Revista De Cabecera Municipal Numero 17

Pinturas, recubrimientos protectores y acabados de alto desempeño para equipamiento urbano de gran tráfico, inmuebles, conservación de monumentos patrimonio histórico, vehículos... NERVION desarrolla formulaciones especiales para cada necesidad; antigrafiti, larga duración sin mantenimiento, repelente al polvo, sumergible (barcos, bombas) clima extremo, resistencia al fuego, etc.

www.nervion.com.mx Aldama N°5, Col. La Escuela Tlalnepantla, Estado de México, 54090 Tel. (52)(55) 361-0207 - Fax. (52)(55) 361-9476

Pablo del Valle Medina Director General / Coordinador Editorial

Mercedes del Valle Dirección de arte, diseño y diagramación

Ruth García-Lago Velarde Corrección de Estilo

Archivo RCM / Fotografía

Hugo Contreras Octavio E. Chávez Jaime Villasana Rubén Monroy Luna Jorge Egren Moreno Congreso Suelo Urbano Colaboradores

Alberto Aguilera G. Producción

Jarqui Impresiones, S.A. de C.V. Pre prensa e Imprenta

[email protected] tel./fax: (01 55) 55 74 58 73 Comercialización y suscripciones

Domingo Morales Distribución

Revista de Cabecera Municipal,

año 3, número 17, revista bimestral, corresponde a noviembre y diciembre 2007. -Reserva ante el Instituto Nacional de Derechos de Autor 04-2004-042110252400102. Certificado de Licitud de Título en trámite. Certificado de Licitud de Contenido en Trámite. Editada por Pablo Rafael del Valle Medina, Campeche 215-16, Col. Hipódromo Condesa, C.P. 06100, México, D.F. Tel. (55) 5574 5873. Revista de Cabecera Municipal investiga sobre la seriedad de sus anunciantes, mas la responsabilidad del contenido de los mismos, es del anunciante.

editorial

N

i siquiera uno de cada diez mexicanos entiende cuáles son las competencias de cada orden de Gobierno. No es de sorprender que la gente se pregunte por qué el “Gobierno” tiene al ejército vigilando las carreteras, pero no puede impedir que se venda piratería en puestos informales afuera del palacio municipal; el ciudadano se pregunta por qué si su ciudad está en un auge económico gracias a que tienen una refinería de petróleo, las autoridades le dicen que no hay recursos para poner banquetas o dar tratamiento a las aguas del drenaje. La gente no entiende, y la respuesta a esto es una sola: estamos fallando en la labor de informar. No importa qué fue primero, el huevo o la gallina. La realidad es que los medios de comunicación no informan con un enfoque “ciudadano-ciudad”, es decir, sobre las necesidades del ciudadano frente a su gobierno del día a día. Y ciertamente no es porque el trabajo de los municipios no le sea importante al ciudadano. “Las grandes reformas”, los “grandes acuerdos” no son los temas centrales de la realidad mexicana, son más bien temas de una maquinaria informativa centralista. La transición mexicana no ha conseguido cambiar ese enfoque del siglo pasado en las prioridades informativas de los medios. Es por la dinámica de trabajo de los comunicadores, y la relación que mantienen con sus fuentes tradicionales de información (los actores del Gobierno federal, Congreso y Partidos), que el ciudadano termina escuchando noticias una y otra vez sobre los mismos temas, abstractos y lejanos, que no tienen nada que ver con lo que pasa en su vida, en su comunidad. Es en esta maquinaria donde debemos penetrar para imprimirle un enfoque municipal de “ciudadano-ciudad”. ¿Qué quiere decir esto? Que necesitamos que se hable de temas como la planeación urbana, asentamientos humanos, servicios públicos, manejo de residuos, agua, economía y créditos locales, reglamentación, usos de suelo, mecanismos de recaudación propia, rendición de cuentas local, etc. Necesitamos saber qué se está haciendo en los municipios, quiénes son los expertos y cuáles los actores importantes de los temas de gobierno que impactan la vida cotidiana. Si tan solo se entendiera bien cuáles son las competencias de un gobierno municipal, todo mundo comprendería su importancia central en la vida diaria de la gente. Pablo del Valle Medina Director Editorial

Índice Servicios Asociaciones Público-Privadas Estrategias para el éxito Por: Hugo Contreras

Urbe y Obra 4

Recomienda Cedocit Ciudad de México La referencia oficial en Información geológico minera Por: RCM

10

Por: Jorge Egren Moreno Troncoso

El administrador municipal Una figura contra la corrupción

Por: Octavio E. Chávez y Jaime Villasana D. ICMA-Latinoamérica

26

Regularización de asentamientos humanos Iniciativa de Ley para Querétaro

34

Por: Alfonso Iracheta Cenecorta / El Colegio Mexiquense

Por: L.E. Isaac Jiménez Herrera LV Legislatura del Estado de Querétaro / Comisión de Desarrollo Social y Vivienda

Recursos federales

Cabildo Transparencia ¿Qué es lo que cuenta? Métrica de la transparencia en México

Suelo urbano y vivienda popular en México Una valoración crítica

14

¿Y ahora en qué lo gastamos? Implicaciones de la Reforma Fiscal 2008 en las Finanzas Municipales 42 Por: Rubén Monroy Luna

20

Quién es...

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Servicios

Estrategias para el éxito de las Asociaciones

Público-Privadas

E

n los últimos años varios países en el mundo han promovido el uso de esquemas de asociación público-privada (APP) para desarrollar, rehabilitar, mantener y operar diferentes tipos de infraestructuras. Recientemente el ex presidente de Chile, Ricardo Lagos, manifestó que la capacidad para estructurar alianzas público-privadas exitosas representa una ventaja competitiva para los países que buscan mejorar los niveles de vida de la población.

de grandes magnitudes como Wilma, y Chiapas había tardado tanto en hacerlo con el caso de Stan, él contestó que la diferencia era el grado de apertura de uno y otro a la inversión privada. En Cancún, ésta se privilegia y promueve en prácticamente todas las áreas de la economía, en tanto que en Chiapas la penetración de las empresas privadas se ha limitado a unos pocos sectores.

En este sentido, ante la gran avenida de temas que los Gobiernos federal, estatales y municipales tienen que atender, parece lógico buscar ayuda en el sector privado. Ya que si las autoridades sólo recurren a los recursos humanos, técnicos y financieros que disponen dentro del Gobierno, limitan su capacidad para solucionar grandes problemas, entre ellos la prestación de servicios de agua y saneamiento.

Dado que la iniciativa privada puede ser un aliado poderoso de los Gobiernos, en el número anterior presentamos un análisis de lo que son y lo que no son las

Un ejemplo que pone de manifiesto la diferencia que hace la participación privada han sido los fenómenos naturales extremos que han azotado varias zonas del país en los últimos años. Cuando hace unos días se le preguntó a un destacado periodista por qué Cancún se había recuperado tan rápido de un desastre

La capacidad para estructurar alianzas público-privadas exitosas representa una ventaja competitiva para los países que buscan mejorar los niveles de vida de la población.

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asociaciones público-privadas, cómo a través del tiempo estas asociaciones han hecho posible la realización de grandes proyectos y potenciado importantes proyectos de infraestructura en México. También revisamos brevemente los elementos que integran una APP y los esquemas más comúnmente utilizados en el sector de agua potable, alcantarillado y saneamiento. En esta ocasión, ofrecemos algunas estrategias que pueden adoptar los Gobiernos municipales y estatales para maximizar los resultados de las APP en la prestación de los servicios básicos de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Es importante enfatizar que el éxito de una APP depende de varios factores, entre los que destacan el diseño y estructura del esquema, la forma cómo se manejan y mitigan los riesgos, y la forma de regular al operador.

Pasos para una APP exitosa Diferentes expertos han propuesto una metodología simple, pero poderosa para desarrollar APP con alta probabilidad de éxito. Esta metodología se traduce en cuatro etapas que comienzan con la identificación del problema y pasan por la definición del esquema, la licitación del contrato y la administración de la asociación.

1. Identificar el problema El primer paso en el desarrollo de una APP y que en el fondo justifica la razón de por qué incorporar a una empresa privada en la gestión de los servicios, es identificar cuál es el problema que se quiere resolver. Esta etapa, aun cuando pareciera trivial, en la realidad resulta fundamental porque es cuando se propone a la sociedad la visión de lo que quiere lograr el Gobierno. En muchas ocasiones se tienden a generalizar los problemas con frases como “no podemos mejorar la eficiencia porque no tenemos recursos”, o “no podemos atender bien a los clientes porque no tenemos tal o cual sistema”, o “damos un mal servicio y tenemos baja eficiencia porque la red no está sectorizada”.

El éxito de una APP depende de varios factores, entre los que destacan el diseño y estructura del esquema, la forma cómo se manejan y mitigan los riesgos, y la manera de regular al operador.

Etapas para el desarrollo de una APP Tiempo

1. Identificar el problema

2. Definir el esquema de la APP

• Bajo nivel de desempeño. • Capacidad técnica limitada. • Falta de recursos. • Inestabilidad de las decisiones en el tiempo. • Politización.

• Nombramiento de líder del proyecto. • Interacción con actores. • Definición de niveles de servicio, tarifas y subsidios. • Identificación y asignación de riesgos. • Diseño del contrato. • Creación de instituciones.

3. Licitar el contrato

4. Administrar la APP

• Asignación de responsabilidades para preparar y convocar. • Presentación a posibles interesados. • Retroalimentación de actores. • Publicación. • Selección del ganador.

• Formalización del ente regulador. • Identificación y resolución de conflictos. • Ajuste del contrato.

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Las APP nacen del convencimiento de las autoridades de que el privado puede ayudar al Gobierno a mejorar la prestación de los servicios de agua y saneamiento.

alianzas con el sector privado para corregir las fallas estructurales del organismo.

2. Definir el esquema de APP

La realidad es que estas frases más que reflejar problemas, son consecuencias de verdaderos problemas y pueden conducirnos a adoptar estrategias equivocadas. Un caso donde el diagnóstico permite identificar con mayor claridad cuál es el problema y facilita la venta de una iniciativa de APP ante la comunidad, podría ser aquél donde la autoridad señala que los niveles de servicio han reducido su calidad en los últimos años y que el organismo no ha sido capaz de comercializar eficientemente sus servicios y que su situación financiera se ha deteriorado. Este tipo de análisis justifica el diseño de un proyecto de inversión y mejora generalizada en la operación y administración del sistema. A partir de esta idea, el municipio o estado puede presentar ante la sociedad la necesidad de buscar

Una vez identificados los problemas que se quieren resolver, el siguiente paso es definir el esquema de APP. Es recomendable en esta etapa nombrar un líder que sea el responsable de coordinar los esfuerzos de expertos técnicos, económicos, financieros y legales para proponer esquemas viables. Si bien es deseable contar con el mejor esquema posible, lo cierto es que al final se tiene que construir un traje a la medida que funcione a pesar de las restricciones sociales, políticas, ambientales, económicas, técnicas y financieras existentes. En cuanto al esquema, hay dos elementos que son importantes incorporar con sumo cuidado en el diseño. El primero es brindar a la empresa privada un conjunto de incentivos que la motive a tomar decisiones operativas y de inversión en beneficio de la población y el medio ambiente, y no sólo en su propio beneficio. En otras palabras, el reto es otorgarle incentivos al privado para que cuando gane mayores utilidades, también se beneficie la comunidad y que cuando mejore la comunidad, también lo haga el operador.

Esquemas de APP

Propiedad de los activos

Financiamiento

Dirección y administración

Ejecución de obras

Operación y mantenimiento

Apoyo a la gestión Operación y mantenimiento Concesión BOT responsabilidad sector privado

responsabilidad sector público

responsable mixto o según contrato

Riesgo comercial

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El segundo elemento es cómo proteger al operador privado del riesgo de incurrir en pérdidas derivadas de cambios en las “reglas del juego” por razones políticas y no por decisiones operativas o de inversión equivocadas. Un claro ejemplo de este riesgo es la reducción o congelamiento de tarifas por consideraciones políticas una vez que el privado ha realizado un ambicioso plan de inversiones. En el anterior cuadro se puede observar que cuando se busca transferir la responsabilidad de inversión al operador privado, ésta tiene que ir acompañada de la delegación de responsabilidades de dirección, planeación y ejecución de obras, operación y mantenimiento. También es necesario permitir que el privado asuma la gestión de los usuarios y con ello el riesgo comercial. Por el contrario, cuando lo que se busca del privado es un apoyo en la dirección y la transferencia de prácticas de gestión, el privado no estará en condiciones de asumir las inversiones. En otras palabras, a mayor necesidad de inversión, mayor será la delegación de responsabilidades del Gobierno hacia la empresa.

3. Licitar el contrato Cuando se ha elegido el esquema y se han hecho consideraciones sobre quién está en mejores condiciones para asumir cada riesgo, lo que procede es preparar y publicar una licitación. Ésta debe reflejar tanto el esquema de asociación elegido como las condiciones que motiven a los interesados a presentar la mejor oferta posible. Las licitaciones para contratos de APP no son comunes. Es muy probable que las autoridades no cuenten con experiencia previa y, por lo mismo, lo más recomendable es allegarse de especialistas que hayan realizado estos procesos en el pasado. Si bien hay un alto contenido técnico en los contratos, lo más relevante quizá sean los aspectos jurídicos y financieros. Una recomendación que se ha fortalecido en años recientes es la de solicitar a las empresas interesadas en prestar sus capacidades en la APP que revisen y opinen sobre el esquema que se propone licitar. Esto es importante porque si bien todas las empresas tienen interés en ganar el contrato, lo cierto es que son las que más experiencia tienen en estos procesos. Su opinión es importante porque además de que es probable que ya hayan vivido algunos procesos similares, son los que al final del día serán responsables de lograr la mejora en los servicios de agua y saneamiento. De acuerdo a nuestra legislación, contratos de esta naturaleza tienen que ser licitados de acuerdo a las leyes de adquisi-

La velocidad de recuperación de Cancún después de Wilma se explica en buena medida por la apertura de ese estado a la colaboración público-privada.

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ciones federales o estatales. El proceso tiene que ser público y transparente. Estos dos elementos garantizarán que la empresa ganadora cuente con la legitimidad suficiente para llevar a cabo el proyecto en un sector socialmente sensible como lo es la prestación de los servicios básicos. Hay que decir también que la licitación le otorga cierta protección al privado y a la comunidad ante cambios constantes en las autoridades que pudieran, por intereses políticos, obstaculizar el proyecto. A la postre, esto afectaría no sólo a la empresa, sino sobre todo a los usuarios al no poder cumplirse las mejoras originalmente planteadas.

4. Administrar la APP Uno de los errores más comunes por los que han fracasado las APP es que una vez otorgado el contrato a algún operador privado, la autoridad se ha desligado por completo de su responsabilidad de prestar los servicios. Así, a pesar de que los contratos hayan estado bien diseñados, es necesario que se instrumente un mecanismo –reglas y entidades– que asegure el cumplimiento del contrato pero, sobre todo, que permita incorporar nuevas condiciones. Al no contar con información perfecta, lo más probable es que haya que hacer adecuaciones al contrato en la medida en que se identifican elementos distintos a los previamente considerados. Asimismo, es prácticamente un hecho que con el paso del tiempo, las condiciones proyectadas no sean tal y como se pensó en un principio. Dado que el objetivo de estos proyectos es mejorar las condiciones de la prestación de los servicios, es necesario adaptar los contratos con el paso del tiempo.

Así, la función más importante que tienen que cumplir los entes de regulación es facilitar que, con el paso del tiempo, las APP sean capaces de entregar los resultados previstos de una manera adecuada técnica y económicamente. Ejemplos de estas adecuaciones son la necesidad de incrementar tarifas para financiar el acceso de los servicios cuando la población crece a una tasa mayor a la pactada en el contrato, o cuando es necesario incorporar normas ambientales más estrictas. También es común que con el tiempo, se tengan que incorporar al contrato temas como la ocurrencia de fenómenos naturales extremos o de una demanda de mejor calidad de los servicios por parte de la sociedad, mismos que pudieron no haberse previsto en el contrato original.

Conclusiones El desarrollo de APP exitosas nace del convencimiento de las autoridades de que el privado puede ayudar al Gobierno a mejorar la prestación de los servicios de agua y saneamiento. Este convencimiento parte de un diagnóstico que identifica con claridad el problema a resolver y, en consecuencia, cuál es el aporte que se requerirá del privado. El éxito de una asociación público-privada radica tanto en el diseño del esquema, es decir, de los incentivos para lograr que el interés privado y el público estén alineados, como en el proceso para construir el acuerdo y administrarlo durante su vigencia. Uno de los retos que se presentan en estos procesos es la falta de experiencia de los funcionarios públicos en el desarrollo de este tipo de alianzas. Para hacer frente a este reto, es recomendable involucrar expertos –sobre todo en los aspectos legal y financiero– y escuchar la opinión de las empresas privadas interesadas en formar parte de la APP. Por lo general, estas empresas han vivido experiencias similares en varias ocasiones. Por último, es importante tener en cuenta que a mayor necesidad de aportación de recursos financieros por parte de las empresas privadas, mayor será el número de funciones que la autoridad le delegue. Por el contrario, si lo que busca el organismo público es un apoyo limitado, también lo será el nivel de financiamiento que la empresa esté dispuesto a dedicar al proyecto.

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BAL-ONDEO y Aquassistance se movilizan para apoyar a las poblaciones afectadas por desastres • Aquassistance y BAL-ONDEO se movilizan para apoyar a la población de Tabasco • Las plantas dotarán de agua potable a unos 7,000 habitantes en dos comunidades del municipio de Macuspana

E

n solidaridad con los habitantes que han sufrido las inundaciones en el estado de Tabasco, la asociación Aquassistance1 ha dispuesto junto con el Ministerio de Asuntos de Exteriores de Francia, y en coordinación con las autoridades mexicanas, el envío y puesta en operación de dos plantas potabilizadoras con una capacidad conjunta de 6,000 litros por hora. Éstas permitirán dotar de agua potable a unos 7,000 habitantes. Un equipo formado por voluntarios de Suez Environnement y de BAL-ONDEO, se desplazó también a la zona afectada y se encargó de asegurar la puesta en funcionamiento de las unidades de potabilización. Las plantas se instalaron en las comunidades Barrial y Bitzal, en el municipio de Macuspana, y abastecerán de agua potable

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http://aquassistance.blogspirit.com

a estas dos comunidades y aproximadamente a diez comunidades cercanas. Con estas acciones BAL-ONDEO expresa su solidaridad y apoyo a los habitantes afectados por las inundaciones en Tabasco. Aquassistance es una asociación humanitaria formada por personal de SUEZ Environnement, que en su calidad de voluntarios aportan sus conocimientos y experiencia en la gestión de servicios de agua potable a la población más necesitada en casos de emergencia. La asociación tiene 600 miembros y organiza alrededor de 60 misiones por año movilizando 100 voluntarios. Aquassistance ha apoyado a los siguientes países: Senegal, Mauritania, República de África Central, República Democrática del Congo, Irán, Haití, Armenia, Afganistán, India, Vietnam y Rumanía. También se movilizó en diciembre del 2004 para apoyar a las víctimas del tsunami en el sudeste asiático. BAL-ONDEO, sociedad entre Peñoles y Suez Environnement, es experta y aliado estratégico del sector público en la prestación de servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Para ello utiliza la más alta tecnología y las prácticas más avanzadas a nivel mundial. Cuenta con más de 14 años de experiencia en México y a través de sus subsidiarias y afiliadas suma más de 1000 colaboradores al servicio de las autoridades y los habitantes de las ciudades de Cancún, Isla Mujeres, Distrito Federal, Torreón y Matamoros.

Recomienda

Por: Revista de Cabecera Municipal

CEDOCIT CIUDAD DE MÉXICO

La referencia oficial en información geológico-minera La Coordinación General de Minería, a través del Servicio Geológico, pone a disposición pública el conocimiento de información geológico-minera del territorio nacional.

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V

isitamos el Centro de Documentación de las Ciencias de la Tierra (Cedocit) en la Ciudad de México. Nuestro país tiene fama a nivel mundial por la abundancia de sus recursos minerales. Durante más de 60 años, el Servicio Geológico de México ha generado información geológico-minera que ahora se encuentra disponible en forma gratuita en el Cedocit, el cual cuenta con modernas instalaciones, equipo y sistemas computarizados para ofrecer con eficiencia el servicio público de información geocientífica. El Cedocit, según lo pudimos constatar, cuenta con un valioso archivo técnico, del cual se proporciona el servicio de consulta automatizada mediante la utilización de la red digital SGM/Cedocit, que permite a todos los interesados tener acceso al acervo técnico-histórico del SGM, por medio de su portal de Internet: www.coremisgm.gob.mx Además, el sistema ALEPHINO administra y organiza el registro de los diferentes ejemplares de minería, libros, tesis y folletos disponibles también a través de las Oficinas Regionales, estratégicamente ubicadas dentro del territorio mexicano, o directamente en las oficinas centrales en la ciudad de Pachuca, Hidalgo. En su portal de internet, el SGM cuenta con una base de datos con información de los diferentes temas de ciencias de la tierra, proporcionándole el apoyo requerido en sus trabajos de explo-

ración y en la toma de decisiones para el mejor desarrollo de sus proyectos. Al obtener la información en este sitio web, estamos seguros de que usted tiene la garantía de obtener información de excelente calidad. El Servicio Geológico Mexicano es el organismo que concentra la mayor cantidad de información geológico-minera en México. Su banco de datos GeoInfo administra e integra la información geoespacial relacionando sus características de atributos de manera detallada. Desde noviembre del 2000, utilizando las más modernas tecnologías de comunicación, ha puesto a disposición de todos los usuarios un gran acervo de información en donde se encuentran diferentes temas especializados como: geología-minera, geoquímica, geofísica e imágenes de satélite, que proporcionan la ayuda requerida en la búsqueda y prospección de nuevos yacimientos minerales, que representa el tener un ahorro en tiempo y en recursos, en beneficio del desarrollo de las regiones rurales en donde la única opción es la minería en la generación de empleos y servicios.

La nueva Coordinación General de Minería se adapta a los modernos requerimientos de los usuarios de las geociencias.

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Toda la información del SGM es gratuita en un solo click: www.coremisgms.mx

Visitamos el archivo técnico Tanto en el Cedocit, oficinas centrales, como en las oficinas regionales del SGM, se dispone de un sistema computarizado de fichas técnicas de cada uno de los expedientes, lo que permite obtener un gran conocimiento de la información existente en este organismo por cualquier geólogo o explorador interesado y, en su caso, efectuar las adquisiciones necesarias de copias de expedientes, solicitando cotización en sus oficinas regionales, oficinas centrales o directamente por la vía Internet.

buscado, al interactuar los programas de administración y consulta. Las escalas más utilizadas son 1:250,000 y 1:50,000. Sin embargo, algunos temas se manejan en otras diferentes; esta información se puede obtener a nivel república o por estado. El SGM incorpora a su base de datos la información utilizando nomenclaturas, simbologías, colores y formatos de uso común, tratando de mantener un enlace entre los diferentes temas e interactuando unos con otros con la finalidad de poder cubrir los requerimientos solicitados.

Mapoteca La Mapoteca del CEDOCIT está conformada con el material cartográfico especializado y editado por este organismo, así como una colección de cartas y mapas proporcionada por otras instituciones. El acervo cartográfico se encuentra integrado por: • Cartas Geológico-mineras, geoquímicas y geofísicas • Imágenes de satélite • Inventarios físicos de los recursos minerales

Biblioteca Los ejemplares se encuentran agrupados en cuatro colecciones principales, con un volumen de 7,500 libros, 2,000 tesis universitarias de grado y postgrado, 600 folletos, mapas y colecciones de revistas especializadas.

Actualmente la Oficina del Cedocit se encuentra en: Dr. Navarro No. 179, Colonia Doctores, 06720, México, D. F Tel. (55) 5588.5347, Fax (55) 5588.5264, E-mail: [email protected].

Banco de dDatos La base de datos del SGM se construyó utilizando los datos obtenidos de campo, publicaciones y resultados de laboratorio, que fueron procesados con herramientas que les permitieron integrarlos a las tablas de atributos. La información se encuentra concentrada en un servidor central, lo que permite generar y extraer cualquier tema, mapa, tabla, estadística y resultado

Próximamente Cedocit . . . En Tecamachalco. La nueva Coordinación General de Minería, albergará un nuevo conjunto de oficinas que estarán equipadas con tecnología de vanguardia, para salvaguardar y poner a disposición pública y de manera eficiente toda nuestra información geológico-minera del territorio nacional en Tecamachalco en la Ciudad de México.

Integración del Archivo Técnico 11,624

Estudios técnicos desde el año 1800

3,894

Estudios metalúrgicos y de centros experimentales

518

Estudios cartográficos

83

Boletines técnicos

4,418

Estudios petrográficos

160

Estudios de URAMEX

20,697

En total (actualmente en proceso 2,500 estudios más para el 2007)

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Por: Jorge Egren Moreno Troncoso*

Al medir la transparencia...

¿Qué es lo que se toma en cuenta? Servicios

E

l pasado 14 de noviembre se presentó un estudio titulado “Métrica de la transparencia en México”, que a solicitud del IFAI y la Conferencia Mexicana de Acceso a la Información Pública (COMAIP), llevó a cabo el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), y cuyos resultados nos clarifican la situación en la que se encuentra la administración pública a ocho meses de que culmine el plazo para reformar las leyes en la materia, de conformidad con la reciente reforma del artículo sexto constitucional. El estudio, dirigido por Benito Nacif y coordinado por Diego Díaz-Iturbe –quienes encabezan a Monitor Legislativo–, es una estupenda disección del estado que guarda la información gubernamental que se publica en internet, la atención que se brinda a quienes solicitan datos públicos, y la calidad de respuestas que ofrecen las dependencias de Gobierno. En una muestra que incluyó a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, tanto a nivel federal como a nivel local, además de los 32 municipios capitales de cada entidad federativa, se encontró que el estado de la transparencia y acceso a la información pública gubernamental está todavía muy lejos de haber permeado en la cultura organizacional del Estado mexicano. Uno de los aportes más importantes del estudio es el tipo de metodología empleada para su

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elaboración, ya que toma como referencia los aspectos sustantivos de la reciente reforma constitucional, a saber: la máxima publicidad y el acceso gratuito a la información pública, el establecimiento de mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos y la introducción de sistemas electrónicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la información y de los procedimientos de revisión a más tardar en dos años a partir de la entrada de vigor de la reforma, publicada en el Diario Oficial de la Federación el pasado 20 de julio. A continuación les presentamos los tres criterios utilizados en el estudio.

Jorge Egren es consultor experto en transparencia y acceso a la información en gobiernos locales. Licenciado en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales por el CIDE, actualmente es funcionario de la Dirección Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral y es colaborador de Monitor Legislativo. Contacto: [email protected]

Criterio 1: Claridad, calidad y usabilidad de la información publicada electrónicamente La automatización de la información pública y el acceso en línea con facilidad y claridad es un paso fundamental para asegurar la penetración y consolidación de la cultura de la transparencia. Además es un medio que cobrará mayor fuerza conforme avancen los recursos tecnológicos y su uso entre la población se extienda. La publicación electrónica es el único mecanismo que permite garantizar el principio de máxima publicidad de la información. El estudio evaluó el cumplimiento de las obligaciones de publicidad de la información en los portales de internet de las dependencias de Gobierno. Se revisaron 264 portales gubernamentales en cuatro grandes rubros: 1) diseño y sencillez de uso; 2) contenido orgánico básico; 3) información financiera y material; 4) información sobre la naturaleza operativa del sujeto evaluado.

Criterio 2: Calidad del servicio, instalaciones y orientación al usuario Al dotar a la ciudadanía del derecho de acceso a la información pública, la Constitución también establece la necesidad de dotar de eficacia en el ejercicio de los requerimientos del público, y para tal efecto establece un inciso que sanciona las conductas de los servidores públicos que atenten contra el ejercicio del derecho a la información, mismas que serán consideradas como graves, para efectos de las sanciones administrativas que al respecto se establezcan. Este precepto inicia con el propio funcionamiento de las unidades administrativas responsables de orientar y atender al ciudadano en el ejercicio de sus derechos, es por eso que son las unidades de enlace las primeras que deben ser evaluadas. Para tal fin, el estudio emplea un instrumento comúnmente utilizado en economía y mercadeo: el usuario simulado. El modo de proceder para

Este estudio nos muestra el estado que guarda la información gubernamental publicada en Internet, la atención a usuarios y la calidad de las respuestas que ofrecen las dependencias de Gobierno.

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dicha evaluación es la siguiente: un investigador acude al modulo de enlace de cada institución, ahí solicita apoyo del personal que labora pidiendo orientación para realizar una solicitud

que lo lleve a encontrar la información que busca. En ningún momento se identifica como investigador, sino como un ciudadano común y no es sino hasta que se completa el procedimiento de solicitud cuando se procede a llenar un cuestionario descriptivo sobre la atención, gestión y calidad del servicio brindado en esa dependencia.

Criterio 3: Eficacia y cumplimiento de las respuestas a las solicitudes La reforma al artículo sexto constitucional pretende brindar efectividad en el ejercicio del derecho a la información, como lo certifica su propia exposición de motivos. Ello a través determinar como obligatorio “un procedimiento expedito que incluya todas las posibilidades de solicitud ante todos los órganos del Estado, federal, estatal, municipal y los partidos políticos que permita la emisión de la respuesta correspondiente en un plazo no mayor a veinte días hábiles, prorrogable por una sólo vez hasta por un período igual siempre que existan razones que lo motiven, para que cualquier persona solicite el acceso a la información, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización”. Al respecto, el estudio evaluó la calidad de la respuesta a las solicitudes requeridas, además de su cumplimiento en tiempo y forma.

Los resultados municipales… una mirada a la realidad nacional Claridad, calidad y sencillez de uso de la información publicada electrónicamente •

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23 municipios y una delegación del Distrito Federal de los 26 municipios analizados en esta categoría cumplen con más del 60% de los criterios evaluados.

•

Sólo una capital (Villahermosa-Centro) no cuenta con página de transparencia.

15 municipios alcanzan un nivel de atención superior al 80%.

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Debilidades: tienden a ser utilizadas más con fines de publicidad que de información.

4 capitales cumplieron con menos del 60% de los estándares evaluados.

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Fortalezas: las mejores páginas de transparencia se han desarrollado en los municipios del estado de México.

Debilidades: en la mayoría de los casos no existe un medio electrónico para solicitar información.

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Fortalezas: la mayoría de los municipios demuestran conocimiento del tema y disposición para atender al usuario.

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19 de 31 municipios y una delegación evaluados cumplen con más del 60% de los estándares. A su vez, son los únicos que se encuentran por encima del promedio (60.99%).

Calidad del servicio, instalaciones y orientación al usuario

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El estado de la transparencia y acceso a la información pública gubernamental está todavía muy lejos de haber permeado en la cultura organizacional del Estado mexicano.

Municipio

Entidad

Guadalajara Mérida Guanajuato Aguascalientes Hermosillo Cd. Victoria Monterrey Chihuahua Cuernavaca Toluca Cuauhtémoc Puebla Chilpancingo Mexicali Tepic Othón P. Blanco Culiacán Campeche Morelia Durango Querétaro San Luis Potosí Saltillo Colima Zacatecas Tlaxcala Promedio

Jalisco Yucatán Guanajuato Aguascalientes Sonora Tamaulipas Nuevo León Chihuahua Morelos Estado de México Distrito Federal Puebla Guerreo Baja California Nayarit Quintana Roo Sinaloa Campeche Michoacán Durango Querétaro San Luis Potosí Coahuila Colima Zacatecas Tlaxcala

Información en Internet

Atención a usuarios

Calidad de respuestas

Promedio ponderado

96.67% 85.00% 98.33% 75.00% 38.33% 56.67% 66.67% 85.00% 71.67% 60.00% 45.00% 68.33% 50.00% 56.67% 58.33% 73.33% 75.00% 65.00% 53.33% 78.33% 71.67% 60.00% 55.00% 71.67% 21.67% 15.00% 63.58%

81.25% 87.50% 68.75% 87.50% 93.75% 68.75% 93.75% 62.50% 87.50% 68.75% 78.57% 81.25% 56.25% 93.75% 68.75% 81.25% 66.67% 81.25% 75.00% 87.50% 81.25% 87.50% 87.50% 31.25% 87.50% 37.50 73.43%

90.00% 75.00% 67.50% 76.25% 100.00% 92.50% 60.00% 52.50% 50.00% 70.00% 80.00% 55.00% 85.00% 55.00% 62.50% 40.00% 40.00% 32.50% 37.50% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 0.00% 45.23%

90.92% 81.50% 80.08% 78.00% 74.08% 73.42% 69.42% 67.50% 66.17% 65.75% 65.71% 65.58% 65.25% 63.42% 62.08% 61.58% 59.33% 55.25% 51.33% 48.83% 44.92% 41.50% 39.50% 34.92% 26.17% 13.50% 58.21%

Eficacia y cumplimiento de las respuestas a las solicitudes •

10 municipios y una delegación del Distrito Federal se ubicaron por arriba del 60% de los criterios evaluados.

•

El promedio de calidad de respuesta en los 31 municipios y la delegación es de 45%.

•

12 municipios se encuentran por debajo del 50% de los estándares considerados en el estudio, de los cuales, 8 no respondieron a lo solicitado, aún teniendo la obligación legal.

•

Es destacable el desempeño del municipio de Hermosillo (el 100% de las respuestas realizadas adecuadamente).

•

Debilidades: muy alta tasa de no respuesta a solicitudes (38%).

•

Fortalezas: los tiempos legales de respuesta son respetados y las respuestas tienden a ser completas.

Conclusiones El estudio refleja el estado real que guarda el ejercicio de la transparencia en México e identifica los elementos reales que están afectando el acceso del ciudadano a la información pública –como consumidor–, y de esta forma provee de información a los Gobiernos, legisladores y autoridades para mejorar y corregir en su calidad de oferente. En suma, es un estudio que cualquier persona puede consultar, de fácil entendimiento e información relevante. Para mayor detalle véase las los sitios de Internet del IFAI (www.ifai.gob.mx) o de Monitor Legislativo (www.monitorlegislativo.org)

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Cabildo

Por: Octavio E. Chávez y Jaime Villasana D. ICMA-Latinoamérica www.icma.org/latinoamerica

El administrador municipal © Copyright 2007, International City/County Management Association (ICMA) www.icma.org

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L

El administrador municipal no trata bajo ninguna circunstancia de quitarle poder al alcalde, sino potencializar su capacidad política ofreciéndole más espacio y tiempo

a figura del administrador municipal (mejor conocido como city manager ) surge en los Estados Unidos de América como respuesta a las crisis sociales y políticas que vivieron algunas de sus ciudades a finales del siglo XIX como consecuencia de la migración (mucha de ella proveniente de Europa) y de la Revolución Industrial, generando corrupción, insuficiencia de recursos materiales y económicos, acrecentando la grave desacreditación en la que se encontraban los políticos de la época y la ineficiencia en los servicios públicos. Ante esta situación, la evolución de la misma administración pública trajo consigo la creación de una figura operativa que se dedicaría completamente a la procuración de altos índices de eficiencia en la operatividad gubernamental local, lo más alejado posible de las influencias de la política, la cual había ocasionado que las ciudades no estuvieran preparadas para atender las demandas de una población creciente. La política tenía que jugarse en otros ruedos. Es entonces que surge la figura del administrador. La primera ciudad que adoptó esta forma de Gobierno (cabildo-administrador) fue Sumter, Carolina del Sur, en 1912. Al año siguiente le siguió Westmount, Québec, Canadá. Este sistema de gobernar combina el liderazgo político de los oficiales electos (regidores y alcalde) con la experiencia de un administrador designado por el Gobierno local y cuyo trabajo es dirigir y supervisar la prestación de los servicios públicos, así como administrar de manera eficiente los limitados recursos. Por otra parte, los roles del cabildo y del alcalde son muy importantes y sus principales tareas siguen siendo las de diseñar y aprobar las políticas públicas locales, mientras que quien las ejecuta es el administrador. Este modelo de Gobierno, que funciona en varios países del mundo con éxito (Chile,

Canadá, Inglaterra, Suecia, India, Estados Unidos, Australia, España, entre otros), no trata bajo ninguna circunstancia de quitarle poder al alcalde, sino potencializar su capacidad política ofreciéndole más espacio y tiempo. El alcalde hace a un lado las distracciones que genera la operatividad de un Gobierno para concentrarse en cuestiones mucho más importantes, entre ellas ejercer el liderazgo político indispensable para llevar a la comunidad a mejores derroteros, generar consensos entre los diversos actores, concentrarse en lo importante (y no tanto en lo urgente) y transformar los puntos de vista de la ciudadanía para interpretarlos y transformarlos en políticas públicas, además de ser el visor de la comunidad. Entrando en detalles sobre el administrador, éste puede ser despedido por una mayoría del cabildo, conforme a las leyes locales, o por los acuerdos laborales que éste pueda tener con el cabildo. Usualmente es despedido cuando no está cumpliendo con las metas y objetivos trazados. Existen ejemplos de administradores que

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han estado en su cargo durante más de 25 años ¿La razón? Simplemente porque están realizando un buen trabajo. El salario que recibe depende de sus antecedentes educativos y de su experiencia, así como del tamaño y la complejidad del Gobierno local que lo emplea y quien fija su monto es el mismo cabildo.

¿Cómo se elige un administrador municipal?

Los roles del cabildo y del alcalde son muy importantes y sus principales tareas siguen siendo las de diseñar y aprobar las políticas públicas locales, mientras que quien las ejecuta es el administrador.

La selección de un administrador varía, pero siempre tiene el componente de una búsqueda abierta y basada en perfiles. En algunos casos es por terna, después de una búsqueda a nivel nacional donde se define el perfil y se presentan los candidatos. En otros es por selección del cabildo que recibe toda la información y, en otros casos, un comité responde al cabildo y/o al alcalde. En términos generales la selección se hace por perfil, es una especie de concurso con entrevistas y análisis de desempeño. Rara vez se le selecciona por ser muy conocido o que viva en la comunidad.

¿Qué pasa si el administrador se mete al terreno de la política?

inglés) y su código de ética les prohíbe participar en actividades políticas partidarias y/o electorales (artículo 7), so pena de ser expulsados y boletinados.

Antecedentes de esta figura en México La figura del administrador municipal tiene antecedentes en México como administrador (como un cargo administrativo y no como forma de Gobierno). En Tijuana operó de forma limitada un par de años (2002-2004) como administrador municipal pero fue eliminado por la siguiente administración municipal sin expresar razones contundentes para ello. En el estado de Oaxaca, el administrador municipal es una figura que se activa únicamente cuando el alcalde ha sido retirado del cargo (artículo 87 de la Ley Municipal), es decir ambas figuras no actúan al mismo tiempo. En la delegación Miguel Hidalgo (Distrito Federal) existió un gerente delegacional (creado en el Gobierno 2003-2006) pero fue eliminado por el siguiente jefe delegacional. El tercer caso

De entrada va en contra de la naturaleza misma de esta figura y es que precisamente el administrador surgió como una respuesta a la sobrepolitización de la operatividad del Gobierno local. Para garantizar esa “exclusión de la política” tenemos que la gran mayoría de los administradores de ciudades y condados pertenecen a la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados (ICMA, por sus siglas en

ICMA es la asociación más grande en el mundo de administradores y gerentes de ciudades, pueblos, condados y municipios. Su membresía se compone de más de 9 mil integrantes.

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El punto de partida para la implementación de esta nueva figura es el artículo 115 de la Constitución mexicana que otorga al municipio las facultades para establecer las bases generales de la administración pública municipal (fracción II)

ocurrió en Septiembre de 2006 en el municipio de Texcoco, estado de México, al crearse la figura de gerente municipal. Cabe precisar que en estos dos últimos casos el término usado (gerente) no es estrictamente el correcto porque son cargos administrativos y no una forma de Gobierno. El más apropiado hubiera sido “administrador”. Adicionalmente, existe interés en varios municipios mexicanos donde la creación de esta figura comienza a colocarse en las agendas políticas locales.

¿Cómo puede implementarse esta figura en México? Con base en estos ejemplos, la implementación de la figura en México es viable. El punto de partida para la implementación de esta nueva figura, y desde un aspecto legal, es el artículo 115 de la Constitución mexicana que otorga al municipio las facultades para establecer las bases generales de la administración pública municipal (fracción II). Las constituciones y leyes estatales son perfectamente amigables dada la libertad política existente para organizar a los Gobiernos municipales; además de que los parámetros generales establecidos permiten la incorporación de la nueva figura. Del mismo modo los reglamentos

orgánicos municipales o bandos de policía y Gobierno ofrecen generosos espacios jurídicos que abren la posibilidad para incorporar muchas y variadas innovaciones, entre ellas el administrador municipal. Dadas las condiciones actuales, es intrínseco que el ingrediente principal para implementar esta figura es la voluntad de las autoridades y el deseo de analizar otras estructuras organizacionales, respetando el marco legal y ciertos aspectos básicos, de tal suerte que se tengan las mejores posibilidades de éxito. El apoyo de la sociedad y demás sectores para transitar de una estructura administrativa a otra también es importante.

Comentarios finales Podemos concluir, al menos en el tema que nos ocupa, que al igual que en Canadá y EUA, hay libertad político-jurídica en México para iniciar el proceso de creación de modelos administrativos innovadores que faciliten la profesionalización de la dirección gerencial de los Gobiernos municipales. ICMA ha desarrollado un articulado tipo para dar origen a la figura del administrador municipal en México. Si usted o el cabildo de su comunidad desea mayor información sobre la figura escriba a los siguientes correos electrónicos: [email protected] o [email protected] Las opiniones expresadas en este documento sólo ilustran las de sus autores.

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Cabildo

SUELO URBANO Y VIVIENDA POPULAR EN MÉXICO:

Por: Alfonso Iracheta Cenecorta* / El Colegio Mexiquense

¿Qué condiciones determinan la irregularidad, la escasez de servicios, las invasiones y el caos suburbano? Una valoración crítica

Situación de la vivienda en México Las necesidades Si consideramos 4.4 miembros por hogar1, en 2000 existían 22.86 millones de hogares en el país. La población pobre fue calculada por el Gobierno federal en 53 por ciento de la población, aunque otras fuentes estiman que alcanza del orden de 72 por ciento2. De INEGI: Censo Nacional de Población y Vivienda 2000, Aguascalientes, Ags. 1

La Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno federal integró un Comité Técnico con expertos de diversas instituciones académicas. Este comité calculó en 53 por ciento el número de pobres en México. Julio Boltvinik, académico y diputado por el partido considerado de izquierda, ha estimado este fenómeno en 72 por ciento y ha hecho una crítica sistemática y profunda al método utilizado por el Comité Técnico de la Sedesol. 2

acuerdo a dichos cálculos habría entonces entre 12.12 y 16.46 millones de hogares pobres en México. Por su ingreso, 68.6 por ciento de la población ocupada, obtenía hasta 3 veces el salario mínimo mensual (vsmm); 14.1 por ciento, entre 3 y 5 vsmm; 8 por ciento entre 5 y 10 vsmm; y 3.9 por ciento entre 10 y más vsmm, con 5.44 por ciento no especificado.

*

Arquitecto, Maestro en Planeación Urbana y Doctor en Estudios Regionales. Fundó la Maestría en Planeación Metropolitana en la Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco y fue Director Fundador de la Escuela de Planeación Urbana y Regional de la Universidad Autónoma del Estado de México. Ha publicado 5 libros y más de 60 artículos. Actualmente, es Coordinador del Programa Interdisciplinario de Estudios Urbanos y Ambientales (PROURBA) de El Colegio Mexiquense, Coordinador Nacional de la Red Mexicana de Ciudades hacia la Sustentabilidad, Consultor para el Programa de las Naciones Unidas PNUD-UN-Hábitat e Investigador Nacional Nivel II. El presente texto corresponde a fragmentos principalmente de la introducción y conclusiones de la ponencia presentada durante el 2do Congreso de Suelo Urbano, Irregularidad y Suelo Urbano, www.inesur.com Chihuahua, octubre de 2007.

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nuevo hogar implicaría la ocupación de un lote habitacional y la creación de una vivienda. Por su parte, el Programa Sectorial de Vivienda 2000/2006 –PSV– del Gobierno federal mexicano, estimó que anualmente sería necesario construir del orden de 732 mil viviendas (sin considerar necesidades por mejoramiento), de las que 531 mil se consideraron como básica o popular (hasta 30 m2 de construcción)5 y corresponderían a familias con ingreso de 3 vsmm o menos.

En un estudio realizado para el Banco Mundial en 20003, estimamos que la canasta básica requería de 4.34 vsmm sin incluir la vivienda. Igualmente, que para obtener una vivienda (del orden de 75 y 31.5 metros cuadrados de terreno y construcción, respectivamente), la oferta más baja en el mercado considerado legal exigía un pago de 1.92 vsmm por 30 años para una vivienda de aproximadamente 10,500 dólares. Es decir, para cubrir las necesidades básicas de un núcleo familiar y cubrir el pago mensual de la vivienda de más bajo precio, se requerían entonces 6.26 vsmm.4 De acuerdo al mismo estudio, con datos oficiales del Gobierno de México, se estima que entre 2000 y 2020 la población mexicana alcanzará del orden de 123.15 millones de habitantes conformando un total de 29.22 millones de hogares; esto implica 6.36 millones de nuevos hogares. Para alcanzar esa cifra ocurrirá un promedio anual de formación de hogares del orden de 318 mil. De mantenerse la distribución del ingreso como en 2000, aproximadamente 85 por ciento de estos nuevos hogares recibirían menos de 6.26 vsmm. Teóricamente, cada

Independientemente del cálculo correcto, la realidad del modelo actual de producción de vivienda básica o popular, deja dudas sobre las posibilidades de atender las necesidades de vivienda de los grupos de más bajo ingreso, por las siguientes razones: • El precio de venta de la vivienda más económica que ofrece en 2006 el sistema (mercado y Estado) es del orden de 150 mil pesos. • Las opciones tradicionales de vivienda de menor costo prácticamente desaparecieron y apenas empiezan a ser esbozadas otras por el organismo dominante de producción de vivienda, el INFONAVIT6. • Hasta 2006 que se aprobó la Ley de Vivienda que sustituye a la Ley Federal de Vivienda, no se consideraba la producción social ni la autoconstrucción de vivienda, orientándose todas las políticas públicas al apoyo a la producción “industrial y empresarial”, no obstante que del orden de 70 por ciento de las viviendas son autoproducidas individual o socialmente. Por ello, será a partir de 2007, que se cuente con una base legislativa para promover acciones habitacionales para la población más pobre del país. El Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006 propone 5 tipos de vivienda:  Básica: con superficie de construcción de hasta 30 m2, generalmente de carácter progresivo.  Social: con superficie de construcción entre 31 y 45 m2.  Económica: con superficie de construcción entre 46 y 55 m2.  Media: con superficie de construcción entre 56 y 100 m2.  Media alta: con superficie de construcción entre 101 y 200 m2.  Residencial: con superficie de construcción mayor a 200 m2. 5

3

Iracheta, Alfonso, 2001.

Estos cálculos son solo indicativos de una magnitud. El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda de los Trabajadores –INFONAVIT- ofrece créditos para adquirir vivienda y el ingreso comprobable mínimo que exige de los acreditados es del orden de 2.5 vsmm para el crédito más económico. Si se aplica el cálculo relativo al ingreso requerido para cubrir la canasta básica familiar –4.34 vsmm- y se agrega el pago que INFONAVIT solicitaría por el ingreso mínimo aceptado –25 por ciento de 2.5 vsmm-, el ingreso acumulado total para acceder a la vivienda más económica que ofrece el mercado legal en México, sería de aproximadamente 4.97 vsmm. 4

Es el caso del Fondo Nacional de Habitaciones Populares –FONAHPO- que pasó de representar 10 por ciento del total de créditos habitacionales en 1995, a 0.014 por ciento. Este fondo es el que atiende a los grupos sociales de menor ingreso. 6

Se estima que entre 2000 y 2020 la población mexicana alcanzará los 123.15 millones de habitantes conformando un total de 29.22 millones de hogares; es decir, 6.36 millones de hogares nuevos.

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El suelo para vivienda popular en México Las necesidades de suelo urbano La superficie total de la República Mexicana es de casi 2 millones de kilómetros cuadrados (200 millones de hectáreas). De éstas, 103 millones de hectáreas corresponden a suelo con tenencia de origen social, integrada en 29 mil 340 núcleos agrarios –ejidos y comunidades– favoreciendo a 3 millones de posesionarios (Comité de Seguimiento, 2000, anexo gráfico). Las 364 ciudades que registra en 2003 el Sistema Urbano Nacional (SUN) ocupan cerca de 1 millón de hectáreas (1 por ciento del territorio nacional). A diferencia de otras épocas en que los problemas del suelo se restringían a buscar ampliar la regularización de la tenencia de la tierra, constituir alguna reserva territorial o mejorar en alguna medida los procesos de planeación urbana, en la actualidad el fenómeno ha adquirido un carácter estratégico y de seguridad nacional en buena parte de las ciudades del país, que exige de acciones mucho más integradas, firmes y generalizadas. Si se utiliza como indicador sólo para estimar magnitudes, una densidad de 100 viviendas por hectárea y se consideran 8.17 millones las viviendas a producir entre 2000-2020, será necesario urbanizar, sólo para este uso, del orden de 81 mil 700 hectáreas en 20 años; es decir, aproximadamente 4 mil por año. Si asumimos que más o menos la mitad de las áreas urbanas es habitacional y el resto corresponde a otros usos incluidos los servicios, infraestructuras y equipamientos, las necesidades totales de suelo urbano serían de aproximadamente 8 mil hectáreas por año.

Desde otra perspectiva y con cálculos que conducen a magnitudes mayores, para alojar el crecimiento previsto en las ciudades del Sistema Urbano Nacional (SUN), sólo para el periodo 2001-2006, el Gobierno federal consideró que se requerirían 16 mil hectáreas por año, es decir, 95 mil en el periodo. De acuerdo con la misma fuente, si se considera que 2/3 de la tierra urbanizable en las ciudades del SUN es de tenencia ejidal y que la necesidades de suelo de los más pobres es de aproximadamente 29 mil hectáreas, la complejidad del fenómeno urbano y las condiciones de dotación de suelo para la expansión de las ciudades se complica porque: • Ampliar la frontera de la urbanización en 8 mil o 16 mil hectáreas cada año, implica tener definidos ya, los usos y condiciones en que se continuarán urbanizando las ciudades del SUN. Es decir, exige saber dónde SÍ y dónde NO se puede urbanizar y contar con los instrumentos, la voluntad política y los acuerdos entre autoridades, y entre éstas y los propietarios, ejidatarios y desarrolladores, para ofrecer SÓLO ese suelo autorizado y preservar el resto. • Dado que dos de cada tres hectáreas urbanizables son de tenencia ejidal, debe definirse en cada predio con esta tenencia, cuál exactamente es factible para ser urbanizado e iniciarse los procedimientos para incorporarlo al desarrollo urbano, lo que incluye además de su transformación a propiedad privada, su inclusión en los planes urbanos respectivos (si cuenta con las condiciones adecuadas) y la construcción de las infraestructuras que permitan servirlo e integrarlo al mercado inmobiliario.

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Ya que las necesidades de suelo para la población más pobre son las mayores, es necesario desarrollar las estrategias para ofrecerla con derechos de propiedad claros, los servicios elementales para que pueda ocuparse y a precios que correspondan con su capacidad real de pago (considerando ingresos del orden de 3 veces el salario mínimo (vsm) o menos).

¿Existe una política de suelo urbano en México? Las políticas para enfrentar la urbanización en México no han tenido al suelo como eje, lo que muestra que no se ha logrado precisar su papel en este proceso. Ello explica la ausencia –o cuando menos insuficiencia– de una política integrada de suelo que considere las necesidades habitacionales y las generales del desarrollo urbano asociada a la planeación urbana, las políticas de vivienda, de infraestructura y servicios básicos y las de imposición fiscal a la propiedad raíz. El resultado es doble: • Por un lado, se carece de instrumentos y una cultura de desarrollo urbano (urbanización anárquica). • Por el otro, entre 60 y 70% de los mexicanos carecen de oferta legal de un lote habitacional donde asentar a su familia que puedan pagar, con lo cual se ha disparado la informalidad e ilegalidad en la tenencia de la tierra (urbanización descapitalizada), proceso que no termina y ha creado un círculo vicioso en el que el ingreso anual de nuevas familias a lotes con diversas formas de ilegalidad es mayor o igual a los esfuerzos de regularización. Con ello, el rezago no tiene posibilidad alguna de ser resuelto. El riesgo latente es alejamiento del desarrollo sustentable y acercamiento a la ingobernabilidad en muchas ciudades. Una estrategia para conformar las políticas e instrumentos necesarios para atender las necesidades del suelo urbano en México debe promover:

• Una agenda legislativa y jurídica en los tres órdenes de Gobierno. En este sentido, es necesario recuperar el Estado de derecho y acordar las normas y procedimientos para ejercer derechos y obligaciones relacionados con la propiedad inmobiliaria; revisar en profundidad la Ley General de Asentamientos Humanos, para actualizar sus contenidos bajo nuevos principios: a) Visiones integradas del desarrollo urbano (viabilidad económica de la ciudad, ciudad socialmente más justa y legal, ciudad ordenada y sustentable). b) Reconocimiento del suelo como factor estratégico del desarrollo urbano. c) Atención a orientaciones de género, especialmente en los fenómenos habitacionales. • La reorganización de la administración pública –federal, estatal y municipal- para que atienda las necesidades de suelo urbano en general y suelo habitacional en particular y, dentro de éste, los requerimientos de la población de menor ingreso, con clara relación con las estructuras responsables del desarrollo urbano y la vivienda7. • Las orientaciones para redefinir, reestructurar o transformar los planes urbanos y las políticas y programas de regularización de la tenencia de la tierra urbana reconociendo que éstas ya cumplieron su ciclo y que es necesario algo distinto que enfatice la oferta de suelo urbanizado y la terminación de la regularización. • Las orientaciones para redefinir las políticas de “Reserva Territorial” con una participación más enérgica de mercado inmobiliario y evaluando las perspectivas de ampliar la incorporación de suelo social, ejidal y comunal, al desarrollo urbano. • Las orientaciones para vincular de manera institucional y legal las políticas de suelo son: a) La política de desarrollo urbano-metropolitano local. b) La política de sustentabilidad ambiental urbana. c) La política de imposición fiscal a la propiedad raíz (impuesto predial, captura de plusvalías) y d) La política de vivienda popular. La nueva Ley de Vivienda promulgada en 2006 establece la integración de las políticas de suelo y vivienda y su relación estrecha con la de desarrollo urbano. 7

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La certidumbre en los derechos y deberes de la propiedad inmobiliaria, la apertura de nuevos mercados de suelo para las familias más pobres y la atención al problema de la irregularidad e ilegalidad de la tenencia de la tierra, son caminos que deben recorrer los actores que propician la urbanización a favor de un México más justo para todos. Ya es posible actuar sobre diversos problemas. Por ejemplo: • La disociación entre las necesidades de suelo urbano y la planeación urbana y ambiental –federal, estatal y municipal–.

• La ausencia de una relación entre la producción de suelo para el desarrollo urbano desde el Estado y las políticas de imposición fiscal a la propiedad raíz. • El aprovechamiento de las experiencias mexicanas e internacionales de buenas prácticas que sean replicables en las ciudades del país. Es posible actuar de inmediato en varias líneas de atención, desde la formación de los profesionales –técnicos, universitarios– para enfrentar el fenómeno del suelo para los pobres de la ciudad, hasta la aplicación de nuevos instrumentos para manejar el suelo desde la planeación urbana, la política de vivienda o la fiscal. Entender el fenómeno del suelo, especialmente para la vivienda de los grupos sociales de menor ingreso, exige que las instituciones de educación superior formen profesionales ad hoc. Desde planificadores urbanos hasta arquitectos “viviendistas”, contadores y economistas expertos en cuestiones de imposición fiscal inmobiliaria o expertos en negociación de conflictos de tierra. Una característica de la ciudad moderna es que para establecer una política integrada para el suelo urbano y las agendas que la complementen y hagan operativa, se requiere del consenso de los actores principales: gubernamentales, privados y sociales, involucrados en el fenómeno del suelo urbano (asociaciones de municipios, partidos políticos, legisladores, desarrolladores, Secretarías de la Reforma Agraria (SRA) y de Desarrollo Social (Sedesol), Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (Conafovi), fiscalistas, organizaciones sociales, investigadores académicos, etc.). Ha llegado la hora de avanzar con rapidez en los cambios que México requiere para hacer de las ciudades espacios más ordenados y equilibrados; más habitables y sustentables. No es posible olvidar que México ya es mayoritariamente urbano y que en las ciudades habitan muchos ciudadanos en condiciones precarias. La certidumbre en los derechos y deberes de la propiedad inmobiliaria, la apertura de nuevos mercados de suelo para las familias más pobres y la atención al problema de la irregularidad e ilegalidad de la tenencia de la tierra con visiones más imaginativas que permitan alcanzar los resultados por todos esperados, son caminos que deben recorrer los actores que propician la urbanización a favor de un México más justo para todos.

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Una reforma urbana: ¿qué hacer para promover la acción? Se requiere una política nacional en materia de suelo urbano, dotada de los instrumentos para su aplicación en los tres órdenes de Gobierno. Una política de esta naturaleza, debiera asumirse como una “reforma urbana” y recoger las experiencias, conocimientos y propuestas acumulados y orientarse a la atención de las necesidades de las familias de menores ingresos. Un esfuerzo de esta magnitud exige: • Reconocer que ya se tiene un conocimiento razonable sobre el fenómeno, aunque se carezca de muchas explicaciones, siendo necesario poner en valor el conocimiento vigente como fuente de propuestas de política y de mayores estudios. • Reconocer que la producción social de vivienda y la autoconstrucción son el modo de producción mayoritario. La asesoría técnica, los proyectos tipo, los bancos de materiales, entre otras, son acciones que debieran ofrecerse de manera masiva a la población de menor ingreso. • Determinar dónde sí y dónde no urbanizar en cada ciudad y concentrar todos los apoyos donde sí y restringir rigurosamente donde no. • Aprender de otros. Existen experiencias exitosas replicables como el caso de los Institutos Municipales de Planeación –IMPLAN–. Entre sus ventajas destaca que tienden a concentrar e integrar los tres tipos de planeación municipal (del desarrollo, urbana y ambiental); su consejo directivo es ciudadanizado pero con clara presencia de la autoridad municipal; su enfoque es integral, participativo y de largo plazo y básicamente técnico y de solución directa de los problemas urbanos; integra los proyectos de desarrollo local y gestiona su realización. • Desarrollar el nicho de mercado de vivienda por debajo de 150 mil pesos (15 mil dólares), que es el monto de vivienda más económica que ofrece el mercado formal, por medio de: – Proyectos integrales cuya escala permita sinergia, de manera que los usos de medio y alto ingresos subsidien el suelo para los pobres. – Nuevos diseños y nuevas tecnologías en lugar

de sólo reducir el espacio por vivienda. En este sentido, la crisis hidráulica y de energía que enfrenta México y que tiende a agudizarse en el corto plazo, obliga a considerar la autonomía hidráulica y energética en las viviendas y los conjuntos, como objetivo estratégico. – Nuevos diseños institucionales. Es necesario reconstruir el tejido institucional e instrumental relativo al suelo y la vivienda para la población de bajo ingreso. Las normas urbanísticas, los permisos, licencias y escrituras, debieran adecuarse a la necesidad de los pobres y buscar reducir sus costos y tiempos de respuesta casi a cero. • Aplicar nuevos instrumentos para el manejo del suelo en: – Derechos de vía. Las formas y procedimientos para su concertación y aprovechamiento debieran considerar políticas de suelo para evitar su invasión y mal uso y al tiempo hacer de ellos fuentes de recursos públicos por la vía de proyectos inmobiliarios. – Integración de parcelas y predios cuando los proyectos de desarrollo urbano lo exijan, reduciendo la tendencia a que cada desarrollador y propietario realice proyectos donde está su predio y no donde debieran realizarse por razones de ordenamiento y sustentabilidad urbanas. – Suspensión temporal de licencias y permisos para preparar los grandes proyectos, gestionar control de suelo y reducir la especulación. – Acuerdos entre Gobierno y ciudadanos para recuperar plusvalías y aplicar los recursos obtenidos de manera etiquetada a favor de quienes han aportado el recurso. – Desgravar y facilitar la construcción de vivienda en predios urbanos (baldíos) para elevar densidades y reducir inversiones en infraestructura. Al mismo tiempo, cuando así convenga a la política urbana general de una ciudad, inhibir la expansión de la frontera urbana por medio de acciones de planificación, fiscales y de prograprogramación de infraestructuras.

L.E. Isaac Jiménez Herrera* / LV Legislatura del Estado de Querétaro / Comisión de Desarrollo Social y Vivienda

Recomienda

Ley de Regularización de Asentamientos Humanos Irregulares de Querétaro

Introducción

E

l objetivo de este artículo es presentar el modelo de regularización de asentamientos irregulares desarrollado en Querétaro a partir de la ley que, justamente, lleva tal nombre. Para explicar mejor dicha ley, la forma en que se abordan la problemática y las soluciones que la misma brinda, es necesario aclarar algunas cuestiones acerca de su metodología. En este apartado señalaremos los antecedentes más importantes y relataremos el proceso de elaboración del texto de la Ley. El crecimiento que ha experimentado Querétaro, en particular su capital, en los últimos años ha sido de gran importancia, convirtiendo a la entidad en un lugar atractivo para el establecimiento de nuevos negocios y empresas, obviamente, la consecuencia también ha sido un crecimiento de la población. Tal fenómeno se ha visto favorecido por el buen nivel de calidad de vida que se puede Licenciado en Economía. Diputado de la LV Legislatura Local del Estado de Querétaro Arteaga, Grupo Parlamentario de Acción Nacional. presidente de la Comisión de Desarrollo Social y Vivienda. Coautor de la iniciativa de Ley de Regularización de Asentamientos Irregulares del Estado de Querétaro. Madero No. 71 Pte. Col. Centro Histórico, Santiago de Querétaro, Querétaro Tel: 01 (442) 2-51-91-25 y 2-51-91-15, Fax: 2-51-91-25 Correo Electrónico: [email protected] y [email protected]

gozar en nuestro estado, lo que hace que muchas personas deseen establecerse ahí para alcanzar un desarrollo armónico tanto en lo profesional como en lo familiar. Como consecuencia de lo anterior, se ha generado una fuerte presión respecto del desarrollo urbano en Querétaro. Esto se refleja en el gran número de asentamientos nuevos que han surgido en la capital y en las principales poblaciones, destacando desde luego el fenómeno de la zona conurbada de la ciudad de Santiago de Querétaro. Esto incluye: los municipios de Corregidora y El Marqués, y más ampliadamente Pedro Escobedo y San Juan del Río. En estos municipios se suma el 91% de los asentamientos irregulares, lo cual deja en claro que la irregularidad es un fenómeno íntimamente relacionado con la urbanización e industrialización. Siguiendo con el análisis, y con datos más exactos que se tienen para el municipio de Querétaro, tenemos la siguiente tabla.



Además, 7 colonias están siendo regularizadas por CORETT, por lo que se llega a 90 asentamientos, con 34,649 lotes. Además, se tienen registrados al menos 71 asentamientos más en el Municipio de Corregidora y 67 en El Marqués, municipios conurbados al de Querétaro.

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Situación jurídica de los asentamientos humanos en Querétaro

Concepto

Número de asentamientos

Superficie aproximada (m2)

No. aproximado de lotes

Ddominio pleno Terrenos ejidales En proceso de regularización por CORETT Propiedad privada Total

27 16 16 24 83

2,133,552 1,845,924 2,374,641 1,512,416 7,866,533

7,547 6,543 13,853 4,771 32,414

La regulación normativa y los costos económicos de la adquisición de tierra para la construcción de vivienda de interés social y popular han complicado la dotación de dicha vivienda a los queretanos, pues la tramitología y la escasez de tierra son incentivos negativos para desarrollar proyectos de vivienda de alto impacto entre la población de pocos ingresos. El elevado costo de la vivienda, enfrentado a la necesidad fundamental de contar con un hogar y al hecho de que no toda persona puede acceder a los programas públicos o privados de financiamiento, constituyen las principales causas para que exista una demanda de habitación en condiciones de irregularidad. Tenemos así asentamientos irregulares que surgen en áreas ecológicas protegidas, en lugares donde el uso del suelo no lo permite, dentro de terrenos ejidales que no han pasado al dominio pleno, o que aún teniéndolo no se han insertado en el desarrollo urbano ni obtenido la titularidad individual, etc. Esto impacta negativamente contra el desarrollo urbano y contra los mismos intereses de los moradores de dichas colonias, pues su patrimonio se encuentra en total precariedad jurídica. Dado que se trata de asentamientos que carecen del reconocimiento legal, otro efecto negativo es la falta de dotación adecuada de equipamiento urbano, áreas verdes y vialidades, generando así espacios poco dignos para la convivencia. La dotación de servicios varios, como la recolección de basura, o el transporte público, se complican y generan costos adicionales para los habitantes de los fraccionamientos irregulares. La irregularidad la hemos definido en dos sentidos: 1. En la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra: Los moradores y dueños de los inmuebles no cuentan con el documento idóneo que acredite su propiedad, ni con la seguridad de haber comprado a quien tiene el derecho para vender, y mucho menos de la seguridad que otorga la inscripción de títulos en el Registro Público de la Propiedad.

2. En la dotación de servicios: Los fraccionadores irregulares no dotan de los servicios adecuados y necesarios a los colonos, y tanto los municipios como el Gobierno estatal carecen de los recursos para cubrir las necesidades, además de que, por su surgimiento y crecimiento anárquico, los asentamientos irregulares no siempre pueden ser contemplados en la planeación urbana y presupuestaria. La irregularidad de los asentamientos afecta, económicamente, tanto a los moradores como a la sociedad. • Las personas que viven en un asentamiento irregular, dado que no pueden acreditar la propiedad de sus inmuebles, no les es posible utilizarlos como medios de financiamiento, por ejemplo una hipoteca para la creación o ampliación de negocios propios. • Por otra parte, la ausencia de servicios públicos obliga a pagar por su prestación a otros particulares, en asuntos como la dotación de agua, recolección de basura, seguridad, etc. • Socialmente existe un costo generado por los asentamientos irregulares. El municipio no percibe el impuesto predial, pero se ve obligado mediante la presión social para dotar de servicios a dichos asentamientos.

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Se define como asentamiento humano irregular al grupo de personas que se establezcan en un terreno dividido o lotificado para fines de vivienda sin contar con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes en términos de la normatividad urbana.

Por otro lado, tanto la Constitución Mexicana como la Constitución local establecen el derecho humano a la vivienda digna, además de que la norma particular de Querétaro establece como obligación de los Gobiernos local y municipal promover la construcción de vivienda. Adicionalmente existen las definiciones y objetivos que establece la Ley General de Asentamientos Humanos, norma que establece competencias y fines específicos para las autoridades locales. Igualmente, en nuestra entidad se cuenta con el Código Urbano, texto que recoge la normativa obligatoria para la creación de fraccionamientos y que prevé diversos asuntos, desde la lotificación y preventa, hasta la donación de espacios, dotación de equipamiento urbano y otros elementos necesarios. Las consideraciones anteriores son elementos fundamentales en el diseño de una legislación sobre asentamientos irregulares, igualmente importante es considerar las facultades que en materia de administración territorial tienen los ayuntamientos. En particular, los cambios de uso de suelo. Particularmente en Querétaro, frente al crecimiento del fenómeno de los asentamientos irregulares, se han establecido figuras penales que castigan a los fraccionadores irregulares; esto es, a quien se dedica a crear los asentamientos irregulares, no a quien vive en los mismos, pues en tal caso se estaría criminalizando la pobreza.

En Querétaro se han establecido figuras penales que castigan a los fraccionadores irregulares; esto es, a quien se dedica a crear los asentamientos irregulares, no a quien vive en los mismos, pues en tal caso se estaría criminalizando la pobreza.

El propósito de la nueva Ley Así pues, se determinó como objetivos de la normatividad a crear los siguientes elementos: • Otorgar seguridad jurídica a los habitantes de asentamientos irregulares • Dar las bases para la prestación de servicios públicos y la realización de obras necesarias mediante la participación económica de los Gobiernos municipales y los colonos • No incentivar la creación de más asentamientos irregulares, ni el perdón de conductas delictivas Aunque la elaboración de la Ley compete a la Legislatura Local es necesario tomar en cuenta el conocimiento de los Gobiernos estatal y municipales. En particular de las áreas encargadas de urbanización y dotación de servicios, así como las respectivas oficinas catastrales. Pero también de instancias como el Registro Público y las áreas de negociación política. Para la elaboración de la ley también se tomaron en cuenta las observaciones vertidas al proyecto por los diversos ayuntamientos, e incluso instancias federales como Corett.

Cuerpo legislativo Para facilitar la explicación del contenido del texto, me permitiré dividirlo en apartados que atienden a sus principales características:

1. Elementos a cumplir Se define como asentamiento humano irregular al grupo de personas que se establezcan en un terreno dividido o lotificado para fines de vivienda sin contar con las autorizaciones expedidas por las autoridades competentes en términos de la normatividad urbana. Algunos elementos merecen comentarse. La ocupación de al

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menos 40% de los lotes se exige porque la experiencia en Querétaro ha enseñado que, en ocasiones, los asentamientos son poco ocupados, o incluso, fantasmas. Como es evidente, algunos requisitos, como el número de servicios públicos o la ocupación de los predios, se dejan a la apreciación de la autoridad, originalmente la municipal, a efecto de que, atendiendo a los planes de desarrollo y las capacidades de atención a los colonos, se pueda flexibilizar para cada caso concreto. La idea es que la ley sea un instrumento de apoyo y ayuda principalmente a los ayuntamientos, no una norma que se vuelva impracticable.

2. Solicitantes El solicitante será la asociación legalmente constituida que represente al menos al 55% de los colonos del mismo. La intención es que dicha asociación cuente con una representatividad jurídica y suficiente en términos de legitimidad, para que las autoridades puedan establecer compromisos con dicha asociación.

Para poder participar en el procedimiento de regularización, se requiere que el asentamiento cumpla con los siguientes requisitos: I.

Se acredite quién es el propietario del predio donde se encuentra el asentamiento.

II. En el origen de su conformación no se haya constituido como fraccionamiento conforme a las disposiciones del Código Urbano para el estado de Querétaro; III. Tenga una ocupación real de al menos el 40% de los lotes que lo conforma, o que a consideración de la autoridad competente pueda ser aceptado con un porcentaje menor. IV. No se encuentre en zona de riesgo y cuente o sea susceptible de contar con uso de suelo habitacional. V. Tenga al menos dos servicios públicos con cobertura para todo el asentamiento humano irregular. En caso de no ser así, la autoridad correspondiente podrá diferir el cumplimiento de este requisito si considera que existe la posibilidad de dotar de servicios. VI. Exista la factibilidad material, financiera y presupuestaria por parte de las autoridades competentes para coadyuvar en la dotación de servicios básicos e infraestructura. VII. La superficie del predio origen que lo conforma este libre de procesos judiciales o procedimientos administrativos que afecten o puedan afectar el derecho de posesión o de propiedad del mismo.

Los compromisos serán, principalmente, la participación económica en la dotación de servicios y equipamiento urbano, mediante aportaciones cuyo control tendrá la autoridad. Ahora, desde luego que pueden existir colonos que no sean miembros de la asociación, quienes también podrán solicitar su participación en el procedimiento de regularización, cumpliendo las obligaciones proporcionales que les correspondan. Es importante reconocer, por un lado, la representatividad de las organizaciones sociales, pero también es importante que éstas no sean escudos de delincuentes, que lucren con la necesidad de las personas de tener un hogar al venderles predios fuera de la ley.

3. Autoridades Los ayuntamientos son los encargados de la administración de sus términos territoriales. La Constitución Mexicana, en su artículo 116, fracción V lo establece así. De esta forma, se reconoce que el ayuntamiento es la autoridad competente para establecer el procedimiento de regularización, así como para llevar a cabo dicho procedimiento. Por lo mismo, la ley establece un marco general de requisitos para la regularización, así como para el procedimiento que cada ayuntamiento establezca. Dentro de estos requisitos se encuentran: la publicidad del procedimiento; el respeto a los derechos de terceros; la necesidad de recabar las opiniones técnicas, entre otros. Pero debe reconocerse también que no todos los ayuntamientos cuentan con la capacidad técnica y económica de ejercer sus facultades en diversas materias, incluyendo desde luego la de regularización territorial. Esto se encuentra reconocido expresamente en nuestra Constitución Mexicana, que en el citado artículo 116, fracción VII, segundo párrafo, permite que las entidades y los municipios celebren convenios de colaboración para la prestación de servicios públicos, bajo un principio de subsidiariedad.

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La ley respeta la facultad exclusiva de los ayuntamientos de tomar la decisión trascendental en el procedimiento, esto es, la decisión de si se regulariza o no el asentamiento. En la ley aprobada en Querétaro, se reconoce esta posibilidad y se permite que el Gobierno local y los ayuntamientos celebren convenios para que sea aquél el encargado del procedimiento de regularización, por medio de una instancia especial de coordinación y ejecución denominada Comisión para la Regularización de los Asentamientos Irregulares. Dicha Comisión es una instancia que cumple dos funciones: 1

Coordinación entre los municipios, diversas instancias del Gobierno estatal (Secretarías de Gobierno, Obras Públicas, Registro Público de la Propiedad) y federales (Corett, CFE) para una mejor toma de decisiones y colaboración entre ámbitos de Gobierno.

2 Ejecución, respecto de los procedimientos de regularización que emanen de los convenios firmados entre ayuntamientos y Gobierno estatal. Sin embargo, la ley respeta la facultad exclusiva de los ayuntamientos de tomar la decisión trascendental en el procedimiento, esto es, la decisión de si se regulariza o no el asentamiento. Como se puede ver, la Comisión tiene la cualidad de ser el espacio de intercambio de información y colaboración esencial, pues debemos tomar en cuenta que la regularización, entendida en los dos aspectos de dotar de seguridad jurídica y permitir la dotación de servicios y equipamiento, exige la participación no sólo del ayuntamiento del municipio en que se encuentra, sino también de autoridades estatales y federales, por lo que su opinión y colaboración es fundamental para poder realizar un procedimiento de regularización adecuado. Esta instancia de apoyo a los ayuntamientos es fundamental, dado que se reconoce que no todas las administraciones municipales contarán con los recursos y capacidades para enfrentar el complejo fenómeno de los fraccionamientos irregulares. Sin embargo, se debe respetar siempre y, en todo caso la competencia municipal

de administrar su territorio, por lo que no se puede imponer una autoridad o atribuir a los funcionarios locales en exclusiva la atribución de regularizar los asentamientos; así, la salida se encuentra en la aplicación normativa del principio de subsidiariedad que obliga a un cuerpo mayor, como lo es el Gobierno estatal, apoyar a uno menor, como los Ayuntamientos, cuando no puedan enfrentar solos un problema.

4. Procedimiento Hemos comentado ya las bases generales del procedimiento, que deberán ser aplicadas por los ayuntamientos en caso de que quieran normarlo mediante disposiciones generales, tales como un reglamento. Pero para el caso de que la regularización se lleve a cabo por la comisión ya descrita, o incluso cuando un Ayuntamiento decida encargarse del procedimiento pero no quiera normarlo, se establece un detallado procedimiento de regularización que tiene una división fundamental en dos apartados: 1. Procedencia de la regularización. En una primera etapa se verifica que el asentamiento cumpla con los requisitos de regularización, ya descritos. Aquí desde luego se da la participación de los peticionarios y de las autoridades en conjunto, a efecto de verificar que los requisitos esenciales sean satisfechos. Concluye con la declaratoria de procedencia de la regularización, que siempre será competencia del ayuntamiento del municipio en que se encuentra el asentamiento. Esta etapa inicia con la petición de la asociación, y concluye con un acuerdo que ordena la regularización. Dicho acuerdo tiene contenido tanto jurídico como material, pues debe establecer las actividades a realizar para la regularización tanto jurídica como en materia de servicios públicos, por ejemplo, la necesidad de decretar un cambio de uso del suelo, las reglas para la escrituración individual, la extensión de las áreas de donación, entre otros; además, fija la cantidad que deberán aportar los colonos para colaborar en dotación de servicios y equipamiento urbano. Visto así, es un plan maestro para la plena regularización de un asentamiento del cual ya se confirmó que cuenta con los elementos necesarios. 2. Ejecución del acuerdo de regularización. En esta etapa se lleva a cabo el acuerdo de regularización, por lo que en gran medida depende de las determinaciones del mismo y sus contenidos. Deberán realizar diversos actos tanto autoridades locales como municipales e incluso federales, bajo un marco de coordinación; de igual forma la asociación de colonos y los colonos en lo individual participarán mediante aportaciones económicas. Concluye una vez que el ayuntamiento respectivo decrete la ejecución completa del acuerdo, o en su caso, el incumplimiento del mismo por los colonos y la terminación anticipada,

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Regularizar no sólo es entregar escrituras. También es dotar de servicios, vialidades y equipamiento urbano. En suma, es construir en conjunto, autoridades y colonos, un espacio digno para la vida.

dejando firmes los actos jurídicos que se hayan realizado hasta el momento. La ejecución consta, entonces, lo mismo de la escrituración individual que de la construcción de vías de comunicación y la dotación de equipamiento urbano. El acuerdo de regularización es un instrumento jurídico básico, pues determina los pasos a seguir y el tiempo para su ejecución. Además, implica la decisión del ayuntamiento de dejar de aplicar algunos de los requisitos del Código Urbano, por ejemplo, respecto a la donación de áreas verdes. Por lo mismo, el acuerdo debe estar fundamentado en dictámenes técnicos y jurídicos suficientes que determinen los pasos a seguir y justifiquen, en el caso concreto, la exención de obligaciones que la legislación urbana establece a cargo de los fraccionadores.

5. Responsabilidad penal: La responsabilidad por la comisión de delitos en contra del desarrollo urbano no se exime con la ley. Esto es, quien haya fraccionado ilegalmente no se verá beneficiado por el procedimiento de regularización, sino que deberá enfrentar su responsabilidad. Desde luego, no se trata de criminalizar la necesidad. Así, las personas que se hayan visto en la necesidad de comprar y habitar en un asentamiento irregular podrán, si se cumplen los requisitos, obtener la regularización de su propiedad, pero quien lotificó y vendió realizando un acto ilegal lucra con la necesidad y vende lo que no puede ser vendido, poniendo en riesgo a los compradores tanto en lo jurídico como en lo material, por lo que su conducta debe ser castigada.

6.Temporalidad: La ley propuesta, como se ha expresado, implica la exención o suspensión de la aplicación de normas en materia de urbanización. Por lo mismo, se contempla como una ley que atiende una problemática que, esencialmente, debe ser evitada mediante la promoción de vivienda social y popular. Así, la ley tendrá una aplicación de tres años, a efecto de que permita la ordenación territorial, pero sin convertirse en un estado de excepción permanente que incentive la creación de más asentamientos fuera de la ley.

III.- Conclusiones. Frente al problema de los fraccionamientos irregulares, las autoridades locales y municipales deben participar de forma decidida y coordinada para resolverlo. Desde luego, debe reconocerse la necesidad básica de contar con un hogar, y los altos costos que, en ocasiones, desincentivan la construcción de vivienda social o popular. El costo social de desalojar todos los asentamientos irregulares hace inviable tal decisión. Pero tampoco puede permitirse el establecimiento y crecimiento de dichos fraccionamientos cuando se corre peligro por sus habitantes, cuando es imposible material o económicamente dotar de servicios, entre otras limitantes. Así, debe respetarse la atribución de los ayuntamientos de administrar sus términos territoriales y de sopesar, en cada caso, las particularidades que hagan recomendable o no la regularización. Regularizar no sólo es entregar escrituras. También es dotar de servicios, vialidades y equipamiento urbano. En suma, es construir en conjunto, autoridades y colonos, un espacio digno para la vida. Con la ley de regularización del estado de Querétaro hemos querido satisfacer estas necesidades, dentro del marco ya referido. Ahora está en manos de las autoridades un instrumento legal que debe ser utilizado con conciencia jurídica y sensibilidad social. Confiamos en que así será.

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Rubén Monroy Luna *

Recursos Federales

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¿Y ahora en qué lo gastamos?

Implicaciones de la Reforma Fiscal 2008 en las Finanzas Municipales

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n México el debate sobre la Reforma Fiscal se ha centrado en el tema de los ingresos. Por tanto, el paquete de reformas aprobadas por el Congreso se enfoca principalmente a los objetivos de ampliación del número de contribuyentes, mejoramiento de la eficiencia tributaria así como a la ampliación de la base gravable a nivel federal. En suma, se trata de que el sector público cuente con más recursos para gastar. Parece una meta razonable, sobre todo si tomamos en cuenta que nuestro país cuenta con un nivel de recaudación muy bajo –incluso comparado con naciones de mayor marginación– y que las finanzas públicas dependen exageradamente de la renta petrolera. A todas luces parece imperativo el incremento de los ingresos del sector público. Sin embargo, hay un tema que sale del foco principal de la discusión y que desde mi punto de vista es de suma importancia: la calidad del gasto. Una familia, una empresa, un municipio, puede contar con más recursos, ya sea por un esfuerzo propio o por factores externos, y malgastarlos de tal forma que no se refleje en un beneficio concreto y al grado que parezca que los ingresos adicionales nunca existieron. Hay diversos casos que sirven para ejemplificar este fenómeno: municipios que por más de una década han recibido 10 o hasta 20 veces más recursos federales (en términos per cápita), y que siguen siendo los municipios más pobres de la región. ¿Cómo explicar esto? En un enunciado, se puede decir simplemente que los municipios mexicanos “gastan mal”. Para detallar esta respuesta, considero que existen tres explicaciones principales que nos ayudan a entender el hecho de que en muchos municipios del país “más dinero no se traduce en más desarrollo”. La primera razón tiene que ver con el grado de marginación: puede ser que los rezagos en una localidad sean tan grandes y tan profundos, que se requieran mucho más que una década de Ramo 33 para que empiece a notarse el cambio. Otra explicación, mucho más

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Si más recursos no es suficiente, mejorar la calidad del gasto: ésa es la cuestión

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Municipios que por más de una década han recibido 20 veces más recursos federales siguen siendo los municipios más pobres ¿Cómo explicar esto?

sencilla, pero que sin duda permea en gran parte de la ciudadanía, es que las autoridades y sus allegados simplemente “se clavan el dinero”. La tercera solución a esta encrucijada es que el dinero no se gasta en los asuntos prioritarios de la comunidad, ni tampoco en obra pública que genere valor agregado a la economía local. Incluso, podría ser una combinación de los tres asuntos mencionados. De cualquier forma, como se comentó en párrafos anteriores, el gasto inadecuado de los recursos puede llevarnos a pensar que los “recursos nunca existieron”. Este tema viene a cuento porque de acuerdo a las previsiones de la Ley de Ingresos 2008 y del Presupuesto de Egresos de la Federación 2008, aprobados hace unas semanas por el Congreso de la Unión, los municipios mexicanos tendrán 24 mil millones de pesos más que en el 2007 en participaciones y aportaciones federales (Ramo 28 y Ramo 33 respectivamente). La bolsa crece para todos, y los Gobiernos estatales y el federal también tendrán más recursos para invertir en los municipios del país, a partir de los programas sociales ordinarios, y del Programa Nacional de Infraestructura; para los próximos años se prevé un nivel de obra pública sin precedente, además que los principales programas del sector rural, social y de seguridad pública también presentaron incrementos importantes. Un ejemplo: si antes el Programa de Apoyo a Adultos Mayores estaba disponible para aquéllos que vivieran en comunidades menores a 2 mil habitantes, ahora podrán acceder a los recursos del Programa los adultos mayores que vivan en localidades de hasta 10 mil habitantes. Así tenemos, sólo en este programa, un incremento sustancial en su cobertura. Además, diversas fórmulas de distribución de fondos de participaciones registraron modificaciones. Por ejemplo, el Fondo General de Participaciones, que implica en promedio más del 32% de los recursos federales que se transfieren a los municipios, sufrió cambios importantes en cuanto a la fórmula que se utiliza para distribuirlo de la Federación a las entidades federativas. Para el 2008, primeramente se garantizará que todas las entidades recibirán al menos el mismo monto que reciben en 2007; sólo los incrementos se distribuirán con nuevos criterios como el crecimiento del PIB

estatal, así como el nivel de recaudación de las contribuciones locales. Así tenemos que todos los municipios recibirán más recursos de participaciones federales en el 2008, que lo que recibieron en 2007, aunque los incrementos no serán parejos para todos. Otro cambio en las participaciones federales lo constituye la creación del Fondo de Fiscalización, que se conformará con el 1.25% de la Recaudación Federal Participable –y que ascenderá a unos 19 mil millones de pesos– mismo que será distribuido a las entidades a partir de criterios de eficiencia tributaria como el valor de la mercancía embargada, el nivel de recaudación de Repecos en cada entidad, entre otros. Bajo este esquema, también se creó el Fondo de Extracción de Hidrocarburos que será distribuido entre las entidades federativas que formen parte de la clasificación de extracción de petróleo y gas definida en el último censo económico realizado por el INEGI (Campeche, Chiapas, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz). De ambos fondos, los estados deberán distribuir al menos el 20% a sus municipios. El Fondo de Fomento Municipal, un recurso incluido en las participaciones federales y que corresponde en un 100% a los municipios, ascenderá a más de 15,300 millones de pesos. Al igual que el Fondo General de Participaciones, se garantizará a los municipios que recibirán en el 2008 al menos el mismo monto que recibieron en el presente ejercicio fiscal, mientras los incrementos se distribuirán con una nueva fórmula que toma en cuenta la recaudación de predial y derechos de agua, ponderado por la población, en relación al total nacional. De esta manera, se puede decir que en términos generales se está priorizando los criterios resarcitorios en la reforma de los esquemas de distribución de las participaciones federales. En lo que toca a las aportaciones federales (Ramo 33) para municipios, el FAISM se mantiene sin cambios en su distribución, aunque su monto se incrementó 20% en 2008, en relación al presente año. Por tanto, por este concepto los municipios contarán con 6 mil millones de pesos más. El otro fondo municipal del Ramo 33 –el FORTAMUNDF– además de incrementarse en la misma proporción que el FAISM, sí presenta modificaciones en sus etiquetas de gasto dada la reforma del Artículo 51 de la Ley de Coordinación Fiscal que señala que los ayuntamientos, “siempre y cuando así lo establezcan las legislaturas locales, puedan afectar los recursos del FORTAMUNDF como garantía para el pago de los derechos y aprovechamientos por concepto de agua”. Cabe destacar dos puntos, que pueden matizar el hecho de que todos los municipios del país recibirán más recursos que en el 2008. Por un lado, las participaciones federales que reciben los munici-

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pios dependen de fórmulas estatales, y no de las fórmulas federales que se han descrito anteriormente. Por tanto, sería importante que los legisladores locales revisaran las fórmulas estatales, de forma que se mejoren los incentivos para los municipios y se hagan congruentes con los cambios ocurridos a nivel federal. Por otro lado, hay que recordar que las participaciones federales están ligadas a una estimación en la recaudación federal. Al tratarse de una “estimación”, es posible que la recaudación federal sea menor a la esperada, por inefectividad de algunas de las nuevas contribuciones o por una disminución del precio del petróleo, y que en consecuencia el incremento esperado en los recursos federales no sea tan alto como se ha establecido en este artículo. Sin embargo, esto no es muy probable tomando en cuenta el escenario macroeconómico, y muy especialmente el precio del petróleo. Así pues, es claro que de nueva cuenta los Gobiernos locales tendrán más recursos. Pero, ¿cómo hacer que los municipios “gasten bien”?; como funcionario municipal, ¿cómo puedo darme cuenta que estoy “gastando mal”? Quizá la mejor respuesta se encuentra en la planeación estratégica. Los Gobiernos locales deberán generar indicadores y sistemas de planeación que les permitan identificar los objetivos adecuados y construir los indicadores necesarios para ver cuándo se va por buen camino, o cuándo es necesario corregirlo. Sólo entonces se romperá con la tendencia general de malgastar los incrementos de las transferencias federales, que ha caracterizado a muchos municipios a lo largo y ancho del país. Sin duda, tener que aprender a gastar adecuadamente resulta un reto mucho más deseable para un municipio, que sufrir la carencia

de ingresos y no tener “con qué gastar”. Afortunadamente, para el 2008 el segundo será un escenario improbable para la mayoría de los municipios mexicanos. La reforma fiscal recién aprobada por el Congreso de la Unión de nueva cuenta incrementa las transferencias federales para los Gobiernos subnacionales, aunque los incrementos no serán iguales para todos. Así también, es muy probable que se incremente la inversión ejercida directamente por el Gobierno federal en infraestructura, desarrollo rural, económico y social en gran parte del país, lo que será una fuente adicional de recursos para el territorio municipal. De esta manera, los municipios del país tendrán un mayor compromiso para mejorar la calidad de su gasto, y hacer que el incremento de los recursos se note en cambios concretos y en el nivel de vida de sus habitantes. Muchas veces las administraciones municipales son sobrepasadas por los problemas cotidianos y las urgencias. De ahí, que sea de suma importancia que se establezcan oficinas de planeación en los municipios, que tengan tiempo de identificar prioridades, elaborar diagnósticos para tomar mejores decisiones, proveer de información sustentada a los tomadores de decisiones, y en esa medida, mejorar la calidad del gasto. A partir de ejercicios sólidos de planeación, puede ser que la administración local, caiga en la cuenta de que las obras y acciones pensadas al inicio no son las prioritarias y las de mayor impacto, y entonces habrá que replantear el camino. Lo que es un hecho, es que la experiencia nos demuestra que “más dinero no necesariamente significa más desarrollo”. Es tiempo de que los municipios cambien la historia.

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