procura se formuló el programa de emergencia de generación de empleo, el cual,
tras
incidencia
identificar de
este
los
municipios
problema,
con
concertó
mayor
con
las
comunidades afectadas la financiación de proyectos intensivos
en
el
uso
de
mano
de
obra
y
que,
preferiblemente, tuvieran un impacto en el buen desempeño futuro del sector agropecuario o en el mejoramiento de la calidad de vida en las áreas rurales.
Los cultivos más golpeados por la crisis de 19911993 fueron el algodón, el arroz, el tabaco, el sorgo y el café de zonas marginales —este último afectado por la caída de las cotizaciones internacionales y por la irrupción de la broca—, cuya superficie cultivada se contrajo,
en
conjunto,
en
cerca
de
300.000
hectáreas, lo que, se estima, ocasionó la pérdida de cerca
de
100.000
empleos
permanentes.
En
consecuencia, los principales municipios que cultivaban dichos productos, y en los cuales un chequeo realizado por el Ministerio constató el problema de desempleo, fueron las áreas seleccionadas para la ejecución del programa. Cerca de un centenar de municipios de la Costa Atlántica, el piedemonte llanero y la región andina
se
focalizaron
como
beneficiarios
del
programa. Los proyectos preferidos, por cumplir con las condiciones
arriba
esbozadas,
fueron
los
de
construcción y mejoramiento de vías, construcción y ampliación de acueductos veredales, reforestación de
cuencas degradadas, comercialización y agroindustria rural, pequeña irrigación, piscicultura, mejoramiento de la vivienda rural y manejo integrado de la broca. Un equipo de profesionales de alto nivel fueron contratados para que concertaran con las comunidades y con la autoridades territoriales los proyectos a ejecutar, dentro de la constante de darle a las primeras mayor protagonismo en el manejo de los asuntos públicos que les competen. El manejo de los recursos fue asignado al Fondo DRI. Para el arranque del programa, en 1993, se asignaron $900 millones y para 1994 $5.800 millones del Presupuesto Nacional, montos
a
los
cuales
se
adicionaba
la
suma
cofinanciada por los municipios. El nuevo gobierno incrementó estos últimos a $8.800 millones. Todos ellos fueron ejecutados y permitieron, conjuntamente con los dineros aportados por otras fuentes, realizar obras por un valor cercano a los $16.000 millones en los dos años mencionados, las cuales generaron un millón y medio de jornales, aproximadamente.
El esfuerzo mencionado, al igual que otros que llevó a cabo el Ministerio, como el que se describe en el siguiente aparte, ayudaron a mitigar los efectos negativos de la crisis sobre los pobladores más pobres del campo, y constituyeron una novedad, puesto que en el país no se contaba con experiencias, ni mucho menos con instrumentos, que permitieran al Gobierno Nacional acudir con presteza en ayuda de tales moradores en coyunturas como la que se vivió
5
.
El programa de modernización y diversificación de cultivos Varios productos cultivados por campesinos e indígenas venían atravesando una crisis profunda, la cual, en algunos de ellos, se agravó con el cambio del modelo de desarrollo. Es el caso del trigo y la cebada, los cuales afrontaban, de antaño, una difícil situación, pues la tecnología utilizada en la mayoría de los cultivos determinaba que los rendimientos fueran muy bajos y, en ocasiones, la calidad del producto dejara mucho que desear. Con rendimientos
tan
magros
no
era
posible
que
los
agricultores
obtuvieran una remuneración que les permitiera vivir dignamente, así los precios internos hubieran sido, en algunas tecnología
oportunidades, y
las
relativamente
variedades
altos.
desarrolladas
en
La los
últimos años por el ICA y por CORPOICA podrían permitir
a
algunos
cultivadores
mejorar
su
productividad y su nivel de vida. Otros no lo podían hacer, porque la calidad de su tierra era mala y para ella no servían las variedades mencionadas, y porque no contaban con agua para defenderse en caso de sequía. La situación descrita empeoró desde principios de la década del noventa, pues el desmonte de los precios de sustentación, y su sustitución por los mínimos
de
garantía,
cuyo
monto
permaneció
estancado en los últimos semestres, deterioró la remuneración recibida por los labriegos, en especial la de
aquellos
que
Adicionalmente,
la
producían
volúmenes
modestos.
industria
cervecera
colombiana
comenzó a disminuir las cantidades que compraba de cebada,
dada
su
preferencia
por
la
cebada
importada. Los productores de fique, por su parte, nunca han obtenido ingresos aceptables pues las cantidades que produce cada familia son insuficientes. Además de la poca tierra que poseen, generalmente de deficiente calidad, las tecnologías de producción del fique y, en especial, las de desfibrado, son muy primitivas, lo que hace que su productividad sea muy baja. Desde hace algunos años se ha venido investigando cómo mejorar dichas técnicas; sin embargo la demanda por fique ha comenzado a disminuir, tanto por el aumento de la demanda de empaques de fibras plásticas como por el mercadeo a granel. Aunque se han buscado usos alternativos para el fique (fabricación de papel, cordelería, etc.), y el auge de la ecología puede llevar a una sustitución creciente de los sacos de polipropileno por los de la fibra, aún no se prevé que estos hechos puedan frenar la caída de la demanda que está ocasionando el aumento del mercadeo a granel.
Para
empeorar
las
cosas,
amplias
zonas
fiqueras están afectadas por una grave enfermedad: la macana. El
cultivo
del
secularmente,
tabaco
en
negro
pequeñas
se
ha
realizado,
parcelas,
utilizando
métodos rudimentarios de laboreo y de secado de la hoja.
La
escasa
producción
familiar
ha
hecho
imposible el mejoramiento de la situación de vida de los productores. En los últimos años, además, han disminuido las compras de tabaco negro, tanto para el mercado interno como para la exportación, debido a que cada vez se consumen menos cigarrillos y cigarros fabricados con su hoja. En efecto, fuera de que las campañas en contra de estos productos han llevado a una disminución de los fumadores, quienes siguen haciéndolo prefieren cada vez más el tabaco rubio. Adicionalmente,
en
Colombia
el
contrabando
ha
reducido el mercado de los cigarrillos nacionales, por los elevados impuestos que éstos deben pagar, lo que ha disminuido aún más la demanda de tabaco negro. Para
esos
cultivos,
y
para
sus
regiones
productoras, el Ministerio formuló el programa de modernización y diversificación de cultivos, con el que se
proponía
productivas superar
tecnificarlos más
los
u
rentables.
obstáculos
ofrecer Se
que
alternativas
aspiraba,
han
impedido
así, a
a los
campesinos e indígenas de esas zonas mejorar su producción y su nivel de vida. No obstante, estos programas tropezaron con una serie de dificultades: la calidad y la cantidad de tierra que posee cada familia limita, en la mayoría de los casos, cualquier cambio o cualquier mejoría; la escasez de agua dificulta la adopción de cultivos más intensivos y rentables; y el predominio del minifundio no hace viable programas de adquisición de más tierra para cada familia en las actuales zonas productoras. Se requiere, por lo tanto, el diseño y ejecución de planes integrales
de
desarrollo,
basados
en
soluciones
innovativas y no convencionales, que ataquen cada uno de los limitantes identificados para hacer competitiva la producción y para mejorar la calidad de vida de estos moradores del campo.
El programa cubrió más de ochenta municipios en los
departamentos
de
Nariño,
Cauca,
Boyacá,
Cundinamarca, Santander, Huila, Tolima, Sucre y Bolívar. Cerca de 100.000 familias, que sembraban unas 126.000 hectáreas, constituían su población objetivo. Con ella, y con las autoridades locales, el Ministerio
debatió
ejecutar,
que
mencionados.
y
concertó
conformaban Para
los
financiarlos
los
proyectos
planes se
a
integrales
apropiaron,
en
1994, $1.490 millones del Presupuesto Nacional, a los
que
se
sumaron
más
de
$3.200
millones
provenientes de los convenios de modernización y diversificación firmados con las industrias harinera y cervecera. El nuevo gobierno incorporó a la yuca a este programa. El tubérculo es probablemente el principal cultivo
de
la
economía
campesina
en
la
Costa
Atlántica, y desde hace años se ha venido trabajando en el montaje de pequeñas plantas de secado con el fin de restarle perecibilidad y, mejorar así, la
capacidad de negociación y los precios de venta de los campesinos que la siembran. No obstante, subsistían algunas dificultades, ya que se estaban sembrando variedades
que,
aunque
de
buena
calidad
para
consumo humano, se estaban destinando a la industria de alimentos para animales, la cual puede trabajar con calidades diferentes de tubérculos que dan mayor rendimiento
por
hectárea.
La
industria
había
recurrido a importar alguna yuca de Tailandia, cuyos precios eran bajos y cuya utilización como calorías para
los
alimentos
considerablemente.
balanceados
Desde
principios
ha de
crecido 1994
el
Ministerio intervino con el objeto de promover un acuerdo entre industriales y agricultores para el mejoramiento del producto, para promover la siembra de las variedades más productivas y para garantizar la absorción de las cosechas. Pero fue definitivamente la nueva administración la que
le
dio
un
impulso
decisivo
al
programa
de
modernización del cultivo de la yuca, al apropiar
recursos por $500 millones en 1994 y formular un programa a cuatro años con un costo total de $4.700 millones, gracias al cual se aspira a incrementar los rendimientos, promover la siembra de variedades adecuadas al uso que se les vaya a dar, fomentar su procesamiento primario y aprovechar las significativas y diversas oportunidades para su utilización industrial, todo lo cual debe redundar en el mejoramiento de la situación de vida de los campesinos costeños. MAYOR ACCESO A LOS RECURSOS PRODUCTIVOS, A LOS SERVICIOS Y A LA INFRAESTRUCTURA La población pobre del agro ha carecido desde tiempos
inmemoriables
de
acceso
a
los
recursos
productivos, a la infraestructura de apoyo y a los servicios
sociales
determinado
su
y
públicos,
incapacidad
para
razón
que
convertirse
ha en
productores dinámicos y modernos y de ostentar una satisfactoria calidad de vida. Mayoritariamente se localiza en terrenos poco fértiles, que hacen parte de microclimas
‘deficitarios
en
agua,
o
en
regiones
aisladas, donde la presencia del Estado, sí la ha habido, ha sido débil y, en muchas ocasiones, de poca ayuda
y
nada
amable.
La
superación
de
estas
carencias seculares fue objetivo central del plan de desarrollo rural. Para su puesta en marcha se crearon nuevos programas, se fortalecieron algunos en curso y se modificaron varias herramientas de política, de ,modo que se hicieran compatibles con la preeminencia otorgada a la iniciativa y a la participación decisoria de las comunidades. Cambio sustancial en la reforma agraria: la Ley 160 de 1994 Parte fundamental de la política de desarrollo rural que nos ocupa fue la expedición de una nueva ley
de
reforma
agraria,
que
modificó
los
procedimientos en la materia, de acuerdo con la nueva filosofía y las nuevas prioridades. Dentro de los numerosos cambios que tal ley efectuó, dos son dignos de
resaltar.
En
primer
lugar,
se
estableció
un
procedimiento para la acción reformista que otorga la
iniciativa a los campesinos interesados en adquirir una parcela. En segundo término, la ley estableció la obligación de incorporar en los anteproyectos de Presupuesto
Nacional
partidas
suficientes
para
culminar el programa redistribuyo en dieciséis años y para garantizar que las entidades que hacen parte del sistema de reforma agraria, que ella misma crea, puedan
cumplir
adecuadamente
sus
funciones
y
prestar los servicios complementarios. En relación con el primer aspecto, vale la pena destacar
que
el
nuevo
procedimiento
establecido
permite que los campesinos seleccionen el predio que desean adquirir e inicien un proceso de negociación directa y voluntaria con el propietario para comprarlo. El INCORA debe asesorarlos a todo lo largo del proceso y otorgar un subsidio para la transacción, equivalente al 70% del valor de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) en la región. Para financiar el 30% restante podrán conseguir un préstamo, el cual se otorgará a la tasa de interés más favorable del
mercado. El Instituto deberá, igualmente, promover la
constitución
de
inmobiliarias
rurales
que
contribuyan a facilitar la puesta en marcha de este mecanismo y que coadyuven a dinamizar el mercado de tierras. El
procedimiento
explicado
presenta
varias
ventajas. Otorga la iniciativa a los campesinos, tanto en la selección del predio, como en la iniciación del proceso de adquisición, de manera que ellos ya no tendrán que esperar a que el Instituto comience acciones
en
la
adjudicatarios
zona de
la
y
los
escoja
reforma.
para
ser
Elimina
la
intermediación estatal en la selección de predios y de usuarios y en la negociación de los predios, lo que contribuye a agilizar las transacciones y a eliminar potenciales focos de corrupción. Establece un subsidio directo
para
redistributivo, transparente
6
los
beneficiarios
del
programa
con lo que lo hace más claro y . Propicia la negociación voluntaria y
directa, con lo que se combate el elemento de
conflicto que ha estado asociado con esta política, aspecto vital en un país agobiado por la violencia. No obstante, la ley mantiene una vía especial para la intervención del INCORA cuando no exista acuerdo entre
propietarios
y
campesinos,
y
conserva
la
facultad de efectuar procesos de expropiación por vía judicial
y,
cuando
se
reglamente
constitucional
correspondiente,
administrativa.
Empero,
privilegia
por la
la
norma la
vía
negociación
voluntaria entre los campesinos y los propietarios, incluso en las formas de pago estipuladas, por cuanto en este caso el valor del predio se cancela la mitad en bonos agrarios y la mitad en efectivo, mientras en los procesos de negociación entre el Instituto y los propietarios se paga el 60% en bonos y el resto en efectivo yen los de expropiación la totalidad en bonos. Otros aspectos de la ley que vale la pena resaltar son los relativos al ordenamiento de la colonización, a la creación de las “zonas de reserva campesina” y a la
concertación con las comunidades. En torno a la colonización, la ley estableció normas tendientes a impedir el acaparamiento de ‘los baldíos nacionales, a evitar su explotación en contra de la vocación del suelo o de actividades destructoras de los recursos naturales, y a reservar determinadas zonas para la colonización campesina y otras para el desarrollo agropecuario empresarial. En estos dos últimos casos, la determinación de unas u otras zonas se hace depender de las características agroecológicas de los baldíos y de las socio- económicas de la región en la cual
se
hallan
desarrollo
ubicados.
empresarial,
Solamente cuyo
en
objetivo
las
de
sea
un
aprovechamiento económico sustentable, plenamente demostrable, se pueden titular superficies superiores a una Unidad Agrícola Familiar. De esta manera, se aspiraba, con la ley, a que la colonización y la adjudicación
de
baldíos
se
efectué
de
manera
ordenada, con propósitos redistributivos y con fines productivos que concuerden con la vocación de sus suelos y que consulte las necesidades del desarrollo
regional y de las comunidades rurales. La creación de “zonas de reserva campesina” es otra de las grandes innovaciones de la Ley. Estas zonas podrán ser delimitadas en cualquier región donde se lleve a cabo la“reforma agraria, con el propósito de evitar la concentración ulterior de la propiedad. En particular, la norma establece que la Junta Directiva del INCORA podrá establecer los tamaños máximos de las propiedades que se podrán poseer en dichas zonas. Esta figura fue sugerida inicialmente para evitar el proceso de concentración de la propiedad en zonas de colonización, que ha tenido
históricamente
unos
efectos
sociales
y
ecológicos desafortunados, ya que han obligado a los colonos pobres a continuar tumbando el monte y, tras realizar un cultivo civilizador, sembrar pastos que terminan engrosando las propiedades ganaderas
7
Sin
allá
del
Permite,
en
embargo,
ordenamiento
su de
propósito la
va
colonización.
más
.
particular, controlar la concentración de la propiedad
en zonas de alto conflicto social donde se lleven a cabo procesos de reforma agraria. Por
otra
parte,
Departamentales
de
la
ley
creó
Desarrollo
Rural
los
Comités
y
Reforma
Agraria, dependientes de los Consejos Seccionales de Desarrollo
Agropecuario,
como
instancias
de
concertación de las autoridades territoriales, las entidades
nacionales
y
las
comunidades
y
organizaciones campesinas. Con ellos se completan los escenarios
de
participación
comunitaria
para
el
desarrollo rural en la órbita territorial, puesto que la Ley Agraria ya había creado los Consejos Municipales para tal efecto. La Ley 160, precisó, además, las funciones y las atribuciones de estos últimos, y les asignó agraria
responsabilidades en
las
en
localidades
materia donde
de ella
reforma se
esté
adelantando. De esta manera, a las comunidades rurales no sólo se les otorgó iniciativa y protagonismo en la ejecución de la política reformista, sino que se les dieron atribuciones en materia de planificación en
el orden territorial. El programa de pequeña irrigación Una de las principales restricciones que han enfrentado los campesinos para mejorar su economía, además de la escasez de tierra y de su mala calidad, ha sido la deficiente dotación de agua de sus parcelas o, en algunas regiones, su indefección frente a las inundaciones periódicas. La falta de agua limita las alternativas
productivas,
determina
menores
rendimientos y ocasiona numerosos daños y pérdidas en las cosechas. Para superar esta carencia, se había diseñad o y puesto en marcha, desde la segunda mitad de los ochentas, un programa de pequeña irrigación, el cual había afrontado dos dificultades: el fatigoso
cumplimiento
elegibilidad
de
los
de
los
requisitos
proyectos
y
la
para casi
la nula
concertación de los mismos con la comunidad. El crédito que se había firmado en enero de 1990 con el ‘Banco Mundial para financiar el programa de pequeña
irrigación
(BIRF
3113-co)
establecía
condiciones
de
difícil
cumplimiento
para
que
un
proyecto pudiera optar por los fondos. Por esta razón, muy poco del préstamo se había ejecutado y el programa andaba a paso lento. El Ministerio decidió, entonces, emprender su renegociación, la cual se concretó favorablemente. En efecto, la condición de que
los
pequeños
usuarios
tenían
que
pagar
en
efectivo y por anticipado el 20% del costo del proyecto, imposible de cumplir para ellos, se modificó por la de contribuir con el 10% de ‘dicho costo en mano de obra y pagar otro 10% en un plazo de tres años. La otra condición de difícil cumplimiento —la de garantizar que los usuarios contaran con asistencia técnica— se mantuvo, por su fundamental importancia para el buen suceso futuro de los proyectos; el HIMAT (INAT) estableció, entonces, un convenio con el Fondo DRI que permitiera asegurar tal asistencia. De
esta
manera,
se
sentaron
las
bases
para
desempantanar el programa de pequeña irrigación y para poder fortalecer la acción de dotar con riego a los campesinos.
Por su parte, los proyectos de pequeña irrigación habían sido formulados por los funcionarios públicos sin contar con la aquiescencia de la comunidad. Por eso, en innumerables ocasiones, una vez construidos, la infraestructura era subutilizada, o totalmente desaprovechada.
Las
ventajas
del
riego
eran
desconocidas por los beneficiarios y la disposición a cambiar de cultivos era baja. Para empeorar las cosas, con frecuencia el Instituto no continuaba asesorándolos y apoyándolos cuando terminaban las obras. Como correctivo a estos tropiezos, la Ley de Adecuación de Tierras (Ley 41 de 1993) y sus decretos reglamentarios establecieron la participación obligatoria de los beneficiarios en todas las fases de los proyectos, el interés de la comunidad como uno de los criterios de priorización y el requisito de que a los usuarios se les prestara asistencia técnica después de culminadas las obras. Además, en la transformación del
HIMAT
en
INAT
se
creó
una
subdirección
encargada de trabajar con la comunidad y de darle la asistencia técnica requerida.
El programa de pequeña irrigación no se consideró como la única solución para dotar de agua a los campesinos. Igualmente importante era su vinculación a los proyectos de riego medianos y grandes. Por eso, tanto
la
mencionada
ley
como
la
citada
reestructuración tendieron a modificar el énfasis en pequeña
irrigación
productor,
fuera
por cual
la
atención
fuere
el
al
pequeño
tamaño
de
los
proyectos. La ley estableció un subsidio del 50% a los pequeños productores y la reglamentación posterior de los
mecanismos
de
recuperación
de
inversiones
establecieron también subsidios diferenciales en favor de
pequeños
reorganización
y
medianos
unificó
la
productores
subdirección
8
.
La
técnica
del
INAT, para que se encargara de todo tipo de proyectos, grandes y pequeños. Por otra parte, en diversos programas para el campesinado impulsados por el Ministerio, tales como el de modernización y diversificación de cultivos, se promovieron soluciones sencillas y económicas para que
los
campesinos
pudieran
almacenar
agua
en
sus
parcelas, de manera que puedan defenderse en las épocas de verano. Fue así como en varias zonas secularmente deficientes en agua, en especial de Santander y Boyacá, se ejecutaron programas de construcción de reservorios en las fincas de los campesinos, los cuales constituyeron el primer alivio con que estos labriegos han contado frente a la sequía
que
desde
siempre
les
ha
limitado
sus
posibilidades de tecnificación y de diversificación. En todo caso, las acciones señaladas constituyeron tan solo un escalón en la labor de propiciar el acceso al agua de ‘los campesinos. La mayoría de ellos aún no cuenta con este insumo esencial. En muchos casos las regiones donde habitan son bastante secas. En ellas, se requieren soluciones innovativas,
que permitan
recolectar y aprovechar la poca agua disponible, las cuales,
seguramente,
deben
combinarse
con
la
utilización de variedades y cultivos resistentes a la sequía
y
con
labores
de
reforestación
de
las
respectivas cuencas. En tal sentido, el camino por recorrer es todavía muy largo y se requieren aún esfuerzos considerables y persistentes para superar este escollo. La asistencia técnica descentralizada y participativa La
prestación
de
un
adecuado
servicio
de
asistencia técnica a los pequeños productores es fundamental productivo
para
incentivar
su
transformación
y
su
mejoramiento en
agricultores
modernos y exitosos. Como se señaló en el capítulo cuarto,
desde
introdujeron
fines
del
modificaciones
pasado
decenio
sustanciales
en
se la
organización institucional, de la asistencia técnica, con el traslado de esta función a los municipios y la creación
del
sistema
nacional
de
transferencia
tecnológica que los apoya. Este sistema estableció la obligación Unidades
que
tenían
Municipales
todos de
ellos
de
constituir
Asistencia
Técnica
Agropecuaria (UMATA), o de contratar con una entidad especializada su constitución y la prestación
del servicio, las cuales deberían proveer este insumo fundamental
a
los
pequeños
productores
de
la
respectiva localidad. Sin embargo, el proceso de constitución de las UMATA se había estancado, por lo cual
muchos
municipios
no
contaban
con
este
instrumento de apoyo a los pequeños productores ni acceso al sistema de cofinanciación para apoyar su funcionamiento. Con el fin de solucionar las falencias mencionadas, el Ministerio promovió activamente la creación de las UMATA, amplió los recursos de cofinanciación del DRI
para
apoyarlas,
culminó
la
formulación
del
Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria PRONATTA, y la negociación del crédito para financiarlo con el Banco Mundial. De esta manera, se amplió la cobertura de las UMATA de 570 a 980 municipios y se sentaron las bases(para apoyar en forma estable este esquema de asistencia técnica descentralizada.
Adicionalmente,
la
Ley
Agraria
aportó dos elementos fundamentales para contribuir al
adecuado funcionamiento del sistema. Por una parte, permitió
asegurar
la
prestación
de
la
asistencia
técnica, ya que en aquellos casos en los que los municipios
no
asuman
la
obligación
de
crear
la
UMATA, los beneficiarios de la asistencia podrán organizar y contratar el servicio con gremios o entidades
privadas,
y
tendrán
derecho
a
la
cofinanciación del Fondo DRI. Por otro lado, la ley previó
la
Tecnología
creación y
dependiente
de
la
Asistencia
del
Consejo
Comisión
Municipal
Técnica
Agropecuaria,
Municipal
de
de
Desarrollo
Rural, en la cual tendrán representación mayoritaria los usuarios del servicio y contarán con vocería los gremios de profesionales del agro, y cuyas funciones son, entre otras, las de velar por el adecuado funcionamiento de la UMATA, orientar la distribución de
los
recursos
productos
que
y
determinar
requieran
las
zonas
atención
y
los
prioritaria.
Estableció, además, que la vinculación del personal, cuando la UMATA haga parte de la estructura administrativa
del
municipio,
se
debe
hacer
con
sujeción a las normas y procedimientos de la carrera administrativa,
con
lo
que
se
propende
por
su
conformación técnica y por la estabilidad de los funcionarios. Las disposiciones explicadas tienden a otorgar una mayor iniciativa y un mayor control a los campesinos beneficiarios sobre la prestación del servicio municipal de asistencia técnica. Les da herramientas para exigir, y conseguir, su prestación, independizándola de la voluntad de los gobernantes locales. Les permite combatir la utilización de la UMATA con criterios políticos
y
clientelistas,
y
propicia
una
mayor
estabilidad de los asistentes técnicos, problema que en algunas regiones era una de las mayores trabas para que ellas funcionaran adecuadamente. Les hace posible,
igualmente,
orientar
la
acción
de
los
extensionistas hacia los sitios y las actividades que se consideren prioritarias para el desarrollo rural del municipio. Por su parte, la presencia de los gremios de profesionales del agro debe contribuir a una labor
más técnica de dichas unidades. En síntesis, con estas normas se facilita que los usuarios de la asistencia técnica, así como los profesionales del agro,
tengan
una
participación
decisoria
en
la
dirección y orientación de este servicio. Mayor acceso de los campesinos al crédito A las actividades e iniciativas desplegadas por la cartera
de
agricultura
con
miras
a
sanear
financieramente y a modernizar a la Caja Agraria, tradicional
banco
de
los
campesinos,
y
a
reestructurar y refinanciar los préstamos de los agricultores vencidos, en especial de los pequeños, reseñadas en el capítulo cuarto, se sumaron otras labores que también tenían como objetivo central facilitar el acceso al crédito a estos productores. La principal fue la relacionada con el despegue y el fortalecimiento del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG). Este organismo, creado en 1993, había tenido un arranque lento y complicado, en buena medida debido a que los requisitos para obtener sus servicios
eran de difícil cumplimiento para los campesinos y, en parte, también, en razón al poco interés mostrado por los intermediarios financieros y a la incipiente campaña de divulgación sobre su operación.
_________ 1. Los principales elementos de esta política quedaron delineados en el Documento CONPES respectivo. Vero Ocampo (1993b), Cap. III. (Regresar) 2. En el proyecto de ley de reforma agraria, del que se habla más adelante, el Ministerio había incluido unas facultades similares con el objeto de crear dicho viceministerio. Sin embargo, como la Ley Agraria hizo un tránsito más rápido, se utilizaron las facultades que se habían solicitado en ella con el mismo fin.(Regresar) 3. Como la cofinanciación debe hacerse con las entidades territoriales, podía presentarse el caso de comunidades que no tenían acceso a ningún tipo de cofinanciación nacional, ni de recursos públicos, porque las autoridades locales no querían apoyar sus iniciativas.(Regresar) 4. Como resultado de la creación del Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto Colombiano de
Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, HIMAT, se transformó en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, y cedió las funciones en materia de hidrología y meteorología, a las cuales hace alusión su antiguo nombre, a un nuevo Instituto que se constituyó, dependiente de dicho Ministerio, con funciones de investigaciones e información en variables ambientales (el IDEAM).(Regresar) 5. Sorprende, en consecuencia, la afirmación de personas supuestamente bien informadas respecto a que "reducir el efecto de la crisis sobre la población rural más pobre" no había parte de los objetivos centrales de la acción del Ministerio, ni que las medidas tomadas fueron adecuadas para tal fin. Ver el prólogo de Armando Montenegro en González y Jaramillo (1994).(Regresar) 6. En el mecanismo anterior el subsidio estaba incorporado en la tasa de interés del crédito que se le daba al beneficiario para la compra de tierra.(Regresar) 7. Este es uno de los temas centrales de los trabajos de Alfredo Molano, quien contribuyó decisivamente a la gestación de esta nueva figura legal.(Regresar) 8.Ver, al respecto, el capitulo cuarto de esta obra.(Regresar)
Con
el
fin
fortaleció
de
el
superar
FAG
con
estos
inconvenientes,
recursos
del
se
presupuesto
nacional, se modificaron y simplificaron sus normas y procedimientos, se inició su descentralización con la creación de los comités asesores departamentales y se inició una agresiva campaña de divulgación entre los intermediarios financieros, las entidades públicas y privadas relacionadas con la atención al campesinado y
los
potenciales
Administración
usuarios.
Samper
se
A
principios
profundizaron
de
la
estas
acciones, con la decisión de suscribir un convenio entre FINAGRO y la Caja Agraria, cuyo objetivo era establecer
metas
concretas
de
otorgamiento
de
certificados de garantía a pequeños productores, así como con la determinación de modificar el sistema de garantías, para comprometer a los intermediarios financieros a que las compartan La
falta
financieros
de en
la
interés
9
.
de
los
adjudicación
de
intermediarios crédito
a
los
pequeños productores estaba asociada con el menor
margen
que
recibían
por
estos
préstamos,
en
comparación con el percibido en sus operaciones con medianos y grandes agricultores y ganaderos. El Ministerio
gestionó,
entonces,
recursos
del
presupuesto nacional para incrementar dicho margen e igualarlo
al
de
los
demás
productores
—sin
trasladarlo, sin embargo, al costo de crédito—, con lo que se comenzó a corregir esa discriminación. En la materia que nos ocupa falta mucho por hacer. La cobertura del crédito institucional en el sector campesino y de pequeños productores es aún muy baja. Su expansión requiere medidas innovativas. En una de ellas se estuvo trabajando como parte de la política de desarrollo rural. Se trata de la ampliación
del
redescuento
de
FINAGRO
a
cooperativas de ahorro y crédito y otras entidades del sector solidario, las cuales por sus características de entidades regionales o muy descentralizadas, por su estructura financiera y por su notable presencia en las zonas rurales, pueden llegar a mayor número de
campesinos, a costos más bajos. Sin embargo, las rígidas
normas
legales
conspiraron
contra
tal
propósito, puesto que muy difícilmente dichos entes pueden cumplir los requisitos para ser vigiladas por la Superintendencia Bancaria, lo que es precondición para poder redescontar en FINAGRO. Este escollo debe superarse, si se desea hacer más accesible el crédito institucional a los labriegos. A ello apuntan algunas iniciativas legales en trámite. Pero eso no basta. Se requiere establecer otros estímulos
para
interesar
a
los
intermediarios
financieros —a los actuales o a los que puedan surgir — en llevar crédito a los campesinos, de manera que se fomente una mayor competencia en esta actividad. Mecanismos como el utilizado en México, mediante los cuales el gobierno compensa a los intermediarios por los costos increméntales que representa llevar crédito a pequeños productores, deben estudiarse y montarse a la mayor brevedad. El fomento a las cajas o cooperativas locales de ahorro crédito, de propiedad
de los propios productores, es otra idea interesante. El
Fondo
EMPRENDER:
los
campesinos
y
la
modernización del mercadeo Una
de
las
iniciativas
más
interesantes
y
promisorias aprobadas en la Ley Agraria fue la creación de un fondo de capital de riesgo en el IDEMA,
para
que
el
Instituto
cofinancie
a
los
productores en la conformación y fortalecimiento de empresas de comercialización y de procesamiento primario de sus productos. En ella confluyen dos estrategias básicas de la política sectorial puesta en marcha: (a) la de modernización de los canales de comercialización,
atacando
los
problemas
que
se
presentan a todo lo largo de una cadena, desde la finca hasta el consumidor, lo que requiere involucrar a los productores primarios, tal como se planteó en el capítulo
cuarto;
y
(b)
la
de
incentivar
a
los
campesinos y a las comunidades rurales a que se apropien de sus propios procesos de desarrollo y se conviertan en sus protagonistas principales, explicada
al principio del presente capítulo. El Fondo
EMPRENDER, creado para
el efecto,
aunque no limita su acción a los pequeños productores, sí hace de ellos sus beneficiarios por excelencia. Lo hace además, no sólo por razones de índole social, plenamente
justificables,
comercialización
de
sus
sino
porque
productos
es
en
la
donde
se
encuentran los mayores atrasos, los más graves problemas y los más elevados costos del conjunto del mercadeo
agrícola.
Los
diversos
diagnósticos
han
ilustrado con lujo de detalle la gran cantidad de intermediarios comercialización
que de
actúan los
en
las
cadenas
bienes
de
la
de
economía
campesina, las dificultades asociadas con mercadear productos que se cosechan en bajos volúmenes y se venden al público en cantidades igualmente magras en las tiendas de las barriadas, la variedad y el costo de los medios de locomoción utilizados por los campesinos para llevar sus productos a los centros de acopio, y de allí a los de consumo o de mayoreo, la absoluta
falta
de
selección
y
de
preparación
de
tales
productos para su comercialización, y las dramáticas pérdidas en que se incurre en el proceso. Los bienes de la agricultura comercial, a pesar de los problemas que aún enfrentan, utilizan, sin lugar a dudas, canales de mercadeo más modernos. En
consecuencia,
el
Fondo
EMPRENDER
otorga
prioridad a los proyectos de pequeños productores, tal y como lo establece la reglamentación que ya se ha expedido. Para garantizar que la participación de ellos sea real y efectiva, el Fondo no realiza aportes que
superen,
en
conjunto
con
otras
entidades
públicas, el 49% del capital accionario de la empresa, a menos que consideraciones especiales lleven a su órgano directivo a autorizar porcentajes superiores. Puede, también, cofinanciar la preinversión, con lo que contribuye a la adecuada preparación de los proyectos hasta que se asegure que cumplen criterios de rentabilidad económica, pues en caso contrario no son
sujetos
de
cofinanciación
10
.
Una
vez
la
respectiva empresa alcance la estabilidad económica, técnica IDEMA
y
administrativa,
ordenará
la
la
Junta
venta
de
la
Directiva
del
participación
accionaria a los socios privados. De esta manera, con un apoyo inicial del Estado, los campesinos podrán crear empresas de comercialización en las cuales sean los mayores propietarios, y las cuales cumplan con todos los requisitos gerenciales y técnicos para ser verdaderas sociedades comerciales, con
capacidad
para
modernizar
las
cadenas
de
comercialización de sus productos y para afrontar con éxito
los
avatares
del
mercado
de
bienes
agropecuarios. Ello, en conjunto con las otras políticas de
comercialización
diseñadas
y
con
las
de
infraestructura, debe permitir superar buena parte de las dificultades que el mercadeo de sus cosechas ha significado para los pequeños productores. El programa de vivienda rural De las políticas ejecutadas para mejorar la calidad de vida del campesinado, tal vez la más
novedosa fue la de vivienda, puesto que con ella se modificaron radicalmente los esquemas que se habían puesto en marcha en el pasado y que habían tenido un impacto muy reducido en el mejoramiento de las viviendas de los moradores rurales. El nuevo programa estableció el otorgamiento de un subsidio para las familias de bajos ingresos de las áreas rurales que participaran
en
proyectos
de
construcción,
o
mejoramiento, de la vivienda que fueran iniciativa de las respectivas comunidades. El Plan Nacional de Rehabilitación,
el
Fondo
DRI
y
las
entidades
territoriales se encargaron de su promoción, y ellas y diversas
organizaciones
trabajaron
con
las
no
gubernamentales
comunidades
en
el
diseño
y
tramitación de los proyectos ante la Caja Agraria, entidad encargada de su ejecución. Debido a que el problema en dichas zonas es más de malas condiciones de la vivienda que de déficit cuantitativo,
se
privilegiaron
los
proyectos
de
mejoramiento. Dentro de ellos, los que incluían el
componente de saneamiento básico fueron los que tuvieron mayor demanda. Esta fue tan grande que los recursos
asignados,
sin
duda
cuantiosos,
no
alcanzaron para satisfacer todas las expectativas. Lo sentido de este tema para los moradores del campo y lo atractivo del programa generó una avalancha de solicitudes, a pesar de que la reglamentación y la forma de calificación establecidas hacían las veces de filtro. Para esta última se estableció una fórmula según la cual el puntaje obtenido dependía del índice de necesidades básicas insatisfechas del respectivo municipio, de la participación e inerés de la comunidad y de las otras fuentes de cofinanciación definidas
11
.
En algo más de año y medio se adjudicaron y declararon
elegibles
proyectos
que
otorgaban
subsidios por $96.173 millones y beneficiaban a más de 100.000 familias, El valor total de los proyectos cofinanciados
era
obstante,
demanda
la
de
$160.273 insatisfecha
millones. de
No
proyectos
elegibles era, a mediados de 1994, superior a los
$100.000 millones, cifra que refleja claramente el interés despertado por este programa. Además de que los recursos eran insuficientes, fuera cualquiera la cantidad asignada al programa, se contó con una dificultad adicional. Los subsidios se concentraron en unos cuantos departamentos muchas
regiones
pobres
y
marginadas
12
y
recibieron
porcentajes muy bajos. En aquellos sitios en que las autoridades departamentales o locales, o en que el PNR o el DRI, desplegaron una intensa actividad de promoción y de acompañamiento a las comunidades rurales,
los
proyectos
fueron
numerosos
y
bien
elaborados, pero donde ello no ocurrió la cobertura fue
muy
modesta.
Es
necesario,
por
lo
tanto,
establecer mecanismos que permitan una distribución regional más equilibrada de los subsidios y apalanquen mayores recursos regionales y locales para expandir el programa. La dotación de infraestructura y de servicios Los restantes programas de apoyo al mejoramiento
de la calidad de vida de la población pobre del campo siguieron el esquema de entregar la iniciativa a las comunidades, y fueron ejecutados principalmente a través
del
Fondo
presupuestales
del
13
DRI Fondo
.
Las
para
asignaciones
proyectos
de
construcción y mejoramiento de vías y de acueductos y saneamiento básico aumentaron notoriamente, y los proyectos de electrificación, tras varios años sin presupuesto, volvieron a ser cofinanciados en 1994. En este año el Fondo adquirió, igualmente, cobertura nacional,
superando
la
limitación
de
que
sólo
cofinanciaba a algo más de un 60% de los municipios del país. El presupuesto del Fondo DRI, que había crecido un 59% en 1993, se incrementó en un 88% adicional en 1994, alcanzando, en este último año, más de $130.000 millones, incluido el programa de vivienda de interés social del que se habló en el numeral anterior, y las adiciones presupuestales que para éste y otros programas del DRI se hicieron a comienzos de
la Administración Samper. Estos recursos, y los aportados
adicionalmente
territoriales
y
las
por
comunidades,
las
entidades
contribuyeron
al
mejoramiento de la infraestructura y de los servicios en
las
áreas
rurales,
aunque
son
todavía
insignificantes ante la magnitud de las necesidades que existen en este terreno. Todos los proyectos cofinanciados fueron discutidos y concertados con las comunidades y con las autoridades locales, quienes lideraron
su
filosofía
establecida
desarrollo
ejecución,
rural.
El
en
para
concordancia toda
la
fortalecimiento
con
política de
la de
estas
inversiones, basado en el notorio aumento de los recursos que se le asignen y en la cada vez mayor participación decisoria de la comunidad en todas las fases de los proyectos, es uno de los principales retos que de la política estatal, pues la superación de las descomunales carencias que aún vive el campo colombiano en esta materia debe ser una clara prioridad nacional.
Seguridad social para los campesinos: la Caja de Compensación Familiar Campesina Los campesinos colombianos y buena parte de los jornaleros del agro no han contado con la posibilidad de acceder a la seguridad social. Sólo el 3.3% de la población rural estaba cubierta en 1993 por algún esquema de seguridad social. El subsidio familiar, las actividades recreativas y culturales, los planes de capacitación, eran prácticamente desconocidos en el agro nacional. Las cajas de compensación existentes cuando mucho cobijaban a los asalariados de las grandes empresas agrícolas, y no habían demostrado ningún interés en el resto de la población rural. La Caja
Agraria
tenía
una
dependencia
de
subsidio
familiar con baja cobertura e infinidad de problemas. La Ley 101 de 1994 creó la Caja de Compensación Familiar Campesina —que sustituyó de pleno derecho a la Unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja Agraria— con el objeto de llevar el subsidio familiar y de extender la seguridad social a los pobres del
campo. Esta entidad, además de continuar prestando los
servicios
de
dicha
unidad,
ampliándolos
y
modernizándolos, fue autorizada a adelantar planes de extensión del subsidio familiar para “trabajadores del sector primario no asalariados y de menores recursos” con fondos provenientes del presupuesto nacional. La misma ley estableció, igualmente, un mecanismo en virtud del cual las cajas cuya relación de recaudos a pagos de subsidio en el sector primario sea superior al promedio nacional deberán redistribuir sus excedentes hacia las cajas en que dicha relación sea inferior al promedio, de manera
14
que los
sectores y regiones de mayores ingresos colaboren con la prestación del servicio en los más pobres y en las más aisladas. L as disposiciones anteriores buscaban garantizar que la política de ampliar el subsidio familiar y la seguridad social a los campesinos y habitantes rurales de bajos ingresos contara con los mecanismos y los recursos adecuados para su ejecución. La nueva caja
se creó para adelantar esta política, y constituye el vehículo idóneo para hacerlo, pues es una entidad especializada en este terreno, y la única que tiene experiencia y una infraestructura para este efecto — la que heredó de la unidad respectiva de la Caja Agraria. Y los recursos que le puede asignar el presupuesto nacional deben complementar los que ella destine a este fin y los que, a ella o a otras cajas, sean
trasladados
compensación
en
virtud
mencionado.
del
Este
mecanismo
mecanismo,
de debe
estimular, además, a que otras cajas se interesen por prestar sus servicios en las zonas rurales más pobres del país. Con estos instrumentos y con el desarrollo de aquellos que creó la nueva Ley de Seguridad Social (Ley 100 de 1993) y con los recursos asignados a la política social por el nuevo gobierno, debe hacerse posible, por primera vez en la historia del país, que los pobladores menos favorecidos del agro cuenten con servicios de subsidio familiar y de seguridad
social.
POLÍTICA PARA LA MUJER RURAL La preocupación por las difíciles condiciones de vida de las mujeres campesinas tiene más de una década, pero ha ido en aumento con el transcurrir del tiempo. Además de la mala situación económica que afecta a los pobres del campo, las mujeres deben soportar el exceso de trabajo que les significa participar en las labores productivas y realizar las tareas
domésticas
en
condiciones
particularmente
precarias y arcaicas. La sociedad rural no las valora con justicia, ni les otorga el trato que se merecen, ni les reconoce su aporte al progreso y desarrollo de sus comunidades. Las mujeres jefe de hogar, cuyo número ha ido creciendo con rapidez, afrontan una situación especialmente
delicada,
pues
son
objeto
de
la
discriminación existente en la remuneración al trabajo y en la prestación de los servicios de las entidades gubernamentales.
La política para atender a las mujeres rurales se inició, en el decenio del ochenta, con la formulación y puesta en práctica de proyectos, pequeños y aislados, que buscaban facilitar su incorporación al proceso productivo.
Aunque
tuvieron
algún
impacto
y
contribuyeron, en muchos casos, a la organización de las mujeres y a crear conciencia sobre su situación y sobre sus derechos, tales proyectos general-ente se convirtieron en una actividad marginal de las pocas entidades públicas que los adoptaron, y un tanto extraña al conjunto de su quehacer institucional. En no
pocas
esfuerzos
ocasiones, en
trabajos
además,
concentraron
artesanales
y
de
sus poca
incidencia económica, muchas veces en labores que constituían una prolongación de las agobiantes y frustrantes tareas domésticas. La concepción de la política puesta en marcha por el
ministerio
de
Agricultura,
como
parte
de
la
actividad de desarrollo rural que nos ocupa, aspiraba a corregir tales fallas y a superar sus limitaciones.
Buscaba que en el diseño de todos sus programas, las entidades
tuvieran
características
de
en las
cuenta mujeres
las para
peculiares que,
en
concordancia con ellas, pudieran ser beneficiarias de su acción. De esta forma, de los proyectos marginales se debía pasar a la incorporación de la dimensión de género en el conjunto de la labor de las entidades, y las mujeres ya no debían ser usuarias de unos pocos proyectos específicos sino de todos los programas institucionales. Sin
embargo,
aquellos
no
debían
tampoco
desaparecer, pero debían modificarse para que se orientaran a actividades económicamente importantes y rentables, que preferiblemente permitieran a las mujeres del campo diversificar sus quehaceres hacia labores distintas a las domésticas, que las pusieran en contacto con el mundo exterior y les dieran una visión de él que superara la estrecha que se podían formar dentro de las cuatro paredes de sus hogares. Así mismo, los proyectos deberían tender a facilitar y
a
acortar
las
tareas
domésticas,
las
cuales
demandan, en el campo, tiempo y esfuerzos muy superiores a los exigidos en las ciudades. La política, en síntesis, partió de tres criterios fundamentales: que a las mujeres, cuyo papel es fundamental en la lucha por el desarrollo y por mejores condiciones de vida en sus comunidades, se les debe facilitar su participación en dichos procesos, reconociendo sus diferencias y particularidades; que la labor del Estado debe propender por el incremento de la productividad del trabajo doméstico y del trabajo
productivo
femenino;
y
que
la
acción
gubernamental debe atender prioritariamente a las mujeres pobres, a las jefes de hogar y a las víctimas de la violencia
15
.
La concreción de la nueva concepción requirió de un trabajo
arduo,
que incluyó
la realización
de un
agresivo programa de capacitación y de difusión, el establecimiento de una estructura institucional para impulsarla, y la creación de un equipo especializado
que trabajara con el Ministerio y con sus entidades adscritas y vinculadas. En el primer aspecto, se adelantó la elaboración de material pedagógico y divulgativo,
se
efectuaron
seminarios
y
talleres
dirigidos a funcionarios públicos y a mujeres rurales y se dictaron numerosas conferencias. La capacitación a los
funcionarios
de
las
entidades
nacionales
y
territoriales estaba orientada a sensibilizados en el tema y a prepararlos en los tópicos de la planeación con perspectiva de género. La dirigida a las mujeres rurales se centraba en los aspectos de organización, participación en las instancias decisorias, formulación de proyectos e inducción en la política. Para la implantación de la política se creó una secretaría técnica en el Ministerio, la cual con la reestructuración se convirtió en oficina, se estableció un comité coordinador con la consejería respectiva de la Presidencia de la República y se firmaron convenios con UNICEF y con el ICA. En todas las entidades adscritas
al
Ministerio
se
adelantó
una
labor
tendiente a identificar las modificaciones requeridas para que los servicios ofrecidos se adecuaran a las necesidades de las mujeres del campo y a definir los cambios institucionales que la incorporación de la perspectiva
de
género
demandaba.
En
doce
departamentos se inició un trabajo similar, que incluyó la adecuación de los sistemas de información para que recopilaran la relativa a las necesidades de las mujeres. La identificación y preparación de proyectos productivos que cumplieran con las características antes esbozadas también hizo parte de las tareas realizadas. En fin, se sentaron las bases para rescatar a la política
para
la
mujer
rural
de
su
condición
subalterna, y para emprender una labor que coadyuve a que a las mujeres del ampo se les facilite, de acuerdo con sus peculiaridades, restar su decisivo concurso
al
desarrollo
y
al
mejorestar
de
los
moradores rurales y se les reconozca su contribución y su papel en la consecución de tales objetivos. Sin
ello, la meta de una vida digna y amable en el campo será una quimera. ____________
9. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b).(Regresar) 10.Este criterio es fundamental, pues no se quiere promover empresas que no sean rentables y a las que, por ende, deba subsidiar eternamente el gobierno.(Regresar) 11. Los subsidios podían representar como máximo el setenta y cinco por ciento del valor de los proyectos. Sin embargo, como el mayor porcentaje cofinanciado por otras fuentes representaba aumento del puntaje, en la mayoría de los casos solicitaban subsidios que cofinanciaran un porcentaje menor que el máximo establecido.(Regresar) 12. Tres departamentos -Cauca, Sucre, y Cesarrecibieron el 37.8% de las subvenciones asignadas.(Regresar) 13. Otras entidades, entre ellas los demás fondos de cofinanciación, también la participaron en la financiación de la infraestructura y los servicios.(Regresar)
14. A partir de 1994, los recursos para el programa de vivienda de interés social se asignaron al presupuesto del Fondo DRI, pero la Caja siguió siendo la entidad ejecutora. En dicho programa, como se señaló, el incremento del presupuesto también fue sustancial.(Regresar) 15. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura (1994a).(Regresar)
Capítulo 7 POR
UN
DESARROLLO
AGROPECUARIO
SOSTENIBLE La
creciente
destrucción
de
los
recursos
naturales y el dramático deterioro del ambiente ocasionado, en buena medida, por los modelos de desarrollo prevalecientes en el ‘mundo contemporáneo, despertó un inusitado interés por la ecología y desató un verdadero fervor por las estrategias de desarrollo que no los degradan. El desarrollo sostenible, como se le denominó, se convirtió en un tema central de los debates públicos y de las políticas gubernamentales.
El sector agropecuario es, tal vez, aquel en el cual se ha
difundido
más
rápidamente
la
necesidad
de
propender por este tipo de desarrollo, y uno de los que más ha intentado una aproximación a lo que por él puede entenderse. No obstante, el debate continua abierto,
una
definición
clara
y
universalmente
aceptada del tema no parece existir todavía y, menos aún, unos lineamientos precisos de la manera como se puede
poner
en
práctica
el
deseado
desarrollo
agropecuario sostenible. Entretanto, el Ministerio de Agricultura dió pasos que contribuyeran a
lograr
dicho
objetivo.
Tres
fueron los temas principales que se trabajaron en este
terreno:
la
reorganización
institucional
del
sector ambiental y de recursos naturales renovables, la Estrategia Nacional para la Conservación de la Biodiversidad y el fortalecimiento de la investigación tendiente
a
desarrollar
sistemas
sostenibles
de
producción. ORGANIZACIÓN
INSTITUCIONAL
PROPIA
DEL
SECTOR AMBIENTAL: LA LEY 99 DE 1993 La debilidad institucional del sector ambiental fue identificada, en los diversos diagnósticos sobre el tema, como uno de los problemas que facilitaban el daño que se estaba registrando en los recursos naturales del país. La adscripción de las funciones en esta materia al Ministerio de Agricultura, la poca jerarquía
y
las
innumerables
funciones
del
INDERENA, los conflictos de funciones de este Instituto
con
las
corporaciones
regionales,
se
reconocían como dificultades que limitaban seriamente la acción gubernativa. Por eso, desde hace años se estimaba necesario dotar al medio ambiente de una estructura
institucional
propia,
independiente
de
cualquiera de los demás ministerios, con un apropiado nivel jerárquico y con la que se resolvieran los conflictos y los vacíos existentes
1
.
La Ley 99 de 1993 —“por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la Gestión y Conservación del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental y se dictan otras disposiciones”— constituyó una solución a dichos problemas. Como rector que era hasta entonces de la política
ambiental,
correspondió
al
Ministerio
de
Agricultura impulsar la aprobación de esta Ley. Ella creó
una
organización
institucional
independiente,
completa, con una acertada división de funciones y de tareas y con un nivel jerárquico elevado.”’A la cabeza de ella se ubicó al Ministerio del Medio Ambiente como ente de definición de políticas, de planificación, de coordinación y de decisión en materias ambientales de gran impacto nacional (la explotación petrolera y la gran
minería;
la
construcción
de
vías
troncales,
ferrocarriles, puertos y aeropuertos nacionales y de grandes embalses y distritos de riego; el trasvase de aguas entre cuencas hidrográficas, etc.). A su cargo quedó también el manejo del sistema de parques nacionales, a través de una Unidad Administrativa Especial. La administración de los recursos naturales renovables y del ambiente quedó a cargo de ocho
Corporaciones de Desarrollo Sostenible, encargadas del
manejo
estratégicos
de 2
los ,
ecosistemas
dependientes
nacionales directamente
más del
Ministerio, y de veintiséis Corporaciones Autónomas Regionales. Las labores de información, investigación y transferencia de tecnología fueron asignadas a cinco entidades especializadas, cuatro de las cuales tienen la forma jurídica de corporaciones civiles sin ánimo de lucro, regidas por el derecho privado, en concordancia con la legislación de ciencia y tecnología a la que se hizo referencia en el capítulo cuarto. La ley, así mismo, dotó de recursos económicos a las entidades y al sistema ambiental, de manera que puedan
‘financiar
su
tarea.
A
las
corporaciones
autónomas se les asignaron, entre otros, los recursos provenientes
de
compensatorias
3
agua;
un
las
tasas
retributivas
y
; las tasas de aprovechamiento del
porcentaje
del
impuesto
predial;
las
transferencias que les deben hacer las empresas generadoras
de
hidroelectricidad;
los
derechos
causados por el otorgamiento de licencias, permisos, concesiones
y
contribuciones, multas
que
entidades
salvoconductos; tasas,
tarifas,
perciban;
las
territoriales
los
derechos,
participaciones
transferencias
efectuadas
con
de
y las
recursos
provenientes de la participación en regalías y los recursos que asigne ,la ley del Fondo Nacional de Regalías. De igual manera, se crearon el Fondo Nacional Ambiental y el Fondo Ambiental de la Amazonía, a los cuales también se les asignaron recursos y fuentes de financiación. Se aspiraba, con estas disposiciones, a que los recursos asignados fueran suficientes para el funcionamiento y para la actividad propia de las entidades ambientales. Cabe resaltar los espacios y los mecanismos de participación ciudadana creados por la ley para la gestión ambiental. La ley reguló lo referente al derecho que asiste a los ‘ciudadanos de intervenir en los
procedimientos
y
trámites
administrativos
relacionados con el ambiente, a la necesidad de
publicitar las actuaciones oficiales en la materia, a las audiencias públicas que se pueden solicitar cuando existen decisiones sobre este tema en trámite, al derecho ciudadano de pedir información relacionada con elementos susceptibles de producir contaminación y con el monto y la utilización de los recursos destinados a la preservación ambiental, etc. Creó, además, el Consejo Nacional del Ambiente, en el cual tienen asiento representantes de las minorías étnicas, de los gremios de la producción, de las organizaciones no
gubernamentales,
de
los
municipios,
de
los
departamentos y de la comunidad académica. En consecuencia, la Ley 99 de 1993 no sólo creó una estructura institucional para el manejo de los temas ambientales, sino que le asignó recursos para su financiamiento
y
desarrolló
el
principio
de
la
participación ciudadana en su órbita. En su fase de despegue ha demostrado que el principal objetivo que se perseguía, el de elevar el nivel de jerarquía y de prioridad de los temas ambientales, se ha logrado
ampliamente, problemas,
pero
también
asociados
a
la
se
han
enfrentado
atomización
corporaciones autónomas regionales
4
de
las
, la escasa
capacidad de dirección que sobre ellas tiene el Ministerio y la interpretación contradictoria de las competencias de unas y otras. La experiencia servirá de base para el ajuste que deberá experimentar el nuevo esquema institucional. LA
ESTRATEGIA
CONSERVACIÓN
Y
NACIONAL USO
PARA
SOSTENIBLE
DE
LA LA
BIODIVERSIDAD Tras el lanzamiento de la Estrategia Global de Biodiversidad en 1992
5
y de la Cumbre de la tierra
de Río, donde se suscribió la Convención de la Biodiversidad, el Ministerio de Agricultura, a través del INDERENA, emprendió la formulación de una estrategia nacional en la materia. Su objetivo era conocer a profundidad el estado de los activos biológicos del país —los segundos más diversos del planeta, después de los brasileros— y los factores
causantes
de
protección
de
su
deterioro,
ellos
y
adoptar
formular
medidas
políticas
de para
propender por su uso sostenible. En una primera fase constaba de cuatro componentes fundamentales, a saber: la elaboración de un estudio nacional sobre biodiversidad, la definición de una estrategia para conservar
y
fortalecer
el
Sistema
de
Parques
Nacionales Naturales, la expedición de normas legales sobre recursos genéticos y el desarrollo de la política forestal
6
.
Para la formulación de la Estrategia se creó un comité coordinador, presidido por el Ministro de Agricultura
y
con
representación
amplia
de
las
entidades públicas relacionadas con el tema, de la comunidad
científica
y
de
la
sociedad
civil.
La
secretaría técnica se le encomendó al INDERENA, el cual debería conformarla con personal propio y con especialistas
contratados
específicamente
para
desarrollar esta labor. Se definió una metodología que combinaba
la
deliberación
participativa
con
la
ejecución de estudios y consultorías especializadas sobre diferentes temas. Y se inició el trabajo en los cuatro componentes de la fase inicial. Respecto al primero de ellos, el INDERENA, con la colaboración del Instituto de Ciencias Naturales y el Centro de Investigación para el Desarrollo de la Universidad
Nacional,
abordó
la
realización
del
estudio, cuyos resultados deberían ser la definición de
las
necesidades
investigación, actuales
y
la
y
de
las
identificación
potenciales
a
la
prioridades
de
las
de
amenazas
conservación
de
la
biodiversidad, la determinación de las posibilidades de incorporación de los recursos genéticos a la economía nacional,
el
establecimiento
de
las
opciones
de
protección y manejo in situ y ex situ de dichos recursos realización
y
la de
estimación las
de
acciones
los de
costos
que
la
conservación
demandarán en los próximos años. El diseño de una estrategia para el fortalecimiento del Sistema de Parques Nacionales Naturales se
consideró una prioridad para el INDERENA y para el futuro Ministerio del Medio Ambiente, puesto que con él se busca conservar in situ la biodiversidad de las áreas más ricas del territorio nacional y en las que aún
existen
especies
y
recursos
en
peligro
de
extinción. El Sistema cubría cerca de nueve millones de hectáreas protegidas en cuarenta y dos unidades ubicadas a todo lo largo y ancho de la geografía colombiana. resultaba
Sin
embargo,
deficiente
presupuestal INDERENA. planificación
y
por
La de
su
control
la
pobre
por la
debilidad
estrategia estas
manejo
asignación
institucional
debía
áreas,
y
del
mejorar
estimar
su
la
valor
económico, promover el apoyo regional y de las comunidades
locales,
fortalecer
institucional
y
financieramente el sistema y propiciar la investigación en ellas. La
Cumbre
de
Río
y
su
Convención
de
Biodiversidad, la creciente tendencia a patentar o a establecer otra formas de protección a la propiedad
intelectual
de
las
variedades
mejoradas
y
el
desarrollo de la biotecnología, pusieron de presente la necesidad de establecer formas de protección de los recursos genéticos, en especial en los países que son ricos en este campo, de manera que tengan una participación equitativa en los beneficios económicos que de ellos se puedan derivar. De allí la importancia de expedir normas legales que regulen las condiciones de acceso a los recursos biológicos silvestres y domesticados
por
parte
de
investigadores,
mejoradores y usuarios; que determine las condiciones para su introducción y salida del país y para su comercialización; que estipule las regalías u otros derechos que debe percibir el país por su utilización; que establezca incentivos para la investigación y para el desarrollo tecnológico basado en ellos, y que garantice los derechos de las comunidades campesinas e
indígenas
que
han
mejorado
o
perpetuado
determinadas especies. Un grupo de trabajo con funcionarios del Ministerio, el INDERENA, el ICA y CORPOICA elaboró un primer borrador de dicho
estatuto de protección de los recursos genéticos. De acuerdo con lo estipulado en la Decisión 345 del Grupo Andino, por medio de la cual se protegieron las obtenciones vegetales
7
, dichas normas de protección
deben ser presentadas ante la Comisión del acuerdo de Cartagena para su adopción como norma andina. En materia forestal, se aceleró la ejecución del Plan de Acción Forestal en los Trópicos, formulado desde fines de los ochentas, se fortaleció financiera y
técnicamente
la
Corporación
Nacional
de
Investigaciones Forestales (CONIF) y se tramitó la Ley 139 de 1994, que creó un nuevo incentivo a la reforestación con fines comerciales, el Certificado de Incentivo Forestal, CIF. Este mecanismo permite subsidiar el 75% de los costos de establecimiento de plantaciones de especies autóctonas, el 50% de dichos costos para especies introducidas, el 50% de los costos de mantenimiento hasta el quinto año y el 75% de los costos de mantenimiento de las áreas de bosque natural que queden cobijadas dentro de un
proyecto
de
reforestación.
Este
incentivo
será
manejado por FINAGRO, pero los proyectos deben ser presentados ante las Corporaciones Autónomas Regionales y deben incluir un Plan de Establecimiento y Manejo
Forestal, la
demostración
de que
las
plantaciones se van a realizar en suelos de aptitud forestal en los cuales no ha habido en los últimos cinco años bosque nativo, y la celebración de un contrato en el cual se estipulen las obligaciones emanadas de dicho Plan. Aunque el despegue de este incentivo
ha
sido
lento,
demostrará
ser
un
instrumento decisivo para el desarrollo de un sector en el cual se combinan en forma única la protección ambiental
y
el
desarrollo
agropecuario,
en
una
actividad particularmente promisoria, aunque de larga gestación. UNA
NUEVA
CONCEPCIÓN
DEL
DESARROLLO
TECNOLÓGICO AGROPECUARIO: HACIA SISTEMAS SOSTENIBLES DE PRODUCCIÓN En la segunda posguerra, cuando aún el mundo no
contaba con una disponibilidad holgada de alimentos, la preocupación por el incremento de la producción agrícola llevó a la creación de una serie de centros internacionales
de
investigación
especializados
en
diversos cultivos alimenticios, los cuales recibieron generosa financiación de los donantes públicos y privados de los países industrializados. Su labor se concentró en la obtención de variedades precoces de alto rendimiento, que al permitir un mayor número de cosechas al año y una mayor producción por hectárea en cada una de ellas, contribuyeran a alejar las posibilidades de una escasez global de alimentos. La investigación incluía la definición de las composiciones y las cantidades de insumos más adecuadas que debían agregarse a ellas para lograr las mayores producciones
esperadas.
Tales
insumos
eran,
principalmente, plaguicidas y fertilizantes químicos, maquinaria autopropulsada y riego. La revolución verde, como se le motejó, tuvo un impacto
considerable
en
el
incremento
de
la
productividad y de la producción agropecuarias, y contribuyó de manera decidida a resolver carencias de
alimentación
en
diversas
regiones
del
globo.
Empero, ocasionó numerosos problemas de degradación de los recursos naturales renovables que conformaban su base productiva. La compactación y salinización de los suelos, la contaminación química de las aguas, la reducción de la cobertura arbórea y la deforestación, la destrucción de la fauna benéfica y de no pocos microorganismos, fueron algunas de sus más graves consecuencias ambientales. Pero, incluso, la salud humana comenzó a verse afectada por los alimentos producidos con la utilización indiscriminada de insumos químicos. En los países en desarrollo, y tropicales, como Colombia,
dicha
tecnología
presentó
un
problema
adicional. Por ser inicialmente desarrollada en los países
industrializados
y
templados,
era
más
apropiada a sus características agro-ecológicas y a su dotación de recursos, por lo que las naciones del
trópico debían incurrir en tres costos incrementales: el de su adaptación a sus peculiares condiciones, el de importar buena parte de los insumos requeridos y el de ocasionar deterioros en los ecosistemas en los cuales
se
aplicaba
una
tecnología
diseñada
para
características ambientales muy distintas. Las
razones
anteriores,
y
la
preocupación
creciente por los asuntos ambientales y por una alimentación
más
sana,
generaron
una
abundante
crítica a los efectos negativos de la revolución verde, y determinaron a numerosos investigadores a buscar nuevos
paradigmas
de
desarrollo
tecnológico
que
corrigieran los yerros y defectos del hasta entonces prevaleciente. Surgieron, así, tecnologías de labranza mínima, control integrado de plagas, incorporación natural
de
nutrientes
al
suelo,
fertilización
no
convencional, obtención de variedades resistentes y más
eficientes
recirculación
y
en
la
toma
aprovechamiento
de
nutrimentos, de
desechos,
sistemas mixtos de cultivo y sistemas múltiples de
producción, etc. Poco a poco, una concepción más integral y un enfoque holístico se fue desarrollando, en virtud de los cuales los diversos agroecosistemas deben ser mejor estudiados, para comprender su funcionamiento e identificar sus limitaciones y sus potenciales, y los diferentes aspectos biológicos, económicos, sociales y ambientales de ellos y de los sistemas productivos, al igual que las relaciones entre ellos, deben ser tenidos en cuenta en la investigación y en la generación de la nueva tecnología. Esta tecnología se espera que sea sostenible desde
los
ambiental.
puntos No
se
de
vista
trata,
económico, en
social
consecuencia,
y de
contemplar exclusivamente el último aspecto, puesto que si no reporta utilidades a los productores, ni incorpora los elementos sociales y de equidad que faciliten su adopción y su perdurabilidad, no pasará de ser una curiosidad científica sin mayor efecto práctico. agricultura
Este
es,
precisamente,
sostenible:
demostrar
el su
reto
de
la
factibilidad
económica y social. Ello debe ser posible, ya que el estudio a fondo de los ecosistemas y el conocimiento de sus ventajas y potenciales debe permitir generar una tecnología más apropiada y más rentable para cada uno de ellos, que sea ambientalmente sostenible, dado que también se analizan sus limitaciones. La importancia de dar un vigoroso impulso a las nuevas tecnologías, absolutamente fundamental para un
país
con
la
agroecosistemas desapercibida
diversidad que
para
tiene el
y
la
riqueza
Colombia,
Ministerio
de
no
de pasó
Agricultura.
Diversas actividades promovió o apoyó en tal sentido. El impulso a la incorporación de estos paradigmas en la investigación agropecuaria, efectuado tanto en la reforma del ICA como en los lineamientos de política aprobados por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuaria; la activa participación en eventos biológica;
de la
agricultura creación
sostenible, del
Consejo
orgánica Nacional
y de
Agricultura Orgánica, y el apoyo al establecimiento de
un sistema de certificación, fueron las principales realizaciones en la materia. De los anteriores, tal vez merezca destacarse lo realizado en CORPOICA, por ser el mayor esfuerzo sobre el tema, y el más sistemático, que se ha efectuado en Colombia. En efecto, la Corporación, principal entidad de investigación agropecuaria del país,
modificó
radicalmente
los
esquemas
y
las
estrategias de investigación que prevalecían en su antecesor, el ICA, para dar paso a las nuevas tecnologías establecieron
y
a
las
programas
nuevas y
concepciones.
proyectos
Se
nacionales,
regionales y locales de investigación. Los primeros buscan fortalecer la capacidad científica básica del país y de la entidad en los diversos tópicos y aspectos que se consideran estratégicos para mejorar la competitividad de los diversos agroecosistemas y para solucionar los problemas que en ellos afrontan los
productores,
pero
rompiendo
la
tradicional
aproximación disciplinaria, y dando importancia a los
distintos
elementos
biológicos,
ecológicos
y
socioeconómicos. Los segundos tienden a conocer en detalle los agroecosistemas predominantes en una determinada región, a identificar y priorizar sus problemas y a encontrarles soluciones, contando con el apoyo de los programas nacionales relevantes. Los terceros aspiran a adaptar esas soluciones a las condiciones
específicas
de
las
explotaciones
agropecuarias, contando con la participación activa de los productores en el proceso de experimentación, de manera
que
se
lleguen
a
generar
sistemas
de
producción sostenibles en finca. Los tardarán
resultados un
tiempo
de en
este
novedoso
conocerse.
esquema
Numerosos
problemas teóricos y prácticos no se han resuelto todavía. No obstante, CORPOICA está trabajando juiciosamente en ellos, en varios en colaboración con otras entidades nacionales o internacionales. Esta labor, y la que en sentido similar vienen adelantando unas cuantas instituciones públicas y privadas y un
número creciente de investigadores, debe contribuir a que la sostenibilidad se convierta en un concepto práctico, accesible y atractivo para los productores del agro, y a que coadyuve a mejorar su rentabilidad y su competitividad y a elevar la calidad de vida de todos los colombianos sin comprometer la de las generaciones venideras. __________ 1. Sobre los antecedentes del tema y los lineamientos generales de lo que debería ser tal reorganización, ver Mejía, Millán y Perry Ltda.(1985). En este estudio se presenta una discusión de diferentes alternativas de organización institucional, y unas consideraciones relativas la necesidad de que el ambiente fuera tratado como un sector diferente de los demás.(Regresar) 2. Amazonía (dividida en dos Corporaciones), Chocó, Sierra Nevada de Santa Marta, El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Serranía de la Macarena, Urabá y La Mojana.(Regresar) 3. Las primeras se sufragan cuando se adelantan actividades nocivas al ambiente de vertimento o disposición de desechos o desperdicios. Las segundas para contribuir a pagar los gastos de mantenimiento
de la renovabilidad de los recursos naturales renovables.(Regresar) 4. Pese a que el Gobierno insistió en la necesidad de un esquema de corporaciones en el cual su jurisdicción coincidiera de alguna manera con el de ecosistemas, este criterio no prevaleció y prevaleció en gran medida el de hacerlas coincidir con los límites departamentales.(Regresar) 5. Esta estrategia, de carácter orbital, fue elaborada por el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), luego de la realización de numerosos seminarios y consultas en las que participaron entidades nacionales e internacionales, públicas y privadas.(Regresar) 6. Ver Ocampo (1993b), Cap. IV.(Regresar) 7. Véase, al respecto, la sección correspondiente del capítulo cuarto de este libro.(Regresar)
Capítulo 8 MODERNIZACIÓN
Y
DESCENTRALIZACIÓN
SECTOR PÚBLICO AGROPECUARIO
DEL
Los
cambios
presentados
en
el
escenario
internacional y en el entorno nacional determinaron la necesidad de hacer modificaciones en la organización institucional del sector. La creciente importancia de las
negociaciones
internacionales,
tanto
las
multilaterales como las regionales y bilaterales; el incremento de la competencia en todos los ámbitos y la
consecuente
exigencia
por
la
mejora
de
la
competitividad; el Ímpetu que adquirieron los temas ambientales; el cada vez mayor papel protagónico del sector privado y de la sociedad civil; la demanda por mayor eficiencia y por una definición clara del rol del Estado; la fuerte tendencia a la descentralización y a la autonomía regional; los requerimientos de una activa participación de las comunidades en los asuntos públicos,
fueron,
entre
otros,
fenómenos
que
conllevaron a la urgencia de que el sector público agropecuario adecuara su estructura y organización a los nuevos tiempos. La constitución colombiana de 1991, que reflejó
varios de tales cambios, en especial los relativos a las relaciones
entre
el
Estado
y
la
sociedad
civil,
estableció la necesidad de modernizar las entidades gubernamentales de la órbita nacional, para lo cual su artículo
20
transitorio
autorizó
al
Ejecutivo
a
reestructurarlas. Con base en esta disposición, buena parte de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura modificaron su estructura interna: el ICA, el INCORA, el HIMAT, el IDEMA, el Fondo DRI y la Caja Agraria. Igualmente, en virtud
de
nacionales
ellas
se
cesaran
determinó su
que
participación
VECOL y las centrales de abasto
1
las
entidades
accionaria
en
.
Posteriormente, el Congreso de la República aprobó la creación del Ministerio del Medio Ambiente. Esta novedad tuvo implicaciones sobre el Ministerio de Agricultura, al cual estaba adscrito con antelación el tema ambiental; determinó, en particular, el traslado del INDERENA (durante el período de su liquidación) al nuevo Ministerio y la especialización del antiguo
HIMAT en la tarea de adecuación de tierras. De igual
manera,
extraordinarias
la
Ley al
Agraria Gobierno
otorgó
facultades
Nacional
para
reestructurar al Ministerio de Agricultura, las cuales fueron utilizadas con la expedición del decreto 1279 del 22 de junio 1994. Asimismo, introdujo cambios a lo establecido en diversos decretos de modernización de las entidades con el fin de complementarlos, o modificar aspectos que ya no se veían convenientes. El conjunto de normas mencionadas definieron el nuevo marco institucional del sector. Aunque varios de los cambios ya han sido explicados, en este capítulo se analizan diversos tópicos y aspectos de ellos, y se hace
referencia
complementarias
y
a al
algunas apoyo
actividades
presupuestal
que
recibieron las iniciativas del Ministerio. EL NUEVO MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL El primer aspecto digno de una somera explicación es la reforma del Ministerio de Agricultura, la cual
mantuvo muchos de los aspectos novedosos de la realizada con el Decreto 501 de 1989 e introdujo muchos otros, fundamentales para responder a los cambios en los escenarios nacional e internacional que se habían presentado, a los problemas que se habían evidenciado con la estructura vigente y a las nuevas concepciones de la administración. De las primeras, tal vez lo más notable fue la ratificación de una serie de organismos colegiados de dirección del sector y del Ministerio que facilitan el trabajo compartido y de equipo que debe caracterizar a una organización compleja, tales como el Comité de Gabinete
del
Ministro,
integrado
por
los
niveles
directivos del Ministerio; el Comité de Coordinación Ejecutiva,
conformado
por
los
directivos
del
Ministerio, los gerentes y directores de las entidades del sector y el jefe de la Unidad de Desarrollo Agrícola del Departamento Nacional de Planeación; y el Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura, al que asisten directivos del Ministerio y los Secretarios
de Agricultura de los departamentos. Dentro de las segundas merecen destacarse la creación de tres viceministerios, la eliminación de niveles jerárquicos intermedios, el establecimiento de toda una área de desarrollo rural y el paso a direcciones generales de temas que habían adquirido creciente interés. En general, se buscó crear una estructura más plana, con menos niveles burocráticos y con grupos de trabajo flexibles y de alto nivel. La creación de los tres viceministerios, en lugar de uno, debe servir para descongestionar el trabajo del Ministro, mejorando al mismo tiempo el diálogo con los múltiples
Interlocutores
sectoriales
—diversos
gremios, asociaciones campesinas y los Secretarios de Agricultura—, distribuir mejor las funciones y atender áreas
que
no
estaban
siendo
adecuadamente
atendidas. Debe permitir, igualmente, realizar un trabajo más estrecho entre los viceministros y los funcionarios del Ministerio, ya que cada uno de aquellos tiene a su cargo algunas de las direcciones y
oficinas donde se agrupan los profesionales y técnicos de la entidad. La creación del Viceministerio de Desarrollo Rural — con sus direcciones de desarrollo social, productivo y empresarial y la oficina de mujer—, así como el cambio de nombre del Ministerio, al que ya se hizo referencia, reflejan la determinación de darle mayor prioridad
a
este
tópico,
y
de
contar
con
una
estructura adecuada para poner en marcha la política para el campesinado y para el desarrollo rural que se reseñó en el capítulo sexto. La del Viceministerio de Desarrollo
Agropecuario
y
Pesquero
aspira
a
establecer una instancia apropiada de relación con los gremios y los productores, y de solución de los problemas específicos y coyunturales que presentan los diferentes cultivos y las diversas actividades pecuarias y pesqueras. Los especialistas por producto se agrupan en las tres direcciones subsectoriales — agrícola y forestal, pecuaria y pesquera y acuícola— que dependen de este viceministerio.
El Viceministerio de Coordinación de Políticas tiene a su cargo el diseño de las estrategias de mediano plazo
2
, y debe trabajar más por instrumentos de
política que por productos específicos. Dos de las direcciones generales que le están adscritas cubren temas que habían adquirido importancia trascendental en
los
últimos
años,
y
que
aparecían
como
subdirecciones en el anterior esquema: desarrollo regional
y
comercio
exterior
y
negociaciones
internacionales. Una tercera, la de política sectorial, cuenta con los especialistas en diversos instrumentos de
política
—tecnología,
crédito,
adecuación
de
tierras, mercado—, mientras que los especialistas en asuntos macroeconómicos —una de las innovaciones de la
reforma,
que
destaca
la
dependencia
de
la
agricultura de las decisiones macroeconómicas— se ubican como asesores dependientes directamente del despacho del Ministro. Adicionalmente, se elevó el número de profesionales especializados y se disminuyeron los restantes cargos,
con lo que la planta del Ministerio se recortó y se adecuó a la función planificadora y de diseño de política que le corresponde. La adscripción de los profesionales a las distintas direcciones se puede modificar
fácilmente,
pues
no
quedó la
decreto.
En
la
discusión
sobre
funcional
o
por
producto
se
tomó
fijada
por
conformación una
decisión
pragmática de hacer una estructura matricial que combinara las dos, de acuerdo con las necesidades dictadas estableció
por
la una
experiencia. estructura
Como
se
pequeña,
ve,
se
plana,
especializada, desburocratizada y flexible, apropiada a las necesidades y requerimientos actuales. OTRAS MODIFICACIONES INSTITUCIONALES De
las
transformaciones
institucionales
posteriores a los decretos de modernización de las entidades, expedidos en el ocaso de 1992, vale la pena destacar las realizadas en el HIMAT y en el IDEMA y las que buscaban completar la estructura de planificación descentralizada y participativa que se
venía implantando en el sector. En virtud de la ley que creó el Ministerio del Medio Ambiente, al antiguo HIMAT se le suprimieron las funciones que tenía en hidrología y meteorología, las cuales pasaron al IDEMA
3
. En consecuencia, el
Instituto reformado se especializó en las labores de adecuación de tierras, y, en tal sentido, cambió su nombre por el del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT. Adicionalmente, la Ley 41 de 1993,
ya
explicada,
modificó
la
estructura
del
subsector y la filosofía de su trabajo. Estos cambios debían reflejarse en las normas sobre estructura y funciones de la entidad. Así lo reglamentó el Decreto 1278
de
1994.
Directiva
desarrollo
reestructuró
aglutinando técnicas
En
en
una
relacionadas
de
internamente
sola con
subgerencia la
él,
la
la las
preinversión
Junta
entidad, labores en
los
proyectos y con su realización, independientemente de si ellos eran de pequeña, mediana o gran irrigación, y creando una subgerencia que debía de encargarse de
las dos labores de mayor trabajo con la comunidad: la de promover y concertar su participación activa y decisoria en todas las fases de los proyectos y la de darles asistencia técnica en riego y en el manejo de aguas y de los distritos. De esta forma, se buscaba superar dos de los obstáculos identificados para el buen funcionamiento de esta actividad, como eran la escasa vinculación de los beneficiarios a los proyectos y las limitaciones técnicas para el aprovechamiento de la infraestructura construida. Tal vez la entidad que sufrió más transformaciones como efecto de la Ley Agraria fue el IDEMA, dado el nuevo impulso otorgado a su labor y los novedosos instrumentos de que se le dotó para adelantarla. Dichas innovaciones, que partieron del convencimiento de
la
necesidad
gubernamental
de
fuerte
contar y
capaz
con de
una
entidad
intervenir
de
manera moderna en los mercados agrícolas, tal y como sucede en la mayoría de países del mundo, debían estipularse con claridad en el estatuto interno
del Instituto. La Junta Directiva expidió el Acuerdo 010 de mayo de 1994, el cual fue aprobado por el Decreto 1311 del mes siguiente, con el fin de incorporar la facultad de intervenir en cualquier zona del país, y no sólo en las marginales, cuando fallas del mercado o situaciones de desabastecimiento lo ameriten, y de detallar las nuevas herramientas de que puede disponer para cumplir su objetivo. Entre estas últimas, vale la pena recordar las siguientes
4
:
los pagos de compensaciones que cubran la diferencia entre los precios de mercado y los fijados por el gobierno y que permiten mercadear las cosechas sin la adquisición
de
ellas
por
parte
del
Instituto;
la
concurrencia en el pago de costos de almacenamiento, cuando se requiera; la exportación a pérdida de excedentes productivos que deprimen los precios al productor; y el apoyo a la creación de empresas de comercialización en las cuales los productores sean accionistas. Finalmente, diversas disposiciones, enunciadas a lo
largo de este escrito, tendieron a completar y perfeccionar
el
andamiaje
institucional
construido
para poner en práctica un proceso de planificación sectorial
descentralizado
y
participativo.
La
determinación de que las actividades de las entidades requerían de la participación y de la concertación con la comunidad, la definición de que el Fondo DRI podía cofinanciar
directamente
con
las
organizaciones
campesinas y las comunidades rurales organizadas, la creación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural —con sus comisiones de asistencia técnica— y de los Comités Departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria como dependencia de los CONSEA, el
fortalecimiento
del
Consejo
Nacional
de
Secretarios de Agricultura y la creación del Consejo Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, fueron, entre otras, medidas orientadas hacia tal objetivo. Vale la pena resaltar, finalmente, dos elementos que no han sido señalados. En primer lugar, la
creación, en la Ley 101, de la Comisión Nacional Agropecuaria como máximo organismo de concertación de la política sectorial y de participación ciudadana en los asuntos del sector, la cual previó una amplia representación de los gremios, de los campesinos y de los profesionales del sector. Ella, a más de sus funciones de recomendación y de evaluación de la política, debe realizar audiencias públicas cuando cuatro de sus miembros lo soliciten, y los servidores del
Estado
se
hallan
obligados
a
proveer
la
información que les requiera. Estos dos mecanismos aspiraban a facilitar la ejecución de un sano control social sobre la actividad de las entidades del sector público agropecuario. En
segundo
término,
dentro
del
proceso
de
descentralización se determinó la conformación de las Unidades Especializadas de Cofinanciación, UDECO, en
las
secretarías
departamentos,
de
encargadas
planeación de
asesorar
de a
los los
municipios en la tarea de formular y presentar los
proyectos al sistema nacional de cofinanciación y de servir
de
filtro
técnico
en
este
proceso.
Las
secretarías de agricultura deben apoyar a estas unidades
en
la
formulación
de
los
proyectos
sectoriales. Con la creación de las UDECO se decidió eliminar las oficinas territoriales del Fondo DRI, pues estos órganos de carácter departamental pasaron a asumir sus funciones y tareas. No obstante, la debilidad de muchos departamentos y la complejidad del sistema de cofinanciación diseñado dificultaron el cambio y han generado traumas y frenos al proceso de descentralización. DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA Y CAMBIO DE LA CULTURA INSTITUCIONAL Para contar con un sector público agropecuario más
eficiente,
era
necesario,
además
de
la
reorganización institucional, superar dos obstáculos, contra los que se estrellaban todos los intentos de modificar y mejorar la política: su desconocimiento por parte de numerosos funcionarios del sector y la actitud tradicionalista y pasiva de no pocos de ellos.
Indudablemente, una de las mayores frustraciones que sufren quienes han ocupado cargos directivos en el sector público es la de constatar en las distintas regiones cómo muchas de las políticas, programas y proyectos diseñados no se ponen en práctica, o no tienen el efecto esperado, por cuenta de esos dos obstáculos. Su superación se convirtió en obsesión del equipo directivo del Ministerio de Agricultura. Varias estrategias se pusieron en marcha con dicho fin. En dos oportunidades se efectuaron seminarios en todas y cada una de las regiones del país, en los que los directivos del Ministerio y de sus entidades explicaban detenidamente los cambios presentados en el
contexto
nacional
e
internacional,
y
las
modificaciones de política por ellos ocasionadas, a un auditorio conformado por los directivos regionales y departamentales y por otros funcionarios de esas órbitas; daban lugar a la generación de debates y a la discusión de las inquietudes, y estimulaban a que eventos
similares
se
realizaran
con
los
demás
funcionarios. Numerosos foros tuvieron lugar en los más diversos parajes del país, en los que, con la presencia
de
productores
y
funcionarios,
los
directivos del sector expusieron y debatieron los más diversos aspectos de la política. Una gran cantidad de folletos y cartillas fueron publicadas y distribuidas en todo el país por parte del Ministerio y de varias de sus entidades. La realización de videos y de cuñas y de entrevistas escritas, radiales y televisivas también formaron parte de esta campaña de divulgación. Adicionalmente, se dio la orientación de que toda actividad de capacitación interna o externa de las entidades, toda reunión de trabajo interna y todo acto público fueran utilizados, en lo posible, para difundir y explicar la política a propios y extraños. El programa
de
formación
de
capacitadores
y,
en
general, las actividades del SINTAP también fueron aprovechadas con tal propósito, al igual que las diferentes reuniones y talleres que se efectuaron con las autoridades departamentales y locales. La antigua
Subdirección de Regionalización del Ministerio jugó un papel particularmente activo en esta labor. Las acciones precedentes no fueron suficientes. Por lo
tanto,
el
Ministerio
inició
un
programa
de
internalización de la política y de cambio de la cultura institucional que cobijaba a todas las entidades del sector
y
contaba
con
el
apoyo
de
asesores
especializados en este tópico. Con él, a través de una serie
de
talleres
y
de
métodos
y
mecanismos
novedosos, se comenzó la conformación de una red de
formadores o promotores, que cubriera vertical y horizontalmente a todas las entidades. Ellos se debían encargar de promover el conocimiento y la discusión de la política, de manera que se comprendiera, se enriqueciera desarrollo
y de
se una
compartiera; actitud
de
más
incentivar
el
innovadora
y
participativa en los funcionarios, para que pudieran afrontar el nuevo reto de apoyar las iniciativas y el protagonismo de las comunidades y responder a sus demandas, y de estimular una cultura de trabajo en
equipo entre las distintas entidades y las diferentes dependencias de ellas, sin temor a la disparidad de opiniones
que
pudiera
existir
entre
las
distintas
personas. Su trabajo debería permear todos los niveles y todas las regionales y localidades de las entidades. Con este programa, que quedó apenas iniciado, se completaron las actividades ejecutadas en materia institucional. Sin embargo, en lo relativo al desarrollo de un sector público ágil y eficiente, que cuente con unos funcionarios creativos, informados, con buena formación y con una actitud positiva al cambio, y que utilice
sistemas
administrativos
y
gerenciales
modernos, todavía hay mucho camino por recorrer. MAYORES RECURSOS PRESUPUESTALES PARA EL SECTOR La puesta en marcha de las nuevas política y organización institucional sectoriales requería de un trato
presupuestal
más
generoso
en
materia
de
inversión, pues no bastaba con hacer más eficiente el
gasto
público,
sino
que
se
necesitaba
también
aumentarlo. En los últimos cinco lustros el asignado al agro había estado usualmente por debajo del 9% del presupuesto general de inversión. En algunos años, incluso, había llegado a representar tan solo el 6% del total —en 1975, 1982, 1984 y 1985—. En relación con el Producto Interno Bruto del sector, el presupuesto ha sido, así mismo, modesto: sólo ha superado excepcionalmente el 3% de aquel, y en algunas ocasiones ha sido inferior al 2% (Véanse Gráfico 8.1 y Cuadro 8.1). Numerosos estudios y documentos habían criticado el bajísimo presupuesto que en repetidas ocasiones se le ha asignado al sector, y a sus diferentes actividades, en especial a las
de
atención
al
campesinado,
generación
y
transferencia de tecnología, adecuación de tierras y comercialización. Cuadro
8.1:
Presupuesto
de
inversiones
del
ministerio de agricultura, 1971-1995 El Ministerio se propuso conseguir un incremento
significativo
en
la
asignación
de
los
recursos
gubernamentales para el agro, el cual efectivamente obtuvo. Después de que en 1993 el presupuesto básico del sector
5
había crecido un 10.6% en
términos reales, en 1994 se logró un aumento real del 31.4%.
Aun
si
se
tiene
en
cuenta
el
recorte
decretado a mediados de 1995, el presupuesto de este año tuvo un crecimiento real adicional del 7.0%. Como
resultado
de
los
mayores
recursos,
la
participación del sector en el presupuesto de inversión de la nación es nuevamente cercana al 10% y la relación entre los recursos de inversión del gobierno y el PIB agropecuario se encuentra desde 1994 en el nivel más alto del último cuarto de siglo —cerca del 4.5%—. ___________ 1. Decretos 2141, 2137, 2135, 2136, 2132, 2138, respectivamente. El plazo inicial para la desvinculación accionaria en VECOL y las centrales de abasto, de un año, fue ampliado con la Ley Agraria, la cual eliminó la obligación legal de desvincularse de ALMAGRARIO.(Regresar)
2. Con lo que se creó una dependencia cuya función exclusiva debe ser la política de mediano plazo, y que no debe inmiscuirse en el agobiante día a día.(Regresar) 3. Instituto de Hidrología, Meteorología y Asuntos Ambientales.(Regresar) 4. Estos instrumentos fueron explicados en el capítulo cuarto de este libro.(Regresar) 5. Para efectos comparativos, se excluyen de dicho presupuesto básico dos tipos de recursos: (a) las capitalizaciones de la Caja Agraria y de FINAGRO, que tienen un patrón irregular a lo largo del tiempo, y (b) el Fondo de Cosechas del IDEMA, que sustituyó en los últimos años los ingresos que derivaba previamente el Instituto del ejercicio del monopolio de importaciones, los cuales no se incluyen en años anteriores por carecer de una cuantificación precisa.(Regresar)
Capítulo 9
DESARROLLOS DE LA POLÍTICA SECTORIAL Y PERSPECTIVAS DEL AGRO La tarea adelantada en el Ministerio puso su grano de arena en la gestación de una conciencia nacional relativa a la necesidad de otorgar al agro un tratamiento especial y privilegiado, consecuente con su importancia económica, social y política y con sus características particulares. Este logro recompensa, por sí solo, los esfuerzos realizados. Hoy en día, como se señaló, nadie duda de la importancia de contar con una política sectorial activa y con un contexto macroeconómico favorable a la actividad agropecuaria. Tampoco se desconoce que éste es un sector
cuyo
comportamiento
y
naturaleza
son
diferentes a los del resto de la economía. Los rasgos peculiares
de
esta
actividad,
de
sus
mercados
internacionales, de sus políticas sectoriales, ya no son sólo
del
dominio
de
unos
pocos
iniciados.
En
consecuencia, su influjo debe ser duradero y debe coadyuvar a labrar un mejor futuro para el agro colombiano y ayudarle a afrontar mejor los retos que
le esperan. A estos temas se hace referencia a continuación. LA POLÍTICA AGRARIA EN LOS INICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN SAMPER Los cambios de mentalidad y de percepción descritos se reflejaron en los lineamientos y en las prioridades
establecidas
por
el
gobierno
que
se
posesionó el 7 de agosto de 1994. En muchos aspectos fortalecieron, enriquecieron o profundizaron la política diseñada y ejecutada desde el segundo trimestre del año anterior. El plan de desarrollo, por ejemplo,
reivindicó
la
necesidad
de
la
política
sectorial, señaló la urgencia del apoyo estatal a la modernización agro pecuaria como requisito básico para el éxito de la internacionalización de la economía y elevó la participación del sector en la asignación de los recursos públicos. Puso, igualmente, un mayor énfasis en algunos temas que se venían trabajando y que son claves para el desarrollo sectorial, tales como el perfeccionamiento de las herramientas de defensa
de
la
producción
internacionales
nacional
altamente
frente
a
mercados
distorsionados,
el
fortalecimiento de las actividades de generación y transferencias de tecnología, el pleno desarrollo de los nuevos incentivos a la inversión rural —incluidos aquellos a la adecuación de tierras—, la búsqueda de instrumentos alternativos de crédito para pequeños productores
y
la
adopción
de
mecanismos
que
compensen los mayores costos en que se incurre en esta actividad crediticia, la puesta en marcha de la nueva Ley de Reforma Agraria, la consolidación de otros instrumentos de la política de desarrollo rural campesino,
y
el
desarrollo
de
un
sistema
de
prevención de riesgos y de manejo de crisis en el sector 1 . El plan trajo a colación un elemento novedoso de la mayor
importancia:
los
acuerdos
sectoriales
de
competitividad. Con ellos se busca unificar esfuerzos entre el gobierno y los particulares involucrados en una
determinada
rama
o
actividad
productiva
alrededor de la superación de limitantes que impiden el mejoramiento de la competitividad, en especial de los
considerados
estratégicos
para
lograr
el
significativo incremento de ella. Dichos acuerdos han sido fundamentales en el desarrollo económico de los países
asiáticos
exitosos,
y
han
contribuido
decisivamente a crear sus ventajas competitivas. En Colombia, por el contrario, los sectores público y privado se han visto más como enemigos que como aliados en la lucha por el desarrollo. Los acuerdos alcanzados, cuando los ha habido, han tendido más a proteger
determinados
intereses
particulares
y
coyunturales que a superar limitaciones de mediano plazo al desenvolvimiento económico y social del país. Otro tanto ha sucedido entre los agricultores y los industriales que procesan bienes agrícolas. Las peleas por la parte de ratón del negocio no les deja llegar a alianzas
estratégicas
que
los
proyecten
internacionalmente, lo que es fundamental si se tiene en
cuenta
que
ninguna
rama
agroindustrial
exportadora se ha desarrollado en el mundo sobre la
base de la importación de las materias primas o del estrangulamiento económico de alguno de los dos sectores, el agrícola o el industrial. La puesta en marcha de los mencionados acuerdos debe estimular la adopción de una cultura de la competitividad
y
del
trabajo
colaborativo
entre
Estado y particulares, e internamente dentro de estos
últimos,
continuo
de
que la
contribuya
actividad
al
mejoramiento
productiva.
Coincide,
también, con la nueva tendencia a que el sector privado participe más activamente de los asuntos públicos y a que la concertación sustituya a la confrontación. Un primer paso hacia el desarrollo de esta cultura de concertación se había dado en los albores del nuevo gobierno con el impulso que se le dio a los convenios de absorción de las cosechas, los cuales se habían desarrollado tímidamente en la anterior administración únicamente para dos productos —el trigo y la cebada—. En efecto, a los diez días de iniciado el gobierno,
el CONPES aprobó un documento que estableció las orientaciones de la política sectorial
2
. En él se
definió el fortalecimiento presupuestal de algunos programas en curso, la complementación de otros y la formulación de nuevas iniciativas. Entre estas últimas, a la que mayores esfuerzos dedicó el nuevo gobierno en su etapa inicial fue a la concreción de convenios en las diversas ramas agroindustriales que garantizaran la adquisición de las cosechas y que comenzaran a debatir posibles planes de mediano plazo para la mejora de la competitividad. Aunque este último aspecto se trabajó de manera incipiente y tangencial, el sólo hecho de sentar a industriales y agricultores, con el concurso de los funcionarios públicos, a acercar posiciones y a trabajar mancomunadamente por un subsector, creó un precedente significativo para el posterior desarrollo de acuerdos de más largo aliento y con objetivos de mayor proyección. El
marco
general
para
dichos
acuerdos
fue
desarrollado en forma mucho más amplia en junio de
1995, cuando el CONPES aprobó la política de competitividad agropecuaria y pesquera
3
. Esta
política detalla las bases de la reconversión del sector y sus instrumentos de apoyo, incluida la reorientación de
las
actividades
de
ciencia
y
tecnología,
la
capacitación de recursos humanos, los incentivos a la inversión privada en el agro, los apoyos que la política de infraestructura ofrece a la actividad agropecuaria, la política de comercialización y de regulación de mercados y el diseño de normas de calidad. Este ambicioso marco de política debe permitir, en el contexto
de
los
acuerdos
sectoriales
de
competitividad, que las labores del Ministerio y del sector privado se concentren, por fin, en la solución de los problemas estructurales del sector en un contexto
de
internacionalización,
más
que
en
el
desgastador conflicto diario sobre el mercadeo de las cosechas, la competencia de las importaciones o emergencias de uno u otro tipo
4
.
En el campo de las acciones tendientes a mejorar
la
competitividad
sectorial,
conviene
resaltar
la
ampliación del incentivo a la capitalización rural — tanto a través del incremento de los montos de los incentivos como de su extensión a la compra de maquinaria
y
equipo—,
la
consolidación
de
los
incentivos a la adecuación de tierras y el estímulo a la participación del sector privado en la construcción de infraestructura de riego, drenaje y control de inundaciones. Como se mencionó, la acción del Estado ha sido muy lenta y costosa en esta actividad; por este motivo, el cumplimiento de las metas que se han planteado en esta área exige el concurso del sector privado. En consecuencia, el régimen de concesiones privadas
para
la
construcción
de
distritos,
acompañado del programa de subsidios y estímulos directos
para
que
los
productores
acometan
la
construcción de los proyectos, debe coadyuvar a propulsar la adecuación de tierras aptas para la producción agropecuaria intensiva. Los documentos señalados consolidaron igualmente
la
nueva
filosofía
de
la
acción
del
IDEMA,
al
establecer que se convertirá progresivamente en una entidad administradora de incentivos y subsidios a la comercialización, de manera que intervenga en el mercado sin recurrir a la adquisición directa de las cosechas. Esta última forma de intervención sólo tendrá
lugar
en
las
zonas
rurales
y
urbanas
marginales, o como alternativa de última instancia. Para este efecto, se propuso revivir una idea que finalmente no se puso en marcha en el anterior gobierno, la de negociar en bolsa los certificados de depósito
de
mercancías
agropecuarias,
los
cuales
serían adquiridos por el Instituto únicamente en el caso de que el agricultor no encuentre un mejor comprador en el mercado. El desarrollo de esta nueva política de comercialización ha avanzado, sin embargo a un ritmo lento y debe ser, por lo tanto, objeto de atención prioritaria en el futuro inmediato. Por su parte, aunque la creación de PROMAGRO, bajo el impulso de la Corporación Colombia Internacional, ha representado un avance importante de la política de
comercialización internacional, éste es apenas el punto de partida para el desarrollo de iniciativas orientadas a
dinamizar
nuevos
renglones
agroindustriales
de
exportación. El nuevo gobierno decidió, igualmente, perfeccionar y culminar la reforma del ICA. El postulado de especializar
a este Instituto
en las
labores
de
prevención sanitaria, control de insumos y registro de obtenciones vegetales, y que el Ministerio retome el liderazgo en el diseño de la política de investigación, la cual debe ser ejecutada por las corporaciones mixtas y otras entidades, tiende a superar los problemas que subsisten como rémoras del viejo esquema y que no permitieron resolver las limitadas facultades otorgadas por la Constitución del 1991 al Ejecutivo.
La
especialización
debe
resultar
en
fortalecimiento y beneficio de ambas actividades, tanto
de
las
de
generación
y
transferencia
de
tecnología, como de las de prevención y control, unas y otras vitales en un proceso de internacionalización
de la economía. En materia de desarrollo rural, la política diseñada por el nuevo gobierno
5
incluyó la ampliación
considerable de las acciones de reforma agraria y del programa
de
vivienda
rural,
así
como
medidas
agresivas orientadas a solucionar los problemas de crédito de los pequeños productores. En materia de reforma agraria, el desarrollo pleno de la nueva ley servirá para cumplir el programa más ambicioso que en esta materia se haya formulado en la historia del país. Las metas fijadas en vivienda rural triplican, a su vez, los resultados de la administración anterior, respondiendo, así, a la inmensa popularidad de este nuevo esquema de apoyo al bienestar campesino. Por su parte, la nueva refinanciación de deudas puesta en marcha a partir de abril de 1995 contiene para los pequeños productores condonaciones implícitas de más del 40%, las cuales deben facilitar una solución definitiva al problema de los pasivos acumulados durante
los
años
de
la
crisis.
El
gobierno
ha
propuesto, vincular
a
además,
mecanismos
novedosos
nuevos
intermediarios
para
financieros
al
otorgamiento de crédito a los campesinos. En este último tema, se viene diseñando un mecanismo para compensar a los intermediarios los mayores costos que les
representa
llevar
crédito
a
los
pequeños
productores, y modificar las normas que impiden a las cooperativas y a otras entidades redescontar sus operaciones en FINAGRO. Todas estas acciones están acompañadas de un sólido
compromiso
presupuestal.
En
los
primeros
meses, el gobierno aumentó los recursos destinados en 1994 para algunos programas rurales prioritarios —vivienda
rural,
reforma
agraria,
generación
de
empleo, transferencia de tecnología y compra de cosechas en zonas de desastre—. En el Plan de Desarrollo se incluyeron recursos para el sector por $2.4 billones (expresados en pesos de 1994), cuya composición se detalla en el Cuadro 9.1. Aunque los recursos
destinados
al
desarrollo
campesino
—en
especial a los programas de reforma agraria, vivienda rural y fomento al crédito campesino— reciben el mayor impulso relativo, también se amplían aquellos orientados al desarrollo científico y tecnológico del sector, incluida la transferencia de tecnología, y aquellos orientados al fomento de la inversión rural, tanto a través de el incentivo a la capitalización rural como de los programas de adecuación de tierras. Con las inversiones estimadas, se espera que el gasto público
en
agropecuario
el a
sector partir
supere de
un 1996
5% ,
del un
PIB nivel
sustancialmente más alto que el promedio histórico y que los registros ya elevados de dicha inversión en 1994 y 1995 (Véase Cuadro 9.1). CUADRO 9.1 : Plan de inversiones 1995-1998 Sector agropecuario, forestal y pesquero
DESARROLLO DE LA POLÍTICA SECTORIAL ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FUTURO DEL AGRO COLOMBIANO La creación de una conciencia nacional sobre la importancia y sobre las peculiaridades del agro y el diseño de una política sectorial activa y moderna han despejado en gran parte el futuro del sector. Sin embargo, existen numerosos escollos e imponderables, tanto en el frente externo como en el interno, que deben ser objeto de atención detallada. No sobra recordar, en primer término, que las tendencias
proteccionistas
en
el
comercio
internacional están lejos de ser derrotadas. Pese a los avances globales alcanzados en la Ronda Uruguay del GATT, las prácticas proteccionistas tradicionales continúan en boga. La utilización de amenazas y retaliaciones
bilaterales
en
el
campo
comercial
también está al orden del día. Prueba de las primeras ha sido el régimen bananero de la Unión Europea o las decisiones norteamericanas contra las exportaciones de flores de Colombia. Muestra de las segundas han
sido las amenazas del Congreso estadounidense de proceder contra las exportaciones colombianas si el país no satisface las calificaciones unilaterales que dicho organismo establece de la lucha contra el narcotráfico, o las amenazas de retaliación que ha hecho el mismo país si Colombia no renuncia al sistema ya de cuotas de exportación de banano a la Unión Europea. Estos son algunos de los numerosos ejemplos que se podrían dar para ilustrar el comportamiento del denominado nuevo proteccionismo. A estas tendencias, se agrega el parco acuerdo agrícola Uruguay,
incorporado firmada
al en
Acta
Final
Marrakech.
de Las
la
Ronda
diversas
simulaciones han concluido que el impacto de dicho acuerdo sobre los precios internacionales de productos agrícolas será muy modesto. La pérdida de mercados de los países industrializados que subsidian a su agro será, igualmente, gradual y poco significativa, ya que podrán mantener innumerables subvenciones internas que distorsionan las condiciones de competencia y
abrir sólo en forma limitada sus mercados internos. De esta manera, los mercados internacionales no ofrecerán oportunidades ilimitadas y generalizadas al agro
colombiano,
sino
unas
muy
localizadas
y
específicas. Entre estas últimas, además de las existentes en los mayores mercados del mundo donde, de contera, Colombia cuenta con acceso preferencial para
numerosos
bienes
agrícolas,
son
dignas
de
atención las que se pueden presentar con los países socios en procesos de integración o en acuerdos de libre comercio. La superación de los inconvenientes que aún subsisten en estos pactos determinará la mayor o menor importancia que ellos puedan tener para las exportaciones agropecuarias colombianas. Por otra parte, a la competencia de los bienes subsidiados
en
los
mercados
interno,
regional
y
mundial se viene sumando la de países que con base en una tierra o en una mano de obra baratas han irrumpido en la arena internacional. Algunas naciones asiáticas
y
unas
cuantas
latinoamericanas
se
encuentran entre ellos. Colombia no cuenta con la primera ventaja, aunque podría lograrla si se civilizan, con
tecnología
infraestructura,
adecuada las
límites
y
con
inversiones
llanuras
orientales
en y
algunos extensos y feraces territorios de las costas Atlántica y Pacífica hoy subaprovechados, y si logra controlar factores que han distorsionado en forma considerable el precio de la tierra en nuestro país, entre los que se destaca el narcotráfico y la inflación especulativa de activos inmobiliarios que experimentó el país en los últimos años. La segunda es una dudosa ventaja comparativa, que es incompatible con un modelo de desarrollo con equidad. Por el contrario, el mejoramiento de la remuneración al trabajo y de la calidad de vida de toda la población rural —ambas aún muy deficientes en Colombia, pero menos que en algunos de sus competidores— debe ser un objetivo explícito de la política de desarrollo. En consecuencia, la competencia en los mercados internacionales no será fácil para los productores
nacionales. El incremento de la productividad y la competitividad es, por lo tanto, un imperativo. En este
frente
se
yerguen,
a
su
vez,
diversas
dificultades y amenazas, de las cuales tal vez la más analizada ha sido la del peligro revaluacionista. La bonanza petrolera en ciernes ha alertado sobre el riesgo de que los ingresos adicionales de divisas puedan llevar al país a una enfermedad holandesa, cuyos efectos serían nefastos para las actividades exportadoras y competitivas con las importaciones, dentro de las cuales se incluye el grueso de la producción
agropecuaria,
así
como
para
la
diversificación de la estructura económica nacional. Algunos trabajos han estudiado y estimado el impacto negativo que tal situación tendría sobre el agro y sobre los ingresos rurales
6
.
La conclusión parece
clara: la mejor política sectorial sería impotente ante un inadecuado manejo cambiario
7
.
Otro de los factores que conspira contra el mejoramiento de la productividad y la competitividad
sectoriales es la situación de orden público en el campo. Muchos agricultores no pueden ir a sus fincas, lo que dificulta enormemente un manejo gerencial de las explotaciones y la tecnificación de los procesos productivo y de comercialización. A no pocos, de los más variados estratos sociales, les toca pagar por su seguridad, sea que sufragen la llamada vacuna o que tengan que contratar su propia seguridad, con lo que incurren en un costo que no tienen sus competidores de otras latitudes. Numerosos productores han visto mermado su capital y debilitado su ánimo por el flagelo del secuestro. Y todos han sido víctimas de la zozobra y de la incertidumbre que genera la delicada situación que se vive en las zonas rurales, aún las más cercanas a las urbes, teóricamente las más seguras, cuyos precios se han elevado enormemente por cuenta de su presunta tranquilidad. El atraso que registra la infraestructura en el país también atenta contra el mejoramiento competitivo del agro colombiano
8
. Los sobrecostos ocasionados
por
la
deficiente
comunicaciones,
las
red
de
transporte
dificultades
causadas
y
de
por
la
precaria prestación de servicios públicos en las zonas rurales y las pérdidas generadas por la falta de facilidades de almacenamiento y de refrigeración, son, entre otros, impedimentos para el desempeño competitivo de la agricultura del país. Los avances alcanzados en este terreno han buscado más vincular a
los
centros
internacionales
de que
consumo
con
integrarlos
los
con
mercados las
zonas
productoras, lo que le otorga ventajas a los bienes extranjeros
sobre
los
nacionales
incluso
en
los
mercados domésticos. Llegar a los internacionales es, para muchos productos agropecuarios, una verdadera proeza que conlleva elevados costos y desventajas. El Plan de Desarrollo de la nueva Administración ha establecido como una de sus prioridades el desarrollo de la infraestructura vial. Como parte de dicha política, se han incrementado en forma notoria los recursos destinados a la red secundaria y terciaria,
que tiene una incidencia decisiva para el desarrollo agropecuario, ya que es precisamente la que une las zonas agrícolas con las ciudades y las vías troncales. El
proceso
mediante
el
de
descentralización
cual
dichas
redes
vial
en
pasarían
curso, a
ser
administradas por las entidades territoriales, deberá ser objeto de seguimiento especial, para garantizar que
las
mayores
inversiones
redunden
en
un
mejoramiento de la infraestructura vial más crítica para el agro. La reestructuración del Fondo Nacional de Caminos Vecinales —ordenada por la Ley 188 de 1995, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo—,
debería
servir
para
establecer
mecanismos de coordinación entre el Ministerio de Transporte, el de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento
Nacional
de
Planeación
para
la
orientación de las inversiones viales de mayor impacto relativo en el desarrollo rural. Si bien es cierto que los aspectos precedentes, cuya influencia sobre la competitividad sectorial es
innegable, están por fuera de la órbita directa de competencia del Ministerio de Agricultura, existen elementos de la política agropecuaria que tienen un papel igualmente decisivo. Los diversos estudios sobre competitividad sectorial que se encuentran en curso deben
permitir
específicos
la
que
competitividad agropecuarias
formulación
contribuyan de
en
de a
mejorar
determinadas
zonas
específicas
proyectos la
actividades del
territorio
nacional, y a establecer si la política diseñada cuenta con las herramientas apropiadas para resolver los problemas que se identifiquen, de manera que se pueda completar, corregir o adaptar mejor a las necesidades reales de los productores de las diversas comarcas rurales del país. Ellos deben permitir, además,
definir
las
nuevas
necesidades
de
investigación y transferencia de tecnología, entre las cuales se cuentan, sin duda, aquellas relacionadas con el manejo de los ecosistemas tropicales, la producción de bienes comercializables orientados a mercados dinámicos y las tecnologías de manejo post-cosecha.
En
este
terreno
—el
del
mejoramiento
de
la
competitividad— urge un decidido compromiso de los gremios de la producción. Su papel ya no puede limitarse al contestatario que han ejercido, con mayor o menor fortuna, en el pasado. El nuevo rol que está llamada a jugar la sociedad civil en el mundo actual los obliga a asumir responsabilidades de trabajo conjunto, serio y ponderado con las autoridades gubernamentales en procura de la modernización del agro y del mejoramiento de la calidad de vida de sus moradores,
participando
activamente
en
la
formulación de propuestas que tiendan a tales fines, en la elaboración de programas y proyectos y en la promoción de su ejecución. El fortalecimiento de los fondos parafiscales y los acuerdos sectoriales de competitividad deben servir de marco para una nueva fase
de
desarrollo
gremial,
en
la
cual
hagan
definitivamente el tránsito de críticos a socios del gobierno
en
la
tarea
de
agropecuario más competitivo.
construir
un
sector
La política sectorial debe experimentar, como es obvio, desarrollos y ajustes que permitan acrecentar su
eficacia
en
la
nueva
etapa
del
desarrollo
agropecuario del país. Este proceso debe ser, en primer término, el resultado de la experiencia que se vaya
acumulando
instrumentos
de
en
el
política,
manejo en
de
especial
los del
nuevos nuevo
esquema institucional de investigación y transferencia de tecnología y de los incentivos a la capitalización rural y a la adecuación de tierras. La puesta en marcha de la nueva política de comercialización y la definición de mecanismos que permita al Ministerio de Agricultura participar en el diseño de la política de infraestructura vial son elementos adicionales a los cuales ya hemos hecho alusión. A ellos quisiéramos agregar tres temas que no han sido todavía objeto de desarrollos de política: el desarrollo de una legislación antimonopolio y de promoción de la competencia en los mercados agrícolas; el impulso a la adopción de tecnologías y procedimientos de preparación de los productos en finca para su posterior mercadeo; y el
diseño y puesta en marcha de un plan de construcción de infraestructura de almacenamiento. Sobre el primer tema, vale la pena señalar que en los mercados agropecuarios se presenta con inusual frecuencia el ejercicio de posiciones dominantes de mercado, principalmente por los transformadores de las materias primas de origen agropecuario, las cuales ocurren en detrimento y perjuicio de productores rurales
y
consumidores,
ambos
considerablemente
dispersos y con escasa capacidad negociadora. Las imperfecciones
de
estos
mercados,
antes
mencionadas, las posibilitan, y la puesta en marcha de un modelo de apertura y desregulación económica, que da mayor libertad a los mercados, las facilitan. Por eso, la expedición de una legislación práctica y adecuada a las características y necesidades del sector agropecuario es fundamental para evitar tales abusos cuando un modelo de desarrollo como el implantado en Colombia se pone en marcha, tal y como lo demuestra la experiencia internacional en la
materia. En
relación
con
el
segundo
asunto,
no
sobra
recordar que la falta de preparación de los bienes agropecuarios en finca, o en zona de producción, determina que se incurra en cuantiosas pérdidas y sobrecostos en el proceso de mercadeo y que se afecte gravemente su calidad y su presentación, como ya se mencionó. La estrategia de promover empresas de comercialización de propiedad de los productores agropecuarios
debe
contribuir
a
solucionar
este
problema. No obstante, ella, por si sola, no es suficiente. Se requiere realizar campañas educativas al respecto, como la que puso en marcha el Ministerio en 1993 sobre productos perecederos; identificar y transferir
tecnologías
enfriamiento, establecer
sencillas
selección
incentivos
y
para
de
embalaje quienes
secamiento, en
finca,
adopten
y
tales
técnicas. Esto es, incluso, más importante cuando se piensa incursionar en los mercados externos, caso en el
cual
se
requiere
también
facilitar
los
procedimientos
de
revisión
aduanera
de
los
contenederos en finca, o en puertos secos en zonas de producción, de forma que se evite abrirlos para su revisión en los puertos o aeropuertos de exportación. El diseño y puesta en marcha de un plan de construcción de infraestructura de comercialización y almacenamiento, por su parte, es básico para superar los
déficit
que
se
presentan
en
la
de
granos,
especialmente en las nuevas regiones cultivadoras, y para salir del absoluto atraso que en materia de enfriamiento
y
otras
prácticas
de
conservación
registra el país. La creación del Fondo EMPRENDER y del
incentivo
a
la
capitalización
rural,
y
la
autorización dada por la Ley Agraria al IDEMA para construir, o cofinanciar dicha infraestructura, deben contribuir
a
resolver
esta
dificultad.
Pero
se
requiere, en todo caso, la elaboración de un plan detallado que establezca la infraestructura que hace falta, la que debe construir el Instituto, la que debe cofinanciar y la que debe dejar en su totalidad al
sector privado, en el cual se definan las prioridades y las fuentes de financiamiento. En lo relativo a la política de desarrollo rural, la experiencia que se vaya acumulando con el uso de los sistemas de negociación voluntaria y subsidios directos a la compra de tierra desarrollados en la nueva Ley de Reforma Agraria darán lugar, sin lugar a dudas, a ajustes
que
permitan
consolidar
estos
novedosos
esquemas. En diversos apartes de esta obra hemos hecho alusión, además, a la necesidad de promover la vinculación de nuevos intermediarios financieros al otorgamiento de crédito a los campesinos, en especial del sector solidario y de permitirles el acceso al redescuento
en
FINAGRO.
Entre
los
mecanismos
sugeridos se encuentra el reconocimiento, a cualquier intermediario financiero, de los mayores costos de otorgar crédito a pequeños productores o de operar en zonas rurales apartadas. Se espera finalmente, que tanto un esquema de esta naturaleza como el acceso directo de las cooperativas de ahorro y
crédito
al
redescuento
de
FINAGRO,
entren
a
funcionar plenamente en 1996, una vez despejados, en este último caso, los obstáculos de carácter legal. Una de las mayores frustraciones de la política de desarrollo
campesino
resultados
del
ha
sido
programa
la
de
lentitud
de
los
modernización
y
diversificación de cultivos para productos de economía campesina particularmente críticos —cebada, trigo, tabaco
y
señalado,
fique—. Ello a
las
obedece,
escasas
como lo
alternativas
que
hemos tienen
muchos de estos productores, debido a la baja calidad de los suelos y la escasez de agua en las zonas donde cultiva, así como a otras dificultades propias de los procesos de reconversión en el agro asociadas
a
la
lentitud
de
la
transferencia
de
tecnología y la dificultad para desarrollar nuevas redes
de
necesario
comercialización. desarrollar
un
Por
este
programa
motivo, mucho
es más
ambicioso en este frente, que combine la experiencia acumulada con subsidios directos a los productores
para que modernicen sus actividades agropecuarias, cambien sus productos tradicionales e incluso se relocalicen en zonas más aptas para la producción de cultivos alternativos. Un elemento de esta política que, sin embargo, debe ser objeto de la política de desarrollo campesino es la adopción de esquemas sencillos y baratos de recolección de aguas lluvia para irrigación de los pequeños
productores
rurales.
Definitivamente
el
ritmo que ha mostrado el HIMAT —hoy INAT— de construcción de obras que le lleven agua a estos labriegos es desconsolador. La disminución de la disponibilidad
de
aguas
en
numerosas
zonas
campesinas es dramática, lo que está coartando día a día sus posibilidades de reconversión y diversificación. La ejecución de un plan masivo —y rápido— de dotación de agua a esos campesinos para riego suplementario,
con
base
en
modelos
y
técnicas
innovativas y en la participación de varios ejecutores, es impostergable.
La superación de las dificultades que enfrenta el sistema nacional de cofinanciación y la adecuada puesta en práctica de la opción de cofinanciación directa
a
las
comunidades
rurales
y
a
las
organizaciones campesinas, prevista en la Ley 101 y ya reglamentada, es prerrequisito para la consecución de
los
objetivos
propuestos
por
la
política
de
desarrollo rural. Sin ellos, la gestación de procesos auto-sostenidos y autónomos de desarrollo de las comarcas
campesinas,
que
transformen
a
sus
integrantes en verdaderos empresarios y que eleven su calidad de vida, seguirá siendo una lejana utopía. De similar trascendencia es la elevación del nivel educativo en el campo, la mejora en la formación de profesionales
y
desenvolvimiento
técnicos del
relacionados
sector
y
la
con
el
adecuada
capacitación y actualización de todas las personas que se dedican a los quehaceres agrícolas. En cualquier sociedad, incluidas las rurales, el grado de educación y de capacitación de sus integrantes es, cada día
más, la principal, o una de las principales, ventajas competitivas. La adquisición de un nivel de vida digno y el logro de una sociedad democrática y tolerante también
dependen
críticamente
de
aquel.
Estos
temas, deben ser objeto de atención prioritaria por parte del Ministerio de Agricultura, el cual, valga la verdad, nunca se ha preocupado por este tema, como si el hecho de que no sea de su jurisdicción no lo hiciera vital para alcanzar el desarrollo del sector y el mejoramiento de la calidad de vida rural. Por
último,
la
asignación
de
recursos
presupuestales adecuados y la decisión política de continuar y profundizar la ejecución de una estrategia coherente, integral y comprensiva de superación de la pobreza y de las inequidades en las áreas rurales y de desarrollo sostenible y sostenido del agro, como la que se diseñó y ha continuado, bajo renovado ímpetu, bajo la actual Administración, son esenciales para conseguir los objetivos esbozados. Los programas y los subsidios selectivos y focalizados para combatir la
miseria
y
las
carencias,
las
estrategias
y
los
estímulos para aumentar la competitividad —actuando en especial en los; temas tecnológico, de adecuación de tierras y de modernización de la comercialización— y las políticas para generar un ambiente propicio para el crecimiento del sector —principalmente en materia macroeconómica, de orden público, de infraestructura y de educación— podrán enriquecerse, modificarse o profundizarse, pero sin ellas el futuro del agro, y el del país, no serían claros. Por el contrario, sus acertadas elaboración y ejecución permitirán sacar provecho de la riqueza natural y genética de los variados y hermosos ecosistemas que conforman la geografía nacional. __________ 1. Ver Departamento Nacional de Planeación (1995), pp. 199-208; Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b, 1994c y 1995).(Regresar) 2. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b).(Regresar)
3. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1995).(Regresar) 4. Hasta mediados de 1995, el Ministerio había firmado las bases del acuerdo de competitividad de acuicultura y estaba promoviendo el del banano. Participó igualmente en el desarrollo del acuerdo de la cadena textil-confecciones. Sin embargo, no se había avanzado en el desarrollo de acuerdos para las cadenas agroalimentarias más complejas: cereales concentrados - actividades pecuarias intensivas, de oleaginosas y de productos lácteos.(Regresar) 5. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1991994c).(Regresar) 6.Ver, por ejemplo, Lora y Herrera (1994) y Banco Mundial (1994b).(Regresar) 7. Además de los anteriores, ver el discurso de José Antonio Ocampo en la instalación del Foro Nacional Agropecuario, en Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994d), pp. 19-30 y en Ocampo (1994), Anexo III.(Regresar) 8. Sobre este tema, ver los capítulos respectivos en González y Jaramillo (1994).(Regresar)
SECTOR
AGROPECUARIO
Y
LA
INTERNACIONALIZACIÓN DE LA ECONOMÍA El
sector
consideración comercio
y
agropecuario
un
ha
tratamiento
internacional.
El
recibido
especiales
Acuerdo
en
General
una el de
Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), entidad rectora a nivel mundial de los asuntos comerciales hasta 1994 (hoy sustituida por su sucesora, la Organización Mundial del Comercio, OMC), permitió desde sus inicios que los bienes del agro recibieran un trato diferente al otorgado a las demás mercancías 1. Diversos
artículos
del
Acuerdo
autorizaron
la
utilización en el sector agropecuario de prácticas proscritas
para
otros
sectores
productivos:
las
restricciones cuantitativas a las importaciones fueron permitidas, bajo determinadas circunstancias, según el artículo XI, y los subsidios a las exportaciones— que tienen el mayor efecto distorsionador de las condiciones de competencia— fueron aceptados en el
comercio agrícola en virtud del parágrafo tercero del artículo XVI. Más aún, varias naciones consiguieron del GATT un
tratamiento
excepcional
para
su
sector
agropecuario. Estados Unidos logró en 1955 una dispensa
para
imponer
restricciones
a
un
amplio
número de productos agrícolas. Los miembros de la Comunidad Europea (hoy Unión Europea) han hecho valer su arancel variable a la entrada de bienes del campo y sus subvenciones a las exportaciones. Japón no ha sido molestado por sus simpares barreras y subsidios.
Suiza,
incluso,
pudo
introducir
en
su
Protocolo de Adhesión provisiones especiales que la autorizaban a utilizar diversas cortapisas al comercio agrícola. La octava ronda de negociación del GATT, la Ronda Uruguay, primera que abocó seriamente el estudio de las distorsiones en el comercio agrícola mundial,
mantuvo
la
tradición
de
establecer
estipulaciones especiales para el sector agropecuario.
En efecto, éste fue objeto de un grupo particular de negociación, en el cual se concentró la parte más compleja y tirante de las discusiones, y mereció un capítulo entero en el Acta Final que se acordó después de más de siete años de negociaciones. Tal capítulo incluye disposiciones diferentes para el agro a las del Acuerdo General en materia de acceso a los mercados, subsidios internos y a las exportaciones, salvaguardias
y
otros
tópicos
del
comercio
de
mercancías. Los acuerdos de integración y los tratados de libre comercio también han otorgado un tratamiento especial
al
sector
agropecuario.
La
Comunidad
Económica Europea —hoy Unión Europea—, el Grupo Andino,
el
Acuerdo
de
Libre
Comercio
de
Norteamérica (NAFTA), el Grupo de los Tres (G-3), para mencionar sólo algunos ejemplos, establecieron provisiones
particulares,
o
completos
regímenes
especiales, para el agro. Ellos contemplaron políticas de protección y de salvaguardia diferentes a las
aplicadas
al
resto
del
comercio
de
mercancías,
reconociendo, así, las peculiaridades del sector. Diversos procesos condujeron al establecimiento de
políticas
preferenciales
distintos países.
2
para
el
agro
en
los
En los Estados Unidos, el papel
fundamental que desempeñó la dramática pérdida de la capacidad de compra de los agricultores —iniciada desde principios del segundo decenio de este siglo— en la gestación de la crisis de sobreproducción industrial
que
dio
lugar
a
la
Gran
Depresión,
concientizó a esa nación sobre la necesidad de establecer mantener
políticas un
diferenciales
sector
que
agropecuario
permitieran
dinámico,
que
demandara bienes industriales y contribuyera a la estabilidad
económica
y
social
del
país.
Posteriormente, el rol estratégico que jugaron las exportaciones de alimentos estadounidenses al Viejo Continente en la Segunda Guerra Mundial y en la posguerra, permitió establecer su importancia como arma
política
vital.
Más
recientemente,
su
contribución decisiva a impedir mayores desequilibrios en la balanza comercial norteamericana reforzó la determinación de otorgarle un trato preferencial y condujo a la sofisticación del complejo andamiaje de política sectorial que se venía construyendo desde los albores de los años treintas. Las
naciones
3
europeas
sufrieron
graves
trastornos en su agricultura durante la Segunda Guerra, por la devastación de sus territorios, la desorganización de sus economías y el impacto que tuvo
el
reclutamiento
en
las
áreas
rurales.
En
consecuencia, los alimentos escasearon durante la conflagración y en los primeros años de la posguerra. El espectro del hambre rondó sobre las poblaciones europeas con particular intensidad, y sólo comenzó a desaparecer cuando la masiva ayuda estadounidense, cuyo
aparato
productivo
agropecuario
había
sido
fuertemente estimulado a expandirse y tecnificarse, se
hizo
presente.
No
obstante,
Estados
Unidos
aprovechó la coyuntura y la necesidad de alimentos
europea para consolidar su posición de preeminencia en el mundo occidental. Ante esta situación, y con el recuerdo
fresco
de
la
hambruna,
los
europeos
decidieron establecer políticas agrícolas que tendieran a recuperar su seguridad alimentaria y que les permitieran no volver a depender tan dramáticamente del extranjero en esta materia. De tal forma, el diseño y puesta en marcha de una política agrícola común, que protegiera al agro europeo e incentivara la autosuficiencia alimentaria, constituyó prioridad fundamental de la naciente Comunidad Económica Europea en el ocaso de la década de los cincuenta y durante los sesenta. A este argumento se han sumado recientemente
la
defensa
del
ingreso
de
los
agricultores, de su permanencia en el campo y de la estabilidad de la economía y de la sociedad europeas para justificar el sostenimiento del más costoso armazón de política sectorial de que se tenga noticia.4 Otro tanto ha sucedido en el Japón. Empero, en este caso se ha argüido, adicionalmente, la vinculación
de
elementos
nacionales
con
existencia
de
culturales la
y
de
agricultura
tratamientos
las
para
de
tradiciones explicar
privilegio
a
la los
productores rurales 5. Tal vez con ellos se completan los razonamientos de carácter global y estratégico que
han
tenido
establecer
los
políticas
países
desarrollados
agropecuarias
para
diferenciales
y
preferenciales. En cualquier caso, el efecto de ellas ha sido el de convertir al agro en el sector que presenta mayores distorsiones en el mercado mundial, en
el
cual
las
barreras
protectoras
se
tornan
infranqueables y los subsidios y transferencias de toda índole superan los trescientos mil millones de dólares anuales, cifra que por sí sola explica por qué sus flujos comerciales no dependen de las ventajas comparativas entre naciones y regiones, sino de la capacidad y generosidad de los diversos fiscos para subvencionar a productores y exportadores. En efecto, los productos agropecuarios están sometidos en los países industrializados y en no pocas
naciones
en
desarrollo
a
elevados
impuestos
importación, a progresividad arancelaria
6
de
y a una
amplia gama de barreras no arancelarias tales como restricciones
cuantitativas,
impuestos
internos
selectivos, fuertes regulaciones sanitarias y medidas antidumping Ronda
7
. Aunque gracias a lo acordado en la
Uruguay,
las
barreras
diferentes
a
las
arancelarias deben desaparecer en virtud del proceso de
tarificación
o
arancelización
establecido,
los
altísimos niveles de aranceles resultantes de tal proceso para varios bienes agropecuarios (superiores en muchos casos al 100%, y que en no pocas ocasiones alcanzan cifras 4, 5 o más veces superiores a
ésta)
llevan
a
la
virtual
prohibición
de
su
importación. En estos casos, lo único que se podrá importar en la práctica será una cantidad limitada que va a tener un arancel más bajo, la cual quedaron obligados a establecer los países como parte de los denominados compromisos de acceso mínimo o de
acceso corriente que les exige abrir al menos el 3% de su mercado -0.5%, al final del período de
transición existencia
8
. Lo anterior, prolonga en la práctica la de
las
cuotas
de
importación.
Adicionalmente, en los últimos años han cobrado creciente importancia las trabas asociadas con la calidad, la presencia de residuos tóxicos y químicos y los condicionamientos ambientales, las cuales no están contempladas en los acuerdos de la Ronda Uruguay. Los subsidios internos y a las exportaciones, por su parte, alcanzan montos cada vez más elevados, al igual que los presupuestos asignados en las naciones más ricas para sufragarlos. Mientras en 1.980 los subsidios
directos
e
indirectos
otorgados
a
la
agricultura en los Estados Unidos, la Comunidad Económica
Europea
y
Japón
ascendieron
a
US
$80.000 millones, en 1987 las transferencias totales alcanzaban 297.800 millones, en 1990 (año en que debía concluir la Ronda Uruguay) llegaron a los 298.100 millones y para 1992 a 353.700 millones. De ellos, US $155.900 millones correspondieron a la Comunidad Económica Europea; 91.100 a los Estados
Unidos y 74.000 al Japón. Estos últimos datos equivalen a un subsidio por hectárea cultivada de 97 dólares en Estados Unidos, de 795 en la Comunidad y de 9.708 en el Japón
9
. Del valor total de la
producción agropecuaria, las transferencias a los productores representan cerca del 48% en la Unión Europea, 71% en el Japón y 28% en los Estados Unidos
10
. Tales cifras claramente muestran que los
subsidios representan una parte sustancial de los ingresos de los productores y que, gracias a ellos, los bienes agropecuarios estadounidenses y europeos se exportan y se venden a precios inferiores a sus costos de producción. Las consecuencias más notables de la mencionada política
de
subsidios,
fuera
de
las
de
haber
trastocado la geografía de la producción mundial de alimentos y la dirección de sus flujos comerciales, han sido el deterioro ocasionado en las cotizaciones de los principales bienes agrícolas, las mayores fluctuaciones de
ellas
y
el
sobredimensionamiento
del
sector
agropecuario
en
las
naciones
industrializadas.
En
efecto, de eliminarse los subsidios, se estima que los precios internacionales subirían en 22% en trigo, 24 % en arroz, 14.1% en maíz, 18% en sorgo, 35% en azúcar, 5% en soya, 7% en tortas oleaginosas, 11% en aceites vegetales, 21% en carne roja y 58% en productos lácteos, según un promedio de seis estudios de equilibrio parcial y tres de equilibrio general consultados únicamente Europea,
(Véase de las
la
Cuadro Política
oscilaciones
1.1).
Agrícola de
las
Por de
efecto la
Unión
cotizaciones
internacionales de los granos son un 20% mayores de lo que serían en caso de que ella no existiera. De igual
manera,
la
eliminación
de
los
subsidios
determinaría una contracción de las áreas cultivadas y de las producciones de bienes agropecuarios que se estima sería de 24% en el Japón, de 19% en la Unión Europea, de 17% en Canadá y de 7% en los Estados Unidos.
Las notables distorsiones reseñadas, ocasionadas por
la
política
sectorial
de
varios
países
industrializados, han venido a constituir un nuevo argumento
en
favor
de
otorgarle
al
agro
un
tratamiento diferente, pues no se desea enfrentar a los productores rurales a una competencia externa tan alterada por las políticas de esas naciones y, por ende, tan desigual. No sobra recordar, en todo caso, que un cambio significativo se ha venido presentando en diversos países en la estrategia y en los énfasis de la política sectorial. En la mayoría de las naciones la política agropecuaria se construyó sobre la base del establecimiento de considerables barreras al acceso de bienes producidos fuera de sus fronteras y de la fijación
de
comprometía
precios a
a
adquirir
los las
cuales
el
cosechas,
Estado los
se
cuales
usualmente no guardaban una relación cercana con las cotizaciones internacionales.
Cuadro 1.1 : CALCULOS SOBRE EL IMPACTO DE LA LIBERACION DEL SECTOR AGROPECUARIO SOBRE LOS PRECIOS INTERNACIONALES No obstante, los Estados Unidos, primer país que hubo de lidiar con el problema de colocar en los mercados
externos
crecientes
y
recurrentes
excedentes productivos, inició la modificación de la política mencionada al sustituir gradualmente el papel de las barreras protectoras y de los precios de intervención por el pago de subsidios directos a los agricultores
(deficiency
payments),
los
cuales
permitían mantener su nivel de ingresos a pesar de la reducción que se presentara en los precios que percibían por sus productos. Esta reducción facilitó, a su vez, la colocación de los productos norteamericanos en los mercados internacionales. En la medida en que la competencia por los mercados con los países europeos se agudizó, este cambio en la política adquirió mayor importancia, razón por la cual la ley agrícola
aprobada
el
23
de
diciembre
de
1985
introdujo nuevas provisiones que relajaron en mayor medida el papel de los precios de soporte y que permitieron al gobierno estadounidense dejar fluctuar aún más los precios internos, de manera que los bienes
agrícolas
y
agroindustriaies
recuperaran
competitividad en los mercados internacionales. Ellas autorizaron, igualmente, a las autoridades federales a compensar a los productores con nuevos y mayores pagos y subsidios directos
11
.
La Comunidad Económica Europea, por su parte, había basado su Política Agrícola Común (PAC) en un mecanismo que combinaba los precios de intervención con elevados aranceles variables y otras barreras a las importaciones, y con considerables subsidios a las exportaciones. Esta política, muy exitosa en alcanzar su
objetivo
inicial
de
recuperar
la
seguridad
alimentaria en el Viejo Continente, se había tornado exageradamente costosa, debido a los considerables excedentes agropecuarios que debía subvencionar para colocarlos
en
los
mercados
internacionales,
y
significativamente onerosa para los consumidores por los altísimos precios que debían sufragar por los bienes agrícolas. Por estas razones, y por la presión ejercida por las otras partes contratantes del GATT a lo largo de la Ronda Uruguay, las autoridades comunitarias emprendieron la reforma de la PAC. Dicha reforma, que se concretó en mayo de 1992, inició tímidamente el proceso de reducir el papel de los precios de intervención en la política sectorial y de reemplazarlos gradualmente por subsidios directos para sostener el ingreso de agricultores y ganaderos, y por subvenciones orientadas a proteger los recursos naturales y el medio ambiente a través de programas de retiro de tierras reforestación, utilización de métodos no intensivos de explotación y protección del paisaje. Pero no sólo los países industrializados han acometido
la
modificación
de
sus
políticas
agropecuarias en la dirección señalada, sino que también algunas naciones en desarrollo han optado por
seguir ese camino. Este es el caso de México. En efecto, con el objeto de prepararse para la entrada en
vigor
del
Acuerdo
Norteamérica radicalmente
(NAFTA), su
política
de
Libre este
Comercio país
agropecuaria.
de
cambió De
las
significativas barreras al acceso y lo elevados precios de
intervención
subsidios,
pasó
conocida
a
como
una
política
PROCAMPO,
masiva que
en
de el
primer año se estimaba costaría cerca de US$4.000 millones Se trata, en síntesis, de permitir que los precios al productor desciendan a niveles cercanos a los internacionales para que los productos agrícolas y agroindustriales mexicanos puedan competir en el mercado interno, en el ampliado y en el de terceros países, pero compensando con pagos directos a los agricultores para que puedan mantener su nivel de ingreso. La novedad de este esquema mexicano radica, sin embargo, en que el subsidio no se va a otorgar por
tonelada
producida
sino
por
hectárea,
independientemente de las decisiones de siembra de los productores, las cuales se deberán basar en las condiciones del mercado y en sus ventajas naturales y técnicas. En efecto, PROCAMPO otorga un subsidio a todas las tierras que en 1993 estaban cultivadas en nueve cultivos (algodón, arroz, cártamo, cebada, fríjol, maíz, sorgo, soya y trigo), que cubrían el 85% de la superficie cultivada en el país, sin importar cual será su uso futuro. El monto de dicho subsidio oscilaba
entre
cien
y
cuatrocientos
dólares
por
hectárea para la primera cosecha del programa y se mantendrá en términos reales en esos niveles durante diez años, fecha a partir de la cual presumiblemente se comenzará a desmontar, hasta eliminarlo en el lapso de los cinco años siguientes
12
.
Esta nueva estrategia de política presenta, sin lugar
dudas,
algunas
ventajas
considerables.
Los
subsidios si otorgan de manera más clara y directa, o transparente; su costo recae sobre el fisco y no sobre los hombros de los consumidores, lo que debe
implicar
un
incremento
en
el
consumo,
aunque
moderado, dada la baja elasticidad precio de los bienes agrícolas; su administración es más sencilla ya que no implica el manejo físico de los productos por parte de agencias gubernamentales; su puesta en marcha debe llevar a la reducción sustancial de las barreras
al
acceso,
en
especial
de
las
no
arancelarias. No obstante, su costo fiscal la hace de muy difícil, o de imposible, aplicación por parte de los países pobres, mientras que los países poderosos entre más ricos sean, más masiva y generosamente pueden
aplicarla.
innegablemente, asociada
con
naciones,
en las
por
Esta una
ventaja ventaja
ventajas
cuanto
los
se
traduce,
competitiva
comparativas subsidios
de
no las
abaratan
artificialmente los costos de producción de los bienes agrícolas, lo que permite la disminución de sus precios en los países que los otorgan. Las
políticas
mencionadas
han
estado
acompañadas por el desarrollo de otros mecanismos
nuevos
de
intervención
gubernamental
en
la
agricultura, los cuales buscan que dicha intervención se haga de manera más ágil, eficiente y oportuna. En el terreno del comercio exterior, la utilización de salva
guardias,
medidas
antidumping
y
contra
subsidios y, en general, de herramientas orientadas a proteger selectiva y oportunamente a renglones del agro contra situaciones de acompañado
a
las
competencia desleal, ha
medidas
de
reducción
de
la
protección en frontera. En el campo interno, políticas de
incentivo
al
sector
privado
para
que
asuma
actividades que eran realizadas primordialmente por el Estado, de estimulo para que los productores almacenen
sus
gubernamentales
cosechas sólo
y
intervengan
las
entidades
como
última
instancia, de promoción a seguros y coberturas contra riesgos naturales y de mercado, de facilitar con pagos compensatorios la adquisición de Las cosechas por parte del sector privado, de venta de los bienes del agro sin su presencia física o a futuros, de cubrimiento de las garantías y de pago de los costos
incrementales
para
que
los
pequeños
productores
puedan tener acceso al crédito bancario, entre otras, se han puesto en práctica en diversos países que han modernizado su política sectorial. Por
su
parte,
los
países
que
iniciaron
el
desmonte de su vieja política sectorial, basada en barreras a la importación e intervención del Estado en la compra de las cosechas a precios preestablecidos, y no la reemplazaron por una nueva política en la dirección descrita, han afrontado serias dificultades en su producción agropecuaria, en especial en la orientada al consumo interno que compite con las importaciones. Claros ejemplos de tal situación han sido Chile, Brasil, Argentina, entre otros
13
. Este
fenómeno se ha presentado fundamentalmente en América
Latina,
ya
que
los
países
europeos,
norteamericanos y asiáticos, en términos generales, o mantienen elevadas barreras proteccionistas y una activa participación estatal en la comercialización de las
cosechas,
o
han
ido
reemplazando
estas
herramientas de política por los apoyos y subvenciones internas directas. En síntesis, por diversos motivos —que van desde la necesidad de mantener los ingresos y la capacidad adquisitiva de los agricultores en bien del desarrollo del conjunto de la economía y de la estabilidad social del país, pasando por la importancia concedida a la seguridad alimentaria nacional o al dominio de los mercados internacionales de alimentos, hasta
argumentos
tradiciones
y
industrializados
culturales
valores y
y
relativos
nacionales—
muchos
en
a
los
las
países
desarrollo
han
establecido políticas diferenciales y de privilegio para el sector agropecuario. Aunque algunos de ellos han venido
modificando
sectoriales,
éstas
y
modernizando
continúan
sus
jugando
políticas un
papel
fundamental en el apoyo y defensa del sector, y los pocos países que simplemente las han desmontado han sufrido situaciones críticas en sus áreas rurales. Los acuerdos internacionales de comercio han reconocido
también
un
resultado,
tratamiento el
especial
comercio
al
mundial
agro. de
Como bienes
agropecuarios presenta las mayores distorsiones del comercio de mercancías, cuya principal expresión son la
elevada
protección
y
los
enormes
subsidios
otorgados por los países desarrollados, situación que ha justificado aún más el mantenimiento de políticas diferentes en el sector. __________ 1. Para un análisis más detallado sobre el tratamiento diferencial que recibió la agricultura en el GATT ver, entre otros, Leddy y Reinstein (1987), Zietz y Valdés (1988) y Perry (1990 y 1994a). (Regresar) 2. Para un mayor detalle sobre los objetivos y la evolución de la política agrícola en los países desarrollados, ver Mejía, Millán y Perry Ltda. (1986), OECD (1990) y Perry (1990 y 1994a).(Regresar) 3. Sobre la política agrícola estadounidense, ver fuera de los estudios citados en la nota 2, Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1989), OECD (1987), Owens (1985), Perry y Perfetti (1987 y 1988), Roberts y Andrews (1994) y
United States Department of Agriculture (1984). (Regresar) 4. Respecto a la política agrícola común ver, fuera de los estudios citados en la nota 2, Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1985), European Community (1981 y 1983), Koester y Bale (1983 y 1984), Perry y Perfetti (1987 y 1988) y Zietz y Valdés (1980).(Regresar) 5. En relación con la política agrícola japonesa ver, fuera de los estudios citados en la nota 2, Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1988), Ministry of Agriculture, Forestry and Fisheries of Japan (1992), United States Department of Agriculture (1988) y Zietz y Valdés (1980 y 1988).(Regresar) 6. La progresividad arancelaría consiste en que entre mayor sea el grado de elaboración de un producto mayor es el impuesto de importación que se cobra. Las naciones en desarrollo se oponen a dicha práctica a las desarrolladas pues les coarta su posibilidad de desenvolvimiento industrial.(Regresar) 7. Perry (1990 y 1994a) y UNCTAD (1989).(Regresar) 8. Debido a que la metodología definida para efectuar la arancelización consistió en dividir el precio interno sobre el internacional y que los precios internos en muchos países industrializados eran muy altos, en especial en los europeos y en el Japón, los aranceles
equivalentes fueron para muchos productos de tres dígitos. En estos casos, tal situación conllevaba a la reducción de las posibilidades de acceso de productos importados, o en su virtual imposibilidad, al menos en el período inicial del proceso de reforma. Para evitarlo se definió que en los productos arancelizados se debía establecer un contingente arancelario (o sea, una cuota de importación) a un arancel más bajo, que garantizara el mantenimiento de las actuales condiciones de acceso al mercado en cuestión, o que ofreciera un acceso mínimo en caso de que ellas fueran muy modestas. En no pocos bienes, estas cuotas van a ser, en la práctica, la única posibilidad de acceso mientras el arancel consolidado continúe a niveles tan elevados.(Regresar) 9. Los datos anteriores se basan en OECD (1991 y 1993), Perry (1990, 1991 y 1994a) y UNCTAD (1989).(Regresar) 10. Es lo que se denomina el equivalente del Subsidio al productor (PsP) medido en términos porcentuales. Ver OECD (1993).(Regresar) 11. El objetivo central del cambio de la política agrícola estadounidense -el establecimiento de los subsidios directos (pagos de diferencia) y, en especial, la disminución del papel de los precios de soporte y su sustitución por dichos pagos, que se concretó en la Ley agrícola de 1985- era el de mejorar la competitividad de los productos norteamericanos sin afectar el ingreso de los
productores, al permitir mayores fluctuaciones de los precios que ellos percibían, y por tanto mayores reducciones de los mismos para hacerlos más competitivos, pero compensándolos con los pagos directos. No obstante, este objetivo de la política ha pasado desapercibido por algunos observadores en Colombia; ver, por ejemplo, Jaramillo (1994). Que la competitividad de la producción estadounidense era preocupación principal de los diseñadores de la política sectorial lo corroboran diversos estudios, entre ellos los de Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (1989), Owens (1985), United States Department of Agriculture (1985 y 1988), Perry y Perfetti (1987 y1988), Perry (1990 y 1994a) y Roberts y Andrews (1994).(Regresar) 12 . Sobre PROCAMPO existen varias dudas y no pocos malentendidos, que magnifican sus bondades. En primer lugar, no es tan claro que vaya a ser un programa temporal (quince años), puesto que el desmonte de los subsidios en 5 años, luego de haber acostumbrado a los agricultores a recibirlos religiosamente, cosecha a cosecha, durante 10 años, no será tan fácil, en especial si los subsidios agrícolas otorgados por los socios mexicanos en el NAFTA no han desaparecido. En segundo término, no es cierto que el programa no cree distorsiones, ni induzca una generación de excedentes productivos, por cuanto el subsidio por hectárea no se otorga si ella no está en una actividad productiva, de manera que quienes quieran obtenerlo deberán cultivar, así el cultivo
propiamente dicho les reporte pérdidas (teóricamente los agricultores seguirán produciendo siempre y cuando las pérdidas que obtengan por hectárea sean menores que el subsidio recibido, aunque incluso pueden hacerlo así sean un poco mayores, para no dejar inactivos recursos productivos que les reporten entradas, v.gr., remuneración a la mano de obra familiar). Otra cosa es que las distorsiones son mayores cuando los subsidios, se vinculan con la cantidad producida o con las siembras de un determinado cultivo. Finalmente, no es claro el supuesto efecto distributivo que se ha querido asociar al programa, dado que el subsidio por hectárea no será igual para todos los productores, sino que será mayor para las zonas que han reportado mayor productividad por hectárea, las cuales son principalmente regiones de grandes productores empresariales (caso de Sinaloa). Las anteriores afirmaciones no buscar dementar un programa que, sin lugar a dudas, es innovativo y tiene ventajas interesantes, sino precisar sus pros y sus contras. Sobre Procampo, ver Secretaría de Agricultura y Recursos Hidraúlicos (1993), Salazar (1994) y Jornada de Campo, varios números.(Regresar) 13. Sobre los casos de los dos primeros países, ver Cox (1994) y de Rezende (1994). En relación con el tercero, ver Obschatko (1994).(Regresar)
2.capitulo: LA SITUACIÓN DEL SECTOR A PRINCIPIOS DE 1993 Desde los albores de la década del noventa el sector agropecuario colombiano enfrentó una profunda crisis, la cual se reflejó en el decrecimiento del Producto Interno Bruto sectorial, en la contracción de la superficie cultivada, en el desmesurado incremento de
las
importaciones
y
en
la
caída
de
las
exportaciones. Tal situación obedeció al deterioro de la
rentabilidad
actividades
de
un
agropecuarias
importante y
a
la
número
pérdida
de
de la
confianza de los productores en su quehacer y en la política gubernamental. Con su aparición se agudizó un problema secular del campo colombiano: las malas condiciones de vida de sus moradores y la brecha que existe entre sus ingresos y los de la población urbana. A continuación analizamos estos aspectos.
EL DESEMPEÑO RECIENTE DEL SECTOR: UNA COMPARACIÓN HISTÓRICA Tras las dificultades afrontadas por el sector agropecuario a principios de los ochenta, el Producto Interno Bruto del sector registró un comportamiento más satisfactorio en la segunda mitad de la década (Véase Gráfico 2.1)
1
. En 1989 se logró el mejor
desempeño del sector agropecuario no cafetero, con tasas de crecimiento significativas del producto de los distintos
subsectores
y
con
una
expansión
considerable de la superficie cultivada (Véase Gráfico 2.2). Las mejores cotizaciones internacionales, el favorable
comportamiento
climático
y
la
política
sectorial ejecutada constituyeron las razones que contribuyeron a tales resultados positivos.
Gráfico 2.1: EL GIRO DE LA POLITICA AGROPECUARIA Gráfico 2.2: VALOR REAL DE LA PRODUCCIÓN AGRÍCOLA NO CAFETERA
Los precios internacionales de los principales bienes agropecuarios venían registrando una tendencia descendente a lo largo de la segunda mitad de la presente centuria, que se había agudizado desde finales de la década de los setenta (Véase Gráfico 2.3).
No
obstante,
en
cereales
y
oleaginosas
presentaron una recuperación desde mediados de 1988 debido a los problemas climáticos que asolaron a las zonas productoras en los Estados Unidos y, en menor
medida,
Suramérica
y
en
las
naciones
en
algunos
exportadoras
países
asiáticos.
de Su
incremento fue significativo en varios productos, lo que estimuló las siembras y el buen comportamiento de la agricultura en el país. GRÁFICO
2.3:
PRECIOS
AGRÍCOLAS
INTERNACIONALES, 1948-1995 La buscado,
política
sectorial,
desde
1986,
agropecuaria
y
por
su
estimular
otorgarle
una
parte, la
había
producción
protección
más
razonable. En 1988 se formuló el Plan de Oferta Selectiva, cuyo componente de corto plazo buscaba superar las limitaciones que impedían una expansión de la producción de los bienes seleccionados, otorgando un estímulo de precios para lograr dicho aumento. Teniendo en cuenta que los precios internacionales estaban subiendo de manera sustancial y que los inventarios nacionales de productos agropecuarios se hallaban
en
niveles
considerablemente
bajos,
se
incrementaron los precios de sustentación en términos reales, en algunos casos en cuantías significativas. No obstante, estos aumentos se hicieron de tal forma que los precios fijados no superaran los costos del producto internado, ni fueran mayores a aquellos que regían en el mercado internacional. Como resultado, y a pesar de que la protección implícita de estos bienes se
redujo
moderadamente,
las
áreas
cultivadas
mostraron una notoria expansión —la mayor de los últimos
tres
lustros—
lo
que
permitió
un
abastecimiento holgado, a precios razonables, a pesar de la delicada coyuntura de las cosechas externas 2.
Como es obvio, los productos que registraron los mayores
incrementos
de
la
superficie
sembrada
fueron los que contaban con precios de sustentación, todos ellos importabIes excepto el arroz, cultivo que presentó la mayor expansión. Como consecuencia, los cereales
y
las
representaban aumentaron
su
el
semillas grueso
oleaginosas
de
participación
las en
—que
importaciones— el
total
de
la
producción agrícola entre mediados de los ochenta y 1990. En su conjunto, esos productos (cebada, maíz, sorgo, trigo, soya y palma africana) aumentaron su participación en la producción agrícola del 12.6% en 1984-1986 al 16.4% en 1990. Desde principios de la década del noventa los precios
internacionales
retomaron,
con
inusitado
ímpetu, su secular tendencia descendente, y llegaron en 1992 a su registro histórico más bajo (Véase Gráfico
2.3).
profundización
Esta de
la
situación apertura
coincidió de
la
con
la
economía
colombiana y con el desmonte de la política de precios
de sustentación que había prevalecido por muchos años. Las señales de precios para los productores fueron desalentadoras. El desempeño del sector se resintió, como lo mostraron las principales variables, entre ellas el comportamiento del producto interno bruto sectorial y el de las superficies sembradas. La agricultura, excluido el café, mostró claros síntomas de decaimiento desde 1991, cuando su producto interno bruto sólo aumentó modestamente, un 1.5%, mientras el café y el subsector pecuario continuaban
creciendo
a
tasas
superiores
(Véase
Gráfico 2.1). La producción del grano aún no parecía resentirse del rompimiento del pacto de cuotas y del colapso embargo,
de en
las
cotizaciones
1992
la
crisis
internacionales. se
agudizó
y
Sin se
generalizó, pues los tres subsectores mencionados reportaron tasas de crecimiento negativas. Como resultado de ello, el sector registró, por segunda vez en el último cuarto de siglo, una tasa de crecimiento negativa (-2.0%), particularmente acentuada en el
caso de la agricultura no cafetera (-3.9%). Las dificultades de la agricultura se hicieron sentir
con
particular
transitorios,
cuya
intensidad
valoración
en
de
los
la
cultivos
producción
disminuyó en 1991 (-3.1%) y, en mayor magnitud, en 1992 (-12.2%) (Véase Gráfico 2.2). Aunque en este último
año
bajaron
3
los
rendimientos
de
diversos
cultivos
, principalmente por problemas climáticos,
las dificultades de los cultivos semestrales no se circunscribieron cosechada
a
este
también
se
aspecto. contrajo
La en
superficie porcentajes
significativos: 5.8% en 1991 y 12.4% en 1992. En términos absolutos, el área sembrada con cultivos permanentes se redujo en 436.000 hectáreas entre 1990 y 1992, y en este último año escasamente superaba la cosechada cinco años atrás (2.062.000 has. en 1992 contra 2.010.000 en 1987). Todos
los
cultivos
semestrales
contrajeron
sus
superficies cultivadas en 1992; ya doce de los quince lo habían hecho en 1991. Particularmente grave se
tornó la situación del algodón, el arroz, la cebada, el fríjol, el maíz y la soya, aunque, incluso, productos como la papa, cuyas exportaciones estaban creciendo, vieron disminuir sus áreas cosechadas. Aunque algunos cultivos
permanentes
redujeron
las
superficies
cultivadas en estos años (caña panelera, coco, fique, tabaco
negro
(especialmente
y
yuca),
caña
de
el
incremento
azúcar,
de
banano,
otros
plátano,
palma africana y frutales) determinó en un aumento de las áreas sembradas con este tipo de cultivos. En conjunto, sin embargo, el área cosechada en la agricultura colombiana se redujo un 6.1% en 1992, después de haberse contraído un 3.7% en 1991, dejando
de
cultivar
358.000
hectáreas.
Esta
reducción de las siembras superó con creces aquella experimentada durante la crisis agrícola de comienzos de los años ochenta. No sobra recordar que son los cultivos transitorios los que primero se resienten en una crisis sectorial, y que
sus
áreas
cultivadas
constituyen
el
mejor
termómetro de la situación del agro. Sin lugar a dudas, son ellos en los que se presenta una mayor movilidad
del
capital
y
de
las
inversiones.
Sus
productores, cuando la situación se complica, dejan de cultivar, o reducen las superficies que siembran. Mientras tanto, en los cultivos permanentes, cuyos gastos anuales son sólo de mantenimiento y el grueso de la inversión ya se ha realizado, la crisis tiene un impacto más gradual, que se refleja primero en la paralización de nuevas siembras y en la disminución de las
actividades
de
mantenimiento
—en
especial,
fertilización y control de plagas— y sólo en casos muy dramáticos
en
la
destrucción
del
cultivo
y
la
consecuente contracción de las áreas sembradas. En la
ganadería
las
dificultades
se
manifiestan
usualmente en la alteración del ciclo productivo propio de esta actividad. La venta y utilización de insumos y maquinaria y la evolución
de
la
inversión
sectorial
proporcionan
información adicional sobre la situación del agro
durante estos años. A principios de la década del noventa disminuyeron significativamente las ventas o importaciones de tractores, plaguicidas, fertilizantes y semillas mejoradas, pese a las bajas acaecidas en los precios reales de todos ellos; particularmente drásticas fueron las reducciones en las ventas de fertilizantes compuestos y úrea en 1992
4
. Para el
caso de los tractores importados, mientras en 1988 entraron al país 1.361 unidades, en 1992 tan solo lo 5
hicieron 361 unidades
. La inversión sectorial tuvo,
en general, una caída significativa en la fase inicial de la crisis (Véase Gráfico 2.4)
6
. Ello, sumado a las
condiciones climáticas, determinó la caída registrada en 1992 en los rendimientos de ocho de los trece cultivos permanentes analizados.
GRAFICO
2.4
PROPORCIÓN
:
INVERSIÓN DEL
PIB
AGRÍCOLA
COMO
SECTORIAL
(PESOS DE 1975)
LAS CAUSAS DE LA CRISIS Mucho se ha discutido sobre los factores que generaron la grave crisis agrícola de principios de los noventa. Incluso, se han utilizado modelos y se ha acopiado
una
comportamiento
cuantiosa de
las
información lluvias,
de
sobre los
el
precios
internacionales, de la protección al sector, de las acciones violentas, etc., variables todas que han tenido una mayor o menor incidencia en la gestación de aquella. Seguramente nadie niega ya que un cúmulo de elementos negativos se juntaron para causar una tan fuerte constricción de las labores agropecuarias, en especial de los cultivos semestrales. Tampoco nadie se aventura a negar el deterioro sufrido por la rentabilidad de diversas actividades del sector. No obstante, hay significativas diferencias de énfasis en los diversos análisis, y algunos soslayan aspectos que son dignos de tener en cuenta. A estos temas se hace referencia a continuación. La crisis de rentabilidad
Diversos trabajos han ilustrado el desmedro padecido por la rentabilidad agropecuaria en 1991 y 1992
7
.
El Ministerio de Agricultura construyó, a partir de la precaria información existente, indicadores de la rentabilidad de los diferentes cultivos semestrales desde 1980 y de algunos permanentes desde 1985. En términos generales, estas series indican que la rentabilidad experimentó una disminución considerable entre 1980 y 1982, un período de alza entre 1983 y 1990 y un nuevo descenso pronunciado en 1991 y 1992 para la mayoría de los cultivos de la agricultura no cafetera (Véanse Gráfico 2.5 y Cuadro 2.1).
GRAFICO 2.5: RENTABILIDAD DE LA AGRICULTURA CUADRO 2.1 : INDICE DE LA RENTABILIDAD PROMEDIO DE LA AGRICULTURA NO CAFETERA La crisis de rentabilidad de comienzos de los
años noventa fue particularmente marcada en los cultivos
transitorios.
El
menor
ingreso
neto
al
productor estuvo asociado, en estos cultivos, con la fuerte depresión de los precios reales al productor, ya que los costos de producción experimentaron una desaceleración apreciable, gracias a la disminución de los precios reales de la maquinaria, los insecticidas, los abonos y fertilizantes agropecuarios, mientras que los jornales y los precios de los herbicidas tuvieron una
tendencia
alcista.
De
esta
manera,
las
reducciones arancelarias y de la tasa de devaluación nominal incidieron favorablemente en la evolución de los
costos
agropecuarios,
pero
no
alcanzaron
a
compensar otros efectos adversos sobre los ingresos netos de los productores, en particular la caída de las cotizaciones
internas.
La
disminución
de
la
rentabilidad no fue homogénea, sin embargo, para los distintos cultivos. Fue muy marcada para la soya, el ajonjolí y la cebada, así como para el arroz, si el punto de referencia para este último es el lustro 1985-1989. Dicha caída fue más moderada para
otros cereales, en tanto que la papa y el fríjol se escaparon a dicha tendencia. Los cultivos permanentes distintos a café no experimentaron, en conjunto, una disminución de la rentabilidad durante estos años. La caída de los precios reales fue compensada, en este caso, por una disminución
de
especialmente
los
en
costos
1992.
No
de
producción,
obstante,
este
comportamiento global estuvo muy afectado por el aumento que experimentó el ingreso neto de los productores permanentes
de
caña
también
de
azúcar.
atravesaron
Otros una
cultivos fase
de
marcado deterioro de su rentabilidad, en especial la palma africana, la caña panelera, el tabaco negro, el cacao y el plátano de consumo interno. En el caso del café, los ahorros acumulados por el Fondo Nacional del Café durante los años de bonanza permitieron defender en gran medida los precios internos
reales
del
grano
durante
los
dos
años
cafeteros posteriores al colapso del pacto de cuotas
de mediados de 1989 (Véase Gráfico 2.6). Durante el año cafetero 1991/1992, ante la prolongación de la crisis en el mercado internacional del grano, las precarias finanzas del Fondo obligaron al Comité Nacional de Cafeteros a reducir el precio interno en dos ocasiones (marzo y julio de 1992), con lo cual la crisis de rentabilidad se extendió igualmente a este cultivo. Este fenómeno se vio agudizado con los aumentos en los costos de producción generados por el desmonte del subsidio a los insumos y la rápida expansión de la broca. Los efectos plenos de estos últimos acontecimientos sólo se harían evidentes, sin embargo, en los años siguientes, ya que el volumen de la cosecha y, por lo tanto, la productividad media de la caficultura, se mantuvieron en niveles elevados hasta dicho año cafetero. En los posteriores, las presiones sobre los costos generados por los precios de los insumos y por la broca se vieron acentuados con la reducción de la productividad inducida por la disminución en las actividades de mantenimiento de las plantaciones.
Factores externos e internos de la crisis Algunos de los estudios desarrollados sugieren que la principal causa de la crisis y del declive de la rentabilidad fue la caída registrada en los precios internacionales. La información disponible confirma que los niveles alcanzados por los precios mundiales de productos
agrícolas
fueron
particularmente
bajos
entre 1991 y 1993, y que en este último año llegaron a su menor registro histórico del último medio siglo (Véase Gráfico 2.3). En efecto, en dicho año, se ubicaron 16% por debajo del nivel de 1990, 43% por debajo del promedio del decenio del ochenta y 59% del
promedio
del
setenta.
Los
productos
más
afectados fueron los cereales y algunos renglones de exportación — café, algodón, azúcar y cacao —, mientras
que
las
oleaginosas
sufrieron
los
rigores
cotizaciones mundiales. ________________
de
la
prácticamente depresión
de
no las
1. El Anexo Estadístico incluye una recopilación de las principales estadísticas sectoriales.(Regresar) 2. Para un mayor análisis de lo sucedido en este período, ver Rosas (1990) y Perry (1990).(Regresar) 3. En la mitad de los cultivos transitorios sucedió este fenómeno: ajonjolí, algodón, cebada, girasol, maíz, papa y trigo. Ver el Cuadro A4.(Regresar) 4.Bustamante de Henao (1994).(Regresar) 5. Para un análisis detallado de los problemas de mecanización agrícola, agudizados a partir de la crisis, ver Balcázar y Correa (1994).(Regresar) 6.Ver también los Cuadros AB y A9.(Regresar) 7.Ver Jaramillo y Junguito (1993), Jaramillo (1994), Ministerio de Agricultura (1994e), Ocampo (1993a y 1994) y Sanint (1993).(Regresar) .6: COSTOS, PRECIOS Y RENTABILIDAD DE LA CAFICULTURA Empero, lo que estos modelos no han estimado es el efecto que el cambio de la política de precios internos tuvo sobre la rentabilidad. Hasta el inicio del proceso de apertura, los precios de sustentación se fijaban teniendo en cuenta diversos factores, entre ellos las cotizaciones externas. No obstante, no trasmitían la totalidad de sus fluctuaciones a mercado
doméstico,
ya
internacionales
que,
cuando
aumentaban,
las los
cotizaciones precios
de
sustentación lo hacían en menor proporción, y cuando descendían, los precios internos se iban ajustando gradualmente, de forma
que no
causaran
graves
traumatismos a la producción agrícola nacional. Sin embargo, la manera como se fijaron desde el primer semestre de 1991 y su posterior cambio por los mínimos
de
garantía
—ligados
exclusivamente
al
comportamiento de los precios externos, aunque con la corrección que otorgaba el nuevo régimen de franjas de precios— generaron una caída drástica en términos
reales
(Véase
Cuadro
2.2).
Aunque
teóricamente existía una diferencia conceptual entre los dos tipos de precios mencionados, en la práctica ambos tenían el mismo efecto: establecer un piso a los precios del mercado. CUADRO 2.2:VARIACIÓN DE LOS PRECIOS INTERNOS REALES En consecuencia, el cambio metodológico puesto en
marcha
en
una
coyuntura
de
bajos
precios
externos tuvo un efecto nefasto sobre los precios percibidos por los productores de los cultivos a los que se les fijaban dichos precios —arroz, maíz, sorgo, cebada, trigo, fríjol, soya y ajonjolí. El mecanismo de estabilización puesto en marcha desde 1991, las franjas de precios, otorgaba una protección especial para bajas drásticas de los precios externos a través del sobrearancel. Empero, fue insuficiente para impedir el fuerte impacto negativo del cambio de las reglas de fijación de los precios internos en momentos
en
internacionales
los se
cuales encontraban
las
cotizaciones particularmente
deprimidas. Además, dadas la falta de armonización de las franjas y de los aranceles con los países del Pacto Andino —con quienes se habían eliminado todas las restricciones al comercio intrasubregional— y las preferencias arancelarias que algunos de ellos daban a naciones exportadoras de los bienes cobijados por las franjas colombianas, en innumerables ocasiones ni el arancel ni el sobrearancel operaron, lo que hizo poco relevante la existencia del sistema de franjas.
Los bienes no cobijados por dicho sistema debieron afrontar el cambio en el esquema sin esa protección adicional.
Tal
fue
el
caso
del
fríjol,
que
anteriormente contaba con precios de sustentación y con protección para- arancelaria, y que quedó por fuera del sistema de franjas. Muchos otros productos vieron desaparecer la protección de las cuotas y de las licencias previas sin que se les dotara de ningún mecanismo de defensa. Ni siquiera las herramientas generalmente utilizadas en estos casos de apertura, tales como cláusulas de salvaguardia relativamente automáticas, estuvieron disponibles. Tales productos debieron
enfrentar,
por
lo
tanto,
la
coyuntura
depresiva de las cotizaciones externas sin las armas de antaño y sin instrumentos adicionales apropiados para la nueva situación. La
amplia
disparidad
registrada
en
las
condiciones de financiamiento de la comercialización y el almacenamiento de las cosechas internas con las de las importaciones de bienes similares o sustitutos
añadió dificultades a la producción doméstica. Las elevadas tasas de interés prevalecientes en Colombia, en especial en 1991 y comienzos de 1992, como resultado de la política monetaria restrictiva, hicieron poco atractivo comprar los bienes agrícolas nacionales en comparación con los importados. Ello fue tanto más notorio cuanto las tasas de interés internacionales se hallaban particularmente bajas debido a la recesión en
las
naciones
industrializadas.
Para
los
procesadores, las importaciones tenían, además, las ventajas que su arribo al país podía programarse de acuerdo con los requerimientos de las fábricas y que sus condiciones de financiación eran incluso más favorables que las de las bajas tasas de interés predominantes en los mercados internacionales Este
fenómeno
pudo
haber
deprimido
el
8
.
precio
percibido por los cultivadores de sorgo, maíz, arroz y algodón en un 14.7% en relación con el del producto extranjero una vez internado La
situación
9
anterior,
. y
el
impresionante
aumento de las importaciones de bienes agropecuarios en
1992
(Véase
Cuadro
2.3),
determinaron
una
situación de sobre abastecimiento que mantuvo buena parte de los precios al productor deprimidos hasta el año siguiente. Como reflejo, los precios al consumidor subieron
muy
productos mediados
moderadamente,
agropecuarios de
1993
en
se la
al
punto
que
convirtieron fuente
los
hasta
principal
de
desaceleración de la inflación (Véase Gráfico 2.7). GRÁFICO 2.7:ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR TOTAL, ALIMENTOS Y RESTO DE LA ECONOMÍA La revaluación del peso contribuyó, igualmente, a deprimir los precios percibidos por los productores colombianos
y
a
restar
competitividad
al
agro
nacional. En efecto, el abaratamiento adicional de las importaciones agudizó la competencia a los bienes nacionales en el mercado interno y, al encarecerlos en dólares, les restó competitividad en los externos. Como
resultado
productos
de
ello,
agropecuarios
y se
pese
a
que
beneficiaron
algunos de
las
preferencias comerciales otorgadas por los países vecinos, la balanza comercial agropecuaria sin café, que había arrojado un superávit de US$ 982 millones en 1991, se deterioró rápidamente, alcanzando sólo US$ 559 millones en 1993 (Véase Cuadro 2.3). La lamentable situación de la Caja Agraria, único banco presente en numerosos municipios y zonas rurales del país, coadyuvó a la agudización de las dificultades de los productores agropecuarios. En efecto, a los tradicionales problemas de la entidad
10
, que se habían agudizado en los años anteriores a la crisis agropecuaria
11
, desde 1990 se agregaron el
enorme aumento en las provisiones del fondo pensional exigido
por
la
Superintendencia
Bancaria;
la
suspensión y devolución de las inversiones forzosas que beneficiaban a la entidad; la puesta en marcha de un improvisado plan de retiro de personal, que la dejó sin funcionarios capacitados para atender muchas oficinas y diversas actividades; las desafortunadas declaraciones de sus directivos sobre la mala situación
de la entidad, que generaron rumores sobre su posible cierre y que crearon una gran desconfianza hacia ella. Como resultado, numerosos ahorradores retiraron sus depósitos, muchos clientes optaron por no pagar sus deudas y la capacidad de la entidad de irrigar crédito se vio seriamente comprometida. El colapso de la cartera se vio acompañado, así, por un aumento sin precedentes de la vencida, que alcanzó a representar rápidamente
una
cuarta
parte
de
los
créditos
otorgados, y por un rápido deterioro de todos los indicadores operacionales de la entidad (Véase Cuadro 2.4) CUADRO 2.3: COMERCIO EXTERIOR AGROPECUARIO, 1990-1994 CUADRO 2.4 : PRINCIPALES CUENTAS DE LA CAJA AGRARIA Otros
problemas
se
sumaron
a
los
ya
mencionados. Entre ellos, vale la pena destacar la mayor sequía acaecida en los últimos cinco lustros
12
y
la delicada situación de orden público, que significó
para
numerosos
productores
rurales
tener
que
sufragar costos —de seguridad o de pago de la
vacuna— que no tienen que pagar sus competidores externos y tener que manejar sus cultivos a larga distancia. Si
a
la
internacionales
depresión
y
al
de
desmonte
las de
cotizaciones los
antiguos
esquemas de sustentación y protección se agregan los otros elementos negativos
descritos en los párrafos
anteriores, a los cuales la literatura sobre el tema ha hecho referencia, se obtendrá un cuadro de la desalentadora coyuntura que atravesó el agro en los albores de la década del noventa. Un balance tentativo El Cuadro 2.5 resume el resultado de uno de los ensayos por cuantificar en forma comparativa los efectos
de
actividad noventa de
los
distintos
agropecuaria
13
factores a
que
comienzos
afectaron de
los
la
años
. Los estimativos se expresan en términos
efectos
de
distintas
políticas
y
otros
determinantes de la actividad agropecuaria sobre el valor real de la producción entre 1990 y 1993, captando, así, tanto los impactos sobre la producción física como sobre el precio real de los distintos renglones sectoriales. Los estimativos correspondientes indican que los efectos
conjuntos
de
la
política
sectorial
y
la
revaluación fueron devastadores para la producción de cereales y oleaginosas, los dos renglones donde se concentró la reducción de las áreas sembradas a inicios de la década. Para el café y otros renglones agrícolas (donde se encuentran una parte de los exportables, como banano y flores, así como materias primas como el algodón y el tabaco), los efectos dominantes fueron la caída de los precios externos y la revaluación. Tanto la producción de alimentos como la ganadería fueron relativamente inmunes a los efectos adversos de los factores mencionados, pero la segunda se vio afectada negativamente por el desplazamiento de la demanda de los hogares hacia
bienes industriales generado por la apertura en los sectores no agrícolas. En conjunto, la política gubernamental afectó negativamente todos los subsectores agropecuarios entre 1990 y 1993, generando una disminución en el valor real de la producción sectorial del 14.4%, un efecto muy superior al que tuvo la baja de los precios externos,
que
deprimió
el
ingreso
agropecuario
nacional en un 6.7% en este mismo período. La política que tuvo efectos más importantes fue la revaluación, que redujo dicho ingreso en un 9.4%
14
,
así como la apertura agropecuaria en el caso de los cereales y las Oleaginosas. Conviene resaltar que la política sectorial tuvo, según este estudio, efectos globales modestos, debido a que el modelo utilizado supone que la mano de obra y parte de las tierras liberadas por la menor producción de cereales y oleaginosas se empleó en la producción de otros renglones agrícolas. Este supuesto parece altamente debatible, ya que el sector agrícola experimentó
durante estos años una reducción simultánea de las áreas sembradas y del empleo (ver más adelante). Si se tuviera en cuenta este desempleo y subempleo de recursos generado por la crisis, los efectos globales de la política sectorial serían, sin duda, mayores. CUADRO 2.5: CAUSAS DE LA CRISIS AGROPECUARIA
CONDICIONES DE VIDA EN LAS ZONAS RURALES 15
La población que vive en las áreas rurales del país (centros poblados y áreas dispersas), se redujo de 10.4 a 9.4 millones de habitantes entre 1985 y 1993, según información de los censos de población, con un decrecimiento del 1.3% anual
16
. Para 1993
se estima que el 26% de la población colombiana se encontraba en las áreas rurales. Sin embargo, el concepto de ruralidad del censo no tiene en cuenta las cabeceras municipales con características rurales, población que por su sitio de residencia, por su
actividad económica y por sus condiciones de vida pueden ser considerados como rural. Si esta población también se incluye como tal, se estima que en 1993 el 36% de la población colombiana vivía en zonas rurales. El ingreso y el empleo en la población rural En el campo colombiano, la población rural depende fundamentalmente de su propio esfuerzo laboral para la generación de sus ingresos. En efecto, las entradas laborales representan el 88% dei ingreso promedio familiar, 47% por salarios, 35% por trabajo independiente y 6% por trabajo secundario (Véase Cuadro 2.6). La creciente salarización de la población rural es un proceso ya identificado en estudios realizados
desde
relacionada
con
la el
década
del
desarrollo
de
setenta la
y
está
agricultura
comercial, con el empobrecimiento de los campesinos y con la creciente inserción de las familias campesinas en los mercados laborales.
CUADRO 2.6: FUENTES DE INGRESO DE LOS HOGARES Y PERSONAS DEL HOGAR POR TRABAJADOR TOTAL RURAL Los ingresos no laborales apenas representan el 12% del ingreso promedio de los hogares, siendo más altos en el decil más rico de la distribución del ingreso (19%) y en los hogares con jefatura femenina (21% en promedio vs. 10% en los de la jefatura masculina). En el caso de los más ricos, estos ingresos corresponden a rentas de capital, mientras que en los hogares con jefatura femenina están relacionados con ayudas y transferencias familiares. En
las
últimas
décadas
se
ha
observado
una
creciente diversificación de actividades económicas en las áreas rurales, que ha incidido sobre la demanda laboral y las estrategias de supervivencia de los hogares. En las zonas dispersas y en los caseríos, las actividades
agropastoriles
son
más
frecuentes,
mientras que, en las cabeceras municipales rurales, las tareas extraprediales, comerciales y de servicios, han ganado terreno. Estas posibilidades de empleos
alternativos
o
complementarios
con
la
actividad
agrícola han permitido, especialmente a la población de mayores ingresos, compensar en parte los efectos de la crisis de rentabilidad que ha enfrentado la agricultura colombiana en los últimos años. En el período comprendido entre 1988 y 1993, la evolución del empleo rural presenta dos tendencias muy diferentes. Mientras que entre 1988 y 1991 creció a un promedio anual del 4.2%, en el año de 1992 disminuyó un 3.7% (poco más de 200.000 empleos), como consecuencia de la agudización de la crisis agraria (Véase Cuadro 2.7); las regiones más afectadas fueron la Pacífica y la Oriental
18
. En
1993 disminuyó un 0.4% adicional (20.000 empleos), pero toda la reducción se concentró en la región Central, sin duda como reflejo de la agudización de la crisis cafetera; las otras regiones experimentaron, en cambio, una recuperación del empleo. CUADRO 2.7: PRINCIPALES INDICADORES DEL MERCADO LABORAL RURAL
Las disminuciones en las fuentes de trabajo rurales
no
desempleo desocupación
se
reflejan
abierto. se
ha
En
de
manera
efecto,
mantenido
en
la
notoria
en
tasa
de
niveles
bajos,
reflejando sólo marginalmente los cambios cíclicos en las condiciones del mercado de trabajo: se redujo del 4.6 al 4.2% entre 1988 y 1991, y aumentó al 4.4 y 4.9% en los dos años siguientes. Esto indica que el mercado de trabajo se ha ajustado fundamentalmente a través de cambios en la participación laboral de la población
y
de
migraciones
internas;
desafortunadamente, este último fenómeno no se capta adecuadamente en las encuestas de hogares de carácter periódico. Condiciones de vida y pobreza
Las condiciones y la calidad de vida de la población rural han sido, proverbialmente, inferiores a las de los moradores de las ciudades. La incidencia de la pobreza es mayor entre los primeros que entre los
segundos, 69.5% y 46.4% en 1992, respectivamente. El 37% de los habitantes rurales eran indigentes en ese año, mientras que el 13% lo era en las zonas urbanas. De esta manera, el 74% de los indigentes y el 57% de los pobres del país estaban localizados en las áreas rurales. Si la comparación se efectúa en términos de necesidades básicas insatisfechas (NBI), los resultados son similares: en 1993 las familias con alguna necesidad básica insatisfecha eran el 20.6% en las cabeceras municipales y el 58.9% en las zonas rurales; los hogares en situación de miseria eran el 6.1% en las áreas urbanas, al tiempo que en las rurales eran el 30.8%
19
. Numerosas variables
constatan que las condiciones de vida son más difíciles en el campo. La tasa de analfabetismo era, en 1993, casi cuatro veces superior en las áreas rurales que en las urbanas (22.8% y 6.6%, respectivamente). Los años promedio de educación de los adultos eran más del doble en las segundas que en las primeras (7.0
vs. 3.2). De la población ocupada en el campo, el 61% no había terminado sus estudios de primaria, al
tiempo que el 29% no lo había hecho en las ciudades. La inasistencia escolar llegaba al 12.8% en el primero y al 2.7% en las segundas. Más aún, la escolaridad de los jefes de hogar y de los cónyuges es, en promedio, inferior a dos años y medio en los hogares pobres
rurales,
lo
que
tiene
una
considerable
incidencia sobre sus ingresos, ya que el ingreso laboral promedio de los trabajadores con primaria incompleta equivale al 69% de quienes tienen la primaria completa, al 42% de los que terminaron secundaria y al 18% de los que ostentan título universitario
20
.
En 1993, la esperanza de vida era tres años menor en el primero que en las segundas. La tasa de mortalidad infantil era un 31.4% mayor en el campo que en las ciudades. La población sin acceso a servicios de salud era más del doble en las zonas rurales que en las urbanas (28.5% y 13.6%) y la que no contaba con acceso a la seguridad social era el 79.5%
y
el
45.4%,
respectivamente.
A
las
significativas diferencias en los indicadores educativos y
de
salud
reseñados
se
agregan
las
peores
características de los lugares en que unos y otros deben habitar. Mientras el 24.1% de las viviendas rurales carecían de servicios sanitarios en 1992, en las
áreas
urbanas
esta
cifra
era
del
1%.
El
hacinamiento crítico era del veinte por ciento en el sector rural y del 8.3% en el urbano. En 1993, el 55.6% de las viviendas rurales no contaban con servicio de acueducto, el 31.9% no lo tenían de energía y en el 31.1% el piso era de tierra, cifras que en las viviendas urbanas eran de 10.6%, 3% y 7.1%, respectivamente. El acceso de los pobres del campo a los recursos productivos ha sido limitado. Cerca de un millón de familias campesinas no tienen tierra, o la poseen en insuficiente cantidad. En 1993 las dos terceras partes de las explotaciones eran menores de cinco hectáreas, contaban con un tamaño promedio de 1.8 hectáreas y detentaban únicamente la décima parte
de la superficie agrícola, y no precisamente la de mejor calidad, ni la más convenientemente ubicada. El vínculo de esta situación con la pobreza es claro: de las parcelas poseídas por los habitantes rurales más pobres —decil 1— el 85% eran menores de cinco hectáreas. La escasa y precaria dotación de tierra y de otros
recursos
productivos,
y
los
precios
poco
remunerativos que con frecuencia perciben por sus productos, ha llevado a estos labriegos a diversificar sus fuentes de ingreso y a sobrecargarse de trabajo. En 1993 las actividades comerciales generaron el 13.2% del empleo rural y las de servicios el 14.6%
21
, cuando en 1978 generaban el 3.5% y el 4.5%, respectivamente. Cerca de la tercera parte de las personas del decil más pobre realizaba más de un trabajo simultáneamente. Los hombres de este decil laboraban,
en
promedio,
sesenta
y
siete
horas
semanales, casi diez diarias si se incluyen sábados y domingos, y más de once si se excluyen los domingos
(Véase Cuadro 2.6). Las difíciles condiciones económicas en las áreas rurales llevan a que numerosos niños engrosen el mercado laboral. En 1992 el 25% de los infantes entre los seis y los nueve anos se encontraban trabajando; en los tres deciles de menores ingresos, la proporción de niños trabajadores era cercano al 30%, mientras en los tres de mayores ingresos era del 18%. Adicionalmente, y en buena medida por razones asociadas con la violencia y con la migración interna,
los
hogares
con
jefatura
femenina
aumentaron del 7% en 1978 al 20% en 1993, lo que agrava la situación puesto que, en promedio, estos hogares
perciben
ingresos
mensuales
laborales
inferiores en un 23% a aquellos que cuentan con jefatura masculina. GRAFICO 2.8: RELACIONES ENTRE LOS JORNALES AGRICOLAS Y EL DE OBREROS DE LA CONSTRUCCION La precaria situación de vida en las áreas rurales y la brecha rural-urbana se agudizaron como
resultado de la crisis agraria de principios de los noventa. El porcentaje de personas en pobreza crítica —indigentes— en el campo, que había bajado de 33.1% en 1988 a 26.7% en 1991, aumentó a 31.2% en 1992
22
. La brecha entre los jornales reales
urbanos y rurales, que se había reducido en forma significativa en la década del setenta y, después de un retroceso, nuevamente en el segundo lustro de los años ochenta, se deterioró en forma significativa en los primeros años de la década actual. De hecho, durante varios años coincidieron la caída del jornal real en las zonas rurales con un aumento de los salarios
urbanos
(Véase
Gráfico
2.8).
De
esta
manera, las penurias de los moradores rurales se profundizaron con la crisis, y su deficiente calidad de vida se alejó aún más de la prevaleciente en las zonas urbanas. ____________ 8. Vale la pena recordar que las exportaciones agropecuarias de los países industrializados, en especial las norteamericanas y las europeas, ofrecen
condiciones de financiación muy atractivas, con amplios plazos e intereses subsidiados por los respectivos gobiernos.(Regresar) 9. Ruiz (1994).(Regresar) 10. La Caja Agraria ha acusado graves dificultades desde hace varios años, relacionadas parcialmente con su función social y en parte con deficiencias administrativas. En el primer aspecto, la entidad ha debido mantener una serie de oficinas o de actividades crediticias que le reportan pérdidas, por los escasos volúmenes de operación y de préstamos, respectivamente, pero que se han considerado fundamentales desde el punto de vista social, por cuanto es la única entidad que atiende numerosas regiones apartadas e innumerables pequeños productores. En el segundo, la Caja ha contado con costos administrativos y de personal superiores a los del resto del sistema financiero, mala calidad de la cartera y diversas actividades no rentables ajenas a su tarea crediticia propiamente dicha. El Gobierno Nacional la ha tenido que refinanciar recurrentemente, con papeles y promesas que la mayoría de las veces no se han cumplido. Ver Perry (1983 y 1990) y Tobón (1994).(Regresar) 11. En efecto, según lo indica el Cuadro 2.4, varios indicadores de la Caja Agraria (especialmente en lo relativo al crecimiento de las captaciones, la calidad de la cartera y los gastos administrativos) se deterioraron entre 1987 y 1990.(Regresar)
12. Veáse, al respecto, el Cuadro A14.(Regresar) 13. Lora (1994). Conviene resaltar que este ejercicio es mucho más preciso que el de Lora y Herrera (1994), utilizado ampliamente por el Banco Mundial (1994b), tanto por la mayor desagregación del sector agropecuario como por la especificación mucho más cuidadosa de las políticas sectoriales.(Regresar) 14. Es necesario destacar que el autor no clasifica la revaluación como una política sino como un shock exógeno.(Regresar) 15. Para un análisis adicional sobre estos temas, ver Gómez (1993), Henao (1994) y Ocampo (1994), Cap. II.(Regresar) 16. Conviene recordar que el censo de 1993 está siendo objeto de revisión, por lo cual la cifra correspondiente a este año no es definitiva.(Regresar) 18. Para los detalles regionales de la evolución del empleo, ver el Cuadro A15.(Regresar) 19. DNP (1995 a), Cap. 2(Regresar) 20. Ibid.(Regresar) 21. Los datos de este párrafo se basan en la Encuesta de Caracterización Socioeconómica de la política colombiana efectuada en 1993 por el SEI para el Ministerio de Agricultura.(Regresar)
22. Henao (1994), Cuadro 2; Ocampo (1994), Cuadro 2.11.(Regresar)
3CAPITULO: LAS BASES DE LA NUEVA POLÍTICA SECTORIAL Las consideraciones presentadas en los dos capítulos
precedentes
se
tuvieron
en
cuenta
al
emprender el diseño, en el segundo trimestre de 1993, de una nueva política sectorial, la cual, era claro, debía desarrollarse en el marco del proceso de internacionalización de la economía. No obstante, vale la pena sintetizar las razones que justifican
el
establecimiento de una política sectorial activa en tal escenario y los objetivos que con ella se persiguen. ¿POR QUÉ UNA POLÍTICA SECTORIAL ACTIVA? Sobre si se requiere contar con una política sectorial activa en un proceso de apertura, o, si por
el contrario, el establecimiento de tal política se opone a dicho proceso, ha habido un largo debate. En este escrito no se pretende reproducirlo en detalle. Simplemente se desea rememorar los argumentos que llevaron
al
equipo
directivo
del
Ministerio
de
Agricultura a la decisión de poner en práctica dicha política. La primera razón, aunque no necesariamente la más importante, es de estricto orden económico: la existencia de considerables fallas, o imperfecciones, en los mercados internacionales e interno de bienes agropecuarios.
En
el
primer
capítulo
quedó
suficientemente ilustrada la presencia de enormes distorsiones en el mercado mundial, cuya principal expresión son las elevadas barreras proteccionistas y los
cuantiosos
subsidios
que
otorgan
los
países
industrializados y algunos en desarrollo a su agro, y se constató el hecho de que dichos países han establecido políticas especiales y preferenciales para su sector agropecuario. Más aún, en ese capítulo se
reseñó el fenómeno de que los países que no han mantenido una política y un tratamiento diferente para el agro en procesos de apertura, han sufrido graves crisis en este sector, precisamente por causa de las imperfecciones mencionadas. No obstante, las internacionales no son las únicas
razones,
mercado
de
ni
las
bienes
únicas
imperfecciones
agrícolas,
que
explican
del la
necesidad de la intervención estatal. La presencia de oligopsonios o monopsonios en casi todas las cadenas agroindustriales es otra de tales fallas. En efecto, en la mayor parte de los productos agropecuarios, en especial
en
aquellos
transformación
o
industria,
gran
una
son
que
requieren
materias
primas
cantidad
de
alguna para
la
productores
se
enfrentan a un solo o a unos pocos compradores, los cuales, a su vez, venden el producto con destino a un amplio
número
de
consumidores.
El
carácter
monopsónico de los mercados es particularmente grave a
nivel
de
cada
mercado
local,
lo
que
es
verdaderamente
relevante
para
productores
que
carecen de alguna infraestructura de transporte y comercialización. De esta manera, la cadena de comercialización extremos
es
perfecta
(productores
únicamente
primarios
y
en
sus
consumidores),
pero sufre de considerables imperfecciones en la parte central, lo que facilita el ejercicio de posiciones dominantes
en
el
mercado,
en
perjuicio
de
agricultores y consumidores, situación que se presenta con
frecuencia
gubernamental. elementales
y No
nociones
que sobra de
amerita
la
intervención
recordar
que
las
más
economía
justifican,
y
reclaman, la acción del Estado como respuesta a tales fallas de mercado. Adicionalmente, en vastas regiones productoras de Colombia ocurre un fenómeno particular: la virtual inexistencia de mercado, o de compradores, dada la carencia de infraestructura vial y de almacenamiento, la delicada situación de orden público que se vive, y la falta de servicios bancarios y de servicios públicos.
En ellas, el sector privado no corre el riesgo de tener puestos
de
inversiones
compra, en
mucho
menos
infraestructura
de
de
realizar
secado
y
almacenamiento. Otro tanto sucede con la provisión de diversos servicios, incluidos los bancarios. Al Estado le compete facilitar la realización de estas actividades vitales para los productores, bien sea efectuándolas directamente o incentivando a terceros para que las adelanten. Las características propias de la producción agropecuaria
hacen
que
la
existencia
de
las
distorsiones e imperfecciones mencionadas sea aún más
grave.
Los
productos
homogéneos,
con
baja
del
agro
elasticidad
son
precio
bienes de
la
demanda, lo que determina que cualquier pequeño excedente,
o
la
amenaza
de
importación
en
un
mercado bien abastecido, ocasionen una fuerte baja del precio pagado al productor. Esta característica puede convertirse en un arma contra los agricultores si la utiliza alguien que, por su situación monopólica u
oligopólica, puede ejercer posiciones dominantes de mercado. Además, el hecho que la producción agraria no es continua, sino estacional, y por ende, que una vez efectuadas las siembras ya se ha incurrido en gastos significativos que no se van a recuperar sino meses después, cuando se venda la cosecha, sin que sea factible suspender o reprogramar el proceso productivo,
implica
que
cualquier
situación
de
depresión que se genere en el mercado luego de efectuadas
las
siembras
ocasiona
perjuicios
difícilmente reparables. Las especificidades y las distorsiones mencionadas, unidas a la falta de movilidad de los recursos productivos en el agro y a la existencia de factores de concentración de los mismos, determinan que la sola acción de las fuerzas del mercado, no contribuye a una asignación eficiente de los recursos, ni a una distribución más equitativa de ellos. Por el contrario, los procesos de apertura y de reducción de la intervención
estatal,
fuera
de
generar
efectos
económicos adversos (como el desempleo de recursos productivos, que no se reasignan automáticamente a otras actividades), pueden concentrar la riqueza y los medios de producción en el sector rural, a menos que se acompañen de una Vigorosa acción gubernamental especialmente en beneficio de los pobladores más necesitados. Nuevamente el caso chileno constituye un buen ejemplo de este último fenómeno
1
.
En consecuencia, tanto razones de equidad, como
meramente
importancia
de
económicas,
otorgar
al
reivindican
agro
un
la
tratamiento
especial en los procesos de internacionalización, y sugieren la necesidad de mantener la acción y la presencia gubernamental más que en cualquier otro renglón
de
la
economía.
En
efecto,
el
segundo
argumento que explica la necesidad de una política agropecuaria
activa
trasciende
el
ámbito
de
lo
estrictamente económico: el sector agropecuario no es importante únicamente por razones económicas, sino que lo es, en igual o mayor medida, por razones
sociales y estratégicas. La importancia económica que todavía tiene el sector agropecuario colombiano es obvia. Su contribución al Producto Interno Bruto es elevada (cercana al 19%, medida a precios de 1975), su
participación
en
la
generación
de
empleo
es
significativa (una cuarta parte del empleo total y un 58% del rural), su aporte a la generación de divisas es considerable (más de US $3.600 millones en 1994, si se incluye los productos agroindustriales,
que
representan en conjunto más del 40% del total de exportaciones de bienes), su papel como abastecedor de
alimentos
y
de
materias
primas
y
como
demandante de bienes industriales y de servicios es fundamental para el desarrollo global del país. Empero, la trascendencia del agro es aún mayor en el área social. Según vimos en el capítulo anterior, en las zonas rurales, incluidas las cabeceras que viven de actividades de campo, vive aún un 36% de la población
colombiana,
y
es
en
ellas
donde
se
presentan los mayores problemas y porcentajes de
pobreza y los peores índices de calidad de vida. La cobertura de infraestructura, servicios educativos y de salud, servicios públicos y actividades recreativas es deficiente, cuando existe, y los problemas de hacinamiento, baja remuneración de la mano de obra, trabajo infantil y falta de seguridad social, entre otros, son bastante generalizados. La presencia y la acción del Estado han sido precarias e insuficientes, y lo modesto de la inversión pública efectuada en las áreas rurales no ha permitido que se superen las enormes carencias de sus moradores. En una palabra, la delicada situación social del agro exige una política gubernamental activa, con recursos presupuestales adecuados, que permitan a sus habitantes salir del nivel de vida medieval que aún están padeciendo. Además las motivaciones de carácter estratégico, tales como la paz, la soberanía sobre el territorio y la seguridad alimentaria, se esgrimen en favor del establecimiento de una política preferencial para el agro. En efecto, secularmente las zonas rurales han sido el escenario predilecto de la violencia, tanto en
Colombia como en otros países en desarrollo campo
colombiano,
presentado
específicamente,
diversos
tipos
de
2
. En el
se
conflictos
han y
de
conflagraciones desde fines del siglo XVIII, con carácter recurrente y en diversas ocasiones con particular
intensidad.
Aunque
recientemente
la
violencia urbana ha aumentado en el país, las áreas rurales continúan registrando muy altos índices al respecto. En los ochenta, los costos para el sector agropecuario asociados con la violencia, y los diversos problemas que ella genera, se estima que equivalieron a cerca del 16% del PIB sectorial
3
. A principios de
los noventa los índices de violencia rural aumentaron notoriamente.
En
no
pocas
oportunidades
tan
dramática situación de orden público se ha explicado, al menos en parte, por la escasa presencia del Estado en el campo, o por una pérdida de la credibilidad de los pobladores rurales en las instituciones y en los propósitos gubernamentales. De igual manera, esa presencia deficiente del
Estado, o su virtual inexistencia, en vastas regiones del territorio nacional determina que los labriegos y colonos colombianos son los únicos que lo están ocupando físicamente y, por lo tanto, son el único factor de soberanía en ellas. Esta es la realidad de la casi totalidad de las zonas fronterizas colombianas —en las regiones de la Amazonía y la Orinoquía, en la Guajira, en parte de Norte de Santander y en todo el límite con Panamá—, las cuales, con contadas excepciones,
han
sido
olvidadas
por
la
acción
gubernamental y viven en condiciones de miseria y marginamiento alarmantes. La seguridad alimentaria, por su parte, ha sido un concepto bastante discutido
4
. Sus definiciones van desde quienes la entienden como
el
más
completo
autoabastecimiento
de
alimentos para la población de un país, hasta quienes consideran que es un problema exclusivamente de ingresos y capacidad de compra de los sectores más pobres. Al parecer, su definición más adecuada no está en ninguno de estos dos extremos. La seguridad alimentaría de la nación, entendida como la garantía
de
disponer
de
alimentos
suficientes
para
los
moradores de un país, depende de la producción interna de alimentos, de la disponibilidad de divisas, de las facilidades físicas para importar y de la posibilidad de encontrarlos en los mercados externos. Diversas fórmulas se han inventado para medirla. En cualquier caso, sin embargo, todos los países la asocian con algún grado de auto abastecimiento, hasta el punto de que así tuvo que consignarlo el acuerdo final de la Ronda Uruguay del GATT. La seguridad alimentaria de los individuos, por su parte, no depende tan sólo de la disponibilidad de alimentos, sino que está mayormente asociada con la distribución del ingreso y con la consiguiente capacidad de compra de los pobladores más pobres. Empero, tanto la seguridad
alimentaria
nacional
como
la
individual
requieren, para alcanzarlas, de la intervención del Estado y del establecimiento de políticas específicas, tal
y
como
internacional.
lo
ha
demostrado
la
experiencia
De manera que razones económicas —asociadas principalmente con las distorsiones prevalecientes en los mercados internacional e interno—, sociales — relativas a la lucha contra la pobreza— y estratégicas —vinculadas con la paz, la soberanía territorial y la seguridad alimentaria— demandan la presencia del Estado y la ejecución de una política sectorial activa. OBJETIVOS FUNDAMENTALES DE LA POLÍTICA SECTORIAL La política sectorial diseñada y desarrollada en 1993 y 1994 tenía cinco objetivos fundamentales. Ellos eran la reactivación del sector, el mejoramiento de su competitividad, una mayor equidad en su desenvolvimiento, la sostenibilidad en su desarrollo y el incremento de la eficiencia en la labor de las entidades gubernamentales agropecuarias. El primero de ellos, de corto plazo, se consideraba básico para alcanzar los otros cuatro en el mediano plazo. En efecto, la
superación
del
clima
de crisis y
de
desesperanza que se vivía en el agro en 1992 y
principios de 1993, y la consecuente reactivación de su producción, era prerrequisito sine qua non para poner en marcha planes ambiciosos que buscaran resolver
problemas
de
fondo
del
sector
y
que
tendieran a enrutarlo por una senda de crecimiento sostenido. Sin lugar a dudas, tales planes exigen inversiones y compromisos de los sectores público y privado que sólo se dan en un ambiente propicio al desarrollo sectorial, el cual estaba lejos de primar cuando se inició el diseño de la política que nos ocupa. No obstante, dicha política no perseguía tan solo una
recuperación
pasajera
de
la
actividad
agropecuaria, sino que aspiraba a sentar las bases para resolver los problemas centrales que podrían comprometer
en
el
futuro
el
buen
desempeño
sectorial. En tal sentido, la posibilidad de que el sector sobreviviera y creciera en un mundo cada vez más
interdependiente,
y
de
que
contribuyera
al
crecimiento de la economía nacional y al mejor estar de la población, dependía críticamente de mejorar su
competitividad. Sin ella, las fuentes de crecimiento del sector —tanto en el mercado doméstico, como en los externos— se agotarían y se retornaría a la situación de crisis. Por lo tanto, a promover una mayor competitividad del agro se encaminaron los mejores esfuerzos de la política implantada, y el componente de mediano plazo del Plan de Reactivación puesto en marcha. La reactivación y la mejora de la competitividad sectorial debían favorecer a todos los productores rurales,
independientemente
de
su
tamaño
y
actividad. Sin embargo, ellas no eran suficientes para combatir la pobreza y las desigualdades sociales, ni para ofrecer un nivel de vida digno a los moradores del campo. Para esto se requería otorgar una atención preferencial a los sectores más deprimidos de la población, en especial a los pequeños productores, a los pescadores artesanales y a los jornaleros rurales, a través de una estrategia coherente que tendiera a superar
las
tradicionales
carencias
que
los
han
mantenido en esa situación de marginalidad. Este fue el
cometido
del
Programa
de
Desarrollo
Rural
Campesino que se diseñó y se puso en ejecución. De su éxito y de la resolución de tales problemas dependía que el desarrollo agropecuario propugnado fuera viable, o sostenible, socialmente.
Además de la factibilidad económica y social del desarrollo promovido, era indispensable asegurar su sostenibilidad ambiental. Tal vez el futuro de ninguna actividad productiva depende tan dramáticamente de la preservación y del adecuado aprovechamiento de los
recursos
naturales
renovables
agropecuaria, entendida esta en su
como
la
sentido más
amplio. Y tal vez ninguna otra puede aprovechar la megadiversidad presente en la heterogénea geografía colombiana como ella. La conservación de esta ventaja comparativa, el mantenimiento y mejoramiento de la productividad y de la competitividad de los diversos agroecosistemas e, incluso, la posibilidad de acceso
futuro de los bienes del agro colombiano a los mercados internacionales más dinámicos y exigentes, están asociados con la puesta en marcha de una estrategia
de
desarrollo
sostenible
como
la
que
conformó el tercer plan, o línea de acción, definido por el Ministerio de Agricultura. Finalmente, para que la política y las estrategias esbozadas
tuvieran
el
impacto
deseado
era
indispensable hacer más eficiente al sector público agropecuario, adecuarlo a los nuevos requerimientos que al Estado le impone el modelo de desarrollo implantado
y,
en
especial,
prepararlo
para
relacionarse con una sociedad civil más actuante, exigente y deliberativa. El cuarto gran campo de trabajo del Ministerio se ocupó de este tópico, no sólo con base en el impulso a los procesos de modernización, o de reestructuración, del Ministerio y de
sus
entidades
adscritas
y
vinculadas,
sino
apoyados en un conjunto de medidas y de actividades tendientes a abrir espacios de participación y de
concertación y a modificar la cultura institucional de dichas entidades. Los cuatro programas mencionados, complementados con una cuantiosa legislación expedida por el Congreso en 1993 y 1994, que le dio viabilidad jurídica a varias de las propuestas e inquietudes del Ministerio y de los gremios, conformaron el núcleo de la política sectorial puesta en práctica en procura de los cinco objetivos antes citados. ________ 2. El fenómeno de que las áreas rurales han sido escenario favorito de la violencia en numerosos países ha sido ilustrado por numerosos investigadores sociales, entre los que se destacan Eric Wolf y Eric Hobsbawm. Los conflictos agrarios, o rurales, en Colombia han sido objeto, igualmente, de una abundante literatura. Para una síntesis de ellos ver, entre otros, Perry (1994c) y los diversos artículos publicados en Ministerio de Agricultura (1994a).(Regresar) 3. Ver Misión de Estudios del Sector Agropecuario (1990).(Regresar) 4. Sobre el tema de la seguridad alimentaria ver, entre otros, Perry (1994b) y lo relativo al tema en el
informe de la Misión de Estudios del Sector Agropecuario.(Regresar)
Capítulo 4 EL PLAN DE REACTIVACIÓN Y LA LEY AGRARIA La crisis por la que atravesaba el sector en los primeros años de los noventas generó la pérdida, o la significativa disminución, de la rentabilidad de buena parte de
las
actividades
agropecuarias
y
de
la
confianza de los productores en su quehacer y en la política gubernamental. Se imponía, en consecuencia, recuperarlas
ambas,
si
se
deseaba
coadyuvar
prontamente a la reactivación agraria. Con este fin, el Ministerio de Agricultura diseñó y puso en marcha el Plan de Reactivación, el cual incorporaba, además, una
estrategia
incrementar
la
de
mediano
competitividad
plazo
orientada
sectorial
1
.
a
Para
lograrlo, llamó a los gremios del sector a discutir la propuesta,
a
enriquecerla
con
sus
aportes
y
a
promover
conjuntamente
las
iniciativas
en
ella
incluidas. Sin embargo, no era posible implantar algunas de las medidas que se consideraban convenientes, pues el marco legal existente no lo permitía. Por eso, cuando los agricultores del país recolectaron un millón de firmas para, por primera vez en Colombia, presentar un
proyecto
de
ley
de
iniciativa
ciudadana,
el
Ministerio de Agricultura acogió la idea y trabajó mancomunadamente con los gremios y con el Congreso para mejorar la propuesta y para incluir en ella las normas que hicieran posible utilizar las herramientas de política deseadas. Como resultado de esta labor de concertación,
se
expidió
la
Ley
101
de
1993,
conocida como la Ley Agraria, la cual se erigió, conjuntamente con la nueva Ley de Reforma Agraria, en
las
normas
más
importantes
para
el
sector
aprobadas por el Congreso durante el período que nos ocupa.
Conjuntamente
con
otras
normas
legales
aprobadas y la reglamentación de otras (la Ley de
Adecuación de Tierras, en particular), completó de forma muy adecuada los instrumentos de política puestos en marcha, los cuales conformaron el nuevo marco de política sectorial. A describir los principales aspectos del Plan de Reactivación y de la Ley Agraria está dedicado este capítulo. EL CORTO PLAZO: RECUPERACIÓN DE LA RENTABILIDAD Y LA CONFIANZA La recuperación de la deteriorada rentabilidad de las actividades agropecuarias sólo podía lograrse, en breve tiempo, incidiendo sobre las dos variables que la determinan: los precios y los costos de producción. No obstante, no existía una acción única que permitiera resolver el problema, sino que era necesario
ejecutar
un
conjunto
de
acciones
que
contribuyera a elevar los primeros y a abaratar los segundos. No se deseaba, además, generar grandes diferencias entre las cotizaciones internas y las internacionales de los bienes del agro, pues ello, aunque
podría
mejorar
de
manera
inmediata
la
rentabilidad, en poco tiempo crearía un problema más
grave que el que se estaba enfrentando, al provocar flujos
masivos,
productos
legales
agrícolas
o
hacia
de el
contrabando,
mercado
de
colombiano
provenientes de países vecinos, o incluso de algunos no tan cercanos, alentados por dicho diferencial. De manera que no era suficiente, ni aconsejable, recurrir al expediente de incrementar significativamente los precios a los que compraba el gobierno y aumentar enormemente tales compras, sino que se debía buscar que, de manera moderada y selectiva, las cotizaciones domésticas
subieran,
estimuladas
por
diversas
medidas gubernamentales, al tiempo que los costos de producción disminuían. Mejoramiento de los precios al productor Con el fin de mejorar los precios percibidos por los productores rurales se diseñaron y pusieron en marcha una serie de medidas, algunas de las cuales se enmarcaban en los tradicionales instrumentos de política, y otras constituían herramientas nuevas, diseñadas como parte de la nueva política sectorial.
Dentro de las primeras, decretó un reajuste adicional en los precios mínimos de garantía
2
para fríjol, maíz
blanco, maíz amarillo, sorgo, arroz y soya, con lo cual su incremento anual se situó, en todos los casos, cercano a la inflación de dicho año. Más aún, para productos
que
particularmente
se
encontraban
crítica,
incluidos
en
una
algunos
situación en
que
tradicionalmente no había intervenido el IDEMA, se fijaron precios de intervención, superiores a los mínimos de garantía —arroz, algodón y capullo de seda—, se suscribieron convenios con mandatos de compra para su adquisición y procesamiento a precios preestablecidos —leche—, o se determinó la compra por parte del Instituto del producto procesado — empaques de fique—. Estas decisiones fortalecieron nuevamente al IDEMA como agente de comercialización interna y se tradujeron, por lo tanto, en un aumento de las compras de dicho Instituto (Véase Cuadro 4.1). Esta intervención se consideró necesaria, tanto por las
condiciones críticas que atravesaba la agricultura como por las fallas de mercado analizadas en el capítulo
anterior.
De
manera
complementaria,
el
Ministerio propició la prórroga de los convenios de absorción del trigo y la cebada y la posibilidad de suscribir convenios similares para otros productos cuando se considerara necesaria, decisión que sólo se desarrollaría en forma plena a comienzos de la Administración Samper (ver, al respecto, el capítulo noveno). No obstante, al tiempo que se hacía un uso activo de estos viejos mecanismos de la política sectorial, en la Ley Agraria se diseñaron nuevos instrumentos
que permiten realizar una intervención
más ágil, oportuna y eficiente, sin una intervención directa del IDEMA en el mercado de físicos
3
.
La Ley 101 definió, en primer término, los elementos que se deben considerar al fijar, cada semestre, los precios mínimos de garantía, con base en el cambio metodológico que ya había hecho el ministerio
y
que
había
contribuido
a
que
se
presentaran
mayores
incrementos
en
ellos
—las
cotizaciones internacionales, el margen de protección otorgado
por
el
régimen
arancelario,
los
costos
portuarios y los costos de almacenamiento de las cosechas nacionales. Adicionalmente, Ministerio,
dos
nuevos
creó,
a
sugerencia
mecanismos
que
del
pueden
contribuir a la recuperación de los precios percibidos por los agricultores colombianos sin necesidad de que el Estado intervenga en la compra de las cosechas. En efecto, la Ley estableció que cuando los precios mínimos de garantía, o los de intervención, sean superiores a los del mercado, el IDEMA deberá, adquirir las cosechas a esos precios, o pagar a los productores
una
compensación
equivalente
a
la
diferencia entre ambos. Esta última modalidad — existente en otros países— permite al Instituto facilitar,
a
través
de
un
subsidio
directo,
las
transacciones entre agricultores y transforma. Edores de las materias primas agrícolas cuando no se han
puesto de acuerdo en los precios, haciendo que los precios fijados por la entidad actúen efectivamente como mínimos del mercado. De esta manera, se abarata la intermediación, se disminuyen las compras directas del IDEMA y se garantizan remuneraciones mínimas a los productores. En 1994 y fue utilizada por vez primera por el Instituto para contribuir a la venta de las cosechas de los productores del Ariari, afectados por la caída de un puente que aisló la región
4
.
La otra disposición que obra en igual dirección es la autorización, otorgada por la Ley Agraria, para que los fondos de estabilización de precios de productos agropecuarios de exportación
5
pudieran actuar en el
mercado interno. Estos fondos, con los dineros del capital semilla aportados por el Estado y de las
retenciones
efectuadas
en
las
épocas
de
altos
precios, incrementan con unas compensaciones los precios
de
mercado
en
períodos
de
baja.
Así,
estabilizan parcialmente los precios recibidos por los
productores de bienes agrícolas que registran fuertes fluctuaciones de sus cotizaciones, sin que medie la compra estatal de sus cosechas, y contribuyen a su venta a precios no muy ruinosos cuando ellas se hallan deprimidas.
El
que
existía
para
el
cacao
de
exportación impidió la quiebra generalizada de los cultivadores en una de las peores coyunturas del mercado internacional. Y el que se creó para el algodón
con
cualquier
destino,
aprovechando
la
disposición de la Ley Agraria mencionada, contribuyó, conjuntamente con la intervención del IDEMA en el mercado de la fibra, a aliviar la crisis de este renglón productivo afectado por una drástica caída de su precio externo. Hacia el futuro, el Fondo de Estabilización de Precios del Algodón contribuirá a suavizar los fuertes ciclos de bonanza y depresión que ha experimentado la fibra en las últimas décadas.
CUADRO 4.1: COMPRAS ANUALES DEL IDEMA EN TERMINOS DE PRODUCTO SECO
En
algunas
ocasiones
se
requiere
de
la
intervención gubernamental en la comercialización de las cosechas. Por ejemplo, cuando existe en el mercado
interno
determinado anotadas
de
bien
un
pequeño
que,
la
excedente
por
actividad
las
de
un
características
agropecuaria,
está
deprimiendo considerablemente el precio doméstico, y que no es posible exportarlo por el nivel de las cotizaciones externas. Para conjurar tal eventualidad, la citada ley autorizó al IDEMA a exportar a pérdida esos excedentes. Con esta norma se completaron los instrumentos de política sectorial establecidos para reducir el impacto negativo de los ciclos de bajos precios sobre la producción agropecuaria nacional. A las decisiones anteriores se sumaron varias medidas de comercio exterior orientadas a combatir las prácticas de competencia desleal y a perfeccionar los
instrumentos
de
protección
de
la
producción
doméstica, las cuales debían coadyuvar a la tarea de
recuperar los precios internos de los bajos niveles que ostentaban. Fue así como el Consejo Superior de Comercio Exterior adoptó, a solicitud del Ministerio de
Agricultura,
precios
oficiales
mínimos
de
importación para sesenta posiciones arancelarias en las que se presentaba evidencia de subfacturación de las importaciones, elevó el arancel al fríjol, producto muy sensible de la economía campesina, e introdujo modificaciones al sistema de franjas de precios, de tal manera que se pudiera expresar el sobrearancel para los productos sustitutos y derivados en términos advalorem,
y
no
específicos,
de
forma
que
se
ofreciera una protección más razonable y coherente a toda
la
cadena
agroindustrial
y
se
evitara
la
preferencia que se estaba presentando a importar bienes procesados o semi elaborados por el menor arancel que debían de sufragar. A través de un cambio
en
el
precio
Ministerio
elevó,
producción
de
de
además,
leche,
referencia la
utilizado,
protección
captando,
a
través
a
el la del
sobrearancel que genera el sistema de franjas, todo
el subsidio que los países más desarrollados conceden a dicho producto. Por su parte, en octubre de 1992, el Consejo
Superior
de
Comercio
Exterior
había
adoptado una nueva franja para maíz y sorgo que elevaba la protección a la producción interna de estos cereales. durante
Como 1993
consecuencia se
aumentaron
de
estas
los
medidas,
márgenes
de
protección para varios productos agropecuarios (Véase Cuadro 4.2). También en el seno del Consejo se sentaron las bases para la creación de un régimen general de salvaguardia
que
amparara
las
actividades
agropecuarias en aquellos casos en los que exista amenaza de perjuicio para la producción nacional y en los que dicho perjuicio efectivamente ocurra
6
. Esta
normatividad fue usada por primera vez en junio de 1994 contra las importaciones de arroz vietnamita, cuyos bajos precios respondían a subsidios implícitos en el sistema económico prevaleciente en ese país. Con anterioridad a la expedición de esta norma, había
sido necesario trasladar al régimen de licencia previa cuatro
posiciones
arancelarias
correspondientes
a
trozos de pollo y aves y catorce de leche. En el segundo caso, que se hizo de manera temporal, tal decisión equivalía a la aplicación de medidas de salvaguardia afectada
para por
la
una
producción
lechera
sobreproducción
nacional
estacional,
ocasionada, parcialmente, por importaciones mayores de
las
normales.
No
fue
esta
la
consideración
utilizada en el caso de los trozos de pollo, a los cuales se les otorgó el tratamiento de segundas o
saldos
7
, debido a que sus cuartos traseros son
vendidos en el exterior a bajos precios por los Estados Unidos, dado el escaso consumo que registran en su mercado interno. Según veremos en el capítulo siguiente, el régimen andino de franjas de precios habría de adoptar un mecanismo similar al de la leche para captar, a través del sobrearancel, la diferencia entre los precios del pollo entero y los trozos de pollo, corrigiendo, así, por la vía arancelaria, la competencia desleal generada por los segundos.
CUADRO 4.2: ARANCEL TOTAL PARA ALGUNOS PRODUCTOS AGROPECUARIOS La contribución de la Ley Agraria en esta materia fue importante, ya que reiteró el trabajo que venía adelantando el Ministerio de Agricultura. En ella se señalaba que se debían crear mecanismos de protección para el sector que permitan establecer, entre
otras
precios
medidas,
de
arancelarias
referencia para
derechos y
neutralizar
compensatorios,
restricciones los
subsidios
paraque
distorsionan los precios, y que se debía diseñar un régimen de salvaguardia que proteja la producción nacional frente a incrementos considerables en las importaciones o a caídas significativas de los precios internacionales. En el caso del café, entre agosto de 1993 y comienzos de junio de 1994, es decir, antes de las heladas brasileñas que generaron un fuerte aumento de los precios internacionales, los precios internos se incrementaron en cuatro ocasiones, para un total del 54.6%. Estos aumentos tuvieron como sustento la
reactivación de los precios internacionales, apuntalada en parte en las acciones de los países productores, liderados por Colombia, a través de retenciones del grano
asociadas
cotizaciones
a
objetivos
internacionales.
explícitos Cabe
de
sus
resaltar,
sin
embargo, que las finanzas cafeteras se mantuvieron en déficit durante este período, lo que indica que estos reajustes representaron también un esfuerzo consciente del Comité Nacional de Cafeteros de recuperar
la
menguada
rentabilidad
de
los
productores; de hecho, en varias ocasiones, las alzas internas antecedieron a las externas, en un claro intento del Comité de trasladar por anticipado a los productores las alzas esperadas en las cotizaciones internacionales.
Por
su
parte,
ante
las
heladas
brasileñas, el 18 de julio de 1994 se estableció un sistema por medio del cual el precio estaría sujeto a las oscilaciones de las cotizaciones internacionales, manteniendo como piso el precio de $142.000 por carga establecido con anterioridad. Este sistema permitió
una
recuperación
rápida
de
los
precios
internos en los meses siguientes, que se comenzó a debilitar en los últimos meses del año debido a la baja de los precios internacionales. En cualquier caso, a fines de 1994, el precio interno al productor era un 111% superior al promedio de 1993. Como elementos complementarios de la reactivación del precio interno, el Ministerio de Agricultura incluyó a las zonas afectadas por la broca del café en el programa de emergencia para la generación de empleo, del cual se habla más adelante, se abrieron nuevas líneas de crédito de FINAGRO para la renovación de cafetales y
se
trataron
de
articular
los
programas
de
diversificación impulsados por la Federación Nacional de Cafeteros con las políticas del Ministerio de Agricultura. Para el mejoramiento de los precios percibidos
por
los
productores
de
otros
bienes
agrícolas de exportación había menos opciones de política sectorial. Fuera de explorar la factibilidad de crear fondos de estabilización para productos que aún no contaran con ellos, el Ministerio de Agricultura solicitó al Gobierno Nacional mantener el CERT para
las exportaciones agropecuarias, y racionalizar su asignación, pedido que fue aceptado, a pesar de la decisión
que
se
había
tomado
previamente
de
sustituirlo por un sistema de devolución de impuestos indirectos
8
. Además, participó activamente en las
negociaciones
internacionales
y
en
las
gestiones
orientadas a conseguir mejores condiciones de acceso a los mercados externos para los bienes del sector. Este tópico, por su trascendental importancia, en especial en un modelo de internacionalización de la economía,
se
aborda
en
detalle
en
el
siguiente
capítulo de esta obra. Reducción de costos Alternativas para reducir de manera rápida los costos de producción agropecuarios no había muchas, en particular si se tiene en cuenta que ya a finales de los ochentas esta estrategia había sido central en la política sectorial y que las reducciones de los costos de insumos y maquinaria generadas por la apertura y la revaluación se había agotado en gran medida sin
aumentar la rentabilidad de los productores, debido a la
caída
más
severa
que
experimentaron
simultáneamente los precios internos reales en la 9
mayoría de los productos principales
actividades
que
disminución
significativa
y
. Por otra parte, las contribuyen permanente
de
a
una dichos
costos no reportan resultados en un plazo breve, sino que hacen parte de las estrategias tendientes a mejorar la competitividad sectorial, elemento que hizo parte del componente de mediano plazo del Plan de Reactivación. No obstante, el Ministerio identificó algunas acciones, dentro de las cuales se destacaba un
plan
existentes
para que
difundir no
masivamente
habían
sido
tecnologías
suficientemente
adoptadas por los productores. El lanzamiento del Plan de Choque Tecnológico, como se le denominó, se llevó a cabo en el mes de julio de 1993 y tuvo una duración inicial de un año. Gracias a él se aspiraba a que los productores que adoptaran las tecnologías transferidas redujeran en promedio en 20% sus costos de producción, según estimativos del ICA. En
desarrollo de este plan se realizaron numerosos días de campo en distintas zonas del país, se organizaron cientos de conferencias y se elaboraron diversos folletos y manuales. También con el objetivo de reducir los costos que gravaban al sector agropecuario se adoptaron medidas tributarias y arancelarias importantes. Se redujeron los impuestos a la importación de los plaguicidas y de sus
principios activos, previa la
celebración de un acuerdo con la industria de que tal rebaja
sería
productores
transferida del
agro
a
debían
los
precios
sufragar
que
por
los
estos
insumos. Para supervisar el cumplimiento de este compromiso se estableció un comité con los gremios más representativos del sector. Al rebajar en tres puntos la tasa de interés del crédito de fomento para medianos normas
y que
grandes imponían
productores, una
derogando
contribución
para
las la
asistencia técnica obligatoria, la ley que creó el seguro agropecuario, la 69 de 1993, contribuyó
igualmente al propósito de reducir los costos de las actividades agropecuarias
10
. Así mismo, se eliminó la
retención en la fuente para transacciones inferiores a $390.000 y para las que se efectuaron a través de la Bolsa
Nacional
redujo
para
Agropecuaria; las
restantes
posteriormente ventas
de
se
bienes
agropecuarios del 3 al 1.5%. La Ley 101 de 1993, por su parte, concedió autorización al Gobierno Nacional para eximir del IVA a
los
servicios
intermedios
de
la
producción
agropecuaria, de la adecuación de tierras y de la comercialización, la cual fue reglamentada por el Decreto 621 de marzo de 1994. Con esta decisión se dio cumplimiento a uno de los puntos comprendidos en el Plan de Reactivación, desde su versión inicial, y que no había podido concretarse por falta del instrumento legal para llevarlo a cabo. La Ley Agraria consagró, de
la
misma
forma,
disposiciones
relativas
al
tratamiento preferencial que requiere el agro para adecuarse a la internacionalización de la economía,
algunas de las cuales deberían contribuir a reducir costos y a restituir la rentabilidad sectorial. Tal es el
caso
de
establecimiento productores, eléctrica
y
los de tarifas
artículos subsidios
que
permiten
directos
preferenciales
condiciones
especiales
de
a
el los
energía para
la
determinación del ajuste anual del avalúo catastral en los predios rurales. Medidas crediticias Para lograr la reactivación del sector no bastaba con restaurar la rentabilidad y la confianza de los productores en su quehacer. Se requería, asimismo, facilitar el acceso de los productores al capital de trabajo, ya que muchos de ellos durante la crisis habían incumplido el pago de sus obligaciones bancarias, por lo que perdieron toda posibilidad de recurrir al crédito institucional. Mucho menos podían pensar en que sus propios recursos, menguados por la crisis, les permitirían contar con el capital de trabajo necesario para reactivar su proceso productivo. La
misma situación difícil por la que venía atravesando la Caja Agraria y el aumento de su cartera vencida habían contribuido a agudizar dicho problema, pues la notoria disminución de su actividad y de su capacidad para
otorgar
insolvencia
préstamos
de
no
había
pocos
coadyuvado
productores
a
que
la se
encontraban ya en una posición financiera delicada. Por esa razón, entre otras
11
, el saneamiento
financiero y la capitalización de la Caja Agraria constituyeron prioridad impostergable del trabajo del equipo directivo del Ministerio. Para lograr este propósito, a la capitalización por $24.060 millones que se había llevado a cabo en diciembre de 1992, se agregaron un año después nuevos recursos de capital por $ 89.740 millones, que se hicieron mediante la transferencia de acciones de BANCOLDEX, $7.854 millones en mayo de 1994, correspondientes a la capitalización Superintendencia
de
multas Bancaria,
impuestas y
$30.000
por
la
millones
adicionales apropiados en el presupuesto de 1994.
Adicionalmente, la Nación asumió temporalmente el costo del pasivo pensional de la institución, para lo cual se apropiaron $40.000 millones adicionales en el presupuesto de 1994. A estas operaciones de apoyo se
sumo
un
descentralización
programa de
la
de
modernización
entidad,
que
incluyó
y la
sistematización general de sus labores, el desarrollo de instrumentos de operación y de control más efectivos, el fortalecimiento de sus regionales y el montaje de setenta y cuatro unidades de operación y control, a las cuales se les delegaron las tareas contables y administrativas
12
. Con todas estas
acciones se buscaba que la Caja, antes que un obstáculo, fuera un pivote del dinámico desempeño del sector, al facilitar la ampliación de la cobertura del crédito y el acceso a él. Asimismo, con el objeto de permitir el arreglo de la situación de los numerosos productores con deudas vencidas, se puso en marcha un ambicioso plan de
refinanciaciones.
En
él
se
incluyeron
la
profundización del programa de reestructuraciones previsto por la Ley 34 de 1993, al ampliar su cobertura a doce productos y extender los plazos para
acogerse
al
programa
y
para
cancelar
los
créditos; las realizadas por la Caja en condiciones más favorables que las de la citada ley, en lo que se conoció como el plan de choque de recuperación de cartera; y las que beneficiaron a los productores cafeteros dentro del programa adelantado por el Fondo Nacional del Café y la Caja Agraria. De manera puntual, la Caja llevó a cabo procesos de refinanciación en condiciones excepcionales e algunas regiones donde las condiciones que enfrentaban los productores se consideraron particularmente críticas (algunos municipios del Tolima y el Huila). Las líneas establecidas por el IFI y BANCOLDEX para las Comercializadoras de banano, que se encontraban en una
dramática
situación
de
iliquidez
por
las
dificultades afrontadas en los mercados externos, completaron
las
acciones
relacionadas
con
el
saneamiento y el fortalecimiento de la capacidad
crediticia del sector. El resultado de dicho plan fue la refinanciación de $ 266.000 millones de deudas de productores —incluidos los cafeteros— y poco más de $ 20.00 millones de las comercializadoras bananeras (Véase Cuadro 4.3). La
refinanciación
de
las
deudas
vencidas
enfrentaba un escollo: la falta de garantías de los productores par acceder a préstamos nuevos, con los cuales pudieran adelantar el proceso productivo y pagar las deudas, por cuanto sus garantías quedaban comprometidas en los créditos refinanciados. La Ley Agraria estableció disposiciones que contribuyen a resolver dicho círculo vicioso, al autorizar al Fondo Agropecuario de Garantías para que aval los créditos refinanciados, de manera que se liberen las garantías de los agricultores para que ellos puedan accede a nuevos
préstamos.
programa
de
Además,
refinanciaciones
estableció en
un
condiciones
nuevo aún
mejores que las del plan de choque de la Caja (diez años de plazo, tres de gracia, a la tasa de interés
inicialmente pactada y con condonación obligatoria de los intereses penales) y un específico para refinanciar a los usuarios de la reforma agraria que se hallaran vencidos en los créditos de producción que les hubiera otorgado el INCORA con sus recursos propios. CUADRO 4.3: REFINANCIAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO SEGÚN INTERMEDIARIO ___________ 1. Ver Ocampo (1993b), Cap. II.(Regresar) 2. El incremento adicional de los precios mínimos de garantía fue adoptado mediante la resolución número 248 del 20 de abril de 1993.(Regresar) 3. Algunos de los nuevos instrumentos creados por la ley, en especial el Fondo EMPRENDER, serán objeto de atención más adelante.(Regresar) 4. Con anterioridad a la expedición de la Ley Agraria se intentó utilizar un procedimiento como el descrito para facilitar la comercialización de la cosecha de algodón, pero legalmente no era posible. En consecuencia, el IDEMA debió comprar la fibra de algodón a un determinado precio a los agricultores y venderla a los industriales a un precio inferior, el cual era el máximo que ellos estaban dispuestos a pagar por el producto. Esta fue la única manera de poder
ayudar a los agricultores para que recibieran un precio que no fuera ruinoso.(Regresar) 5. Estos fondos estaban regulados previamente por el Decreto 1226 de 1989, pero sólo eran aplicables a las exportaciones de los productos respectivos.(Regresar) 6. El Decreto de salvaguardia, el 809 del 21 de abril de 1994, estableció la amenaza de perjuicio como causal para invocarla únicamente para los bienes agropecuarios. En los demás sectores económicos, solamente se puede invocar la salvaguardia en casos de perjuicio demostrado a la producción nacional.(Regresar)
7. Cabe recordar que, desde el Decreto-Ley 444 de 1967, el régimen de comercio exterior colombiano ha reservado la licencia previa para los bienes usados, segundas y saldos.(Regresar) 8. De hecho, la decisión de no llevar a cabo dicha sustitución para los productos agrícolas llevaría a la decisión posterior del gobierno de aplazar la adopción del sistema de devolución de impuestos indirectos.(Regresar) 9. Sobre el primero de estos períodos, ver Perry (1990); sobre el segundo, ver las consideraciones contenidas en el capítulo segundo de esta obra.(Regresar)
10. Esta medida fue ampliamente controvertida pues, si bien nadie dudaba del efecto que tendría en abaratar el costo del crédito, diversas personas la criticaban argumentando que debilitaría la tecnificación dei sector. El Ministerio, por su parte, consideraba que la manera de fomentar la utilización de la asistencia técnica no era haciéndola obligatoria, sino con el mejoramiento de su calidad y con el apoyo que se le brindara a través del sistema nacional que se montó para ello, del cual se habla más adelante. Más aún, la obligatoriedad de su utilización se consideraba contraproducente, tal y como lo había sido la de uso de otros insumos (v.gr., agroquímicos atados a la concesión de crédito), por cuanto no contribuye a incrementar su uso, la asocia a una imposición onerosa del Estado y no a un elementos indispensable para mejorar la competitividad y la rentabilidad de los productores, atenta contra la calidad en su prestación e, incluso, propicia la creación de prácticas indebidas en la profesión.(Regresar) 11. Sin lugar a dudas, la importancia concedida a este tema tuvo que ver con muchos factores, entre los que se cuenta, en lugar principalísimo, que la mayoría de los pequeños productores agropecuarios y del conjunto de productores ubicados en zonas marginales no tienen acceso a ninguna otra fuente de crédito institucional. Hoy, al parecer, ya nadie duda de la importancia que tiene para el agro y para el desarrollo rural mantener una Caja Agraria activa y
moderna, aunque se considere necesario modificar y complementar diversos aspectos de su funcionamiento y de la política crediticia para el sector. Algunos analistas, incluso, consideran ésta como una de las principales enseñanzas de la crisis (Jaramillo, 1994).(Regresar) 12. Para un análisis detallado de las medidas de recuperación de la Caja Agraria, ver Tobón (1994).(Regresar)
Aunque las medidas mencionadas facilitaron la normalización numerosos
de
las
productores,
condiciones el
peso
crediticias de
los
a
pasivos
acumulados durante el período de crisis siguió siendo un lastre para la reactivación sectorial. De hecho, muchos deudores, especialmente de la Caja Agraria, no se acogieron a los diferentes mecanismos de refinanciación
que
se
diseñaron.
Dadas
las
regulaciones cada vez más estrictas sobre provisión
de
cartera
de
las
entidades
financieras,
el
mantenimiento de una cartera vencida elevada y el peso de los pasivos pensionales impidieron que la recuperación de las captaciones y de los márgenes financieros
y
la
reducción
administrativos
de
la
entidad
de
los se
gastos
reflejaran
plenamente sobre sus estados financieros (ver, al respecto, el Cuadro 2.4 del capítulo segundo). Ello llevaría a la nueva Administración a adoptar medidas de refinanciación aún más radicales en 1995 y a capitalizar de nuevo a la entidad. Aún más importante, el cúmulo de decisiones en materia crediticia poco avanzó en el terreno de ampliar la cobertura del crédito institucional a un mayor número de te pequeños productores. Aunque se fortaleció el Fondo Agropecuario de Garantías y se discutió extensamente la posibilidad de fomentar en forma agresiva la participación de las cooperativas de ahorro
y
crédito
y
otras
entidades
del
sector
solidario en la financiación sectorial, el despegue al
del primero siguió siendo lento y poco se avanzó en el segundo por limitaciones legales, en especial por la incapacidad legal de las entidades mencionadas para acceder directamente a los recursos de redescuento de FINAGRO. Este tema ha sido posteriormente objeto
de
algunas
iniciativas
gubernamentales
y
parlamentarias y es, sin lugar a dudas, uno de los principales problemas a resolver en el futuro cercano por parte de los responsables de la política sectorial 13
. Programas específicos para productos críticos Los efectos de la crisis se manifestaron con
mayor virul encia en algunos renglones agropecuarios, razón por la es cual, en el marco del Plan de Reactivación, se diseñaron y ejecutaron programas particulares, con medidas puntuales específicas, para contribuir a su rescate. Tal vez el producto más afectado por el duro trance que vivió el sector fue el algodón. En el feraz valle del Cesar, otrora escenario de la fabulosa bonanza del oro blanco, como se le
motejó, las tierras algodoneras quedaron desocupadas o, cuando mucho, dedicadas a ganadería extensiva. Otros
departamentos
sufrieron
rigores
similares,
aunque no tan dramáticos. En su apoyo se puso en marcha
un
programa
que
gubernamental de las socas
incluyó 14
la
destrucción
; el establecimiento de
líneas especiales de crédito para pozos profundos, que comprendían un subsidio equivalente al 30% del valor del pozo y la garantía del FAG para quienes ya las tuvieran comprometidas
15
la intervención del IDEMA
en la comercialización de las cosechas de la fibra, y la
puesta
en
funcionamiento
del
Fondo
de
Estabilización de Precios del Algodón, cuya cobertura se amplió al mercado interno. En el caso del arroz, otro de los cultivos duramente afectados por la crisis, se promovieron sucesivos acuerdos entre el Ministerio, Fedearroz, y los industriales para el manejo de las cosechas, los cuales incluían la fijación de precios mínimos de intervención y el establecimiento de cupos para las
compras de arroz blanco del IDEMA, y se celebró un convenio con Venezuela para el adecuado manejo del comercio binacional de este producto
16
.
La morera-seda fue objeto de un plan de salvamento
global,
del
cual
hicieron
parte
la
capitalización de Cocosilk y el aporte de nuevos recursos por parte del IFI a esta empresa, única compradora
del
capullo;
la
refinanciación
de
las
deudas de los productores; la intervención temporal del IDEMA en este mercado; la participación del Plan Nacional de Rehabilitación en la financiación de la extensión técnica en el Cauca y en Risaralda, y el combate a los problemas fitosanitarios existentes en este subsector. El sector tabacalero atravesaba una profunda crisis. Al problema recurrente de la disminución de la demanda ocasionado
interna por
y
externa
cambios
en
por los
tabaco hábitos
negro, de
los
fumadores, se agregaba el enorme incremento del contrabando de cigarrillos, que había llevado a las
compañías colombianas a reducir sus compras y que, de continuar, las iba a poner a las puertas de un cierre d sus operaciones. Cigarrillos de todas las marcas y las procedencias, en especial venezolanos, se habían tomado más de la mitad del mercado doméstico, mientras los nacionales perdían terreno agobiados por una carga impositiva de 124%, que determinaba
que
tuvieran
precios
al
público
no
competitivos. Con el fin de resolver esta dificultad, la Ley Agraria concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para revisar el régimen tributario aplicable a los cigarrillos y para crear el Fondo de Compensación, cuyo objetivo era neutralizar los efectos que esa revisión pudiera tener sobre las finanzas
departamentales
17
.
Tras
una
ardua
negociación entre los gobiernos nacional y seccionales, que incluyó a la industria de cigarrillos, finalmente se llegó a un acuerdo para reglamentar esta disposición, rebajar los impuestos al 45% y aliviar, así, la delicada situación de los cultivadores de la hoja. Desafortunadamente,
esta
rebaja
fue
declarada
inexequible por la Corte Constitucional a mediados de 1995, por lo cual deberá ser objeto de una nueva ley. Otro
producto
cultivado
por
indígenas
y
campesinos de regiones muy pobres, que sufría una severa crisis, era el fique. El desarrollo del mercadeo a granel, la creciente utilización de empaques de polipropileno
y
la
competencia
de
fibras
duras
importadas, venían agudizando las dificultades de este cultivo, ya afectado por problemas tecnológicos, fitosanitarios y de pobreza de suelos y aguas en las zonas productoras. La reciente tendencia a revitalizar su uso por razones
ecológicas no había logrado
contrarrestar la caída en su consumo. La Ley Agraria consagró un mecanismo orientado a promoverlo, al establecer
que
quienes
no
empleen
empaques
elaborados con este producto en el porcentaje que determine el Ministerio de Agricultura, no podrán acceder a ciertos beneficios fiscales. Además, el IDEMA inició la adquisición de un millón cien mil empaques de fique para sustituir los costales con
algún grado deterioro, con el fin de coadyuvar a superar la negativa coyuntura del mercado. Obviamente que productos como el tabaco negro y fique requieren de soluciones mucho más completas, complejas y de largo plazo, las cuales son el objeto del
programa
de
modernización
y
diversificación
diseñado algunos productos de economía campesina por el Ministerio de Agricultura, cuya descripción se hace en el sexto de este escrito. El inicio de la reactivación sectorial Las medidas anteriores sentaron las bases para que el agro empezara a mostrar signos positivos. Pese a la fuerte caída de la producción cafetera, el Producto
Interno
Bruto
sectorial
experimentó
un
crecimiento del 2.7% en 1993. Si se excluye el grano, el PIB agropecuario se incrementó en un 5.7%, el segundo mayor aumento de los últimos diez años. La
agricultura
no
cafetera
creció
en
un
3.3%,
mientras el subsector pecuario lo hizo en un 7.9%. El valor de la producción agrícola no cafetera aumentó
en
2.2%
—1.8%
los
transitorios
y
2.4%
los
permanentes— y la superficie cosechada detuvo su tendencia descendente (Véanse Cuadro 4.4 y Gráfico 2.3 del Capítulo 2). Excepto el algodón, el arroz y el sorgo, los demás cultivos transitorios expandieron sus áreas cultivadas en 1993. Todos los cultivos perennes también
incrementaron
sus
superficies,
con
la
excepción de arracacha y ñame, que registraron contracciones moderadas. En 1994, por su parte, la superficie cultivada con transitorios aumentó en un 1.1%, el primer incremento
después
de
tres
años
seguidos
de
contracción. Por segundo año consecutivo, el valor de la producción de los dos grupos de productos de la agricultura no cafetera registró un incremento: 1.1% en el caso de los transitorios y 3.4% en el de los permanentes. En su conjunto, el sector agropecuario no cafetero creció un 3.7%, tasa que, aunque inferior a la de 1993, supera el promedio de las dos últimas décadas. Debido a la contracción de la producción
cafetera, el resultado global del sector fue, sin embargo, mucho más modesto (un crecimiento del 1.9%). Vale la pena resaltar que este incremento de la producción
coincidió
con
una
recuperación
de
la
menguada rentabilidad de la agricultura no cafetera, especialmente de cultivos semestrales. En efecto, gracias
a
las
medidas
de
política
y
a
otras
circunstancias, tales como el mejoramiento de los precios
internacionales
y
el
más
normal
comportamiento de las lluvias, la rentabilidad de una gran parte de los renglones de la producción sectorial se incrementó en 1993 y 1994. En el primero de estos años aumentó la rentabilidad de todos los cultivos transitorios, excepto arroz y algodón, que continuaron su descenso. Especialmente significativo fue el incremento en la rentabilidad de los cultivos transitorios importables. En los permanentes continuó aumentando la del azúcar y se logró una recuperación de la del tabaco negro, la palma africana y el
plátano. En 1994 se mantuvo la tendencia a la recuperación
de
la
rentabilidad
de
los
cultivos
transitorios. En especial se mantuvo, con una pequeña pérdida, la que se había logrado en los importables y se inició la de los exportables en crisis (arroz y, más tímidamente, algodón). En el de los permanentes, la historia
fue
un
tanto
más
compleja,
pues
la
recuperación de la rentabilidad del cacao coincidió con la reversión de las ganancias que se habían logrado en otros cultivos en 1993 (ver, al respecto, el Cuadro 2.1 y el Gráfico 2.5 del capítulo segundo). Gracias a la recuperación de los precios, la rentabilidad de la caficultura también se recuperó parcialmente
en
el
año
cafetero
1993/94.
Sin
embargo, la caída en la productividad, generada por la rápida extensión de la broca y la reducción de los cuidados culturales durante los años anteriores, se tradujo en un aumento significativo en los costos reales, que impidió que el aumento de los precios se tradujese en un incremento firme de la rentabilidad.
CUADRO 4.4: COMPORTAMIENTO DE LAS PRINCIPALES VARIALBLES SECTORIALES La recuperación estuvo acompañada de un aumento en los niveles de inversión. Este proceso estuvo jalonado por el aumento en las importaciones de maquinaria y las mayores inversiones, públicas y privadas,
en adecuación
inversiones
en
nuevas
de
tierras,
plantaciones
ya de
que
las
cultivos
permanentes se redujeron. Por el contrario, aunque la información disponible es incompleta, hay evidencia de que el consumo de fertilizantes se mantuvo en niveles bajos y que en algunos casos —el más notorio de los cuales es el del arroz—, la recuperación de las siembras coincidió con una reducción en el uso de semillas mejoradas, lo cual afectó los rendimientos por hectárea. Conviene resaltar que la evolución de la tasa de cambio real no apoyó el proceso de reactivación. En efecto,
pese
a
las
medidas
de
protección,
las
importaciones
siguieron
creciendo
hasta
1994,
particularmente en el caso de los cereales. No obstante, gracias al dinamismo de algunos renglones de exportación, el ritmo de deterioro de la balanza comercial agropecuaria no cafetera se redujo en dicho año —cuando arrojó un superávit de US$ 517 contra US$
559
millones
en 1993—,
en
tanto
que
la
recuperación de los precios del café permitió una mejoría de dicha balanza para el conjunto del sector (Véase Cuadro 4.4). Por último, es necesario anotar que, aunque el empleo rural se redujo en 1993, lo hizo a un ritmo muy
inferior
al
de
1992
y
se
concentró
exclusivamente en la región central. En 1994, el empleo rural aumentó un 1.4%, equivalente a cerca de 80.000 empleos, colocándose, así, por encima de los niveles alcanzados en 1992. Este proceso coincidió, además,
con
un
aumento
real
de
los
jornales
agropecuarios, por primera vez en varios años. Sin embargo, en las regiones Central y, especialmente,
Atlántica, los niveles de empleo siguieron siendo inferiores a los de 1992. Además, la tasa de desempleo abierta aumentó tanto en 1993 como en 1994, colocándose en este último año en el 5.6%. Ello indica que el aumento del empleo coincidió en 1994 con una recuperación de la tasa de participación laboral, que había disminuido apreciablemente en los dos años anteriores (Véanse Cuadros 4.4 y 2.7 del Capítulo 2). Así las cosas, para 1994 se habían logrado avances importantes en el camino de la reactivación. Sin duda se mantenían problemas muy importantes: tanto el empleo como las áreas sembradas seguían siendo inferiores a los característicos antes de la crisis; la rentabilidad de algunos cultivos, incluido el café, seguía siendo baja; faltaba bastante camino por recorrer en materia de reconvertir la agricultura colombiana
para
adaptarla
plenamente
al
nuevo
contexto de apertura; y sobrevivía el lastre del sobre endeudamiento heredado de los años de la crisis. Sin
embargo, el sector ya había aumentado la producción por
dos
años
consecutivos
y
la
rentabilidad,
particularmente de los cultivos semestrales, los más afectados por la crisis, estaba en recuperación. Lo que es más importante, como lo ilustra el resto de esta obra, se había avanzado considerablemente en el diseño de una nueva política sectorial acorde con la nueva etapa que enfrenta la agricultura colombiana. CRECIMIENTO
SOSTENIDO
DEL
AGRO:
CAPITALIZACIÓN Y COMPETITIVIDAD Las medidas de corto plazo esbozadas, y la incipiente reactivación sectorial que ellas ayudaron a gestar, podían verse truncadas si no se ponía en marcha un conjunto de disposiciones que contribuyeran a consolidar las actividades agropecuarias y que propendieran política
por
trazada
su por
competitividad. el
Ministerio
Por
eso,
tenía
la
como
componente principalísimo el diseño y ejecución de programas y proyectos orientados a incidir en las variables claves que determinan la competitividad del
agro colombiano. Este esfuerzo, de largo aliento, constituía, en realidad, el núcleo central de la política sectorial. Aspiraba sentar las bases de estrategias tecnológicas,
de
adecuación
de
tierras,
de
comercialización, que permitieran, como se señaló en el
capítulo
precedente,
capitalizar
al
sector
y
promover su crecimiento sostenido, en un contexto de equidad, sostenibilidad y eficiencia. Fortalecimiento y reforma del sistema de generación y transferencia de tecnología Las transferencia
de
labores sus
de
investigación
resultados,
críticas
y
de
en
el
desempeño y en la competitividad sectoriales, venían afrontando innumerables problemas. Su concepción continuaba basándose, primordialmente, en la filosofía de
la
revolución
verde,
cuyo
modelo,
luego
de
importantes contribuciones al desarrollo agropecuario, afrontaba serias limitaciones. Los nuevos paradigmas de desarrollo tecnológico tenían, en cambio, incipiente presencia en el país. Su estructura institucional no se
adecuaba a los requerimientos del agro nacional, pues no existía una instancia apropiada de definición de política y de asignación de recursos públicos, y el ICA se había recargado de funciones y de tareas, se había centralizado y aislado de la sociedad rural a la que debía servir, se hallaba limitado por su carácter de entidad oficial, que tiene que regirse por las normas y los trámites burocráticos que les son propias, y ostentaba un inconveniente monopolio de la ejecución gubernamental de la investigación sectorial. Adicionalmente, el sistema que se había diseñado para la
transferencia
tecnológica
desde
finales
de
la
década anterior no despegaba. En consecuencia, la puesta en marcha de la reforma
a
las
concepciones
y
a
la
estructura
institucional de la investigación agropecuaria, que se había
formulado
modernización desarrollo
del
aprovechando
del
Estado
artículo
que 20
los
decretos
de
se
expidieron
en
transitorio
de
la
Constitución de 1991, y el impulso al funcionamiento
del Sistema Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria (SINTAP), eran fundamentales dentro de la estrategia de mejoramiento de la competitividad sectorial. Con la reforma mencionada se aspiraba superar los problemas que afrontaba la generación de tecnología agropecuaria en el país, puesto que ella contemplaba la renovación de las concepciones que guiaban esta labor —adoptando una visión integral, que
tuviera
en
cuenta
los
diversos
componentes
biológicos, económicos, sociales y ambientales que conforman los sistemas productivos presentes en el agro colombiano— y de su organización institucional. Esto último lo hacía con el establecimiento de una instancia única, técnicamente capacitada para definir las prioridades de investigación y para asignar los recursos públicos destinados a esta actividad y con el montaje de un esquema ágil y competitivo para su ejecución. Gracias a la utilización de la novedosa legislación de ciencia y tecnología que se había expedido en el país en los albores del decenio del
noventa
18
, se fomentó la creación de entidades
mixtas que realizaran la tarea investigativa financiada por el Estado, las cuales debían competir por los recursos presupuestales, y asociar a productores y a universidades para hacer más relevantes los tópicos de investigación y fortalecer la capacidad regional de desarrollo tecnológico. Al basarse en disposiciones del derecho privado, se facilitaba, además, una labor investigativa más eficiente. La puesta en marcha de este nuevo sistema de generación
de
tecnología
diversas
dificultades,
prioridad
del
agropecuaria
cuya
Ministerio.
El
enfrentaba
solución
constituyó
fortalecimiento
del
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuaria era fundamental para que pudiera actuar como la única instancia de definición de política
19
y de
asignación de recursos públicos para la investigación sectorial, por lo que el Ministerio propendió por cambios
en
su
forma
de
funcionamiento
que
le
permitieran cumplir técnica, estable y objetivamente
tal función. El despegue de CORPOICA —la principal entidad de investigación agropecuaria que surgió como resultado del proceso de reforma analizado— y de las demás corporaciones mixtas que se habían creado, o que estaban en proceso de creación, el traslado a ellas del personal y de los equipos e infraestructura requeridos que venían haciendo parte del ICA y, en especial,
la
delimitación
y
la
precisión
de
las
funciones y actividades que debería adelantar cada entidad
20
, indispensable para el buen funcionamiento
del nuevo esquema, ocuparon lugar prominente entre las preocupaciones y esfuerzos del Ministerio. Por su parte, la transferencia de la tecnología generada y de la adaptada en el país continuaba siendo un cuello de botella para el mejoramiento de la productividad
y
de
la
competitividad
sectoriales.
Desde mediados de los ochentas se identificó este escollo, por lo que en 1987 se dieron los primeros pasos para descentralizar esta función, al trasladarla a los municipios, y para implantar un sistema de apoyo
que
les
permitiera
realizarla
eficientemente.
En
1989, el decreto 1946 creó y reglamentó dicho sistema
y,
al
poco
tiempo,
el
Ministerio
inició
conversaciones con la banca multilateral con el fin de conseguirle financiación. En el transcurso de las dilatadas negociaciones se fue formulando un completo programa para facilitar el montaje del sistema y para apoyar
sus
puntos
débiles,
al
cual
se
motejó
PRONATTA (Programa Nacional de Transferencia de Tecnología
Agropecuaria)
—enriqueciendo
así
las
innumerables siglas que se manejan en el sector. No obstante, en 1993 la negociación del crédito aún no había terminado, lo que obstaculizaba el adecuado funcionamiento
del
SINTAP
y
su
aporte
a
la
tecnificación del agro. El equipo directivo del Ministerio se propuso culminar
la
formulación
del
PRONATTA
y
la
negociación del préstamo con el Banco Mundial, lo que logró en el primer semestre de 1994. En dicho año se inició,
además,
la
financiación
de
los
proyectos
prioritarios que formaban parte de dicho programa con recursos del presupuesto nacional y se fortaleció la
estructura
adscribiendo despacho técnica
institucional
su
del
funcionamiento
viceministro
especializada,
Comenzó,
para
también,
y
manejo,
directamente
creando
pequeña un
su
y
de
ambicioso
una alto
al
unidad nivel.
programa
de
formación de capacitadores que apoyen a las Unidades Municipales
de
Asistencia
Técnica
Agropecuaria
(UMATA), encargadas de prestar el servicio a los pequeños
productores,
y
se
incrementó
sustancialmente la partida de cofinanciación del DRI para contar con recursos de asistencia técnica en todas las secretarías departamentales de agricultura y en la gran mayoría de los municipios del país. Gracias a esta activa promoción del Ministerio, la cobertura de las UMATA, que se había estancado en los primeros años de la década, se amplió de 570 a 980 municipios. Las acciones descritas sentaron las bases para
que
los
procesos
de
generación,
adaptación,
transferencia y adopción de tecnología superen las dificultades que afrontaban y puedan hacer un aporte decisivo al mejoramiento de la productividad y de la competitividad sectoriales. La promoción de los nuevos paradigmas de desarrollo tecnológico y la puesta en marcha de una estructura institucional moderna y ágil para los sistemas de generación y de transferencia de tecnología eran indispensables para ello. Se requería, igualmente, incrementar sustancialmente los recursos públicos asignados a estas actividades, ya que han sido históricamente muy bajos, no sólo comparado con los destinados por países desarrollados, sino incluso en relación con los sufragados por naciones con similar grado de desarrollo. Esta prioridad, iniciada en el gobierno anterior, en especial con la negociación del crédito del PRONATTA, va a recibir nuevos aires en el actual gobierno, según se desprende de los diversos documentos CONPES sobre política agropecuaria y política científico - tecnológica
21
.
La protección a las obtenciones vegetales El avance de las actividades de investigación, el fortalecimiento de las labores de transferencia y la mayor competencia en la oferta de semillas mejoradas a los agricultores colombianos requería, Igualmente, que
se
protegieran
los
derechos
de
propiedad
intelectual sobre los resultados de investigación en el campo del mejoramiento genético. El hecho de que en Colombia
no
existiera
desestimulaba recursos en
al
legislación
sector
investigación
privado en
este
al a
respecto invertir
terreno,
y
desincentivaba, por lo tanto, a los investigadores que trabajaban
en
fitornejoramiento.
Así
mismo,
las
variedades desarrolladas por el ICA y otras entidades no contaban con suficiente difusión, dado que nadie estaba dispuesto a invertir dinero en abrir mercado y comercializar nuevos productos, que luego cualquier competidor podía vender sin haber realizado las inversiones iniciales requeridas para posicionar la semilla en el mercado.
Más aún, diversas variedades obtenidas en el país eran, después de probadas y difundidas en el mercado nacional, comercializadas en otras naciones, sin que quienes habían realizado el esfuerzo y la inversión en Colombia recibieran alguna retribución. En general, a las entidades públicas de investigación, y a sus científicos, no les estaba reportando ninguna gratificación la labor desarrollada en esta materia, y eran terceros, que ningún esfuerzo habían hecho, los que
se
beneficiaban
económicamente
de
los
consecuencia,
se
expedir
una
resultados. En
imponía
legislación que protegiera la actividad investigativa. Tras realizar numerosos seminarios y talleres, en los que
se
asesoró
de
expertos
nacionales
e
internacionales en la materia, el Ministerio presentó al Congreso un proyecto de ley para proteger las obtenciones vegetales, al tiempo que inició la discusión del tema con sus similares del Grupo Andino. Cabe resaltar
que,
al
promover
la
adopción
de
este
mecanismo de protección, implícitamente se desechó la fórmula de patentar las innovaciones agrícolas, fórmula que sólo ha sido adoptada por muy pocas naciones. En octubre de 1993, se aprobó finalmente la Decisión 345 del Grupo Andino sobre el tema, la cual contenía sólo modificaciones menores respecto al texto debatido y aprobado en primer debate en la Comisión Quinta del Senado. Por esta razón, y teniendo en cuenta que la norma andina se convirtió de inmediato en legislación colombiana, se suspendió el trámite del proyecto de ley en el Congreso. Mediante el Decreto 533 del 8 de marzo de 1994, el Gobierno colombiano dio plena aplicación a la Decisión 345, encargando al ICA el registro de obtentores
22
.
De manera consciente con esta decisión, el país inició en abril de 1994 las gestiones para adherirse a la convención
de
la
Unión
de
Protección
Obtenciones Vegetales (UP0V) firmada en 1974
a 23
las .
La normatividad aprobada buscó proteger a quienes inviertan en investigación genética, pero sin
afectar los derechos de los investigadores, de los agricultores y de las comunidades nativas. Para el primer
caso quedó establecido que una variedad
obtenida y registrada puede utilizarse en procesos de investigación posteriores tendientes a generar nuevas variedades, sin tener que pagar por ello, las cuales, una
vez
obtenidas,
deberán
demostrar
sus
características propias —y diferentes respecto a las demás— para poder ser incluidas en el registro respectivo. En relación con el segundo, se definió que un agricultor que utilice semillas provenientes de una variedad adicional,
registrada seleccionar
continuar
usándolos
siembras,
de
podrá,
sin
los
mejores
como
manera
semilla
indefinida.
sufragar
nada
frutos
para
en
posteriores
Respecto
a
las
terceras, la norma no abocó el caso de los recursos genéticos nativos, o de los que han sido conservados, o incluso mejorados, por las comunidades donde ellos se encuentran, sino únicamente el de las variedades que
se
han
obtenido
a
través
de
un
proceso
científico. De acuerdo con la Decisión 345, este tema
deberá ser objeto de normatividad andina especial que aún no ha sido expedida. De esta manera, se garantizó la propiedad intelectual sobre los resultados de la investigación — lo que, a no dudarlo, dará un impulso a la labor pública y privada de fitomejoramiento—, sin generar sobrecostos para los agricultores, ni poner en peligro los principios de protección a los recursos genéticos nativos y los derechos de las comunidades nativas consagrados por la Cumbre de la tierra en 1992. Impulso a la adecuación de tierras Otra herramienta fundamental para mejorar la competitividad de la producción agropecuaria es la adecuación de tierras, en particular la dotación de sistemas de riego y drenaje. En Colombia la actividad realizada en esta materia ha sido escasa, y ha afrontado numerosos problemas. De los cerca de 6.600.000
hectáreas
potencialmente
que
adecuables,
se
estima
únicamente
se
son han
adecuado 768.000 hectáreas, 40% ni por parte del
Estado y 60% por el sector privado (Véase Cuadro 4.5). La labor gubernamental en esta materia ha sido lenta, intermitente y costosa. En el pasado, incluso, se llegó a dar un mantenimiento tan insuficiente a los distritos
construidos
que
fue
necesario
destinar
cuantiosos recursos de crédito internacional a la rehabilitación
de
muchos
de
ellos,
cuando
las
necesidades de construcción de nuevos proyectos eran apremiantes. Varios distritos se definieron más con criterios
políticos
que
técnicos
—agronómicos,
económicos y sociales— y en algunos se presentaron graves deficiencias técnicas en su diseño y ejecución 24
. Con el objeto de superar dichos problemas, el
Ministerio promovió una nueva política de adecuación de tierras que buscaba incentivar al sector privado a invertir en este campo, promover la participación de más entidades públicas y, sobre todo, privadas en la ejecución de los proyectos y vincular a los usuarios dé las obras a todo el proceso, desde la identificación y
diseño hasta el posterior manejo de los distritos. La base de tales cambios fue la expedición de la Ley 41 de
1993,
la
cual
creó
el
Consejo
Superior
de
Adecuación de Tierras (CONSUAT) corno instancia de coordinación
de
la
actividad
sectorial
y
órgano
consultivo del Ministerio para la definición de la política,
en
cuyo
seno
cuentan
con
vocería
los
usuarios, los gremios y los campesinos; constituyó el Fondo Nacional de Adecuación de Tierras (FONAT), como ente financiador; estableció como organismos ejecutores,
además
del
HIMAT,
—transformado
posteriormente en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT—, a las entidades públicas o privadas autorizadas por el CONSUAT; reglamentó las
asociaciones
de
usuarios
y
su
forma
de
participación en todas las etapas de los proyectos, la cual se vuelve obligatoria; señaló los parámetros a tener en cuenta en la determinación de los proyectos prioritarios, y definió los incentivos a otorgar al sector privado para que adecue tierras, desarrollando un sistema de subsidios que, aunque beneficia a todos
los
productores,
tiene
una
incidencia
claramente
redistributiva. _________ 13. Véanse algunas consideraciones adicionales sobre estos temas en el capitulo sexto de este libro.(Regresar) 14. Dadas las dificultades por las que atravesaban los algodoneros, no destruyeron buena parte de las socas de la cosecha en la Costa, lo que amenazaba con crear un problema sanitario de características mucho mayores al ya existente. Para atacar el problema, el gobierno procedió a destruir las socas que quedaban, y a establecer regulaciones, incluida la declaratoria de emergencia sanitaria en la zona.(Regresar) 15. La competitividad del algodón del Cesar, y de otros departamentos, en especial del Caribe seco, se había deteriorado por diversos factores, dentro de los que se contaban la muy escasa utilización de riego -que determinaba la obtención de rendimientos muy inferiores a los reportados con riego- y la virtual inexistencia del control integrado de placas -lo que había conllevado a la necesidad de fumigar hasta veinte y más veces en una misma cosecha, incrementando desmesuradamente los costos de producción. Por eso, el plan establecido para este cultivo hizo énfasis en incentivar la construcción de pozos, opción más económica para regar en la zona, e
inició con los algodoneros la discusión relativa al control de las plagas por métodos diferentes a los químicos. Aunque esta línea fue utilizada muy parcialmente, fue el primer ejemplo del incentivo a la capitalización rural, que tendría precisamente su desarrollo inicial más destacado en el caso de inversiones en riego (ver más adelante).(Regresar) 16. A pesar de que el arroz es uno de los cultivos en que el país presenta altas productividades y ventajas comparativas, fue golpeado por la crisis. Fuera una cosecha abundante y de unas importaciones previas del IDEMA de dudosa necesidad, el mercado interno recibió flujos del grano procedentes de Venezuela que contribuyeron a su sobre abastecimiento. Inicialmente los arroceros colombianos demandaron por subsidios al vecino país ante la Junta d Acuerdo de Cartagena, demanda que fue apoyada por el gobierno. No obstante, luego de un informe preliminar que reconocía la existencia de subsidios en ese país cercanos al 10% del valor de la producción, se logró negociar un acuerdo con el gobierno venezolano para administrar el comercio fronterizo, por lo que se desistió de la demanda. Acuerdos similares ya se habían efectuado en el caso de la papa y el azúcar colombiano, aunque en este último no habían participado los gobiernos.(Regresar) 17. Una parte sustancial de los impuestos al consumo de cigarrillos iban a engrosar los fiscos departamentales, razón por la cual los mandatarios territoriales se oponían a la rebaja de ellos. El
Gobierno Nacional argumentaba que la rebaja permitiría a la industria colombiana recuperar una porción fundamental del mercado, por lo que el impacto de las finanzas departamentales no debería ser muy grande, pues, aunque disminuía el impuesto pagado por unidad, aumentaba la base gravable. Este argumento no venció, por completo, la resistencia de los gobernadores a la medida, por lo que fue necesario completarla con mecanismos que los compensaban del riesgo de deterioro de dichas finanzas.(Regresar) 18. La Ley 29 de 1990, y los decretos que la desarrollan, tales como el 393 y el 591 de 1991, establecieron un marco normativo y flexible para la labor de investigación y desarrollo tecnológico, el cual fue propuesto por grupos de investigadores como solución a los problemas que enfrentaba la actividad oficial en este campo.(Regresar) 19. En sentido estricto, la definición de la política es potestativa del Presidente de la República y de su respectivo Ministro. No obstante, el Consejo mencionado, que es presidido por el Ministro de Agricultura -o por su delegado, que debe ser un viceministro- y en el cual tiene asiento el Director de Colciencias, debería en la práctica cumplir el papel de definir la política científica y tecnológica para el sector.(Regresar) 20. La complejidad y profundidad de la reforma abocada generó, como es obvio, numerosos problemas
durante el período de transición. Estos fueron más graves porque la reforma se basó en una disposición que consagraba facultades muy limitadas para efectuarla, dado que no permitía crear nuevas entidades, ni dividirlas existentes. Por ello, aunque lo que se deseaba era especializar completamente al ICA en labores de prevención y control (sanidad y control de calidad de insumos) y relevarlo de actividades en el campo de investigación y transferencia tecnológica, fue necesario dejarle algunas funciones en este terreno, en particular en la financiación y el seguimiento a las actividades de investigación de las corporaciones mixtas en las que participa como socio. Esta situación hizo aún más compleja la reforma y contribuyó a generar conflictos en el proceso de transición, a los cuales el Ministerio debió dedicar considerable tiempo. El nuevo gobierno decidió culminar este proceso de separación de funciones, como se desprende del documento CONPES "Programa de Modernización Agropecuaria y Rural" (DNP y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 1994b), para lo cual tendrá que tramitar un proyecto de ley.(Regresar) 21. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b y 1995); Departamento Nacional de Planeación y COLCIENCIAS (1994).(Regresar) 22. Cabe anotar, sin embargo, que por demoras administrativas, este registro sólo se abrió en forma definitiva a mediados de 1995.(Regresar)
23. Se prefirió ésta a la convención de 1991, que se acerca más al principio de patentabilidad y que ningún país ha ratificado todavía.(Regresar) 24. Para un análisis de este tema, ver Departamento Nacional de Planeación (1977 y 1985) y Perry (1983 y 1990).(Regresar) CUADRO 4.5 : ÁREA PARA RIEGO Y DRENAJE POTENCIAL Y ACTUAL La nueva estructura, más competitiva y participativa, inició
operaciones
contando
con
recursos
significativos. Gracias a las exitosas negociaciones efectuadas con la banca internacional, se avanzó sustancialmente en la negociación de un crédito del BID por US$140 millones con destino al programa de adecuación
de
reestructurar
tierras, el
el
crédito
Banco para
Mundial
pequeña
aceptó
irrigación
firmado en 1990 cuya ejecución se hallaba entrabada por las condiciones estipuladas en el contrato del empréstito
—su
monto
total
era
de
US$
36.3
millones, suma que se agregaba a los US$ 55.6 millones de otro préstamo del Banco que estaba en ejecución—, y el Japón entró a financiar con US$49
millones el proyecto Ariari I
25
. Aunque los nuevos
recursos del BID y el Japón sólo estarán disponibles en 1995, los recursos del Banco Mundial y las contrapartidas del presupuesto nacional permitieron un incremento sustancial de los recursos del HIMAT, cuyo presupuesto aumentó un 111% en 1993 y otro 48% en 1994. Si a lo anterior se agregan los créditos internos firmados con FONADE —$2.325 millones— y los asignados por FINAGRO para préstamos en este campo,
se
financiero
completa que
se
el
inició
panorama en
1993
del y
esfuerzo
1994
para
dinamizar la actividad de adecuación de tierras. Con los fondos públicos y externos mencionados, con los subsidios y estímulos establecidos para los particulares y con la vinculación de más entidades a la actividad, se esperaba incrementar sustancialmente la modesta labor de adecuación de tierras que se ha realizado en el país. Con la participación de los usuarios en todas las fases de los proyectos, y no únicamente en la administración de los distritos una
vez construidos
26
, se aspiraba a hacer más eficiente
esta labor, a garantizar un mayor compromiso de los beneficiarios, a volver menos costosa la construcción y la administración de los distritos y a establecer un control social sobre los recursos asignados por el gobierno. Quizá uno de los principales temas que definió el CONSUAT fueron los subsidios que recibirían los productores
agropecuarios
por
sus
inversiones
en
adecuación de tierras a través de dos mecanismos creados por la Ley: el 50% de subsidio a pequeños productores
y
la
posibilidad
de
recuperar
parcialmente las inversiones realizadas por el INAT y otros
organismos
ejecutores
tras
un
proceso
de
concertación al interior del CONSUAT y de discusión con las entidades multilaterales, se diseñó un sistema de
subsidios
que
tiene
dos
características
sobresalientes: (a) beneficia con mayores incentivos a los pequeños y medianos productores, de acuerdo con una estratificación basada en el número de Unidades
Agrícolas Familiares, UAF, que posean dentro del distrito
27
y (b) otorgan un subsidio del 100% a las
obras principales de beneficio general, uno intermedio (hasta el 70% para los predios más pequeños) para la red de obras principales pero de uso exclusivo de los usuarios y para las obras secundarias, y uno más reducido (hasta el 30%) para las prediales. Este esquema se perfeccionó en la nueva Administración y, sin duda, deberá ser objeto de ajustes posteriores con base en las experiencias que se desprendan de su aplicación. Otros tres temas ocuparon la atención del Ministerio en cuanto a adecuación de tierras. El primero fue cambiar el énfasis en las regiones andina e interandina hacia la Costa Atlántica y la Orinoquia, zonas en las que un menor porcentaje de suelos se han
adecuado
de
los
potencialmente
adecuables,
dando prioridad a estas dos regiones en la realización de
los
estudios
de
identificación,
factibilidad
y
diseño. El segundo tópico fue el relativo a la urgencia
de proteger las cuencas en las que existen o se van a desarrollar proyectos de irrigación, de manera que no vaya a escasear el recurso hídrico y a quedar subutilizada una costosa infraestructura. El tercero fue el de fortalecer la investigación en manejo de aguas y utilización del riego, única forma de lograr que
las
inversiones
adecuadamente estructura
y
en
este
contribuyan
productiva
de
las
terreno a
se
utilicen
diversificar
regiones
donde
la se
efectúan, en especial hacia cultivos de alto valor unitario. Las actividades enunciadas sentaron las bases para
que
la
cantidad
de
tierras
adecuadas
en
Colombia aumente de forma notoria, y para que las inversiones en este campo se utilicen racional y eficientemente, aspectos ambos fundamentales para mejorar
la
competitividad
de
la
producción
agropecuaria nacional. El incentivo a la capitalización rural Tal vez la herramienta más novedosa que se
constituyó para fomentar la tecnificación del agro colombiano y para propender por su competitividad fue el Incentivo a la Capitalización Rural. En virtud de este mecanismo, creado en la Ley Agraria por propuesta del Ministerio, toda persona natural o jurídica que realice proyectos de inversión en el sector agropecuario, en actividades que propendan por el
mejoramiento
establecimiento producción,
de de
recibirá
la
competitividad
un
sistema
un
y
por
sostenible
subsidio
el de
gubernamental
equivalente, como máximo, al 40% del valor del proyecto. El incentivo se abona al capital de la deuda, una vez se cumplan las etapas de elegibilidad, otorgamiento y verificación de la ejecución de las inversiones propuestas en el respectivo proyecto. La reglamentación Nacional
de
inicial, Crédito,
expedida definió
por
como
la
Comisión
elegibles
los
proyectos de adecuación de tierras, de mejoramiento de
la
comercialización
y
de
modernización
y
reconversión tecnológica y/o de cultivos. Para el primero estableció un subsidio del 30% y para los dos
últimos de 20%, excepto para proyectos de pequeños productores, en cuyo caso se elevaba al 30% - Estos últimos proyectos podían ser amparados, además, por el Fondo Agropecuario de Garantías. Adicionalmente, el Ministerio efectuó un análisis detallado del tipo de proyectos de mejoramiento tecnológico a los cuales se les podría extender el beneficio del subsidio. Empero, la Comisión consideró prudente no hacer una reglamentación muy compleja en sus primeras fases. Con base en el trabajo realizado y en otros que se llevaron a cabo bajo la nueva Administración, el 17 de noviembre de 1994 la Comisión amplió el incentivo a una serie de actividades tendientes a producir insumos u ofrecer servicios fundamentales
para
competitiva y
sostenible cuyo desarrollo en el país
es aún incipiente
28
adelantar
una
agricultura
, y elevó los montos a 40% para
pequeños productores y 30% para los demás, en cualquiera de los proyectos elegibles. Aunque inicialmente la entrega del lCR enfrentó
algunos problemas asociados con la falta de una buena difusión a los productores y a los intermediarios financieros, hasta mayo de 1995 se han otorgado o declarado elegibles proyectos que recibirán $ 4.362 millones en subsidios, que corresponden a inversiones en el sector de unos $23.781 millones. Los proyectos de
adecuación
de
tierras
han
sido
los
más
beneficiados con el incentivo y para finales de 1995 se espera que dicho estímulo financiero se extienda a la adquisición de maquinaria y equipo en el sector (Véase Cuadro 4.6). CUADRO
4.6
:
INCENTIVOS
A
LA
CAPITALIZACIÓN RURAL (lCR) OTORGADOS Con
este
mecanismo,
Colombia
inició
la
aplicación d lo que tiende a ser, en la órbita internacional,
la
nueva
política
sectorial:
el
otorgamiento de subvenciones, o pagos directos, a los productores, de los que conforman el conjunto de ayudas permitidas por el GATT de 1994. Pero lo hizo de una manera modesta, como corresponde a un país
con su situación fiscal, y sin incurrir en algunos de los aspectos más criticados de políticas similares. En efecto,
los
recursos
presupuestales
asignados
al
incentivo en el Plan de Desarrollo para el período 1995-1998 —$91.399 millones, expresados en pesos de 1994—, son cifras perfectamente manejables, pero
pueden
generar
un
efecto
considerable
en
términos de capitalización del sector. De esta manera, la primera crítica que se le hace a este tipo de política, relativa a sus elevados costos presupuestales, no viene al caso en el esquema colombiano. Tampoco la referente a que los subsidios no
tienen
ningún
productivo del agro
impacto 29
sobre
el
mejoramiento
, por cuanto este es un subsidio
a la inversión en actividades que tengan incidencia positiva en la competitividad y en la sostenibilidad de la
producción.
En
particular,
la
subvención
está
orientada a estimular la inversión privada en aquellos renglones considerados como limitantes severos a la competitividad
sectorial,
esto
es,
adecuación
de
tierras, mejoramiento tecnológico y modernización de la comercialización y del procesamiento primario. La
crítica
relacionada
con
la
presunta
concentración del subsidio en los agricultores grandes fue
tenida
en
cuenta
por
el
Ministerio
en
la
reglamentación de la ley, al establecer un tope máximo a lo que puede recibir como incentivo un productor
(400
diferenciales
de
salarios
mínimos),
subsidio
para
porcentajes los
pequeños
productores y facilidad de acceso al FAG para resolver
el
problema
de
las
garantías
de
los
campesinos. Además, se inició un proceso de difusión para que las secretarías de agricultura, las UMATA y otras
entidades
promovieran
y
asesoraran
la
presentación de proyectos por parte de pequeños productores. Modernización de los canales de comercialización Otro de los puntos estratégicos para el mejoramiento de la competitividad sectorial es, sin lugar a dudas, el fortalecimiento y la modernización
de los canales de comercialización, puesto que con mucha frecuencia lo que se gana en competitividad a nivel de finca se pierde en el mercadeo de los productos.
Diversos
fenómenos
inciden
en
tal
situación, desde las gigantescas deficiencias que en infraestructura de transporte y de comercialización tiene el país, hasta la falta de organización de los productores y su escaso interés en mejorar el proceso a todo lo largo de la cadena y, por ende, en adecuar el producto desde la finca para su mercadeo. Las pérdidas en que se incurre por esto último son enormes, usualmente productos preparados
y
los se
sobrecostos
transporta
dañados, para
su
o
cuantiosos,
más
basura,
deteriorados,
consumo
fi
agua
que
nal
o
pues y
bienes para
su
procesamiento industrial. La
estrategia
diseñada
por
el
Ministerio
buscaba atacar los diversos impedimentos que se erigían para que el país contara con una moderna y eficiente comercialización de las cosechas. Además de
la puesta en marcha de instrumentos novedosos de intervención del IDEMA, a la que ya ir se hizo referencia
al
comienzo
estrategia
incluyó,
de
entre
este
otras
capítulo, actividades,
tal la
propuesta de crear una instancia de concertación del desarrollo de la infraestructura de transporte entre el Ministerio del ramo, el de Agricultura y Planeación Nacional, para que las necesidades del sector se tuvieran
en
cuenta
en
los
planes
generales;
el
fortalecimiento de mecanismos de transacción de las mercancías sin su presencia física, y de ventas a futuros y
coberturas de riesgos; el desarrollo del
mercadeo a granel; el establecimiento de un marco institucional
y
normativo
para
el
adecuado
funcionamiento de las centrales de abasto; y el impulso a la Corporación Colombia Internacional. No obstante, su elemento más novedoso fue la creación de un nuevo mecanismo para promover la conformación de empresas de comercialización de propiedad de los productores, las cuales deberían ser
los vehículos por excelencia para la modernización de las
respectivas
cadenas,
desde
la
fase
de
la
preparación del producto en finca hasta su entrega a los procesadores o a los vendedores finales. La experiencia internacional, y la vivida por el agro colombiano, han demostrado la importancia de que
los
productores
agropecuarios
participen
del
proceso de comercialización de sus productos a través de empresas especializadas en el tema, de las cuales sean accionistas. Esta modalidad permite que los productores,
con
la
parte
del
margen
de
comercialización que se apropian, se defiendan mejor en los períodos de bajos precios y puedan capitalizar más
rápido
y
tecnificarse
en
los
de
altas
cotizaciones. Empero, su ventaja no se limita a dicho aspecto,
sino
que
es
fundamental
para
que
los
productores agreguen volúmenes, ganen poder de negociación intermediarios
frente
a
unos
generalmente
procesadores
concentrados
y
o se
empapen de los problemas y requerimientos de la
comercialización. Esto último coadyuva a que preparen cada
vez
mejor
en
su
finca
el
producto
para
mercadearlo, pues les va a permitir enterarse de las significativas disminuciones de ingreso que tienen, y del problema que generan a lo largo de toda la cadena por no hacerlo. De igual manera, facilita que estén al tanto de los cambios que se están presentando en el mercado para que se adecuen a ellos. Para promover esta estrategia, la Ley Agraria autorizó al IDEMA a constituir un fondo con el fin de que, actuando como inversor de riesgo mediante el aporte
de
capital
semilla
y
de
recursos
de
preinversión, fomente la creación y el fortalecimiento de empresas de comercialización y de procesamiento primario en las que los productores participen como accionistas.
Dicho
fondo,
denominado
Fondo
EMPRENDER, debe vender su participación en las empresas una vez ellas comiencen a dar utilidades y se estabilicen económicamente, de forma que los productores consoliden su dominio accionario en ellas.
Como se verá en el capítulo relativo a la política de desarrollo rural, los pequeños productores deben ser los principales beneficiarios de esta iniciativa, aunque no necesariamente los únicos. El
tema
constituyó
de
la
infraestructura
preocupación
del
de
equipo
transporte
directivo
del
Ministerio desde cuando se comenzó a diseñar la nueva política. El atraso que el país registra en esta materia, el casi nulo desarrollo de sistemas de transporte multimodal y de las modalidades más baratas de transporte de bienes agrícolas —la fluvial y la férrea—, los enormes costos que se registran en el transporte de los productos, en especial desde la finca hasta los puntos de compra de procesadores o expendedores al público, y el hecho de que la política de
transporte
privilegiaba
la
construcción
de
infraestructura para unir los mercados internacionales con los centros de consumo detrimento de la conexión de estos últimos con las zonas productoras, llevaron al Ministerio de Agricultura a proponer, en la versión
inicial del Plan de Reactivación, la conformación de un comité de alto nivel, integrado por Ministerios de Transporte y Agricultura y por el Departamento Nacional de Planeación, para discutir las prioridades de inversión y para garantizar que en ellas se tuviera en cuenta los intereses y las necesidades del sector agropecuario. Sin embargo, las urgencias del día a día no permitieron que a tópico tan vital para el agro se le pusiera la atención que requería, por lo que su puesta
en
marcha
continua
siendo
una
de
las
modernizar
la
prioridades de la política para el sector. Aspecto
fundamental
para
comercialización agropecuaria es el desarrollo de las bolsas especializadas y de mecanismos de ventas a futuro y de cobertura de riesgos. Las primeras, en sus etapas iniciales, permiten que las transacciones de
productos
presencia
no
física
tengan y
que
constituyen
efectuarse un
con
vehículo
su
para
relacionar, de manera amplia y rápida, a vendedores con compradores, con lo que contribuyen a romper
factores
monopólicos
regionales
que
asociados
cuentan
con
con
los
escasa
mercados
presencia
de
compradores. En Colombia se había creado una Bolsa Nacional
cuyo
desempeño
había
dependido
casi
totalmente de la realización de ventas del IDEMA en ella. Su desarrollo era, en consecuencia, incipiente e inestable, a pesar de ser considerado como uno de los pioneros en Latinoamérica. Su fortalecimiento hacía parte
de
la
estrategia
comercialización consecuencia,
trazada se
de
modernización
por
apoyaron
el los
de
Ministerio. planes
que
la En los
directivos de la entidad se habían propuesto, se coadyuvó al desarrollo de planes de los directivos en la
entidad
se
había
propuesto,
se
coadyuvó
al
desarrollo y reglamentación de la cámara arbitral — esencial para que hubiera confianza en un sistema de intercambio no presencial de las mercancías—, y se promovió la expedición de un decreto que exceptuaba del
pago
de
la
retención
en
la
fuente
a
las
transacciones efectuadas en la Bolsa, con lo que se le extendía un tratamiento tributario especial del que ya
gozaban
las
bolsas
de
valores.
Las
acciones
mencionadas, en especial la última, contribuyeron al significativo
incremento
de
las
transacciones
efectuadas en la Bolsa Nacional Agropecuaria, cuyos volúmenes se multiplicaron casi siete veces entre 1992 y 1994, al tiempo que los valores de las mercancías transadas se multiplican más de diez veces (Véase Cuadro 4.7). Adicionalmente,
el
Ministerio
propendió
por
el
desarrollo y la vinculación entre organismos similares en el Grupo Andino, e inició, con los directivos de la Bolsa, el estudio de la posible utilización de los mecanismos de ventas a futuro y de cobertura de riesgos por parte de la entidad. En este aspecto, se consideró preferible prolongar la fase de consolidación y de perfeccionamiento de los mecanismos iniciales de venta de físicos, aún incipientes a pesar de los avances reportados, antes de abordar el montaje de procedimientos
más
complejos,
los
cuales,
sin
embargo, deben impulsarse en un futuro cercano. En
todo caso, para permitir el surgimiento de tales mecanismos, la Ley Agraria autorizó a las Bolsas de Productos Agropecuarios a desarrollar mercados de futuros y opciones de cobertura de los riesgos inherentes a las fluctuaciones de precios. La
deficiencia
en
infraestructura
moderna
de
comercialización de granos y de perecederos ha sido otro de los inconvenientes que ha enfrentado el mercadeo agrícola. En relación con la primera, en numerosas zonas, en especial de reciente vinculación a la producción agropecuaria, existe aún déficit de capacidad de almacenamiento, no obstante el esfuerzo emprendido por el IDEMA desde finales de los ochentas para subsanarlo, y las facilidades para el manejo de graneles es insuficiente, en casi todo el país. En algunas regiones es posible que el sector privado construya de esa infraestructura, o esté dispuesto a hacerlo en asocio con el Estado. En otras, por diversos motivos, principalmente de orden público, es previsible que los particulares no inviertan en esta
actividad,
por
lo
que
le
corresponde
al
Estado
adelantarla. Por esta razón, como uno de los aportes para resolver esta dificultad, la Ley Agraria facultó al IDEMA para que, en cumplimiento de su función de apoyo a comercialización, construya o cofinancie la construcción
de
Adicionalmente,
infraestructura otros
física
mecanismos
comercial.
creados
en
desarrollo de dicha ley, como Fondo EMPRENDER y el Incentivo a la Capitalización se presume que deben ayudar a estimular al sector privado para que invierta en infraestructura de mercadeo, tanto para granos como para perecederos. Con
respecto
a
los
mercados
mayoristas,
y
especialmente a las centrales de abastos, la Ley Agraria reiteró política definida en los decretos de modernización del Estado de cesar la participación accionaria de entidades oficiales del orden nacional en ellas, aunque amplió el plazo para que el proceso se pudiera adelantar de forma adecuada y cuidadosa, y autorizó al Gobierno Nacional para reglamentar los
objetivos de interés público y los mecanismos de vigilancia sobre tales mercados. De esta manera se propendía demostrado
por
implantar
resultados
un
esquema
positivos,
en
que el
había
cual
el
gobierno apoyaba o promovía proyectos de mercados mayoristas, pero su propiedad en manos de los comerciantes que invirtieran ellos. Esto le permitía dejar de tener una enorme inversión que terminaba subvencionando a comerciantes grandes, y entrar, ya sin intereses accionarios, a reglamentar las centrales, de forma que se propugnara por su modernización y por el rompimiento de monopolios y carteles en la formación de precios. CUADRO 4.7: Principales productos transados en la bolsa popular agropecuaria La creación de nuevos renglones agroindustriales de exportación fue un objetivo central de la creación de la Corporación Colombia Internacional en diciembre de 1992, como un instrumento conjunto de acción de los sectores público y privado. La concresión de este objetivo requería, sin embargo, la realización de
diversos
estudios
orientados
E
a
definir
una
estrategia en este campo. La realización de estos análisis permitió, a comienzos de 1994, definir un claro derrotero a las actividades de este nuevo instrumento
de
la
política
sectorial,
que
se
materializó en la promoción y posterior conformación de PROMAGRO en abril de 1995. Simultáneamente, la Corporación llevó a cabo, con la asesoría de la Fundación
Chile,
entidad
líder
en
su
ramo,
los
estudios orientados a desarrollar un sello de calidad para los productos agroindustriales de exportación. En marzo de 1994, la Superintendencia de Industria y Comercio
autorizó
a
esta
entidad
a
expedir
certificados de calidad para frutas y hortalizas frescas
y
productos
orgánicos,
con
lo
que
se
constituyó, con ICONTEC, en los primeros organismos de certificación autorizados para operar en el marco del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología. Herramientas complementarias para fomentar la competitividad sectorial
El incremento de la modernización agropecuaria demandaba
la
realización
de
acciones
en
otros
campos, así como el establecimiento de estímulos y de instrumentos para que los productores afrontaran exitosamente numerosas
el
reto
propuesto
herramientas
Dentro
utilizadas,
tres
de
las
merecen
especial mención, por la importancia que se les concedió en el conjunto de la política sectorial. Se trata del fortalecimiento de la parafiscalidad, del mejoramiento de la sanidad agropecuaria y de la creación del seguro agropecuario.
Los
fondos
contribuciones gremio
de
que
parafiscales, voluntariamente
productores,
venían
basados se
en
impone
funcionando
un
para
algunos cultivos desde hace varios años y habían contribuido,
en
unos
más
que
mejoramiento de su productividad
en 30
otros,
al
. El Ministerio
consideró que esta era una herramienta interesante para que el sector privado pudiera jugar un papel más protagónico en la política y en el desarrollo sectorial,
por lo que promovió la creación de nuevos fondos y propendió por su reglamentación, a través de un marco legal común. En el primer aspecto, concertó con
los
gremios
y
presentó
al
Congreso
de
la
República siete proyectos de ley de creación de nuevos
fondos:
ganadero,
avícola,
hortofrutícola,
palma africana, de leguminosas (incluido el fríjol soya), algodonero y porcícola. Los cinco primeros fueron aprobados y los dos últimos quedaron en trámite. Con ellos y los ya existentes, más de tres cuartas partes de la producción sectorial ha quedado cobijada por este mecanismo. Con el fin de establecer un marco legal global para los distintos fondos, el Ministerio incorporó en la Ley Agraria un capítulo, el quinto, dedicado al tema. Entre las materias que trata se destaca la definición de las áreas a las que se deben destinar los recursos que
se
recauden
por
concepto
de
estas
contribuciones, las cuales buscan superar diversos escollos para el mejoramiento de la competitividad y
de los ingresos de los subsectores objeto de cada fondo. Ellas son la investigación, la transferencia de tecnología, la asesoría y la asistencia técnica; la adecuación de la producción y el control sanitario; el desarrollo y mejoramiento de la comercialización; el fomento de las exportaciones; y la ejecución de programas económicos, sociales y de infraestructura para
beneficio
del
subsector
objeto
de
la
contribución. De igual manera, la Ley estableció que los fondos para fiscales deben ser administrados por los gremios
que
gocen
de
representatividad
a
nivel
nacional, pero permite que lo hagan también las colectividades
beneficiarias
de
las
contribuciones,
previa la celebración, en cualquiera de los dos casos, de contratos que se firmen para el efecto con la Nación. La determinación de esta segunda opción es funda mental para los casos en los cuales no haya gremios suficientemente representativos, o de que sea necesario declarar la caducidad del contrato con
ellos, pues abre la posibilidad de otra alternativa en que también sean los interesados quienes tengan el manejo de los recursos que aportan. En relación con la sanidad agropecuaria, el Ministerio adelantó diversas labores para mejorarla, consciente de la importancia que tiene para el sector en cualquier esquema
31
, pero en especial en uno de
apertura, en el cual se presentan mayores riesgos de introducción de plagas y enfermedades. Además de fortalecerla institucionalmente, con la especialización determinada en la reforma del ICA, se amplió la infraestructura de experimentación, en especial con los laboratorios de Mosquera e Ibagué; se impulsó un ambicioso
programa
de
investigación
aplicada;
se
promovieron convenios y trabajo de cooperación con diversos países y organismos internacionales, y se introdujeron dos iniciativas importantes en la Ley Agraria.
La
primera
fue
la
creación
del
Fondo
Nacional de Protección Agropecuaria, administrado por el ICA, cuyo objetivo es el de facilitar un manejo
mas ágil y oportuno de las actividades de sanidad, ya que en numerosas ocasiones la falta de recursos, o las demoras del proceso presupuestal, determinaban que
las
actividades
de
prevención,
control
o
erradicación no se efectuaran con la celeridad y con la
oportunidad
que
ellas
requieren.
La
segunda
consistió en autorizar al ICA para adelantar su labor a través de otras entidades oficiales o particulares, mediante delegación o la celebración de contratos o convenios,
lo
que
permitirá
descentralizar
esta
función, o no efectuarla de manera directa por el Instituto cuando ello no sea conveniente. De esta manera, se inició la creación de un verdadero sistema de sanidad agropecuaria con cobertura nacional, que pueda
aglutinar
diversas
entidades
—públicas
y
privadas, nacionales, departamentales y municipales— y sumar esfuerzos para la realización de una labor en la
que
los
privados
tienen
una
responsabilidad
fundamental. Por su parte, la Ley 69 de 1993, estableció el
seguro agropecuario y creó el Fondo Nacional de Riesgos
Agropecuarios.
Dado
el
cúmulo
de
experiencias desfavorables con el manejo de esquemas de este tipo, a nivel nacional e internacional, esta Ley previó el montaje gradual y cuidadoso de esta herramienta
de
protección
contra
los
riesgos
naturales y climáticos. La Ley Agraria determinó en forma complementaria, que el Estado podría subsidiar el pago de las primas, lo que debe facilitar su puesta en
marcha
y
hacerlo
accesible
a
todos
los
productores. Ordenó, por otra parte, que las partidas provenientes del Presupuesto Nacional con destino al mencionado
Fondo
sean
asignadas
a
título
de
capitalización, disposición que busca garantizar, desde el comienzo, su solvencia y buen funcionamiento. Mejoramiento
de
los
sistemas
de
información
y
estadística La información con que se cuenta en el sector agropecuario es incompleta y poco fiable, por decir lo menos. Innumerables decisiones de política deben
tomarse por intuición, pues las estadísticas y las cifras disponibles poco ayudan. En estas condiciones, acertar en la solución de los problemas coyunturales del agro y en el diseño de una política de largo aliento es bastante difícil. Prever las dificultades es
poco menos que imposible, por lo que ellas
toman de sorpresa al sector, lo que con información adecuada no sucedería. Además, las discusiones entre gobierno
y
gremios
acerca de la validez de los datos que cada uno esgrime
son
recurrentes y desgastadoras. Por esas razones, el Ministerio se propuso adoptar un sistema estadístico más completo, técnico y confiable. En diversos campos se trabajó para conseguirlo. Se emprendió el diseño de una red nacional de información agropecuaria, a la cual se involucren las entidades descentralizadas y las del orden territorial, que permita organizar toda la información
sobre
el
sector,
garantizar
su
disponibilidad para los distintos usuarios, promover su constante actualización y establecer procedimientos de control y chequeo, todo ello con base en sistemas modernos de comunicación e informática. Para su coordinación se creó, por Resolución 1048 de 1993, el Comité Asesor del Sistema de Información del Sector Agropecuario. Bajo dicha orientación, se montó un sistema de información georeferenciado, cuya utilidad es bien conocida para el mejoramiento de la información física y de infraestructura, y que facilita la identificación de las regiones con mayores necesidades para la priorización, o focalización, de acciones e inversiones. Por su parte, para la generación de información sobre áreas, producción y rendimientos —sin duda la mayor fuente de controversias—, el Ministerio suscribió un contrato con el DANE, gracias al cual esta entidad llevó a cabo, a partir de 1994, el proceso de actualización metodológica
que
debe
servir
de
base
para
la
realización de
modernas
encuestas
agropecuarias,
las
cuales
sustituirán, a partir de 1996, el obsoleto esquema de estadísticas por consenso, que ha sido objeto de inútiles polémicas sobre su confiabilidad. Con el fin de contar con mejor información sobre costos de producción se hizo una evaluación de las diversas metodologías empleadas, con el fin de definir la que resulte más apropiada a las características del sector, de manera que se pueda iniciar el proceso de unificación y validación de dicha metodología y de tal información. El montaje de un sistema de información de precios y mercados fue, también, parte de dicho esfuerzo.
Después
de
numerosos
intentos
por
iniciarlo, finalmente se logró ponerlo en marcha con base en una labor conjunta y articulada con todas las centrales de abasto existentes en el país, para lo que se firmó un
convenio con
el organismo
que las
agremia, Acoabastos. La creación de una unidad de inteligencia de mercados, que conozca lo que está
sucediendo en los principales países competidores o de destino de las exportaciones colombianas, se enunció como una necesidad, pero no se logró avanzar en este terreno. ____________ 25. En 1995 esta cifra se amplió a US$ 69.8 millones.(Regresar) 26. Anteriormente la participación de los usuarios se limitaba a administrar algunos distritos, luego de varios años de finalizada su construcción. En diversos casos los usuarios se negaban a administrar obras con las que no tenían un real compromiso desde su iniciación, algunas de las cuales presentaban fallas técnicas y no era factible mantenerlas con las tarifas recaudadas por el agua.(Regresar) 27. La Unidad Agrícola Familiar se define como la cantidad de tierra necesaria, en una región determinada, para generar un ingreso familiar equivalente a tres salarios mínimos. Aunque fue diseñado originalmente como un concepto para la reforma agraria, su uso se ha extendido a prácticamente todas las áreas de la política agropecuaria.(Regresar) 28. Tales como la producción de agentes de control biológico, material vegetal in vitro, derivados de la
biotecnología, semillas mejoradas para campesinos, embriones, alevinos, abonos biológicos y orgánicos, maquinaria de cosecha y poscosecha y para pequeña agricultura, y el establecimiento de laboratorios de análisis de suelos, vegetales y calidad de aguas.(Regresar) 29. Esta es una de las criticas que con mayor frecuencia se le hacen en México a PROCAMPO. Ver, por ejemplo, las críticas de varios analistas en la Jornada del Campo del 26 de octubre dé 1993.(Regresar) 30. En estos casos, la decisión de establecer la contribución es voluntaria de un gremio, pero su pago es obligatorio una vez la cree la ley. En Colombia existían fondos parafiscales para el café, el arroz, los cereales (diferentes al arroz), el cacao y, más recientemente, la panela. El primero de ellos ha contado con características muy peculiares desde su fundación, mientras que los otros presentan muchas similitudes. Aunque no se dispone de una evaluación sobre su desempeño y su impacto, parece existir consenso en que han reportado ventajas a sus contribuyentes en mejoramiento productivo, aunque con experiencias muy diferentes en distintos sectores.(Regresar) 31. Los problemas sanitarios aumentan costos y pérdidas, restan posibilidades de colocación a los bienes agropecuarios en los mercados externos, influyen en su calidad, etc. En algunas actividades en
Colombia llegan a ser determinantes en su rentabilidad (v. gr. ganadería y algodón).(Regresar)
Capítulo 5 EN
PROCURA
EXTERNAS
DE
PARA
MEJORES
LA
CONDICIONES
INTERNACIONALIZACIÓN
DEL AGRO Pese
al
relativo
aislamiento
que
ha
caracterizado a la economía nacional durante la mayor parte de su historia, el desarrollo del agro colombiano ha estado siempre relacionado, en mayor o menor medida,
con
internacionales
la 1
situación
de
los
mercados
. Desde los tiempos remotos de las
bonanzas decimonónicas del tabaco, del añil y de la quina, pasando por la época de la irrupción del país como exportador cafetero en la segunda mitad de la pasada centuria y de su dramática dependencia de los
ciclos del grano para fomentar su desenvolvimiento económico,
hasta
diversificación
los
de
períodos
la
más
estructura
cercanos
de
productiva
y
exportadora, cuando diversos cultivos comenzaron a civilizar las planicies cálidas y feraces de las regiones interandina, costera y orinocense, y a quitar así, la preeminencia agrícola a las laderas y mesetas de los Andes,
las
condiciones
externas
han
incidido
decisivamente en el devenir agropecuario colombiano. Los mercados internacionales ofrecieron oportunidades de crecimiento fundamentales para diversas ramas de la producción y para diferentes regiones agrícolas, en especial a medida en que se fueron agotando las posibilidades
y
las
políticas
de
sustitución
de
importaciones, y aunque no constituyeron el destino mayoritario de las cosechas colombianas, si fueron, en
numerosos
casos,
el
elemento
dinámico
del
desarrollo de las mismas. Tal influencia debe ser mucho mayor en un escenario
de
internacionalización
de
la
economía
colombiana, cuyo telón de fondo son los avances en las comunicaciones y en los transportes que relacionan crecientemente
los
mercados,
incluidos
los
más
lejanos y desconocidos. Su conocimiento se convierte, en consecuencia, en elemento fundamental para los productores y para los responsables de la política sectorial,
y
la
realización
de
conversaciones
de
negociaciones internacionales con miras a conseguir condiciones
externas
propicias
al
desarrollo
agropecuario exige cada vez mayor atención. Dichas negociaciones tornan cada vez más frecuentes y complejas, y lo que en ellas se define condiciona crecientemente el desempeño sectorial. Ya no sólo definen las condiciones de acceso de los bienes del agro colombiano a los mercados internacionales, o la política arancelaria y para-arancelaria aplicable al sector,
lo
que
de
por
sí
es
suficientemente
importante sino que incluso pueden limitar las opciones de la política sectorial de manera significativa. Por las razones anotadas, el Ministerio dedicó
considerables
tiempo
y
esfuerzos
a
tales
negociaciones. Las principales, aunque no las únicas, se analizan a continuación. Ellas fueron la Ronda Uruguay del GATT y las relativas a acuerdos de integración
o
de
libre
comercio.
El
objetivo
fundamental perseguido fue el de propender por el establecimiento de condiciones favorables para el desarrollo agropecuario, en especial la creación de mayores facilidades para la colocación de los bienes agrícolas
exportable
colombianos,
actuales
y
potenciales, en los mercados internacionales, y el mantenimiento de márgenes importante para futuras negociaciones y para el manejo de la política sectorial doméstica, productos
en
especial
sensibles
aquella
orientada
caracterizados
por
a
los
mercados
internacionales altamente distorsionados. La agricultura y la ronda Uruguay del GATT La octava ronda de negociación del GATT se lanzó en Punta del Este (Uruguay) en septiembre de 1986, como respuesta a la agudización de tendencias
proteccionistas que se venían presentando en los últimos
años,
las
cuales
se
manifestaban,
especialmente, en la intención europea de crear un bloque
comercial
aparentemente
cerrado,
en
la
creciente utilización de barreras no arancelarias, en la cada vez más frecuente violación de las reglas y disposiciones
del
Acuerdo
General
y
en
la
impresionante elevación de los subsidios y de las trabas
al
comercio
agrícola
en
las
naciones
industrializadas. La Ronda Uruguay abordó por primera vez con seriedad
el
tema
del
En
efecto,
agropecuarios.
comercio en
las
de
bienes
anteriores
negociaciones este tópico sólo se había tratado de manera
marginal
y
los
pocos
resultados
que
se
obtuvieron, en especial en productos agropecuarios tropicales, fueron muy modestos. Por esta razón, como se señaló en el primer capítulo, la agricultura se hallaba virtualmente al margen de las regulaciones del GATT,
y
muchas
prácticas
terminantemente
prohibidas para otros sectores de la producción de mercancías eran permitidas en el caso del agro. Incluso, dispensas
varios y
países
consiguieron
tratamientos
del
excepcionales
GATT que
los
autorizaban a imponer diversas cortapisas al comercio de
productos
agrícolas.
Por
todas
las
razones
anteriores, el agropecuario era el sector que más distorsiones y barreras al acceso —arancelarias y no arancelarias, comerciales y técnicas— registraba al comenzar la Ronda Uruguay. Además de que su comercio internacional no contaba con reglas de juego claras y con mecanismos de solución de controversias. Adicionalmente, la guerra de subsidios entre varios países industrializados, para lograr el dominio de los mercados
internacionales,
considerablemente,
con
lo
se
había
que
los
agudizado tradicionales
exportadores de bienes del agro que no lo subsidiaban perdían ingresos y mercados. La situación descrita, y en particular la presión de los países del Grupo Cairns
2
, que se constituyó en
las primeras fases de la Ronda como un bloque de países
exportadores
abogaban
por
la
d
de
mayor
bienes
agrícolas
liberación
del
que
comercio
agrícola mundial, determinó que a la agricultura se le otorgara
una
significativa
negociaciones
y
que
se
importancia crearan
en
las
considerables
expectativas. No obstante, los intereses en juego eran grandes y contrapuestos, lo que dificultó desde un principio la negociación. Mientras los países del Grupo Cairns, los Estados Unidos y algunos otros países
que
cuentan
con
ventajas
comparativas
abogaban por una reforma profunda y una amplia liberación
del
comercio
agrícola,
la
Comunidad
Económica Europea, otros países del viejo continente y Japón deseaban que el acuerdo al que se llegara fuera
muy
enfrentar
limitado a
sus
y
parcial,
agricultores
a
pues una
no
querían
competencia
internacional sin subsidios. La desaveniencia agrícola determinó el fracaso de la Revisión de Mitad de Período, en Montreal en
1988, de la que se esperaba un impulso sustancial en las negociaciones, y la frustración de la prevista terminación de la Ronda en la reunión ministerial de Bruselas, en diciembre de 1990, por lo que al Presidente
de
la
indefinidamente
las
reunión
le
negociaciones
tocó en
prorrogar espera
de
condiciones más propicias. Un año después, en un nuevo y desesperado intento por culminar la Ronda, el entonces Director General del GATT, Arthur Dunkel, presentó un proyecto de Acta Final que incluía muchos de los puntos y de las formulaciones que finalmente se aprobaron, y proponía, específicamente, en el caso de la agricultura, la tarificación de todas las medidas de
protección
frente
a
las
importaciones;
una
reducción del 36% en promedio para los aranceles tarificados y una reducción mínima de 15% por partida arancelaria; un compromiso de acceso mínimo (es decir, de participación de las importaciones en los mercados nacionales) para todos los productos del 3%, que se aumentaría gradualmente hasta alcanzar un 5%; una disminución del 20% en los montos de la
ayuda interna, del 36% en los de los subsidios a las exportaciones
y
del
24%
de
las
cantidades
subvencionables; y un acuerdo para evitar que las normas fitosanitarias fuesen utilizadas con propósitos proteccionistas.
De
acuerdo
con
esta
propuesta,
dichas reducciones y la apertura del mercado tendrían lugar en forma gradual durante el período 19931999. Se proponía, igualmente, exceptuar de los compromisos de reducción a una amplia lista de subvenciones internas, en lo que se denominó como la caja
verde,
generaban
bajo
el
supuesto
distorsiones
en
el
de
que
comercio
ellas
no
agrícola
internacional. El acuerdo definitivo, alcanzado a finales de 1993 y suscrito en Marrakech en abril de 1994, tras una intensa
negociación
Unidos
y
la
final
Unión
bilateral
Europea,
entre
que
Estados
dejó
como
espectadores a todos los demás países, cambió muy marginalmente
tales
porcentajes,
aunque
efectuó
otras modificaciones de fondo. En efecto, la única
modificación
presentada
en
los
porcentajes
—
indudablemente importante— fue la de disminuir del 24
al
21%
el
compromiso
de
reducción
de
las
cantidades exportadas con subsidio. No obstante, se ampliaron las ayudas no sujetas a compromisos de reducción (caja verde), con lo que se legalizó buena parte de los subsidios internos que hacen parte central
de
la
política
agrícola
de
los
países
industrializados, en especial de Estados Unidos y la Unión Europea. Igualmente, se incluyó una norma nueva, conocida como cláusula de paz, que será aplicable durante nueve años, con la cual se hace más difícil la imposición de derechos compensatorios, o de cualquier otra medida correctiva de defensa contra los subsidios internos y externos establecidos por los países que estuviesen cumpliendo los compromisos de reducción. La mayoría de estas modificaciones había sido convenida previamente en el llamado Acuerdo de
Blair House entre Estados Unidos y la Unión Europea, o adoptadas bajo presión intensa de Francia en las últimas semanas de las negociaciones.
En síntesis, lo finalmente acordado dista mucho de lo que deseaban en un principio
la mayoría de
naciones. Aunque no se puede negar que se presentó un avance, en especial en la incorporación de la agricultura a las disciplinas del GATT y en contar con mayores reglas y disciplinas, los
compromisos de
reducción de la protección y especialmente, de los subsidios, fueron muy modestos. En consecuencia, los países industrializados podrán seguir subsidiando su agricultura, aunque con algunas restricciones, lo que les
permitirá
mantener
en
buena
medida
su
participación en los mercados mundiales, a pesar de sus dudosas ventajas comparativas, en tanto que el resto de países se verán limitados para utilizar mecanismos de defensa contra la competencia desleal de aquellos. Cabe anotar que, al igual que otros actores, el Grupo de Cairns fue abrumado por el bilateralismo que caracterizó la fase final de las negociaciones. Tanto en la reunión de Bangkok, que tuvo lugar en
junio de 1993, como en la de Ginebra, de octubre del mismo año, que contó con la participación del nuevo Director del GATT, Peter Sutherland, el reclamó
la
conveniencia
de
retornar
a
Grupo
la
mesa
multilateral. Defendió, además, la necesidad de un acuerdo
definitivo
en
el
principios básicos del
cual
se
respetaron
los
proyecto de Acta Final de
Dunkel en materia agrícola — el mayor acceso a los mercados,
la
reducción
producción
y
a
las
de
los
subsidios
exportaciones,
y
a
la
normas
fitosanitarias que no obstaculicen el comercio— y rechazó las propuestas de aquellos países, en especial Francia, quepretendían debilitar aún más el acuerdo agrícola
e
incluso
posponer
nuevamente
las
negociaciones agrícolas. No obstante, la cohesión del Grupo se había debilitado. En Bangkok, los miembros latinoamericanos tuvieron que ejercer una presión considerable
para
evitar
que
Australia
y
Nueva
Zelandia consignaran en el comunicado un apoyo del Grupo de Cairns al Acuerdo de Blair House. Indonesia presentó,
además,
una
propuesta
orientada
a
exceptuar de la liberación ciertos productos agrícolas de
particular
interés
nacional
(el
arroz).
En
el
comunicado de Ginebra, Canadá consignó, por su parte, el rechazo al principio general de tarificación. Gracias al éxito final, la cohesión se restableció en la reunión de Montevideo, en mayo de 1994, en la cual los países miembros acordaron mantener el Grupo como un instrumento de seguimiento y presión para el cumplimiento de los compromisos adquiridos por los países firmantes de la Ronda en materia agrícola. Estrategia negociadora de Colombia a lo largo de la Ronda Desde un principio Colombia fue un participante activo en los temas agrícolas de la Ronda. Cuando se inició la conformación del Grupo de Cairns, Colombia decidió
entrar
fundamentales
a
participar
motivaron
tal
en
él.
Dos
razones
determinación:
la
primera, que se comprendía que el mejor escenario para el desarrollo de la agricultura colombiana es aquel en el cual no se presentan trabas al acceso de
sus productos a los principales mercados externos y los precios internacionales no se hallan deprimidos por los subsidios; la segunda, que se entendía que, sin formar parte de una alianza estratégica que tuviera un peso significativo, el país difícilmente podría jugar un papel relevante en las negociaciones y defender de manera adecuada sus intereses. Con
dicha
participación,
Colombia
buscó
dos
objetivos básicos. Uno, de carácter general, era contribuir al logro de la mayor liberalización posible del comercio agrícola, en especial en lo relativo al desmonte de los subsidios y a la desgravación en los grandes mercados de los bienes que exporta. El otro consistía
en
conseguir
particularmente
favorables
unas para
disposiciones los
países
en
desarrollo, de manera que se hiciera realidad lo que se llamó el trato especial y diferenciado para estas naciones. Este segundo objetivo, fuera de basarse en un enunciado global del GATT que pretende favorecer a las naciones en desarrollo, partía del supuesto de
que
las
distorsiones
en
el
comercio
agrícola
internacional no las han creado dichos países, sino que son consecuencia fundamental de la política sectorial de los países industrializados y que, en consecuencia, es a ellos a quienes corresponde corregirlas. Para luchar por estos objetivos, la estrategia seguida fue la de apoyar los planteamientos del Grupo de Cairns en los temas generales, pero dejando que el protagonismo y lo central de la negociación lo llevaran otros países, en especial Australia, como Presidente del Grupo, y concentrar los esfuerzos colombianos
en
lo
relativo
al
trato
especial
y
diferenciado para los países en desarrollo, tópico en p el cual no todos los miembros de Cairns estaban interesados. En este segundo aspecto, vale la pena señalar que Colombia y Brasil tuvieron el protagonismo durante la Ronda, y que nuestro país fue el principal actor en lo relativo a la defensa de los productos tropicales. En efecto, dentro del grupo de agricultura,
Colombia y Brasil fueron quienes más insistieron en el establecimiento
la
de
normas
favorables para las naciones en
especiales
y
más
desarrollo. Muchas
de las propuestas formuladas por estos n dos países fueron incorporadas en los planteamientos del Grupo de Cairns, en el proyecto Dunkel y, posteriormente, a en el acuerdo final sobre la agricultura. Algunas otras fueron recortadas o desechadas. No obstante, en buena medida lo que se logró en esta materia —que fue importante, como se verá más adelante— se debió al esfuerzo colombo-brasilero y a que, por propuesta suya, el Grupo de Cairns
acogió y defendió esas
iniciativas. En el caso de los productos tropicales, Colombia propendió, desde la reunión ministerial de Punta del Este,
porque
este
fuera
un
grupo
especial
y
prioritario de la negociación. Gracias a ello, y al apoyo de otros países en desarrollo, las declaraciones de esa reunión y de la Revisión de Mitad de Período recogieron
tales
planteamientos,
a
pesar
de
la
oposición, generalmente velada, de algunas naciones desarrolladas, en especial de Estados Unidos. Esta última
quería
que
el
grupo
de
tropicales
fuera
absorbido por el de agricultura, lo que finalmente logró. Al fin de cuentas, lo único que quedó en el Acta Final fue una enunciación gaseosa de que los países
desarrollados
deberían
otorgar
mayores
reducciones en las barreras al acceso para los bienes de interés de los países en desarrollo, incluidos los productos tropicales. Y ni siquiera esta formulación se cumplió en todos los casos. Empero, gracias a la insistencia de Colombia, a veces solitaria, algunos países sí otorgaron mayores desgravaciones en algunos de los productos tropicales. Respecto a las ofertas de negociación, Colombia hizo
propuestas
acordes
a
lo
que
estuvieran
dispuestos a ofrecer otros países. Cuando, en octubre de 1991, se pusieron sobre la mesa las primeras ofertas
de
negociación
que
cuantificaban
los
compromisos de reducción, Colombia apoyó la oferta
del Grupo de Cairns, la cual proponía compromisos de reducción de los subsidios y de la protección muy significativos. Posteriormente, en 1992, cuando se veía que los resultados de la negociación iban a ser inferiores a los esperados, porque muchos países desarrollados no estaban dispuestos a ofrecer más, Colombia presentó una oferta bastante más modesta. Finalmente,
una
modificaciones
vez
al
efectuadas
acuerdo
las
después
últimas de
las
negociaciones bilaterales de Estados Unidos con la Unión
Europea,
Colombia
modificó
su
oferta,
haciéndola aún más magra. En buscaba
esencia, que
la los
oferta
definitiva
compromisos
presentada
asumidos
no
comprometieran el mantenimiento de una adecuada protección a los productos más sensibles, no quitaran posibilidades de modificación de la política —incluida la arancelaria— a los gobiernos siguientes y otorgaran un amplio margen de negociación para el futuro. Este último punto se consideró vital cuando se pudo prever
que las naciones industrializadas iban a arancelizar a niveles muy altos, y que, en consecuencia, en las próximas negociaciones —previstas para fines de siglo — partirían de aranceles consolidados elevados, por lo quienes no tengan una situación similar se van a ver en dificultades en la negociación. Las características específicas de dicha oferta se resumen más adelante. El trato especial y diferenciado a los países en desarrollo Como se señaló, la presión de los países en desarrollo, y especialmente de Colombia y Brasil, permitió que el enunciado general del trato especial y diferenciado para los países en desarrollo se hiciera realidad en el grupo agricultura. Sin él, dichos países hubieran
salido
mal
librados
de
la
negociación
agrícola, por cuanto visto reducir modestamente la protección y los subsidios los países desarrollados, quedándose sin mecanismos defensa y con la obligación de abrir sus mercados en la proporción. Por eso, las cláusulas
especiales
importancia.
que
se
revisten
fundamental
En virtud del trato especial y diferenciado, los países desarrollo cuentan con mayores plazos (diez años en vez. seis) para aplicar sus compromisos de reducción, los a su vez, son inferiores a los de los países desarrollados —las dos terceras partes de los porcentajes
mencionados
anteriormente—.
Adicionalmente, se estableció la posibilidad de que iniciaran a niveles altos la reducción arancelaria para los productos que no tenían consolidados —lo que se denominó tipos máximos— y que no contaban con restricciones arancelarias al momento del acuerdo agrícola. Este punto era de fundamental importancia, ya que muchos países en desarrollo habían adelantado durante la Ronda procesos de apertura económica, que los había conducido a eliminar la mayoría de las restricciones no arancelarias y a reducir aranceles, de manera que si hubieran tenido que partir de los aranceles vigentes, habrían tenido que consolidar la inmensa mayoría de su arancel agropecuario a niveles muy bajos, y
sólo hubieran tenido la posibilidad de
consolidaciones más altas en los productos que, por
disponer de restricciones no arancelarias,
podían
arancelizar. Tal era el caso colombiano. Así mismo, se consiguió la exclusión de los compromisos de reducción de una serie de subsidios internos y a las
exportaciones no permitidos a los
países desarrollados. En
efecto, quedaron exentas
de los compromisos de reducción las subvenciones a la inversión
de
disponibilidad
general
(como
nuestro
incentivo a la capitalización rural), la ayuda para estimular
la
diversificación
con
el
objeto
de
abandonar cultivos ilícitos y las subvenciones a los insumos agrícolas para productores pobres, siempre y cuando
ellas
hagan
parte
de
los
programas
de
desarrollo agrícola y rural. Además, cuando la ayuda interna sea inferior al 10% el valor de la producción, en vez del 5% que rige para los países desarrollados, no
tiene
que
incluirse
en
los
compromisos
de
reducción. Finalmente, los subsidios para reducir los costos
de
comercialización
de
las
exportaciones
agropecuarias y las subvenciones a fletes y tarifas de
transporte, productos
internas
e
internacionales,
exportables,quedaron
para
los
de
los
excluidas
compromisos de reducción de los países en desarrollo. Los países más pobres, o menos adelantados, como se les llamó, quedaron exentos de los compromisos de reducción. Se estableció, por su parte, que se tomarán medidas para no perjudicar a los países en desarrollo importadores netos de alimentos, o para buscar alguna forma de compensación por los mayores precios que presumiblemente tendrán que pagar por sus importaciones. La oferta agrícola colombiana Con base en las disposiciones mencionadas sobre trato
especial
resultados
de
y
diferenciado
la
negociación
y
en
los
agrícola,
magros Colombia
presentó su oferta definitiva. Ella le otorga un amplio margen de juego para mover su política agrícola, incluida la de comercio exterior, pues el arancel consolidado más bajo al final
del período de reforma (año 2004) será del 70% para los productos agropecuarios
3
.En síntesis, la oferta
colombiana, en lo que respecta a acceso a los mercados, arancelizó los productos más sensibles —los de franjas y los que cuentan con precios mínimos de importación— a niveles que fluctúan entre 83% y 332% para 1995, que se reducirán hasta quedar entre el 75 % y 227 % en el año 2004. Los restantes productos, excepto las tres partidas que ya se habían consolidado en la Ronda Tokio y cuyos aranceles quedaron iguales, se consolidaron a un nivel de 100% —basados en la posibilidad de ofrecer topes máximos
—, el cual se irá reduciendo hasta 70%, como máximo en el año 2004. Para cumplir con las disposiciones relativas
a
acceso
mínimo
y
corriente
se
establecieron, para los productos arancelizados, unos contingentes arancelarios, o aranceles cuota, cuyo arancel consolidado más bajo será del 75% en el período 1995-2004 (Véase Cuadro 5.1). En lo relativo a ayuda interna y subsidios a las
exportaciones, la oferta colombiana partió de niveles elevados en los cuales se cuantificaron todas las subvenciones que existían en el período de base (1986-1988), y muchas de las cuales ya se han eliminado o reducido. De esta manera, el país no va a tener
ninguna
dificultad
para
cumplir
con
sus
compromisos de reducción —la mayoría los ha cumplido ya—, máxime si se tiene en cuenta que, como se mencionó el trato especial y diferenciado autoriza a utilizar una serie de subvenciones, internas y a la exportación, que podrían aplicarse en caso necesario. CUADRO 5.1: Oferta agrícola colombiana arancelizada en la ronda Uruguay y del GATT En resumen, y si se tiene en cuenta que el país consiguió algunas reducciones arancelarias importantes para productos que le interesan en mercados claves, se puede decir que Colombia, gracias a su estrategia de negociación, logró beneficios en la Ronda, a pesar de los magros resultados de ella en materia agrícola y del modesto impacto que va a tener sobre los precios internacionales
en
los
mercados
altamente
distorsionados. Los consiguió, además, sin poner en riesgo a su sector agropecuario y conservando un margen sustancial para hacer cambios en su política agropecuaria y para futuras negociaciones. EL AGRO Y LOS ACUERDOS DE INTEGRACIÓN Y DE LIBRE COMERCIO En el ocaso de la década del ochenta se vivió un resurgir de los procesos de integración en todas las
regiones
del
dificultades
globo,
afrontadas
como
resultado
por
las
de
las
negociaciones
multilaterales de la Ronda Uruguay del GATT y del hecho
de
interesados
que en
los su
países bloque
europeos comercial,
lucían que
en
más los
resultados de las negociaciones multilaterales. Su influencia se hizo sentir en estas latitudes, y el país emprendió una dinámica actividad integracionista. Se revitalizó
el
desfalleciente
Pacto
Andino,
se
promovieron acuerdos de libre comercio con. México y Venezuela (Grupo de los Tres), Chile, Centroamérica y Caribe, y se manifestó el interés de entrar a
participar del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA), conformado por Estados Unidos, Canadá y México. La importancia de estos acuerdos, y de estos mercados, para la agricultura se hizo más evidente cuando se
constató lo modesto
de los resultados de la Ronda Uruguay en esta materia. La armonización de la política agropecuaria andina A principios de 1992, los países del Grupo Andino eliminaron todas las restricciones para el intercambio
de
mercancías
entre
ellos,
tanto
arancelarias como no arancelarias con la excepción de Perú, que se marginó temporalmente de este proceso. Por la misma época comenzó la negociación de un arancel común frente a terceros países - el Arancel Externo
Común,
AEC—
con
el
cual
se
debería
completar una verdadera Unión Aduanera Andina. La integración, incluso, superó el terreno puramente comercial al extenderse a otros campos, tales como el de transporte.
La armonización de algunos elementos de la política
agropecuaria
hizo
parte
de
tal
proceso.
Especialmente importante se consideró la de las franjas de precios, por cuanto, además de ser parte del AEC, constituía la herramienta de defensa de los productos
sensibles
del
agro
frente
a
las
fluctuaciones de las cotizaciones internacionales y, parcialmente, a los subsidios que otorgan las naciones industrializadas a estos bienes. También se tuvo en cuenta la necesidad de eliminar las subvenciones internas que alteraban las condiciones de competencia entre los países miembros, y cualquier otra política que tuviera un efecto similar. No obstante, por su importancia y complejidad, los mayores esfuerzos se orientaron hacia la armonización de las franjas. Conviene resaltar que Colombia era el país más interesado en lograr la armonización de la política agropecuaria. El poseer la agricultura más grande de los países andinos—genera cerca del 60% del PIB agropecuario de la subregión—, así como la de mayor
tradición y experiencia, y presuntamente la más competitiva, hacía que las distorsiones existentes al interior del Grupo, y la competencia desleal de terceros países que pudiera presentarse, podrían afectar
sus
posibilidades
de
colocación
de
sus
productos en los mercados nacional y subregional. No sobra recordar que los mercados de los países del Pacto —en especial el venezolano y, en menor medida, el peruano— presentan posibilidades de exportación nada
despreciables
agropecuarios,
algunos
para de
numerosos ellos
de
bienes
considerable
importancia para el agro colombiano. En consecuencia, la falta de armonización de la política podría incidir negativamente en su expansión potencial e, incluso, poner en peligro su producción actual. El Ministerio, obrando en concordancia con tal prioridad, lideró las negociaciones y fue el promotor del
acuerdo
reuniones
de
preliminar
al
viceministros
que de
se
llegó,
en
las
agricultura
en
Cartagena, y de ellos y de los ministros en Caracas,
en septiembre y octubre de 1993, respectivamente. Desafortunadamente,
las
controversias
que
se
suscitaron posteriormente en Venezuela en torno a este acuerdo impidieron que fuese acogido por la Junta del Muerdo de Cartagena. La segunda fase de negociaciones, que se llevó a cabo con el nuevo gobierno
venezolano,
modificaciones,
el
protocolizó
la
en
acogió,
convenio reunión
con
anterior. de
ligeras Así
se
viceministros
de
agricultura y representantes alternos ante la Junta del Acuerdo (Viceministro de Comercio Exterior en el caso colombiano) el 5 de agosto de 1994 en Caracas. En este acuerdo, se unificaba el número de franjas, los productos marcadores y los que cubría cada una de ellas, los mercados de referencia, y se establecía una metodología común para fijar los pisos y los techos de cada franja y para calcular el sobrearancel o el descuento arancelario, según fuera el caso. Como resultado, el número de productos cobijados por las franjas aumentaba moderadamente en Colombia, pero la mayoría de los pisos se establecían en niveles muy
cercanos a los existentes y los sobrearanceles para los bienes derivados se calculaban de acuerdo a la metodología utilizada por nuestro país. De esta manera, los preacuerdos no implicaban cambios sustanciales para Colombia y, más bien, en varios casos mejoraban y racionalizaban la protección otorgada por las franjas. Incorporaban a ellas algunos productos que no estaban cobijados por las franjas colombianas y que era necesario incluirlos, pues ello garantizaba una protección más coherente a lo largo de las diversas cadenas (v.gr el pollo y los sebos). Establecían, no obstante, un periodo de transición para que Venezuela adoptara las franjas de la leche y el maíz amarillo y Ecuador la de trigo, pues ambos países
consideraban la
traumático
principio
por
magnitud
Empero,
determinaban
del
también
hacerlo
desde
ajuste
requerido.
un
mecanismo
un
de
defensa relativamente automático para que los países que
cumplían
con
la
franja
armonizada
pudieran
establecer derechos correctivos a las exportaciones
de quienes no lo hacían, equivalentes a las diferencias en los niveles de protección que unos y o otros otorgaban. De esta forma, se buscaba que la puesta en
práctica
del
nuevo
esquema
no
ocasionara
sobresaltos adicionales en el agro de los países miembros. Igualmente, señalaban la necesidad de renegociar juntamente
los
acuerdos
de
alcance
parcial
que
diversos socios del Pacto tenían en el marco de ALADI, los cuales podían crear perforaciones al AEC y al sistema andino de franjas. Dichos acuerdos eran los responsables, por ejemplo, de la presencia de oleaginosas, aceites y cereales de terceros países en el
mercado
aranceles
venezolano,
inferiores
al
que nominal
entraban y
que
pagando creaban
competencia en dicho mercado y en el nacional a las cosechas colombianas. Así, los preacuerdos sobre el sistema andino de franjas propendían porque las ventajas de un mercado ampliado para la agricultura no se vieran afectadas por tratamientos especiales o
por incumplimientos del arancel común. Con algunas modificaciones, en especial en los plazos concedidos a Venezuela para que ponga en funcionamiento las franjas armonizadas del maíz y de la
leche,
estos
preacuerdos
fueron
aprobados
finalmente por la Comisión del Acuerdo de Cartagena mediante la Decisión 371 del de diciembre de 1994. Desafortunadamente, no fue ni ha sido posible desde entonces acordar un mecanismo común para que los países apliquen los derechos correctivos asociados al mantenimiento de distintos niveles de protección a los productos que hacen parte del sistema de franjas. Por
este motivo, cada país ha sido autorizado para
hacerlo de facultad, primera
el vez,
manera unilateral. En uso de dicha gobierno derechos
colombiano
estableció,
correctivos
para
por
algunas
importaciones provenientes de Venezuela a mediados de 1995. La agricultura en el Grupo de los Tres El mercado mexicano es, probablemente, el más
atractivo de América Latina, por su tamaño, por su ubicación geográfica y por su participación en el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (TLC o NAFTA). Por esta razón, se le otorgó tanta importancia a las negociaciones adelantadas en el marco del Grupo de los Tres con miras a firmar un tratado
de
libre
participación
comercio. en
el
No
TLC
obstante,
tornaba
la
cualquier
negociación con México delicada y compleja, pues podía conducir a la triangulación de
productos de
Estados Unidos y Canadá, que podrían generar una competencia no deseada a los bienes nacionales. Este aspecto es particularmente delicado en el campo agropecuario, donde los cuantiosos subsidios de los norteamericanos
distorsionan
las
condiciones
competencia de manera sustancial. _______ 1. Sobre la escasa vinculación de la economía colombiana con los mercados internacionales en el ocaso de la colonia y durante todo el siglo XX, ver Ocampo (1984).(Regresar)
de
2. El grupo Cairns lo conformaron catorce países, de muy diversos grados de desarrollo y de los distintos continentes, la mayoría de los cuales no subvencionaban su agro y estaban perdiendo mercados frente a los bienes subsidiados. Estos países eran Australia, Nueva Zelanda, Hungría, Canadá, Malasia, Tailandia, Filipinas, Indonesia, Fiji, Argentina, Brasil, Colombia, Chile y Uruguay. Ellos respondían por cerca del 25% de las exportaciones mundiales de productos agropecuarios.(Regresar) 3. El arancel consolidado no es necesariamente el que se deba aplicar en el país, pero este último no puede superar al nivel consolidado, a menos que se invoque una salvaguardia, con base en un procedimiento complejo.(Regresar)
Como
consecuencia
de
que
los
bienes
agrícolas
norteamericanos, una vez culminado el período de transición que
establece
el
TLC,
entrarán
a
México sin arancel, los precios internos de estos productos descenderán en dicho país al nivel de los internacionales, por lo que, si no se deseaba arruinar buena parte de la agricultura mexicana, era necesario
otorgarles
subsidios
a
sus
productores
que
les
permitieran competir en las nuevas circunstancias. Tal situación fue una de las principales razones que determinaron al gobierno mexicano a modificar su política agraria y a crear PROCAMPO. Ello, sin embargo, alteró las condiciones de competencia con este país, pues, si bien sus subsidios son menos distorsionantes que los estadounidenses, tienen el efecto de reducir los costos de producción por hectárea
5
.Con ello, la negociación con México se
tornaba aún más compleja y delicada, y requería de un tratamiento diferente para la agricultura del que recibieron
otros
sectores
económicos
en
las
negociaciones del Grupo de los Tres. El acuerdo al que finalmente se llegó reflejó ese trato particular. La mayoría de los productos en franja y otros productos sensibles para Colombia y Venezuela, así como los que lo eran para México, quedaron al margen del proceso de desgravación. A otro grupo de bienes delicados, pero de gran interés
para alguna de las partes, se le definió un esquema especial de desgravación a quince años, el cual se aplica siempre y cuando una comisión de trabajo que se creó pueda llegar a un acuerdo sobre la manera como el azúcar de Colombia y Venezuela entre a participar del arancel —cuota que México establecerá como resultado del TLC
6
. Los demás productos
agropecuarios quedaron cobijados por el esquema de desgravación lineal a diez años que se definió para el resto de mercancías. De conformidad con lo así dispuesto, el 76.3% de la oferta agrícola exportable colombiana tendrá acceso preferencial al mercado mexicano, incluidos productos tan significativos como el café, el azúcar, las flores y el cacao y sus derivados, y otros que tienen potencial exportador, tales como arroz, aceite de palma, jugos y pulpas de frutas tropicales, lácteos y productos forestales. Este logro se obtuvo, sin embargo, sin poner en peligro a los sectores más sensibles de la producción agropecuaria nacional, ya que el 57.5% de
las importaciones colombianas de dichos productos quedaron exceptuadas del proceso de desgravacion 7 . Otros acuerdos y otros temas de comercio exterior Como parte de la actividad integracionista emprendida,
el
gobierno
colombiano
entabló
negociaciones con Chile, los países centroamericanos y los del Caribe, tendientes a establecer acuerdos de libre comercio. En el caso de Chile, las perspectivas son más importantes para la industria que para el agro,
en
especial
para
la
fabricante
de
bienes
intermedios. No obstante, en virtud del convenio establecido,
el
80.8%
de
la
oferta
agrícola
exportable colombiana fue incluida en la nómina de desgravación inmediata, y otro 12.8% adicional en las de desgravación a tres y cinco años. Mientras tanto, el 58.4% de las importaciones sectoriales se exceptuó del programa de liberación, el 32.1% se incluyó en las listas de desgravación gradual y únicamente el 9.5% quedó incorporado en la de liberación inmediata. Aunque esta negociación abre, también, interesantes
posibilidades de exportación al agro nacional, sin comprometer de manera riesgosa a los productos más sensibles del sector, dos de los bienes con mayores posibilidades
quedaron
cobijados
por
la
lista
de
excepciones: el azúcar y la carne de bovino. Las conversaciones futuras con los chilenos deben, en consecuencia,
realizar
esfuerzos
importantes
por
conseguir algún tipo de acceso preferencial para estos productos, bien sea incorporándolos a las nóminas de desgravación, o estableciendo un contingente a un tipo arancelario
especial
para
las
exportaciones
colombianas. Las
negociaciones
con
las
naciones
del
istmo
centroamericano, por su parte, sufrieron numerosos contratiempos, que llegaron, incluso, a la revisión de los avances logrados para volver a comenzar las conversaciones. Además del escaso tiempo con que contaban
los
negociadores,
dada
la
cantidad
de
convenios en discusión, las diferencias de intereses y de
opiniones
entre
los
distintos
países
centroamericanos,
dificultó
la
negociación.
Los
intentos que hicieron de nombrar un sólo país para que se entendiera con Colombia y Venezuela, cuya posición
había
sido
previamente
unificada,
no
prosperaron, y las deliberaciones tuvieron siempre como
contraparte
cinco
naciones
con
posiciones
divergentes, lo cual las tomó muy complejas. El sector agropecuario, en el cual existen escasos espacios de complementación con dichos países, contó con la mesa de
negociación
más
difícil
y
donde
mayores
entrabamientos surgieron. Si
a
los
acuerdos
descritos
se
agregan
los
tratamientos preferenciales otorgados por los Estados Unidos (Ley de Preferencias Arancelarias AndinasATPA) y por la hoy Unión Europea (Programa Especial de Cooperación de las Comunidades Europeas-PEC), gracias a los cuales parte fundamental de la oferta exportable agropecuaria puede entrar sin aranceles a esos mercados
8
, los mayores del orbe, se completa
un panorama halagüeño para las exportaciones del
agro colombiano, a pesar de los pobres resultados de la Ronda Uruguay en este tópico. Sin embargo, numerosos interrogantes surgen sobre su desempeño futuro. En este sentido, el comportamiento del tipo de cambio, la mejora de la competitividad, el agresivo aprovechamiento de las oportunidades existentes — hasta hoy poco utilizadas—, y el surgimiento de nuevas barreras técnicas al comercio, conforman una agenda de ternas vitales. Sobre los primeros de tales tópicos volveremos mas adelante. En relación con el último de ellos, la labor que se realice en materia sanitaria, de estímulo a la agricultura orgánica o biológica y de establecimiento de un sistema integral de certificación de calidad, incidirá de manera decisiva en el éxito exportador del agro colombiano. La tarea ya iniciada por CORPOICA y por la Corporación Colombia Internacional en este terreno debe fortalecerse, al igual que la promoción por parte de la segunda de proyectos piloto de exportación en productos nuevos, con gran potencial
en los mercados externos. Igualmente, la Corporación debería estudiar las necesidades de dotación de infraestructura física para la exportación de estos bienes, tal como la creación de sistemas de acopio y de frío en puntos claves de la cadena de exportación —puertos, aeropuertos, etc.—, tanto en el país como en los principales destinos, y la forma de promover su construcción y desarrollo. _________ 5. Ver a este respecto, el primer capítulo de este libro.(Regresar) 6. Debido a lo acordado en el TLC, México debió elevar su arancel para azúcar al nivel prohibitivo consolidado por Estados Unidos en el GATT. Sin embargo, se estipuló que, cuando una fórmula definida para el caso determine que la producción doméstica no alcance a cubrir los requerimientos de abastecimiento, México podrá establecer un arancelcuota por una cantidad equivalente al déficit, a un tipo arancelario bajo. Aunque es casi seguro que este déficit será recurrente, era necesario definir claramente qué porcentaje de la cuota será para los socios mexicanos en el G-3, cuál será su arancel y cuáles los procedimientos para hacerla operativa. Llegar a un resultado satisfactorio para Colombia y
Venezuela en esta materia es la labor de la comisión de trabajo que creó el acuerdo de libre comercio. En caso de que esto no sea posible, el azúcar y los productos cobijados por la desgravación a quince anos no llevarían a cabo tal desgravación. Entre ellos se incluyen los productos de mayor interés para México, y varios de interés para Colombia y Venezuela.(Regresar) 7. Algunos autores han hablado de un desequilibrio en la negociación agrícola, porque a Colombia se le desgrava una menor proporción de su oferta que a México (Moscardi, 1994). No obstante, la cifra mexicana en dichas comparaciones incluye ganado en pié, producto que es exportable a Estados Unidos, pero no a Colombia. Si se excluye este producto, sustancial en el conjunto e las exportaciones sectoriales mexicanas, el porcentaje desgravado a México reduce notoriamente.(Regresar) 8. El ATPA tiene una duración de diez años y vence en noviembre de 2004. La única exportación agrícola colombiana importante exceptuada es el azúcar. El PEC estaba próximo a vencerse en 1994, por lo que el gobierno colombiano buscó su prolongación, la cual se logró a fines de dicho año, aunque ene! caso del sector agropecuario sólo por doce meses y con una ampliación de los productos exceptuados o sujetos de restricciones. El gobierno adelanta nuevamente negociaciones orientadas a prorrogar dichos beneficios para el agro.(Regresar)
Ç Capítulo 6 POLÍTICA PARA EL CAMPESINADO: EL PLAN DE DESARROLLO RURAL La
persistencia
de
las
inequidades
y
de
la
pobreza en las áreas rurales del país, la ampliación de la brecha de ingresos por habitante entre las ciudades y el campo, la condición de marginamiento que
aún
rurales, específica
ostentan
numerosas
zonas
exigían
la
formulación
para
los
habitantes
de
y
moradores
una
pobres
política
del
agro
colombiano, que contribuyera a aliviar el impacto que la crisis había tenido sobre su nivel de vida y a superar los obstáculos que les impedían convertirse en productores modernos y mejorar su calidad de vida. No bastaba con los resultados positivos que la política de reactivación debería tener sobre el conjunto de productores del agro. Por eso, se diseñó y se puso en
marcha el Plan de Desarrollo Rural Campesino, con el que se otorgaba, con base en una concepción holística de su desarrollo, un tratamiento preferencial a este sector de la población
1
. Este plan buscaba dar
respuesta al objetivo de equidad que la política contempló desde el inició de su formulación. Con el fin de combatir el impacto que la crisis había tenido sobre los productores pobres del campo y de facilitar su tránsito al modelo de internacionalización de la
economía, se diseñaron
generación
de
empleo
y
de
los
programas
de
modernización
y
diversificación de cultivos. Por otra parte, para propiciar el mejoramiento de su calidad de vida y su desarrollo productivo, se implantaron programas y políticas
tendientes
a
facilitar
su
acceso
a
los
recursos productivos, a la infraestructura y a los servicios
sociales
y
públicos,
de
los
cuales
tradicionalmente no han dispuesto en la cantidad y calidad
necesarias.
No
obstante,
la
puesta
en
práctica de todos ellos contó con una modificación
sustancial en la concepción que había guiado a las actividades de desarrollo rural: los campesinos y las comunidades rurales, de sujetos pasivos de la acción y de la política gubernamentales, debían pasar a convertirse en los protagonistas y orientadores de sus propios procesos de desarrollo. Esta filosofía, básica en todo el plan, implicó la adopción de cambios sustanciales en la manera de adelantar los proyectos y de aplicar las diversas herramientas de política, así como de modificaciones importantes en la estructura institucional del sector público agropecuario, tal y como se ilustra en la descripción de los diferentes programas que se hace a continuación. LA
NUEVA
CONCEPCIÓN
INSTITUCIONALIDAD
PARA
Y
LA
NUEVA
EL
DESARROLLO
RURAL La atención preferencial que se quería otorgar a los campesinos en un plan coherente e integral, basado
en
protagónico
una en
nueva el
concepción
desarrollo
sobre
rural,
su
rol
partía
del
convencimiento
de
que
sin
ella
no
sería
posible
solucionar los problemas sociales del agro. La simple inclusión del campesinado en las diversas herramientas de política sectorial, o el establecimiento de algunos programas específicos para ellos, no había dado, hasta el momento, el resultado esperado. La acción paternalista del Estado, en la cual unos funcionarios bien intencionados definían desde sus despachos lo que requerían los campesinos de las diversas comarcas del país, tampoco había resuelto los problemas que aquejan a este sector de la población. Como cualquier sociedad, la sociedad rural colombiana debía tomar en sus manos su propio destino si quería lograr su desarrollo, pues no es posible imponer desde afuera el desarrollo de una comunidad. El gobierno debía facilitarlo, herramientas
poniendo que
a
su
requieren
alcance para
todas
su
las
avance
y
otorgándoles un nivel de interlocución apropiado. Este último aspecto era crítico, por cuanto no existía
una
instancia
gubernamental
con
el
nivel
requerido
para
poder
coordinar
los
diferentes
programas y las diversas entidades oficiales que tienen que ver con la atención al campesinado. Para crearla,
el
Ministerio
extraordinarias
que
Presidente
la
de
la
aprovechó Ley
República
las
Agraria para
facultades concedió
al
modificar
la
estructura interna de la entidad y conformó el Viceministerio de Desarrollo Rural, al cual adscribió tres direcciones generales y una oficina especial
2
.
Las tres primeras deberían encargarse de propender por el desarrollo social, productivo y empresarial de los campesinos, respectivamente, y la última debía coordinar y encauzar las acciones que el Ministerio venía adelantando con el fin de que la mujer rural tuviera un tratamiento adecuado, no discriminatorio, en todas las políticas y actividades de las entidades del
sector,
y
que
ellas
contemplaran
sus
características particulares, en lo que se conoce como la planificación con perspectiva de género. Más aún, para reflejar el énfasis que se le otorgaba al desarrollo campesino y de las comunidades rurales, se
modificó el nombre del propio Ministerio, que pasó a denominarse Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. A la creación del viceministerio se sumó la del Consejo Nacional de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, efectuada por la Ley de Reforma Agraria, instancia en la cual, bajo la presidencia de Ministro, participan todas las entidades que tienen que ver con el desarrollo rural, tanto las que están adscritas como las que no lo están. Este Consejo debe facilitar al Ministerio, y a su nuevo viceministerio, coordinar el conjunto de la acción del Estado orientada al sector campesino, de manera que se le pueda dar una atención integral y coherente. Las anteriores no fueron las únicas innovaciones institucionales que se efectuaron para hacer operativa la nueva política de desarrollo rural. La Ley Agraria estableció, municipios
igualmente, de
crear
la
obligación
Consejos
para
los
Municipales
de
Desarrollo Rural, en los cuales se debe discutir y
priorizar los proyectos de inversión locales en las zonas rurales y, en especial, los que se van a presentar
al
sistema
nacional
de
cofinanciación.
Dichos Consejos deben tener presencia mayoritaria de los representantes de las comunidades campesinas, de manera
que
su
conformación
refleje
la
filosofía
relativa al rol protagónico de ellas. De igual manera, la citada ley autorizó al Fondo DRI a cofinanciar programas de desarrollo rural directamente con las organizaciones
campesinas
o
con
las
comunidades
rurales organizadas, con lo que se incrementó su papel activo y decisorio en esta materia y se hizo posible el apoyo gubernamental a ellas, así las autoridades municipales no cumplan con su deber de cofinanciar tales programas
3
.
Finalmente, en la transformación del HIMAT en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT
4
, se conformó una subdirección con funciones y responsabilidades en el trabajo con la comunidad, la cual
debe
propender
porque
los
proyectos
de
adecuación de tierras, en especial los de pequeña irrigación,
sean
concertados
con
las
comunidades
rurales, desde su fase de identificación hasta su culminación. En las demás entidades, y en todo el quehacer institucional del sector público agropecuario, se
propugno
impusiera, promovieran rurales
y
porque
y un
esta
porque papel
modificaran
los activo su
nueva
concepción
funcionarios en rol
las al
se
oficiales
comunidades de
asesores,
facilitadores y colaboradores de ellas. ATENCIÓN A SECTORES EN CRISIS La
política
componente
de
desarrollo
coyuntural
que,
rural
contempló
como
se
un
mencionó,
buscaba atender a los pequeños productores y a los pobladores pobres del campo más afectados por la crisis y por el cambio en el modelo de desarrollo. Dentro de las diversas acciones que se adelantaron en este frente, vale la pena destacar los programas de generación
de
empleo
y
de
modernización
y
diversificación de cultivos, los cuales constaban de
paquetes
comprensivos
de
atención
a
sectores
específicos, previamente determinados. El programa de generación de empleo Una de las manifestaciones más claras, y de las consecuencias más graves, de la crisis que afectó al sector a principios de los noventas, fue la reducción del empleo y los ingresos rurales en varias zonas de la geografía agraria nacional. Desde los primeros documentos que planteaban la nueva estrategia de política, el apoyo a los afectados por este fenómeno se consideró fundamental. En su procura se formuló el programa de emergencia de generación de empleo, el cual,
tras
incidencia
identificar de
este
los
municipios
problema,
con
concertó
mayor
con
las
comunidades afectadas la financiación de proyectos intensivos
en
el
uso
de
mano
de
obra
y
que,
preferiblemente, tuvieran un impacto en el buen desempeño futuro del sector agropecuario o en el mejoramiento de la calidad de vida en las áreas rurales.
Los cultivos más golpeados por la crisis de 19911993 fueron el algodón, el arroz, el tabaco, el sorgo y el café de zonas marginales —este último afectado por la caída de las cotizaciones internacionales y por la irrupción de la broca—, cuya superficie cultivada se contrajo,
en
conjunto,
en
cerca
de
300.000
hectáreas, lo que, se estima, ocasionó la pérdida de cerca
de
100.000
empleos
permanentes.
En
consecuencia, los principales municipios que cultivaban dichos productos, y en los cuales un chequeo realizado por el Ministerio constató el problema de desempleo, fueron las áreas seleccionadas para la ejecución del programa. Cerca de un centenar de municipios de la Costa Atlántica, el piedemonte llanero y la región andina
se
focalizaron
como
beneficiarios
del
programa. Los proyectos preferidos, por cumplir con las condiciones
arriba
esbozadas,
fueron
los
de
construcción y mejoramiento de vías, construcción y ampliación de acueductos veredales, reforestación de
cuencas degradadas, comercialización y agroindustria rural, pequeña irrigación, piscicultura, mejoramiento de la vivienda rural y manejo integrado de la broca. Un equipo de profesionales de alto nivel fueron contratados para que concertaran con las comunidades y con la autoridades territoriales los proyectos a ejecutar, dentro de la constante de darle a las primeras mayor protagonismo en el manejo de los asuntos públicos que les competen. El manejo de los recursos fue asignado al Fondo DRI. Para el arranque del programa, en 1993, se asignaron $900 millones y para 1994 $5.800 millones del Presupuesto Nacional, montos
a
los
cuales
se
adicionaba
la
suma
cofinanciada por los municipios. El nuevo gobierno incrementó estos últimos a $8.800 millones. Todos ellos fueron ejecutados y permitieron, conjuntamente con los dineros aportados por otras fuentes, realizar obras por un valor cercano a los $16.000 millones en los dos años mencionados, las cuales generaron un millón y medio de jornales, aproximadamente.
El esfuerzo mencionado, al igual que otros que llevó a cabo el Ministerio, como el que se describe en el siguiente aparte, ayudaron a mitigar los efectos negativos de la crisis sobre los pobladores más pobres del campo, y constituyeron una novedad, puesto que en el país no se contaba con experiencias, ni mucho menos con instrumentos, que permitieran al Gobierno Nacional acudir con presteza en ayuda de tales moradores en coyunturas como la que se vivió
5
.
El programa de modernización y diversificación de cultivos Varios productos cultivados por campesinos e indígenas venían atravesando una crisis profunda, la cual, en algunos de ellos, se agravó con el cambio del modelo de desarrollo. Es el caso del trigo y la cebada, los cuales afrontaban, de antaño, una difícil situación, pues la tecnología utilizada en la mayoría de los cultivos determinaba que los rendimientos fueran muy bajos y, en ocasiones, la calidad del producto dejara mucho que desear. Con rendimientos
tan
magros
no
era
posible
que
los
agricultores
obtuvieran una remuneración que les permitiera vivir dignamente, así los precios internos hubieran sido, en algunas tecnología
oportunidades, y
las
relativamente
variedades
altos.
desarrolladas
en
La los
últimos años por el ICA y por CORPOICA podrían permitir
a
algunos
cultivadores
mejorar
su
productividad y su nivel de vida. Otros no lo podían hacer, porque la calidad de su tierra era mala y para ella no servían las variedades mencionadas, y porque no contaban con agua para defenderse en caso de sequía. La situación descrita empeoró desde principios de la década del noventa, pues el desmonte de los precios de sustentación, y su sustitución por los mínimos
de
garantía,
cuyo
monto
permaneció
estancado en los últimos semestres, deterioró la remuneración recibida por los labriegos, en especial la de
aquellos
que
Adicionalmente,
la
producían
volúmenes
modestos.
industria
cervecera
colombiana
comenzó a disminuir las cantidades que compraba de cebada,
dada
su
preferencia
por
la
cebada
importada. Los productores de fique, por su parte, nunca han obtenido ingresos aceptables pues las cantidades que produce cada familia son insuficientes. Además de la poca tierra que poseen, generalmente de deficiente calidad, las tecnologías de producción del fique y, en especial, las de desfibrado, son muy primitivas, lo que hace que su productividad sea muy baja. Desde hace algunos años se ha venido investigando cómo mejorar dichas técnicas; sin embargo la demanda por fique ha comenzado a disminuir, tanto por el aumento de la demanda de empaques de fibras plásticas como por el mercadeo a granel. Aunque se han buscado usos alternativos para el fique (fabricación de papel, cordelería, etc.), y el auge de la ecología puede llevar a una sustitución creciente de los sacos de polipropileno por los de la fibra, aún no se prevé que estos hechos puedan frenar la caída de la demanda que está ocasionando el aumento del mercadeo a granel.
Para
empeorar
las
cosas,
amplias
zonas
fiqueras están afectadas por una grave enfermedad: la macana. El
cultivo
del
secularmente,
tabaco
en
negro
pequeñas
se
ha
realizado,
parcelas,
utilizando
métodos rudimentarios de laboreo y de secado de la hoja.
La
escasa
producción
familiar
ha
hecho
imposible el mejoramiento de la situación de vida de los productores. En los últimos años, además, han disminuido las compras de tabaco negro, tanto para el mercado interno como para la exportación, debido a que cada vez se consumen menos cigarrillos y cigarros fabricados con su hoja. En efecto, fuera de que las campañas en contra de estos productos han llevado a una disminución de los fumadores, quienes siguen haciéndolo prefieren cada vez más el tabaco rubio. Adicionalmente,
en
Colombia
el
contrabando
ha
reducido el mercado de los cigarrillos nacionales, por los elevados impuestos que éstos deben pagar, lo que ha disminuido aún más la demanda de tabaco negro. Para
esos
cultivos,
y
para
sus
regiones
productoras, el Ministerio formuló el programa de modernización y diversificación de cultivos, con el que se
proponía
productivas superar
tecnificarlos más
los
u
rentables.
obstáculos
ofrecer Se
que
alternativas
aspiraba,
han
impedido
así, a
a los
campesinos e indígenas de esas zonas mejorar su producción y su nivel de vida. No obstante, estos programas tropezaron con una serie de dificultades: la calidad y la cantidad de tierra que posee cada familia limita, en la mayoría de los casos, cualquier cambio o cualquier mejoría; la escasez de agua dificulta la adopción de cultivos más intensivos y rentables; y el predominio del minifundio no hace viable programas de adquisición de más tierra para cada familia en las actuales zonas productoras. Se requiere, por lo tanto, el diseño y ejecución de planes integrales
de
desarrollo,
basados
en
soluciones
innovativas y no convencionales, que ataquen cada uno de los limitantes identificados para hacer competitiva la producción y para mejorar la calidad de vida de estos moradores del campo.
El programa cubrió más de ochenta municipios en los
departamentos
de
Nariño,
Cauca,
Boyacá,
Cundinamarca, Santander, Huila, Tolima, Sucre y Bolívar. Cerca de 100.000 familias, que sembraban unas 126.000 hectáreas, constituían su población objetivo. Con ella, y con las autoridades locales, el Ministerio
debatió
ejecutar,
que
mencionados.
y
concertó
conformaban Para
los
financiarlos
los
proyectos
planes se
a
integrales
apropiaron,
en
1994, $1.490 millones del Presupuesto Nacional, a los
que
se
sumaron
más
de
$3.200
millones
provenientes de los convenios de modernización y diversificación firmados con las industrias harinera y cervecera. El nuevo gobierno incorporó a la yuca a este programa. El tubérculo es probablemente el principal cultivo
de
la
economía
campesina
en
la
Costa
Atlántica, y desde hace años se ha venido trabajando en el montaje de pequeñas plantas de secado con el fin de restarle perecibilidad y, mejorar así, la
capacidad de negociación y los precios de venta de los campesinos que la siembran. No obstante, subsistían algunas dificultades, ya que se estaban sembrando variedades
que,
aunque
de
buena
calidad
para
consumo humano, se estaban destinando a la industria de alimentos para animales, la cual puede trabajar con calidades diferentes de tubérculos que dan mayor rendimiento
por
hectárea.
La
industria
había
recurrido a importar alguna yuca de Tailandia, cuyos precios eran bajos y cuya utilización como calorías para
los
alimentos
considerablemente.
balanceados
Desde
principios
ha de
crecido 1994
el
Ministerio intervino con el objeto de promover un acuerdo entre industriales y agricultores para el mejoramiento del producto, para promover la siembra de las variedades más productivas y para garantizar la absorción de las cosechas. Pero fue definitivamente la nueva administración la que
le
dio
un
impulso
decisivo
al
programa
de
modernización del cultivo de la yuca, al apropiar
recursos por $500 millones en 1994 y formular un programa a cuatro años con un costo total de $4.700 millones, gracias al cual se aspira a incrementar los rendimientos, promover la siembra de variedades adecuadas al uso que se les vaya a dar, fomentar su procesamiento primario y aprovechar las significativas y diversas oportunidades para su utilización industrial, todo lo cual debe redundar en el mejoramiento de la situación de vida de los campesinos costeños. MAYOR ACCESO A LOS RECURSOS PRODUCTIVOS, A LOS SERVICIOS Y A LA INFRAESTRUCTURA La población pobre del agro ha carecido desde tiempos
inmemoriables
de
acceso
a
los
recursos
productivos, a la infraestructura de apoyo y a los servicios
sociales
determinado
su
y
públicos,
incapacidad
para
razón
que
convertirse
ha en
productores dinámicos y modernos y de ostentar una satisfactoria calidad de vida. Mayoritariamente se localiza en terrenos poco fértiles, que hacen parte de microclimas
‘deficitarios
en
agua,
o
en
regiones
aisladas, donde la presencia del Estado, sí la ha habido, ha sido débil y, en muchas ocasiones, de poca ayuda
y
nada
amable.
La
superación
de
estas
carencias seculares fue objetivo central del plan de desarrollo rural. Para su puesta en marcha se crearon nuevos programas, se fortalecieron algunos en curso y se modificaron varias herramientas de política, de ,modo que se hicieran compatibles con la preeminencia otorgada a la iniciativa y a la participación decisoria de las comunidades. Cambio sustancial en la reforma agraria: la Ley 160 de 1994 Parte fundamental de la política de desarrollo rural que nos ocupa fue la expedición de una nueva ley
de
reforma
agraria,
que
modificó
los
procedimientos en la materia, de acuerdo con la nueva filosofía y las nuevas prioridades. Dentro de los numerosos cambios que tal ley efectuó, dos son dignos de
resaltar.
En
primer
lugar,
se
estableció
un
procedimiento para la acción reformista que otorga la
iniciativa a los campesinos interesados en adquirir una parcela. En segundo término, la ley estableció la obligación de incorporar en los anteproyectos de Presupuesto
Nacional
partidas
suficientes
para
culminar el programa redistribuyo en dieciséis años y para garantizar que las entidades que hacen parte del sistema de reforma agraria, que ella misma crea, puedan
cumplir
adecuadamente
sus
funciones
y
prestar los servicios complementarios. En relación con el primer aspecto, vale la pena destacar
que
el
nuevo
procedimiento
establecido
permite que los campesinos seleccionen el predio que desean adquirir e inicien un proceso de negociación directa y voluntaria con el propietario para comprarlo. El INCORA debe asesorarlos a todo lo largo del proceso y otorgar un subsidio para la transacción, equivalente al 70% del valor de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) en la región. Para financiar el 30% restante podrán conseguir un préstamo, el cual se otorgará a la tasa de interés más favorable del
mercado. El Instituto deberá, igualmente, promover la
constitución
de
inmobiliarias
rurales
que
contribuyan a facilitar la puesta en marcha de este mecanismo y que coadyuven a dinamizar el mercado de tierras. El
procedimiento
explicado
presenta
varias
ventajas. Otorga la iniciativa a los campesinos, tanto en la selección del predio, como en la iniciación del proceso de adquisición, de manera que ellos ya no tendrán que esperar a que el Instituto comience acciones
en
la
adjudicatarios
zona de
la
y
los
escoja
reforma.
para
ser
Elimina
la
intermediación estatal en la selección de predios y de usuarios y en la negociación de los predios, lo que contribuye a agilizar las transacciones y a eliminar potenciales focos de corrupción. Establece un subsidio directo
para
redistributivo, transparente
6
los
beneficiarios
del
programa
con lo que lo hace más claro y . Propicia la negociación voluntaria y
directa, con lo que se combate el elemento de
conflicto que ha estado asociado con esta política, aspecto vital en un país agobiado por la violencia. No obstante, la ley mantiene una vía especial para la intervención del INCORA cuando no exista acuerdo entre
propietarios
y
campesinos,
y
conserva
la
facultad de efectuar procesos de expropiación por vía judicial
y,
cuando
se
reglamente
constitucional
correspondiente,
administrativa.
Empero,
privilegia
por la
la
norma la
vía
negociación
voluntaria entre los campesinos y los propietarios, incluso en las formas de pago estipuladas, por cuanto en este caso el valor del predio se cancela la mitad en bonos agrarios y la mitad en efectivo, mientras en los procesos de negociación entre el Instituto y los propietarios se paga el 60% en bonos y el resto en efectivo yen los de expropiación la totalidad en bonos. Otros aspectos de la ley que vale la pena resaltar son los relativos al ordenamiento de la colonización, a la creación de las “zonas de reserva campesina” y a la
concertación con las comunidades. En torno a la colonización, la ley estableció normas tendientes a impedir el acaparamiento de ‘los baldíos nacionales, a evitar su explotación en contra de la vocación del suelo o de actividades destructoras de los recursos naturales, y a reservar determinadas zonas para la colonización campesina y otras para el desarrollo agropecuario empresarial. En estos dos últimos casos, la determinación de unas u otras zonas se hace depender de las características agroecológicas de los baldíos y de las socio- económicas de la región en la cual
se
hallan
desarrollo
ubicados.
empresarial,
Solamente cuyo
en
objetivo
las
de
sea
un
aprovechamiento económico sustentable, plenamente demostrable, se pueden titular superficies superiores a una Unidad Agrícola Familiar. De esta manera, se aspiraba, con la ley, a que la colonización y la adjudicación
de
baldíos
se
efectué
de
manera
ordenada, con propósitos redistributivos y con fines productivos que concuerden con la vocación de sus suelos y que consulte las necesidades del desarrollo
regional y de las comunidades rurales. La creación de “zonas de reserva campesina” es otra de las grandes innovaciones de la Ley. Estas zonas podrán ser delimitadas en cualquier región donde se lleve a cabo la“reforma agraria, con el propósito de evitar la concentración ulterior de la propiedad. En particular, la norma establece que la Junta Directiva del INCORA podrá establecer los tamaños máximos de las propiedades que se podrán poseer en dichas zonas. Esta figura fue sugerida inicialmente para evitar el proceso de concentración de la propiedad en zonas de colonización, que ha tenido
históricamente
unos
efectos
sociales
y
ecológicos desafortunados, ya que han obligado a los colonos pobres a continuar tumbando el monte y, tras realizar un cultivo civilizador, sembrar pastos que terminan engrosando las propiedades ganaderas
7
Sin
allá
del
Permite,
en
embargo,
ordenamiento
su de
propósito la
va
colonización.
más
.
particular, controlar la concentración de la propiedad
en zonas de alto conflicto social donde se lleven a cabo procesos de reforma agraria. Por
otra
parte,
Departamentales
de
la
ley
creó
Desarrollo
Rural
los
Comités
y
Reforma
Agraria, dependientes de los Consejos Seccionales de Desarrollo
Agropecuario,
como
instancias
de
concertación de las autoridades territoriales, las entidades
nacionales
y
las
comunidades
y
organizaciones campesinas. Con ellos se completan los escenarios
de
participación
comunitaria
para
el
desarrollo rural en la órbita territorial, puesto que la Ley Agraria ya había creado los Consejos Municipales para tal efecto. La Ley 160, precisó, además, las funciones y las atribuciones de estos últimos, y les asignó agraria
responsabilidades en
las
en
localidades
materia donde
de ella
reforma se
esté
adelantando. De esta manera, a las comunidades rurales no sólo se les otorgó iniciativa y protagonismo en la ejecución de la política reformista, sino que se les dieron atribuciones en materia de planificación en
el orden territorial. El programa de pequeña irrigación Una de las principales restricciones que han enfrentado los campesinos para mejorar su economía, además de la escasez de tierra y de su mala calidad, ha sido la deficiente dotación de agua de sus parcelas o, en algunas regiones, su indefección frente a las inundaciones periódicas. La falta de agua limita las alternativas
productivas,
determina
menores
rendimientos y ocasiona numerosos daños y pérdidas en las cosechas. Para superar esta carencia, se había diseñad o y puesto en marcha, desde la segunda mitad de los ochentas, un programa de pequeña irrigación, el cual había afrontado dos dificultades: el fatigoso
cumplimiento
elegibilidad
de
los
de
los
requisitos
proyectos
y
la
para casi
la nula
concertación de los mismos con la comunidad. El crédito que se había firmado en enero de 1990 con el ‘Banco Mundial para financiar el programa de pequeña
irrigación
(BIRF
3113-co)
establecía
condiciones
de
difícil
cumplimiento
para
que
un
proyecto pudiera optar por los fondos. Por esta razón, muy poco del préstamo se había ejecutado y el programa andaba a paso lento. El Ministerio decidió, entonces, emprender su renegociación, la cual se concretó favorablemente. En efecto, la condición de que
los
pequeños
usuarios
tenían
que
pagar
en
efectivo y por anticipado el 20% del costo del proyecto, imposible de cumplir para ellos, se modificó por la de contribuir con el 10% de ‘dicho costo en mano de obra y pagar otro 10% en un plazo de tres años. La otra condición de difícil cumplimiento —la de garantizar que los usuarios contaran con asistencia técnica— se mantuvo, por su fundamental importancia para el buen suceso futuro de los proyectos; el HIMAT (INAT) estableció, entonces, un convenio con el Fondo DRI que permitiera asegurar tal asistencia. De
esta
manera,
se
sentaron
las
bases
para
desempantanar el programa de pequeña irrigación y para poder fortalecer la acción de dotar con riego a los campesinos.
Por su parte, los proyectos de pequeña irrigación habían sido formulados por los funcionarios públicos sin contar con la aquiescencia de la comunidad. Por eso, en innumerables ocasiones, una vez construidos, la infraestructura era subutilizada, o totalmente desaprovechada.
Las
ventajas
del
riego
eran
desconocidas por los beneficiarios y la disposición a cambiar de cultivos era baja. Para empeorar las cosas, con frecuencia el Instituto no continuaba asesorándolos y apoyándolos cuando terminaban las obras. Como correctivo a estos tropiezos, la Ley de Adecuación de Tierras (Ley 41 de 1993) y sus decretos reglamentarios establecieron la participación obligatoria de los beneficiarios en todas las fases de los proyectos, el interés de la comunidad como uno de los criterios de priorización y el requisito de que a los usuarios se les prestara asistencia técnica después de culminadas las obras. Además, en la transformación del
HIMAT
en
INAT
se
creó
una
subdirección
encargada de trabajar con la comunidad y de darle la asistencia técnica requerida.
El programa de pequeña irrigación no se consideró como la única solución para dotar de agua a los campesinos. Igualmente importante era su vinculación a los proyectos de riego medianos y grandes. Por eso, tanto
la
mencionada
ley
como
la
citada
reestructuración tendieron a modificar el énfasis en pequeña
irrigación
productor,
fuera
por cual
la
atención
fuere
el
al
pequeño
tamaño
de
los
proyectos. La ley estableció un subsidio del 50% a los pequeños productores y la reglamentación posterior de los
mecanismos
de
recuperación
de
inversiones
establecieron también subsidios diferenciales en favor de
pequeños
reorganización
y
medianos
unificó
la
productores
subdirección
8
.
La
técnica
del
INAT, para que se encargara de todo tipo de proyectos, grandes y pequeños. Por otra parte, en diversos programas para el campesinado impulsados por el Ministerio, tales como el de modernización y diversificación de cultivos, se promovieron soluciones sencillas y económicas para que
los
campesinos
pudieran
almacenar
agua
en
sus
parcelas, de manera que puedan defenderse en las épocas de verano. Fue así como en varias zonas secularmente deficientes en agua, en especial de Santander y Boyacá, se ejecutaron programas de construcción de reservorios en las fincas de los campesinos, los cuales constituyeron el primer alivio con que estos labriegos han contado frente a la sequía
que
desde
siempre
les
ha
limitado
sus
posibilidades de tecnificación y de diversificación. En todo caso, las acciones señaladas constituyeron tan solo un escalón en la labor de propiciar el acceso al agua de ‘los campesinos. La mayoría de ellos aún no cuenta con este insumo esencial. En muchos casos las regiones donde habitan son bastante secas. En ellas, se requieren soluciones innovativas,
que permitan
recolectar y aprovechar la poca agua disponible, las cuales,
seguramente,
deben
combinarse
con
la
utilización de variedades y cultivos resistentes a la sequía
y
con
labores
de
reforestación
de
las
respectivas cuencas. En tal sentido, el camino por recorrer es todavía muy largo y se requieren aún esfuerzos considerables y persistentes para superar este escollo. La asistencia técnica descentralizada y participativa La
prestación
de
un
adecuado
servicio
de
asistencia técnica a los pequeños productores es fundamental productivo
para
incentivar
su
transformación
y
su
mejoramiento en
agricultores
modernos y exitosos. Como se señaló en el capítulo cuarto,
desde
introdujeron
fines
del
modificaciones
pasado
decenio
sustanciales
en
se la
organización institucional, de la asistencia técnica, con el traslado de esta función a los municipios y la creación
del
sistema
nacional
de
transferencia
tecnológica que los apoya. Este sistema estableció la obligación Unidades
que
tenían
Municipales
todos de
ellos
de
constituir
Asistencia
Técnica
Agropecuaria (UMATA), o de contratar con una entidad especializada su constitución y la prestación
del servicio, las cuales deberían proveer este insumo fundamental
a
los
pequeños
productores
de
la
respectiva localidad. Sin embargo, el proceso de constitución de las UMATA se había estancado, por lo cual
muchos
municipios
no
contaban
con
este
instrumento de apoyo a los pequeños productores ni acceso al sistema de cofinanciación para apoyar su funcionamiento. Con el fin de solucionar las falencias mencionadas, el Ministerio promovió activamente la creación de las UMATA, amplió los recursos de cofinanciación del DRI
para
apoyarlas,
culminó
la
formulación
del
Programa Nacional de Transferencia de Tecnología Agropecuaria PRONATTA, y la negociación del crédito para financiarlo con el Banco Mundial. De esta manera, se amplió la cobertura de las UMATA de 570 a 980 municipios y se sentaron las bases(para apoyar en forma estable este esquema de asistencia técnica descentralizada.
Adicionalmente,
la
Ley
Agraria
aportó dos elementos fundamentales para contribuir al
adecuado funcionamiento del sistema. Por una parte, permitió
asegurar
la
prestación
de
la
asistencia
técnica, ya que en aquellos casos en los que los municipios
no
asuman
la
obligación
de
crear
la
UMATA, los beneficiarios de la asistencia podrán organizar y contratar el servicio con gremios o entidades
privadas,
y
tendrán
derecho
a
la
cofinanciación del Fondo DRI. Por otro lado, la ley previó
la
Tecnología
creación y
dependiente
de
la
Asistencia
del
Consejo
Comisión
Municipal
Técnica
Agropecuaria,
Municipal
de
de
Desarrollo
Rural, en la cual tendrán representación mayoritaria los usuarios del servicio y contarán con vocería los gremios de profesionales del agro, y cuyas funciones son, entre otras, las de velar por el adecuado funcionamiento de la UMATA, orientar la distribución de
los
recursos
productos
que
y
determinar
requieran
las
zonas
atención
y
los
prioritaria.
Estableció, además, que la vinculación del personal, cuando la UMATA haga parte de la estructura administrativa
del
municipio,
se
debe
hacer
con
sujeción a las normas y procedimientos de la carrera administrativa,
con
lo
que
se
propende
por
su
conformación técnica y por la estabilidad de los funcionarios. Las disposiciones explicadas tienden a otorgar una mayor iniciativa y un mayor control a los campesinos beneficiarios sobre la prestación del servicio municipal de asistencia técnica. Les da herramientas para exigir, y conseguir, su prestación, independizándola de la voluntad de los gobernantes locales. Les permite combatir la utilización de la UMATA con criterios políticos
y
clientelistas,
y
propicia
una
mayor
estabilidad de los asistentes técnicos, problema que en algunas regiones era una de las mayores trabas para que ellas funcionaran adecuadamente. Les hace posible,
igualmente,
orientar
la
acción
de
los
extensionistas hacia los sitios y las actividades que se consideren prioritarias para el desarrollo rural del municipio. Por su parte, la presencia de los gremios de profesionales del agro debe contribuir a una labor
más técnica de dichas unidades. En síntesis, con estas normas se facilita que los usuarios de la asistencia técnica, así como los profesionales del agro,
tengan
una
participación
decisoria
en
la
dirección y orientación de este servicio. Mayor acceso de los campesinos al crédito A las actividades e iniciativas desplegadas por la cartera
de
agricultura
con
miras
a
sanear
financieramente y a modernizar a la Caja Agraria, tradicional
banco
de
los
campesinos,
y
a
reestructurar y refinanciar los préstamos de los agricultores vencidos, en especial de los pequeños, reseñadas en el capítulo cuarto, se sumaron otras labores que también tenían como objetivo central facilitar el acceso al crédito a estos productores. La principal fue la relacionada con el despegue y el fortalecimiento del Fondo Agropecuario de Garantías (FAG). Este organismo, creado en 1993, había tenido un arranque lento y complicado, en buena medida debido a que los requisitos para obtener sus servicios
eran de difícil cumplimiento para los campesinos y, en parte, también, en razón al poco interés mostrado por los intermediarios financieros y a la incipiente campaña de divulgación sobre su operación.
_________ 1. Los principales elementos de esta política quedaron delineados en el Documento CONPES respectivo. Vero Ocampo (1993b), Cap. III. (Regresar) 2. En el proyecto de ley de reforma agraria, del que se habla más adelante, el Ministerio había incluido unas facultades similares con el objeto de crear dicho viceministerio. Sin embargo, como la Ley Agraria hizo un tránsito más rápido, se utilizaron las facultades que se habían solicitado en ella con el mismo fin.(Regresar) 3. Como la cofinanciación debe hacerse con las entidades territoriales, podía presentarse el caso de comunidades que no tenían acceso a ningún tipo de cofinanciación nacional, ni de recursos públicos, porque las autoridades locales no querían apoyar sus iniciativas.(Regresar) 4. Como resultado de la creación del Ministerio del Medio Ambiente, el Instituto Colombiano de
Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, HIMAT, se transformó en el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT, y cedió las funciones en materia de hidrología y meteorología, a las cuales hace alusión su antiguo nombre, a un nuevo Instituto que se constituyó, dependiente de dicho Ministerio, con funciones de investigaciones e información en variables ambientales (el IDEAM).(Regresar) 5. Sorprende, en consecuencia, la afirmación de personas supuestamente bien informadas respecto a que "reducir el efecto de la crisis sobre la población rural más pobre" no había parte de los objetivos centrales de la acción del Ministerio, ni que las medidas tomadas fueron adecuadas para tal fin. Ver el prólogo de Armando Montenegro en González y Jaramillo (1994).(Regresar) 6. En el mecanismo anterior el subsidio estaba incorporado en la tasa de interés del crédito que se le daba al beneficiario para la compra de tierra.(Regresar) 7. Este es uno de los temas centrales de los trabajos de Alfredo Molano, quien contribuyó decisivamente a la gestación de esta nueva figura legal.(Regresar) 8.Ver, al respecto, el capitulo cuarto de esta obra.(Regresar)
Con
el
fin
fortaleció
de
el
superar
FAG
con
estos
inconvenientes,
recursos
del
se
presupuesto
nacional, se modificaron y simplificaron sus normas y procedimientos, se inició su descentralización con la creación de los comités asesores departamentales y se inició una agresiva campaña de divulgación entre los intermediarios financieros, las entidades públicas y privadas relacionadas con la atención al campesinado y
los
potenciales
Administración
usuarios.
Samper
se
A
principios
profundizaron
de
la
estas
acciones, con la decisión de suscribir un convenio entre FINAGRO y la Caja Agraria, cuyo objetivo era establecer
metas
concretas
de
otorgamiento
de
certificados de garantía a pequeños productores, así como con la determinación de modificar el sistema de garantías, para comprometer a los intermediarios financieros a que las compartan La
falta
financieros
de en
la
interés
9
.
de
los
adjudicación
de
intermediarios crédito
a
los
pequeños productores estaba asociada con el menor
margen
que
recibían
por
estos
préstamos,
en
comparación con el percibido en sus operaciones con medianos y grandes agricultores y ganaderos. El Ministerio
gestionó,
entonces,
recursos
del
presupuesto nacional para incrementar dicho margen e igualarlo
al
de
los
demás
productores
—sin
trasladarlo, sin embargo, al costo de crédito—, con lo que se comenzó a corregir esa discriminación. En la materia que nos ocupa falta mucho por hacer. La cobertura del crédito institucional en el sector campesino y de pequeños productores es aún muy baja. Su expansión requiere medidas innovativas. En una de ellas se estuvo trabajando como parte de la política de desarrollo rural. Se trata de la ampliación
del
redescuento
de
FINAGRO
a
cooperativas de ahorro y crédito y otras entidades del sector solidario, las cuales por sus características de entidades regionales o muy descentralizadas, por su estructura financiera y por su notable presencia en las zonas rurales, pueden llegar a mayor número de
campesinos, a costos más bajos. Sin embargo, las rígidas
normas
legales
conspiraron
contra
tal
propósito, puesto que muy difícilmente dichos entes pueden cumplir los requisitos para ser vigiladas por la Superintendencia Bancaria, lo que es precondición para poder redescontar en FINAGRO. Este escollo debe superarse, si se desea hacer más accesible el crédito institucional a los labriegos. A ello apuntan algunas iniciativas legales en trámite. Pero eso no basta. Se requiere establecer otros estímulos
para
interesar
a
los
intermediarios
financieros —a los actuales o a los que puedan surgir — en llevar crédito a los campesinos, de manera que se fomente una mayor competencia en esta actividad. Mecanismos como el utilizado en México, mediante los cuales el gobierno compensa a los intermediarios por los costos increméntales que representa llevar crédito a pequeños productores, deben estudiarse y montarse a la mayor brevedad. El fomento a las cajas o cooperativas locales de ahorro crédito, de propiedad
de los propios productores, es otra idea interesante. El
Fondo
EMPRENDER:
los
campesinos
y
la
modernización del mercadeo Una
de
las
iniciativas
más
interesantes
y
promisorias aprobadas en la Ley Agraria fue la creación de un fondo de capital de riesgo en el IDEMA,
para
que
el
Instituto
cofinancie
a
los
productores en la conformación y fortalecimiento de empresas de comercialización y de procesamiento primario de sus productos. En ella confluyen dos estrategias básicas de la política sectorial puesta en marcha: (a) la de modernización de los canales de comercialización,
atacando
los
problemas
que
se
presentan a todo lo largo de una cadena, desde la finca hasta el consumidor, lo que requiere involucrar a los productores primarios, tal como se planteó en el capítulo
cuarto;
y
(b)
la
de
incentivar
a
los
campesinos y a las comunidades rurales a que se apropien de sus propios procesos de desarrollo y se conviertan en sus protagonistas principales, explicada
al principio del presente capítulo. El Fondo
EMPRENDER, creado para
el efecto,
aunque no limita su acción a los pequeños productores, sí hace de ellos sus beneficiarios por excelencia. Lo hace además, no sólo por razones de índole social, plenamente
justificables,
comercialización
de
sus
sino
porque
productos
es
en
la
donde
se
encuentran los mayores atrasos, los más graves problemas y los más elevados costos del conjunto del mercadeo
agrícola.
Los
diversos
diagnósticos
han
ilustrado con lujo de detalle la gran cantidad de intermediarios comercialización
que de
actúan los
en
las
cadenas
bienes
de
la
de
economía
campesina, las dificultades asociadas con mercadear productos que se cosechan en bajos volúmenes y se venden al público en cantidades igualmente magras en las tiendas de las barriadas, la variedad y el costo de los medios de locomoción utilizados por los campesinos para llevar sus productos a los centros de acopio, y de allí a los de consumo o de mayoreo, la absoluta
falta
de
selección
y
de
preparación
de
tales
productos para su comercialización, y las dramáticas pérdidas en que se incurre en el proceso. Los bienes de la agricultura comercial, a pesar de los problemas que aún enfrentan, utilizan, sin lugar a dudas, canales de mercadeo más modernos. En
consecuencia,
el
Fondo
EMPRENDER
otorga
prioridad a los proyectos de pequeños productores, tal y como lo establece la reglamentación que ya se ha expedido. Para garantizar que la participación de ellos sea real y efectiva, el Fondo no realiza aportes que
superen,
en
conjunto
con
otras
entidades
públicas, el 49% del capital accionario de la empresa, a menos que consideraciones especiales lleven a su órgano directivo a autorizar porcentajes superiores. Puede, también, cofinanciar la preinversión, con lo que contribuye a la adecuada preparación de los proyectos hasta que se asegure que cumplen criterios de rentabilidad económica, pues en caso contrario no son
sujetos
de
cofinanciación
10
.
Una
vez
la
respectiva empresa alcance la estabilidad económica, técnica IDEMA
y
administrativa,
ordenará
la
la
Junta
venta
de
la
Directiva
del
participación
accionaria a los socios privados. De esta manera, con un apoyo inicial del Estado, los campesinos podrán crear empresas de comercialización en las cuales sean los mayores propietarios, y las cuales cumplan con todos los requisitos gerenciales y técnicos para ser verdaderas sociedades comerciales, con
capacidad
para
modernizar
las
cadenas
de
comercialización de sus productos y para afrontar con éxito
los
avatares
del
mercado
de
bienes
agropecuarios. Ello, en conjunto con las otras políticas de
comercialización
diseñadas
y
con
las
de
infraestructura, debe permitir superar buena parte de las dificultades que el mercadeo de sus cosechas ha significado para los pequeños productores. El programa de vivienda rural De las políticas ejecutadas para mejorar la calidad de vida del campesinado, tal vez la más
novedosa fue la de vivienda, puesto que con ella se modificaron radicalmente los esquemas que se habían puesto en marcha en el pasado y que habían tenido un impacto muy reducido en el mejoramiento de las viviendas de los moradores rurales. El nuevo programa estableció el otorgamiento de un subsidio para las familias de bajos ingresos de las áreas rurales que participaran
en
proyectos
de
construcción,
o
mejoramiento, de la vivienda que fueran iniciativa de las respectivas comunidades. El Plan Nacional de Rehabilitación,
el
Fondo
DRI
y
las
entidades
territoriales se encargaron de su promoción, y ellas y diversas
organizaciones
trabajaron
con
las
no
gubernamentales
comunidades
en
el
diseño
y
tramitación de los proyectos ante la Caja Agraria, entidad encargada de su ejecución. Debido a que el problema en dichas zonas es más de malas condiciones de la vivienda que de déficit cuantitativo,
se
privilegiaron
los
proyectos
de
mejoramiento. Dentro de ellos, los que incluían el
componente de saneamiento básico fueron los que tuvieron mayor demanda. Esta fue tan grande que los recursos
asignados,
sin
duda
cuantiosos,
no
alcanzaron para satisfacer todas las expectativas. Lo sentido de este tema para los moradores del campo y lo atractivo del programa generó una avalancha de solicitudes, a pesar de que la reglamentación y la forma de calificación establecidas hacían las veces de filtro. Para esta última se estableció una fórmula según la cual el puntaje obtenido dependía del índice de necesidades básicas insatisfechas del respectivo municipio, de la participación e inerés de la comunidad y de las otras fuentes de cofinanciación definidas
11
.
En algo más de año y medio se adjudicaron y declararon
elegibles
proyectos
que
otorgaban
subsidios por $96.173 millones y beneficiaban a más de 100.000 familias, El valor total de los proyectos cofinanciados
era
obstante,
demanda
la
de
$160.273 insatisfecha
millones. de
No
proyectos
elegibles era, a mediados de 1994, superior a los
$100.000 millones, cifra que refleja claramente el interés despertado por este programa. Además de que los recursos eran insuficientes, fuera cualquiera la cantidad asignada al programa, se contó con una dificultad adicional. Los subsidios se concentraron en unos cuantos departamentos muchas
regiones
pobres
y
marginadas
12
y
recibieron
porcentajes muy bajos. En aquellos sitios en que las autoridades departamentales o locales, o en que el PNR o el DRI, desplegaron una intensa actividad de promoción y de acompañamiento a las comunidades rurales,
los
proyectos
fueron
numerosos
y
bien
elaborados, pero donde ello no ocurrió la cobertura fue
muy
modesta.
Es
necesario,
por
lo
tanto,
establecer mecanismos que permitan una distribución regional más equilibrada de los subsidios y apalanquen mayores recursos regionales y locales para expandir el programa. La dotación de infraestructura y de servicios Los restantes programas de apoyo al mejoramiento
de la calidad de vida de la población pobre del campo siguieron el esquema de entregar la iniciativa a las comunidades, y fueron ejecutados principalmente a través
del
Fondo
presupuestales
del
13
DRI Fondo
.
Las
para
asignaciones
proyectos
de
construcción y mejoramiento de vías y de acueductos y saneamiento básico aumentaron notoriamente, y los proyectos de electrificación, tras varios años sin presupuesto, volvieron a ser cofinanciados en 1994. En este año el Fondo adquirió, igualmente, cobertura nacional,
superando
la
limitación
de
que
sólo
cofinanciaba a algo más de un 60% de los municipios del país. El presupuesto del Fondo DRI, que había crecido un 59% en 1993, se incrementó en un 88% adicional en 1994, alcanzando, en este último año, más de $130.000 millones, incluido el programa de vivienda de interés social del que se habló en el numeral anterior, y las adiciones presupuestales que para éste y otros programas del DRI se hicieron a comienzos de
la Administración Samper. Estos recursos, y los aportados
adicionalmente
territoriales
y
las
por
comunidades,
las
entidades
contribuyeron
al
mejoramiento de la infraestructura y de los servicios en
las
áreas
rurales,
aunque
son
todavía
insignificantes ante la magnitud de las necesidades que existen en este terreno. Todos los proyectos cofinanciados fueron discutidos y concertados con las comunidades y con las autoridades locales, quienes lideraron
su
filosofía
establecida
desarrollo
ejecución,
rural.
El
en
para
concordancia toda
la
fortalecimiento
con
política de
la de
estas
inversiones, basado en el notorio aumento de los recursos que se le asignen y en la cada vez mayor participación decisoria de la comunidad en todas las fases de los proyectos, es uno de los principales retos que de la política estatal, pues la superación de las descomunales carencias que aún vive el campo colombiano en esta materia debe ser una clara prioridad nacional.
Seguridad social para los campesinos: la Caja de Compensación Familiar Campesina Los campesinos colombianos y buena parte de los jornaleros del agro no han contado con la posibilidad de acceder a la seguridad social. Sólo el 3.3% de la población rural estaba cubierta en 1993 por algún esquema de seguridad social. El subsidio familiar, las actividades recreativas y culturales, los planes de capacitación, eran prácticamente desconocidos en el agro nacional. Las cajas de compensación existentes cuando mucho cobijaban a los asalariados de las grandes empresas agrícolas, y no habían demostrado ningún interés en el resto de la población rural. La Caja
Agraria
tenía
una
dependencia
de
subsidio
familiar con baja cobertura e infinidad de problemas. La Ley 101 de 1994 creó la Caja de Compensación Familiar Campesina —que sustituyó de pleno derecho a la Unidad de Negocios de Subsidio Familiar de la Caja Agraria— con el objeto de llevar el subsidio familiar y de extender la seguridad social a los pobres del
campo. Esta entidad, además de continuar prestando los
servicios
de
dicha
unidad,
ampliándolos
y
modernizándolos, fue autorizada a adelantar planes de extensión del subsidio familiar para “trabajadores del sector primario no asalariados y de menores recursos” con fondos provenientes del presupuesto nacional. La misma ley estableció, igualmente, un mecanismo en virtud del cual las cajas cuya relación de recaudos a pagos de subsidio en el sector primario sea superior al promedio nacional deberán redistribuir sus excedentes hacia las cajas en que dicha relación sea inferior al promedio, de manera
14
que los
sectores y regiones de mayores ingresos colaboren con la prestación del servicio en los más pobres y en las más aisladas. L as disposiciones anteriores buscaban garantizar que la política de ampliar el subsidio familiar y la seguridad social a los campesinos y habitantes rurales de bajos ingresos contara con los mecanismos y los recursos adecuados para su ejecución. La nueva caja
se creó para adelantar esta política, y constituye el vehículo idóneo para hacerlo, pues es una entidad especializada en este terreno, y la única que tiene experiencia y una infraestructura para este efecto — la que heredó de la unidad respectiva de la Caja Agraria. Y los recursos que le puede asignar el presupuesto nacional deben complementar los que ella destine a este fin y los que, a ella o a otras cajas, sean
trasladados
compensación
en
virtud
mencionado.
del
Este
mecanismo
mecanismo,
de debe
estimular, además, a que otras cajas se interesen por prestar sus servicios en las zonas rurales más pobres del país. Con estos instrumentos y con el desarrollo de aquellos que creó la nueva Ley de Seguridad Social (Ley 100 de 1993) y con los recursos asignados a la política social por el nuevo gobierno, debe hacerse posible, por primera vez en la historia del país, que los pobladores menos favorecidos del agro cuenten con servicios de subsidio familiar y de seguridad
social.
POLÍTICA PARA LA MUJER RURAL La preocupación por las difíciles condiciones de vida de las mujeres campesinas tiene más de una década, pero ha ido en aumento con el transcurrir del tiempo. Además de la mala situación económica que afecta a los pobres del campo, las mujeres deben soportar el exceso de trabajo que les significa participar en las labores productivas y realizar las tareas
domésticas
en
condiciones
particularmente
precarias y arcaicas. La sociedad rural no las valora con justicia, ni les otorga el trato que se merecen, ni les reconoce su aporte al progreso y desarrollo de sus comunidades. Las mujeres jefe de hogar, cuyo número ha ido creciendo con rapidez, afrontan una situación especialmente
delicada,
pues
son
objeto
de
la
discriminación existente en la remuneración al trabajo y en la prestación de los servicios de las entidades gubernamentales.
La política para atender a las mujeres rurales se inició, en el decenio del ochenta, con la formulación y puesta en práctica de proyectos, pequeños y aislados, que buscaban facilitar su incorporación al proceso productivo.
Aunque
tuvieron
algún
impacto
y
contribuyeron, en muchos casos, a la organización de las mujeres y a crear conciencia sobre su situación y sobre sus derechos, tales proyectos general-ente se convirtieron en una actividad marginal de las pocas entidades públicas que los adoptaron, y un tanto extraña al conjunto de su quehacer institucional. En no
pocas
esfuerzos
ocasiones, en
trabajos
además,
concentraron
artesanales
y
de
sus poca
incidencia económica, muchas veces en labores que constituían una prolongación de las agobiantes y frustrantes tareas domésticas. La concepción de la política puesta en marcha por el
ministerio
de
Agricultura,
como
parte
de
la
actividad de desarrollo rural que nos ocupa, aspiraba a corregir tales fallas y a superar sus limitaciones.
Buscaba que en el diseño de todos sus programas, las entidades
tuvieran
características
de
en las
cuenta mujeres
las para
peculiares que,
en
concordancia con ellas, pudieran ser beneficiarias de su acción. De esta forma, de los proyectos marginales se debía pasar a la incorporación de la dimensión de género en el conjunto de la labor de las entidades, y las mujeres ya no debían ser usuarias de unos pocos proyectos específicos sino de todos los programas institucionales. Sin
embargo,
aquellos
no
debían
tampoco
desaparecer, pero debían modificarse para que se orientaran a actividades económicamente importantes y rentables, que preferiblemente permitieran a las mujeres del campo diversificar sus quehaceres hacia labores distintas a las domésticas, que las pusieran en contacto con el mundo exterior y les dieran una visión de él que superara la estrecha que se podían formar dentro de las cuatro paredes de sus hogares. Así mismo, los proyectos deberían tender a facilitar y
a
acortar
las
tareas
domésticas,
las
cuales
demandan, en el campo, tiempo y esfuerzos muy superiores a los exigidos en las ciudades. La política, en síntesis, partió de tres criterios fundamentales: que a las mujeres, cuyo papel es fundamental en la lucha por el desarrollo y por mejores condiciones de vida en sus comunidades, se les debe facilitar su participación en dichos procesos, reconociendo sus diferencias y particularidades; que la labor del Estado debe propender por el incremento de la productividad del trabajo doméstico y del trabajo
productivo
femenino;
y
que
la
acción
gubernamental debe atender prioritariamente a las mujeres pobres, a las jefes de hogar y a las víctimas de la violencia
15
.
La concreción de la nueva concepción requirió de un trabajo
arduo,
que incluyó
la realización
de un
agresivo programa de capacitación y de difusión, el establecimiento de una estructura institucional para impulsarla, y la creación de un equipo especializado
que trabajara con el Ministerio y con sus entidades adscritas y vinculadas. En el primer aspecto, se adelantó la elaboración de material pedagógico y divulgativo,
se
efectuaron
seminarios
y
talleres
dirigidos a funcionarios públicos y a mujeres rurales y se dictaron numerosas conferencias. La capacitación a los
funcionarios
de
las
entidades
nacionales
y
territoriales estaba orientada a sensibilizados en el tema y a prepararlos en los tópicos de la planeación con perspectiva de género. La dirigida a las mujeres rurales se centraba en los aspectos de organización, participación en las instancias decisorias, formulación de proyectos e inducción en la política. Para la implantación de la política se creó una secretaría técnica en el Ministerio, la cual con la reestructuración se convirtió en oficina, se estableció un comité coordinador con la consejería respectiva de la Presidencia de la República y se firmaron convenios con UNICEF y con el ICA. En todas las entidades adscritas
al
Ministerio
se
adelantó
una
labor
tendiente a identificar las modificaciones requeridas para que los servicios ofrecidos se adecuaran a las necesidades de las mujeres del campo y a definir los cambios institucionales que la incorporación de la perspectiva
de
género
demandaba.
En
doce
departamentos se inició un trabajo similar, que incluyó la adecuación de los sistemas de información para que recopilaran la relativa a las necesidades de las mujeres. La identificación y preparación de proyectos productivos que cumplieran con las características antes esbozadas también hizo parte de las tareas realizadas. En fin, se sentaron las bases para rescatar a la política
para
la
mujer
rural
de
su
condición
subalterna, y para emprender una labor que coadyuve a que a las mujeres del ampo se les facilite, de acuerdo con sus peculiaridades, restar su decisivo concurso
al
desarrollo
y
al
mejorestar
de
los
moradores rurales y se les reconozca su contribución y su papel en la consecución de tales objetivos. Sin
ello, la meta de una vida digna y amable en el campo será una quimera. ____________
9. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b).(Regresar) 10.Este criterio es fundamental, pues no se quiere promover empresas que no sean rentables y a las que, por ende, deba subsidiar eternamente el gobierno.(Regresar) 11. Los subsidios podían representar como máximo el setenta y cinco por ciento del valor de los proyectos. Sin embargo, como el mayor porcentaje cofinanciado por otras fuentes representaba aumento del puntaje, en la mayoría de los casos solicitaban subsidios que cofinanciaran un porcentaje menor que el máximo establecido.(Regresar) 12. Tres departamentos -Cauca, Sucre, y Cesarrecibieron el 37.8% de las subvenciones asignadas.(Regresar) 13. Otras entidades, entre ellas los demás fondos de cofinanciación, también la participaron en la financiación de la infraestructura y los servicios.(Regresar)
14. A partir de 1994, los recursos para el programa de vivienda de interés social se asignaron al presupuesto del Fondo DRI, pero la Caja siguió siendo la entidad ejecutora. En dicho programa, como se señaló, el incremento del presupuesto también fue sustancial.(Regresar) 15. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura (1994a).(Regresar)
Capítulo 7 POR
UN
DESARROLLO
AGROPECUARIO
SOSTENIBLE La
creciente
destrucción
de
los
recursos
naturales y el dramático deterioro del ambiente ocasionado, en buena medida, por los modelos de desarrollo prevalecientes en el ‘mundo contemporáneo, despertó un inusitado interés por la ecología y desató un verdadero fervor por las estrategias de desarrollo que no los degradan. El desarrollo sostenible, como se le denominó, se convirtió en un tema central de los debates públicos y de las políticas gubernamentales.
El sector agropecuario es, tal vez, aquel en el cual se ha
difundido
más
rápidamente
la
necesidad
de
propender por este tipo de desarrollo, y uno de los que más ha intentado una aproximación a lo que por él puede entenderse. No obstante, el debate continua abierto,
una
definición
clara
y
universalmente
aceptada del tema no parece existir todavía y, menos aún, unos lineamientos precisos de la manera como se puede
poner
en
práctica
el
deseado
desarrollo
agropecuario sostenible. Entretanto, el Ministerio de Agricultura dió pasos que contribuyeran a
lograr
dicho
objetivo.
Tres
fueron los temas principales que se trabajaron en este
terreno:
la
reorganización
institucional
del
sector ambiental y de recursos naturales renovables, la Estrategia Nacional para la Conservación de la Biodiversidad y el fortalecimiento de la investigación tendiente
a
desarrollar
sistemas
sostenibles
de
producción. ORGANIZACIÓN
INSTITUCIONAL
PROPIA
DEL
SECTOR AMBIENTAL: LA LEY 99 DE 1993 La debilidad institucional del sector ambiental fue identificada, en los diversos diagnósticos sobre el tema, como uno de los problemas que facilitaban el daño que se estaba registrando en los recursos naturales del país. La adscripción de las funciones en esta materia al Ministerio de Agricultura, la poca jerarquía
y
las
innumerables
funciones
del
INDERENA, los conflictos de funciones de este Instituto
con
las
corporaciones
regionales,
se
reconocían como dificultades que limitaban seriamente la acción gubernativa. Por eso, desde hace años se estimaba necesario dotar al medio ambiente de una estructura
institucional
propia,
independiente
de
cualquiera de los demás ministerios, con un apropiado nivel jerárquico y con la que se resolvieran los conflictos y los vacíos existentes
1
.
La Ley 99 de 1993 —“por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la Gestión y Conservación del
Medio Ambiente y los Recursos Naturales Renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental y se dictan otras disposiciones”— constituyó una solución a dichos problemas. Como rector que era hasta entonces de la política
ambiental,
correspondió
al
Ministerio
de
Agricultura impulsar la aprobación de esta Ley. Ella creó
una
organización
institucional
independiente,
completa, con una acertada división de funciones y de tareas y con un nivel jerárquico elevado.”’A la cabeza de ella se ubicó al Ministerio del Medio Ambiente como ente de definición de políticas, de planificación, de coordinación y de decisión en materias ambientales de gran impacto nacional (la explotación petrolera y la gran
minería;
la
construcción
de
vías
troncales,
ferrocarriles, puertos y aeropuertos nacionales y de grandes embalses y distritos de riego; el trasvase de aguas entre cuencas hidrográficas, etc.). A su cargo quedó también el manejo del sistema de parques nacionales, a través de una Unidad Administrativa Especial. La administración de los recursos naturales renovables y del ambiente quedó a cargo de ocho
Corporaciones de Desarrollo Sostenible, encargadas del
manejo
estratégicos
de 2
los ,
ecosistemas
dependientes
nacionales directamente
más del
Ministerio, y de veintiséis Corporaciones Autónomas Regionales. Las labores de información, investigación y transferencia de tecnología fueron asignadas a cinco entidades especializadas, cuatro de las cuales tienen la forma jurídica de corporaciones civiles sin ánimo de lucro, regidas por el derecho privado, en concordancia con la legislación de ciencia y tecnología a la que se hizo referencia en el capítulo cuarto. La ley, así mismo, dotó de recursos económicos a las entidades y al sistema ambiental, de manera que puedan
‘financiar
su
tarea.
A
las
corporaciones
autónomas se les asignaron, entre otros, los recursos provenientes
de
compensatorias
3
agua;
un
las
tasas
retributivas
y
; las tasas de aprovechamiento del
porcentaje
del
impuesto
predial;
las
transferencias que les deben hacer las empresas generadoras
de
hidroelectricidad;
los
derechos
causados por el otorgamiento de licencias, permisos, concesiones
y
contribuciones, multas
que
entidades
salvoconductos; tasas,
tarifas,
perciban;
las
territoriales
los
derechos,
participaciones
transferencias
efectuadas
con
de
y las
recursos
provenientes de la participación en regalías y los recursos que asigne ,la ley del Fondo Nacional de Regalías. De igual manera, se crearon el Fondo Nacional Ambiental y el Fondo Ambiental de la Amazonía, a los cuales también se les asignaron recursos y fuentes de financiación. Se aspiraba, con estas disposiciones, a que los recursos asignados fueran suficientes para el funcionamiento y para la actividad propia de las entidades ambientales. Cabe resaltar los espacios y los mecanismos de participación ciudadana creados por la ley para la gestión ambiental. La ley reguló lo referente al derecho que asiste a los ‘ciudadanos de intervenir en los
procedimientos
y
trámites
administrativos
relacionados con el ambiente, a la necesidad de
publicitar las actuaciones oficiales en la materia, a las audiencias públicas que se pueden solicitar cuando existen decisiones sobre este tema en trámite, al derecho ciudadano de pedir información relacionada con elementos susceptibles de producir contaminación y con el monto y la utilización de los recursos destinados a la preservación ambiental, etc. Creó, además, el Consejo Nacional del Ambiente, en el cual tienen asiento representantes de las minorías étnicas, de los gremios de la producción, de las organizaciones no
gubernamentales,
de
los
municipios,
de
los
departamentos y de la comunidad académica. En consecuencia, la Ley 99 de 1993 no sólo creó una estructura institucional para el manejo de los temas ambientales, sino que le asignó recursos para su financiamiento
y
desarrolló
el
principio
de
la
participación ciudadana en su órbita. En su fase de despegue ha demostrado que el principal objetivo que se perseguía, el de elevar el nivel de jerarquía y de prioridad de los temas ambientales, se ha logrado
ampliamente, problemas,
pero
también
asociados
a
la
se
han
enfrentado
atomización
corporaciones autónomas regionales
4
de
las
, la escasa
capacidad de dirección que sobre ellas tiene el Ministerio y la interpretación contradictoria de las competencias de unas y otras. La experiencia servirá de base para el ajuste que deberá experimentar el nuevo esquema institucional. LA
ESTRATEGIA
CONSERVACIÓN
Y
NACIONAL USO
PARA
SOSTENIBLE
DE
LA LA
BIODIVERSIDAD Tras el lanzamiento de la Estrategia Global de Biodiversidad en 1992
5
y de la Cumbre de la tierra
de Río, donde se suscribió la Convención de la Biodiversidad, el Ministerio de Agricultura, a través del INDERENA, emprendió la formulación de una estrategia nacional en la materia. Su objetivo era conocer a profundidad el estado de los activos biológicos del país —los segundos más diversos del planeta, después de los brasileros— y los factores
causantes
de
protección
de
su
deterioro,
ellos
y
adoptar
formular
medidas
políticas
de para
propender por su uso sostenible. En una primera fase constaba de cuatro componentes fundamentales, a saber: la elaboración de un estudio nacional sobre biodiversidad, la definición de una estrategia para conservar
y
fortalecer
el
Sistema
de
Parques
Nacionales Naturales, la expedición de normas legales sobre recursos genéticos y el desarrollo de la política forestal
6
.
Para la formulación de la Estrategia se creó un comité coordinador, presidido por el Ministro de Agricultura
y
con
representación
amplia
de
las
entidades públicas relacionadas con el tema, de la comunidad
científica
y
de
la
sociedad
civil.
La
secretaría técnica se le encomendó al INDERENA, el cual debería conformarla con personal propio y con especialistas
contratados
específicamente
para
desarrollar esta labor. Se definió una metodología que combinaba
la
deliberación
participativa
con
la
ejecución de estudios y consultorías especializadas sobre diferentes temas. Y se inició el trabajo en los cuatro componentes de la fase inicial. Respecto al primero de ellos, el INDERENA, con la colaboración del Instituto de Ciencias Naturales y el Centro de Investigación para el Desarrollo de la Universidad
Nacional,
abordó
la
realización
del
estudio, cuyos resultados deberían ser la definición de
las
necesidades
investigación, actuales
y
la
y
de
las
identificación
potenciales
a
la
prioridades
de
las
de
amenazas
conservación
de
la
biodiversidad, la determinación de las posibilidades de incorporación de los recursos genéticos a la economía nacional,
el
establecimiento
de
las
opciones
de
protección y manejo in situ y ex situ de dichos recursos realización
y
la de
estimación las
de
acciones
los de
costos
que
la
conservación
demandarán en los próximos años. El diseño de una estrategia para el fortalecimiento del Sistema de Parques Nacionales Naturales se
consideró una prioridad para el INDERENA y para el futuro Ministerio del Medio Ambiente, puesto que con él se busca conservar in situ la biodiversidad de las áreas más ricas del territorio nacional y en las que aún
existen
especies
y
recursos
en
peligro
de
extinción. El Sistema cubría cerca de nueve millones de hectáreas protegidas en cuarenta y dos unidades ubicadas a todo lo largo y ancho de la geografía colombiana. resultaba
Sin
embargo,
deficiente
presupuestal INDERENA. planificación
y
por
La de
su
control
la
pobre
por la
debilidad
estrategia estas
manejo
asignación
institucional
debía
áreas,
y
del
mejorar
estimar
su
la
valor
económico, promover el apoyo regional y de las comunidades
locales,
fortalecer
institucional
y
financieramente el sistema y propiciar la investigación en ellas. La
Cumbre
de
Río
y
su
Convención
de
Biodiversidad, la creciente tendencia a patentar o a establecer otra formas de protección a la propiedad
intelectual
de
las
variedades
mejoradas
y
el
desarrollo de la biotecnología, pusieron de presente la necesidad de establecer formas de protección de los recursos genéticos, en especial en los países que son ricos en este campo, de manera que tengan una participación equitativa en los beneficios económicos que de ellos se puedan derivar. De allí la importancia de expedir normas legales que regulen las condiciones de acceso a los recursos biológicos silvestres y domesticados
por
parte
de
investigadores,
mejoradores y usuarios; que determine las condiciones para su introducción y salida del país y para su comercialización; que estipule las regalías u otros derechos que debe percibir el país por su utilización; que establezca incentivos para la investigación y para el desarrollo tecnológico basado en ellos, y que garantice los derechos de las comunidades campesinas e
indígenas
que
han
mejorado
o
perpetuado
determinadas especies. Un grupo de trabajo con funcionarios del Ministerio, el INDERENA, el ICA y CORPOICA elaboró un primer borrador de dicho
estatuto de protección de los recursos genéticos. De acuerdo con lo estipulado en la Decisión 345 del Grupo Andino, por medio de la cual se protegieron las obtenciones vegetales
7
, dichas normas de protección
deben ser presentadas ante la Comisión del acuerdo de Cartagena para su adopción como norma andina. En materia forestal, se aceleró la ejecución del Plan de Acción Forestal en los Trópicos, formulado desde fines de los ochentas, se fortaleció financiera y
técnicamente
la
Corporación
Nacional
de
Investigaciones Forestales (CONIF) y se tramitó la Ley 139 de 1994, que creó un nuevo incentivo a la reforestación con fines comerciales, el Certificado de Incentivo Forestal, CIF. Este mecanismo permite subsidiar el 75% de los costos de establecimiento de plantaciones de especies autóctonas, el 50% de dichos costos para especies introducidas, el 50% de los costos de mantenimiento hasta el quinto año y el 75% de los costos de mantenimiento de las áreas de bosque natural que queden cobijadas dentro de un
proyecto
de
reforestación.
Este
incentivo
será
manejado por FINAGRO, pero los proyectos deben ser presentados ante las Corporaciones Autónomas Regionales y deben incluir un Plan de Establecimiento y Manejo
Forestal, la
demostración
de que
las
plantaciones se van a realizar en suelos de aptitud forestal en los cuales no ha habido en los últimos cinco años bosque nativo, y la celebración de un contrato en el cual se estipulen las obligaciones emanadas de dicho Plan. Aunque el despegue de este incentivo
ha
sido
lento,
demostrará
ser
un
instrumento decisivo para el desarrollo de un sector en el cual se combinan en forma única la protección ambiental
y
el
desarrollo
agropecuario,
en
una
actividad particularmente promisoria, aunque de larga gestación. UNA
NUEVA
CONCEPCIÓN
DEL
DESARROLLO
TECNOLÓGICO AGROPECUARIO: HACIA SISTEMAS SOSTENIBLES DE PRODUCCIÓN En la segunda posguerra, cuando aún el mundo no
contaba con una disponibilidad holgada de alimentos, la preocupación por el incremento de la producción agrícola llevó a la creación de una serie de centros internacionales
de
investigación
especializados
en
diversos cultivos alimenticios, los cuales recibieron generosa financiación de los donantes públicos y privados de los países industrializados. Su labor se concentró en la obtención de variedades precoces de alto rendimiento, que al permitir un mayor número de cosechas al año y una mayor producción por hectárea en cada una de ellas, contribuyeran a alejar las posibilidades de una escasez global de alimentos. La investigación incluía la definición de las composiciones y las cantidades de insumos más adecuadas que debían agregarse a ellas para lograr las mayores producciones
esperadas.
Tales
insumos
eran,
principalmente, plaguicidas y fertilizantes químicos, maquinaria autopropulsada y riego. La revolución verde, como se le motejó, tuvo un impacto
considerable
en
el
incremento
de
la
productividad y de la producción agropecuarias, y contribuyó de manera decidida a resolver carencias de
alimentación
en
diversas
regiones
del
globo.
Empero, ocasionó numerosos problemas de degradación de los recursos naturales renovables que conformaban su base productiva. La compactación y salinización de los suelos, la contaminación química de las aguas, la reducción de la cobertura arbórea y la deforestación, la destrucción de la fauna benéfica y de no pocos microorganismos, fueron algunas de sus más graves consecuencias ambientales. Pero, incluso, la salud humana comenzó a verse afectada por los alimentos producidos con la utilización indiscriminada de insumos químicos. En los países en desarrollo, y tropicales, como Colombia,
dicha
tecnología
presentó
un
problema
adicional. Por ser inicialmente desarrollada en los países
industrializados
y
templados,
era
más
apropiada a sus características agro-ecológicas y a su dotación de recursos, por lo que las naciones del
trópico debían incurrir en tres costos incrementales: el de su adaptación a sus peculiares condiciones, el de importar buena parte de los insumos requeridos y el de ocasionar deterioros en los ecosistemas en los cuales
se
aplicaba
una
tecnología
diseñada
para
características ambientales muy distintas. Las
razones
anteriores,
y
la
preocupación
creciente por los asuntos ambientales y por una alimentación
más
sana,
generaron
una
abundante
crítica a los efectos negativos de la revolución verde, y determinaron a numerosos investigadores a buscar nuevos
paradigmas
de
desarrollo
tecnológico
que
corrigieran los yerros y defectos del hasta entonces prevaleciente. Surgieron, así, tecnologías de labranza mínima, control integrado de plagas, incorporación natural
de
nutrientes
al
suelo,
fertilización
no
convencional, obtención de variedades resistentes y más
eficientes
recirculación
y
en
la
toma
aprovechamiento
de
nutrimentos, de
desechos,
sistemas mixtos de cultivo y sistemas múltiples de
producción, etc. Poco a poco, una concepción más integral y un enfoque holístico se fue desarrollando, en virtud de los cuales los diversos agroecosistemas deben ser mejor estudiados, para comprender su funcionamiento e identificar sus limitaciones y sus potenciales, y los diferentes aspectos biológicos, económicos, sociales y ambientales de ellos y de los sistemas productivos, al igual que las relaciones entre ellos, deben ser tenidos en cuenta en la investigación y en la generación de la nueva tecnología. Esta tecnología se espera que sea sostenible desde
los
ambiental.
puntos No
se
de
vista
trata,
económico, en
social
consecuencia,
y de
contemplar exclusivamente el último aspecto, puesto que si no reporta utilidades a los productores, ni incorpora los elementos sociales y de equidad que faciliten su adopción y su perdurabilidad, no pasará de ser una curiosidad científica sin mayor efecto práctico. agricultura
Este
es,
precisamente,
sostenible:
demostrar
el su
reto
de
la
factibilidad
económica y social. Ello debe ser posible, ya que el estudio a fondo de los ecosistemas y el conocimiento de sus ventajas y potenciales debe permitir generar una tecnología más apropiada y más rentable para cada uno de ellos, que sea ambientalmente sostenible, dado que también se analizan sus limitaciones. La importancia de dar un vigoroso impulso a las nuevas tecnologías, absolutamente fundamental para un
país
con
la
agroecosistemas desapercibida
diversidad que
para
tiene el
y
la
riqueza
Colombia,
Ministerio
de
no
de pasó
Agricultura.
Diversas actividades promovió o apoyó en tal sentido. El impulso a la incorporación de estos paradigmas en la investigación agropecuaria, efectuado tanto en la reforma del ICA como en los lineamientos de política aprobados por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología Agropecuaria; la activa participación en eventos biológica;
de la
agricultura creación
sostenible, del
Consejo
orgánica Nacional
y de
Agricultura Orgánica, y el apoyo al establecimiento de
un sistema de certificación, fueron las principales realizaciones en la materia. De los anteriores, tal vez merezca destacarse lo realizado en CORPOICA, por ser el mayor esfuerzo sobre el tema, y el más sistemático, que se ha efectuado en Colombia. En efecto, la Corporación, principal entidad de investigación agropecuaria del país,
modificó
radicalmente
los
esquemas
y
las
estrategias de investigación que prevalecían en su antecesor, el ICA, para dar paso a las nuevas tecnologías establecieron
y
a
las
programas
nuevas y
concepciones.
proyectos
Se
nacionales,
regionales y locales de investigación. Los primeros buscan fortalecer la capacidad científica básica del país y de la entidad en los diversos tópicos y aspectos que se consideran estratégicos para mejorar la competitividad de los diversos agroecosistemas y para solucionar los problemas que en ellos afrontan los
productores,
pero
rompiendo
la
tradicional
aproximación disciplinaria, y dando importancia a los
distintos
elementos
biológicos,
ecológicos
y
socioeconómicos. Los segundos tienden a conocer en detalle los agroecosistemas predominantes en una determinada región, a identificar y priorizar sus problemas y a encontrarles soluciones, contando con el apoyo de los programas nacionales relevantes. Los terceros aspiran a adaptar esas soluciones a las condiciones
específicas
de
las
explotaciones
agropecuarias, contando con la participación activa de los productores en el proceso de experimentación, de manera
que
se
lleguen
a
generar
sistemas
de
producción sostenibles en finca. Los tardarán
resultados un
tiempo
de en
este
novedoso
conocerse.
esquema
Numerosos
problemas teóricos y prácticos no se han resuelto todavía. No obstante, CORPOICA está trabajando juiciosamente en ellos, en varios en colaboración con otras entidades nacionales o internacionales. Esta labor, y la que en sentido similar vienen adelantando unas cuantas instituciones públicas y privadas y un
número creciente de investigadores, debe contribuir a que la sostenibilidad se convierta en un concepto práctico, accesible y atractivo para los productores del agro, y a que coadyuve a mejorar su rentabilidad y su competitividad y a elevar la calidad de vida de todos los colombianos sin comprometer la de las generaciones venideras. __________ 1. Sobre los antecedentes del tema y los lineamientos generales de lo que debería ser tal reorganización, ver Mejía, Millán y Perry Ltda.(1985). En este estudio se presenta una discusión de diferentes alternativas de organización institucional, y unas consideraciones relativas la necesidad de que el ambiente fuera tratado como un sector diferente de los demás.(Regresar) 2. Amazonía (dividida en dos Corporaciones), Chocó, Sierra Nevada de Santa Marta, El Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Serranía de la Macarena, Urabá y La Mojana.(Regresar) 3. Las primeras se sufragan cuando se adelantan actividades nocivas al ambiente de vertimento o disposición de desechos o desperdicios. Las segundas para contribuir a pagar los gastos de mantenimiento
de la renovabilidad de los recursos naturales renovables.(Regresar) 4. Pese a que el Gobierno insistió en la necesidad de un esquema de corporaciones en el cual su jurisdicción coincidiera de alguna manera con el de ecosistemas, este criterio no prevaleció y prevaleció en gran medida el de hacerlas coincidir con los límites departamentales.(Regresar) 5. Esta estrategia, de carácter orbital, fue elaborada por el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), luego de la realización de numerosos seminarios y consultas en las que participaron entidades nacionales e internacionales, públicas y privadas.(Regresar) 6. Ver Ocampo (1993b), Cap. IV.(Regresar) 7. Véase, al respecto, la sección correspondiente del capítulo cuarto de este libro.(Regresar)
Capítulo 8 MODERNIZACIÓN
Y
DESCENTRALIZACIÓN
SECTOR PÚBLICO AGROPECUARIO
DEL
Los
cambios
presentados
en
el
escenario
internacional y en el entorno nacional determinaron la necesidad de hacer modificaciones en la organización institucional del sector. La creciente importancia de las
negociaciones
internacionales,
tanto
las
multilaterales como las regionales y bilaterales; el incremento de la competencia en todos los ámbitos y la
consecuente
exigencia
por
la
mejora
de
la
competitividad; el Ímpetu que adquirieron los temas ambientales; el cada vez mayor papel protagónico del sector privado y de la sociedad civil; la demanda por mayor eficiencia y por una definición clara del rol del Estado; la fuerte tendencia a la descentralización y a la autonomía regional; los requerimientos de una activa participación de las comunidades en los asuntos públicos,
fueron,
entre
otros,
fenómenos
que
conllevaron a la urgencia de que el sector público agropecuario adecuara su estructura y organización a los nuevos tiempos. La constitución colombiana de 1991, que reflejó
varios de tales cambios, en especial los relativos a las relaciones
entre
el
Estado
y
la
sociedad
civil,
estableció la necesidad de modernizar las entidades gubernamentales de la órbita nacional, para lo cual su artículo
20
transitorio
autorizó
al
Ejecutivo
a
reestructurarlas. Con base en esta disposición, buena parte de las entidades adscritas y vinculadas al Ministerio de Agricultura modificaron su estructura interna: el ICA, el INCORA, el HIMAT, el IDEMA, el Fondo DRI y la Caja Agraria. Igualmente, en virtud
de
nacionales
ellas
se
cesaran
determinó su
que
participación
VECOL y las centrales de abasto
1
las
entidades
accionaria
en
.
Posteriormente, el Congreso de la República aprobó la creación del Ministerio del Medio Ambiente. Esta novedad tuvo implicaciones sobre el Ministerio de Agricultura, al cual estaba adscrito con antelación el tema ambiental; determinó, en particular, el traslado del INDERENA (durante el período de su liquidación) al nuevo Ministerio y la especialización del antiguo
HIMAT en la tarea de adecuación de tierras. De igual
manera,
extraordinarias
la
Ley al
Agraria Gobierno
otorgó
facultades
Nacional
para
reestructurar al Ministerio de Agricultura, las cuales fueron utilizadas con la expedición del decreto 1279 del 22 de junio 1994. Asimismo, introdujo cambios a lo establecido en diversos decretos de modernización de las entidades con el fin de complementarlos, o modificar aspectos que ya no se veían convenientes. El conjunto de normas mencionadas definieron el nuevo marco institucional del sector. Aunque varios de los cambios ya han sido explicados, en este capítulo se analizan diversos tópicos y aspectos de ellos, y se hace
referencia
complementarias
y
a al
algunas apoyo
actividades
presupuestal
que
recibieron las iniciativas del Ministerio. EL NUEVO MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL El primer aspecto digno de una somera explicación es la reforma del Ministerio de Agricultura, la cual
mantuvo muchos de los aspectos novedosos de la realizada con el Decreto 501 de 1989 e introdujo muchos otros, fundamentales para responder a los cambios en los escenarios nacional e internacional que se habían presentado, a los problemas que se habían evidenciado con la estructura vigente y a las nuevas concepciones de la administración. De las primeras, tal vez lo más notable fue la ratificación de una serie de organismos colegiados de dirección del sector y del Ministerio que facilitan el trabajo compartido y de equipo que debe caracterizar a una organización compleja, tales como el Comité de Gabinete
del
Ministro,
integrado
por
los
niveles
directivos del Ministerio; el Comité de Coordinación Ejecutiva,
conformado
por
los
directivos
del
Ministerio, los gerentes y directores de las entidades del sector y el jefe de la Unidad de Desarrollo Agrícola del Departamento Nacional de Planeación; y el Consejo Nacional de Secretarios de Agricultura, al que asisten directivos del Ministerio y los Secretarios
de Agricultura de los departamentos. Dentro de las segundas merecen destacarse la creación de tres viceministerios, la eliminación de niveles jerárquicos intermedios, el establecimiento de toda una área de desarrollo rural y el paso a direcciones generales de temas que habían adquirido creciente interés. En general, se buscó crear una estructura más plana, con menos niveles burocráticos y con grupos de trabajo flexibles y de alto nivel. La creación de los tres viceministerios, en lugar de uno, debe servir para descongestionar el trabajo del Ministro, mejorando al mismo tiempo el diálogo con los múltiples
Interlocutores
sectoriales
—diversos
gremios, asociaciones campesinas y los Secretarios de Agricultura—, distribuir mejor las funciones y atender áreas
que
no
estaban
siendo
adecuadamente
atendidas. Debe permitir, igualmente, realizar un trabajo más estrecho entre los viceministros y los funcionarios del Ministerio, ya que cada uno de aquellos tiene a su cargo algunas de las direcciones y
oficinas donde se agrupan los profesionales y técnicos de la entidad. La creación del Viceministerio de Desarrollo Rural — con sus direcciones de desarrollo social, productivo y empresarial y la oficina de mujer—, así como el cambio de nombre del Ministerio, al que ya se hizo referencia, reflejan la determinación de darle mayor prioridad
a
este
tópico,
y
de
contar
con
una
estructura adecuada para poner en marcha la política para el campesinado y para el desarrollo rural que se reseñó en el capítulo sexto. La del Viceministerio de Desarrollo
Agropecuario
y
Pesquero
aspira
a
establecer una instancia apropiada de relación con los gremios y los productores, y de solución de los problemas específicos y coyunturales que presentan los diferentes cultivos y las diversas actividades pecuarias y pesqueras. Los especialistas por producto se agrupan en las tres direcciones subsectoriales — agrícola y forestal, pecuaria y pesquera y acuícola— que dependen de este viceministerio.
El Viceministerio de Coordinación de Políticas tiene a su cargo el diseño de las estrategias de mediano plazo
2
, y debe trabajar más por instrumentos de
política que por productos específicos. Dos de las direcciones generales que le están adscritas cubren temas que habían adquirido importancia trascendental en
los
últimos
años,
y
que
aparecían
como
subdirecciones en el anterior esquema: desarrollo regional
y
comercio
exterior
y
negociaciones
internacionales. Una tercera, la de política sectorial, cuenta con los especialistas en diversos instrumentos de
política
—tecnología,
crédito,
adecuación
de
tierras, mercado—, mientras que los especialistas en asuntos macroeconómicos —una de las innovaciones de la
reforma,
que
destaca
la
dependencia
de
la
agricultura de las decisiones macroeconómicas— se ubican como asesores dependientes directamente del despacho del Ministro. Adicionalmente, se elevó el número de profesionales especializados y se disminuyeron los restantes cargos,
con lo que la planta del Ministerio se recortó y se adecuó a la función planificadora y de diseño de política que le corresponde. La adscripción de los profesionales a las distintas direcciones se puede modificar
fácilmente,
pues
no
quedó la
decreto.
En
la
discusión
sobre
funcional
o
por
producto
se
tomó
fijada
por
conformación una
decisión
pragmática de hacer una estructura matricial que combinara las dos, de acuerdo con las necesidades dictadas estableció
por
la una
experiencia. estructura
Como
se
pequeña,
ve,
se
plana,
especializada, desburocratizada y flexible, apropiada a las necesidades y requerimientos actuales. OTRAS MODIFICACIONES INSTITUCIONALES De
las
transformaciones
institucionales
posteriores a los decretos de modernización de las entidades, expedidos en el ocaso de 1992, vale la pena destacar las realizadas en el HIMAT y en el IDEMA y las que buscaban completar la estructura de planificación descentralizada y participativa que se
venía implantando en el sector. En virtud de la ley que creó el Ministerio del Medio Ambiente, al antiguo HIMAT se le suprimieron las funciones que tenía en hidrología y meteorología, las cuales pasaron al IDEMA
3
. En consecuencia, el
Instituto reformado se especializó en las labores de adecuación de tierras, y, en tal sentido, cambió su nombre por el del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras, INAT. Adicionalmente, la Ley 41 de 1993,
ya
explicada,
modificó
la
estructura
del
subsector y la filosofía de su trabajo. Estos cambios debían reflejarse en las normas sobre estructura y funciones de la entidad. Así lo reglamentó el Decreto 1278
de
1994.
Directiva
desarrollo
reestructuró
aglutinando técnicas
En
en
una
relacionadas
de
internamente
sola con
subgerencia la
él,
la
la las
preinversión
Junta
entidad, labores en
los
proyectos y con su realización, independientemente de si ellos eran de pequeña, mediana o gran irrigación, y creando una subgerencia que debía de encargarse de
las dos labores de mayor trabajo con la comunidad: la de promover y concertar su participación activa y decisoria en todas las fases de los proyectos y la de darles asistencia técnica en riego y en el manejo de aguas y de los distritos. De esta forma, se buscaba superar dos de los obstáculos identificados para el buen funcionamiento de esta actividad, como eran la escasa vinculación de los beneficiarios a los proyectos y las limitaciones técnicas para el aprovechamiento de la infraestructura construida. Tal vez la entidad que sufrió más transformaciones como efecto de la Ley Agraria fue el IDEMA, dado el nuevo impulso otorgado a su labor y los novedosos instrumentos de que se le dotó para adelantarla. Dichas innovaciones, que partieron del convencimiento de
la
necesidad
gubernamental
de
fuerte
contar y
capaz
con de
una
entidad
intervenir
de
manera moderna en los mercados agrícolas, tal y como sucede en la mayoría de países del mundo, debían estipularse con claridad en el estatuto interno
del Instituto. La Junta Directiva expidió el Acuerdo 010 de mayo de 1994, el cual fue aprobado por el Decreto 1311 del mes siguiente, con el fin de incorporar la facultad de intervenir en cualquier zona del país, y no sólo en las marginales, cuando fallas del mercado o situaciones de desabastecimiento lo ameriten, y de detallar las nuevas herramientas de que puede disponer para cumplir su objetivo. Entre estas últimas, vale la pena recordar las siguientes
4
:
los pagos de compensaciones que cubran la diferencia entre los precios de mercado y los fijados por el gobierno y que permiten mercadear las cosechas sin la adquisición
de
ellas
por
parte
del
Instituto;
la
concurrencia en el pago de costos de almacenamiento, cuando se requiera; la exportación a pérdida de excedentes productivos que deprimen los precios al productor; y el apoyo a la creación de empresas de comercialización en las cuales los productores sean accionistas. Finalmente, diversas disposiciones, enunciadas a lo
largo de este escrito, tendieron a completar y perfeccionar
el
andamiaje
institucional
construido
para poner en práctica un proceso de planificación sectorial
descentralizado
y
participativo.
La
determinación de que las actividades de las entidades requerían de la participación y de la concertación con la comunidad, la definición de que el Fondo DRI podía cofinanciar
directamente
con
las
organizaciones
campesinas y las comunidades rurales organizadas, la creación de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural —con sus comisiones de asistencia técnica— y de los Comités Departamentales de Desarrollo Rural y Reforma Agraria como dependencia de los CONSEA, el
fortalecimiento
del
Consejo
Nacional
de
Secretarios de Agricultura y la creación del Consejo Nacional de la Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, fueron, entre otras, medidas orientadas hacia tal objetivo. Vale la pena resaltar, finalmente, dos elementos que no han sido señalados. En primer lugar, la
creación, en la Ley 101, de la Comisión Nacional Agropecuaria como máximo organismo de concertación de la política sectorial y de participación ciudadana en los asuntos del sector, la cual previó una amplia representación de los gremios, de los campesinos y de los profesionales del sector. Ella, a más de sus funciones de recomendación y de evaluación de la política, debe realizar audiencias públicas cuando cuatro de sus miembros lo soliciten, y los servidores del
Estado
se
hallan
obligados
a
proveer
la
información que les requiera. Estos dos mecanismos aspiraban a facilitar la ejecución de un sano control social sobre la actividad de las entidades del sector público agropecuario. En
segundo
término,
dentro
del
proceso
de
descentralización se determinó la conformación de las Unidades Especializadas de Cofinanciación, UDECO, en
las
secretarías
departamentos,
de
encargadas
planeación de
asesorar
de a
los los
municipios en la tarea de formular y presentar los
proyectos al sistema nacional de cofinanciación y de servir
de
filtro
técnico
en
este
proceso.
Las
secretarías de agricultura deben apoyar a estas unidades
en
la
formulación
de
los
proyectos
sectoriales. Con la creación de las UDECO se decidió eliminar las oficinas territoriales del Fondo DRI, pues estos órganos de carácter departamental pasaron a asumir sus funciones y tareas. No obstante, la debilidad de muchos departamentos y la complejidad del sistema de cofinanciación diseñado dificultaron el cambio y han generado traumas y frenos al proceso de descentralización. DIFUSIÓN DE LA POLÍTICA Y CAMBIO DE LA CULTURA INSTITUCIONAL Para contar con un sector público agropecuario más
eficiente,
era
necesario,
además
de
la
reorganización institucional, superar dos obstáculos, contra los que se estrellaban todos los intentos de modificar y mejorar la política: su desconocimiento por parte de numerosos funcionarios del sector y la actitud tradicionalista y pasiva de no pocos de ellos.
Indudablemente, una de las mayores frustraciones que sufren quienes han ocupado cargos directivos en el sector público es la de constatar en las distintas regiones cómo muchas de las políticas, programas y proyectos diseñados no se ponen en práctica, o no tienen el efecto esperado, por cuenta de esos dos obstáculos. Su superación se convirtió en obsesión del equipo directivo del Ministerio de Agricultura. Varias estrategias se pusieron en marcha con dicho fin. En dos oportunidades se efectuaron seminarios en todas y cada una de las regiones del país, en los que los directivos del Ministerio y de sus entidades explicaban detenidamente los cambios presentados en el
contexto
nacional
e
internacional,
y
las
modificaciones de política por ellos ocasionadas, a un auditorio conformado por los directivos regionales y departamentales y por otros funcionarios de esas órbitas; daban lugar a la generación de debates y a la discusión de las inquietudes, y estimulaban a que eventos
similares
se
realizaran
con
los
demás
funcionarios. Numerosos foros tuvieron lugar en los más diversos parajes del país, en los que, con la presencia
de
productores
y
funcionarios,
los
directivos del sector expusieron y debatieron los más diversos aspectos de la política. Una gran cantidad de folletos y cartillas fueron publicadas y distribuidas en todo el país por parte del Ministerio y de varias de sus entidades. La realización de videos y de cuñas y de entrevistas escritas, radiales y televisivas también formaron parte de esta campaña de divulgación. Adicionalmente, se dio la orientación de que toda actividad de capacitación interna o externa de las entidades, toda reunión de trabajo interna y todo acto público fueran utilizados, en lo posible, para difundir y explicar la política a propios y extraños. El programa
de
formación
de
capacitadores
y,
en
general, las actividades del SINTAP también fueron aprovechadas con tal propósito, al igual que las diferentes reuniones y talleres que se efectuaron con las autoridades departamentales y locales. La antigua
Subdirección de Regionalización del Ministerio jugó un papel particularmente activo en esta labor. Las acciones precedentes no fueron suficientes. Por lo
tanto,
el
Ministerio
inició
un
programa
de
internalización de la política y de cambio de la cultura institucional que cobijaba a todas las entidades del sector
y
contaba
con
el
apoyo
de
asesores
especializados en este tópico. Con él, a través de una serie
de
talleres
y
de
métodos
y
mecanismos
novedosos, se comenzó la conformación de una red de
formadores o promotores, que cubriera vertical y horizontalmente a todas las entidades. Ellos se debían encargar de promover el conocimiento y la discusión de la política, de manera que se comprendiera, se enriqueciera desarrollo
y de
se una
compartiera; actitud
de
más
incentivar
el
innovadora
y
participativa en los funcionarios, para que pudieran afrontar el nuevo reto de apoyar las iniciativas y el protagonismo de las comunidades y responder a sus demandas, y de estimular una cultura de trabajo en
equipo entre las distintas entidades y las diferentes dependencias de ellas, sin temor a la disparidad de opiniones
que
pudiera
existir
entre
las
distintas
personas. Su trabajo debería permear todos los niveles y todas las regionales y localidades de las entidades. Con este programa, que quedó apenas iniciado, se completaron las actividades ejecutadas en materia institucional. Sin embargo, en lo relativo al desarrollo de un sector público ágil y eficiente, que cuente con unos funcionarios creativos, informados, con buena formación y con una actitud positiva al cambio, y que utilice
sistemas
administrativos
y
gerenciales
modernos, todavía hay mucho camino por recorrer. MAYORES RECURSOS PRESUPUESTALES PARA EL SECTOR La puesta en marcha de las nuevas política y organización institucional sectoriales requería de un trato
presupuestal
más
generoso
en
materia
de
inversión, pues no bastaba con hacer más eficiente el
gasto
público,
sino
que
se
necesitaba
también
aumentarlo. En los últimos cinco lustros el asignado al agro había estado usualmente por debajo del 9% del presupuesto general de inversión. En algunos años, incluso, había llegado a representar tan solo el 6% del total —en 1975, 1982, 1984 y 1985—. En relación con el Producto Interno Bruto del sector, el presupuesto ha sido, así mismo, modesto: sólo ha superado excepcionalmente el 3% de aquel, y en algunas ocasiones ha sido inferior al 2% (Véanse Gráfico 8.1 y Cuadro 8.1). Numerosos estudios y documentos habían criticado el bajísimo presupuesto que en repetidas ocasiones se le ha asignado al sector, y a sus diferentes actividades, en especial a las
de
atención
al
campesinado,
generación
y
transferencia de tecnología, adecuación de tierras y comercialización. Cuadro
8.1:
Presupuesto
de
inversiones
del
ministerio de agricultura, 1971-1995 El Ministerio se propuso conseguir un incremento
significativo
en
la
asignación
de
los
recursos
gubernamentales para el agro, el cual efectivamente obtuvo. Después de que en 1993 el presupuesto básico del sector
5
había crecido un 10.6% en
términos reales, en 1994 se logró un aumento real del 31.4%.
Aun
si
se
tiene
en
cuenta
el
recorte
decretado a mediados de 1995, el presupuesto de este año tuvo un crecimiento real adicional del 7.0%. Como
resultado
de
los
mayores
recursos,
la
participación del sector en el presupuesto de inversión de la nación es nuevamente cercana al 10% y la relación entre los recursos de inversión del gobierno y el PIB agropecuario se encuentra desde 1994 en el nivel más alto del último cuarto de siglo —cerca del 4.5%—. ___________ 1. Decretos 2141, 2137, 2135, 2136, 2132, 2138, respectivamente. El plazo inicial para la desvinculación accionaria en VECOL y las centrales de abasto, de un año, fue ampliado con la Ley Agraria, la cual eliminó la obligación legal de desvincularse de ALMAGRARIO.(Regresar)
2. Con lo que se creó una dependencia cuya función exclusiva debe ser la política de mediano plazo, y que no debe inmiscuirse en el agobiante día a día.(Regresar) 3. Instituto de Hidrología, Meteorología y Asuntos Ambientales.(Regresar) 4. Estos instrumentos fueron explicados en el capítulo cuarto de este libro.(Regresar) 5. Para efectos comparativos, se excluyen de dicho presupuesto básico dos tipos de recursos: (a) las capitalizaciones de la Caja Agraria y de FINAGRO, que tienen un patrón irregular a lo largo del tiempo, y (b) el Fondo de Cosechas del IDEMA, que sustituyó en los últimos años los ingresos que derivaba previamente el Instituto del ejercicio del monopolio de importaciones, los cuales no se incluyen en años anteriores por carecer de una cuantificación precisa.(Regresar)
Capítulo 9
DESARROLLOS DE LA POLÍTICA SECTORIAL Y PERSPECTIVAS DEL AGRO La tarea adelantada en el Ministerio puso su grano de arena en la gestación de una conciencia nacional relativa a la necesidad de otorgar al agro un tratamiento especial y privilegiado, consecuente con su importancia económica, social y política y con sus características particulares. Este logro recompensa, por sí solo, los esfuerzos realizados. Hoy en día, como se señaló, nadie duda de la importancia de contar con una política sectorial activa y con un contexto macroeconómico favorable a la actividad agropecuaria. Tampoco se desconoce que éste es un sector
cuyo
comportamiento
y
naturaleza
son
diferentes a los del resto de la economía. Los rasgos peculiares
de
esta
actividad,
de
sus
mercados
internacionales, de sus políticas sectoriales, ya no son sólo
del
dominio
de
unos
pocos
iniciados.
En
consecuencia, su influjo debe ser duradero y debe coadyuvar a labrar un mejor futuro para el agro colombiano y ayudarle a afrontar mejor los retos que
le esperan. A estos temas se hace referencia a continuación. LA POLÍTICA AGRARIA EN LOS INICIOS DE LA ADMINISTRACIÓN SAMPER Los cambios de mentalidad y de percepción descritos se reflejaron en los lineamientos y en las prioridades
establecidas
por
el
gobierno
que
se
posesionó el 7 de agosto de 1994. En muchos aspectos fortalecieron, enriquecieron o profundizaron la política diseñada y ejecutada desde el segundo trimestre del año anterior. El plan de desarrollo, por ejemplo,
reivindicó
la
necesidad
de
la
política
sectorial, señaló la urgencia del apoyo estatal a la modernización agro pecuaria como requisito básico para el éxito de la internacionalización de la economía y elevó la participación del sector en la asignación de los recursos públicos. Puso, igualmente, un mayor énfasis en algunos temas que se venían trabajando y que son claves para el desarrollo sectorial, tales como el perfeccionamiento de las herramientas de defensa
de
la
producción
internacionales
nacional
altamente
frente
a
mercados
distorsionados,
el
fortalecimiento de las actividades de generación y transferencias de tecnología, el pleno desarrollo de los nuevos incentivos a la inversión rural —incluidos aquellos a la adecuación de tierras—, la búsqueda de instrumentos alternativos de crédito para pequeños productores
y
la
adopción
de
mecanismos
que
compensen los mayores costos en que se incurre en esta actividad crediticia, la puesta en marcha de la nueva Ley de Reforma Agraria, la consolidación de otros instrumentos de la política de desarrollo rural campesino,
y
el
desarrollo
de
un
sistema
de
prevención de riesgos y de manejo de crisis en el sector 1 . El plan trajo a colación un elemento novedoso de la mayor
importancia:
los
acuerdos
sectoriales
de
competitividad. Con ellos se busca unificar esfuerzos entre el gobierno y los particulares involucrados en una
determinada
rama
o
actividad
productiva
alrededor de la superación de limitantes que impiden el mejoramiento de la competitividad, en especial de los
considerados
estratégicos
para
lograr
el
significativo incremento de ella. Dichos acuerdos han sido fundamentales en el desarrollo económico de los países
asiáticos
exitosos,
y
han
contribuido
decisivamente a crear sus ventajas competitivas. En Colombia, por el contrario, los sectores público y privado se han visto más como enemigos que como aliados en la lucha por el desarrollo. Los acuerdos alcanzados, cuando los ha habido, han tendido más a proteger
determinados
intereses
particulares
y
coyunturales que a superar limitaciones de mediano plazo al desenvolvimiento económico y social del país. Otro tanto ha sucedido entre los agricultores y los industriales que procesan bienes agrícolas. Las peleas por la parte de ratón del negocio no les deja llegar a alianzas
estratégicas
que
los
proyecten
internacionalmente, lo que es fundamental si se tiene en
cuenta
que
ninguna
rama
agroindustrial
exportadora se ha desarrollado en el mundo sobre la
base de la importación de las materias primas o del estrangulamiento económico de alguno de los dos sectores, el agrícola o el industrial. La puesta en marcha de los mencionados acuerdos debe estimular la adopción de una cultura de la competitividad
y
del
trabajo
colaborativo
entre
Estado y particulares, e internamente dentro de estos
últimos,
continuo
de
que la
contribuya
actividad
al
mejoramiento
productiva.
Coincide,
también, con la nueva tendencia a que el sector privado participe más activamente de los asuntos públicos y a que la concertación sustituya a la confrontación. Un primer paso hacia el desarrollo de esta cultura de concertación se había dado en los albores del nuevo gobierno con el impulso que se le dio a los convenios de absorción de las cosechas, los cuales se habían desarrollado tímidamente en la anterior administración únicamente para dos productos —el trigo y la cebada—. En efecto, a los diez días de iniciado el gobierno,
el CONPES aprobó un documento que estableció las orientaciones de la política sectorial
2
. En él se
definió el fortalecimiento presupuestal de algunos programas en curso, la complementación de otros y la formulación de nuevas iniciativas. Entre estas últimas, a la que mayores esfuerzos dedicó el nuevo gobierno en su etapa inicial fue a la concreción de convenios en las diversas ramas agroindustriales que garantizaran la adquisición de las cosechas y que comenzaran a debatir posibles planes de mediano plazo para la mejora de la competitividad. Aunque este último aspecto se trabajó de manera incipiente y tangencial, el sólo hecho de sentar a industriales y agricultores, con el concurso de los funcionarios públicos, a acercar posiciones y a trabajar mancomunadamente por un subsector, creó un precedente significativo para el posterior desarrollo de acuerdos de más largo aliento y con objetivos de mayor proyección. El
marco
general
para
dichos
acuerdos
fue
desarrollado en forma mucho más amplia en junio de
1995, cuando el CONPES aprobó la política de competitividad agropecuaria y pesquera
3
. Esta
política detalla las bases de la reconversión del sector y sus instrumentos de apoyo, incluida la reorientación de
las
actividades
de
ciencia
y
tecnología,
la
capacitación de recursos humanos, los incentivos a la inversión privada en el agro, los apoyos que la política de infraestructura ofrece a la actividad agropecuaria, la política de comercialización y de regulación de mercados y el diseño de normas de calidad. Este ambicioso marco de política debe permitir, en el contexto
de
los
acuerdos
sectoriales
de
competitividad, que las labores del Ministerio y del sector privado se concentren, por fin, en la solución de los problemas estructurales del sector en un contexto
de
internacionalización,
más
que
en
el
desgastador conflicto diario sobre el mercadeo de las cosechas, la competencia de las importaciones o emergencias de uno u otro tipo
4
.
En el campo de las acciones tendientes a mejorar
la
competitividad
sectorial,
conviene
resaltar
la
ampliación del incentivo a la capitalización rural — tanto a través del incremento de los montos de los incentivos como de su extensión a la compra de maquinaria
y
equipo—,
la
consolidación
de
los
incentivos a la adecuación de tierras y el estímulo a la participación del sector privado en la construcción de infraestructura de riego, drenaje y control de inundaciones. Como se mencionó, la acción del Estado ha sido muy lenta y costosa en esta actividad; por este motivo, el cumplimiento de las metas que se han planteado en esta área exige el concurso del sector privado. En consecuencia, el régimen de concesiones privadas
para
la
construcción
de
distritos,
acompañado del programa de subsidios y estímulos directos
para
que
los
productores
acometan
la
construcción de los proyectos, debe coadyuvar a propulsar la adecuación de tierras aptas para la producción agropecuaria intensiva. Los documentos señalados consolidaron igualmente
la
nueva
filosofía
de
la
acción
del
IDEMA,
al
establecer que se convertirá progresivamente en una entidad administradora de incentivos y subsidios a la comercialización, de manera que intervenga en el mercado sin recurrir a la adquisición directa de las cosechas. Esta última forma de intervención sólo tendrá
lugar
en
las
zonas
rurales
y
urbanas
marginales, o como alternativa de última instancia. Para este efecto, se propuso revivir una idea que finalmente no se puso en marcha en el anterior gobierno, la de negociar en bolsa los certificados de depósito
de
mercancías
agropecuarias,
los
cuales
serían adquiridos por el Instituto únicamente en el caso de que el agricultor no encuentre un mejor comprador en el mercado. El desarrollo de esta nueva política de comercialización ha avanzado, sin embargo a un ritmo lento y debe ser, por lo tanto, objeto de atención prioritaria en el futuro inmediato. Por su parte, aunque la creación de PROMAGRO, bajo el impulso de la Corporación Colombia Internacional, ha representado un avance importante de la política de
comercialización internacional, éste es apenas el punto de partida para el desarrollo de iniciativas orientadas a
dinamizar
nuevos
renglones
agroindustriales
de
exportación. El nuevo gobierno decidió, igualmente, perfeccionar y culminar la reforma del ICA. El postulado de especializar
a este Instituto
en las
labores
de
prevención sanitaria, control de insumos y registro de obtenciones vegetales, y que el Ministerio retome el liderazgo en el diseño de la política de investigación, la cual debe ser ejecutada por las corporaciones mixtas y otras entidades, tiende a superar los problemas que subsisten como rémoras del viejo esquema y que no permitieron resolver las limitadas facultades otorgadas por la Constitución del 1991 al Ejecutivo.
La
especialización
debe
resultar
en
fortalecimiento y beneficio de ambas actividades, tanto
de
las
de
generación
y
transferencia
de
tecnología, como de las de prevención y control, unas y otras vitales en un proceso de internacionalización
de la economía. En materia de desarrollo rural, la política diseñada por el nuevo gobierno
5
incluyó la ampliación
considerable de las acciones de reforma agraria y del programa
de
vivienda
rural,
así
como
medidas
agresivas orientadas a solucionar los problemas de crédito de los pequeños productores. En materia de reforma agraria, el desarrollo pleno de la nueva ley servirá para cumplir el programa más ambicioso que en esta materia se haya formulado en la historia del país. Las metas fijadas en vivienda rural triplican, a su vez, los resultados de la administración anterior, respondiendo, así, a la inmensa popularidad de este nuevo esquema de apoyo al bienestar campesino. Por su parte, la nueva refinanciación de deudas puesta en marcha a partir de abril de 1995 contiene para los pequeños productores condonaciones implícitas de más del 40%, las cuales deben facilitar una solución definitiva al problema de los pasivos acumulados durante
los
años
de
la
crisis.
El
gobierno
ha
propuesto, vincular
a
además,
mecanismos
novedosos
nuevos
intermediarios
para
financieros
al
otorgamiento de crédito a los campesinos. En este último tema, se viene diseñando un mecanismo para compensar a los intermediarios los mayores costos que les
representa
llevar
crédito
a
los
pequeños
productores, y modificar las normas que impiden a las cooperativas y a otras entidades redescontar sus operaciones en FINAGRO. Todas estas acciones están acompañadas de un sólido
compromiso
presupuestal.
En
los
primeros
meses, el gobierno aumentó los recursos destinados en 1994 para algunos programas rurales prioritarios —vivienda
rural,
reforma
agraria,
generación
de
empleo, transferencia de tecnología y compra de cosechas en zonas de desastre—. En el Plan de Desarrollo se incluyeron recursos para el sector por $2.4 billones (expresados en pesos de 1994), cuya composición se detalla en el Cuadro 9.1. Aunque los recursos
destinados
al
desarrollo
campesino
—en
especial a los programas de reforma agraria, vivienda rural y fomento al crédito campesino— reciben el mayor impulso relativo, también se amplían aquellos orientados al desarrollo científico y tecnológico del sector, incluida la transferencia de tecnología, y aquellos orientados al fomento de la inversión rural, tanto a través de el incentivo a la capitalización rural como de los programas de adecuación de tierras. Con las inversiones estimadas, se espera que el gasto público
en
agropecuario
el a
sector partir
supere de
un 1996
5% ,
del un
PIB nivel
sustancialmente más alto que el promedio histórico y que los registros ya elevados de dicha inversión en 1994 y 1995 (Véase Cuadro 9.1). CUADRO 9.1 : Plan de inversiones 1995-1998 Sector agropecuario, forestal y pesquero
DESARROLLO DE LA POLÍTICA SECTORIAL ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL FUTURO DEL AGRO COLOMBIANO La creación de una conciencia nacional sobre la importancia y sobre las peculiaridades del agro y el diseño de una política sectorial activa y moderna han despejado en gran parte el futuro del sector. Sin embargo, existen numerosos escollos e imponderables, tanto en el frente externo como en el interno, que deben ser objeto de atención detallada. No sobra recordar, en primer término, que las tendencias
proteccionistas
en
el
comercio
internacional están lejos de ser derrotadas. Pese a los avances globales alcanzados en la Ronda Uruguay del GATT, las prácticas proteccionistas tradicionales continúan en boga. La utilización de amenazas y retaliaciones
bilaterales
en
el
campo
comercial
también está al orden del día. Prueba de las primeras ha sido el régimen bananero de la Unión Europea o las decisiones norteamericanas contra las exportaciones de flores de Colombia. Muestra de las segundas han
sido las amenazas del Congreso estadounidense de proceder contra las exportaciones colombianas si el país no satisface las calificaciones unilaterales que dicho organismo establece de la lucha contra el narcotráfico, o las amenazas de retaliación que ha hecho el mismo país si Colombia no renuncia al sistema ya de cuotas de exportación de banano a la Unión Europea. Estos son algunos de los numerosos ejemplos que se podrían dar para ilustrar el comportamiento del denominado nuevo proteccionismo. A estas tendencias, se agrega el parco acuerdo agrícola Uruguay,
incorporado firmada
al en
Acta
Final
Marrakech.
de Las
la
Ronda
diversas
simulaciones han concluido que el impacto de dicho acuerdo sobre los precios internacionales de productos agrícolas será muy modesto. La pérdida de mercados de los países industrializados que subsidian a su agro será, igualmente, gradual y poco significativa, ya que podrán mantener innumerables subvenciones internas que distorsionan las condiciones de competencia y
abrir sólo en forma limitada sus mercados internos. De esta manera, los mercados internacionales no ofrecerán oportunidades ilimitadas y generalizadas al agro
colombiano,
sino
unas
muy
localizadas
y
específicas. Entre estas últimas, además de las existentes en los mayores mercados del mundo donde, de contera, Colombia cuenta con acceso preferencial para
numerosos
bienes
agrícolas,
son
dignas
de
atención las que se pueden presentar con los países socios en procesos de integración o en acuerdos de libre comercio. La superación de los inconvenientes que aún subsisten en estos pactos determinará la mayor o menor importancia que ellos puedan tener para las exportaciones agropecuarias colombianas. Por otra parte, a la competencia de los bienes subsidiados
en
los
mercados
interno,
regional
y
mundial se viene sumando la de países que con base en una tierra o en una mano de obra baratas han irrumpido en la arena internacional. Algunas naciones asiáticas
y
unas
cuantas
latinoamericanas
se
encuentran entre ellos. Colombia no cuenta con la primera ventaja, aunque podría lograrla si se civilizan, con
tecnología
infraestructura,
adecuada las
límites
y
con
inversiones
llanuras
orientales
en y
algunos extensos y feraces territorios de las costas Atlántica y Pacífica hoy subaprovechados, y si logra controlar factores que han distorsionado en forma considerable el precio de la tierra en nuestro país, entre los que se destaca el narcotráfico y la inflación especulativa de activos inmobiliarios que experimentó el país en los últimos años. La segunda es una dudosa ventaja comparativa, que es incompatible con un modelo de desarrollo con equidad. Por el contrario, el mejoramiento de la remuneración al trabajo y de la calidad de vida de toda la población rural —ambas aún muy deficientes en Colombia, pero menos que en algunos de sus competidores— debe ser un objetivo explícito de la política de desarrollo. En consecuencia, la competencia en los mercados internacionales no será fácil para los productores
nacionales. El incremento de la productividad y la competitividad es, por lo tanto, un imperativo. En este
frente
se
yerguen,
a
su
vez,
diversas
dificultades y amenazas, de las cuales tal vez la más analizada ha sido la del peligro revaluacionista. La bonanza petrolera en ciernes ha alertado sobre el riesgo de que los ingresos adicionales de divisas puedan llevar al país a una enfermedad holandesa, cuyos efectos serían nefastos para las actividades exportadoras y competitivas con las importaciones, dentro de las cuales se incluye el grueso de la producción
agropecuaria,
así
como
para
la
diversificación de la estructura económica nacional. Algunos trabajos han estudiado y estimado el impacto negativo que tal situación tendría sobre el agro y sobre los ingresos rurales
6
.
La conclusión parece
clara: la mejor política sectorial sería impotente ante un inadecuado manejo cambiario
7
.
Otro de los factores que conspira contra el mejoramiento de la productividad y la competitividad
sectoriales es la situación de orden público en el campo. Muchos agricultores no pueden ir a sus fincas, lo que dificulta enormemente un manejo gerencial de las explotaciones y la tecnificación de los procesos productivo y de comercialización. A no pocos, de los más variados estratos sociales, les toca pagar por su seguridad, sea que sufragen la llamada vacuna o que tengan que contratar su propia seguridad, con lo que incurren en un costo que no tienen sus competidores de otras latitudes. Numerosos productores han visto mermado su capital y debilitado su ánimo por el flagelo del secuestro. Y todos han sido víctimas de la zozobra y de la incertidumbre que genera la delicada situación que se vive en las zonas rurales, aún las más cercanas a las urbes, teóricamente las más seguras, cuyos precios se han elevado enormemente por cuenta de su presunta tranquilidad. El atraso que registra la infraestructura en el país también atenta contra el mejoramiento competitivo del agro colombiano
8
. Los sobrecostos ocasionados
por
la
deficiente
comunicaciones,
las
red
de
transporte
dificultades
causadas
y
de
por
la
precaria prestación de servicios públicos en las zonas rurales y las pérdidas generadas por la falta de facilidades de almacenamiento y de refrigeración, son, entre otros, impedimentos para el desempeño competitivo de la agricultura del país. Los avances alcanzados en este terreno han buscado más vincular a
los
centros
internacionales
de que
consumo
con
integrarlos
los
con
mercados las
zonas
productoras, lo que le otorga ventajas a los bienes extranjeros
sobre
los
nacionales
incluso
en
los
mercados domésticos. Llegar a los internacionales es, para muchos productos agropecuarios, una verdadera proeza que conlleva elevados costos y desventajas. El Plan de Desarrollo de la nueva Administración ha establecido como una de sus prioridades el desarrollo de la infraestructura vial. Como parte de dicha política, se han incrementado en forma notoria los recursos destinados a la red secundaria y terciaria,
que tiene una incidencia decisiva para el desarrollo agropecuario, ya que es precisamente la que une las zonas agrícolas con las ciudades y las vías troncales. El
proceso
mediante
el
de
descentralización
cual
dichas
redes
vial
en
pasarían
curso, a
ser
administradas por las entidades territoriales, deberá ser objeto de seguimiento especial, para garantizar que
las
mayores
inversiones
redunden
en
un
mejoramiento de la infraestructura vial más crítica para el agro. La reestructuración del Fondo Nacional de Caminos Vecinales —ordenada por la Ley 188 de 1995, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo—,
debería
servir
para
establecer
mecanismos de coordinación entre el Ministerio de Transporte, el de Agricultura y Desarrollo Rural y el Departamento
Nacional
de
Planeación
para
la
orientación de las inversiones viales de mayor impacto relativo en el desarrollo rural. Si bien es cierto que los aspectos precedentes, cuya influencia sobre la competitividad sectorial es
innegable, están por fuera de la órbita directa de competencia del Ministerio de Agricultura, existen elementos de la política agropecuaria que tienen un papel igualmente decisivo. Los diversos estudios sobre competitividad sectorial que se encuentran en curso deben
permitir
específicos
la
que
competitividad agropecuarias
formulación
contribuyan de
en
de a
mejorar
determinadas
zonas
específicas
proyectos la
actividades del
territorio
nacional, y a establecer si la política diseñada cuenta con las herramientas apropiadas para resolver los problemas que se identifiquen, de manera que se pueda completar, corregir o adaptar mejor a las necesidades reales de los productores de las diversas comarcas rurales del país. Ellos deben permitir, además,
definir
las
nuevas
necesidades
de
investigación y transferencia de tecnología, entre las cuales se cuentan, sin duda, aquellas relacionadas con el manejo de los ecosistemas tropicales, la producción de bienes comercializables orientados a mercados dinámicos y las tecnologías de manejo post-cosecha.
En
este
terreno
—el
del
mejoramiento
de
la
competitividad— urge un decidido compromiso de los gremios de la producción. Su papel ya no puede limitarse al contestatario que han ejercido, con mayor o menor fortuna, en el pasado. El nuevo rol que está llamada a jugar la sociedad civil en el mundo actual los obliga a asumir responsabilidades de trabajo conjunto, serio y ponderado con las autoridades gubernamentales en procura de la modernización del agro y del mejoramiento de la calidad de vida de sus moradores,
participando
activamente
en
la
formulación de propuestas que tiendan a tales fines, en la elaboración de programas y proyectos y en la promoción de su ejecución. El fortalecimiento de los fondos parafiscales y los acuerdos sectoriales de competitividad deben servir de marco para una nueva fase
de
desarrollo
gremial,
en
la
cual
hagan
definitivamente el tránsito de críticos a socios del gobierno
en
la
tarea
de
agropecuario más competitivo.
construir
un
sector
La política sectorial debe experimentar, como es obvio, desarrollos y ajustes que permitan acrecentar su
eficacia
en
la
nueva
etapa
del
desarrollo
agropecuario del país. Este proceso debe ser, en primer término, el resultado de la experiencia que se vaya
acumulando
instrumentos
de
en
el
política,
manejo en
de
especial
los del
nuevos nuevo
esquema institucional de investigación y transferencia de tecnología y de los incentivos a la capitalización rural y a la adecuación de tierras. La puesta en marcha de la nueva política de comercialización y la definición de mecanismos que permita al Ministerio de Agricultura participar en el diseño de la política de infraestructura vial son elementos adicionales a los cuales ya hemos hecho alusión. A ellos quisiéramos agregar tres temas que no han sido todavía objeto de desarrollos de política: el desarrollo de una legislación antimonopolio y de promoción de la competencia en los mercados agrícolas; el impulso a la adopción de tecnologías y procedimientos de preparación de los productos en finca para su posterior mercadeo; y el
diseño y puesta en marcha de un plan de construcción de infraestructura de almacenamiento. Sobre el primer tema, vale la pena señalar que en los mercados agropecuarios se presenta con inusual frecuencia el ejercicio de posiciones dominantes de mercado, principalmente por los transformadores de las materias primas de origen agropecuario, las cuales ocurren en detrimento y perjuicio de productores rurales
y
consumidores,
ambos
considerablemente
dispersos y con escasa capacidad negociadora. Las imperfecciones
de
estos
mercados,
antes
mencionadas, las posibilitan, y la puesta en marcha de un modelo de apertura y desregulación económica, que da mayor libertad a los mercados, las facilitan. Por eso, la expedición de una legislación práctica y adecuada a las características y necesidades del sector agropecuario es fundamental para evitar tales abusos cuando un modelo de desarrollo como el implantado en Colombia se pone en marcha, tal y como lo demuestra la experiencia internacional en la
materia. En
relación
con
el
segundo
asunto,
no
sobra
recordar que la falta de preparación de los bienes agropecuarios en finca, o en zona de producción, determina que se incurra en cuantiosas pérdidas y sobrecostos en el proceso de mercadeo y que se afecte gravemente su calidad y su presentación, como ya se mencionó. La estrategia de promover empresas de comercialización de propiedad de los productores agropecuarios
debe
contribuir
a
solucionar
este
problema. No obstante, ella, por si sola, no es suficiente. Se requiere realizar campañas educativas al respecto, como la que puso en marcha el Ministerio en 1993 sobre productos perecederos; identificar y transferir
tecnologías
enfriamiento, establecer
sencillas
selección
incentivos
y
para
de
embalaje quienes
secamiento, en
finca,
adopten
y
tales
técnicas. Esto es, incluso, más importante cuando se piensa incursionar en los mercados externos, caso en el
cual
se
requiere
también
facilitar
los
procedimientos
de
revisión
aduanera
de
los
contenederos en finca, o en puertos secos en zonas de producción, de forma que se evite abrirlos para su revisión en los puertos o aeropuertos de exportación. El diseño y puesta en marcha de un plan de construcción de infraestructura de comercialización y almacenamiento, por su parte, es básico para superar los
déficit
que
se
presentan
en
la
de
granos,
especialmente en las nuevas regiones cultivadoras, y para salir del absoluto atraso que en materia de enfriamiento
y
otras
prácticas
de
conservación
registra el país. La creación del Fondo EMPRENDER y del
incentivo
a
la
capitalización
rural,
y
la
autorización dada por la Ley Agraria al IDEMA para construir, o cofinanciar dicha infraestructura, deben contribuir
a
resolver
esta
dificultad.
Pero
se
requiere, en todo caso, la elaboración de un plan detallado que establezca la infraestructura que hace falta, la que debe construir el Instituto, la que debe cofinanciar y la que debe dejar en su totalidad al
sector privado, en el cual se definan las prioridades y las fuentes de financiamiento. En lo relativo a la política de desarrollo rural, la experiencia que se vaya acumulando con el uso de los sistemas de negociación voluntaria y subsidios directos a la compra de tierra desarrollados en la nueva Ley de Reforma Agraria darán lugar, sin lugar a dudas, a ajustes
que
permitan
consolidar
estos
novedosos
esquemas. En diversos apartes de esta obra hemos hecho alusión, además, a la necesidad de promover la vinculación de nuevos intermediarios financieros al otorgamiento de crédito a los campesinos, en especial del sector solidario y de permitirles el acceso al redescuento
en
FINAGRO.
Entre
los
mecanismos
sugeridos se encuentra el reconocimiento, a cualquier intermediario financiero, de los mayores costos de otorgar crédito a pequeños productores o de operar en zonas rurales apartadas. Se espera finalmente, que tanto un esquema de esta naturaleza como el acceso directo de las cooperativas de ahorro y
crédito
al
redescuento
de
FINAGRO,
entren
a
funcionar plenamente en 1996, una vez despejados, en este último caso, los obstáculos de carácter legal. Una de las mayores frustraciones de la política de desarrollo
campesino
resultados
del
ha
sido
programa
la
de
lentitud
de
los
modernización
y
diversificación de cultivos para productos de economía campesina particularmente críticos —cebada, trigo, tabaco
y
señalado,
fique—. Ello a
las
obedece,
escasas
como lo
alternativas
que
hemos tienen
muchos de estos productores, debido a la baja calidad de los suelos y la escasez de agua en las zonas donde cultiva, así como a otras dificultades propias de los procesos de reconversión en el agro asociadas
a
la
lentitud
de
la
transferencia
de
tecnología y la dificultad para desarrollar nuevas redes
de
necesario
comercialización. desarrollar
un
Por
este
programa
motivo, mucho
es más
ambicioso en este frente, que combine la experiencia acumulada con subsidios directos a los productores
para que modernicen sus actividades agropecuarias, cambien sus productos tradicionales e incluso se relocalicen en zonas más aptas para la producción de cultivos alternativos. Un elemento de esta política que, sin embargo, debe ser objeto de la política de desarrollo campesino es la adopción de esquemas sencillos y baratos de recolección de aguas lluvia para irrigación de los pequeños
productores
rurales.
Definitivamente
el
ritmo que ha mostrado el HIMAT —hoy INAT— de construcción de obras que le lleven agua a estos labriegos es desconsolador. La disminución de la disponibilidad
de
aguas
en
numerosas
zonas
campesinas es dramática, lo que está coartando día a día sus posibilidades de reconversión y diversificación. La ejecución de un plan masivo —y rápido— de dotación de agua a esos campesinos para riego suplementario,
con
base
en
modelos
y
técnicas
innovativas y en la participación de varios ejecutores, es impostergable.
La superación de las dificultades que enfrenta el sistema nacional de cofinanciación y la adecuada puesta en práctica de la opción de cofinanciación directa
a
las
comunidades
rurales
y
a
las
organizaciones campesinas, prevista en la Ley 101 y ya reglamentada, es prerrequisito para la consecución de
los
objetivos
propuestos
por
la
política
de
desarrollo rural. Sin ellos, la gestación de procesos auto-sostenidos y autónomos de desarrollo de las comarcas
campesinas,
que
transformen
a
sus
integrantes en verdaderos empresarios y que eleven su calidad de vida, seguirá siendo una lejana utopía. De similar trascendencia es la elevación del nivel educativo en el campo, la mejora en la formación de profesionales
y
desenvolvimiento
técnicos del
relacionados
sector
y
la
con
el
adecuada
capacitación y actualización de todas las personas que se dedican a los quehaceres agrícolas. En cualquier sociedad, incluidas las rurales, el grado de educación y de capacitación de sus integrantes es, cada día
más, la principal, o una de las principales, ventajas competitivas. La adquisición de un nivel de vida digno y el logro de una sociedad democrática y tolerante también
dependen
críticamente
de
aquel.
Estos
temas, deben ser objeto de atención prioritaria por parte del Ministerio de Agricultura, el cual, valga la verdad, nunca se ha preocupado por este tema, como si el hecho de que no sea de su jurisdicción no lo hiciera vital para alcanzar el desarrollo del sector y el mejoramiento de la calidad de vida rural. Por
último,
la
asignación
de
recursos
presupuestales adecuados y la decisión política de continuar y profundizar la ejecución de una estrategia coherente, integral y comprensiva de superación de la pobreza y de las inequidades en las áreas rurales y de desarrollo sostenible y sostenido del agro, como la que se diseñó y ha continuado, bajo renovado ímpetu, bajo la actual Administración, son esenciales para conseguir los objetivos esbozados. Los programas y los subsidios selectivos y focalizados para combatir la
miseria
y
las
carencias,
las
estrategias
y
los
estímulos para aumentar la competitividad —actuando en especial en los; temas tecnológico, de adecuación de tierras y de modernización de la comercialización— y las políticas para generar un ambiente propicio para el crecimiento del sector —principalmente en materia macroeconómica, de orden público, de infraestructura y de educación— podrán enriquecerse, modificarse o profundizarse, pero sin ellas el futuro del agro, y el del país, no serían claros. Por el contrario, sus acertadas elaboración y ejecución permitirán sacar provecho de la riqueza natural y genética de los variados y hermosos ecosistemas que conforman la geografía nacional. __________ 1. Ver Departamento Nacional de Planeación (1995), pp. 199-208; Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b, 1994c y 1995).(Regresar) 2. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994b).(Regresar)
3. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1995).(Regresar) 4. Hasta mediados de 1995, el Ministerio había firmado las bases del acuerdo de competitividad de acuicultura y estaba promoviendo el del banano. Participó igualmente en el desarrollo del acuerdo de la cadena textil-confecciones. Sin embargo, no se había avanzado en el desarrollo de acuerdos para las cadenas agroalimentarias más complejas: cereales concentrados - actividades pecuarias intensivas, de oleaginosas y de productos lácteos.(Regresar) 5. Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1991994c).(Regresar) 6.Ver, por ejemplo, Lora y Herrera (1994) y Banco Mundial (1994b).(Regresar) 7. Además de los anteriores, ver el discurso de José Antonio Ocampo en la instalación del Foro Nacional Agropecuario, en Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (1994d), pp. 19-30 y en Ocampo (1994), Anexo III.(Regresar) 8. Sobre este tema, ver los capítulos respectivos en González y Jaramillo (1994).(Regresar)
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