Resumen Gob Y Adm..docx

UNIDAD I: Gobierno. Análisis del concepto gobierno en función de sus actores, funciones y sus instituciones. (Javier Zelaznik) Cotta: el gobierno constituye el centro desde el cual se ejerce el poder político sobre una sociedad. Tiene una “función identificadora de la actividad política, es el núcleo irreducible sin el cual parece difícil pensar en la dimensión propia de lo político. El concepto gobierno tiene una ambigüedad conceptual, de ahí que haya tres formas de abordar el análisis del gobierno. El gobierno como conjunto de actores: el foco esta puesto en el conjunto de personas que ejercen el poder político y determinan la orientación política de una sociedad. En tanto actores, el gobierno se refiere a los miembros de un determinado poder: el ejecutivo. Originariamente, su función era implementar las decisiones tomadas por otros actores, pero actualmente no sólo implementa políticas públicas, sino que se ha transformado en el centro desde el cual emana la mayoría de las iniciativas políticas. Es una red de funcionario públicos íntimamente ligados al ejecutivo, que participan en los procesos de diseño y ejecución de políticas como miembros de dicha red, y cuya permanencia es inseparable de la del ejecutivo. Es decir, incluye a la burocracia. Algunos autores elaboraron la distinción entre gobierno electo y gobierno permanente de funcionarios de carrera que es el que compone y hace funcionar el brazo administrativo del Estado, este último se halla en subordinación jerárquica respecto del primero, pero el gobierno electo necesita del saber técnico especializado de la burocracia. El mando efectivo de quienes gobiernan es esencialmente una cuestión de autoridad de los titulares del poder. El gobierno es el poder de autoridad formalizado en el orden constitucional y legal, quedando subordinado en su ejercicio, administración y contralor a ese ordenamiento. En este sentido es posible distinguir entre estructuras de autoridad y las autoridades, quedando claro que el poder es del cargo, y sólo pasa a la persona en la medida que lo ocupa. En un gobierno institucionalizado, el acto de los gobernantes en el ejercicio de sus funciones es objetivo. Pero, por supuesto que las características personales son importantes. El gobierno como conjunto de funciones: La función básica del gobierno es tomar decisiones políticas, es decir, decisiones vinculantes para todos los miembros de la comunidad, cuya obligatoriedad está, en última instancia, garantizada por la amenaza o el uso de la violencia física legítimamente monopolizada por el Estado. Como recuerda Weber, estas decisiones surgen de la intima subjetividad del político y, en este sentido se caracterizan por la discrecionalidad y por estar sesgada por juicios de valores. Hay una distinción clásica entre decisión y administración como tipos ideales: la toma de decisiones es la función típica del gobierno, mientras que la administración (implementación) es asignada a un conjunto de funcionarios profesionales que conforman la burocracia pública. Así, la idea de gobernabilidad democrática descansa no sólo en la capacidad del gobierno electo para tomar decisiones, sino en su capacidad para garantizar que el gobierno permanente las implemente. Inicialmente es posible identificar dos actividades que han sido ampliamente asociadas al gobierno: “el mantenimiento de la unidad de la comunidad política hacia el interior” o paz interna y “la tutela de la comunidad política frente al exterior” o paz externa. La seguridad aparece como la base de la sustentación de una comunidad política y el gobierno se convierte en su garante. En la Edad Media el poder del gobierno estaba limitado, en lo interno, por los numerosos depositaros feudales corporativos y municipales, y, en lo exterior, por la Iglesia y el Emperador. Con la creación del Estado moderno el gobierno expropia a los detentadores privados de poderes de autoridad, unificando tales actividades en un cuadro administrativo profesionalizado que conforma la burocracia estatal. Así, el monopolio del uso legitimo de la fuerza por parte del Estado, que marca la exclusividad del gobierno en las actividades de defensa y seguridad nacional, es sólo un producto histórico cristalizado, principalmente, en el Estado moderno. El proceso de modernización social termina con la creación de dos esferas separadas de poder separadas: por un lado, la del Estado y por el otro, la del mercado. De la conjunción de ambas tendencias surge históricamente el Estado mínimo o liberal: carácter limitado de actividades, orden interno y función impositiva. Durante el siglo XX se evidenciado un notable crecimiento de las actividades dando lugar al Estado de bienestar que adiciona a sus actividades tradicionales otras tales como la educación, la asistencia sanitaria, vivienda, etc. En ese proceso histórico, sin embargo, lo que ha cambiado no es la función del gobierno sino el conjunto de problemas o áreas temáticos sobre los que el gobierno pretende ejercer su función típica. El gobierno como conjunto de instituciones: Según Morlino, el sistema político está compuesto por tres elementos centrales: la comunidad política, esto es, el conjunto de individuos activos, organizados o no, que componen un sistema político dado; el régimen político, esto es, el conjunto de instituciones que da soporte al sistema político; y finalmente las autoridades, esto es, los titulares de roles con autoridad. Los diferentes elementos que constituyen al régimen político son: 1. Un conjunto de estructuras de autoridad encargadas de tomar decisiones e implementarlas; 2. Un conjunto de normas y procedimientos y reglas de juego que determinan la forma de elección o designación de las personas que ocupan las estructuras de autoridad, los mecanismos a través de los cuales se toman e implementan decisiones, la forma en que se interrelacionan las diferentes estructuras de autoridad y la forma en que se relacionan las estructuras de autoridad con la comunidad; 3. Las ideologías, valores y creencias cristalizadas en las estructuras,

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normas y procedimientos del régimen, es decir los valores dominantes que se encuentran institucionalizados y que legitiman al régimen político. Es posible encontrar dos perspectivas básicas utilizadas en el estudio de los sistemas políticos concretos. En la primera, el gobierno designa al conjunto de las estructuras de toma de decisiones, coincidiendo ambas de manera exacta. Esto nos lleva a conferirle carácter gubernamental tanto al poder ejecutivo como al legislativo. “Las instituciones de gobierno”. Así, este es definido como el conjunto de órganos políticos a los que, institucionalmente, les está confiado la toma de decisiones políticas. En la segunda perspectiva el termino gobierno designa a un órgano particular de las estructuras de toma de decisiones; más específicamente, lo que el pensamiento liberal ha denominado como poder ejecutivo. Se habla de gobierno en “sentido estricto”. La tendencia general, en los regímenes democráticos, durante la última década ha sido la del aumento del poder de los ejecutivos en relación a de los parlamentos y congresos, reforzando la idea que asimila el gobierno con el poder ejecutivo. Clasificación y caracterización de las formas de gobierno: a) sistemas parlamentarios; b) sistemas presidencialistas; c) sistemas semipresidencialistas. Estructura, origen y funciones de los órganos parlamentarios y ejecutivos. Formas de gobierno: se han desarrollado una serie de restricciones o límites al poder del gobierno que se condensan en el siglo XIX con el surgimiento del constitucionalismo. Más recientemente, el gobierno constitucional vio expandir su base de apoyo mediante la inclusión total de la ciudadanía en el proceso político, lo que condujo a la aparición de los modernos regímenes democráticos. Uno de los elementos institucionales más importantes en la distinción entre formas d gobierno democrático es la manera en que se interrelacionan las dos instituciones fundamentales que intervienen en el proceso de toma de decisiones: el poder ejecutivo y el poder legislativo. PARLAMENTARISMO: El impulso inicial consistió en el pasaje desde la monarquía absoluta a la monarquía constitucional (Rev. Gloriosa de 1866 y el pensamiento de Locke), que impuso restricciones sobre la acción del monarca, y jerarquizó al Parlamento como un órgano político de legitimidad popular, equiparándolo al rey, y adquiriendo la potestad de aprobar o desaprobar sus iniciativas o las de su Consejo de Estado. Allí se conforma el carácter dual, por un lado, la tradicional y por el otro la legitimidad popular. A largo del siglo XVIII. En este proceso el Primer Ministro y su gabinete se independizaron del monarca, apropiándose progresivamente de sus facultades gubernamentales, y aumentando su dependencia con respecto al Parlamento. El PM se convierte en el Jefe de Gobierno, mientras que el rey ocupa una posición formal y simbólica como Jefe de Estado. Estructuralmente, el parlamentarismo esta caracterizado por la fusión de poderes. Esto implica que no existe una independencia entre el ejecutivo y el legislativo. Cuatro características típicas: estructura dualista y colegiada del ejecutivo, elección indirecta del Jefe de Gobierno, el gobierno no es elegido por un periodo fijo, y el parlamento es elegido de manera directa por un periodo que puede ser acortado. A partir de estas cuatro características puede comprobarse que el concepto de separación de poderes no se acerca mucho a la realidad de los gobiernos parlamentarios. La relación Gobierno/Parlamento está caracterizada por la fusión de poderes. Estructura del Poder Ejecutivo: Estructura dualista, esto es, distinción de funciones entre el Jefe de Gobierno, quien tiene a su cargo la dirección política y administrativa, y el Jefe de Estado, cargo de características simbólica y ceremonial, que es ocupado, en las monarquías por un rey, y en las repúblicas por un presidente elegido por el Parlamento por un período fijo. El dualismo del ejecutivo parlamentario se combina con su carácter colegiado. El ejecutivo se constituye como un cuerpo colegiado que está integrado por el PM y por el resto de los ministros encargados de administrar las diferentes áreas del Estado. Elección del Jefe de Gobierno: El PM elegido de manera indirecta por el Parlamento. Si bien es el Jefe de Estado quien propone su designación (excepto en Japón y Suecia), su poder es sólo formal ya que el Jefe de Gobierno no es investido a menos que cuente con el consentimiento parlamentario. La designación del resto de los ministros tiene lugar, generalmente en un momento posterior, a propuesta del Jefe de Gobierno. El mecanismo de investidura puede revestir dos modalidades: explicita, consiste en un “voto de confianza” del Parlamento, una votación en la cual la mayoría apoye expresamente a los diferentes candidatos; o implícita, el parlamento acepta tácitamente al candidato propuesto por el Jefe de Estado (quien por lo general es el líder del partido mayoritario dentro del parlamento). Duración del Jefe de Gobierno en cargo: de la misma manera que el Parlamento tiene la facultad de investidura, también tiene la de destituir al gobierno de dos maneras: votando en contra de una “cuestión de confianza” planteada por el PM, la segunda por medio de la aprobación de un voto de “censura” o “no confianza” impulsado por los miembros del Parlamento. El mismo se mantiene mientras conserve el apoyo de los parlamentarios. El resto de los ministros están también sujetos a la responsabilidad parlamentaria pero, debido al principio de responsabilidad colectiva que prima en los gobiernos colegiados, la censura de cualquier ministro suele implicar la caída de todo el gobierno. Elección y duración de mandato del poder legislativo: la única institución con una legitimidad democrática directa pero los parlamentos no son elegidos por un periodo fijo. El PM tiene la facultad de disolver al Parlamento (técnicamente de solicitar al Jefe de Estado que lo haga), convocando a elecciones inmediatamente para la constitución de uno nuevo. Esto es una herramienta del PM que usa como amenaza disuasoria o para superar situación de “empate”. “Voto de censura constructivo” (Alemania y España): mecanismo institucional destinado a evitar la inestabilidad de los gobiernos y que implica que un PM sometido a la censura parlamentaria no caiga a menos que, al mismo tiempo, sea elegido su sucesor. La fragmentación del sistema de partido la que origina las diferencias más importantes que se pueden encontrar entre los sistemas

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parlamentarios. Encontramos sistemas de partidos con una baja fragmentación, el bipartidismo, en el que dos partidos se alternan en el poder; en el otro polo, encontramos la multiplicidad de partidos, ninguno de los cuales obtiene una mayoría de bancas en el parlamento. La alta fragmentación partidaria da lugar al gobierno de asamblea. En los casos de multipartidismo, característicos de Europa continental, donde ningún partido alcanza a poseer la una mayoría absoluta propia, es necesario formar una coalición que logra la mayoría necesaria para formar gobierno y proceder a la investidura del PM. Si bien este cargo es ejercido generalmente, por el líder del partido mayoritario de la coalición, el resto de los miembros del gabinete pertenecen a todo el arco político partidario que la integra. En caso de bipartidismo, dando lugar al gobierno de gabinete (Commonwealth) existe una sola interacción posible: mientras uno de los partidos alcanza la mayoría por sí mismo, el otro queda relegado a su papel opositor, y la investidura se convierte en un acto muy parecido a la elección popular directa. Estos dos modelos representan formas extremas, entre ambos encontramos la mayoría de las democracias estables de Europa occidental, que combinan una estructura de gobierno parlamentaria con un sistema de partidos multipartidista moderado (2-5), y que dan forma al parlamentarismo equilibrado. Aspectos institucionales en los sistemas parlamentarios: el voto de censura que caracteriza a Alemania y España. Se trata de mecanismo institucional destinado a evitar la inestabilidad de los gobiernos y que implica que un primer ministro sometido a la censura parlamentaria no caída a menos que, al mismo tiempo, sea elegido su sucesor. De esta manera el sistema se desbalancea de manera favorable para el lado del ejecutivo al evitar la inestabilidad gubernamental congénita que caracteriza a sistemas parlamentarios tales como la III-IV república francesa. De Sartori: el jefe de gobierno puede relacionarse con los demás integrantes del mismo como: a) primero por encima de sus desiguales, b) primero entre desiguales y c) primero entre iguales. Un primero por encima de sus desiguales es el jefe del ejecutivo que a la vez es jefe de partido, quien difícilmente puede ser destituido por el voto del Parlamento, y que designa o cambia a los ministros de su gabinete según le plazca. Un primero entre desiguales podría no ser el líder del partido oficial y sin embargo no se le podría destituir en un mero voto parlamentario de confianza: se espera que permanezca en el cargo aunque los miembros de su gabinete cambien. Un primero entre iguales es un PM que cae con su gabinete, que generalmente debe incluir en el gabinete a ministros que le son “impuestos” y que tiene poco control sobre el grupo. PRESIDENCIALISMO: La Constitución de los Estados Unidos 1878 es el modelo original de una influencia limitada principalmente a los países de América Latina. La elección directa del presidente y la separación de poderes parece expresar las ideas dominantes acerca de la forma en que el sistema político debe estar organizado. El modelo presidencial puede resumirse en cuatro características típicas: ejecutivo unipersonal, elección popular directa del presidente, el presidente es electo por un período fijo, el Congresos elegido en elecciones populares directas por un período fijo. Estructura poder ejecutivo: El ejecutivo es unipersonal, esto es, está encabezado por un solo individuo que concentra la casi totalidad de los poderes ejecutivos. El carácter unipersonal del cargo implica dos cosas. En primer lugar, el Presidente es tanto Jefe de Gobierno como Jefe de Estado, esto es, desempeña funciones simbólicas y ceremoniales junto con funciones efectivas de gobierno. En segundo lugar, el Presidente tiene control total sobre la designación y destitución de los ministros y posee una preeminencia absoluta sobre los otros miembros del gabinete ejecutivo. Elección del Jefe de Gobierno: El Presidente es electo directamente por el pueblo. Esto le otorga una legitimidad democrática directa. Además, la elección popular directa facilita la identificación, por parte de los votantes, de los posibles gobiernos que pueden llegar a formarse después de las elecciones. Sin embargo, en algunos casos la elección de presidente no totalmente directa. En Estados Unido y en Argentina hasta 1994, la elección presidencial se realiza, formalmente, a través de Colegios Electorales cuyos miembros son elegidos por sufragio popular directo. En otros casos, ante la ausencia de una mayoría absoluta a nivel electoral, la decisión final recae en el Congreso. El Congreso otorga la investidura a quien haya recibido la mayoría simple de los sufragios, aunque se han dado casos en que el Congreso designó al candidato que obtuvo, en las elecciones, el segundo o tercer lugar. Duración del Jefe de Gobierno en su cargo: El Presidente es electo por un período fijo, no pudiendo ser removido por motivos políticos. Esto garantiza, en principio, una alta estabilidad a nivel del ejecutivo, por lo menos durante el período por el cual fue electo el presidente. Además, el Congreso aumenta la independencia respecto del gobierno en la medida que la estabilidad de este último no depende de la posición que adopten los legisladores respecto de las propuestas iniciadas por el presidente. La duración de los presidentes sólo se ve afectada por los mecanismos de Juicio Político o Impeachment, a través de los que pueden ser destituidos. Sin embargo, su activación es poco frecuente por lo complejo y prolongado del proceso y porque se inician por comisión de delitos o por mal desempeño de las funciones públicas. Elección y duración de mandato del poder legislativo: Sus miembros son elegidos directamente por el pueblo y permanecen en su cargo por un período fijo no pudiendo ser removidos a no ser por resolución de sus pares. Al existir dos agentes del electorado los votantes pueden maximizar, al mismo tiempo, la posibilidad de identificar al futuro gobierno (a nivel ejecutivo), y la representatividad del sistema político (a nivel legislativo), especialmente cuando los miembros del Congreso son elegidos mediante representación proporcional. Estas características del presidencialismo comunican de manera clara la idea de división de poderes que está en la base de este tipo de gobierno: el ejecutivo y el legislativo son independientes, tanto en su origen como en su supervivencia. Ello se ve reforzado por

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una característica adicional de los sistemas presidenciales: la división personal de poderes; esto es, los miembros del gobierno no pueden ocupar posición en el parlamento, algo que es normal en los sistemas parlamentarios. Los países presidenciales difieren en función de determinadas características institucionales y partidarias. En cuanto a las características institucionales, el elemento central está constituido por los poderes legislativos que la constitución le otorga al presidente. Éstos pueden ser divididos entre poderes reactivos y proactivos. Los poderes reactivos son aquellos que le permiten al presidente evitar que el congreso pueda alterar el status quo mediante la aprobación de leyes. El instrumento central es el poder de veto. Este elemento introduce una distinción institucional entre los sistemas presidenciales ya que no todos los presidentes tienen poder de vetar leyes en general o a determinado tipo de ley. Además, en algunos casos es fácil revertir el veto presidencial, mientras que en otros casos es necesario mayorías extraordinarias. Adicionalmente, en la mayoría de los sistemas presidenciales el presidente sólo tiene la posibilidad de vetar la ley de manera total, mientras que en algunos pocos casos puede vetar parcialmente la ley. Otro poder reactivo es la iniciativa para iniciar leyes en determinadas áreas. Ello implica que ninguna política es discutida a menos que el presidente tome la iniciativa. Los presidentes también se distinguen por los poderes proactivos que tienen. Estos poderes le permiten al presidente, entre otras cosas, aprobar legislación sin que haya sido tratada por el congreso. La forma más característica de poder proactivo es el poder de legislar por medio de decretos. El funcionamiento de los sistemas presidenciales depende también de otro elemento: el sistema de partidos. Suponiendo que los partidos son disciplinados, en un sistema bipartidista, cuando el partido que ocupa el gobierno posee la mayoría del Congreso. Esto da lugar a una configuración específica conocida como gobierno mayoritario o gobierno unificado. Por el contrario, un gobierno dividido se da cuando el congreso y la presidencia son dominados por partidos diferentes. Esto puede llevar a parálisis de gobierno e inestabilidades del sistema. En situaciones en que no existe una mayoría clara a nivel del congreso, debido al carácter multipartidista del sistema de partidos, las posibilidades de acción dependen de la capacidad que tenga el gobierno para establecer alianzas políticas a nivel políticas a nivel congresional. SEMIPRESIDENCIALISMO: Puede ser considerado una “forma intermedia” entre el presidencialismo y el parlamentarismo. El mismo ha sido denominado alternativamente como semipresidencial, semiparlamentario, presidencialismo sui generis, forma de gobierno híbrida forma de gobierno mixta. Su característica principal es la de combinar una estructura parlamentarista con la elección de un Presidente directamente por la ciudadanía. Al igual que en el parlamentarismo, existe la distinción entre un presidente (j. de Estado) y un Primer Ministro (J. de Gobierno) que descansa sobre la confianza del Parlamento; y el gobierno es ejercido por el PM y el resto de los miembros del gabinete. El parlamento, a su vez, es elegido directamente por el pueblo, pero puede ser disuelto anticipadamente. Al mismo tiempo, sin embargo, el presidente es elegido por sufragio popular, poseyendo de esta manera una legitimidad democrática equivalente a la del parlamento. El rol del J. de Estado deja de ser meramente ceremonial y simbólico para convertirse en un poder regulador. Inclusive, el Jefe de Gobierno debe contar tanto con la confianza del parlamento como con la del presidente. El semi-presidencialismo se acerca al dualismo propio de las monarquías constitucionales, en las que, junto al dúo Rey/Parlamento coexiste un gabinete que media entre ellos, y que depende del apoyo de ambos. La gran diferencia entre ambos modelos se evidencia con sólo comparar la legitimidad del monarca: tradicional y la del presidente: democrática. El Poder Judicial: su rol en el gobierno del Estado: Históricamente el Poder Judicial se ha encontrado en una seria inferioridad de condiciones si se lo compara con sus pares. Para la teoría constitucional no ha sido fácil entender y encuadrar el asunto. a) El PJ como poder confundido: La naturaleza política y el alcance de los roles de los tribunales siempre fueron dudas de difícil respuesta. Aparentemente sin paternidad política, el PJ es un poder huérfano, un poder neutro frente a los otros dos. Su presunta neutralidad estaría pensada en aras de actuar como poder jurídico, a fin de preservar el derecho, y en particular, a la Constitución. Sin embargo, ésta es un documento político por lo que el orden jurídico tampoco es ajeno a connotaciones políticas. La doctrina constitucional concibió entonces al PJ como poder moderador del Ejecutivo y del Legislativo, encargado de dirimir los conflictos entre ambos y de corregir sus desbordes. Tiene un rol de árbitro o guardián del proceso político, sin negar sus tareas para resolver litigios de privados. También hay debate sobre su propia legitimidad política ya que es un poder no electo popularmente y vedado para casi todo el pueblo. Puede tener un tipo de legitimación de tipo aristocrático, justificada por los meritos académicos de sus miembros, en su imparcialidad y por la necesidad de que alguien, en el Estado, adopte decisiones basadas en lo mejor y en los mejores; refrendada por la clásica doctrina del gobierno mixto. b) El PJ como poder débil: Esa inferioridad aparece ya en el parto mismo de la teoría de la división de los poderes. Locke directamente no incluye a los jueces como rama autónoma del Estado, no piensa en un PJ. Montesquieu, que sí dibuja al PJ como poder autónomo, lo concibe como un poder invisible y nulo, limitado a ser la boca de la ley, con tribunales transitorios conformados a medida en que cabía resolver las causas. El estadounidense Jay define a la Judicatura como un poder que no tiene ni fondos económicos ni fuerza por sí mismo. Se crearon ciertos mecanismos de defensa sosteniendo que los jueces son electos popularmente en tercer grado, o que son nombrados según la Constitución, o que la legitimidad democrática del PJ deriva de su legitimidad de ejercicio, es decir, cuentan con consenso. c) El PJ como poder domesticado: Diversas doctrinas han procurado justificar académicamente la domesticación de la judicatura. La revolución jacksoniana propuso en Estados Unidos la elección popular de los jueces y su nombramiento periódico, a menudo a través de los mismos partidos políticos. También se ve al acto de nombramiento o de ascenso de un juez como una especie de

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obsequio o regalo, generador de ciertas deudas no escritas, nada provechosas para la independencia de los magistrados judiciales. Estos defectos de los procedimientos políticos de nombramiento o de exclusión de jueces, han intentado justificarse con dos líneas argumentales. Una, la del PJ como poder político, parte de que los jueces cumplen a menudo funciones políticas; para arribar a una conclusión incorrecta: que debido a tales roles políticos, la CS debe necesariamente ser nombrada por los poderes políticos y actuar en consonancia; esto conduce al sojuzgamiento de la judicatura por el Gobierno y el partido oficialista de turno. Otra doctrina es la del juez comprometido, el juez que debe estar alerta a los requerimientos y necesidades sociales, y en la tutela en sus fallos de los DDHH; las sentencias deberían sintonizarse en la frecuencia política de las elecciones y quedarían domesticadas. d) El PJ como poder divido y acosado: Aludimos al fraccionamiento en justicia común (CS) y la Corte Constitucional. La CC fue creada con porciones de poder quitadas a la CS clásica, perdiendo bastante poder político. En otros casos el Consejo de la Magistratura ahora tiene competencias que anteriormente estaban en manos de la CS. Hay dos modelos que determinan la independencia, organización y gobierno del PJ: a) El modelo norteamericano apunta a edificar un PJ con papeles políticos, en el sentido de que podrá controlar, mediante la revisión judicial de constitucionalidad de las leyes y de los actos del PE, casi toda la gestión del Congreso y del Presidente. La CS es el árbitro del proceso político y una convención constituyente en sesión permanente. En lo organizacional la CS se convierte en cabeza del PJ. Sin embargo, la designación y la remoción de los jueces no dependen de ella. b) El modelo europeo concibe un PJ menos político, y más tribunalicio o técnico-profesional. La independencia se obtiene por no asumir muchas competencias, y por recluirse a cometidos más jurídicos, como por ejemplo la casación de las áreas extraconstitucionales del mundo jurídico. Al Consejo de la Magistratura se le atribuyen funciones de preselección o de nombramiento de los jueces, cuando no disciplinarias y de remoción de ellos. Y éstos son nombrados por procedimientos profesionalizados a través de colegios judiciales y concursos, con o sin intervención del CM.

La organización territorial del gobierno: federal y Unitario. La centralización y descentralización política y administrativa. Los estados unitarios: En estos estados de extensión muy reducida, el poder estatal actúa en exclusiva sobre la totalidad del territorio. Pero en la mayoría de los casos, cuando una misma organización estatal abarca territorios y poblaciones de mayor magnitud, la acción del poder tiene en cuenta la existencia de ámbitos territoriales subestatales. En cada uno de estos territorios se dan instituciones políticas propias, cuyas competencias se limitan a una determinada área territorial dentro del mismo estado y que pueden ser revocadas por el centro mediante decisión unilateral. Los recursos que controlan dependen también de la voluntad del centro. Hay una gran jerarquía vertical entre las instituciones centrales y las territoriales. Los estados liberales tendieron inicialmente a adoptar este modelo unitario, uniforme y centralizado para asegurar la igualdad de trato de todos los ciudadanos y con el fin de no discriminar entre ciudadanos por razón de su lugar de residencia. En estas entidades políticas subestatales existe un órgano elegido encargado de desarrolla las funciones políticas que la ley estatal les tiene atribuidas, estas funciones pueden ser más o menos variadas, según la tradición política de la sociedad. El poder central del estado puede, además, modificar o suprimir estas unidades locales territoriales, variar sus funciones y recursos y someter su actuación a determinados controles. La emergencia de necesidades sociales más complejas y la dificultad de satisfacer siguiendo un patrón uniforme para todo el territorio ha llevado a muchos estados unitarios contemporáneos a moderar el centralismo de sus orígenes y a buscar formulas de cooperación interterritorial y de descentralización. En un estado unitario descentralizado o regionalizado, el poder central ha transferido parte de sus competencias y recursos a algunas entidades territoriales. Este nuevo equilibrio centro-periferia en el seno del propio estado unitario no quita que la titularidad ultima del poder político corresponda de modo pleno a las instituciones centrales del estado, desde las que se decide el ámbito de actuación permitido a las instituciones locales o territoriales. Los estados compuestos: federación y autonomía. Lo que distingue a los estados compuestos es que el poder político se reparte originariamente entre instituciones que controlan ámbitos territoriales diferentes. Hay un acuerdo político de partida para compartir poder entre niveles de gobierno, sin que un centro político único pueda imponerse a los demás actores institucionales en todos los campos de intervención. Rige el principio de coordinación horizontal entre instituciones. Las federaciones o estados federales agrupan entidades políticas que reciben nombres diferentes: estados, länder, cantones, comunidades y regiones o provincias. Bajo el rotulo de federación o estado federal se incluyen configuraciones muy dispares y practicas muy diferentes. Sin embargo, si tomamos como referencia el federalismo de Estados Unidos o de Suiza, las principales características de un estado federal serian las siguientes:   

Una distribución constitucional de competencias que especifica de modo escrito las que corresponden a la federación y deja para los estados o cantones federados todas las demás. En esta distribución de competencias ocupa un papel relevante el reparto de la capacidad tributaria, señalando cómo se distribuye entre la federación y los estados el derecho a imponer tributos y el rendimiento de los mismos. La existencia de instituciones federales en cuya composición y actividad intervienen de alguna manera los estados o entidades federadas.

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La existencia de una constitución propia en cada uno de los estados o entidades federadas, en la que se precisan las instituciones de gobierno de cada una de ellas. El establecimiento de un tribunal central o federal con atribuciones para decidir sobre los conflictos que enfrentan a la federación con los estados o a los estados entre sí.

Tres factores principales pueden influir en la construcción de un estado federal. En primer lugar, la voluntad de integrar en una unidad política única a entidades previamente existentes, poniendo en común recursos y competencias que aseguren mejor su viabilidad frente a desafíos exteriores. En otros casos, tratar de organizar en una sola unidad estatal a un conjunto de territorios diversos unidos por la dependencia colonial de una misma metrópoli. Finalmente, de la voluntad política de dispersar un poder excesivamente concentrado y dar respuesta a la diversidad territorial, cultural o religiosa de un estado unitario. Es frecuente que el origen de una federación responda a la influencia combinada de más de uno de ellos. En los estados federales más consolidados la dinámica política ha conducido a intensificar la cooperación entre la federación y las entidades federadas, con el fin de hacer frente a problemas colectivos. Con ello se trata de dar una respuesta más satisfactoria a dos necesidades políticas: la adecuación a demandas sociales singularizadas que un poder muy centralizado no puede identificar y una mayor facilidad para exigir responsabilidades a quienes deciden en representación de los destinatarios de la decisión. En ambos casos se intensifican las llamadas relaciones intergubernamentales. Junto al modelo federal se dan otras variantes del estado compuesto. España desde 1978 y Gran Bretaña desde 1999. Sobre la base de acuerdos políticos que implican a las poblaciones afectadas se confieren poderes y recursos a las instituciones de determinados territorios subestatales. A diferencia de los estados federales, en este modelo se intentan delimitar las competencias asignadas a las entidades subestatales, las competencias reservadas al estado e incluso en algún caso una relación de competencias compartidas. El modelo se distingue también de la federación por la inexistencia de instituciones centrales que cuenten con representación de las entidades subestatales. Las confederaciones: Constituyen agrupaciones de estados previamente existentes que deciden actuar de manera mancomunada en materias políticas determinadas. Cualquier decisión confederal debe contar siempre con la conformidad unánime de todos los estados miembros. El órgano máximo de gobierno reúne a representantes de cada estado, que actúan como embajadores de sus respectivos gobiernos. Las decisiones comunes requieren a menudo negociaciones laboriosas. Por otra parte, la confederación no suele disponer de mecanismos capaces de obligar a un estado miembro que se niega a respetar una decisión adoptada: la única reacción posible es la expulsión del miembro desobediente. Todo ello hace que las confederaciones históricas hayan sido poco estables. Javier Zelaznik: Las tres formas de abordar el análisis de gobierno: El primero considera al gobierno como conjunto de individuos que ejercen el poder de autoridad en un sistema político. Esto es, las autoridades. El segundo abordaje considera al gobierno como un conjunto de actividades vinculadas al proceso de toma de decisiones políticas. El tercer abordaje el termino gobierno hace referencia a las instituciones a partir de las cuales se ejerce la autoridad, más concretamente, a las estructuras de toma de decisiones políticas. Los reinos y territorios de la Edad Media, eran tanto en lo interno como en lo exterior, unidades de poder político. Su poder estaba limitado, en la interna, por los numerosos depositarios de poderes feudales corporativos y municipales, y en lo exterior, por la Iglesia y el Emperador. La creación del Estado Moderno: el gobierno (el monarca) expropia a los detentadores privados de poderes de autoridad, unificando tales actividades en un cuadro administrativo profesionalizado que conforma la burocracia estatal. Así el monopolio del uso legitimo de la fuerzo por parte del Estado, que marca la exclusividad del gobierno en las actividades de defensa y seguridad nacional (interna y externa), es solo un producto histórico cristalizado, principalmente, en el Estado Moderno. El ejercicio de la violencia por parte de personal especializado para asegurar la seguridad interior y la defensa, no es más que una modalidad de una intervención posible. Creación del Estado absolutista: el proceso de modernización social, termina con la creación de dos esferas de poder separadas: por un lado, del Estado (LA DEL GOBIERNO POLITICO) y por el otro, la del mercado (EL PODER ECONOMICO). De la conjunción de ambas tendencias surge históricamente el estado mínimo o liberal. Su nombre se expresa en el carácter limitado de sus actividades: la defensa exterior fuerzas armadas y de estructura diplomática, la manutención del orden interno, mediante las acciones de la policía y la administración de justicia, y la extracción de recursos de la sociedad para sostener tales actividades (función impositiva o extractivas). Durante el siglo XX se ha evidenciado un notable crecimiento de las mismas estado de bienestar. El E adiciona a sus actividades tradicionales otras como la educación, la asistencia sanitaria, vivienda, la seguridad social, el desarrollo de la economía, la producción de bienes, la búsqueda del pleno empleo, etc. En este proceso histórico, sin embargo, lo que ha cambiado no es la

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función del gobierno (la toma de decisiones políticas y eventualmente, garantizar sus implementaciones por parte de la burocracia), sino el conjunto de problemas o áreas temáticos sobre los que el gobierno pretende ejercer sus funciones típicas. El gobierno como institución forma parte de la estructura de toma de decisiones que posee el régimen político de un sistema política dado. El gobierno es un elemento constituyente del régimen político, de sus estructuras de autoridad y más precisamente, de aquella encargada de tomar decisiones. El gobierno constitucional vio expandir su base de apoyo mediante la inclusión total de la ciudadanía en el proceso político, lo que condujo a la aparición de los moderno regímenes democráticos. En el modelo democrático se da la interrelación del poder ejecutivo y legislativo. Dando nacimiento a tres formas de gobierno presidencialismo, parlamentarismo, y semi-presidencial. CASSAGNE: el Estado es “la perfecta organización jurídico-política de la comunidad que procura el bien común”. Podemos analizar el Estado desde dos puntos de vista: Material: es el pueblo organizado jurídicamente, dentro de un territorio fijo y bajo el imperio de una ley cuyo fin es el interés común. Formal: es una persona jurídica diferente de los individuos que la forman, que actúa a través de instituciones creadas dentro de un ordenamiento. En donde el E puede actuar como persona del D privado, en un mismo plano de igualdad (vender un inmueble de su propiedad) o como persona de D público, cuando no hay plano de igualdad y aplicar su poder público, para regular la actividad de los individuos (dar una concesión). Relación con el D administrativo: El D administrativo es la rama del derecho público que estudia la organización y actuación del E con respecto a los individuos. Este E es autárquico, es decir que no necesita de otra comunidad para realizar sus fines y tiene autoridad para ejercer su poder estatal con el fin de lograr el orden social. El poder estatal es ejercido por la persona E y no por una persona física. Elementos del E: a. b. c.

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Población. Territorio. Poder o imperium: es la fuerza que tiene el E para llevar a cabo sus objetivos sociales. El poder puede ejercerse a través de una orden emanada de un órgano competente, y será legitima si el bien que se persigue es el bienestar social. Existe actividad administrativa en el poder Ejecutivo, actividad legislativa en el poder legislativo y actividad judicial en el poder judicial. Criterio Objetivo (funcional o material): considera el contenido del acto sin reparar en el órgano que lo cumple. Es el deber aplicarse al D adm. Ya que hay actividad materialmente administrativa en el poder legislativo, en el poder Judicial y en los entes públicos no estatales. (que tienen potestades por delegación del E)

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UNIDAD II: La Administración Pública. El desarrollo de la Administración Pública Moderna. Factores predominantes de la aparición de la Administración Pública. Rasgos generales de los primeros modelos: Francia, Alemania, Inglaterra y Estados Unidos. La dicotomía entre política y administración. El rol del Estado y el de la Administración Pública. Administración Pública y Nuevas Tecnologías. (Ana Sanz) Todo gobernante necesita una organización que lleve a cabo y asegure el cumplimiento de sus decisiones políticas. Para ello, los Estados modernos han ido desarrollando aparatos encargados de “administrar” el poder político y han evolucionado hacia estructuras más o menos parecidas al modelo ideal de “burocracia política” teorizado por Weber, es decir, un ordenamiento jurídico que contemple reglas de actuación abstractas que establezcan derechos y deberes impersonales, apelando a la jerarquía y la profesionalización y los méritos. Ahora bien, el desarrollo de la administración pública ha ido fuertemente ligado a la particular evolución de cada Estado por lo que no existe un modelo único. También, debemos hablar de “administraciones públicas” debido al proceso de fragmentación de la misma. La necesidad de centralizar la dominación, junto con la exigencia de realizar ciertas tareas, son los dos factores que predominan a la hora de analizar las causas de la aparición de un aparato administrativo. Los antecedentes se pueden rastrear hasta la Antigüedad en Egipto y la Mesopotamia, el Imperio Romano y la Edad Media, donde existía una organización común para actividades como por ejemplo la defensa del territorio. Sin embargo, con el nacimiento de monarquías absolutistas se llevaron a cabo fuertes procesos de concentración del poder. La recaudación de impuestos y la creación de ejércitos profesionales permanentes dieron creación a la administración tributaria y militar. Francia y Alemania (modelo continental): Durante el siglo XVI comenzó a crearse una administración fuertemente jerarquizada, centralista y de carácter profesional, con divisiones a nivel territoriales en departamentos, circunscripciones y municipios. El modelo prusiano de administración está basado en la organización pensada para el estamento militar y un sistema colegiado de cámaras. Pero fue durante la ocupación napoleónica cuando se terminó de diseñar el modelo continental de administración pública. A partir de las reformas Stein-Handenberg se creó un modelo que compatibiliza una intensa centralización administrativa con un alto grado de descentralización política, derivado de la estructura federal alemana. Inglaterra y Estados Unidos (modelo anglosajón): Tiene una creación más tardía y características más flexibles y diferenciadas entre sí. Las características son: una administración descentralizada, residual y desprofesionalizada. En Inglaterra, las funciones de la burocracia pública profesional eran realizadas por aristócratas, de modo voluntario y no remunerado, en una especia de selfgovernment que daba gran autonomía al poder local. En el siglo XIX, junto la democratización del parlamento inglés, se comienza a confeccionar una burocracia más profesionalizada, elitista y cerrada, y una administración central más parecida al modelo europeo. En el caso estadounidense, su fragmentación administrativa a causa de su estructura territorial federal y su gobierno presidencialista, llevó a la creación de una burocracia poco profesionalizada y permeable a los intereses de los grupos de interés. Igualmente, todos los Estados han ido evolucionando hacia el modelo weberiano de burocracia. El funcionariado está sujeto a una relación laboral diferente a la del sector privado ya que trabajan para el Estado y su actuación debe regirse por los principios de actuación pública (interés general e incompatibilidad con el empleo privado). Esto parte de la idea weberiana de que políticos y burócratas pertenecen a esferas diferentes con responsabilidades de naturaleza distinta, estos últimos deben ser neutrales. Las decisiones públicas las toman los políticos y los burócratas permiten asegurar el funcionamiento mecánico del Estado al acatar las decisiones de los primeros. Pero al funcionariado se lo debe proteger de los vaivenes de la política asegurándole su puesto de trabajo. Ahora bien, existen diferencias de acuerdo a la tradición de cada país. Estados Unidos siguió un modelo de spoils system que implicaba el cambio de la casi totalidad del funcionariado con el cambio cada cambio de gobierno. Los puestos significaban el “botín” de los seguidores del partido político ganador, por lo que estaba muy permeada por los intereses privados. La Pendleton Act de 1833 intentó moderar este sistema, aunque sigue siendo bastante flexible. Además, la valoración de los puestos a partir de las tareas a realizar lleva a la competencia con el sector privado en la búsqueda de “talentos”. En todas las administraciones del mundo siempre ha existido una diferencia entre el personal administrativo de carácter técnico y especializado (más permanentes), y aquellos generalistas o directivos públicos de los altos niveles. Francia ha seguido un modelo más profesional llamado sistema de carrera en el que se accede al cargo público de modo vitalicio a partir de un examen-oposición. Una vez adentro existe un sistema de promoción basado en los méritos, la capacidad y la antigüedad. Este sistema es muy rígido, por lo que se ha ido flexibilizando y se han acoplado las remuneraciones a las del sector privado para evitar la fuga de funcionarios. Además, ha sido un sistema fuertemente elitista acentuada con la creación de la Escuela Nacional de la Administración (origen democrático). El modelo de Alemania, aunque similar al continental francés, fue conformando una administración de corte fundamentalmente jurídico. Además, los funcionarios alemanes tienen reconocido el derecho a desempeñar una participación política activa explicitando su voluntad política. Por ello, a cada cambio de gobierno le sigue un suave cambio en la elite funcionarial. Por último, Inglaterra

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presupone, a la vez que neutraliza, la lealtad política del funcionariado, potenciando su permanencia y capacidad técnica. Los empleados públicos tienen funciones estrictamente administrativas al prohibir la actividad político-partidaria. Esto lleva a la creación de un “Estado dentro del Estado”, es decir, la organización administrativa como un actor político capaz de neutralizar cambios de gobierno. Esto se ha intentado cambiar con la posibilidad de designar ministros en cada gobierno. La administración inglesa sigue siendo muy elitista y sus puestos son ocupados primordialmente por egresados de las Universidades de Oxford y Cambridge. Sea cual fuera el modelo de funcionariado establecido, al menos en todas las democracias occidentales se han observado tendencias recíprocas hacia la burocratización de los políticos, y, aún más, a la politización de la elite burocrática (“administrador político”). La administración, en tanto organización, puede ser analizada de dos grandes perspectivas: como organización relacionada con un entorno y como organización en sí misma. En cuanto a la primera, las administraciones públicas deben estar normativamente abiertas a la realidad político-social. Esto porque la administración debe perseguir el interés público y éste es permanentemente definido, no sin contradicciones, desde el ámbito político, por actores, en ciclos temporales y a través de procesos de naturaleza política. No obstante, la administración tradicionalmente se ha escondido tras el “interés general” para encerrarse en sí misma, no desarrollando mecanismos de comunicación con el entorno y no amoldándose a la realidad político-social cambiante. La administración, al igual que cualquier otra institución política, es un lugar de confluencia de múltiples intereses particulares, una instancia en donde la interiorización del conflicto político-social se resuelve de manera selectiva a partir de actuaciones y políticas públicas que, desde distintas instancias administrativas, intentan gestionar simultáneamente múltiples conflictos que generan actuaciones públicas con frecuencia contradictorias e incoherentes entre sí. Esta interiorización del conflicto político-social es la demanda de bienestar (vivienda, salud, educación, cultura, etc.) que la administración ha ido asumiendo, generando problemas en cuanto a su eficacia para solventarlas, lo cual llevó, por ejemplo, a la creación del Defensor del Pueblo. La reforma de la administración hoy busca generar mejores canales de comunicación entre la esta y la sociedad para mejorar su capacidad de resolver las demandas y generar mayor legitimidad. En cuanto a la segunda, la evolución del Estado de Bienestar impulsó una administración fuertemente fragmentada y heterogénea, en la que subyacen diferentes realidades organizativas con competencias y funciones, y objetivos y metas particulares, es decir, se fueron creando estructuras cada vez más complejas y flexibles. Los aparatos administrativos suelen contener las siguientes divisiones: 

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Desde el punto de vista territorial, cada país cuenta con una administración central y administraciones locales, organizadas internamente a partir de criterios de departamentalización y jerarquía, coordinación, desconcentración y descentralización. También puede existir una administración regional, de carácter administrativo o político. Existe también la representación en el extranjero, las embajadas y consulados. La asunción por parte del Estado de actuaciones económicas ha llevado a la creación de una administración institucional o funcional, conformada por agencias u organismos autónomos y el sector público. Estos acostumbran tener regímenes más flexibles. La Administración media es aquella encargada de asegurar el funcionamiento de las instituciones básicas del Estado: parlamento, presidencia, etc.

En cada Administración se han ido tejiendo redes informales de poder que en pocas ocasiones coinciden con el organigrama formal que se prevé en las normas jurídicas, según el principio de jerarquía. La pirámide de poder formal a menudo se invierte cuando intentamos analizar en qué niveles organizativos se concentra mayor poder. Evidentemente, la divergencia entre la estructura formal e informal de poderes es algo que, desde un punto de vista democrático, debe ser combatido y resulta ser un agotamiento del modelo weberiano y una inadecuación de este diseño a la realidad político-social. Además, la participación ciudadana es un elemento cada vez más importante del éxito de las actuaciones públicas, dejando de ser un actor pasivo a uno activo. Se intenta buscar una re-definición del “interés general” en la confluencia Estado-administración pública-ciudadanía. Problemas de la administración pública actual: demasiada especialización; jerarquía-irresponsabilidad; proliferación normativapoca capacidad de respuesta; impersonalidad-deshumanización. La realidad administrativa ha estado plagada de “legalidades” perfectamente inútiles y obstruccionistas, que han tenido que ser sustituidas sobre la marcha por “ilegalidades” útiles que, sin embargo, eran capaces de resolver materialmente los problemas. Ante estos problemas hubo dos periodos de reforma de la administración pública en occidente, la primera estuvo plagada de errores: problema técnico, solución profesional o tecnocrática; imagen “maquinal” de la administración (estructura-procedimientos); demasiada ambición. Frente a esto, las ideas modernizadoras de los ochenta parten de que: es necesario conceder un contenido político al proceso de cambio (prioridad y guía de los políticos); se debe adoptar una visión más “plural” y “compleja” de la administración; se deben idear objetivos intermedios con estrategias viables y crear capacidades internas que guíen el cambio. Hay consenso en las democracias occidentales que se debe lograr mayor “receptividad” en la administración pública, ganar mayor accesibilidad, comprensibilidad y transparencia, así como rapidez al solucionar los problemas. Este debate en los ochenta se enmarca en un debate general sobre el rol que ocupa el Estado y el sector público en las sociedades. (Falcao Martins)

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Crisis del Estado social y “revolución gerencial”: El patrón de caracterización de la crisis del Estado engloba algunos puntos recurrentes que se interrelacionan en diferentes medidas: a) fin del desarrollismo de postguerra debido al fin de Bretton Woods, las crisis del petróleo, las crisis de liquidez y la inestabilidad del mercado financiero internacional, los nuevos requisitos de integración competitiva de la globalización, etc.; b) crisis del welfare state keynesiano por las disfunciones y desventajas de la intervención estatal como garantía del bienestar o de la estabilidad económica, en relación con los atributos del mercado, de acuerdo con lo sostenido por las corrientes de inclinación neoliberal a partir de los años 70; c) disfunciones burocráticas o crisis del modo de implementación estatal de servicios públicos; y d) ingobernabilidad: sobrecarga fiscal, exceso de demandas y crisis de legitimidad, entre otros problemas. Las respuestas administrativas: en el contexto inglés se sucedieron tres categorías de soluciones administrativas: el gerencialismo puro, el consumerism y el modelo del Public Service Oriented (PSO). El gerencialismo puro, más desestatizante que racionalizador, consistió en una reacción inicial a la crisis del Estado inglés, como parte de una estrategia centrada en el aumento de la productividad y en la reducción de costos y de personal. Apuntaba a establecer una definición de responsabilidades de funcionarios y organizaciones públicas, de sus misiones y objetivos. Las acciones prácticas del gerencialismo puro figuran la racionalización presupuestaria, la evaluación del desempeño, la administración por objetivos, la descentralización y la delegación de autoridad. El consumerism consistió en una segunda respuesta, una reorientación del gerencialismo puro, más volcada hacia la racionalización, teniendo como punto central la cuestión de la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos/consumidores de servicios públicos. Hubo medidas tales como la descentralización, el estímulo a la competitividad, modelos contractuales flexibles y direccionados hacia la calidad. El problema básico que se planteó en relación con este modelo fue el conflicto de intereses del consumidor y del ciudadano, que implica límites respecto de los resultados (accountability), problemas de equidad y efectos perversos de la competitividad. Estas críticas indujeron la concepción de un tercer modelo no típicamente gerencial, que propone la reconstrucción de la esfera pública bajo la denominación de public service oriented. Contrariamente a los dos anteriores, que se centraban en el "cómo" de la acción estatal, este modelo se preocupa por el "qué". Propone una revalorización de la política en la definición de las finalidades estatales, aumento de accountability, participación, transparencia, equidad y justicia. Este movimiento se basa en una visión colectiva del ciudadano, enfoca la esfera pública como un locus de aprendizaje social y propone el perfeccionamiento de la cultura cívica del ciudadano, del burócrata y del político. El contexto estadounidense se caracteriza por la hibridación entre una tendencia generalista, que está presente en la cultura empresarial y en los ideales de fundación del Estado federado, y una tendencia más ortodoxa, más próxima al tipo ideal burocrático utilizado por Weber, que ha desempeñado un papel de barrera frente a las formas patrimonialistas de administración pública, como el patronaje. En el contexto norteamericano, la reducción de la transferencia de recursos federales hacia los estados, en una radicalización de la descentralización, generó una respuesta en las instancias subnacionales bastante identificada con sus bases culturales gerencialistas, suscitando el movimiento de reinventing government, que, siendo originariamente municipal y estadal, fue posteriormente extrapolado hacia el ámbito federal. En su gran mayoría, los abordajes de adecuación organizacional del Estado están centrados en visiones desintegradoras y fragmentadas de la crisis del Estado. Soluciones económicas, organizacionales e institucionales son propuestas y practicadas en formas no siempre conexas y coherentes con un marco general de comprensión política acerca del carácter social del Estado. El desagradable secreto del Estado social reside en que, a pesar de que su efecto sobre la acumulación capitalista muy bien podría tornarse destructivo (como el análisis conservador lo demuestra tan enfáticamente), su eliminación sería evidentemente disruptiva (hecho que la crítica conservadora sistemáticamente ignora). La contradicción consiste en que el capitalismo no puede coexistir con el Estado social ni continuar existiendo sin él. De la problemática de los límites del Estado social se deriva una enorme variedad de críticas y posicionamientos en torno a cuestiones específicas y generales de la intervención estatal, en las que prevalecen los aspectos económico-fiscales, o adquieren matices político-ideológicos en relación con la gestión del orden social. Los enfoques económicos del tema afirman que el mejor Estado es el Estado posible, bien entendido a partir de distintas nociones sobre posibilidades. Los enfoques políticos del tema afirman, también en distintas formas, que el mejor Estado es el Estado necesario. El conflicto entre posibilidad y necesidad del Estado ha sido, en las sociedades organizadas, el gran desafío del Estado social contemporáneo. La reforma del Estado se basa en la gestión de este conflicto entre posibilidad y necesidad. A la crisis del Estado se sumó la crisis de la reforma del Estado. Administrar la crisis del Estado requiere de una estrategia amplia y diversificada - económicofiscal, burocrático-administrativa y político-institucional - y sobre todo convergente - según la cual los ajustes fiscales, administrativos y políticos no sean contradictorios entre sí. Si existe un punto de equilibrio entre los ajustes fiscales, políticos y burocráticos, también existe, en contrapartida, un carácter global de cada uno de ellos, cuya percepción es un prerrequisito para la sustentación del orden social. Modelos de la administración pública: Visión ortodoxa: Es la que más se aproximó originariamente a la concepción del tipo ideal utilizado por Weber. Tiende a prescribir reformas centradas en el empleo y mejoramiento de medios como factores de eficiencia para el fortalecimiento institucional de organizaciones y poderes. Se remonta a las primeras iniciativas de la administración pública estadounidense para estructurarse, hacia 1870, como reacción al patrimonialismo, y posteriormente, en 1939 con la Comisión Brownlow, que sentó las bases del welfare state estadounidense contemporáneo y alcanzó una sólida tradición en la disciplina. Su mayor exponente podría ser W. Wilson, taxativo al afirmar que las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas, seguido por los fundadores de la

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administración pública moderna, perfeccionadas por diversos autores contemporáneos. El pensamiento ortodoxo ha evolucionado en el sentido de prescribir reformas que apuntan a la consolidación de una administración pública actuante, basada en la expansión efectiva del Estado y en la construcción de instituciones fuertes (institution building) para la maximización de las respuestas a los desafíos sociales, con las siguientes características: -

control federal central sobre las actividades de planificación, coordinación, dirección, formulación e implementación de políticas públicas; énfasis en el aumento global de la capacidad de implementación de políticas en las diversas esferas del Estado; ocupación de cargosclave por funcionarios de carrera, profesionales especializados, entrenados y equipados con tecnologías y métodos gerenciales, y dotados de recursos presupuestarios; énfasis en la capacidad gerencial del servidor público como incentivo para la innovación; limitación de la interferencia política sobre la administración, mediante contratos de gestión flexibles, inclusive por medio de arreglos organizacionales experimentales; responsabilidad desde la base hacia el vértice, versus dirección desde el vértice hacia la base; énfasis en los ciudadanos usuarios y clientes prioridad en la administración de cargos y salarios públicos; incremento de los programas de reclutamiento en polos de excelencia profesional

Desde el punto de vista organizacional, se trata de una propuesta de aumento de la productividad del ejecutivo federal, cuyo principal aspecto es el énfasis en la aplicación de tecnologías administrativas para el mejoramiento de la gestión pública. Los teóricos de esta vertiente desarrollaron, a lo largo de las últimas seis décadas, un amplio arsenal técnico y metodológico centrado en el aumento de la eficiencia de los sistemas burocráticos públicos. Visión liberal: Propone un modelo de administración pública basado en la lógica del mercado. En el plano macro-organizacional, se basa en la adecuación del equipamiento administrativo del Estado a las finalidades mínimas del Estado de Derecho, acorde con los valores políticos dominantes. La propuesta liberal de administración pública invierte la visión de burocracia pública y la subvierte a la lógica del mercado, posicionándose contra el Estado. Sus principios se inspiran en el ideal de intervención estatal de los economistas clásicos y de los adeptos de la llamada teoría de la escogencia pública (public choice), inspirados en la filosofía liberal de Adam Smith y en el pensamiento económico de la Escuela Austríaca del siglo XIX. Este pensamiento - en el que actualmente se destacan las corrientes monetarista y neoliberal - alcanzó su máxima notoriedad en los medios académicos y políticos en los años 80, período ilustrado con evidencias empíricas como la caída del mundo socialista y la crisis del welfare state. Este abordaje partió de una imagen altamente negativa de la burocracia pública: negligencia ante el interés público; exceso de gastos; dispendio; falta de interés directo del funcionariado en la obtención de resultados; monopolio de funciones; adopción, por parte de los burócratas, de las políticas más convenientes a sus propios intereses, etc. En consecuencia, se prescribe un modelo de modernización basado en la imposición de severos límites a la acción pública, en una clara tentativa por contener, no por superar la patología burocrática que se denuncia. Las características de este modelo son las siguientes: -

reducción del tamaño del Estado, vía privatización, tercerización y voluntarismo; descentralización y desconcentración de la esfera federal hacia la estadual y municipal; desreglamentación radical; fuerte liderazgo político desde el vértice hacia la base; lealtad extrema a los programas de gobierno; ocupación de cargos-clave en la administración por individuos comprometidos con la agenda política partidista, en lugar de funcionarios de carrera; papel tecnocrático del administrador público: restringido a tareas administrativas, como administración de contratos, servicios y normas; empleo de técnicas de administración por resultados en las instancias de ejecución, como administración por objetivos, premios e incentivos por productividad; y proceso decisorio centrado en análisis de costo-beneficio.

Este modelo se destaca por el énfasis en los resultados y el carácter cuestionador de la gestión pública sobre los costos y los beneficios de las opciones públicas, para quién y para qué interés público están direccionados los beneficios. Por otra parte, comprende aspectos polémicos: a) estilo gerencial autoritario y jerárquicamente rígido; b) ocupación de cargos-clave según criterios fundamentalmente políticos; c) desestimulo a la administración participativa, democrática; d) síndrome de la privatización y la desreglamentación, que puede llevar a la omisión en áreas donde la acción pública es necesaria. Pero la crítica principal es que este modelo parece ubicarse contra el Estado, así como posicionar a la política contra la administración pública, tanta es su creencia

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fatalista en la imposibilidad de que los sistemas burocráticos puedan tornarse en instancias capaces de promover la voluntad política de una manera más integrada y funcional. Visión empresarial: toma importancia en los años 90. Abordajes originariamente empresariales, incluyendo la calidad y la reingeniería, son recomendados para aplicar en el ambiente de la administración pública, sobre la base del argumento de que existen presiones crecientes para el mejoramiento de los servicios y la reducción de gastos, mediante restricciones presupuestarias. En efecto, son instrumentos con potencial racionalizador, aun cuando su eficacia en escenarios públicos carezca de evaluaciones, adaptaciones al contexto y controles finales. El ejemplo más popular es la propuesta de reinvención del Estado, un compendio del enfoque empresarial para el sector público. La nueva era, post-progresiva, se caracteriza por la competencia global, por la integración de la comunicación, por la economía centrada en la tecnología y en los nichos de mercado, características, según estos autores, incompatibles con la lógica operacional de la burocracia tradicional. Sugieren, por lo tanto, un nuevo modelo de gobierno, centrado en la producción de bienes y servicios públicos de alta calidad, orientados hacia los clientes de una manera empresarial, de acuerdo con estos diez principios: -

preferencia por alternativas de producción externa de bienes y servicios: tercerización, asociaciones gobierno-sociedad civil, voluntariado, etc.; gestión participativa de programas y proyectos con los clientes; estímulo a la competencia interna y externa; desreglamentación interna, simplificación organizacional y clarificación de papeles y misiones; evaluación y financiamientos basados en resultados; imagen del cliente como consumidor: con derecho a escogencia, investigación de preferencias y actitudes, entrenamiento en atención y formularios de sugerencias; creación de centros de resultados financieros, promoviendo una acción pública rentable; previsión estratégica de servicios; descentralización y desconcentración: control jerárquico versus autoridad, desarrollo de equipos (team building), gestión participativa, cooperación trabajadores-gerentes, círculos de control de calidad y programas de desarrollo gerencial; y atención de las finalidades gubernamentales a través de la reestructuración del mercado.

Propone un Estado actuante, una administración pública activista, cuyo alcance es, además, inspirado por criterios de eficiencia empresarial. Además, prescribe, en amplia e irrestricta escala, métodos y técnicas de administración de empresas. En el ámbito micro-organizacional se propone la adopción de tecnología gerencial de punta. En el ámbito macro-organizacional recomienda un sector público como emprendedor selectivo, basado en criterios empresariales, inclusive con mecanismos competitivos en su interior y con el sector privado. En lo fundamental, un problema básico del enfoque empresarial para el sector público es el elevado riesgo de empresarización de la administración pública, toda vez que lo que se da teniendo como base el contexto local - donde la distancia entre el ciudadano y el consumidor es menor - se torna, según su crítica más recurrente, irreconciliable con la democracia en una escala federal, porque no puede captar la verdadera dimensión política del Estado cuando reduce el carácter finalístico de su acción a la utilidad del mercado. Dicotomía entre política y administración: Weber fue pionero en señalar la problemática de la desintegración entre política y administración en la perspectiva del Estado moderno. Según su argumentación, el surgimiento del Estado burocrático implicaría la renuncia a las responsabilidades por parte del liderazgo político y la usurpación de las funciones políticas por parte de los administradores. La sociología política de Weber acepta el conflicto entre política y administración, razón sustantiva e instrumental, hechos y valores, como insoluble, aun cuando sea pasible de equilibrio mediante el ejercicio efectivo del liderazgo político. En el escenario de la gestión de gobierno contemporánea, lo que está en juego es una especie de influencia burocrática sobre la práctica política y de influencia política sobre la práctica burocrática, que no indican una integración funcional entre política y administración. La desintegración entre política y administración se verifica, en primer lugar, porque la práctica de la política burocrática no descansa exclusivamente en los atributos estructurales de la mecánica democrático-representativa, sino en el creciente predominio decisorio de la burocracia inserta en este contexto. En segundo lugar, porque la politización de la administración es el resultado de un proceso en el que la acción estatal del Estado de Derecho, condicionada a sus procesos e imperativos racional-legales, puede tornarse cada vez menos confiable al asimilar criterios de evaluación de mercado. Política y administración, o sistema político-representativo y agencias de gobierno, en tanto espacios institucionales, o compiten más que lo que cooperan, o la cooperación no responde a una racionalidad social. El aislamiento burocrático, el clientelismo y la negociación fisiológica son patrones de relación política-administración. La cuestión, tal como se presenta, consiste en establecer un patrón de interacción entre política y administración que atienda simultáneamente a los requisitos de inserción social y de regulación política. O se somete la burocracia instrumental al control político, incrementándose el ejercicio de la política, o se crea una burocracia que no sea puramente instrumental, sino integrada y permeada por la racionalidad política del sistema político. Ambas alternativas implican el advenimiento de un aparato post-burocrático, por definición, un sistema administrativo estatal fundado en ambas racionalidades, sustantiva e instrumental. En resumen, a partir del significado de burocracia en Weber, una burocracia weberiana tendría como atributo principal y necesario el carácter dicotomizante entre política y administración, entre racionalidad

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instrumental y racionalidad política - independientemente de su morfología organizacional. En esta perspectiva, la superación de la crisis de la administración pública a través de una alternativa pretendidamente post-burocrática se restringe a la modernización de las formas burocráticas. En esta misma situación se encuentran los modelos de administración pública de la llamada "revolución gerencial”. En la medida en que reivindican una condición post-burocrática, estos modelos enmascaran muchas veces su potencial dicotomizante entre política y administración. Los paradigmas de administración pública correspondientes se plantean en sentidos divergentes: el ortodoxo se centra en la construcción institucional de una administración pública en el molde del tipo ideal utilizado por Weber, entre el Estado y la burocracia, distante de la política; el liberal, des-estatizante y desregulador, se centra en una administración pública mínima bajo un estrecho control político del mercado; y el empresarial se centra en la adopción de métodos de gestión y evaluación empresariales aplicados a las organizaciones públicas. Se constata que cada uno de ellos desintegra política y administración de una u otra manera: el ortodoxo contrapone leyes y procedimientos administrativos a valores, políticos a burócratas; el liberal contrapone la política al Estado, Estado y ciudadanos a las organizaciones públicas; y el empresarial contrapone el mercado a las organizaciones públicas, la gestión eficiente al Estado. Los tres modelos analizados son dicotomizantes. El modelo ortodoxo se centra en la racionalidad de la administración burocrática legal, representando el aislamiento de las premisas de la acción administrativa en el sistema político, que detiene el feed back de la clientela y de los grupos políticos en lo que respecta a la atención de sus necesidades o a la identificación con sus valores. El modelo liberal se centra en la racionalidad del consenso político y de la adecuación a las finalidades por la vía del mercado, lo que impone al sistema administrativo y a su conformación legal una subordinación unilateral, no sólo una adecuación, a los intereses de la clientela y de los sectores sociales. En el modelo empresarial, las instancias políticas de deliberación valorativa se encuentran sometidas a la racionalidad predominante de los sistemas administrativos, pero cuya administración se inspira fundamentalmente en las necesidades de la clientela, donde se centra. Los dos últimos modelos tienen en común el requisito de la efectividad, mediante la adecuación de la utilidad de su acción para la atención de las finalidades de la clientela. Se centran en un requisito de mercado. La diferencia básica está en los mecanismos de identificación de la demanda, de desarrollo de productos y de definición del mercado-blanco. Mientras que en el modelo liberal el mercado utiliza el canal político sobre la administración, en el modelo empresarial la administración utiliza el mercado sobre el canal político. En el modelo liberal la efectividad se deriva de la imposición de demandas directamente sobre la administración, a quien no le cabe identificarlas sino atenderlas mediante un estricto control sin intervención de la dimensión política. En el modelo empresarial la efectividad se deriva de la imposición de demandas por la administración, a la que cabe identificarlas y atenderlas por encima del sistema político. Dicho de otra manera, el modelo empresarial preconiza que la parcela de la actividad pública no estatal estará más distante del control político, aunque más inserta en el contexto social. El problema es que en ambos casos la efectividad es concebida en forma disociada, ya sea por el sistema político en detrimento de la administración, caso del modelo liberal, ya sea por la administración en detrimento del sistema político, caso del modelo empresarial.

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UNIDAD III: Burocracia. La burocracia estatal: escuelas. Enfoques histórico-estructurales. Enfoques administrativo-organizacionales. (Oszlak) Enfoque histórico-estructural: Marx plantea que la existencia de la burocracia (estatal) responde a la existencia de intereses particulares en la sociedad civil y que, en el proceso de satisfacer demandas asociadas a tales intereses, la burocracia desarrollaba los suyos propios, no necesariamente compatibles con un idealizado "interés general". En la concepción hegeliana, la burocracia formaba parte de una estructura social tripartita, sirviendo de nexo entre la sociedad civil y el Estado. Surgía a partir de la necesidad de conciliar el interés general del Estado y los intereses particulares de las corporaciones. Tal concepción resultaba para Marx esencialmente empírica y formalista, despojada de elementos críticos y de contenido sustantivo. Marx observa el carácter dialéctico y conflictivo de las interacciones burocracia-Estado-corporaciones. En tanto la burocracia encarna y asume intereses corporativos los propios y aquellos de interés particular-, el interés general del Estado se reduce a su propio interés, que requiere la existencia y permanencia de intereses corporativos representados por una universidad imaginaria. A su vez, como la burocracia confiere de hecho un marco de legitimidad a la acción social desarrollada en el seno de la sociedad civil, se ve condenada al formalismo, puesto que los presupuestos normativos de la actividad corporativa se hallan divorciados del verdadero interés general. En “El 18 Brumario de Luis Bonaparte”, Marx traza la secuencia histórica a través de la cual el aparato estatal, originariamente órgano de la monarquía absoluta, sucesivamente instrumento para la liquidación del poder feudal, eje para la unificación civil de la nación y creciente sustituto de la actuación privada de los individuos, llega a transformarse en una máquina consolidada y autónoma frente a la sociedad burguesa. Esto es el producto de un proceso contradictorio en el que los intereses materiales y políticos de la burguesía -íntimamente entretejidos con la conservación de la extensa y ramificada maquinaria del Estado- acaban creando un "espantoso organismo parasitario" que se vuelva contra aquélla, amenazando destruir las condiciones de vida de todo poder parlamentario, y, por lo tanto, el poder de la propia burguesía. La burocracia no constituye un simple epítome de la clase dominante sino un factor social diferenciado y complejo, vinculado a ella a través de cambiantes y contradictorios intereses. Consecuentemente, su posición en la estructura de dominación política puede variar significativamente, de acuerdo -entre otros factores- con el grado de desarrollo de las fuerzas productivas, de cristalización de (y enfrentamiento entre) clases sociales y de indispensabilidad del aparato estatal para la reproducción de la sociedad capitalista. En principio, Marx observa que la diferenciación y ampliación del aparato estatal es un resultado de la división social del trabajo, proceso que al generar nuevos grupos de intereses crea nuevo material para la administración del Estado. La legitimación de estos intereses "comunes" requiere su contraposición a la sociedad como interés general. Pero también requiere su expropiación y conversión en objeto de la actividad estatal, con lo cual la burocracia sustrae a la sociedad civil ámbitos y materias de actuación que acrecientan su indispensabilidad y poder. Dentro de la lógica de la organización social burguesa, algunas de estas nuevas funciones cumplen con el requisito de satisfacer el interés general. Pero al mismo tiempo, como promotora del interés por su propia reproducción y como garante de la reproducción de la sociedad capitalista, la burocracia desarrolla actividades reguladoras y represivas que contradicen la función social aparente que legitima su existencia. Dentro de esta tradición resulta explicable el diferente papel asignado a la burocracia estatal según el tipo de formación social en cuyo marco funcionan sus instituciones. Así, al tiempo que Max Weber consideraba a la burocracia como forma de organización racional más compatible con el modo de producción capitalista. Lenin sostenía que en una sociedad socialista la extinción del Estado llevaba aparejada la liquidación de su aparato burocrático.15 Aun cuando arribara a conclusiones opuestas respecto al papel de la burocracia, estas concepciones compartían sin embargo un atributo esencial: ambas colocaban el objeto de su preocupación dentro de un marco histórico-estructural en el que la dinámica propia del aparato burocrático se entrecruzaba completamente con otros procesos globales a nivel del Estado y la sociedad civil. Para Weber la burocracia constituye el aparato administrativo de máxima afinidad con el tipo legal-racional de dominación. Esta afinidad queda especialmente evidenciada por la íntima vinculación entre los procesos de racionalización y burocratización. Observada como una forma de organizar colectivamente el esfuerzo humano, la burocracia se concibe como la estructura que hacer posible la maximización de los niveles de productividad alcanzables mediante el trabajo organizado, dentro de una sociedad permeada por, u organizada de acuerdo a, principios racionales. A partir de la detección de ciertos atributos genéricos de tal estructura, Weber define un "tipo ideal" de organización cuya penetración y función común descubre en diferentes esferas de actividad de la sociedad moderna. La "organización burocrática" se visualiza como un tipo especial de organización identificable, en sus rasgos fundamentales, en la configuración estructural y funcional del ejército, los partidos políticos, la Iglesia, los sindicatos o las grandes empresas privadas. Weber no intentó desarrollar ningún contenido sustantivo sobre la burocracia y se limitó a ciertas determinaciones generales de su organización, diferenciándola de otros tipos en razón de sus atributos "formales".16 Estos últimos hacían distinguibles, por opción, otras formas de organización asociadas con etapas particulares del desarrollo histórico. Pero la

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dinámica social no parecía verse afectada por su existencia: los regímenes políticos, las relaciones sociales o los modos de producción podían examinarse sin referencia al fenómeno burocrático, que simplemente describía el surgimiento de un tipo particular de organización. Si bien la concepción de Weber se halla fuertemente influida por una positiva valoración de la racionalidad y la eficiencia en el diseño organizacional (lo cual volcó en énfasis de sus preocupaciones hacia el análisis de estructuras y procesos internos), sus escritos revelan una marcada ambivalencia respecto al creciente proceso de burocratización y racionalización de la organización social. Por ejemplo, la tensión entre carisma y rutina presentes en muchos pasajes de su obra, ilustra la contradicción entre las fuerzas creativas y espontáneas de la sociedad frente a un orden de cosas establecido y rígido. La racionalización tiende así a identificarse con una creciente burocratización, proceso que, al crear las condiciones para el surgimiento de un omnipresente Leviatán, se constituye en seria amenaza a la libertad individual y las instituciones democráticas. Enfoque administrativo-organizacional: Contemporáneamente a los escritos de Weber, se afianzaba -especialmente en los Estado Unidos- lo que con el tiempo se dio en llamar "tradición gerencial" en el estudio de organizaciones, de la cual Frederick Taylor fue el más caracterizado exponente. Tal vez el rasgo más saliente de esta corriente es el hecho de que los límites organizacionales se esfuman totalmente, pasando a constituirse en unidad de análisis el comportamiento humano frente al desempeño de tareas bajo condiciones de división social del trabajo. Sin embargo, comparte con otros enfoques una fundamental preocupación por la racionalidad y la productividad, proponiéndose como meta diseñar "el mejor" (más racional) modo de organizar el esfuerzo humano para el logro de fines organizacionales. Esta preocupación se liga a una "teoría" (v.g. "administración científica") que observa a la actividad administrativa como un problema técnico cuya resolución tiene que ver con cuestiones de diferenciación estructural y especialización funcional. Sin embargo, más allá de esta orientación eficientista, los basamentos normativos de esta escuela de pensamiento revelan la profunda convicción de que las soluciones técnicas, científicamente fundadas, pueden resolver definitivamente los conflictos de clase al evitar "el permanente e inútil antagonismo entre trabajadores y empresarios". Taylor es un producto de la filosofía "de los Últimos Días" de la Revolución Industrial: la maximización de la eficiencia a través del esfuerzo combinado de directivos y fuerza de trabajo permitirá maximizar la prosperidad de empleadores y obreros. Para ello se requiere desarrollar leyes que expliquen comportamientos modales en el desempeño de tareas, de modo de producir cambios de actitudes y ajustes de comportamiento adecuados al objetivo de maximización aludido. Desarrollos posteriores fueron modificando gradualmente la concepción taylorista sobre la organización, tanto en su delimitación analítica como en las preocupaciones sustantivas que motivan su estudio. En el primer aspecto, puede argumentarse que la tarea de los sucesores de Taylor consistió en reconstruir el esqueleto organizacional y su compleja red de relaciones, a partir de sus elementos más simples. Sucesivas contribuciones permiten visualizar un proceso de desarrollo conceptual en el que cada enfoque descubre un aspecto adicional de la dinámica de las organizaciones complejas, con lo cual se van modificando los límites y planos analíticos en los que pueden examinarse estas unidades. En el segundo aspecto, la crítica demoledora a la tradición gerencial ensayada por autores como Simon reduce la preocupación por la eficiencia, la cual deja de percibirse como criterio fundamental de la acción organizacional. La creciente incorporación de técnicas y conceptos sociológicos y psicológicos, que enriquecen la perspectiva administrativa, modifica al mismo tiempo los focos sustantivos de investigación. Por otra parte, los nuevos aspectos que van siendo revelados por esta literatura (v.g. motivación, liderazgo, conflicto, toma de decisiones) no son considerados aisladamente, sino que se van interrelacionando e integrando al conocimiento existente hasta conformar lo que hoy denominamos "teoría de la organización", vale decir, el enfoque que desplaza el centro de atención de los problemas administrativos desde el nivel individual y grupal al de la estructura organizacional global. Siendo esta nueva conceptualización un importante eslabón en la construcción de una teoría sobre la burocracia estatal, interesa detenernos brevemente en el proceso que la originó. Los comienzos de la década del 30 fueron testigos del desarrollo de una nueva faceta en el interés de los administrativistas: el "lado humano" de la organización. Iniciada por Elton Mayo en los estudios de Hawthorne, esta nueva corriente trasladó las preocupaciones teóricas desde el producto de las organizaciones a los insumos que le dan vida, al tiempo que modificó la perspectiva de investigación desde una estrategia de "sistema cerrado" a una de "sistema abierto". Al comienzo se planteó la búsqueda de aquellas condiciones que pueden mejorar la interacción humana con, y dentro de, organizaciones provocando así respuestas individuales más favorables a las demandas organizacionales. En versiones más recientes, esta búsqueda se centró particularmente en la realización de las aspiraciones individuales, la salud mental, la necesidad de integración con la organización, el sentido de pertenencia, la actualización permanente, etcétera. En conjunto, estos aportes teóricos suministrarían ciertas claves para entender el proceso de socialización a través de organizaciones. Conceptos centrales, incluido "organización" mismo, comenzaron a definirse en términos de seres humanos, perspectiva ésta cuya introducción debe acreditarse a Bernard. Al destacar las nociones de eslabonamientos y vínculos, su concepción de las organizaciones formales como sistemas de actividades personales o fuerzas conscientemente coordinadas representó un importante viraje respecto a las formulaciones administrativas. Estas consideraban a las organizaciones como entidades despersonalizadas, con una existencia independiente, formadas por relaciones estructurales entre diversas unidades funcionales. Gradualmente se fue haciendo evidente una creciente integración de enfoques en torno a una unidad analítica más agregada -la organización compleja / formal y con ello se redescubrían las categorías analíticas weberianas, apropiadas para una caracterización estática de las organizaciones, pero al mismo tiempo cobraba importancia el examen de su dinámica interna y de sus transacciones con el contexto. Este nuevo interés elevó a un primer plano el estudio del proceso de toma de decisiones.

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Conviene destacar especialmente esta circunstancia, puesto que las decisiones empezaron a ser consideradas variables dependientes de restricciones contextuales, y esto dirigió la atención hacia problemas "ecológicos", tales como tecnología, escasez, interdependencia y otras restricciones sociales, físicas y biológicas que crean incertidumbre, alteran el equilibrio interno y fuerzan a las organizaciones a procurar estabilidad y asegurar su supervivencia, ejercitando su capacidad adaptativa. El concepto de productividad dejó de observarse en términos de maximización, introduciéndose las nociones de optimización y "satisfacción" de objetivos bajo condiciones de racionalidad acotada.25 De esta manera se reconocía la vulnerabilidad de la organización frente a su contexto y la limitada posibilidad de acción racional, sobre ese contexto, complicadas por la existencia de diferentes supuestos implícitos sobre la realidad en los procesos decisorios y por la frecuentemente incompleta cristalización de los objetivos organizacionales. Por lo tanto, la supervivencia de la organización -vista como sub-sistema social- reemplazó a la maximización del producto en el foco de atención de los investigadores, adquiriendo relevancia la evaluación de las consecuencias funcionales resultantes de diferentes arreglos estructurales y patrones de comportamiento. Quedó así consumado el matrimonio entre el análisis sistémico y el estructural-funcionalismo. Los desarrollos más recientes intentaron revelar la vida interna de las organizaciones, tratando de explicar los procesos que tienen lugar en la "caja negra" y controlar los factores desestabilizadores de una fluida "transformación de insumos en productos". Aumentar la racionalidad de los procesos decisorios y disminuir el conflicto en la interacción intra-organizacional se constituyeron en principios normativos de esta nueva corriente. El conflicto fue considerado como manifestación de patología y la integración efectiva un claro signo de salud organizacional. La falta de congruencia entre las necesidades de las organizaciones y las de sus participantes se convirtió en un axioma de la teoría de la organización, y la resolución de la ambigüedad y el conflicto en la vida social organizada, en la principal preocupación del ejecutivo. Pos-burocracia: nuevos paradigmas. Calidad de la gestión pública. (Barzelay) Nueva Gerencia Pública: discusión profesional acerca de cómo estructurar, administrar y supervisar las oficinas gubernamentales y el sector público como un todo. Es cosmopolita: Reino Unido, Nueva Zelanda, Australia, Canadá, Estados Unidos, Suecia e Italia, además de América Latina, Asia y África. Gobierno bueno y responsable: La forma básica del argumento es que seleccionar e implementar maneras particulares de llevar a cabo la administración pública, puede satisfacer las aspiraciones insatisfechas del público por un gobierno bueno y responsable. Un buen gobierno conlleva el proceso de ajustar los productos deseados a las interpretaciones constantes de políticas públicas políticamente aceptables y sustantivamente deseables, por un lado, y la entrega de productos de una manera cada vez más efectiva y eficiente, por el otro. Para un gobierno responsable, la idea es que los funcionarios y las oficinas gubernamentales pueden ser supervisados más eficientemente por centros de poder democráticamente electos –o sus agentes en el centro del gobierno– si la responsabilidad sobre la calidad y los costos del producto recae en unidades identificables dentro de la jerarquía burocrática. En Estados Unidos, por ejemplo, se entiende por gobierno responsable un proceso complejo que implica un control interactivo mutuo entre los centros de poder dentro del poder legislativo, el ejecutivo y el judicial. En Nueva Zelanda, las nociones de gobierno responsable están vinculadas con el sistema gubernamental de “fusión de poderes”. Corriente del liderazgo ejecutivo: El liderazgo ejecutivo en el gobierno se refiere a la función de los administradores públicos. Se refiere a un conjunto de temas en torno de la responsabilidad del administrador público para prepararse para el futuro. Esa responsabilidad coincide con una visión más general en donde las oficinas son consideradas verdaderamente exitosas cuando explotan por completo las oportunidades de crear valor público. Hace referencia a la aplicación de políticas a largo plazo y a la revisión de las competencias de la administración desde la misma administración a partir del liderazgo del ejecutivo a cargo de cada sección. Corriente de la gestión de las operaciones del gobierno: A la administración de las operaciones del gobierno le preocupa principalmente mejorar las cadenas de valor mediante las cuales las oficinas y los contratistas llevan a cabo los programas dedicados a lograr los objetivos de las políticas públicas. Las cadenas de valor abarcan rutinas para interactuar con canales de entrega de servicios, clientes y grupos objetivo; también incluyen rutinas para administración financiera, suministros y compras, y administración de recursos humanos. Hay dos principales tributarios de esta corriente. La primera es la escuela de gestión de procesos comerciales: Las discusiones de este enfoque recurren a disciplinas funcionales como la administración de operaciones, la administración de recursos humanos y la mercadotecnia. Subsumidas dentro de esta escuela de pensamiento están las doctrinas de la administración de la calidad en el servicio y de la administración de la cadena de suministros. La segunda es la escuela de gestión del rendimiento: Las discusiones de este enfoque por lo común se centran en la disciplina funcional de la contabilidad y el control; subsumida en esta escuela de pensamiento está la doctrina del presupuesto responsable, con sus presuposiciones relacionadas a favor de controles de insumos relajados, rendición de cuentas por los productos, unidades organizativas con un solo propósito, y una evaluación rigurosa vía un proceso administrativo formalizado y una importante información contable. La gestión de procesos comerciales y la gestión del rendimiento son, sin lugar a dudas, pertinentes para la discusión de la administración de las operaciones del gobierno. Sin embargo, se requiere cierta ingenuidad para hacer corresponder esas escuelas de pensamiento con las circunstancias del sector público. En el sector público, las circunstancias comunes son diferentes de las del sector privado. Las reglas generales establecidas por lo general necesitan ser invalidadas a favor de enfoques innovadores de la administración de procesos

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comerciales y la administración del rendimiento. En consecuencia, la vitalidad de esta corriente depende de conocer bastante los desarrollos relativamente nuevos en disciplinas funcionales como la contabilidad y el control administrativo. Corriente de las políticas de gestión pública: Las políticas de gestión pública son reglas y rutinas institucionales con una amplia jurisdicción para conducir, motivar y evaluar los programas y las dependencias del sector público. Estas reglas y rutinas institucionales pueden clasificarse analíticamente en cinco áreas: proceso de planeación del gasto y administración financiera; servicio civil y relaciones laborales; compras; organización y métodos; y auditoría y evaluación. Esta corriente de discusión se ha vuelto vital por muchas razones. Una razón importante es que en muchos países ha ocurrido un cambio grande en las políticas de administración pública a lo largo de una década o dos. Una segunda razón es que mejorar las políticas de administración pública ha sido un objetivo estable de varios gobiernos durante largo tiempo. Una tercera razón es que los encargados de elaborar las políticas en varias jurisdicciones han llegado a ver que el dinero, el personal, la organización y la evaluación están íntimamente conectados, que no son esferas separadas. Ciudadanía y control social. Democracia y transparencia. Cultura organizacional. Valores. Tensiones. Impacto en la organización burocrática. (Villoria Mendieta). Las instituciones nacionales deberían considerarse en la definición de las políticas económicas y también en la evaluación del éxito o fracaso de las mismas. Por desgracia, esta idea de que hay una política económica, definible e implantable sin consideración de las realidades nacionales, ha sido y es, aunque ya sin tanta fuerza, un criterio que el FMI ha aplicado bastante rígidamente. Las políticas públicas están influenciadas en su eficacia por la realidad institucional en la que operan. Por ello, sobre todo aquellas políticas que tienen una alta dependencia de las instituciones nacionales, han de ver reflejados los fallos de éstas y expresar índices de calidad mediocres cuando la institucionalidad es deficiente. ¿No estará en la presunta calidad de las políticas económicas ortodoxas el origen del fracaso de las instituciones? Y como consecuencia, ¿no será el éxito presunto de determinadas políticas económicas el origen del fracaso del resto de políticas en numerosos países? Según el Informe Mundial de Desarrollo Humano de Naciones Unidas, el crecimiento que promueve desarrollo humano es aquel que: genera pleno empleo y seguridad en los medios de sustento; propicia libertad en las personas y su potenciamiento; distribuye equitativamente los beneficios; promueve la cohesión social y la cooperación; y salvaguarda el desarrollo humano futuro. Por otra parte, cuando se habla de democracia, no basta con aceptar que existe y es plena cuando se celebran elecciones cada cierto tiempo y se respetan derechos políticos, pues con la mera celebración de elecciones faltarían elementos necesarios para una democracia plena, por ejemplo, la participación efectiva. Cuando se habla de libertad, es imprescindible fusionar el respeto a los derechos y libertades fundamentales de cada persona con el derecho a una participación activa y a que se acaten e implementen los acuerdos tomados por los ciudadanos (o sus representantes) participantes en los debates sobre qué es mejor para todos. Es preciso situar bajo control democrático a la economía y a la burocracia. Tanto una como la otra existen para hacer mejor la vida de las personas y no para hacer a éstas sus servidoras. Esta noción de libertad exige la presencia de unas instituciones políticas y sociales que la conviertan en realidad. Por todo ello, es necesario reivindicar un Estado fuerte –lo cual no implica un Estado grande ni omnipresente- con una sociedad civil fuerte. Precisamente son países con alta confianza en sus tribunales y policías los países con mayor capital social y menor corrupción; cuanto mayor es la confianza en las instituciones que mantienen la ley y el orden mayor es la razón para confiar en los demás. El Estado de la era de la globalización debe ser ese organismo intermedio entre las sociedades nacionales y el gran mercado global que proteja a sus comunidades frente a la mundialización. Corrupción: La corrupción afecta negativamente al crecimiento y al desarrollo. En concreto: 1. Incrementa la inversión pública, pero reduce su productividad; 2. Incrementa los gastos corrientes vinculados a políticas improductivas, aumentando el gasto público ineficiente; 3. Reduce la calidad de las infraestructuras existentes, pues el rápido deterioro favorece la repetición del negocio; 4. Disminuye los ingresos del Gobierno, pues favorece el dinero negro y la evasión fiscal. La corrupción favorece la deslegitimación de las instituciones, pues éstas ya no garantizan las reglas del juego; además, las instituciones socavadas por la corrupción incentivan la aparición de corruptos que presionan para romper con la equidad del sistema. También, si se permite, incentiva el desarrollo de burócratas que, en lugar de ayudar, “crean problemas” a los ciudadanos para extraerles recursos. Promociona la presión para el impago de impuestos a cambio de beneficios económicos a los recaudadores, además de la eliminación de normas que perjudiquen fiscalmente a los corruptores. La corrupción incentiva el pago de sobornos para la obtención de contratos o para la concesión de empresas privatizadas, pero estos contratistas o adquirentes tienden a maximizar el beneficio a corto plazo, dada la inseguridad con la que operan en un mercado donde todo depende del mantenimiento en el poder de políticos amigos. Cuando la corrupción es sistémica, las variables en juego son tan numerosas que para acabar seriamente con la corrupción hay que renovar completamente el sistema político, económico y social correspondiente. En algunos países se ha caído cerca de lo que denominaría el círculo vicioso de la corrupción y la deslegitimación del sistema político. En este círculo se parte ya de una situación en la que la ciudadanía desconfía fuertemente de los partidos políticos, desconfianza que, en ocasiones llega a las propias instituciones políticas, y que acaba desembocando en desafección política primero (desconfianza hacia la acción política y los partidos) y, más tarde, en apatía e, incluso, en alienación respecto al sistema político y los valores de la democracia. Respuestas basadas en exigir al Gobierno correspondiente que garantice la introducción de paquetes anticorrupción para recibir ayudas internacionales. Esos paquetes esas medidas son sólo un pequeño parche frente al problema sistémico que existe en el país.

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Enfrentar el problema de fondo probablemente nos lleve a descubrir que para empezar a resolverlo también hay que adoptar medidas políticas y sociales que no cuadran con la ideología existente tras cierta ayuda internacional (sobre todo la del FMI), o que implicarían romper criterios de equilibrio fiscal que se consideran prioritarios. Probablemente sea la desigualdad uno de los factores que más influyen en el desarrollo de la corrupción. En relación con la dimensión estructural de la desigualdad, se puede comprobar cómo las sociedades con desigualdad elevada se caracterizan por una baja movilidad entre estamentos sociales y una alta estabilidad de las elites, circunstancia que crea redes verticales de clientelismo y densas redes horizontales entre elites en las que anida la corrupción. En estas sociedades, los mecanismos de control social están infra-desarrollados y, por ello, las elites pueden aprovecharse del control propio sobre la justicia, los medios de comunicación, y el conocimiento. Esta dimensión estructural se complementa con una dimensión cultural: existen sociedades donde esta aceptación de que existen elites y deben mandar por su superior conocimiento y/o fuerza es muy elevada. Probablemente la mejor forma de reducir seriamente la corrupción sea reforzar la equidad del sistema y la cohesión social. Olvido de las instituciones: Consecuencias de la respuesta conservadora de los años ‘80/’90: En conjunto, el Estado, en las dinámicas de la globalización económica, a pesar de la buena voluntad que pueda tener hacia la comunidad que debe proteger, acaba por hacer el trabajo sucio a los grandes intereses económicos transnacionales, se convierte en un gestor que impone la disciplina para que siga aumentando la rentabilidad del capital. Las bolsas internacionales han asumido la tarea de “valorar” las políticas económicas nacionales; y esa valoración se hace teniendo en cuenta criterios de rentabilidad puramente económica e inmediata. La consecuencia es que se puede constatar desde mediados de los años setenta un retroceso, en los países de la OCDE, de los presupuestos dedicados a políticas sociales, así como un endurecimiento de las condiciones de acceso a los sistemas de seguridad social. También, se puede observar una introducción de criterios competitivos en todo tipo de organizaciones públicas –no sólo en las productoras de bienes y servicios incorporables al mercado- y una expansión de los valores mercantiles sobre los propios del servicio público en la gestión de personal y organizativa. Estas medidas, aunque a corto plazo puedan dar resultados positivos en la eficacia y eficiencia del sistema, a largo plazo pueden provocar una disminución en los estándares de probidad ética afectando a la capacidad del servicio público para actuar con eficacia y eficiencia. Esta tendencia, de continuar manteniéndose, generará sociedades más desiguales social y políticamente y con mayores índices de desconfianza, atentando contra las bases de generación de la cultura cívica y el capital social. Además, este Estado soberano ya no es algo indivisible, sino algo compartido con agencias internacionales; los Estados ya no tienen control total sobre sus propios territorios y las fronteras territoriales y políticas son cada vez más permeables, con ello, los principios fundamentales de la democracia liberal, es decir, el autogobierno, el demos, el consenso, la representación y la soberanía popular se vuelven problemáticos. Si no se toman medidas, la política nacional se reducirá en el futuro a un más o menos inteligente management de la forzosa adaptación a los imperativos que las economías nacionales deben cumplir para preservar su posición dentro de una economía global dominada por los intereses de la comunidad financiera occidental. Las instituciones como respuesta: Los intentos históricos de construcción de sociedades equitativas y con confianza mutua han implicado fuertemente a las instituciones estatales. De tal manera que en los países con mayor nivel de confianza una parte cada vez más importante del esfuerzo impositivo, del volumen global de gastos públicos, del número total de empleados públicos se ha dedicado a la definición e implantación de políticas públicas sociales, políticas que favorecen la igualdad o que, al menos, reducen las dramáticas consecuencias de la desigualdad y la pobreza. En todas las variables de la gobernabilidad –baja corrupción, respeto a los derechos humanos, sistema judicial y legal imparcial, medio ambiente menos contaminado, sistemas educativos y de salud equitativos y eficaces, etc.- los países con sistemas sociales más avanzados aparecen como los ejemplos más claros a seguir para conseguir sociedades libres, desarrolladas y solidarias. Williamson (1985) crea el concepto de atmósfera, que resume la base moral que enmarca el sistema de transacciones, y afirma que los beneficios derivados de crear una atmósfera adecuada para las transacciones económicas es un justificante esencial para el diseño de las estructuras de gobierno. En general, una literatura cada vez mayor muestra cómo el desarrollo económico depende de variables como la estructura institucional o el ambiente cooperativo. Cuanto mayor es el desarrollo económico, mayores son los costos de transacción, generando dificultades a su vez mayores para dinamizar la economía; por ello, sólo cuando se afrontan adecuadamente dichos costos, la economía de los países crece. En general, la minimización de los costos de transacción se produce mediante normas legales o formales que garanticen los derechos de propiedad y su cumplimiento (Código Civil, de Comercio, etc), y mediante normas informales que reduzcan o bien los costos de medición (dando más y mejor información sobre las preferencias de los contratantes), o bien los costos de cumplimiento (con mayores niveles de confianza social). En cualquier caso, incluso las corporaciones multinacionales requieren unos marcos de apoyo que proporcionan los Estados. Una sociedad con instituciones eficaces tiene más posibilidades de desarrollo económico que una institucionalmente ineficaz, y una sociedad donde los actores crean que el resto de actores, empezando por el gobierno, van a actuar conforme a lo prometido es una sociedad con menores costos de transacción y más competitiva. Capital social: Para Putnam, el capital social es el conjunto de características de la organización social, como la confianza, las normas y las redes, que pueden mejorar la eficiencia de la sociedad al facilitar las acciones coordinadas. Se expresa en una cultura de la confianza y de la tolerancia, cuyo resultado es el nacimiento de extensas redes de asociaciones voluntarias. Este fenómeno es, además, circular; donde existen las redes asociativas se genera confianza que, a su vez, permite generar más redes y reforzar las

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existentes. En su concepto, se combinan normas sociales subjetivas (como la confianza), características sociales objetivas (como las redes sociales) y resultados (eficacia y eficiencia). Putnam, además, considera que la eficacia y el rendimiento de los regímenes democráticos depende del medio social en el que existen (1993, p. 182). Donde hay capital social tiende a haber mejor gobierno y mejores políticas públicas. La brillante reflexión de Putnam quedaría en una defensa del determinismo cultural si no se completara con otra relativa al peso y papel de las ideas y de las propias instituciones en la generación de capital social y cultura cívica. Es necesario recordar que las instituciones –tanto las reglas como las propias organizaciones- tienen como tarea asignar recursos e información, mediante reglas e incentivos, para ayudar a solucionar problemas de acción colectiva en una sociedad o en un colectivo; aun cuando las formas concretas que las instituciones adoptan para alcanzar tal finalidad son muy diversas. Así, las instituciones y las políticas públicas pueden generar “confianza abstracta”, es decir, convicciones de reciprocidad y universalismo que los individuos utilizan como criterio para su conducta. Esta confianza se crearía mediante la educación generalizada y los propios medios de comunicación de masas, al construir una comunidad imaginaria y simbólica. Existe una relación bidireccional entre democracia y capital social, aunque el efecto de la calidad de la democracia sobre el capital social es bastante más intenso que el del capital social sobre la democracia. En suma, que podemos pensar que la capacidad de las instituciones para intervenir en la vida social, incidir en la estructura de la sociedad o la formación de las redes sociales, o incluso para promover modelos cognoscitivos de comportamiento, es bastante relevante. En definitiva, la generación de confianza es una labor política de construcción de una memoria colectiva que habilite para la cooperación, y ello se ha de realizar esencialmente a través de las instituciones. Reforma administrativa en Argentina de los ’90. (Pérez Aramburu) En base a lo anteriormente expuesto, puede afirmarse que las reformas mayormente implementadas en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (Europa sin los Balcanes, Norteamérica, México y Chile, Turquía, Japón, Australia y Nueva Zelanda) en los últimos años, responden al modelo de New Public Managment, cuyo criterio guía principal sería la idea de la eficiencia. Las iniciativas adoptadas (si bien no todas en la misma intensidad y con los mismos efectos) en estos países se relacionan directamente con la idea de introducir mayor flexibilidad, garantizar el control, el resultado y la responsabilidad, desarrollar la competencia y ampliar las opciones; prestar un servicio receptivo a las necesidades del público, mejorar la gestión de los recursos humanos, etc. El tipo de reformas llevadas a cabo variaron del modelo de estrategias del managment en México y Brasil, civil service en Europa y Argentina y estrategias democratizadoras en Chile, Tailandia y Corea. En cuanto a los países latinoamericanos particularmente, bajo el nuevo contexto económico, político y tecnológico mundial, las sucesivas crisis económico sociales del Estado interventor latinoamericano, el endeudamiento externo, la reducción de los márgenes de maniobra de los gobiernos, y la crisis fiscal entre otros factores, los gobiernos adoptaron, por influencia, coacción o capacidad relativa de autonomía, modelos administrativos, de gestión y de políticas públicas originados en los países centrales. Fórmulas y modelos tales como el Consenso de Washington, las políticas de reforma de la primera y segunda generación del Banco Mundial y el FMI, y el paradigma de gerencia pública, implicaron e implican cambios estructurales radicales en el desempeño de los gobiernos. Nuevas metas, como el equilibrio fiscal, la eficiencia, la economía y la eficacia administrativa, la estabilidad monetaria, y la desregulación y apertura de las economías, redefinieron los objetivos y misiones de los gobiernos. Nuevos criterios organizativos, como el fortalecimiento de las capacidades institucionales de formulación e implementación de políticas, la descentralización político administrativa, la orientación al ciudadano, la transparencia y la información, la responsabilidad, y la participación del mercado y la sociedad civil en la provisión de bienes y servicios públicos, implicaron transformaciones sustantivas en la producción institucional, los procesos y los sistemas. El cambio estructural en estas últimas dimensiones condujo a la incorporación masiva de tecnologías de información, nuevos know how técnicos y profesionales, y nuevas tecnologías de gestión. Oscar Oszlak al referirse a la transformación Estatal Argentina en la década de los 90, realiza dos acotaciones: por un lado insinúa que es un programa de mera aplicación de instrumentos y por otro que el alcance del término, que parece ser tan grande (reforma del Estado), solo tiene alcances parciales, ya que con el arsenal disponible para llevarla a cabo no podría pretenderse alcanzar cambios más globales y duraderos. Oszlak plantea que las Leyes de Emergencia económica (23.697) y Reforma del Estado (23.696) implementadas en el año 1991 fueron medidas coyunturales, destinadas a recuperar la capacidad fiscal del Estado y otorgar mayores poderes al gobierno para redefinir las reglas del juego y los límites en diversos planos de su intervención social. Acota que los criterios de racionalidad que guiaron estas iniciativas estuvieron inspirados en una necesidad de resolver la crisis fiscal del Estado y producir un ajuste estructural de la economía, y que esto, no tiene que ver precisamente con criterios basados estrictamente en requerimientos de modernización de la gestión pública. Inclusive afirma que medidas globales e inespecíficas tienden a crear serias rigideces y distorsiones en el funcionamiento de los organismos Estatales, sin resolver precisamente problemas de organización y gestión. Utiliza por lo tanto el término reforma o modernización del Estado en el sentido de “transformación tecnológica y cultural de la gestión pública”. El contexto de crisis y emergencia, se convirtió en una oportunidad única para emprender las reformas neoliberales, cuyo trasfondo, quedó acotado a una relación entre el Estado y la economía, y en términos de las reformas propuestas, no fue más allá de ello. Con la asunción del nuevo gobierno de Carlos Menem en 1989, comienza un proceso de nueva relación entre Estado y sociedad civil, Estado y mercado, marcado por reformas estructurales neoliberales que corroyeron las antiguas reglas de juego de la sociedad

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argentina en general. La sociedad argentina, antes de la llegada del nuevo gobierno en 1989, venía atravesando un período de alta inflación y desequilibrio macroeconómico que afectaba particularmente a los estratos más bajos de la población. Con la salida del presidente Alfonsín de la presidencia, el consenso sobre el tema que se necesitaba un cambio de las antiguas reglas se consolidó aún más. Las antiguas reglas se caracterizan por su versión populista o desarrollista. El Estado cumplía con amplias funciones a nivel económico, social y político. A nivel económico, el Estado regulaba gran parte de la vida económica, ya sea llevando adelante empresas de servicios, infraestructura o productos estratégicos o regulando la actividad privada, fijando precios de salarios, tarifas públicas, tasas de interés, asistiendo o no asistiendo al sector privado, regulando las relaciones laborales, incidiendo sobre la distribución del ingreso, etc. Si bien existe un cierto consenso en decir que estas reglas tuvieron su primer shock con las políticas económicas de Martínez de Hoz en el período de la dictadura militar (76-83) parece haber un mayor consenso (estimulado por la crisis hiperinflacionaria) en que estas cambiaron definitivamente en el período que inicia el gobierno de Carlos Menem. Los decisores públicos que caracterizaban los problemas del Estado realizaron asociaciones que le sirvieron de fundamento para la aplicación de las reformas estructurales implementadas:        

Asociación de la inflación con el gasto público, con gran peso del gasto corriente y la ineficiente gestión de las empresas públicas; Rol paternalista del Estado, que fomentaba las relaciones de privilegio entre los distintos sectores sociales y el aparato burocrático del Estado; Ineficiencia en la provisión de servicios; Problemas de gestión política que dificultaban el proceso de toma de decisiones; Crecientes problemas en la efectividad de la capacidad recaudadora del Estado; Desorganización en el área de gestión financiera; Responsabilidades diluidas como consecuencia de una estructura burocrática que fomentaba la superposición y la irracionalidad en el desarrollo de sus funciones; Fuerte caída de los salarios del sector público, lo cual produjo un éxodo de recursos humanos altamente calificados.

El nuevo modelo quedó caracterizado por el plan de convertibilidad, la renegociación de la deuda externa, y un cierto paquete de reformas estructurales. El marco legal de estas reformas se sostiene en las leyes 23696 y 23697 (Ley de Reforma del estado y Ley de Emergencia económica respectivamente). Estas dos leyes son los pilares principales que otorgan el marco legal a las reformas y cambio de reglas antes mencionadas. Mediante la ley de Reforma del Estado se declara en “Emergencia Administrativa” a todos los organismos dependientes del Estado Nacional y se norma acerca de las privatizaciones y participación del capital privado, estableciéndose una metodología para declarar sujetos a privatización a prácticamente todas las empresas y entes del Estado nacional. Por otro lado, en cuanto al sistema financiero del sector público, en 1992 se sancionó la ley 24156, llamada de Gestión Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional. Se estableció de esta manera un sistema que se refiere al control interno y externo de la administración pública. El control interno de la administración queda a cargo de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) que responde directamente al presidente de la nación. El control externo pasó a ser realizado por el parlamento, a través de la Auditoria General de la Nación (AGEN). Esta última puede intervenir en aquellas situaciones donde la participación de fondos públicos se haga presente. Además, se sancionaron los decretos 435 y 2476/90 destinados a promover la descentralización y reducción de la administración central, como también un nuevo régimen de empleo para el sector público regulado por la creación de una nueva organización: SINAPA. Estas normativas señaladas tenían por objeto perseguir “el fortalecimiento de las actividades administrativas de intervención del Estado en áreas consideradas fundamentales”, como por ejemplo en el área de manejo de la política económica, lograr un desempeño más eficiente en las funciones de recaudación, lograr una mayor eficiencia y eficacia en las actividades del Estado. En relación a esta primera etapa de reformas, donde los objetivos eran de gran amplitud, sólo se avanzó “hasta sus últimas consecuencias” en la privatización y la desregulación de los servicios públicos. Los aspectos que hacen al funcionamiento del aparato administrativo más allá de la relación entre Estado y mercado fueron quedando de lado, y fue sólo la eliminación de funciones de un Estado benefactor o keynesiano las que se desmontaron, sin realizarse las transformaciones organizacionales más profundas. En cuanto a la organización y gestión de las funciones estatales, el programa de reformas administrativas estaba marcado por la necesidad de lograr una mayor racionalidad en el mapa organizacional, aumentando su eficiencia y su productividad, avanzándose además en la implementación de nuevas tecnologías de gestión. Por necesidades fiscales de corto plazo y sin que hubiese estudios serios, se tomó la decisión de profundizar la descentralización y transferencia de funciones a instancias provinciales y municipales en temas correspondientes a salud y educación. En relación a la readecuación de recursos humanos, esta política ha implicado la tercerización de las unidades de apoyo y la re-acomodación del personal público a través de la jerarquización y fortalecimiento de la carrera burocrática creándose para este fin el SINAPA (Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa). Los principios básicos que estructuran esta organización está relacionada con una pretensión de mayor racionalización de la carrera burocrática, siendo algunos de los principios los siguientes: la movilidad de la carrera está relacionada con el mérito, la capacidad y la idoneidad en el desarrollo de las tareas que le competan a la persona; conformación de cuadros superiores altamente profesionalizados; la

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capacitación, perfeccionamiento y actualización como rasgos permanentes; el ingreso y promoción a niveles de mayor responsabilidad están relacionadas; y el régimen de retribución e incentivos guardan relación con las tareas desempeñadas y el nivel asignado. En cuanto a la dotación de personal, el gobierno de Menem se propuso desde el inicio una reducción de personal. En los primeros 10 años se redujo el personal de Administración Pública a nivel central pero se registró un incremento en el número de cargos en los ámbitos propiamente políticos del aparato Estatal (como por ejemplo en la presidencia y el Ministerio del Interior). En cuanto a la parte del Programa de Reforma referido a la desburocratización, el objetivo consistía en reducir el exceso de reglamentación Estatal, que impedía la prestación correcta y ágil del servicio público. Se aludía al cambio de cultura organizacional, tratando de promover los criterios de eficiencia y eficacia, la formulación de objetivos estratégicos y metas, la desarticulación de intereses corporativos, mejorar el sistema de información en los distintos niveles, etc. El objetivo era construir una burocracia más eficiente y más eficaz, con mayor capacidad técnica, buscando a la vez reducir el comportamiento informal, prácticas de corrupción y clientelismo. Esto sólo fue un avance discursivo, en la práctica no se avanzó en la aplicación de nuevas tecnologías de gestión que fueron enunciadas desde ámbitos de gobierno como lo son conceptos de calidad total, managment, etc. El diagnóstico que salía a la luz en este contexto mostraba una serie de inconvenientes que serían objeto de nuevos intentos reformistas. Se encontraba que en diferentes unidades organizacionales se desarrollaban las mismas funciones, también que había una proliferación de disfuncionalidades internas producidas por el diseño organizacional inadecuado, etc., En una nueva etapa de reformas, la llamada “segunda oleada de reformas” sale a la luz el decreto 660, que marca la reducción de la estructura de la Administración Central y la fusión de organismos descentralizados. En opinión de Oszlak, esta norma intentaba reparar lo que el propio gobierno había creado, ya que, si bien en un principio se redujo a 65 el número total de secretarías y subsecretarías del gobierno, 5 años más tarde los 8 ministerios existentes se repartían un total de 189 secretarías y subsecretarías. El ajuste fue cumplido más estrictamente en áreas relacionadas con funciones básicas (o sea consideradas indelegables) del Estado como son Justicia, Defensa, Trabajo, Educación y Salud.

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UNIDAD IV: La estructura de la Administración. LAS FUNCIONES DEL ESTADO Y LA DOCTRINA DE LA SEPARACION DE LOS PODERES: SU SIGNIFICADO ACTUAL: La concepción doctrinal de la separación de poderes reconoce su origen en Francia en la obra de Montesquieu en el año 1748, aun cuando hay antecedentes que la remontan a la obra de Aristóteles. La teoría constituye un alegato contra la concentración del poder en favor de los derechos individuales, orientada a la separación entre los Órganos Ejecutivo y Legislativo. Parte del reconocimiento de que todo órgano que ejerce poder tiende naturalmente a abusar de él, se hace necesario instaurar un sistema de frenos y contrapesos sobre la base de la asignación de porciones de poder estatal a diferentes órganos, suponiendo que el equilibrio resultante entre fuerzas antitéticas debe asegurar naturalmente la libertad del hombre. Se ha dicho que esta doctrina procura la adjudicación de cada una de las funciones del Estado a órganos distintos y separados dotándolos de independencia organiza, pero lo cierto es que la separación de las funciones ni siquiera existe en aquellos países que han pretendido aplicar la concepción del modo más estricto, como Inglaterra. Si se parte de la unidad del poder del Estado puede aceptarse sólo una distribución de funciones en órganos diferentes, pero nunca una separación que opere, con límites precisos y definitivos, una delimitación absoluta de las funciones. Las funciones del Estado pueden clasificarse desde un punto de vista material en: administrativa (actividad permanente, concreta, práctica e inmediata); legislativa (actividad que consiste en el dictado de normas generales obligatorias) y jurisdiccional (actividad que se traduce en la decisión de controversias con fuerza de verdad legal). Éstas, deben perseguir el Bien Común, ya sea mediato o inmediato. Sin apartarse del objetivo esencial de la concepción (evitar la concentración indebida de poder en un solo órgano), ella puede ajustarse a las exigencias históricas graduando la competencia asignada a cada órgano en función de los requerimientos de colaboración, control y especialización funcional. La Función Administrativa: distintas concepciones. La génesis de la Administración Pública contemporánea encuentra su ubicación histórica en la época napoleónica donde se opera una mutación fundamental del papel o de la gravitación que hasta entonces había tenido el poder administrador: se produce el fenómeno de ampliación progresiva de sus competencias. Se opera de esta suerte de abandono, por parte de la Administración; de la función abstracta de sostener la ley para convertirse en un complejo orgánico que cumple múltiples actividades. Este concepto técnico de la función administrativa considerada como “actividad” resulta útil para diferenciarla de las restantes funciones del Estado y para caracterizar una de sus manifestaciones: el acto administrativo, sometido a un régimen de derecho público exorbitante del derecho privado. Doctrinas que actualmente tratan de alcanzar el predominio de la materia y que giran alrededor del criterio de la actividad: 

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Concepciones subjetivas u orgánicas: Dentro de esta corriente se hallan las tendencias que consideran a la función administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el Poder Ejecutivo y los órganos y sujetos que actúan en su esfera. Se ha sostenido que el fenómeno de la personalidad jurídica del estado solo se da en la administración pública, que es como una constelación de entes personificados. Por consiguiente, esta categoría de persona jurídica separa y distingue a la administración de otras actividades del estado. Esta Administración Pública aparece regulada así por un derecho propio de la naturaleza estatutaria: el derecho administrativo, que nace para explicar las relaciones de las singulares clases de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, aislándolos de la regulación propia de los Derechos Generales. El criterio objetivo o material: Las concepciones que fundan la noción de función administrativa en el criterio material tienen en común el reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no sólo del Poder Ejecutivo, sino también de los Órganos Legislativo y Judicial. Aquella actividad que, en forma inmediata, permanente, concreta, practica y normalmente espontanea, desarrolla los órganos estatales para alcanzar el bien común, conforme a regímenes jurídicos de Derecho Público. La atención de los intereses públicos que asumen en los propios fines y, según otros, la satisfacción de las “necesidades” colectivas o de interés público.

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Otras teorías: Para la concepción llamada “residual”, la Administración era toda aquella actividad que estaba luego de excluir a la legislación y a la función jurisdiccional. Se ha procurado también ensayar un criterio mixto, que sostiene que como la función administrativa no se realiza por ningún órgano en forma excluyente y dado que no se le reconoce un contenido propio que la tipifique, ella debe definirse como toda actividad que desarrollan los órganos administrativos y la actividad que realizan los órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y los actos materialmente legislativos y jurisdiccionales.

Las funciones normativa o legislativa y jurisdiccional en la Administración Pública. Si se parte de la adopción del criterio material para realizar el deslinde de las funciones estatales y se abandona correlativamente el elemento orgánico o formal como nota distintiva de la pertinente actividad, el reconocimiento del ejercicio de las funciones legislativa y jurisdiccional por órganos de la Administración Pública, resulta una obligada consecuencia. 

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La actividad reglamentaria es de sustancia normativa o legislativa: el concepto de la actividad de legislación definida como aquella que traduce el dictado de normas jurídicas, que tienen como característica propia su alcance general y su obligatoriedad, constitutiva de una situación impersonal y objetiva para los administrados a quienes las normas van destinadas, es el que cuenta con una explicación más lógica y realista. Los diversos Reglamentos que se emiten en el ámbito del Poder Ejecutivo constituyen el ejercicio de funciones que, desde el punto de vista material, no se diferencian de las leyes generales que sanciona el Congreso aun cuando éstas poseen una jerarquía normativa superior. Es una intervención de poder ejecutivo a través de reglamentos o decretos. La función jurisdiccional de la Administración: La función jurisdiccional es la actividad estatal que decide controversias con fuerza de verdad legal. Se advierte que esta función puede ser cumplida, en determinadas circunstancias, por órganos que se hallan encuadrados en el Poder Ejecutivo (Tribunal Fiscal, Entes regulatorios, etc.). La cuestión no estriba, en pretender una asimilación estricta entre el acto jurisdiccional de la Administración y el que emana de los jueces, pues aparte de que cabe aceptar diferencias entre dos especies de un mismo género sin violar el principio de no contradicción, lo esencial es distinguir, en este caso, si en el ámbito del Poder Ejecutivo coexisten funciones materialmente distintas, con regímenes jurídicos también diferentes. Bosch, sostiene que, desde el punto de vista material, el acto jurisdiccional “es el que consiste en una comprobación sobre la conformidad o no conformidad de un acto, de una situación o de un hecho con el ordenamiento jurídico y una decisión que realiza sus consecuencias, y que desde el punto de vista formal se presenta como definitiva e inmutable en el sentido de que, salvo por el juego de las vías del recurso, no puede ser revocada o modificada, vale decir, que posee lo que se denomina en doctrina la autoridad de la cosa juzgada”. Mayor consistencia tiene el argumento por el cual no se acepta el ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de la administración sobre la base de la prohibición que emerge del artículo 109 de la CN (En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas). Frente al artículo 109 de la Constitución Nacional (ex artículo 95), un sector de la doctrina ha intentado justificar el ejercicio de las funciones jurisdiccionales por parte de la Administración, afirman que lo que la Constitución Nacional veda es el ejercicio de funciones judiciales, no jurisdiccionales; de esta forma, lo jurisdiccional sería el género y lo judicial la especie. Tal interpretación aparte de contrariar las fuentes en que se nutre el artículo 109, ha sido objeto de críticas por parte de la doctrina. Pero frente a una realidad que reconoce la posibilidad de habilitar a órganos o entes administrativos para el ejercicio de funciones jurisdiccionales, un sector de la doctrina apela, para fundar su constitucionalidad, al procedimiento de la delegación de funciones jurisdiccionales en la Administración siempre que el Órgano judicial conserve la decisión final de la controversia. Este criterio no resulta aceptable. Joaquín V. González, señaló, refiriéndose a la división de funciones entre los órganos que ejercen el poder estatal que “cada uno de ellos tiene su propia esfera de acción, pero no están enteramente separados, porque se combinan y se complementan entre sí: son coordinados. En el cumplimiento de sus funciones necesitan en muchos casos, unos y otros, ejercitar poderes de naturaleza distinta a los que le son exclusivos”. Ninguna duda cabe de que, aun partiendo de tal reconocimiento puede aceptarse el ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales por órganos administrativos, siempre que se respeten los grandes lineamientos del sistema.

Corresponde fijar los límites que rigen la actividad jurisdiccional de la Administración Pública:

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1. 2.

3.

4. 5.

La atribución de funciones jurisdiccionales a órganos administrativos debe provenir de ley formal para no alterar a favor del Poder Ejecutivo el equilibrio en que reposa el sistema constitucional. Tanto la idoneidad del órgano como la especialización de las causas que se atribuyen a la Administración tienen que hallarse suficientemente justificadas, para tornar razonable el apartamiento excepcional del principio general de juzgamiento de la actividad administrativa por el Poder judicial. Si se atribuyen a órganos administrativos funciones de substancia jurisdiccional en forma exclusiva, sus integrantes deben gozar de ciertas garantías para asegurar la independencia de su juicio frente a la administración activa, tal como la relativa inamovilidad en sus cargos. El contralor que el Poder Ejecutivo pueda realizar de los actos jurisdiccionales que emitan órganos administrativos ha de limitarse a la legalidad y dentro de esta especie de control, a casos de excepción. Los tribunales que integran el Poder Judicial deben conservar la atribución final de revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional.

La CSJN ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos ha de quedar sujeto a “control judicial suficiente” y que el alcance de este control “no depende de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica”. Se ha señalado que control judicial suficiente quiere decir: reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; y la negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos. Función gubernativa: Es la denominada función política o de gobierno, referida a la actividad de los órganos superiores del Estado en las relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones que organiza la Constitución, y a la actuación de dichos órganos como representantes de la Nación en el ámbito internacional. En nuestro país, la aceptación de la función gubernativa, en un plano opuesto a las restantes funciones estatales, tiene el efecto fundamental, de excluir a determinados actos de la revisión judicial, los que para un sector de tratadistas reciben el nombre de actos de gobierno o políticos y para otro, el de “actos institucionales”. La función de gobierno ha sido caracterizada como aquella actividad de los órganos del Estado, supremos en la esfera de sus competencias, que traduce el dictado de actos relativos a la organización de los poderes constituidos, a las situaciones de subsistencia ordenada, segura y pacífica de la comunidad y al derecho de gentes concretado en tratados internacionales de límites, neutralidad y paz. Este criterio considera la actividad del gobierno en su totalidad, integrado por los órganos o poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Acerca de las Facultades Reservadas a los órganos Legislativos, Ejecutivo y Judicial. En el campo del derecho constitucional y también en el del derecho administrativo la doctrina se ocupa, con distinta terminología y sustentación ideológica, del tema de las facultades reservadas a los órganos que realizan las funciones estatales. En nuestro sistema constitucional, la cuestión se plantea principalmente en orden a la existencia o no de zonas de reserva de la ley o reglamento. (Nuestra CN reserva a la ley facultades consagradas en los art, 14; 75 inc. 1 y 2; inc. 18; inc. 13; art 17 – poderes implícitos del Congreso art 75 inc. 32). La teoría de la reserva de la ley, intentó preservar las libertades de los particulares sobre la base de impedir el avance de todo poder reglamentario que implique una alteración o limitación, de los derechos individuales de propiedad y libertad, por tratarse de materias reservadas a la ley. Conforme al artículo 75, inciso 32 de la Constitución Nacional, compete al Congreso “hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes, y todos los concedidos por la presente Constitución al Gobierno de la Nación Argentina”. Esta norma no es válida, sin embargo, para invadir las facultades privativas de los otros poderes del Estado ya que no estatuye una competencia implícita con el fin de transgredir el principio de la división de poderes. Es posible conciliar la existencia de los poderes implícitos con la llamada “zona de reserva de la Administración”, circunscripta esta última a la regulación de ciertas materias y situaciones que deben considerarse inherentes y consustanciales a las funciones que tiene adjudicadas el Poder Ejecutivo como “jefe supremo de la Nación”. Entre las materias susceptibles de ser reguladas por reglamentos autónomos se encuentran las reglas de organización administrativa. Existe un conjunto de facultades reservadas al Poder Judicial que la Administración no puede invadir. La potestad genérica de los jueces de resolver controversias con fuerza de verdad legal y la consecuente prerrogativa de afectar, limitar, modificar o extinguir los derechos de propiedad y de libertad y ordenar, respecto de ellos, el empleo de la coacción sobre los bienes y las personas. Gobierno y Administración. Nuestra Constitución Nacional atribuye el sentido amplio al Gobierno Federal, el cual se integra con los tres poderes del Estado.

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El concepto de gobierno, actualmente, queda desprovisto de su original acepción, siendo utilizado en un sentido orgánico, como equivalente al Poder Ejecutivo y, por extensión, a los ministros. La distinción de Gobierno y Administración, en el plano material, vinculado a la revisión judicial. En tal organización administrativa argentina, el Gobierno Nacional está constituido por el presidente, y los ministros, secretarios y subsecretarios, es decir, por los funcionarios que ocupan un cargo político y de naturaleza no permanente. La Administración se halla integrada por agentes estables de carrera, que cumplen funciones no políticas, rigiéndose por un estatuto especial.

La concepción institucional sobre la administración pública: La Administración posee estabilidad, el Gobierno se encuentra sometido a la mutación política, ya sea por así imponerlo las reglas del propio sistema republicano como por las exigencias derivadas de la obtención de un consenso mínimo por parte de los gobernados, cuya falta suele quebrar la llamada legitimidad del poder. En la Administración Pública, se dan todas las características que son propias de una institución:    

Persigue fines que, si bien pertenecen al bien común, ella los asume como privativos. Se halla compuesta por un grupo humano que concurre a una actuación comunitaria, el cual se rige por un estatuto específico que no se aplica a los integrantes del gobierno. Realiza una tarea perdurable. Cuenta con un poder organizado al servicio de los fines de interés público que objetivamente persigue, poder que permite imponer las decisiones que adopta la institución no solo a sus componentes sino a quienes no integran la administración dentro de los límites que le fija el ordenamiento jurídico.

TITULO SEGUNDO CAPITULO I - Órganos y Sujetos Estatales. Acerca de cómo se integra y actúa la administración pública: La administración pública constituye un concepto análogo en el sentido de que el mismo puede aplicarse a diferentes objetos de un modo que no es idéntico ni totalmente distinto. La idea de administración pública puede referirse en su acepción orgánica o subjetiva, ya sea al conjunto de órganos que encabeza el Poder Ejecutivo, o bien, añadiendo a ese concepto restrictivo las entidades jurídicamente descentralizadas (entidades autárquicas, personalidad jurídica diferente). La primera idea considera a la Administración centralizada, ésta carece de personalidad jurídica propia; representa por lo común orgánicamente al Estado, persona pública estatal perfecta y soberana, aun cuando es posible que los actos administrativos de los otros órganos en que se divide el poder a través de la actuación de sus agentes también trasunten la representación del Estado. Esta concepción sobre la administración pública se completa con el cuadro de las entidades descentralizadas, con personalidad jurídica también de carácter público y estatal, pero propia separada de la persona pública Estado, a la cual unen, lazos de tutela y de garantía de sus actos frente a los particulares o administrados. La competencia, que es la aptitud legal que le permite actuar a una persona jurídica estatal en el ámbito intersubjetivo, surge tanto de las esferas de atribuciones de los órganos como de las facultades que tengan atribuidas los sujetos, con personalidad jurídica diferenciada, especialmente a través de las leyes que organizan su creación. Como las personas jurídicas, y entre ellas el Estado, requieren la actuación de la voluntad de una persona física, que sea idónea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente debe resolverse el problema del modo en que dicho querer se imputa a la persona jurídica, a fin de producir efectos en el mundo jurídico. La teoría del mandato resulta insuficiente en la medida en que ella supone postular que la persona moral pueda declarar su voluntad de antemano al otorgar ese mandato. La teoría de la representación legal no puede explicar cómo es el propio Estado quien designa su representante legal, ya que, si la representación presupone la existencia de dos voluntades, sería imposible al Estado, designar su representante pues él carece en ese momento de voluntad. La Teoría del Órgano: El ordenamiento jurídico crea órganos por medio de los cuales el estado actúa para cumplir sus fines. Esta concepción explica la índole de las relaciones entre el órgano y el grupo, dejando de lado la idea técnica de la representación. Se basa en la inexistencia de relación jurídica de representación entre uno y otro en virtud de que ambos son expresión de la misma realidad que es la persona jurídica.

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El órgano deriva de la propia constitución de la persona jurídica, integrando su estructura. El órgano no actúa en base a un vínculo exterior con la persona jurídica estatal, sino que la integra, formando parte de la organización, generándose una relación de tipo institucional, que emana de la propia organización y constitución del Estado o de la persona jurídica pública estatal. Concepciones de Órgano, Cargo y Oficio: La idea de órgano supone la existencia de dos elementos que constituyen una unidad: un elemento objetivo, caracterizado por un centro de competencias –integrados por poderes o facultades, que se refieren tanto a potestades en sentido técnico como a cometidos– y otro de carácter subjetivo, representado por la voluntad y capacidad necesaria de las personas físicas que desempeñan la titularidad del órgano. El órgano, si bien forma parte de la persona jurídica pública estatal no es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el ordenamiento le atribuya potestades y facultades para actuar en el mundo jurídico. Órgano es el conjunto de atribuciones o facultades establecidas por el ordenamiento jurídico que son ejercidas por una persona física para la consecución de los fines del estado. En la doctrina italiana se ha pretendido distinguir el órgano del oficio, sosteniendo que éste último comprende la esfera abstracta de poderes y funciones, mientras que la persona física sería el portador del órgano. La posición que la persona física ocupa en un órgano de la persona jurídica pública estatal recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por aquélla en el momento de su designación y aceptación de la designación. Las Relaciones Inter-orgánicas. Los órganos no son sujetos de derecho y carecen de personalidad jurídica, pero ello no impide reconocer la existencia de relaciones jurídicas entre los órganos de una misma persona jurídica pública estatal, llamadas relaciones inter-orgánicas. La actividad inter-orgánica es considerada una actividad jurídica que debe encuadrarse en el ordenamiento, observando el principio de unidad de acción que debe caracterizar el obrar de la persona jurídica pública estatal de que se trate, ya que no cabe, en virtud del mismo, admitir la existencia de voluntades contrapuestas (al menos en la llamada administración activa). Estas relaciones inter-orgánicas se clasifican según sean: de colaboración, de conflicto, de jerarquía, consultivas, o de control. La juridicidad que poseen este tipo de relaciones hace que se les apliquen, en principio, en forma supletoria o analógica, según sea el caso, los principios y normas que rigen para el acto administrativo, aun cuando ostenten un régimen jurídico peculiar que justifica su encuadre diferenciado. Distintos criterios para clasificar los órganos: Hay dos grandes grupos básicos. a)  

Según la estructura del órgano: Los órganos se distinguen, en mérito a su origen en: órganos constitucionales, que son aquellos previstos en la Carta Fundamental (presidente, ministros, etc.) órganos meramente administrativos, que no nacen de la Constitución, sino de normas de jerarquía (direcciones generales). Ateniéndose a su integración, los órganos se clasifican en:

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Unipersonales Pluripersonales

Según que tengan como titular a una o varias personas físicas. La voluntad del órgano colegiado se forma a través de un proceso que se compone de varias etapas, que hacen a la convocatoria, a la deliberación y a la decisión o resolución. Antes de tomarse la decisión, el collegium debe constituirse y deliberar. La constitución del órgano colegiado requiere la concurrencia de un determinado número de integrantes (quórum estructural), que puede ser igual o distinto al número que se requiere para funcionar (quórum funcional). Los temas que vayan a tratarse en la reunión deben estar expuestos en el orden del día. La violación del orden del día da lugar a la invalidez de la decisión; cuando el órgano puede ser objeto de una nueva convocatoria para su ratificación o no, el defecto o vicio será de nulidad relativa. Una vez realizada la deliberación, corresponde que los miembros del colegio adopten la decisión, para lo cual se requiere el número de votos que determine cada reglamento o estatuto. A falta de norma expresa las decisiones se toman por mayoría absoluta (51%). En el cómputo del quórum que debe existir en el instante de la decisión, se considera incluido el miembro que se hubiera abstenido de votar, siempre que esa abstención sea facultativa, aun cuando no permanezca en el recinto de sesiones. La decisión comporta un acto que tendrá naturaleza inter-orgánica cuando tenga efectos para la administración en el ámbito interno, mientras que, si produce efectos directos respecto de los administrados, será un acto administrativo.

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Órgano Simple: aquel que está integrado por un sólo órgano, ya sea unipersonal o colegiado: en cambio, el Órgano Complejo se caracteriza por hallarse constituido por dos o más órganos, siendo indiferente que sean unipersonales o colegiados.

b) Según la función que cumple el órgano. Teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad que llevan a cabo los órganos, pueden clasificarse en:   

Órganos activos: Emiten y ejecutan los actos administrativos creando situaciones jurídicas objetivas o subjetivas respecto de los administrados. Órganos consultivos: Su función se cumple a través de actos internos o inter-orgánicos de asesoramiento a la administración activa. Carecen de facultades decisorias. Órganos de contralor: Realizan una actividad de vigilancia o control sobre los actos que producen los órganos activos, el cual puede ser previo (autorización) o practicarse a posteriori (aprobación).

La concepción de la Persona Moral. La Personalidad del Estado y su Naturaleza Jurídica. En Roma se conocieron tan solo vestigios de lo que hoy se conoce como persona moral o jurídica, como era la idea de poder público. En general, suele reconocerse que el fenómeno de la personalidad moral aparece con motivo de la necesidad de dar cierto poder de actuación a las ciudades que, habiendo sido vencidas en las guerras contra los romanos, utilizaron el ius singulorum para regir los actos de naturaleza patrimonial que podían llevar a cabo en la gestión de los intereses de cada comunidad. La aparición de la teoría del fisco –que consolida en el Estado de policía– fue un recurso técnico que hizo posible el sometimiento de la actuación estatal al derecho sobre la base de reconocer que una porción de los actos del Estado no se distinguía de los actos que llevaban a cabo los individuos. De allí que, partiendo de esa premisa se postuló la aplicación a esos actos del régimen de derecho privado y consecuentemente fue admitida la demandabilidad del Estado, ya que él mismo, a través del fisco, podía ser demandado ante los tribunales. Al someterse luego los actos de poder público, también al derecho, el arraigo que había tenido la doctrina del fisco provocó el nacimiento de la teoría de la doble personalidad del Estado, según que éste actuara en el campo de la gestión patrimonial o en el ejercicio de actos de imperio. Esta tesis está hoy prácticamente abandonada por la doctrina moderna que sostiene la configuración de la personalidad unitaria del Estado. El reconocimiento de la personalidad moral del Estado hace que sea prácticamente total el sometimiento de la actividad estatal a reglas jurídicas y de admitir la posibilidad de que como sujeto de Derecho sea titular de derechos y obligaciones, ha permitido sustentar la demandabilidad del estado llevando a las personas públicas jurídicas ante la justicia. Superadas, entre otras, la teoría de la ficción (que intenta explicar la actuación de las personas morales como si fueran personas físicas) las teorías organicistas (que conciben a las personas morales como un organismo con actos volitivos similares a los individuos), es la teoría de la institución –concebida como un organismo que posee fines e instrumentos propios para ejercitarlos de modo que superen en poder y duración a las personas físicas que la integran– la que proporciona la explicación más adecuada acerca del origen, funcionamiento y extinción de las personas morales. De este modo las personas jurídicas no resultan de una creación del legislador sino de una realidad social que el derecho positivo no puede avasallar y que el Estado está obligado a respetar. Los elementos que integran la institución son:   

Una idea–fuerza: idea objetiva dinámica y práctica que constituye el centro vital de la institución y congrega las voluntades de sus miembros. Poder organizado al servicio de esa idea que adopte y coordine los instrumentos que conducen a la realización del fin u objetivo propuesto, La adhesión de los miembros de la institución a la idea.

El Estado concebido como persona moral o jurídica es la institución por excelencia, perfecta y soberana, producto de la sociabilidad natural, en la cual desempeñan un papel importante los acontecimientos históricos, las tradiciones y las costumbres. Como toda persona jurídica, el Estado se halla limitado por el principio de la especialidad en cuya virtud no pueden los órganos realizar actividades que no estén relacionadas con el fin u objeto de la institución. EL CONCEPTO DE PERSONA Y SU CLASIFICACION EN EL CODIGO CIVIL

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El desarrollo del concepto jurídico de persona y sus distintas especies hace necesario recurrir a las normas que, sobre el particular caso, prescribe el Código Civil, las cuales son de aplicación directa al caso, en razón de su naturaleza, ya que todo lo atinente a la regulación de la condición jurídica de las personas es materia de dicho cuerpo normativo. El artículo 30 del Código Civil, define persona como todo ente con aptitud para adquirir derechos y contraer obligaciones.

Las personas admiten una gran división:  

De existencia visible o personas naturales: todo hombre (artículos 31 y 51 del Código Civil) De existencia ideal o personas morales: La personalidad es “reconocida” por la norma (artículo 32 del Código Civil). A su vez, las personas de existencia ideal se clasifican en: a) Personas jurídicas, de carácter público, o de carácter privado. b) Personas de existencia ideal, o simples asociaciones civiles o religiosas (artículo 46 del Código Civil). Dentro de las personas morales serán públicas:      

El Estado Nacional; Las provincias; Los municipios; Las entidades autárquicas; La Iglesia Católica; La Ciudad de Buenos Aires. Serán personas morales serán privadas:

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Las asociaciones; Las fundaciones; Las sociedades civiles; Las sociedades comerciales; Otras entidades que no requieran autorización estatal.

En el plano público externo o de la comunidad internacional, la actuación estatal se singulariza en una sola persona: el Estado Federal. En el ámbito del derecho interno, la personalidad jurídica estatal aparece atribuida a varias personas jurídicas públicas (Estado Nacional, provincias, municipalidades, empresas de Estado). Personas jurídicas públicas y privadas. Criterios de distinción: 1.

2. 3.

4.

La creación estatal del ente: los entes públicos son creados por el estado, en tanto que los privados lo son por los particulares, aun cuando su voluntad requiera ser integrada por el reconocimiento estatal. La excepción a esta regla la constituiría la Iglesia. El fin público: son personas jurídicas las que persiguen un fin público, o de interés público o de utilidad general, en tanto que las personas jurídicas privadas persiguen fines privados, de interés o utilidad particular. La existencia de prerrogativas de poder público: en este caso, los entes públicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder público, de las cuales no gozan las entidades privadas. Por ejemplo, la facultad de recabar contribuciones o de imponer la asociación compulsiva de los miembros de una determinada profesión u oficio o la obligación de contribuir a la formación de su patrimonio. El grado de control estatal: la distinción se apoya en el tipo o grado de vigilancia que el estado ejerce sobre el ente. En razón de la importancia o fuerza de este controlador, la entidad será pública o privada

Personas públicas estatales y no estatales. Principales concepciones formuladas para asignar carácter estatal a una entidad: Existe un conjunto de personas jurídicas que no pueden considerarse privadas, con características muy diversas:

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A. Son estatales, porque integran la organización jurídica de la Nación. Su patrimonio pertenece a la colectividad y los fines que cumplen son propios de esta. B. Existen otras personas colectivas que no son estatales, que no pertenecen a la colectividad ni integran la Administración Pública, sea porque el legislador las creó en ese carácter, sea porque su propia naturaleza resulta incompatible con la calidad estatal (colegios de abogados). Se reconoce actualmente la existencia de entidades públicas no estatales. Criterios de diferenciación: I.

Satisfacción de fines específicos del Estado: Una persona pública ha de ser tenida por personas “estatal”, o sea, encuadrada en la organización estatal, cuando concurran, en forma conjunta o separada, los siguientes elementos: *Potestad de imperio ejercida en nombre propio para el cumplimiento total de su actividad; *Creación directa del ente por el Estado; *Obligación del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines propios; *Tutela o control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que éste cumpla con sus fines; *Satisfacer fines específicos del Estado y no fines comerciales o industriales. En realidad, el criterio de finalidad perseguida por el Estado, considerado como opuesto a la actividad industrial o comercial, no puede erigirse en condición sine que non para atribuir carácter estatal a una entidad. Capital estatal: se arguye que el carácter estatal del ente radica en que el capital sea íntegramente de propiedad estatal. Este criterio resulta impreciso teniendo en cuenta la dificultad para caracterizar como estatal el capital de la entidad y las posibles transferencias accionarias que puedan realizarse durante la vida de la entidad, cuando se trata de una sociedad anónima, lo cual supone la configuración de un régimen cambiante e inorgánico. Encuadramiento del ente en la Administración Pública: las personas jurídicas públicas son o no estatales según que pertenezcan o no a los cuadros de la Administración Pública, conforme a las normas vigentes sobre organización administrativa. A los efectos de verificar dicho encuadramiento será fundamental analizar la naturaleza de las relaciones o vínculos que ligan a la entidad con la Administración Central y la amplitud de la injerencia o control de ésta sobre aquélla. Esas entidades ineludiblemente han de ser creación estatal, persiguen fines de bien común y, en principio, gozan de prerrogativas de poder público, además de hallarse sujetas a un control estatal de cierta intensidad.

II.

III.

Carácter público o privado de los actos que celebran las entidades estatales: Existen los actos privados de la Administración, a los cuales se aplica en forma prevaleciente el derecho civil o comercial. La cuestión esencial en esta materia no se centra en el hecho de que algunos elementos del acto aparezcan reglados por el Derecho Administrativo y el objeto por el derecho privado, como en la configuración del régimen jurídico distinto, caracterizado por la ausencia de prerrogativas públicas en el acto privado de la Administración (al menos en principio), y en la aplicación directa del Código Civil o Comercial para reglar el contenido y forma del acto. El reconocimiento de una sola personalidad estatal admite la posibilidad de que el Estado o sus entes actúen en el campo del derecho privado, en forma similar a lo que acontece respecto de las personas jurídicas privadas, que pueden celebrar indistintamente tanto contratos civiles como administrativos, sin desdoblar su personalidad. Entidades públicas no estatales: Las personas públicas no estatales no integran la estructura estatal y no pertenecen a la administración pública, pudiendo señalarse como sus principales características las siguientes:       

Generalmente, su creación se efectúa por ley. Persiguen fines de interés público. Gozan de ciertas prerrogativas de poder público. Las autoridades estatales ejercen un contralor intenso sobre su actividad. El estado controla su dirección y administración. Su capital o recursos provienen principalmente de aportaciones directas o indirectas de las personas afiliadas o incorporadas a ellas. Quienes trabajan para esas entidades no son funcionarios públicos. Las decisiones que dictan sus órganos no constituyen actos administrativos, lo cual no excluye la aplicación de las normas y principios del derecho público para reglar determinados aspectos de la actividad de estos entes.

Personas jurídicas privadas del Estado: Entes privados de propiedad estatal, cuya condición y régimen jurídico se rigen por el derecho civil o comercial.

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El Estado en su accionar con miras al logro del bien común, puede recurrir a la creación de nuevos entes dotados de una personalidad jurídica distinta de la estatal asumiendo, recurriendo o sometiéndose a figuras del derecho público o del derecho privado. Cuando se adopta una forma del derecho privado, se produce la creación de un nuevo ente con personalidad propia del derecho privado, si bien sujeto a un determinado contralor.

CAPITULO II - Principios jurídicos de la organización administrativa. Existen cuatro principios jurídicos fundamentales: jerarquía, competencia, centralización y descentralización. En la doctrina no existe acuerdo acerca de algunos otros principios como el de unidad y el de coordinación. La unidad suele ser consecuencia de la jerarquía, o al menos, se subsume en ella, aunque puede aparecer como un principio de organización entre órganos jerárquicamente independientes. En cuanto al llamado principio de coordinación, el constituye en realidad un requisito de toda organización y su base, no revistiendo carácter jurídico. 1.

LA JERARQUIA:

Ha sido definida en el siglo pasado como “el conjunto de órganos armónicamente subordinados y coordinados” aunque en realidad se trata del principio que los reduce a unidad y la recíproca situación en que están los órganos en una entidad. Constituye una relación entre órganos de una misma persona jurídica. Si bien la jerarquía implica siempre una relación, ella se basa en la preexistencia de una serie de órganos, caracterizados por dos figuras típicas de toda organización: la línea y el grado, La línea jerárquica se forma por el conjunto de órganos en sentido vertical, mientras que el grado es la posición o situación jurídica que cada uno de los órganos ocupa en dicha línea. Existen también en la organización administrativa órganos fuera de las líneas jerárquicas, que por lo común desarrollan actividades de asesoramiento en el planeamiento general. Este tipo de órganos constituye una institución que en la ciencia administrativa se denomina staff and line. Los efectos que se derivan de la relación jerárquica trasuntan para los órganos superiores el reconocimiento de importantes facultades, tales como: - Dirigir e impulsar la actividad del órgano inferior, dictando normas de carácter interno, de organización o de actuación y órdenes particulares. - Vigilar y controlar la actividad de los órganos inferiores a tratar de diversos actos y del sistema de recursos administrativos. - Avocarse al dictado de los actos que corresponden a la competencia del órgano inferior. - Delegar la facultad de emitir determinados actos que correspondan a su competencia. - Resolver los conflictos inter-orgánicos de competencia que se suscitan entre órganos inferiores. - Designación de los funcionarios que ejerzan la titularidad de los órganos inferiores. Uno de los problemas más importantes que plantea la relación jerárquica es relativo al deber de obediencia que tienen los órganos inferiores, se origina precisamente en el vínculo de subordinación que los une con los órganos superiores. Este deber reconoce sus limitaciones. Existen dos orientaciones distintas: la doctrina de la reiteración, por cuyo mérito el inferior tiene la obligación de observar el acto si éste fuera ilegal, quedando desligado de responsabilidad si el superior reitera el acto frente a su observación; y la doctrina que afirma el derecho de control material (violación evidente de la ley) que admite el derecho de examen del inferior respecto de la orden del superior. 2.

COMPETENCIA:

Esta institución se encuentra erigida fundamentalmente para preservar y proteger el cumplimiento de las finalidades públicas o de bien común que la Administración persigue. En el plano de las organizaciones públicas estatales constituye el principio que predetermina, articula y delimita la función administrativa que desarrollan los órganos y las entidades públicas del Estado con personalidad jurídica. Desde otra perspectiva, la competencia puede ser definida como el conjunto o círculo de atribuciones que corresponden a los órganos y sujetos públicos estatales o bien con un alcance jurídico más preciso, como la aptitud de obrar o legal de un órgano o ente del Estado. Otro sector doctrinario ha intentado distinguir entre competencia y atribución, sosteniendo que, mientras la primera se refiere a la emanación de los actos como una derivación directa del principio de articulación, la segunda se relaciona con el poder genéricamente considerado e implica el otorgamiento con carácter necesario y único de una determinada facultad de un órgano.

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El error en que incurren los partidarios de la distinción deriva de definir la competencia como la medida de la potestad de un órgano, mientras que la competencia consiste en la aptitud legal para ejercer dichas potestades y ser titular de ellas. Competencia y capacidad: La competencia se distingue de la capacidad del derecho privado por constituir la excepción a la regla, que es la incompetencia. Es lo que se ha denominado el postulado de la permisión expresa. La especialidad del órgano de que se trate no va a surgir de su propia voluntad sino de la norma objetiva que establezca las finalidades para las cuales el órgano fue creado, o bien, de su objeto institucional. De este modo, el ámbito de libertad del órgano administrativo va a estar acotado por el fin que emana de la norma y no por el que surja de la voluntad del funcionario. Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus límites, la competencia es la regla. Fuera de ello, la competencia es la excepción. El principio de la especialidad no desplaza la posibilidad de que la aptitud del órgano o ente surja, en forma expresa o implícita, de una norma completa atributiva de competencia y ello es conveniente en cuanto reduce el margen de actuación discrecional de la Administración, brindando mayores garantías a los administrados. El principio de la especialidad se vincula con el fin de la competencia de cada órgano o ente, el cual surge no sólo de las atribuciones expresas o implícitas (que suponen siempre un desarrollo o interpretación extensiva de las facultades expresas) sino, fundamentalmente, de la enunciación de objetivos, principios de normación (como las atribuciones genéricas) y de las facultades inherentes, que son aquellas que, por su naturaleza fundamentan la creación y subsistencia del órgano y si las cuales, carece de sentido. Con todo, existe una diferencia fundamental entre capacidad y competencia, pues, mientras el ejercicio de la primera cae dentro del arbitrio de su titular, el ejercicio de la competencia puede ser obligatorio. Naturaleza jurídica y caracteres: La competencia configura jurídicamente un deber–facultad no existiendo realmente un derecho subjetivo a su ejercicio cuando ella es desarrollada por órganos; excepcionalmente tal derecho existirá si ella es invocada por sujetos o personas jurídicas públicas estatales, con las limitaciones propias de las normas que resuelven los llamados conflictos inter-administrativos. Sus caracteres fundamentales son:    

Es objetiva, en cuanto surge de una norma que determina la aptitud legal en base al principio de la especialidad, En principio, resulta obligatoria, cuando el órgano o ente tenga el deber de efectuar la actividad, dentro de las atribuciones conferidas, Es improrrogable, lo cual se funda en la circunstancia de hallarse establecida en interés público o por una norma estatal, Es irrenunciable, perteneciendo al órgano y no a la persona física que lo integra.

Origen o fuente de la competencia: De aceptarse que las diferentes especies de reglamentos integran el llamado “bloque de legalidad”, es evidente que la competencia puede tener su fuente en el reglamento. Tal es el criterio que surge de la LNPA y de la jurisprudencia anterior. Clases de competencia: La clasificación de la competencia responde a la diferente manera como ella se atribuye y ejerce, teniendo una significación especial en cuanto se vincula con los criterios que determinaran el grado de invalidez de un acto emitido en violación de las reglas sobre competencia    

En razón de la materia: La sustancia o naturaleza del acto conforme al derecho objetivo (Constitución, ley y reglamento) que confiere una serie de atribuciones a los órganos y sujetos estatales para la realización de sus cometidos propios. En razón del grado o jerarquía: Se denomina también “vertical” y se encuentra vinculada a la jerarquía. En razón de lugar o territorio: Determinación de la competencia en base a circunscripciones territoriales, que limitan geográficamente el campo de acción de los órganos y sujetos. En razón del tiempo: Se relaciona con el período de duración de la competencia o plazo o situación a partir del cual corresponda.

La delegación: Es una excepción al principio de improrrogabilidad. Es una técnica que traduce la posibilidad de producir el desprendimiento de una facultad por parte de un órgano que transfiere su ejercicio a otro. Dos especies fundamentales: legislativa y administrativa. La primera es totalmente extraña a la relación jerárquica. La segunda, que puede o no darse en el terreno de la relación jerárquica, admite a su vez dos subespecies:

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a)

Delegación interorgánica: Consiste en la transferencia de facultades, por parte del órgano superior al órgano inferior, que pertenecen a la competencia del primero. Se trata de una técnica transitoria de distribución de atribuciones, en cuanto no produce una creación orgánica ni impide el dictado del acto por el delegante, sin que sea necesario acudir por ello a la avocación. Como la delegación es un instituto de excepción que crea una competencia nueva en el delegado, ella requiere el dictado de una norma que la autorice. La norma que autoriza la delegación puede revestir naturaleza legal o reglamentaria. b) Delegación intersubjetiva o entre entes públicos: Esta figura no ha sido recogida orgánicamente por el derecho público argentino. Las figuras de la suplencia y la sustitución: La diferenciación entre la suplencia y la delegación. En la suplencia no existe propiamente una transferencia de competencia de un órgano a otro, sino que consiste en una modificación de la titularidad del órgano, en razón de que el titular del mismo se halla en la imposibilidad de ejercer la competencia. Se efectúa ope legis, en forma automática, siendo total, a diferencia de la delegación, que sólo puede referirse a competencias concretas y requiere una declaración de voluntad del delegante La sustitución se funda en las prerrogativas de control que tiene el órgano superior sobre el inferior en supuestos de deficiente administración o abandono de funciones en que incurra el órgano que es sustituido. Es necesario que una norma expresa la autorice. La intervención: El control represivo que ejercen los superiores jerárquicos, no siempre implica la sustitución o reemplazo del órgano intervenido. Su procedencia no requiere una norma expresa y no pude ser arbitraria ni discrecional, debiendo obedecer a causas graves. Su presencia no requiere de norma expresa, aun cuando se trate de un poder que emana de la zona de reserva del Poder Ejecutivo. Delegación de firma y subdelegación: La llamada delegación de firma no importa una verdadera delegación, no opera una real transferencia de competencia, sino que tan sólo tiende a descargar una porción de la tarea material del delegante. El órgano delegado carece de atribuciones para dictar actos administrativos por sí, limitándose sus facultades a la firma de los actos que le ordene el delegante, quien en definitiva asume la responsabilidad. Requiere para su justificación y procedencia el cumplimiento conjunto de dos condiciones: debe tratase de actos producidos en serie o en cantidad considerable; y el objeto del acto ha de estar predominantemente reglado, sin perjuicio de que reviste carácter discrecional la oportunidad de emitirlo y la elección de la alternativa escogida. En lo que concierne a la subdelegación hay que advertir que constituyendo el instituto de la delegación una excepción, no resulta lógico aceptar que la transferencia de funciones pueda ser nuevamente objeto de una segunda delegación. Avocación de competencia: Funciona en un plano opuesto a la delegación. Asume un carácter transitorio y para actuaciones determinadas. Consiste en la asunción por parte del órgano superior de la competencia para conocer y decidir en un acto o asunto que correspondía a las facultades atribuidas al órgano inferior. Se trata, de una relación entre órganos de una misma persona pública estatal, cuya procedencia, si bien no requiere norma que expresamente la autorice no obsta a reconocerle un carácter excepcional. ¿En qué caso no procede la avocación? El artículo 3 LNPA (Ley Nacional de Procedimientos Administrativos) prescribe que ella es procedente salvo que una norma expresa dispusiera lo contrario. No procede cuando la competencia hubiera sido atribuida al órgano inferior en virtud de una idoneidad especial. 3.

CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION:

Centralización: concentración de atribuciones en los órganos superiores de la organización administrativa. Descentralización: es la distribución de competencias públicas, entre diversas entidades administrativas independientes del poder central, que tienen como rasgo definitivo el poseer personalidad jurídica propia y un ámbito de competencia territorial o funcional exclusivo. Un país adopta el principio de la centralización cuando todas las cuestiones de importancia son resueltas por los órganos centrales de la Administración, mientras que, por el contrario, cuando las facultades decisorias se encuentran también adjudicadas a entidades que constituyen la llamada administración descentralizada o indirecta del Estado, la técnica utilizada se denomina descentralización.

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La existencia de personalidad jurídica en el organismo estatal, al cual se le encomiendan nuevas actividades o simplemente se le transfieren las competencias ya existentes, constituye un presupuesto de la descentralización administrativa, mientras que en la centralización las facultades decisorias se encuentran reunidas en los órganos de la Administración Central. Esta terminología tiene la ventaja de que permite distinguir la descentralización de otra forma de transferencia de facultades, que es el instituto de la desconcentración, donde la atribución de facultades decisorias no lleva consigo la creación de una entidad con personalidad jurídica propia. La descentralización plantea siempre una relación entre sujetos estatales, es decir, se trata de una relación interadministrativa, a diferencia de la desconcentración que implica siempre la configuración de una relación inter-orgánica.

Autonomía, autarquía y descentralización: La autonomía es la facultad de darse sus propias normas fundamentales e implica una potestad normativa originaria. La autarquía consiste en la atribución que tienen las personas públicas estatales de administrarse por sí mismas. Es un concepto eminentemente administrativo. En nuestro país, las provincias son autónomas y las municipalidades que carecen de normativas originarias poseen una autonomía tan restringida que equivale a una autarquía administrativa. Toda descentralización de naturaleza administrativa lleva ínsita la autarquía o facultad de auto-administrarse. En el plano técnico, la autarquía constituye una especie de descentralización, que no es ni será la única, dada la contingencia que caracteriza a las situaciones y necesidades que el Estado debe resolver y satisfacer a través de sus entidades. Descentralización y recentralización: La recentralización consiste en la absorción o atracción por parte de los entes superiores de competencia asignada a entes inferiores. En lo atinente al acto que dispone la recentralización ha de observarse el principio del paralelismo de las formas y de las competencias por cuyo mérito, si la descentralización fue dispuesta por ley, la recentralización debe estatuirse mediante normas del mismo rango. La recentralización puede ser total o parcial y a diferencia de la avocación –que se refiere siempre a un acto determinado– tiene un carácter general respecto de la materia para la cual se ha establecido. Tipos de descentralización: Funcional y territorial: En sus inicios, la descentralización fue concebida exclusivamente como la transferencia de funciones de la Administración Central a las entidades locales. Era la descentralización territorial. La descentralización funcional comprende no sólo a los órganos que se separan de la Administración Central mediante la técnica jurídica de atribución de personalidad a entidades institucionales de carácter fundacional, sino que incluye también la creación ex novo de personas jurídicas públicas estatales a la cual se le asignan cometidos que no estaban reconocidos anteriormente a los órganos de la administración directa. Esta nueva forma de descentralización trasunta en la realidad una manera encubierta de mantener la unidad del poder estatal, en la medida que existen vínculos entre la entidad y la Administración. Los principios de concentración y desconcentración: Mientras la descentralización tiene como presupuesto la idea de atribución de personalidad jurídica y una relación intersubjetiva, la desconcentración entraña una típica relación inter-orgánica en el marco de la propia entidad estatal. Tanto la concentración como la desconcentración constituyen principios organizativos que se dan en el marco de una misma persona pública estatal. Existirá concentración siempre que las facultades decisorias se encuentren reunidas en los órganos superiores de la Administración Central, o bien, cuando esa agrupación de facultades se opera en los órganos directivos de las entidades que integran la llamada Administración Indirecta. Cuando las competencias decisorias se asignan a órganos inferiores de la Administración centralizada o descentralizada, el fenómeno reciba el nombre técnico de desconcentración. Delegación, descentralización y desconcentración. La llamada imputación funcional: La delegación constituye una técnica transitoria de transferencia de facultades de los órganos superiores hacia los inferiores. En la descentralización y desconcentración, en cambio, la técnica de transferencia o asignación de nuevas competencias se opera en forma permanente. Producida la delegación, el delegante puede retomar la facultad de la que se ha desprendido temporalmente, mientras que en la desconcentración se genera una asignación de competencia propia en un órgano inferior, que excepcionalmente podrá corresponder al superior mediante el instituto de la avocación, la cual no procede en la descentralización.

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En materia de responsabilidad existen reglas diferentes. En la delegación, el superior es responsable respecto de la manera en que sea realizada por el inferior. Por el contrario, en la descentralización y desconcentración hay una verdadera limitación a la responsabilidad del superior que queda restringida al campo de supervisión en que pueda ejercitar un contralor normal y razonable sobre los actos del ente descentralizado y órgano desconcentrado. La imputación funcional consiste en la distribución de funciones que hace el Poder Ejecutivo a órganos administrativos, que se encuentren vinculados a él a través del “control administrativo”. Va siempre ligada a la creación de un ente u órgano y, en este sentido, puede considerarse como una de las consecuencias tanto de la descentralización como de la desconcentración. En materia de desconcentración, la facultad de distribuir cometidos o imputar funciones es una facultad propia del Poder Ejecutivo integrante de la zona de reserva de la Administración. Respecto de la descentralización, dicha facultad se vincula con las atribuciones para crear la entidad descentralizada, que puede pertenecer al Poder Legislativo o al Poder Ejecutivo. Conveniencia o inconveniencia de la centralización: Las ventajas de la centralización son: 1) la unidad de acción en la gestión estatal al eliminarse las contradicciones que pueden presentarse en un régimen de descentralización; 2) el mejoramiento de las condiciones de prestación de aquellos servicios públicos que satisfacen una necesidad más general, dividiendo la retribución entre todos los administrados del país; y 3) se asegura el cumplimiento y celeridad de las decisiones a través del control jerárquico y consecuentemente de las prerrogativas que derivan del mismo: avocación, impartir instrucciones, ordenes, etc. Los inconvenientes son: 1) lleva a un centralismo burocrático que se traduce una la extensión de un verdadero formalismo procesal que retarda la acción expedita que puede alcanzarse dentro de la práctica administrativa; y 2) se dificulta el llamado “acceso externo” que consiste en la posibilidad de que los administrados puedan acceder a la estructura jerárquicamente centralizada para obtener o brindar información, propiciar decisiones administrativas e impugnarlas. Las ventajas de la desconcentración son: 1) descongestiona el poder, originando una mayor celeridad en la resolución de los asuntos administrativos; 2) acerca la Administración a los administrados; y 3) afirma la idea de responsabilidad y la iniciativa de los cuadros intermedios de la burocracia al atribuírseles la resolución o dirección de asuntos importantes. Inconvenientes: 1) si muchas cuestiones de la misma naturaleza pudieran ser resueltas en forma conjunta se operaria una mejor racionalización de recursos humanos y presupuestarios; 2) la pérdida de la unidad de criterio en la resolución de cuestiones administrativas, acentuando el favoritismo al dejarse influir por las condiciones particulares de cada asunto.

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Unidad V: La organización administrativa argentina: la administración central. La organización administrativa argentina: la administración central. El gobierno federal y la distribución de competencias según la Constitución Nacional. El poder Ejecutivo Nacional. Atribuciones: funciones. Competencias. Presidencia de la Nación. Composición. Secretarias Presidenciales. El Jefe de Gabinete de Ministros. Atribuciones. Estructura Organizativa. El órgano ministerial: naturaleza y atribuciones. Regímenes legales de aplicación. Las Secretarias de Estado y subsecretarias. La organización burocrática. La organización consultiva. Tipos. La organización de control. Clases. El gobierno federal y la distribución de competencias según la Constitución Nacional. La Constitución Nacional distribuye el poder del Estado entre la Nación y las provincias. Para la distribución de poderes existen tres técnicas constitucionales: 1) Delegadas al Gobierno Federal: Fijar la competencia del Estado Federal y reservar las facultades no enumeradas taxativamente a las provincias (arts. 75, 99 y 100 de la CN.) 2) Conservadas por las provincias: Establecer en forma rígida las competencias de las provincias, atribuyendo al Estado Nacional las facultades no asignadas a aquellas (Arts. 5 y 122 de la CN.) 3) Concurrentes, atribuidas a ambos gobiernos: Enumerar los poderes de ambos gobiernos. En lo que concierne a la competencia atribuida, las provincias solo han conservado poderes de guerra en caso de invasión exterior o peligro tan inminente que no admita dilación debiendo dar cuenta luego al gobierno (art.126) en razón de la materia. Competencias del Estado Nacional puede distinguirse de esta forma: a) Poderes de gobierno interior: dicta los códigos de fondo; reglamenta la libre navegación de los ríos; regla el comercio marítimo y terrestre con las naciones extranjeras y de las provincias entre sí; provee lo conducente a la prosperidad, adelanto y bienestar del país, etc. b) Poderes relativos al gobierno exterior: celebra tratados, arregla definitivamente los límites del territorio de la Nación, etc. c) Poderes de Guerra: tiene a su cargo la seguridad de las fronteras, declarar la guerra y hacer la paz, organiza y conduce los ejércitos y permite la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación y autoriza la salida de las fuerzas nacionales. d) Poderes concernientes a la hacienda: provee a los gastos de la Nación con el producido de los derechos de importación y exportación, la venta o locación de tierras de propiedad nacional, la renta de correos y con impuestos, empréstitos y demás operaciones de crédito. e) Poderes concernientes a la administración de justicia: la Constitución ha organizado un doble sistema de administración de justicia, estableciendo un Poder Judicial en el ámbito nacional y determinando que las provincias deben asegurar la administración local de justicia. El poder Ejecutivo Nacional. Atribuciones: funciones. Competencias. De acuerdo a la CN el PE se halla desempeñado por un ciudadano que ostenta el título de Presidente de la Nación Argentina, quien es el Jefe Supremo de la Nación y responsable político de la administración general del País (arts. 87 y 99, inc. 1). Asimismo, es el comandante en jefe de las fuerzas armadas. Las atribuciones del PE se encuentran expresamente previstas en los distintos incisos del art 99 de la CN, aun cuando esta enumeración no es taxativa, ya que la misma se completa con otras disposiciones de la propia Constitución. Sus atribuciones pueden clasificarse en: 1) Facultades de gobierno o políticas: adjudicadas por el art. 99 inc 1, de la CN y en otros del mismo art. (4, 11 y 15) se ejercen en un marco de discrecionalidad en cuanto al poder de iniciativa, no obstante que se trata siempre de una actividad vinculada a la CN.

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2) 3)

4)

5)

Facultades normativas: puede expedir las instrucciones y reglamentos, asignándose la potestad para el dictado de reglamentes de ejecución. (art. 76) Facultades legislativas: participa de la actividad tendiente al dictado de leyes por el Congreso. Puede presentar proyectos de leyes al Congreso, tendiendo el derecho de iniciativa. En circunstancia de excepción dicta decretos de necesidad y urgencia. Hace anualmente la apertura de las sesiones del Congreso, prorroga las sesiones ordinarias y convoca a extraordinarias. Facultades administrativas: como jefe supremo de la Nación y responsable político le corresponde la titularidad de la función administrativa. La función administrativa la desempeña en su carácter de órgano encargado de la aplicación de leyes cuando concede jubilaciones “conforma a las leyes de la Nación” o hace recaudar las rentas de la Nación o decreta su inversión también con arreglo a las leyes. Además realiza función administrativa, no derivada de la ley, cuando imparte órdenes a los órganos administrativos, los controla o resuelve conflictos suscitados entre ellos, o cuando nombra o remueve empleados, o cuando solicita informes a los empleados de la administración. Algunas actividades administrativas atribuidas al PE deben ser ejercidas en conjunto con otro órgano: ejemplo: el nombramiento de jueces, embajadores y oficiales superiores de las fuerzas armadas requieren el acuerdo del Senado. Facultades jurisdiccionales: Supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete de ministros respecto de la recaudación de las rentas da la Nación y de su inversión, con arreglo a la ley o presupuesto de gastos nacionales.

En el ejercicio de las potestades que hacen a su jerarquía constitucional el poder Ejecutivo ejerce tres jefaturas: 1) Es el Jefe del Estado y como tal representa a la nación en el ámbito internacional. 2) Es el Jefe del Gobierno y cabeza de la Administración y por ello es el superior jerárquico de todos los órganos creados en el ámbito del Poder Ejecutivo, y ejerce la supremacía de tutela, a los efectos de la dirección de sus actividades y el control sobre las entidades descentralizadas. 3) Es el comandante en Jefe de todas las fuerzas armadas (art. 99, inc.12) sin que ello excluya los poderes militares del Congreso (art. 75, inc. 25,26,27 y 28). La constitución argentina atribuye al PE el ejercicio de algunas facultades excepcionales: El indulto. Conmutación de penas. El Jefe de Gabinete de Ministros. Atribuciones. Estructura Organizativa. La idea de incorporar este órgano a la Constitución ha surgido de tendencias partidarias del sistema parlamentario que piensan que al atenuar el poder del presidente se van a superar las crisis políticas que hemos padecidos. Atribuciones: delegadas por el presidente y otorgadas por la CN: ejerce la administración general del país y es responsable políticamente frente al Congreso. refrenda los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso. refrenda, junto con sus ministros, los decretos de necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente leyes. hace recaudar las rentas y ejecutar la Ley de Presupuesto Nacional. concurre a las sesiones del Congreso. pide informes a los ministros, ejerce sobre ellos avocación de competencia, convoca a reunión de Gabinete y nombra empleados. La vinculación entre el presidente y el Jefe de Gabinete se encuentra determinada con fórmulas que presuponen la existencia de una relación jerárquica entre ambos. Esta relación encuentra apoyo en varias prescripciones constitucionales, a saber: a) la facultad de nombrar y remover discrecionalmente al Jefe de Gabinete; b) el poder de impartirle instrucciones; c) las delegaciones administrativas expresamente previstas (art. 100 inc. 2 y 4). A todo ello se añade la faculta de mando, que lo habilita a impartir indicaciones para resolver sobre determinadas materias en los acuerdos de Gabinete (art. 100, inc. 4). El órgano ministerial: naturaleza y atribuciones. En el plano constitucional la institución de mayor jerarquía después del presidente y Jefe de Gabinete es la ministerial. Se trata de un órgano de órgano, ya que, por ser el Poder Ejecutivo unipersonal, los ministros no integran el órgano presidencial, al cual, sin embargo, se hallan jerárquicamente subordinados. El art. 100 de la CN prescribe que los ministros-secretarios tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación y refrendarán y legalizarán los actos del presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Su número y competencia se establecen por una ley especial. Son nombrados y removidos por el PE. Ejercen la jefatura de cada una de las ramas de la administración (ministerios) debiéndose diferenciar la competencia en tal carácter de la que tienen como secretarios del Poder Ejecutivo.

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Los ministros, en su condición de colaboradores del PE, no pueden por sí solos adoptar resoluciones. En ese carácter, además de refrendar y legalizar los actos del presidente o del Jefe de Gabinete, preparan y someten a su consideración proyectos de decretos y leyes, intervienen en todos los actos que involucren materias de su competencia, etc. Como jefes de los respectivos departamentos dictan todas las medidas que hacen al régimen económico y administrativo y ejercen la dirección y fiscalización de las actividades que realizan los órganos que les subordinan. Incluso pueden delegar funciones a estos. Además de las funciones que tienen acordadas por la Constitución y por la Ley de Ministerios, el PE puede delegarles sus propias funciones. En cuanto a su responsabilidad, los Ministerios se hallan sometidos a la acción de responsabilidad ya sea civil o administrativa, penal, disciplinaria, contable o patrimonial, etc. Cada ministerio depende jerárquicamente del órgano ejecutivo, quien los nombra y remueve. Organización de los ministerios: Competencias Generales: - refrendan y legalizan los actos del presidente para que tengan eficacia. - tienen responsabilidad política individual por los actos del presidente que ellos mismos autorizan. Si la autorización la hacen en conjunto varios ministros, la responsabilidad será solidaria. (juicio político). - solamente podrán tomar resoluciones de tipo económicas o administrativas relacionadas con su ministerio. Incompatibilidades: Nunca podrán tomar resoluciones privativas del presidente o del Jefe de Gabinete. Las Secretarias de Estado y subsecretarias. La organización burocrática. En el ámbito de la Presidencia de la Nación se han creado secretarias –con sus respectivas subsecretarias- bajo la dependencia directa del PE. Ese órgano determina al ministro o los ministros que suscriben y refrendan los Decretos, mensajes y proyectos de ley originados en la secretaria del área presidencial, conforme a la naturaleza de la medida que se trate. Se prevé la posibilidad de creación de otros órganos subordinados a los Ministerios, se denominan Secretarias Ministeriales y Subsecretarías. Su origen es legal y sus competencias se encuentran atribuidas por reglamentos. En la escala jerárquica se hallan otros órganos que ejercen funciones activas, de contralor y consultivas; órganos con mayor poder de decisión que otros; órganos concentrados y desconcentrados o descentralizados burocráticamente, etc. pero la estructuración de los órganos está sujeta a un régimen jurídico común. Hay órganos que cumplen idénticas funciones que otros órganos, y son llamados órganos de apoyo o instrumentales, tales como la Dirección de Administración y las oficinas de personal. En la estructura de los Ministerios, a los órganos ubicados en línea jerárquica inmediata inferior al órgano ministro, secretarias y sub se las denomina Dirección Nacional o General. La organización consultiva. Tipos. En el ámbito de la Administración Central y Descentralizada, cuya dirección ejerce el PE, la Procuración del Tesoro de la Nación desempeña la función de asesoramiento jurídico más importante, cuya existencia resulta imprescindible en todo Estado que quiera encuadrarse en un régimen de Justicia. Los órganos de asesoramiento jurídico tienen su origen en una institución española: el Fiscal de Estado. En las organizaciones provinciales se conserva está institución. La Procuración del Tesoro fue creada en 1865 como órgano dependiente del PE a través del Ministerio de Hacienda. Se limitaba a la percepción judicial de créditos fiscales, coexistiendo al mismo tiempo el procurador fiscal –actualmente el Procurador General de la Nación y los fiscales de primera y segunda estancia- como órganos que, en el ámbito del Poder Judicial tenían a su cargo la representación del Estado y la defensa de los intereses públicos. El Procurador del Tesoro de la Nación es un órgano que tiene la misma jerarquía que una Secretaria Ministerial. Sus funciones principales son: 1) Asesora jurídicamente al Poder Ejecutivo, ministros, secretarios, Subsecretarios y titulares de entidades descentralizadas. 2) Es representante del Estado Nacional en juicio, lleva el control y dirección de todos los juicios en que el Estado es parte y da instrumentos a los Procuradores Fiscales o a los abogados del Estado cuan éstos representan a la Nación. 3) Resuelve conflictos patrimoniales entre órganos o entes nacionales. 4) Asesora, con carácter obligatorio, en los recursos que se interpongan contra actos que emanen de ministros o secretarios de la Presidencia. 5) Instruye los sumarios de carácter disciplinario. 6) Dirige el cuerpo de abogados del Estado. (el jefe del cuerpo de abogados del Estado es el Procurador del Tesoro). La organización de control. Clases.

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En lo relativo a los gastos del Estado, la CN establece que el Congreso fijará anualmente el presupuesto de gasto de la Nación y aprobará o desechará la cuenta de inversión, siendo atribución del PE decretar su inversión de acuerdo con la ley o presupuesto de gasto. La reforma constitucional de 1994 prescribe que el control externo del sector público nacional (en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos) constituye una atribución propia del Poder Legislativo, quien debe ejercerla con sustento en los dictámenes emanados de la Auditoria General de Gobierno. Al darle jerarquía constitucional a la Auditoria Gral. de la Nación, circunscribe su competencia “al control de legalidad, gestión y auditoría de toda actividad de la Administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización y las demás funciones que la ley le otorgue”. A su vez, el art. 85 de la Constitución reformada atribuye también en su competencia intervenir en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de fondos públicos. Cuatro son los sistemas que integran la Administración Financiera del Estado y atribuidos a cuatro órganos rectores: a) La Oficina Nacional del Presupuesto (que rige el sistema presupuestario); b) La Oficina Nacional de Crédito Público (que rige el sistema de crédito publico); c) la Tesorería General de la Nación (respecto del sistema de tesorería) y d) La Contaduría General de la Nación (para el sistema de contabilidad). Control interno: De acuerdo a los preceptos contenidos en la Ley de Administración Financiera, la Sindicatura General de la Nación (en adelante SIGEN) ha sido creada como órgano rector del control interno del Poder Ejecutivo Nacional, quien constitucionalmente ejerce la jefatura de la Administración Pública Nacional y tiene a su cargo la administración general del país. Su función se circunscribe a informar las correspondientes transgresiones al Poder Ejecutivo Nacional y a la Auditoria General de la Nación, lo que prescribe en forma imperativa, junto al deber de informar, periódicamente, a la opinión publica. Este órgano de control interno se encuentra a cargo de un funcionario denominado Sindico General de la Nación, cuya designación compete al Poder Ejecutivo, previéndose la asistencia de tres Sindicaturas Generales Adjuntos, quienes lo sustituyen en caso de ausencia, licencia o impedimento. El control externo del sector público nacional: bajo la dependencia orgánica del Congreso Nacional, la LAF ha creado una nueva entidad: la Auditoría General de la Nación (AGN) con el objeto de atribuirle la función de realizar el control externo de todo el sector público. Es una entidad con personería jurídica propia que posee independencia funcional y financiera. El control que realiza la AGN es siempre posterior a la emisión y ejecución de los actos, con el objetivo de no obstaculizar ni paralizar la actividad administrativa. La AGN se encuentra integrado por 7 auditores generales que duran (excepto tres de ellos en el primer periodo) 8 años en sus funciones, pudiendo, sin embargo, ser removido en caso de inconducta grave o manifiesto incumplimiento de sus deberes por el procedimiento establecido para su designación. El presidente es el órgano que ejerce la representación de la entidad y que tiene a su cargo la ejecución de sus decisiones siendo designada a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Control Parlamentario: la LAF ha reglamentado también un control parlamentario que será ejercido por la Comisión Mixta Revisora de Cuentas, órgano del Congreso Nacional integrado por 6 senadores y 6 diputados, quienes permanecen en sus funciones el tiempo que duran en sus mandatos en las comisiones permanentes. El artículo 129 de la LAF le impone ciertos deberes: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7)

Aprobar juntamente con las comisiones de Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras el programa de acción anual de control externo a desarrollar por la Auditoria Gral. de la Nación. Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditoria Gral. de la Nación y remitirlo al PE para su incorporación en el presupuesto Gral. de la Nación. Encomendar a la Auditoria Gral. de la Nación la realización de estudios, investigaciones y dictámenes especiales sobre materias de su competencia. Requerir de la Auditoria Gral. de la Nación toda la información que estime necesaria. Analizar los informes periódicos de cumplimiento del programa de trabajo. Analizar la memoria anual que la Auditoria Gral. de la Nación deberá elevarle antes del 1 de mayo de cada año. Aprobar o desdeña la cuenta de inversión, conjuntamente con la Auditoria Gral. de la Nación.

El Defensor del Pueblo: La reforma constitucional de 1994 ha incorporado la figura del Defensor del Pueblo, en el ámbito del Congreso, como órgano independiente de control, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión consiste, además del control de las funciones administrativas públicas, en la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución y las leyes, frente a hechos, actos u omisiones de la Administración.

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El funcionario que ocupa ese cargo –cuya duración es de 5 años, con posibilidad de relección- es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cámaras.

UNIDAD VI: La Administración Descentralizada. Entidades autárquicas. Los entes reguladores. Empresas del Estado. Las formas societarias. Concepto. Clasificación. Caracteres. Régimen Jurídico. Juan Carlos Cassagne – Derecho Administrativo, Tomo I, Título Segundo “La organización del Estado y las Empresas públicas”. CAPÍTULO IV – ENTIDADES DESCENTRALIZADAS Y EMPRESAS PÚBLICAS Las actividades que lleva a cabo el Estado a través de entidades que asumen distintas formas jurídicas pueden discriminarse en dos grupos relativamente delimitados: a) personas jurídicas públicas; y b) personas jurídicas privadas. Dentro de las entidades públicas estatales (Administración Descentralizada) coexisten tanto las formas jurídicas llamadas puras (por ejemplo, entidades autárquicas), con aquellas entidades descentralizadas que realizan actividades industriales y comerciales (Empresas del Estado), dotadas de un régimen jurídico mixto de Derecho Público y Privado. Los rasgos característicos de estas entidades son la creación estatal y la pertenencia a la organización administrativa. A su vez, el Estado actúa también con estructuras jurídicas propias del Derecho Privado, a través de empresas de su propiedad o participando en el capital de ellas: sociedades de economía mixta, sociedades anónimas de participación estatal mayoritaria, etc. También puede ocurrir que la respectiva actividad se lleve a cabo por una empresa sin personalidad jurídica. Descentralización territorial: El caso típico de entidad descentralizada lo constituye el Municipio. Su competencia no se extiende más allá del territorio que delimita el ámbito geográfico de validez de las normas generales y actos administrativos que emanan de sus órganos. En cuanto a los regímenes de promoción industrial también podemos mencionar a la región. Las entidades descentralizadas territoriales ostentan, por lo común, dentro de la circunscripción en que se desenvuelven su accionar, una competencia general para conocer en asuntos administrativos de carácter local. Descentralización institucional: Partiendo de la teoría de las personas jurídicas y de su pertenencia o encuadramiento en la organización administrativa, encontramos tres tipos: a) Entidades autárquicas: Son aquellas que se caracterizan por llevar a cabo cometidos típicamente administrativos (no industriales y comerciales) con un régimen esencial de Derecho Público. Ejemplo: universidades. b) Empresas del Estado: Desarrollan una actividad comercial o industrial con un régimen jurídico entremezclado que combina el Derecho Público con el Privado. La denominación de “Empresas del Estado” constituye un tipo jurídico especial instituido por la ley. c) Entidades descentralizadas atípicas: Formas jurídicas intermedias o entidades que ostentan una regulación normativa específica para la entidad que el Estado funda o crea. En cuanto a la creación de las entidades descentralizadas y ante la carencia histórica de normas (laguna) apelamos a la tesis de las facultades concurrentes. Se parte de la existencia de un “acuerdo” entre el Legislativo y el Ejecutivo que legitima el acto de creación de la entidad. Ello ocurre en virtud que, si bien cada órgano del poder estatal tiene reconocida su propia esfera de acción, su ejercicio debe ser coordinado y ninguno tiene una función o atribución exclusiva, a menos que la Constitución así lo prescriba en forma expresa. Pero, aunque se trate de un caso no previsto, la creación de una entidad por el Congreso debe dejar incólume el control jerárquico que el Ejecutivo tiene reconocido como Jefe de Gobierno y cabeza de la Administración. En cuanto al régimen jurídico de sus actos, según cual fuere el tipo jurídico de la entidad estatal, el régimen de sus actos pertenecerá casi exclusivamente al Derecho Público o tendrá un carácter entremezclado. En cualquiera de ambas situaciones la preeminencia o gravitación del Derecho Público en algunos de los requisitos del acto no excluye la posibilidad de que celebren actos cuyo objeto pueda aparecer regulado por el Derecho Civil y Comercial. Estos actos se denominan actos privados de la Administración o actos de objeto privado con régimen jurídico mixto. Intervención del Estado en la economía: Como principio la intromisión del Estado en el campo reservado de la actividad individual debe ajustarse al principio de subsidiariedad, por cuyo mérito la intervención estatal sólo procede ante la ausencia o insuficiencia de la iniciativa privada. Este principio encuentra su explicación en que, si el fin del Estado consiste en procurar el bien común de la sociedad, resulta conveniente reservar a ésta el bien que por sí sola pueda realizar. Para ello, el Estado debe estimular, encauzar la iniciativa privada y sólo cuando esta careza de capacidad y decisión necesarias debe ser suplida por la acción directa estatal. Como técnicas de la intervención estatal en este campo pueden básicamente señalarse: a) la adquisición o expropiación de empresas de propiedad privada; b) la constitución de nuevas empresas estatales sin personalidad jurídica; c) la creación de nuevas empresas por

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parte del Estado dotadas de personalidad jurídica, como entidades pertenecientes a la organización estatal; d) la constitución de sociedades mercantiles de propiedad total o mayoritariamente del Estado; y e) la participación accionaria, en minoría, en sociedades mercantiles. Actividades industriales y comerciales realizadas por el Estado bajo formas jurídicas privadas: Los fines que persigue el Estado al acudir a las formas jurídicas del Derecho Privado consisten básicamente en dotar de una gestión ágil a la empresa, sometiéndola a las leyes y usos mercantiles, escapando de la aplicación del Derecho Administrativo y otorgándole mayores posibilidades de financiación en cuanto a los créditos de terceros. En nuestro país las principales formas jurídicas privadas son: a) la sociedad de economía mixta; b) la sociedad anónima con participación estatal mayoritaria; c) la sociedad del Estado; y d) las meras sociedades anónimas cuyo capital fuera totalmente del Estado o éste tuviera la mayoría accionaria. Control administrativo sobre las entidades descentralizadas y sociedades comerciales del Estado: Si nos atenemos a los órganos que realizan el control observamos que existen tres especies de controles de naturaleza administrativa, según que fuera llevado a cabo por: a) la Administración Central o una entidad descentralizada; b) el Congreso; u c) órganos especializados de fiscalización. En cuanto al primero, su objeto se limita a controlar la legitimidad del acto sobre la entidad descentralizada, no pudiendo examinar la oportunidad, mérito o conveniencia; y el acto que se revisa no puede ser modificado, debiendo limitarse a su aceptación o rechazo (control de tutela). En nuestro país, cuando la entidad descentralizada hubiere sido creada por el Congreso en ejercicio de sus facultades constitucionales propias sólo procede el control de legitimidad, salvo que la ley autorice un control amplio. En cambio, cuando la entidad fuera creada en ejercicio de una facultad concurrente por el Congreso o por el Poder Ejecutivo, el control puede versar también sobre la oportunidad, mérito o conveniencia. El Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos dispone que al ejercer la Administración el control de tutela por medio del recurso de alzada “la resolución se limitará a revocar el acto impugnado, pudiendo, sin embargo, modificarlo o sustituirlo con carácter excepcional si fundadas razones de interés público la justificaren”. En las entidades estatales constituidas como personas jurídicas privadas no procede el llamado control de tutela. A pesar de ello, una ley prevé la modalidad peculiar de fiscalización a través del control interno de legalidad de gestión y de auditoría a cargo de la Sindicatura General de la Nación. El control externo de las entidades descentralizadas y, en general, sobre todas las figuras jurídicas empresariales del Estado, se encuentra a cargo de la Auditoría General de la Nación. CAPÍTULO V – ENTIDADES AUTÁRQUICAS Una entidad autárquica es aquella que tiene competencia para auto-administrarse de acuerdo con normas dictadas por otra entidad, que conserva sobre ella potestades de control y vigilancia. Al constituir una descentralización de funciones administrativas que el Estado consideraba conveniente fueran ejecutadas por entidades con personalidad jurídica propia y facultad de autoadministración, se configura la autarquía por la existencia de un fin o cometido típicamente estatal (al servicio público) y la articulación de un régimen publicístico, semejante al que regía para la Administración Central. La entidad autárquica implica no sólo la facultad de auto-administrarse, sino que reúne también otras condiciones: a) satisfacción de un fin estatal, típicamente administrativo; b) administración de la entidad bajo un régimen integral de Derecho Público. Conforme a lo que prescribe el art. 33, CCiv., la entidad autárquica es una persona jurídica pública, que además reviste carácter estatal. Esto último deriva del análisis conjunto de sus características y régimen jurídico, uno de cuyos aspectos más importantes consiste en su pertenencia a la organización administrativa. Respecto de las entidades autárquicas territoriales, el encuadre de los municipios en la organización administrativa de las provincias, surge de la propia Constitución Nacional (art. 5°). En cambio, la pertenencia de las entidades autárquicas institucional a la organización se desprende en general de las normas que reglan su creación y su contralor presupuestario. Los elementos constitutivos de la entidad autárquica son: a) personalidad jurídica propia; b) substractum económico-financiero que permita la constitución de un patrimonio estatal de afectación a fines determinados, y; c) cumplimiento de una finalidad específicamente estatal, es decir, no industrial o comercial. Cuando la actuación de la entidad autárquica se limita a una circunscripción geográfica delimitada y la entidad dispone de una competencia general de carácter local, se configura la llamada entidad autárquica territorial (por ejemplo, los municipios). Si, por el contrario, aunque la persona hubiera sido creada dentro de una esfera territorial delimitada (por ejemplo, una provincia o municipalidad), ella cumpliera un fin específico o un servicio público, se trata de una entidad autárquica institucional. Se han formulado otras clasificaciones que responden al origen, ámbito y tipo de actuación de la entidad, tales como: a) creadas por el Congreso, en ejercicio de facultades constitucionales propias (por ejemplo, universidades), o por decreto del Poder Ejecutivo; b) nacionales, provinciales o municipales; y c) por la actividad que realiza el ente: satisfacción de servicios públicos generales y permanentes, de previsión social, de fomento agropecuario, actividades bancarias, universitarias, etc. Las entidades autárquicas, como toda persona jurídica en general, pueden también ser clasificadas en función del distinto carácter que presenta el sustrato de la entidad. Conforme a la clasificación que se apoya en ese elemento, se parte de la distinción entre “corporaciones” e “instituciones”, que determinan una distinta estructura y funcionamiento de ambas categorías. En la “corporación”, los recipiendarios de la actividad del ente se desempeñan y participan en la entidad, en su constitución, funcionamiento, modificación de los fines, etc., a diferencia de lo que acontece en el caso de la “institución”, donde los destinatarios

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no cumplen funciones activas dentro de la entidad, limitándose a gozar de los beneficios que se derivan de la acción por ella desplegada. Sin embargo, se sostiene que la formula debe modificarse al aplicarla a las personas jurídicas públicas, reemplazándola por la distinción entre personas públicas de base corporativa y personas públicas de base institucional. Ello es así en virtud de que en las corporaciones públicas existe una voluntad superior (Estado) que con frecuencia impone la integración forzosa de los miembros y determina la organización y las normas directrices de actuación del ente. En cuanto a la institución, el Derecho Administrativo de algunos países demuestra también que los interesados intervienen y participan en la administración o integración del patrimonio del ente. La atribución para crear este tipo de entes compete al Poder Ejecutivo, por tratarse de una facultad ínsita en el art. 99, CN., pues de lo contrario se violaría la zona de reserva de la Administración y la división de poderes. La excepción estaría dada por aquellos supuestos en que la facultad respectiva surge de una prescripción constitucional, como acontece en materia de bancos y universidades (atribución del Congreso, art. 75, inc. 6° y 18, CN). Las entidades autárquicas institucionales pueden agruparse dentro de alguno de los siguientes cometidos fundamentales: a) educación, cultura, ciencia y tecnología: Las universidades nacionales, el Consejo Nacional de Educación, el Consejo Nacional de Educación Técnica (CONET), el Fondo Nacional de las Artes, etc.; b) salud pública: el Instituto Nacional de Salud Mental, el Servicio Nacional de Rehabilitación, el Instituto Nacional de Microbiología, etc.; c) economía en general (bancos y Mercado de Valores): el Banco Central, el Banco de la Nación Argentina, la Comisión Nacional de Valores, etc. Descripción de su régimen jurídico sobre la base de sus notas comunes, a saber: a) procedimientos y recursos: resultan de aplicación para las entidades autárquicas institucionales, en el orden nacional, las normas de la ley 19.549, sus modificaciones y su decreto reglamentario. Como consecuencia de su encuadramiento en la organización administrativa, deben respetar las disposiciones generales emanadas del Poder Ejecutivo. b) actos unilaterales y contratos: como regla general sus actos y contratos son administrativos, aunque excepcionalmente pueden celebrar actos de objeto mixto, parcialmente reglados por el Derecho Privado. c) personal: la relación que vincula al personal con la entidad autárquica es la de empleo o función pública. d) bienes: pueden ser titulares de bienes de dominio público. e) transacción: la facultad de transar pertenece al Poder Ejecutivo, salvo que el estatuto orgánico de la entidad autárquica acuerde la respectiva atribución a este último. f) arbitraje: si el arbitraje fuera procedente y siempre que la respectiva facultad estuviera reconocida en el estatuto de la entidad autárquica, ésta puede dilucidar una controversia apelando a dicho sistema de solución de conflictos. Si la entidad autárquica no estuviera estatuariamente facultada para recurrir al arbitraje, debe requerir autorización del Poder Ejecutivo, pues se trata de una atribución que debe considerarse comprendida en el art. 99, inc. 1°, CN. En materia de control de los actos de las entidades autárquicas por el sistema de los recursos administrativos, particularmente por el denominado “recurso de alzada”, el alcance del control difiere según se trate de una entidad creada por ley en ejercicio de atribuciones constitucionales específicas o de aquellas entidades creadas por el Poder Ejecutivo. La entidad autárquica puede ser objeto, además, de un control administrativo de tipo represivo que recibe el nombre de intervención, aunque también puede ocurrir que la intervención asuma un carácter sustitutivo. Ella tiene por fin mantener la autoridad y unidad administrativa y restablecer la normalidad alterada por el desempeño ineficiente de los órganos directivos de la entidad autárquica. Las relaciones entre el PE y el interventor se rigen por los principios de jerarquía, pudiendo recibir la entidad autárquica por este medio órdenes dictadas e instrucciones específicas del PE. En aquellas entidades autárquicas cuya creación compete al Congreso, la ley puede reglamentar las causales de su intervención y el procedimiento, siempre que no cercene ni altere la atribución de control que conserva el PE. Tanto la modificación del status de la entidad autárquica como su extinción sólo pueden ser dispuestas –salvo norma en contrario– por el órgano competente para crear la respectiva entidad. CAPÍTULO VI – LOS NUEVOS ENTES REGULADORES El fenómeno de la privatización, al abarcar la transferencia al sector privado de la gestión de los servicios públicos que antes prestaban empresas estatales, ha generado la correlativa necesidad de regular esas actividades para proteger debidamente los intereses de la comunidad. Los entes reguladores han sido creado como personas administrativas con competencia especial y personalidad jurídica propia, sin perder con ello la Administración el ejercicio de los poderes de tutela, como tampoco las facultades inherentes a la policía, ni las derivadas de su condición de parte en el vínculo que la une al prestatario del servicio público (concesión o licencia). Mientras algunos de los entes reguladores (gas, electricidad y agua) han sido creados por sus respectivas leyes, la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (que es el ente regulador del servicio de teléfonos) fue creada por decreto del Poder Ejecutivo nacional. La creación de estas entidades autárquicas no ha sido prevista por la Constitución. La condición jurídica de estos entes es la propia de las entidades autárquicas, pues se trata de descentralizaciones jurídicas del Estado que participan de la naturaleza pública de éste, perteneciendo, en realidad, a su organización administrativa pese a su personalidad diferenciada. Los entes reguladores: a) persiguen fines estatales; b) poseen recursos asignados o un patrimonio de afectación para el cumplimiento de las finalidades que se les asignan; c) se les aplica el régimen de control estatuido para el sector público, y d) existe la posibilidad de interponer el recurso de alzada contra las decisiones de los órganos superiores de los entes reguladores.

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La política legislativa ha consagrado diversos objetivos que requieren su armonización reciproca para que el sistema pueda funcionar en forma integrada. Los entes reguladores no se limitan sólo a la tutela de los usuarios ni a ejercer su representación, ya que tienen que cumplir todos los fines que han justificado su creación mediante una serie de funciones tendientes a resguardar los derechos e intereses de los diferentes protagonistas que se relacionan con la actividad prestacional. Su función básica consiste en lograr una integración adecuada entre los fines e intereses en juego y contribuir, de ese modo, a que se alcance la armonía social, mediante procedimientos incluso innovadores, como el de las audiencias públicas. Así, entre los objetivos que se han atribuido a los entes reguladores se destacan el relacionado con la promoción de la competencia, la defensa del mercado y de las libertades económicas de las personas vinculadas a la prestación de los servicios públicos junto a la justicia y razonabilidad de las tarifas. La función final del ente regulador es proteger el funcionamiento eficiente de todo el ciclo económico con el propósito de mejorar la calidad de vida de las personas. Los entes reguladores, como cualquier otro sujeto administrativo, no poseen aptitud para actuar fuera del marco de especialidad que les reconocen las normas atributivas de competencia (principio de especialidad de la competencia). La interpretación de las normas atributivas de competencia no puede contrariar la regla de especialidad ni sus limitaciones. Y es en este contexto en el que hay que interpretar las normas que atribuyen a los entes y a sus directorios los poderes para llevar a cabo las medidas o actos que sean necesarios para cumplir con los fines y realizar las funciones que la ley les asigna. Las potestades que el ordenamiento consagra en cabeza de los entes regulatorios poseen distinta naturaleza y extensión. Abarca desde las clásicas potestades administrativas vinculadas a la fiscalización de los servicios y el cumplimiento de las condiciones fijadas en los contratos de concesión o licencia, incluyendo el control sobre la aplicación de las tarifas y el cálculo de las bases de los contratos de concesión que se celebren, hasta aquellas potestades de naturaleza disciplinaria relacionadas con la imposición de sanciones, etc. Además, ofrece una rica gama de poderes reglamentarios tanto en materia de seguridad como de procedimientos técnicos, medición y facturación de los suministros, acceso a inmuebles de terceros y calidad de los servicios prestados, y aplicación de sanciones. Por último, también asigna potestades para resolver controversias entre terceros. La mayoría de los marcos regulatorios dictados con anterioridad a la reforma constitucional de 1994 otorgan a los entes que regulan la respectiva actividad sectorial, un amplio conjunto de poderes reglamentarios delegado por el Congreso. En el actual sistema constitucional, la potestad de los entes reguladores de dictar reglamentos delegados sólo subsiste en la medida en que la legislación delegante se adecue a las pautas de materias determinadas de administración o de emergencia pública. Las distintas normas de creación de los entes regulatorios prescriben que su dirección y administración se hallan a cargo de órganos colegiados llamados directorios. Las personas físicas que desempeñan la titularidad de estos órganos se encuentran sometidas al régimen de incompatibilidad de la función pública, sin perjuicio de las normas especiales de cada régimen. Con respecto a la idoneidad, existen prescripciones que disponen que la designación de los miembros de los directorios sólo puede recaer en personas con antecedentes técnicos y profesionales en la materia, previéndose también, en algún caso, la selección a través de un sistema abierto que garantice la mayor concurrencia posible de postulantes al cargo. En lo que atañe a la independencia funcional, tan necesaria para impedir la indebida influencia de los poderes políticos de turno, la principal garantía es la de estabilidad o inamovilidad de los directivos y, en segundo lugar, lo concerniente a los mecanismos de designación y representación. La estabilidad no es absoluta, sino que la remoción depende de lo que las leyes consagren en cada caso para justificar o fundar el cese de funciones. En cuanto al control administrativo, salvo aquellas soluciones contempladas expresamente en los marcos regulatorios se aplican, por regla general, la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo y su reglamentación (recurso de alzada). La actividad administrativa y reglamentaria de los entes regulatorios también se encuentra sometida a control judicial, sin otra condición que la existencia de causa o controversia y los requisitos procesales. Las leyes pueden impulsar sistemas de participación de las asociaciones y ciudadanos, en la medida en que se respete la médula del sistema representativo de gobierno y siempre que ello no implique cercenar las potestades del presidente como Jefe de Gobierno que ejerce la jefatura de la Administración, a título propio, o bien, a través del Jefe de Gabinete. Así acontece con la institución de la “audiencia pública” que introducen en nuestro sistema jurídico los marcos regulatorios de los servicios públicos de gas y electricidad, así como el reciente Estatuto Organizativo de la Ciudad de BA. Otra figura prescripta constitucionalmente que promueven la participación política en los entes regulatorios son las Asociaciones Defensoras de los Usuarios. La ventaja de esto sería dar mayor transparencia a la decisión de los entes reguladores, pero a su vez constituye un riesgo al ser difícil medir la representatividad de aquellos que reflejan su opinión democrática, así como también aumenta los costos de mantenimiento y dilucida la cadena de responsabilidad de los órganos. Las tipologías de la participación pública en los entes reguladores son: Funcional u organizativa; Consultiva o vinculante (decisoria); En cuanto al ámbito territorial de participación puede ser calificada como federal o local (provincial o municipal), sin perjuicio de las fórmulas mixtas de coparticipación; Individual o colectiva; Prescripta como procedimiento de realización obligatoria o discrecional y en los diferentes niveles del procedimiento de decisión;

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Establecida en función a la representación de intereses o como alternativa institucional.

CAPÍTULO VII – LAS EMPRESAS DEL ESTADO Caracterizada por: a) tienen por objeto la realización de actividades industriales o comerciales o servicios públicos de esa naturaleza; b) tales actividades o servicios se llevan a cabo a través de entidades que reciben la denominación genérica de “Empresas del Estado”; c) su régimen jurídico es mixto, pues quedan sometidas, según los casos, al Derecho Público o al Derecho Privado; d) el control que realiza el Estado reviste modalidades peculiares. La condición jurídica de la Empresa del Estado se deriva fundamentalmente de su encuadramiento en la organización administrativa, se trata, pues, de una “persona pública estatal”. La relación que lo une con el Poder Ejecutivo es de tutela. Esto es confirmado porque los funcionarios superiores de las Empresas del Estado son funcionarios públicos; su plan de acción y presupuesto deben ser aprobados por el Poder Ejecutivo; están alcanzadas por las disposiciones de la Ley de Administración Financiera y de los sistemas de control del sector público nacional. De conformidad con lo que prescribe la ley 16.653 y sus modificaciones, las Empresas del Estado tienen como objeto de su actividad realizar tanto actividades industriales y comerciales como servicios públicos de ese carácter. Siempre debe regirse bajo la condicionalidad del principio de subsidiariedad. Los servicios públicos de carácter industrial o comercial han sido definidos como aquellos que prestan empresas administrativas que aseguran prestaciones a los particulares por el ejercicio en forma habitual de actos de comercio, sin adquirir la calidad de comerciantes en el sentido del Derecho Privado. La ley que estatuye el régimen de las Empresas del Estado atribuye al Poder Ejecutivo la facultad de crearlas con los servicios actualmente a cargo y que por su naturaleza están comprendidos dentro de la presente ley. Caracteres: a) poseen personalidad jurídica propia, teniendo competencia para administrarse a sí mismas; b) su patrimonio reviste carácter estatal; c) se encuentran sujetas al control de la Administración central, si bien con modalidades peculiares; d) el régimen jurídico de sus actos acusa una marcada interrelación e injerencia recíproca entre los Derechos Público y Privado, sin que ninguno de estos sistemas tenga aplicación predominante; e) en sus vinculaciones con la Administración Pública central se rigen por las reglas atinentes a las relaciones inter-administrativas; f) no pueden ser declaradas en quiebra, quedando a cargo del Poder Ejecutivo la determinación del destino y procedimiento a seguir con respecto a los bienes integrantes de su patrimonio, en caso de que se resuelva su disolución o liquidación; g) su objeto consiste en la realización de actividades industriales o comerciales o servicios públicos de esa naturaleza. Las Empresas del Estado quedan sometidas al Derecho Privado en todo lo que se refiere a sus actividades específicas, y al Derecho Público en todo lo que atañe a sus relaciones con la administración o al servicio público que se hallare a su cargo. La Administración central u otras entidades no pueden imponer multas a las Empresas del Estado porque no puede desvirtuarse la supremacía constitucional del PE que podría verse afectada de coexistir sus facultades de control junto al poder sancionatorio de otras entidades cuya tutela él ejerce; además, la aplicación de multas en estos casos violaría los principios de colaboración y unidad de acción del Estado; y, por último, esto faltaría a la finalidad de interés público por cuanto, en definitiva, hay unidad jurídica patrimonial y un solo poder. El régimen de contrataciones se caracteriza por lo general sobre la base de estas pautas: a) los suministros y demás contratos mencionados en la Ley de Contabilidad y de Obras Públicas, el procedimiento de contratación y los contratos que se celebren por aplicación de éste revestirán carácter administrativo; b) tratándose de ventas de bienes de su producción o de relaciones con terceros que impliquen la prestación de un servicio público industrial o comercial de utilización facultativa la relación jurídica emergente estará regida por el Derecho Privado. En cuanto al personal de las Empresas del Estado, la jurisprudencia y la ley 13.653 dice que la relación se rige por las normas y principios atinentes al empleo o función públicos, si el funcionario cumple funciones en los cuadros directivos de la empresa, teniendo a su cargo tareas de dirección, gobierno, responsabilidad o conducción ejecutiva. En caso contrario, la vinculación se regula por el Derecho Laboral. Las responsabilidades de las autoridades de las Empresas del Estado se determinarán según las normas aplicables a los funcionarios públicos, a cuyo efecto quedan sujetos al juicio de responsabilidad conforme a las disposiciones de la Ley de Contabilidad. Control del Poder Ejecutivo: En esta materia se aplican los principios generales acerca del control administrativo sobre las entidades descentralizadas, el cual, en Argentina, asume modalidades propias. Puede aplicarse el recurso de alzada. En lo que concierne al control de tipo sustitutivo-represivo, como es la intervención, se aplican los principios que se han visto al abordar el tema respecto a las entidades autárquicas. En cuanto a la modificación de sus estatutos y su extinción, de acuerdo con las prescripciones de la ley vigente, son realizadas por el Poder Ejecutivo. CAPÍTULO VIII – OTRAS FORMAS DE INTERVENCIÓN Y PARTICIPACIÓN ESTATAL

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SECCIÓN 1° - LAS FORMAS SOCIETARIAS En las diferentes formas societarias que en nuestro ordenamiento utiliza el Estado la actividad de tal tipo de entes se rige, en principio, por el Derecho Privado, Mercantil en la especie, existiendo tanto excepciones de carácter general como específicas derogaciones impuestas por la normativa de cada tipo societario. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos no resulta aplicable, excepto a aquellas relaciones propias del Derecho Público atinentes a la dirección y control de estas sociedades, y ello a condición de no desnaturalizar el propósito que bajo la forma instrumental persiga en definitiva el Estado. El Derecho Administrativo sólo regula aspectos de la dirección y control, en lo atinente a las relaciones entre la sociedad y la Administración Pública (por ejemplo, designación de directores) y en las relaciones que ellas entablen con terceros (por ejemplo, recursos y garantías). En caso de contiendas, la presencia estatal, cuando la sociedad es de propiedad, administrada y/o controlada por el Estado, conduce a reconocer que existen razones de conveniencia pública que hacen a un mejor resguardo de los intereses del Estado nacional (cuando este fuera titular o controlante) y que justifican la atribución a la justicia federal de la competencia para decidir los conflictos que afectan a las entidades de esa índole. La jurisprudencia de nuestros tribunales no marca una línea uniforme en esta materia, y si bien se ha reconocido en numerosos casos la competencia de la justicia federal, ha habido fallos en sentido contrario, provenientes tanto de la justicia federal como ordinaria. 1. LA SOCIEDAD DE ECONOMÍA MIXTA. Definida como aquella formada por el Estado nacional, los estados provinciales, las municipalidades o las entidades administrativas autárquicas dentro de sus facultades legales, por una parte, y los capitales privados, por la otra, para la explotación de empresas que tengan por finalidad la satisfacción de necesidades de orden colectivo o la implantación, el fomento o el desarrollo de actividades económicas. En cuanto al objeto que pueden perseguir, la ley ha optado por un criterio amplio que engloba la prestación de servicios públicos de cualquier naturaleza, y la realización de actividades industriales y comerciales. La sociedad de economía mixta puede ser persona de Derecho Público o de Derecho Privado, según sea la finalidad que se proponga su constitución. No obstante, la redacción de la norma, las Sociedades de Economía Mixta tienen carácter privado en mérito de no hallarse encuadradas en la Administración Pública y revestir la forma de “sociedad”; de ser una forma “específica” de sociedad mercantil; y de que las sociedades comerciales constituyen personas jurídicas privadas según el Código Civil. En materia de aportes, la legislación que regula este tipo societario asume un carácter especial, ampliando el concepto técnico de aporte al admitir que éste se constituye por: a) concesión de privilegios de exclusividad o monopolio, exención de impuestos, protección fiscal, compensación de riesgos, garantías de interés al capital invertido por los particulares; b) primas y subvenciones, aporte tecnológico; c) anticipos financieros; d) aportes de carácter patrimonial, en dinero, en títulos públicos o en especie, concesión de bienes en usufructo. Conforme a lo que preceptúa el régimen legal, la dirección y administración de la sociedad se lleva a cabo por un directorio, cuyo presidente y, por lo menos, un tercio de sus integrantes representan a la Administración Pública y son nombrados por ésta. Se trata de una participación estatal de carácter estatuario y permanente. El órgano de fiscalización también debe hallarse integrado por un representante estatal, debe ser colegiada, en número impar. La característica peculiar que presenta esta figura societaria es la institución del veto, por cuyo mérito el presidente de la sociedad o, en su ausencia, cualquiera de los directores nombrados por la Administración Pública, tienen la facultad de suspender las decisiones del Directorio y de la Asamblea de accionistas. Los supuestos en que procede el veto son: 1) si se dictare una decisión contraria a la ley o violatoria de la ley de creación; 2) si la resolución fuere contraria a las prescripciones del Estado de la Sociedad; 3) cuando pudiera comprometerse la conveniencia del Estado vinculada a la Sociedad. Si el veto no es confirmado dentro de los veinte días por la autoridad administrativa, la resolución adoptada por el directorio o la asamblea se mantiene firme. Cuando se trata de una violación a la ley, los representantes del capital privado pueden recurrir judicialmente contra la decisión definitiva de la Administración Pública. En cuanto a la creación de las Sociedades de Economía Mixta, pueden ser creadas por el Congreso o el Poder Ejecutivo. Estas sociedades no pueden ser declaradas en quiebra, aunque si se pueden disolver por las causales que enuncia el Código de Comercio. La posibilidad de proceder al rescate de las acciones se da en dos casos: a) cuando se liquide la sociedad, los accionistas privados podrán rescatar las acciones del Estado, con la característica de poder continuar con el régimen jurídico que tenía la empresa; b) tratándose de sociedades que explotan servicios públicos, vencido el término de duración de la sociedad, la Administración puede rescatar las acciones de los particulares transformando la sociedad en una entidad autárquica y continuando el objeto para la cual había sido creada. Ambas prescripciones legales consagran el principio de la continuidad de la empresa o explotación. 2. LA SOCIEDAD DEL ESTADO Se trata de una figura que, utilizando como base la forma de la sociedad anónima, introduce al régimen de esta última, derogaciones específicas, que contribuyen a dotarla de una peculiar fisonomía jurídica. Las principales derogaciones hacen a su estructura y son fundamentalmente dos: la imposibilidad de que los particulares participen en el capital social y la admisión de la sociedad unipersonal o sociedad de un solo socio. Esta entidad está regulada por el Código de Comercio. Y es sociedad privada y no persona pública estatal o no estatal porque: utiliza la forma “sociedad” y prescribe una remisión directa a las normas del Código de Comercio sobre sociedades anónimas, y porque no integra los cuadros de la Administración Pública, sin perjuicio de la aplicación del Derecho Administrativo en aquellas relaciones jurídicas con la administración, dirección y control.

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En cuanto a su objeto y conforme a la ley 20.705, las sociedades del Estado pueden desarrollar actividades de carácter industrial o comercial como asimismo la explotación de servicios públicos. No ha sido buena la política legislativa de crear o transformar las Empresas del Estado en sociedades del Estado en aquellos casos en que el objeto principal de su actividad sea la prestación de un servicio público, habida cuenta de la falta de un régimen adecuado de control jurídico, contable y presupuestario. Algunas actividades antes regidas por el Derecho Público pasan a ser reguladas por el Derecho Privado para escapar a la aplicación del régimen administrativo. Características: a) el capital de la entidad debe hallarse representado por “certificados nominativos” que sólo son negociables entre las personas enunciadas en la ley (se excluye su negociación con los particulares); b) no son susceptibles de ser declaradas en quiebra y su liquidación la debe realizar el Poder Ejecutivo, previa autorización legislativa; c) no pueden transformarse en Sociedades Anónimas de Participación Estatal Mayoritaria; d) no se les aplica la Ley de Obras Públicas y el Reglamento de Procedimientos Administrativos rige respecto del recurso de alzada, no obstante la prescripción expresa de la ley; y e) el personal de las sociedades del Estado, ya sean directivos o empleados de ella, no reviste la condición propia de los agentes públicos. 3. SOCIEDADES ANÓNIMAS. El proceso de nacionalización de industrias hizo que en los comienzos el Estado utilizara la estructura de sociedad anónima del Derecho Mercantil para continuar el desarrollo de tales actividades. Las ventajas que esta entidad implicaba en el orden comercial y crediticio, motivaron que se conservaran intactas las estructuras tradicionales de la sociedad anónima. La utilización de la forma jurídica de la sociedad anónima permite realizar una gestión eficiente en el logro del objetivo buscado (comercial o industrial) al no encontrarse limitada por las reglas propias de los entes públicos estatales (Derecho Administrativo), especialmente por la existencia de inadecuados controles. La intervención y participación del Estado en sociedades anónimas no se limitan a la forma común del Código de Comercio, sino que se acude también a la estructura de la sociedad anónima con Participación Estatal Mayoritaria. Ésta última surge en el año 1967, como un tipo específico de sociedad anónima. Conforme a esta ley, para que se configure una Sociedad Anónima de Participación Estatal Mayoritaria deben reunirse los siguientes requisitos: a) el Estado nacional, las provincias, los municipios, los organismos estatales legalmente autorizados al efecto o las sociedades anónimas sujetas a este régimen, deben ser propietarias, en forma individual o conjunta, de acciones que representen por lo menos el 51% del capital social, y d) dichas acciones tienen que ser suficientes para prevalecer en las asambleas ordinarias y extraordinarias. Las principales características de su régimen jurídico son: a) no se aplica la incompatibilidad que para ser directores o gerentes se prohíbe el desempeño de tales cargos a los funcionarios de la Administración Pública; b) en cuanto a la elección de directores por el sistema de voto acumulativo, cuando hubiere participación privada y ésta alcanzare al 20% del capital social, las acciones darán derecho a una representación proporcional en el directorio y a elegir por lo menos uno de los síndicos; c) la sociedad no puede ser declarada en quiebra y su liquidación será cumplida por la autoridad administrativa que designe el Estado, designación que corresponde efectuar al Poder Ejecutivo nacional, cuando la mayoría accionaria pertenezca al Estado nacional, sus entidades o las sociedades de su propiedad o participación mayoritaria.

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UNIDAD VII: Acto Administrativo. El P.E realiza dos tipos de actividades: la política y la administrativa: 1. La política: actúa como poder político y realiza actos de gobierno, políticos o institucionales y su responsabilidad por esos actos se efectiviza a través del juicio político. Ejemplos de actos de gobierno: declarar el estado de sitio o la intervención de provincias, nombrar o remover ciertos funcionarios, etc. 2. La administrativa: en este caso actúa como poder administrador y realiza actos administrativos. Dicha actividad está limitada por ley y los administrados tienen recursos para proteger sus derechos de estos actos. Esta actividad, a diferencia de la política está sometida a control jurisdiccional. ¿Cómo se exterioriza la función administrativa? *Reglamento administrativo: declaración unilateral que causa efectos jurídicos generales en forma directa. *Simple acto administrativo: declaración unilateral interna o entre órganos que causa efectos jurídicos individuales en forma directa. *Hechos administrativos: comportamiento físico que realiza la administración para ejecutar el acto administrativo (hacer lo que dice el acto). Ej: la actividad que realiza un órgano de la administración para ejecutar un acto administrativo como demoler un edificio que se está por caer. *Contrato administrativo: declaración bilateral que causa efectos jurídicos entre dos o más personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa. *Acto administrativo: declaración unilateral que produce efectos jurídicos individuales en forma directa. Ejemplos: autorización, aprobación, permiso, concesión, renuncia, admisión. Algunos autores consideran acto administrativo a los reglamentos y contratos mientras que otros no. CASSAGNE: “Es toda declaración de un órgano del Estado, en ejercicio de la función administrativa caracterizada por un régimen jurídico exorbitante del derecho privado, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a terceros”. GORDILLO: “Es la declaración unilateral, realizada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos directos e individuales” Para él, ni los contratos (por ser bilaterales) ni los dictámenes (por tener efectos indirectos) ni los reglamentos (por tener efectos generales) son actos administrativos y el sujeto emisor debe ser siempre una persona pública. La unilateralidad o bilateralidad del acto administrativo puede darse tanto en su formación como en los efectos. Así, el permiso del dominio público constituye un acto de formación bilateral pues la declaración se integra con el concurso de dos voluntades que se funden, aun cuando sus principales efectos o consecuencias sean unilaterales. La petición del administrado integra el acto, tal es el caso de las autorizaciones que, al requerir el pedido del administrado, son actos administrativos bilaterales en su formación. La voluntad del administrado no opera, en esos casos, como un mero coadyuvante o condición del acto, sino que se funde con la voluntad de la administración. ¿El acto administrativo emana solo del poder ejecutivo?: Es muy discutido si el P.E es el que los dicta o si también lo pueden hacer el P.L y el P.J (TEORIA OBJETIVA: sostiene que mientras el contenido del acto se relacione con el ejercicio de la función administrativa, el acto puede emanar de cualquiera de los 3 poderes) El art. 1 de la ley 19.549 dice: “las normas del procedimiento que se aplicaran ante la administración pública nacional,”. Esto significa que la ley adopta la teoría subjetiva porque no habla de las funciones administrativas del estado, incluyendo al legislativo y al judicial, sino que menciona directamente “ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL”. EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO: A diferencia de lo que ocurre con los llamados actos inter-orgánicos o internos de la administración, los actos administrativos producen efectos en el plano externo, es decir frente a los administrados. Solo se concibe la existencia del acto administrativo cuando sus efectos alcanzan la esfera jurídica de los administrados o terceros afectando la relación jurídica sustancial que los vincula. Por administrados o terceros destinatarios del acto se entienden las personas físicas, las personas jurídicas de carácter privado y las personas públicas no estatales. EL CONTENIDO EXORBITANTE DEL REGIMEN APLICABLE AL ACTO ADMINISTRATIVO: La instauración de un régimen exorbitante del Derecho Privado. No se integra exclusivamente con las prerrogativas de poder público, sino que también se halla constituido por un conjunto de garantías y poderes jurídicos que el ordenamiento le concede al particular o administrado como un modo de armonizar el bien común con el interés privado y compensar así los poderes jurídicos atribuidos.

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ACTOS EMANADOS DE ENTES PARTICULARES QUE PRESTAN SERVICIOS PUBLICOS: Técnicamente no son administrativos porque no emanan de los órganos del estado, pero como tienen prerrogativa de derecho público también se los suele llamar actos administrativos. DIEZ dice que no son actos administrativos porque tienen un régimen jurídico diferente, dichos actos no tienen la presunción de legitimidad ni de ejecutoriedad que tienen los actos administrativos; ej: los ferrocarriles pueden imponer servidumbres a un particular, pero si este no la cumple solo va a poder recurrir a la vía judicial. DIFERENCIAS ENTRE EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO: 1. La prelación jerárquica del reglamento y la imposibilidad de establecer excepciones singulares y concretas. A raíz de la prelación jerárquica, el acto administrativo, que por su naturaleza es concreto y de alcance individual, debe adaptarse a la normativa general que prescriba el reglamento. *la administración no puede derogar singularmente, por un acto administrativo, un reglamento, ya fuere este de ejecución, delegado, autónomo o de necesidad o urgencia. *el órgano administrativo superior puede derogar el reglamento del órgano inferior o modificarlo mediante otro acto de alcance general, si posee competencia y potestad reglamentaria. Por otra parte, no resulta necesario el dictado de reglamentos previos por parte de la administración para que esta puede emitir actos administrativos de alcance individual ya que muchas veces para que la ley se cumpla no se precisa el dictado de reglamentos. 2. El régimen de Publicidad: El reglamento adquiere vigencia, por principio, mediante la publicación, ya que, al trasuntar el ejercicio de la función materialmente legislativa, se torna imprescindible el cumplimiento de un postulado constitucional básico en todo estado de derecho: la igualdad ante la ley. En cambio, el acto administrativo cobra publicidad a través de la notificación, la cual, en principio, debe realizarse en forma personal y fehaciente. 3. En materia de extinción, los reglamentos participan del mismo régimen que las leyes en el sentido de que ningún derecho adquirido puede impedir su derogación. EL ACTO ADMINISTRATIVO ES UN ACTO JURIDICO (CODIGO CIVIL): Hay una relación de género (acto jurídico) a especie (acto administrativo). El acto administrativo es un acto jurídico que produce efectos jurídicos sobre el administrado y permite que el estado exprese su voluntad jurídica en temas relacionados con la administración. Aunque en el acto jurídico las partes establecen relaciones jurídicas en condiciones de igualdad, en el acto administrativo hay una subordinación del administrado, empleado y funcionario y solo hay igualdad cuando se trata de relaciones interroganticas o interadministrativas. Art. 944 CC: “Son actos jurídicos los actos voluntarios lícitos que tengan por fin inmediato establecer entre las personas relaciones jurídicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar derechos.” DIFERENCIA CON EL “HECHO ADMINISTRATIVO”: El hecho administrativo es una actividad material que traduce el ejercicio de una actividad física de los órganos administrativos (conducta material). El acto administrativo, en cambio, es el producto de una declaración o exteriorización al plano jurídico de un proceso intelectual. El hecho administrativo es un comportamiento, mientras que el acto administrativo implica una declaración de voluntad que va a producir efectos jurídicos directos y de alcance individual. DIFERENCIA CON EL “ACTO DE LA ADMINISTRACION”: El acto de la administración produce efectos internos (en sus órganos, entes, en la administración) y su fin es organizar internamente la administración (ej: el Ministerio de Economía dicta un acto de administración en donde cambia el horario de trabajo del personal de determinada secretaria) El acto administrativo, en cambio, produce efectos externos, es decir, con relación a un tercero ajeno a la administración. OTROS ACTOS DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA: ACTOS INTERORGANICOS: Se dan entre dos o más órganos de la misma persona pública estatal, no producen efectos jurídicos directos sobre los administrados. Ej: propuestas y dictámenes ACTOS INTERADMINISTRATIVOS: se da entre dos o más personas públicas estatales (ya sea el Estado –Nacional o provincial – o entidades descentralizadas con personalidad jurídica). ACTO INSTITUCIONAL Es producto de la llamada función gubernamentativa o política y engloba la actividad de los órganos superiores del Estado respecto de aquellas relaciones que hacen a la subsistencia de las instituciones esenciales que organiza la Constitución, tanto en el plano de Derecho Público interno como en el concerniente al Derecho Internacional Público.

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Característica típica del acto institucional es la circunstancia de que constituye un acto que no produce efectos jurídicos directos en la esfera jurídica de los particulares o administrados, operando consecuencias respecto de órganos del estado (ej, apertura de sesiones del congreso) o entidades estatales (ej, intervención federal a las provincias). No gozan del mismo régimen jurídico que los actos administrativos. Supuestos que configuran actos institucionales en la Constitución Nacional: *Intervención federal a las provincias. *Declaración del estado de sitio. *Designación de diputados y senadores. *Nombramiento de los jueces de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Los elementos pueden ser de dos clases: 1. ESENCIALES: si al acto le faltan estos requisitos o si están, pero viciados, es nulo de nulidad absoluta (no pueden subsanarse y entonces vuelve todo a la situación anterior como si nunca hubiera existido dicho acto). Los elementos esenciales son: competencia, causa, objeto, forma, finalidad, motivación, procedimiento. Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: a) Competencia: ser dictado por autoridad competente. b) Causa: deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable. c) Objeto: el objeto debe ser cierto, y física-jurídicamente posible debe decidir todas las peticiones formuladas, pero puede involucrar otras no propuestas, previa audiencia del interesado y siempre que ello no afecte derechos adquiridos. d) Procedimientos: antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considerase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiere afectar derechos subjetivos e intereses legítimos. e) Motivación: deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inciso b) del presente artículo. f) Finalidad: habrá de cumplirse con la finalidad que resulte de las normas que otorgan las facultades pertinentes del órgano emisor, sin poder perseguir encubiertamente otros fines, públicos o privados, distintos de los que justifican el acto, su causa y objeto. Las medidas que el acto involucre deben ser proporcionalmente adecuadas a aquella finalidad. Los contratos que celebre el Estado, los permisos y las concesiones administrativas se regirán por sus respectivas leyes especiales, sin perjuicio de la aplicación analógica de las normas del presente Título, si ello fuere procedente. g) Forma: son los pasos posteriores al dictado del acto, necesarios para que el administrado pueda conocerlo. Es el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa. ARTICULO 8.- El acto administrativo se manifestará expresamente y por escrito; indicará el lugar y fecha en que se lo dicta y contendrá la firma de la autoridad que lo emite; sólo por excepción y si las circunstancias lo permitieren podrá utilizarse una forma distinta. a) COMPETENCIA: es la atribución funcional (aptitud legal) que se le da a un órgano o autoridad para crear actos administrativos. Es el conjunto de funciones y facultades atribuidas a un órgano, el cual es representado por un funcionario que debe tener dicha competencia. Subjetivamente: es la aptitud para actuar. Objetivamente: es el conjunto de funciones que ejerce un órganoLa competencia puede determinarse en función de: -la materia: según las actividades que legítimamente puede realizar el órgano administrativo (seguridad, enseñanza). -el lugar: ámbito espacial en el cual es legítimo el ejercicio de la función del órgano administrativo (ej: la agencia N 8 de la AFIP dicta una disposición para un contribuyente que pertenece a la agencia N 4). El ámbito puede ser nacional, provincial, distritos, municipios etc. -el grado: se refiere a la posición que ocupa un órgano dentro de la ordenación jerárquica de la administración. (Ej: ministros, secretarios) -el tiempo: periodo en que es legítimo el ejercicio de la función del órgano ya sea permanente o por un lapso determinado, ej: un funcionario puede actuar solamente dentro del periodo asignado, no antes del nombramiento ni tampoco una vez finalizado su mandato. La competencia surge de una norma y es irrenunciable, inderogable e improrrogable.

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b) CAUSA: son los antecedentes o circunstancias que llevaron a que se dicte el acto administrativo. Al acto le falta la causa cuando los hechos y el derecho invocados no existen o son falsos o cuando se viola la ley aplicable, las formas o la finalidad. La causa responde al ¿por qué? de la realización del acto. c) OBJETO: es el contenido del acto y es lo que el acto certifica, decide u opina a través de la declaración pertinente (Cassagne) Requisitos del objeto: -debe ser cierto y determinado. -debe ser física y jurídicamente posible, es decir, que el objeto exista, que pueda llevarse a cabo. Ej: no se cumple este requisito si la cosa desapareció o se destruyó completamente o si se nombra como agente público a una persona que ya murió o si se aplica una sanción disciplinaria a quien no es funcionario público. La posibilidad jurídica significa que el objeto sea lícito, es decir, que no esté prohibido por la ley. -debe resolver todas las peticiones formuladas, se pueden introducir nuevas siempre que no afecte derechos adquiridos. -debe existir el derecho constitucional al debido proceso. d) MOTIVACION: todo acto administrativo tiene que tener una razón para ser emitido, un motivo expresado en forma concreta porque la administración no puede obrar arbitrariamente. La motivación es como la exteriorización de la causa (expresar cuales son los hechos y el derecho que originaron el acto) y su falta podría dar lugar a considerar que la administración actuó arbitrariamente al dictar dicho acto. La motivación del acto protege los derechos de los administrados (porque le permite conocer las razones de la emisión del acto en cuestión) y controla su legalidad. e) FINALIDAD: el acto administrativo debe tener una finalidad surgida de las normas que le dan al órgano las facultades de emitirlo. Las medidas que decrete el acto deben ser proporcionales a dicha finalidad, la cual debe tener siempre como meta satisfacer necesidades e intereses públicos. Es decir que, además de la finalidad especifica que le corresponde a cada acto particular, todos deben perseguir la finalidad publica, ej: dictar un acto disolviendo un piquete tumultoso, tiene como finalidad proteger la paz pública. Cuando se otorga competencia a un órgano para un tema específico, dicho órgano no debe apartarse de la finalidad perseguida por el Estado al otorgar competencia. La finalidad responde al ¿para qué? f) PROCEDIMIENTOS: son los pasos que deben darse antes de emitir el acto, es decir las formalidades esenciales que debe tener según la ley, ej: previamente a nombrar a un profesor de la Universidad, deben darse los pasos de procedimientos previstos, como ser llamar a concurso. Los pasos posteriores a la emisión del acto están detallados en el art. 8 y se denomina forma g) FORMA: son los pasos posteriores al dictado del acto, necesarios para que el administrado pueda conocerlo. Es el modo como se instrumenta y se da a conocer la voluntad administrativa. Su fin es que al exigir ciertas solemnidades se le da a los administrados una garantía de sus derechos y de la legalidad del acto. El principio general es que deber ser escrito, indicando el lugar, quien lo firmo y en qué fecha, órgano y entidad de quien emana, expresión clara y precisa del contenido de la voluntad administrativa e individualización. Por excepción puede ser: Verbal, ej: en la actividad de la policía. Por signos, ej: carteles de señalización. Por silencio. Por actos tácitos: cuando al emitir un acto expreso surgen efectos jurídicos que presuponen que existe otro acto, el tácito, ej: si la licitación pública fracasa y se decide hacer contratación directa surge el acto tácito de dejar sin efecto la licitación. EFICACIA DEL ACTO: Para que el acto sea eficaz debe ser notificado al particular (si es un acto de alcance particular) o publicado en el Boletín Oficial (si es de alcance general como un reglamento, para aquellos que lo consideran un acto administrativo). *La Notificación: debe hacerse en forma personal y fehaciente al particular, ya sea por medio del expediente, telegrama colacionado, etc. *La publicación: tiene que decir desde que día produce efectos. Si no dice nada se considera que será a partir de los 8 días de su publicación. Desde que el acto es publicado o notificado comienza a correr el plazo para impugnarlo. ARTICULO 11.- Para que el acto administrativo de alcance particular adquiera eficacia debe ser objeto de notificación al interesado y el de alcance general, de publicación. Los administrados podrán antes, no obstante, pedir el cumplimiento de esos actos si no resultaren perjuicios para el derecho de terceros. 2. ACCIDENTALES: sirven para ampliar o restringir el contenido del acto. Los elementos accidentales son: Plazo, modo y condición: a. PLAZO: determina el periodo en que el acto empieza o termina de producir efectos jurídicos. b. CONDICION: es el acontecimiento futuro e incierto, puede suceder o no, que tiene por efecto subordinar el nacimiento o la extinción del acto administrativo a que se cumpla dicha condición. Puede ser:

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- Suspensiva: cuando el nacimiento del acto depende de que la condición se produzca. Los efectos surgen a partir de que se cumple la condición. Algunos autores consideran que la condición suspensiva no puede aplicarse porque en el Derecho Administrativo el acto tiene que emitirse de acuerdo a una situación actual y no futura. - Resolutoria: cuando la extinción del acto depende de que la condición se produzca. Los efectos, que surgieron con el inicio del acto, se dejan de cumplir cuando se cumple la condición. c. MODO: es la obligación o carga que debe cumplir el administrado.

LA VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACION ¿ES UN ELEMENTO?: La doctrina entiende que la voluntad administrativa no es un elemento del acto administrativo sino un presupuesto para su validez, que debe estar presente, antes de que exista el acto, en cada uno de sus elementos. Consiste en la intención del órgano de emitir el acto administrativo. ARTÍCULO 14.- El acto administrativo es nulo, de nulidad absoluta e insanable en los siguientes casos: a) Cuando la voluntad de la Administración resultare excluida por error esencial; dolo, en cuanto se tengan como existentes hechos o antecedentes inexistentes o falsos; violencia física o moral ejercida sobre el agente; o por simulación absoluta. b) Cuando fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o el derecho invocados; o por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado. La voluntad puede ser EXPRESA (es la regla) O TACITA (es a excepción): EXPRESA: se da cuando la conducta administrativa se exterioriza a través de la palabra oral o escrita, o por símbolos o signos inequívocos. TACITA: se da cuando el silencio administrativo, por ley, es considerado acto administrativo. TEORIA DEL SILENCIO: Cuando un particular deduce una pretensión frente a la administración y ésta no le contesta en un plazo determinado, surge una presunción legal de negativa a lo solicitado. CLASES DE SILENCIO: -positivo: cuando se considera positiva la respuesta a la petición del administrado, esta es la excepción. -negativo: cuando se considera negativa la respuesta a la petición del administrado. Es una garantía para el administrado ya que le permite tener una respuesta para poder acceder a una impugnación posterior. Silencio o ambigüedad de la Administración. ARTÍCULO 10.- El silencio o la ambigüedad de la Administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto, se interpretarán como negativa. Sólo mediando disposición expresa podrá acordarse al silencio sentido positivo. Si las normas especiales no previeren un plazo determinado para el pronunciamiento, éste no podrá exceder de SESENTA días. Vencido el plazo que corresponda, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros TREINTA días sin producirse dicha resolución, se considerará que hay silencio de la Administración. PASOS A SEGUIR: el administrado hace una petición, pasado el plazo determinado (o un máximo de 60 días si no hay plazo determinado) pide “pronto despacho” y si pasan 30 días más y no le contestan, se considera “silencio de la administración”. CARACTERISTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO ARTICULO 12.- El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervención judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecución y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta. 1. PRESUNCION DE LEGITIMIDAD: se presume que el acto emanado de autoridad administrativa es legítimo, es decir, que fue dictado de acuerdo con el ordenamiento jurídico vigente. No puede discutirse su legitimidad salvo prueba en contrario. Recién luego de dictado el acto quien se sienta con derecho a ello, puede presentar un recurso para impugnar su legitimidad. Hay dos consecuencias: -los jueces no pueden decretar de oficio la invalidez del acto -la ilegitimidad del acto debe ser alegada y probada por el particular. Por esta característica de presunción no es absoluta, ya que aquellos actos con vicios manifiestos no se presumen legítimos ni tienen la característica de ejecutoriedad. 2. EJECUTORIEDAD: es la facultad de la Administración de disponer que se realice o cumpla con el acto por medios propios, sin la intervención de un juez, para que su actividad sea eficaz. El acto se autoprovee sus propias decisiones y salvo que una ley lo ordene, los recursos que presenten los administrados no suspenden ni su ejecución ni sus efectos.

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Ejemplo: los impuestos siempre deben pagarse ya que cualquier reclamo debe realizarse recién después de haber hecho dicho pago. El reclamo no suspende la ejecución ni los efectos al acto. Diferencia entre “disponer la ejecución” (que se realice el acto) y “disponer el uso de la fuerza para cumplir con el acto”. Lo primero es la regla general (la administración no tiene poder de coacción), mientras que lo segundo es la excepción, ya que solo tendrá ese poder si la ley lo autoriza, ej: actos que impliquen proteger el dominio público, demoler edificios en ruinar que sean peligrosos, sacar mercadería que este en mal estado y afecte la salud pública. La coerción puede ser directa (forzar directamente al particular) o indirecta (por medio de multas, inhabilitaciones, clausuras, etc) La ejecución puede ser propia (cuando la ley le permite a la administración dictar el acto y proveer por si sola su cumplimiento), o impropia (cuando el acto emana de la administración, pero es ejecutado por una sentencia judicial, es este caso la ejecución del acto la decide un juez. En realidad, la impropia niega ejecutividad al acto). La administración también puede realizar el acto por cuenta del administrado (lo realiza la administración cuando debiera hacerlo el administrado), para asegurar de esta forma que el acto se ejecute. El E tiene varias razones para suspender el acto: -evitar perjudicar gravemente al administrado -si está en juego el interés público, ej: si se va a demoler una cárcel y los vecinos presentan un recurso para frenar el acto por contaminación del lugar a raíz de la demolición. -evitar perjudicar derechos subjetivos de terceros. El particular puede pedir la suspensión del acto si demuestra que existe un grave perjuicio o peligro en la demora, verosimilitud en el derecho o que la medida que tomara el juez va a afectar el interés general. Suspensión del acto en sede administrativa: Si se presenta un recurso contra el acto, este no suspende sus efectos, por el principio de ejecutoriedad, salvo: que una ley disponga la suspensión obligatoria; que el acto tuviera una nulidad absoluta y manifiesta o que afecte un derecho subjetivo, al interés público o que cause daño grave o cuando el acto no sea ejecutorio (es decir, cuando la ley no autorice ejecutoriedad). PARA ALGUNOS AUTORES TAMBIEN SON CARACTERISTICAS DEL ACTO ADMINISTRATIVO LA IMPUGNABILIDAD, LA ESTABILIDAD Y LA RETROACTIVIDAD: 3. IMPUGNABILIDAD: aunque el acto tiene ejecutoriedad, la administración puede suspender dicha ejecución si afecta al interés público, o causa un grave perjuicio al administrado, o que el acto tiene una nulidad absoluta. 4. ESTABILIDAD: El acto, una vez que el juez competente le dicta sentencia definitiva. Goza de validez y permanencia y no puede ser revocado ni por el órgano administrativo que lo creo. FALLO CARMEN DE CANTÓN: Este fallo establece los requisitos del acto para que sea estable: -que sea administrativo, unilateral e individual. -que hayan nacido derechos subjetivos -que haya sido notificado el acto administrativo -que sea regular, son los actos validos o anulables. Los irregulares, nulos e inexistentes, no tiene estabilidad salvo las excepciones del art. 17: “…que haya generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo…” 5. RETROACTIVIDAD: El acto administrativo tiene efectos retroactivos en algunas oportunidades: -cuando con ella no se lesionen derechos adquiridos -cuando se favorezca al administrado sin perjudicar a terceros. -cuando el acto se dictó especialmente para sustituir a otro acto revocado. -cuando se subsana un acto anulable. -cuando la retroactividad la ordena una ley de orden público o está pactada contractualmente. Para el resto de los casos rige la irretroactividad, es decir que toda conducta rige para el futuro por seguridad jurídica. ARTÍCULO 13.- El acto administrativo podrá tener efectos retroactivos -siempre que no se lesionaren derechos adquiridos- cuando se dictare en sustitución de otro revocado o cuando favoreciere al administrado.

CLASIFICACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS -UNILATERALES: surgen de la sola voluntad de la Administración sin tener en cuenta la del administrado, ej: ordenanzas, reglamentos para algunos autores. -BILATERALES O CONTRACTUALES: surgen del consentimiento de dos o más voluntades diferentes, sean órganos administrativos, o uno administrativo y otro particular. Algunos autores consideran que los contratos administrativos no son actos administrativos.

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-GENERALES: sus efectos se dirigen a un número determinado o indeterminado de personas. Tienen eficacia a partir de su publicación. -PARTICULARES O INDIVIDUALES: sus efectos se dirigen a personas determinadas para las cuales el acto tiene eficacia desde su notificación; resoluciones, declaraciones, etc. -REGLADOS: acto que se emite en función de una noma preexistente que establece las condiciones del mismo. -DISCRECIONALES: acto que se emite sin una norma preexistente que establezca sus condiciones. -DE IMPERIO: actos que dicta el P.E en defensa de su legitimidad y de la CN. -DE GESTION PUBLICA: actos que dicta el P.E en su carácter de poder administrativo; ej: actos bilaterales e donde interviene el E como persona de derecho público. -NULOS: actos con vicios en sus elementos esenciales que impiden su existencia. -ANULABLES: actos con vicio o irregularidad en sus elementos que no llegan a impedir su existencia y pueden ser subsanados. -SIMPLES: actos que surgen de un solo órgano administrativo. -COMPUESTOS: participan varios órganos y cada uno dicta un acto preparatorio que se une al de los demás surgiendo el acto final. Ej: un decreto del P.E.N. refrendado por el ministerio, un acuerdo de ministros que emanan de la unión de voluntades de varios órganos administrativos. -DE EFECTO EXTERNO (acto administrativo): acto que surge de la organización administrativa y produce efectos con relación a terceros; ej: autorización de policía para eliminar un obstáculo impuesto por ley a la actividad de un particular. -DE EFECTO INTERNO (actos de la administración): solo producen efectos dentro de la organización administrativa; ej: la orden dada por el superior al inferior; la sanción que aplica la autoridad competente a un funcionario por un sumario administrativo. SERVICIO PÚBLICO: La noción de servicio público refiere a aquellos servicios que presta el E directa o indirectamente – ya sea por concesión o atribución legislativa – sin que influya la forma jurídica que posea la entidad prestataria. Esta prestación tiene un régimen jurídico especial. Ante la insuficiencia de la iniciativa privada, el E suele realizar también actividades de interés público, de titularidad privada (ej: enseñanza y salud pública). En tal caso, aparecer una virtual coincidencia entre el régimen del servicio público propio y el que corresponde a las actividades de interés público que lleva a cabo el E ya que, en ambos supuestos, se aplica el régimen común y propio de la función administrativa. ¿Quién PRESTA SERVICIOS PUBLICOS? El prestador de los servicios, en principio es el Estado en cualquiera de sus formas, ya sea por los órganos de la administración central o de entidades descentralizados, autárquicas o empresas de E. Pero también pueden prestar el servicio público los particulares o empresas privadas (a través de licencias, concesiones, permisos). En estos últimos casos, el E impondrá reglas para que el servicio público se preste eficazmente y controlara su cumplimiento. Durante el E Liberal el servicio público era prestado por particulares y el E solo se encargaba de reglamentarlos. Luego el E comienza a intervenir y además de reglamentarlos, también comienza a prestarlos. Y, con la ley 23.696 empiezan a privatizarse las prestaciones de los servicios públicos y actualmente pueden ser prestados por el E o por sujetos privados o públicos no estatales o en forma mixta, pero siempre bajo la supervisión del estado. CLASIFICACION DE LOS SERVICIOS PUBLICOS: 1. PROPIO O IMPROPIO: -Propio: prestado por el E, directa o indirectamente. *Prestados en forma directa: los presta el E directamente sin intermediarios y con las prerrogativas de poder inherentes a la actuación del E en el campo del derecho público. Pueden prestarlo empresas sin personalidad jurídica propia, personas públicas estatales o empresas del E, sociedades del E, sociedad anónima con participación estatal mayoritaria o de economía mixta. *Prestados en forma indirecta (privatizaciones): cuando el servicio lo presta una persona privada o pública no estatal a título propio con autorización o habilitación del E, ej: las compañías telefónicas. El E los controla por medio de sus entes reguladores e impone las condiciones de su prestación; precio, frecuencia, características. -Impropio: es una actividad privada realizada por personas privadas de acuerdo con disposiciones reglamentarias, establecidas por la Administración Pública, quien las controla para evitar abusos que perjudiquen a los usuarios. No tienen prerrogativas estatales, sino que están sometidas a ellas. Ejemplo: servicio de taxis, de farmacéuticos, panaderos, etc. 2. FACULTATIVO U OBLIGATORIOS: -Facultativo: cuando el usuario decide si usa el servicio o no, ej: teléfono, agua, transporte. -Obligatorio: cuando el usuario debe tomar el servicio, aunque no quiera porque es la forma para que se resguarde el fin de interés público. Ej: alumbrado, barrido y limpieza e higiene pública. 3. ONEROSOS O GRATUITOS:

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-Onerosos: son pagados directamente por el usuario al usar el servicio público, ej: transporte, agua.; que abona solo lo que usa o consume. -Gratuitos: estos servicios los pagan indirectamente todos los habitantes con los impuestos, usen o no dichos servicios; ej: educación primaria, policía; no son abonados directamente por el usuario. 4. SINGULAR O GENERAL: -Singularidad: cuando el usuario del servicio está determinado, ej: transporte, gas. -General: cuando el usuario no está determinado, ej: bomberos, defensa, etc. CARACTERISTICAS DE LOS SERVICIOS PUBLICOS: A. CONTINUIDAD DEL SERVICIO: el servicio no puede interrumpirse ni paralizarse, debe prestarse cada vez que la necesidad de la que se ocupa este presente. Esta continuidad puede ser absoluta (cuando deba prestarse ininterrumpidamente, como los servicios domiciliarios) o relativa (cuando no se preste ininterrumpidamente sino en determinados momentos, como los colegios que funcionan en horas y días específicos). El E puede en caso de que el administrado no preste el servicio, ejecutarlo por sí misma. Con respecto al derecho a huelga, este debe ser limitado si afecta servicios públicos, ej: cuando se hace huelga de transporte debe siempre haber servicios de emergencia de transportes. B. REGULARIDAD DEL SERVICIO: la prestación debe hacerse correctamente y según los reglamentos, en base a las normas predeterminadas vigentes. Si se viola alguna norma sobre su funcionamiento, se dice que el servicio es irregular. El art. 42 de la CN dice que el E se encargara de establecer el marco regulatorio de los servicios públicos, a través de la legislación. C. UNIFORMIDAD O IGUALDAS DE LA PRESTACION: el servicio debe prestarse para todos los habitantes de la misma manera, en iguales condiciones, sin discriminación ni privilegios. Art. 26 de la CN: todos los habitantes son iguales ante la ley; art. 42: consumidores y usuarios de bienes y servicios tienen derecho a condiciones de trato equitativo y digno. D. GENERALIDAD DEL SERVICIO: el servicio debe prestarse para todos aquellos que lo exijan y no solo para unos. Cualquiera puede reclamar los mismos servicios y tiene el derecho de que le presten el mismo servicio, ni mejor ni peor que a los demás. Ej: si yo tengo teléfono y exijo a la compañía que me coloquen la línea, esta debe hacerlo, aunque no le convenga monetariamente, a cambio del pago del servicio. E. OBLIGATORIEDAD: el prestador del servicio tiene la obligación de prestarlo y el usuario, en algunos casos, está obligado a usar el servicio; Ej: la escolaridad primaria o el alumbrado, barrido y limpieza ya que atienden a fines como educación, salubridad e higiene; y en otros no. El servicio público puede ser creado por decreto o por ley. -Es creado por DECRETO (administración pública) ya que el PE es el órgano administrador. -Pero será creado por LEY cuando se trate de servicios creados por privilegios o monopólicos (art 75 inc 18 CN) o cuando la CN expresamente diga que lo crea el PL (art. 75 inc. 14). El servicio público se modifica cuando sea en beneficio del interés público y se suprime si la necesidad desaparece porque el servicio ya no tiene razón de ser. La supresión y modificación le corresponde a su creador. Los bienes afectados a la prestación del servicio público son: -inembargables (no pueden ser ejecutados forzosamente). -inalienables (no pueden venderse). -imprescriptibles (nunca prescribe el derecho a ese bien). La finalidad de estas características es proteger al bien que sirve para prestar el servicio, recordemos que el servicio público tiene la característica de la continuidad. POLICIA – PODER DE POLICIA Son funciones del E cuyo fin es compatibilizar los derechos individuales cuando sea necesario para lograr el bienestar general. El E actúa en ejercicio de su función pública, sobre los individuos, limitando sus derechos individuales. Artículo 14 bis.- El trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes, las que asegurarán al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor, jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribución justa; salario mínimo vital móvil; igual remuneración por igual tarea; participación en las ganancias de las empresas, con control de la producción y colaboración en la dirección; protección contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado público; organización sindical libre y democrática, reconocida por la simple inscripción en un registro especial. Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliación y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo. El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter de integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: el seguro social obligatorio, que estará a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía financiera y

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económica, administradas por los interesados con participación del Estado, sin que pueda existir superposición de aportes; jubilaciones y pensiones móviles; la protección integral de la familia; la defensa del bien de familia; la compensación económica familiar y el acceso a una vivienda digna. Artículo 18.- Ningún habitante de la Nación puede ser penado sin juicio previo fundado en ley anterior al hecho del proceso, ni juzgado por comisiones especiales, o sacado de los jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. Nadie puede ser obligado a declarar contra sí mismo; ni arrestado sino en virtud de orden escrito de autoridad competente. Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos. El domicilio es inviolable, como también la correspondencia epistolar y los papeles privados; y una ley determinará en qué casos y con qué justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación. Quedan abolidos para siempre la pena de muerte por causas políticas, toda especie de tormento y los azotes. Las cárceles de la Nación serán sanas y limpias, para seguridad y no para castigo de los reos detenidos en ellas, y toda medida que a pretexto de precaución conduzca a mortificarlos más allá de lo que aquélla exija, hará responsable al juez que la autorice. La POLICIA es parte de la función administrativa (no es un órgano de la Administración), su objeto es ejecutar las leyes dictadas a través del poder de la policía. Se manifiesta por normas particulares (actos administrativos) que individualizan la norma jurídica general o abstracta. Afectan en general los derechos a la libertad y a la propiedad. El poder de la policía surge de diferentes normas: -Normas generales y abstractas: son las leyes dictadas por el PL. -Reglamentos delegados: dictados por el PE. -Reglamentos de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3): de todas formas y aunque algunos autores lo consideren inconstitucional, el PE puede limitar derechos dictando estos decretos. LIMITES AL PODER DE POLICIA: 1. LA INTIMIDAD: no puede reglamentarse o limitarse por ley la intimidad de la persona. La CN habla de esa garanticen los arts. 18 y 18 y el CC, en su art. 1072 bis. 2. LA RAZONABILIDAD: los derechos reconocidos por la CN no pueden alterarse o modificarse por las leyes que reglamenten su ejercicio. La razonabilidad debe ser NORMATIVA (estar de acuerdo con la CN), TECNICA (fines y medios deben estar en armonía) Y AXIOLOGICA (basarse en la justicia, no ser injustas). Control judicial de razonabilidad de las normas reglamentarias: Lo lleva a cabo el PJ, el cual a través de este control en quien decide en cada caso concreto si la reglamentación del derecho realmente lo destruye o no. Pero el PJ no puede fallar sobre su oportunidad (momento en que debe sancionarse la ley), su mérito (resultados que general la ley) o conveniencia (ventaja o desventaja de dictar la ley). Lo derechos no son absolutos, su ejercicio debe someterse a limitaciones, pero no arbitrarias, sino razonables y proporcionales con sus fines. 3. LA LEGALIDAD: las limitaciones a los derechos que no provengan de una ley son inconstitucionales, porque si no hay ley no puede haber limitación. La CN se refiere a la legalidad en los arts. 14 (los derechos se ejercen según las leyes que reglamenten su ejercicio); 19 (nadie está obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe) y 28. El PE podrá reglar a través de decretos los pormenores de las leyes ya dictadas por el PL, ej: las leyes deben dictar los lineamientos generales y el reglamento, la forma, modo y oportunidad de limitar el derecho, porque lo que está prohibido es la delegación indefinida del poder de legislar. NO EXISTEN DERECHOS ABSOLUTOS E ILIMITADOS, NI DEL PARTICULAR NI DEL ESTADO. Cuando la CN garantiza la libertad individual y la propiedad privada, su ejercicio no es ilimitado sino reglamentado por la ley. La policía tiene el deber de proteger el derecho, la seguridad y el orden público, imponiendo necesarias para lograrlo, pero este deber no es limitado. EXTERIORIZACION DEL PODER DE POLICIA: I. LEYES DE POLICIA: reglamentan derechos y son dictadas solamente por el PL. El poder de policía no puede expresarse por reglamentos emitidos por el PE salvo que dicho reglamento se base en una ley ya promulgada. II. ORDENANZAS: son normas policiales que se aplican en el ámbito local dictadas por los Municipios y que reglamentan nomas establecidas en leyes municipales, sobre edificación, urbanización, seguridad, higiene, bienes públicos. No hay delegación legislativa. III. EDICTOS POLICIALES: fuera del Código Penal existen una serie de hechos que no son delitos pero que de alguna manera constituyen un ataque a la comunidad, al orden o a la moral y por lo tanto merecen ser sancionados. Es lo que se llama “faltas o contravenciones”. Ej: la ebriedad, los gritos de la calle, la prostitución, los travestis, la mendicidad. Las normas que contemplaban y

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reprimían estas faltas se denominaban “edictos”; ej: edicto de vagancia y mendicidad. Los edictos, conforme a la Ley 13.030, eran aplicados, juzgados y sentenciados por la POLICIA; la apelación era ante el jefe de policía. En el fallo Mouviel se sostuvo que este régimen era inconstitucional por considerar que violaba el principio “nulla poena sine lege” (salvo que fueran sometidos a control judicial suficiente). A partir del dictado del CODIGO DE CONVIVENCIA los edictos policiales se dejaron de aplicar dentro de la Ciudad de BS AS. IV. ORDEN POLICIAL: es un acto administrativo de origen legal, a través de la cual se concreta una situación, para aplicársela a un particular. La orden debe contener el objeto, el motivo y las consecuencias de incumplir dicha orden. Además, debe ser notificada previamente al afectado y durar hasta que deje de existir el hecho motivador. V. AVISO: sirve como forma preventiva para dar a conocer una conducta pública que pueda generar hechos perturbadores. No tiene fuerza ejecutiva. VI. ADVERTENCIA: es igual que el aviso, pero está presente la intimidación a través de la sanción por incumplir un deber. VII. INFORMACION: se obliga a los particulares a informar a la administración pública sobre ciertos hechos o conductas. Debe pedirse por escrito, notificarse previamente y estar autorizada por ley. VIII. PERMISO: la administración puede beneficiar a un particular con ciertas ventajas, ej: estacionar en la vía pública. CLASES DE SANCIONES ANTE INFRACCIONES A LAS LEYES DE POLICIA: 1. ARRESTO: cuando se priva al infractor de su libertad. 2. MULTA: consiste en una pena pecuniaria (en dinero). 3. CLAUSURA: cuando se cierra el lugar físico en donde se produjo la infracción que motivo la sanción, haciendo cesar la actividad del lugar en forma temporaria o definitiva. Ej: clausura de disco por no tener salida de emergencia, clausura de negocio por falta de higiene, etc. 4. INHABILITACION: se le retira la autorización que se le dio para ejercer determinados derechos (como manejar, ejercer la profesión, etc). Puede ser permanente o temporaria y en general es una sanción accesoria de otra. 5. DECOMISO: se destruye el objeto con el que realizo la infracción que se sanciona, ej: se destruye la mercadería ingresada al país ilegalmente, la mercadería vendida en la calle o plazas sin permiso, etc. TODAS LAS SANCIONES DEBEN ESTAR FUNDADAS EN LEYES, CASO CONTRARIO HABRIA ARBITRARIEDAD Y SE VIOLARIA EL PRINCIPIO DE DIVISION DE PODERES. FUNCIONES DE POLICIA: Se dividen en dos actividades: sociales y económicas -En las sociales se aplican normas fundamentales para que las relaciones sociales y la convivencia sea mucho mejor. Ejemplo: Policía de la MORAL Y BUENAS COSTUMBRES para mantener la convivencia social (no fumar en ciertos sectores); Policía de REUNIONES EN LUGARES PUBLICOS, la cual regula esta actividad sin alterar el derecho constitucional de reunión; Policía de SEGURIDAD, tiene como fin proteger y mantener la seguridad de todo el país (Gendarmería Nacional o Prefectura Naval). -La Policía de las actividades económicas controla, directa o indirectamente, las actividades económicas. Ejemplo: Policía BANCARIA O FINANCIERA: controla todo lo relacionado con la administración financiera, de entidades bancarias, etc y es llevada a cabo por el Banco Central; Policía LABORAL: controla lo relacionado con el empleo, los riesgos del trabajo, etc; Policía COMERCIAL, FISCAL Y TRIBUTARIA; Policía del CONSUMO PUBLICO: protege al consumidor. FOMENTO: Es la actividad administrativa que tiene como fin proteger, pero sin usar coacción, y promover las actividades de los particulares o de otros entes públicos que satisfacen directamente necesidades de orden público. Es un estímulo que les da el E, ayudándolos para que realicen dichas actividades comerciales o industriales. Tiene los mismos objetivos que el poder de policía, pero a diferencia de este último, en el fomento se usa la persuasión, no la coacción. MEDIOS USADOS EN LA ACTIVIDAD DE FOMENTO: -JURIDICOS: cuando el E da privilegios por realizar ciertas actividades. -HONORIFICOS: cuando el E da recompensas u honores por realizar determinadas actividades que satisfacen las necesidades sociales, procurando dar el ejemplo. Ej: la selección cuando gano el Mundial. -DE VENTAJAS: cuando el E da ventajas materiales o financieras por realizar dichas actividades. FORMAS DE APLICAR EL FOMENTO: 1. LA PROMOCION: ej: de promoción del empleo, de la industria, de proyectos regionales, etc; para hacer que el país prospere, modernice sus industrias o las instale en zonas donde no hay. Las pequeñas y medianas empresas son muy apoyadas. Las provincias pueden hacer tratados entre sí o con otros E y tiene el dominio de sus recursos naturales.

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Además, existe la promoción de la actividad minera y naval. 2. LA SUBVENCION: es una prestación (intervención financiera) que la Administración a personas públicas o instituciones privadas para financiarlas actividades que satisfacen el orden público. Suele ser en dinero. Subsidios económicos: su fin es la producción y el consumo. Subsidios sociales: su fin es todo aquello que no es económico, ej: la cultura. 3. LA CONSTITUCION DE FONDOS FIDUCIARIOS (LEY 24441): el E es el fiduciante que le transfiere en fideicomiso recursos a una entidad financiera que es la fiduciaria, para que sean dados a los beneficios. Ej: el BM le transfiere fondos al BNA (banco mundial de la nación argentina) para privatizar bancos provinciales. 4. INVERSIONES EXTRANJERAS PARA PRODUCIR: aquellas personas que no viven ni tienen en nuestro país sus negocios, pueden hacer inversiones en él y para eso el E le aplica una serie de normas específicas (no se necesita autorización previa del E, forma de repatriar las ganancias, tratados de protección de inversiones, igualdad de trato con las inversiones nacionales, etc). COMPETENCIA PARA REGLAMENTAR Y LIMITAR EL EJERCICIO DE LOS DERECHOS: (A TRAVES DE LA POLICIA, EL PODER DE POLICIA Y EL FOMENTO). SON PODERES CONCURRENTES, LO CUAL SIGNIFICA QUE TANTO LA NACION COMO LAS PROVINCIAS SON COMPETENTES, PERO EL EJERCICIO DE LAS PROVINCIAS NO PUEDE SER INCOMPATIBLE CON EL DE LA NACION, YA QUE EN ESE CASO PREVALECE EL DE LA NACION.

UNIDAD VIII: Contratos y procedimientos Adm. Actividades, actos, contratos y procedimientos de la administración (cont.). Contratos Administrativos: Obra Pública; Concesión de Obra Pública; Concesión de Servicio Público; Suministro. Otros contratos administrativos.

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Guía Según el C.C hay contrato cuando varias personas se ponen de acuerdo sobre una declaración de voluntad común, destinada a reglar sus derechos. Los contratos producen dos efectos jurídicos: reglan derechos de carácter patrimonial (como una compraventa, una locación, etc.) y su fin debe ser crear, modificar, transferir o extinguir obligaciones. Es un acto jurídico (son actos jurídicos los actos voluntarios lícitos, que tengan por fin inmediato establecer entre las personas relaciones jurídicas, crear, modificar, transferir, conservar o aniquilar derechos); entre vivos; bilateral (necesita de la voluntad de dos o más personas); de carácter patrimonial. La Administración puede celebrar contratos de derecho común (civil o comercial) como cualquier persona, o contratos administrativos, con las características especiales de ellos (objeto, fin público, clausulas exorbitantes, etc.). Según Cassagne, un contrato administrativo es todo acuerdo de voluntades, generador de obligaciones, celebrado por un órgano estatal en ejercicio de la función administrativa, caracterizado por un régimen exorbitante del derecho privado susceptible de producir efectos con relación a terceros. Los aspectos especiales del contrato administrativo son: a) una de las partes intervinientes es una persona jurídica estatal; b) su objeto es un fin público; y c) tienen clausulas exorbitantes del derecho privado que otorgan a la Administración derechos sobre su cocontratante que serían nulos o ilícitos dentro del derecho privado o que otorgan al cocontratante particular poderes sobre otros terceros. Caracteres del contrato administrativo: 1) Formalismo: Es imprescindible cumplir con las formalidades exigidas por ley sobre el procedimiento para celebrar el contrato antes de su confección, durante el contrato y posterior al contrato. 2) Cláusulas exorbitantes del derecho privado: Son cláusulas que en los contratos privados se consideran cláusulas ilícitas porque traspasan el ámbito del derecho privado y de la libertad contractual, pero que se aplican en forma exclusiva a los contratos administrativos. Basan su validez en las prerrogativas públicas que tiene la Administración y su límite es no violar la Constitución Nacional y ser aplicadas con razonabilidad. Por ejemplo, está siempre el interés público por sobre el privado, o la posibilidad de rescisión (dejar nulo unilateralmente el contrato). 3) Efectos: Estos contratos producen efectos jurídicos en forma individual para cada parte. Pueden ser opuestos a terceros e invocados por ellos. 4) Legislación: Decreto 436/2000 sobre adquisición, enajenación y contratación de bienes y servicios del Estado Nacional y Decreto 1023/2001 sobre régimen de contrataciones de la Administración Nacional y sus modificaciones por el Decreto 2508/2002. Elementos del contrato administrativo: I) ESENCIALES: Son aquellos que necesariamente deben existir para que haya contrato: 1.

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Sujetos: Son un ente o un órgano en ejercicio de la función administrativa y un contratista. La Administración Pública puede ser una persona pública (PE, PJ, PL, Provincias, empresas del Estado, municipios, ente autárquico, etc.); o privada que ejerza la función administrativa delegada por el Estado. El Contratista puede ser una persona pública (estatal o no); o privada, ya sea física o jurídica, nacional o extranjera. Voluntad y consentimiento: Se necesitan dos voluntades válidas opuestas (la Administración y el contratista) y el consentimiento (la exteriorización de esas voluntades) que suele ser expreso, salvo que se haya pactado en el contrato de consentimiento tácito. El consentimiento puede surgir de dos formas: de la discusión entre las partes de las cláusulas del contrato o de la adhesión del contratista al contrato sin discutir dichas cláusulas. Competencia o capacidad: Es la aptitud legal para obligarse, celebrar y ejecutar el contrato. Competencia es para un órgano (en general la Administración contratante) y capacidad es para una persona física (en general la persona contratada). Dentro de su competencia la Administración contratante puede: adjudicar, aprobar o modificar los pliegos de condiciones; suspender el procedimiento de selección o hacer la recepción definitiva; disponer la resolución o rescisión del contrato. Son incapaces para contratar con el Estado Nacional: condenados por delitos dolosos o procesados por delitos contra la propiedad, contra la Administración Pública Nacional, contra la fe pública o por delitos de corrupción; inhabilitados, fallidos, interdictos y concursados (salvo contratos donde sea intrascendente su capacidad económica, previa autorización judicial); los que no cumplieron con sus obligaciones impositivas y/o previsionales o con las rendiciones de cuentas de la ley de administración financiera; los funcionarios públicos y empresas en donde ellos tuvieran participación suficiente para formar la voluntad social, por razones éticas. Objeto: Es la obligación que surge del contrato, que consiste en una prestación de hacer (una obra pública), no hacer o dar (prestar un servicio público) siempre destinada a satisfacer el interés público. Debe ser cierto, determinado, lícito, física y jurídicamente posible, moral. Pueden ser cosas que no estén en el comercio. Es mutable (puede variar el objeto en forma unilateral en beneficio del interés público). Se llama contrato de atribución cuando lo fundamental para el interés público es la prestación que realiza la Administración, es decir que ella pone el bien a disposición del particular. Se llama contrato de colaboración cuando lo fundamental es la prestación que el particular debe hacer al Estado para satisfacer necesidades de interés general. Causa: La causa o motivo del contrato administrativo es satisfacer un fin público, cuando no sea así el contrato será nulo. Forma: Es el modo concreto en que se documenta o exterioriza la relación contractual, sirviendo de garantía sobre todo a los particulares.

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II) NATURALES: Son aquellos que naturalmente están en el contrato y forman parte de él por ley, pero que las partes pueden dejar de lado, por medio de una cláusula expresa, sin que el contrato pierda validez. III) ACCIDENTALES O ACCESORIOS: Son aquellos elementos que normalmente no corresponden a un contrato, pero que las partes en forma voluntaria pueden incorporar por medio de una cláusula expresa. Formación del contrato administrativo: El procedimiento de contratación administrativa es un procedimiento administrativo especial, compuesto por dos etapas. La etapa precontractual o interna es la etapa previa al contrato en el cual se forma la voluntad administrativa. Es todo lo relacionado con la decisión de contratar: qué se quiere hacer, el presupuesto, preparar el proyecto, la forma y las condiciones en que se hará (pliego de condiciones). La etapa contractual o de ejecución es la etapa en la que se selecciona al contratista que en general sólo podrá adherirse a un contrato pre-redactado. Todas las contrataciones deben difundirse en el sitio de internet de la Oficina Nacional de Contrataciones, dependiente del Ministerio de Economía. Formas de elegir al cocontratante: I) Libre elección: La administración elige directamente a la persona con la que va a contratar, en forma discrecional y sólo cumpliendo con dos requisitos, la publicidad de la elección y la motivación suficiente del por qué se eligió a esa persona. En este caso no se aplica un procedimiento de competencia de antecedentes y precios, no hay puja de oferentes ni hay formas previas. Este sistema se usa para negocios de poco monto o concesión de servicios en donde el carácter personal del cocontratante es muy importante. II) Sistemas de restricción: Se elige el sistema más apropiado según los intereses públicos en base a las características de los bienes o servicios a contratar, el monto estimado del contrato, las condiciones de comercialización y las razones de urgencia o emergencia. Los sistemas son: 1.

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Contratación directa: Para casos específicos como trabajos que requieran de urgencia, reparación de vehículos, material docente o científico, etc. La Administración le pide a la persona elegida que realice una oferta; debe pedirles una oferta a tres personas más del mismo ramo o actividad; elige libremente fundando razonablemente su elección; se usan montos de hasta $75.000. Remate público: Es la compra y venta de bienes en subasta pública sin límite de concurrencia y al mejor postor y se adjudica a aquél que ofreció el precio más alto. Se suele rematar, por ejemplo, la mercadería de contrabando confiscada. El Estado, si vende, la venta debe estar autorizada por el órgano competente, y si compra, el funcionario que hace la oferta por el Estado no puede ofrecer más que el precio al que le autorizaron. Concurso público: El factor económico no importa tanto. Se elige al cocontratante teniendo en cuenta la capacidad técnica, científica, cultural o artística de los que se presentan al concurso, es decir, lo más importante es la capacidad o idoneidad de la persona elegida. Se aplica cuando los montos no superan los $300.000. Para ocupar ciertos cargos públicos el concurso es obligatorio. Se presentan los aspirantes, indicando sus antecedentes y la Administración indica si los acepta o no. Una vez que el Estado selecciona al contratista se produce el equivalente a la adjudicación en la licitación pública. Esta especie de adjudicación debe realizarse en forma razonable y de buena fe. Las bases del concurso se detallan en el pliego de condiciones y el llamado a concurso por parte de la Administración es un pedido de ofertas. Licitación: Lo que se tiene fundamentalmente en cuenta es el factor económico. La Administración hace una invitación a ofertar y una vez que los interesados hacen sus ofertas, ella va a elegir aquella que ofrezca las condiciones más convenientes económicamente, el mejor precio. Las bases de licitación están en el pliego de condiciones, escrito donde se detallan las características del objeto del contrato. Debe existir igualdad entre los oferentes, no puede haber ventajas. Existen dos clases de licitación, la privada es aquella donde sólo pueden ofertar las personas o entidades que expresamente son invitadas en forma personal y directa por la Administración. Se suele emplear, por ejemplo, cuando hay urgencia, cuando el monto es entre $75.000 y $300.000. No se exige la publicidad y en general deben ser invitadas al menos seis personas. La licitación pública se da cuando se invita en forma general al público a efectuar propuestas sobre un determinado objeto y condiciones, a fin de seleccionar la oferta más conveniente para celebrar el contrato. La cantidad de oferentes es ilimitada. Se aplica cuando los montos superan los $300.000.

Sanciones al proveedor: Se aplican sanciones de suspensión o de inhabilitación al proveedor que revoque la adjudicación, rescinda el contrato o incumpla la obligación de suministrar información a la Sindicatura General de la Nación. La suspensión será por tres meses cuando le revocan la adjudicación al particular por causas imputables a él o cuando no presenta la información pedida a la SIGEN, por un año cuando le rescinden el contrato totalmente por su culpa o cuando en un año se lo rescindieron tres veces parcialmente o cuando no depositó la multa o la garantía pedida dentro del plazo fijado, y por dos años cuando se le rescinde el contrato porque entregó bienes o servicios de inferior calidad a la contratada. La inhabilitación se suele dar al proveedor que ya fue sancionado varias veces en un corto período, por lo general por cinco años.

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Extinción de los contratos administrativos: Los modos normales de terminar un contrato se dan cuando se cumple con el objeto del contrato o cuando termine el tiempo de duración del contrato. Los modos anormales de terminar con el contrato se dan cuando no se terminó de cumplir con el objeto del contrato ni venció su plazo. Son los siguientes: por rescisión bilateral (ambos acuerdan), por rescisión unilateral (el Estado decide) por incumplimiento del contratista o por salvaguardar el interés público, por rescate (el Estado asume la ejecución del objeto del contrato y se indemniza al contratista), por desaparición del objeto del contrato, por fuerza mayor (inundación, guerra, etc.), por hecho de la Administración (cuando es la misma Administración la que le impide al contratista cumplir y lo indemniza, por ejemplo no entregando un terreno, etc.), por hecho del príncipe (acto lesivo de cualquier órgano estatal que puede modificar las cláusulas o condiciones del contrato lesionando los derechos del contratista y la continuación del contrato, también se lo indemniza), por imprevisión (inflación o depreciación monetaria), por muerte del contratista, por quiebra del contratista, por renuncia (sólo aplicable a algunos contratos) y por caducidad (incumplimiento del contratista). Contratos en particular Contrato de obra pública: Es el contrato administrativo a través del cual la Administración pública le encarga a una persona que realice una obra destinada al uso colectivo a cambio de un precio en dinero. Su objeto es la construcción de una obra pública (inmueble, mueble o servicio). Se rige bajo la ley de Obra Pública N° 13.054. Para la selección del cocontratante se suele emplear el sistema de licitación pública, salvo en los casos en donde la ley indica otro procedimiento. El cocontratante debe estar inscripto en el Registro Nacional de Constructores de Obras Públicas para poder presentarse a la licitación pública. El contrato de obra pública es bilateral, oneroso, formal, nominado, sucesivo y se formaliza por la firma del contrato por las partes. Los contratos de obra pública por accesoriedad son aquellos realizados por extensión del contrato principal, indispensables para que la obra pública pueda realizarse. Concesión de obra pública: Es el contrato por medio del cual la Administración le encarga a una persona la realización de una obra pública y a cambio le permite la explotación de dicha obra pública construida, por un tiempo determinado. Es decir que el contratista construye a su costo y riesgo la obra y la explota en su beneficio y se va cobrando de los beneficiarios, contribuyentes o usuarios de la obra, en lugar de recibir dinero de la Administración por su construcción. La obra le pertenece al Estado, pero la explotación por el tiempo acordado (por lo general, hasta que cobra lo gastado más los intereses) la tiene el concesionario. En general se emplea el sistema de licitación pública, pero puede contratarse en forma directa. El caso más común es el de las autopistas. Suministro: Es el contrato administrativo a través del cual la Administración pública le encarga a una persona o entidad, la provisión de ciertos elementos o cosas (bienes muebles, generalmente fungibles o consumibles, estándar o producidos en serie) destinadas al consumo de un servicio público propio o para realizar sus funciones de utilidad pública. El particular se encarga de suministrarle dichas cosas por su cuenta y riesgo a cambio de un precio. Se hace generalmente por licitación pública y el oferente debe inscribirse en el Registro de Proveedores del Estado. Empréstito público: Por medio de este contrato, el Estado recauda dinero emitiendo documentos públicos (títulos o bonos) para solucionar con ese dinero problemas de emergencia o para invertir en proyectos que generen riqueza en el futuro. Cada vez que uno de esos títulos vence, el Estado debe devolverle al particular el precio que pagó por ese documento más intereses, y el particular le devuelve su documento. Pueden ser externos (del país) o internos. Contrato de empleo público: Es el contrato administrativo a través del cual la Administración pública (empleador) contrata a una persona física (empleado) para que bajo su dependencia realice una tarea o función o preste servicios a cambio del pago de una remuneración durante un período de tiempo. Hay mutuo consentimiento. Concesión de uso de bienes públicos o privados del Estado Nacional: Son aquellos contratos donde el administrado ocupa, usa o explota por tiempo determinado y bajo su propio riesgo y costo, bienes del dominio público o privado del Estado Nacional, al cual le paga un canon por dicha ocupación, uso o explotación del bien. El concesionario es responsable del deterioro de los bienes dados y las mejoras no le son compensadas. Inspectores autorizados acceden a las instalaciones, libros de contabilidad y documentación. No se pueden modificar los bienes sin consentimiento del Estado y no se los puede usar para un fin diferente del pactado. Locación de inmuebles: A este contrato se le aplica, además del decreto 436/2000, lo relacionado con los contratos de locación. El inmueble a alquilar debe ser tasado por el Tribunal de Tasaciones de la Nación. Concesión de servicio público: Es el contrato administrativo por el cual el Estado (concedente) le delega a una persona (concesionario) la autorización para explotar un servicio público que le corresponde por tiempo determinado. El concesionario actúa por cuenta y riesgo propio, a cambio de un precio o tarifa (otorgada a los usuarios del servicio) o subvenciones (dadas por el Estado). Cuando el servicio público lo presta una persona privada, el Congreso dicta el marco regulatorio de ese servicio y el ente regulador de dicho servicio se encarga de aplicar esas normas. El procedimiento administrativo. Ley Nacional de procedimientos administrativos y su reglamentación. Régimen General. Ámbito de aplicación.

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Cassagne – Derecho Administrativo, Tomo II, Título Séptimo, “Procedimientos y Recursos Administrativos”. CAPÍTULO I – EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO El control que se desarrolla en el ámbito de la Administración Pública asume distintas modalidades, pero en todos los casos se realiza a través del procedimiento administrativo, es decir, a través de una serie de actos orientados a la realización del control de legitimidad y de oportunidad, mérito o conveniencia y que sirven, al propio tiempo, de garantía de los administrados. El procedimiento administrativo constituye de ese modo un instrumento de control de la legitimidad y del acierto de los actos en relación con el interés público o bien común que es el fin que la Administración persigue. Hay diversos tipos de procedimientos administrativos, según que ellos se refieran a la fiscalización interna (procedimientos de los órganos de control), al nacimiento de los actos administrativos (procedimiento de formación), o a su impugnación (procedimiento recursivo). Tanto el procedimiento administrativo de formación como el de naturaleza recursiva constituyen garantías formales a favor del administrado que le aseguran el ejercicio del poder de reacción frente a los actos perjudiciales a sus derechos subjetivos e intereses legítimos, permitiéndole conseguir la extinción, modificación o reforma de los actos administrativos lesivos. Los distintos actos del procedimiento administrativo no integran un acto complejo sino un complejo de actos vinculados por una misma finalidad, la obtención de la finalidad de interés público que persigue la Administración. Cada uno de ellos ostenta individualidad jurídica propia y es susceptible de impugnación en tanto el ordenamiento positivo no limite la procedencia del recurso a los casos en que exista una decisión definitiva o asimilable. Clasificación de los procedimientos administrativos: A) Procedimiento general y procedimientos especiales: La diversidad de procedimientos especiales en el ámbito de la Administración conspira contra la seguridad jurídica y la garantía de la defensa de los derechos privados. Ello justifica que los distintos sistemas jurídicos procuren establecer normas uniformes para todos los sectores de la Administración Pública. La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA) delegó en el Poder Ejecutivo la determinación de los procedimientos especiales que continúan vigentes, pero prescribió la aplicación supletoria de la LPNA en las tramitaciones administrativas cuyos regímenes especiales subsistan, y además estableció la paulatina adaptación de los regímenes especiales al nuevo procedimiento. El Poder Ejecutivo dictó por decreto los procedimientos especiales que continuarían vigentes, pero con el tiempo algunos fueron derogados, luego otro decreto (1996) abolió el anterior y dictó los procedimientos especiales: de la AFIP, de las Fuerzas Armas, de seguridad, policiales e inteligencia, y otros; y dictaminó que nuevos procedimientos especiales deberán demostrar expresa fundamentación de su necesidad jurídica imprescindible. B) Procedimientos declarativos, ejecutivos y de simple gestión o internos: Los procedimientos declarativos tienen por objeto la obtención de una decisión definitiva o final, clasificándose a su vez en disciplinario, de revisión ex oficio, de la Administración de control y recursivo o de impugnación. Los procedimientos tendrán naturaleza ejecutiva cuando la finalidad específica de realizar o ejecutar materialmente, un acto administrativo concreto siempre que la Administración se halle facultada por ordenamiento jurídico para utilizar la coacción sobre los bienes o las personas, con todas las limitaciones y garantías que ello supone. El procedimiento de simple gestión o interno se da cuando vincula entre sí a órganos administrativos. Regulación positiva del procedimiento administrativo y ámbito de aplicación: La (LNPA) y el decreto 1759/1972 constituyen los cuerpos normativos orgánicos de regulación del procedimiento administrativo nacional. El ámbito de aplicación de las normas de procedimiento de la LNPA ha quedado circunscripto de la siguiente manera: a) las normas rigen tanto para la Administración Central (inclusive los órganos desconcentrados o descentralización burocrática) como respecto de las entidades descentralizadas; b) la excepción a dicho principio está dada por los procedimientos especiales subsistentes; c) dichas normas de “procedimiento” también se aplican, en principio, respecto de los actos regulados parcialmente por el Derecho Privado siempre que no alteren las normas de fondo (civiles) aplicables al caso. Recursos, reclamaciones y denuncias: El recurso es toda impugnación en término de un acto administrativo o reglamento tendiente a obtener del órgano emisor del acto, de su superior jerárquico o de quien ejerce el control llamado de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado. Las meras reclamaciones no regladas constituyen peticiones que pueden formular los administradores en ejercicio del Derecho Constitucional de peticionar a las autoridades tendiente a obtener la emisión de un acto favorable o la extinción de un acto administrativo o reglamento y la Administración no está obligada a tramitarlas ni a dictar decisión; las reclamaciones pueden hallarse regladas tal como ocurre con la queja y con los procedimientos que se exigen para la habilitación de la instancia judicial. Las denuncias administrativas pueden ser impuestas por los titulares de intereses simples. Se trata de poner en conocimiento de la autoridad administrativa la comisión de un hecho ilícito de algún funcionario o particular o la irregularidad de un acto administrativo o reglamento. A veces las denuncias pueden tramitarse como recurso. CAPÍTULO II – PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

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Surgen de la Constitución Nacional y la ley formal y material, pero tienen operatividad por sí mismos. Cumplen una triple función de fundamento, interpretación e integración del ordenamiento jurídico garantizando la tutela administrativa efectiva. Ellos son: 1.

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Legitimidad: Por una parte, la legalidad, que procura ajustar el obrar administrativo al ordenamiento jurídico positivo, mediante la limitación o el condicionamiento del poder jurídico del órgano que lleva a cabo la función administrativa. Del otro lado la razonabilidad o justicia de la actuación administrativa, en cuanto exige que los actos y conductas estatales posean un contenido justo razonable y valioso. Verdad material: En el procedimiento administrativo, el órgano que lo dirige e impulsa ha de ajustar su actuación a la verdad objetiva o material, con prescindencia o no de lo alegado y probado por el administrado. El acto administrativo resulta independiente de la voluntad de las partes. Oficialidad: La Administración Pública tiene el deber de actuar ex oficio en la prosecución del interés público, impulsando el procedimiento para llevarlo a cabo, cualquiera fuere la intervención e impulso que tuvieran los administrados. Informalismo: Tiende a que el administrado pueda lograr, superando los inconvenientes de índole formal, el dictado de una decisión legitima sobre el fondo del asunto, que plantea o peticiona ante la Administración, es decir, permite que se excuse a los interesados de la inobservancia de exigencias formales no esenciales, que puedan cumplir a posteriori. Debido proceso adjetivo: Implica el reconocimiento de tres derechos fundamentales, que garantizan la defensa del administrado durante el transcurso del procedimiento, a saber: derecho a ser oído, derecho a ofrecer y producir pruebas, y derecho a una decisión fundada. Eficacia: Cumplir los fines de interés público. Se complementa con otros tales como la celeridad, sencillez y economía en los trámites administrativos. Gratuidad: Es la participación y el control, sin obstáculos económicos, por parte de los administrados, que se funda en el interés público.

CAPÍTULO III – LAS PARTES EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Toda persona física o jurídica, de carácter público o privado tiene, en principio, aptitud genérica para intervenir en el procedimiento administrativo, en cualquiera de los tipos clasificatorios, como titulares de un derecho subjetivo o de un interés legítimo y aun, en ciertos casos, de un interés simple. Las reglas que rigen la capacidad de las personas pertenecen al Código Civil, sin perjuicio de su extensión, en algunos supuestos, por regulaciones locales de Derecho Administrativo. La doctrina suele distinguir entre administrado e interesado, considerando que la primera figura es genérica mientras que el interesado ostenta una situación más concreta, sería un administrado cualificado por su legitimación y capacidad para ser parte en el procedimiento administrativo. Los menores adultos y los sordomudos pueden ser parte del proceso administrativo. En el caso de los dementes declarados tales por los jueces, su incapacidad administrativa debe presumirse. Las personas públicas estatales pueden ser parte en el procedimiento administrativo no recursivo. Los órganos sin personalidad jurídica poseen aptitud genérica para intervenir en el procedimiento administrativo mediante notas o presentaciones ante el superior u otro órgano vinculado a la jerarquía, pero carecen de potestad para interponer recursos administrativos. Los “terceros” son todos aquellos que teniendo legitimación para ser tenidos por parte en el procedimiento administrativo no intervienen ni participan en el mismo en tal carácter. Todo administrado con capacidad para ser parte en el procedimiento administrativo posee la facultad de hacerse representar ante la Administración Pública, y cualquier persona física o jurídica puede actuar como representante del administrado en las actuaciones que se practiquen ante la Administración Pública. CAPÍTULO IV – LOS PLAZOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO En el procedimiento administrativo el plazo o término alude esencialmente al lapso en el cual deben cumplimentarse las distintas etapas o fases del procedimiento, incluyendo dentro de este concepto el plazo para impugnar en sede administrativa los diversos actos a través de los recursos que instituye el derecho objetivo. La LNPA estatuye la obligatoriedad de los plazos, respecto de los administrados y de la Administración Pública. Significa el deber de cumplir los plazos y el derecho de exigir que se cumplan. El principio de irretroactividad, indica que los plazos relativos a los actos administrativos se computan a partir del día siguiente de la notificación. La ley dispuso que los plazos se deban contar por días hábiles administrativos salvo disposición legal en contrario o habilitación resuelta de oficio o a petición de partes. El vencimiento de los plazos opera cuando finaliza el último día hábil del término fijado en cada etapa del procedimiento, aunque por decreto se admiten presentaciones de escritos en sede administrativa en las dos primeras horas del día siguiente al del vencimiento del plazo (“plazo de gracia”). La prorrogabilidad de los plazos o términos debe disponerla la Administración Pública antes del vencimiento del plazo, mediante decisión fundada y siempre que no resultaren perjudicados derechos de terceros. La ley prescribe, para que la Administración pueda ejercer la potestad de declarar la caducidad de los procedimientos, el transcurso de un lapso mínimo de 90 días, imponiéndole al órgano administrativo la carga de notificarle al administrado, al vencimiento de los primeros 60 días, que si su inactividad se mantiene durante otros 30 días más se

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declarará de oficio la caducidad. Pero no obstante la inactividad del administrado, la caducidad no opera automáticamente, pudiendo la Administración de disponer la continuación de los trámites pese al transcurso de los plazos de caducidad. CAPÍTULO V – ESTRUCTURA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Iniciación: Según la LNPA el procedimiento administrativo puede iniciarse de oficio o a petición de parte interesada. Existen determinados actos administrativos que requieren de una petición previa del administrado para acceder a la medida que le otorga un beneficio. Para las meras peticiones o peticiones graciables la Administración sólo debe notificar su recepción, pero quien tiene un título jurídico específico posee la potestad de poner en marcha el procedimiento y la Administración tiene el deber legal de dictar resolución. Formalidad: El Reglamento de la LNPA prevé diversas formalidades para la presentación de los escritos, estableciendo los recaudos que deben cumplimentarse y regulando lo atinente a la firma, al domicilio, peticiones múltiples, fecha y cargo, y a los documentos que se acompañan junto a los escritos y aquellos cuya agregación se solicite a título de prueba. Vista: RLNPA, consagra el derecho a la vista de las actuaciones en los siguientes términos: La parte interesada, su apoderado o letrado patrocinante, podrán tomar vista del expediente durante todo su trámite, con excepción de aquellas actuaciones, diligencias, informes o dictámenes que, a pedido del órgano competente y previo asesoramiento del servicio jurídico correspondiente, fueran declarados reservados o secretos mediante decisión fundada del respectivo subsecretario del Ministerio o del titular del ente descentralizado de que se trate. La vista tiene carácter informal, es decir, puede hacerse verbalmente debiendo concederse sin necesidad de resolución expresa al efecto en la oficina en que se encuentra el expediente. El interesado está facultado para sacar copias de las piezas que solicitare, a su costa. El órgano administrativo posee la facultad de impedir el acceso a las actuaciones que requiera el administrador cuando las mismas fueran declaradas reservadas o secretas por decisión del subsecretario o del titular del ente descentralizado de que se trate. Es considerada una norma de excepción. Las piezas o temas que pueden ser considerados reservados por la normativa en vigencia son los que se refieren a operativos militares y/o de las fuerzas de seguridad, adquisición, fabricación o venta de material bélico, estructuras orgánicas de los servicios de inteligencia, etc. Recusación y excusación: Los interesados que intervienen en el procedimiento administrativo poseen la potestad de conseguir la separación del agente público del trámite previo y toma de decisión, cuando se dan los motivos previstos en la ley a través del instituto de la recusación. Todo funcionario o empleado público, cualquiera fuera su jerarquía puede ser recusado. Producida la recusación el agente público debe dar intervención en el plazo máximo de dos días a su superior jerárquico, informándole si admite o no la causal o causales alegadas por el administrado que lo recusa. Si el recusado admitiera la causal alegada y ésta fuera procedente el superior jerárquico tiene el deber de designarle un sustituto. En caso contrario, tiene la obligación legal de resolver dentro de los cinco días, plazo que se puede extender. Las causales dentro del Código Procesal son: a) el parentesco por consanguinidad dentro del cuarto grado y segundo de afinidad con alguna de las partes, sus mandatarios o letrados; b) tener el agente público o sus consanguíneos o afines, interés en el expediente, etc.; c) tener controversia judicial o administrativa con el recusante; d) ser acreedor, deudor o fiador de alguna de las partes, con excepción de los bancos oficiales; e) ser o haber sido el agente que fue denunciado por el recusante ante la Fiscalía Nacional de Investigaciones Administrativas siempre que ésta hubiere dado curso a la denuncia; f) haber sido asesor de algunas de las partes; g) haber recibido beneficios de importancia de alguna de las partes; h) tener con alguno de los intereses amistad que se manifieste por familiaridad o frecuencia de trato; i) tener contra el recusante enemistado, odio o resentimiento que se manifiesten por hechos conocidos. Lo anterior genera el deber del agente público que interviene en el procedimiento de excusarse de seguir entendiendo o participando en el mismo. La excusación es obligatoria para el funcionario o empleado público. La solicitud de excusación debe ser remitida en el plazo de cinco días para resolverla. Si el órgano jerárquicamente superior aceptase la excusación debe nombrar un reemplazante mientras que si la desestima devolverá las actuaciones al inferior para que prosiga el trámite. Las resoluciones que se dicten sobre los incidentes de excusación y aquellas que los resuelven son irrecurribles. Notificación y publicación: La notificación del acto administrativo puede realizarse mediante: a) por acceso directo de la parte interesada, su apoderado o representante legal al expediente; b) por presentación espontánea de la parte interesada, su apoderado o representante legal de la cual resulta hallarse en conocimiento fehaciente del acto respectivo; c) por cédula; d) por telegrama con aviso de entrega; e) por oficio impuesto como certificado expreso con aviso de recepción; f) por carta documento; g) por los medios que indique la autoridad postal a través de sus permisionarios; h) por edictos o por radiodifusión, siempre que la Administración ignore el domicilio del administrado. En cuanto al contenido de las notificaciones, deben transcribirse en forma íntegra (fundamentos y parte dispositiva) el acto que vaya a notificarse y en las cédulas y oficios se puede agregar una copia autenticada de la resolución. En cuanto a los reglamentos, se los considera participantes de un régimen similar al de las leyes. La publicación de los reglamentos debe llevarse a cabo en forma íntegra, pudiendo realizarse tanto en el Boletín Oficial como en cualquier otro periódico oficial o boletín administrativo de adecuada difusión entre los destinatarios de la publicidad. Medios probatorios, apertura de prueba y alegación sobre la prueba: La prueba consiste en aquella actividad tendiente a acreditar la veracidad o inexactitud de los hechos que constituyen la causa objetiva de la resolución que se dicte en el procedimiento. Las

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pruebas pueden ser a) informes y dictámenes producidos por la Administración; b) informes de entidades privados y públicas no estatales; c) prueba testimonial; d) prueba confesional y documental; e) prueba pericial. Solicitada u ofrecida que fuera la prueba por el particular interesado, la Administración tiene el deber legal de decretar la apertura a prueba de las actuaciones por imperio del principio del debido proceso adjetivo enunciado en la LNPA. En el supuesto de que la Administración no abriera a prueba un recurso debe dar por ciertos y acreditados los hechos manifestados por el interesado en la medida en que la prueba sea conducente conforme a los principios generales. Una vez que se han sustanciado las actuaciones de prueba, la Administración tiene está obligada a dar vista por el término de diez días a la parte interesada a fin de que presente un alegato sobre la prueba producida pudiendo disponer la producción de nueva prueba en los siguientes casos: para mejor proveer y si ocurre o llegare a su conocimiento un hecho nuevo. Terminación: El modo normal de conclusión del procedimiento administrativo es la “resolución” mientras que pueden señalarse como medios anormales el desistimiento, la renuncia y la caducidad. La resolución es equivalente al acto que decide acerca de las cuestiones planteadas en el curso de una actuación administrativa. La caducidad de las actuaciones consiste en un acto por cuyo mérito la Administración declara, con efectos provisorios, la terminación del procedimiento a causa de la inactividad del trámite imputable al interesado, disponiendo el archivo de las actuaciones. Transcurridos 60 días desde que un trámite se paralice por causa imputable al administrado, el órgano competente le notificará que, si transcurrieren otros 30 días de inactividad, se declarará de oficio la caducidad de los procedimientos, archivándose el expediente. La caducidad no se produce en forma automática ni de pleno derecho, y requiere de un acto administrativo expreso que la declara y tampoco es obligatoria. Tanto el desistimiento como la renuncia implican el desplazamiento voluntario de la parte interesada respecto del trámite promovido. Mientras el desistimiento mantiene intangibles los derechos del administrado para plantear nuevamente la pretensión, la renuncia (“desistimiento de derecho” en la LNPA) impide volver a promover la pretensión e implica una dejación del derecho, el cual no podrá ejercitarse en el futuro. Si hubiera varias partes interesadas, el desistimiento o renuncia de una o alguna de las partes no gravitará sobre las otras. No puede haber desistimiento o renuncia cuando se pudiere llegar a afectar de algún modo el interés administrativo o general. Ambas figuras requieren un acto administrativo expreso que declare clausurado el procedimiento. CAPÍTULO VI – EL PROCEDIMIENTO DE IMPUGNACIÓN EN PARTICULAR (RECURSOS, RECLAMACIONES Y DENUNCIAS) El recurso es toda impugnación, en término, de un acto o reglamento administrativo que se dirige a obtener, del órgano emisor del acto, el superior jerárquico u órgano que ejerce el control de tutela, la revocación, modificación o saneamiento del acto impugnado. A diferencia de los recursos, las meras reclamaciones no son, medios de impugnar actos administrativos sino que se trata de articulaciones que pueden o no tener contenido jurídico que presenta el administrado en ejercicio del derecho de peticionar ante las autoridades administrativas tendientes a obedecer el dictado de un acto favorable o provocar el ejercicio de la potestad revocatoria ex oficio que, en algunos supuestos pueden ejercer la Administración, aun cuando no hubiera un recurso administrativo formalmente planteado. En las meras reclamaciones, la Administración no se encuentra obligada a tramitarlas ni a dictar resolución definitiva, salvo en aquellos casos en que el titular poseyere un derecho subjetivo, que tuviera su fuente en la ley, reglamento, acto o contrato administrativo. Las reclamaciones regladas son aquellas donde aun cuando no se impugna un acto administrativo (por ejemplo, la queja), la Administración tiene el deber de tramitarlas. Por último, la denuncia administrativa, puede ser formulada por el portador de un interés simple, consiste en el acto por cuyo mérito un particular pone en conocimiento del órgano administrativo la comisión de un hecho ilícito o la irregularidad de un acto administrativo o reglamento, sin que exista obligación de tramitarla ni de decidirla por parte de la Administración Pública. Puede ocurrir, no obstante, que una vez acogida la denuncia el administrado posea un verdadero poder jurídico para que la misma se tramite como recurso (denuncia de ilegitimidad). El recurso administrativo se diferencia de los recursos o acciones contencioso-administrativas que se ubican en el proceso judicial de esa especie, cuyas controversias debe resolver, en nuestro país, el llamado Poder Judicial y se tramitan según las reglas de la función jurisdiccional. También existen los recursos jurisdiccionales ante la Administración, que sólo se admiten por vía excepcional cuando la ley hubiera atribuido, por razones de idoneidad técnica, el juzgamiento de ciertas causas a tribunales administrativos (por ejemplo, el Tribunal Fiscal de la Nación) o a los entes reguladores siempre que el PJ conserve el control de la decisión final de la controversia. La deducción de recursos administrativos háyase sometida a un conjunto de formalidades y recaudos exigidos con miras a que la Administración pueda ejercitar adecuadamente sus poderes de control o fiscalización. Algunos de ellos son: a) la indicación del acto que se recurre y consecuentemente declaración precisa de impugnarlo a fin de obtener el dictado de un acto de la Administración que lo revoque, modifique o derogue, según los casos; b) su redacción por escrito sin importar el medio empleado; c) la firma del recurrente o su apoderado indicando el nombre, apellido y domicilio real del recurrente. Cuando se advierta alguna deficiencia formal hay que intimar al recurrente a subsanarla. El principal efecto que produce la presentación de un recurso administrativo es la suspensión o interrupción del curso de los plazos del procedimiento, máxime cuando se precisare tomar vista del expediente lo cual no obsta a la ejecución del acto impugnado. En principio la promoción de recursos no tiene por consecuencia la suspensión de los efectos del acto (efecto no suspensivo). El efecto suspensivo se opera obligatoriamente para la autoridad administrativa en dos casos: cuando la norma expresamente lo dispone y si se alegare una ilegalidad o nulidad manifiesta.

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Tratándose de un acto administrativo, la decisión que se adopte a raíz de la promoción de un recurso en sede administrativa puede comprender tanto la revocación, modificación o sustitución como la ratificación o confirmación del acto impugnado, o bien, el rechazo o desestimación del recurso. Lo mismo ocurre en materia de impugnación de reglamentos, con la diferencia que, de proceder la extinción de un acto de alcance general, el medio técnico se denomina “derogación” en vez de revocación. Recurso de reconsideración: Es aquel que se deduce ante la propia autoridad que ha dictado el acto administrativo o reglamento a fin de que revoque, derogue o modifica, según sea el caso, por contrario imperio. Es ordinario y optativo, tiene un plazo de diez días. Obliga al órgano administrativo a resolverlo dentro de los treinta días desde que fue interpuesto o después de la presentación de alegato (pruebas). Recurso jerárquico: Es aquel que promueve el administrado ante el superior jerárquico del órgano que dictó la resolución que se impugna. El recurso jerárquico se presenta ante el órgano administrativo que dictó el acto impugnado dentro del plazo de quince días a partir de la notificación, debiendo ser elevado dentro del término de cinco días, y de oficio, al Ministerio o Secretaría del cual dependa el órgano emisor del acto administrativo pertinente. El requisito primordial es que se recurran actos administrativos de carácter definitivo o actos administrativos que sin ser definitivos impidan totalmente la tramitación del recurso o la petición del administrado. Se prescribe la obligatoriedad de requerir el parecer jurídico de la Procuración del Tesoro de la Nación cuando: a) el recurso se hubiera interpuesto contra un acto administrativo proveniente de un ministro o secretario de la Presidencia de la Nación; b) corresponda establecer jurisprudencia administrativa uniforme; c) cuando la índole del interés económico comprometido requiera su atención; d) cuando el Poder Ejecutivo nacional lo estime conveniente para resolver el recurso. El plazo de resolución del recurso jerárquico es de treinta días, computables desde que la autoridad que deba dictar la decisión hubiera recibido las actuaciones o desde la presentación del alegato o el vencimiento del plazo para hacerlo. La decisión puede ser expresa o tácita (denegatoria por silencio). Recursos administrativos concernientes a las entidades descentralizadas y a otras formas jurídicas de participación estatal: Estos se basan en la idea de tutela, que es un poder de revisión que ejerce la Administración Central sobre los actos de los órganos superiores de las entidades descentralizadas y de los órganos de administración de las personas privadas estatales. El principal recurso es el “recurso de alzada”, el cual no procedería contra los actos inherentes a la actividad privada de las empresas o sociedades de propiedad total o mayoritaria del Estado nacional, aunque sí sería procedente contra los actos administrativos de esos entes, cuyo objeto o contenido fuera ajeno a esa actividad, y propio del Derecho Público. El recurso de alzada procede contra actos administrativos definitivos o que impiden totalmente la tramitación del reclamo o pretensión del recurrente, emanados de un órgano superior de una entidad estatal descentralizada y se interpone para que el Poder Ejecutivo o el ministro competente proceda a revocar, modificar o sustituir, según corresponda, el acto administrativo recurrido. Es optativo y se presenta ante el órgano superior de la entidad estatal descentralizada dentro de los quince días de notificado el acto que se impugna y debe ser elevado dentro de cinco días y de oficio al ministerio en cuyo ámbito actúe la entidad, quién será el órgano competente para resolverlo. El resto de las reglas es igual a las de los demás recursos anteriores por principio de la analogía. Recurso de revisión: Es un recurso extraordinario o de excepción que requiere que se tratase de un acto firme, prescribiendo la LNPA que podrá pedirse la revisión en los siguientes supuestos: a) cuando resultaren contradicciones en su parte dispositiva, háyase pedido o no su aclaración; b) cuando después de dictado se recobraren o descubrieren documentos decisivos cuya existencia se ignoraba o no se pudieron presentar como prueba por fuerza mayor o por obra de tercero; c) cuando hubiere sido dictado basándose en documentos cuya declaración de falsedad se desconocía o se hubiere declarado después de emanado el acto; d) cuando hubiere sido dictado mediante cohecho, prevaricato, violencia o cualquier otra maquinación fraudulenta o grave irregularidad comprobada. El recurso de revisión debe promoveré dentro de los diez o treinta días de notificado el acto dependiendo de su materia. El órgano revisor puede ser tanto el órgano que dicta el acto como cualquier instancia jerárquicamente superior, a elección del administrado. Queja: Con el objeto de corregir los defectos de trámite y particularmente el incumplimiento de los plazos legales o reglamentarios del procedimiento administrativo se le concede al administrado la potestad de acudir ante el superior jerárquico inmediato, a efectos de que éste disponga las medidas necesarias para subsanar las anormalidades incurridas en las actuaciones. No existe plazo para su interposición, pero una vez interpuesta el órgano superior inmediato la resolverá dentro de los cinco días contados desde la fecha en que la queja o el informe fue recibido. La decisión que se dicte es irrecurrible. El superior jerárquico respectivo deberá iniciar las actuaciones sumariales para el responsable del atraso e inclusive para el superior en caso de que no resuelva la queja en término. Aclaratoria: Cuando el acto administrativo que pone fin al procedimiento provoca una imprecisión, oscuridad o contradicción sustancial, el ordenamiento positivo nacional atribuye al administrado la potestad de peticionar la aclaratoria del respectivo acto. Por medio de este recurso sólo pueden impugnarse actos administrativos definitivos, debiendo interponerse ante el propio órgano que dictó el acto dentro del término de cinco días de notificado el mismo, más cinco días para resolver la aclaratoria. Rectificación: Si el acto administrativo luce un error material, o, de hecho, inclusive errores aritméticos, el órgano administrativo puede, en cualquier instante del procedimiento, realizar la rectificación de tales errores. La potestad de la rectificación es tanto a la Administración como al administrado. No existe un plazo para que el administrado peticione la rectificación debiendo el órgano

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administrativo practicarla dentro del plazo general supletorio de diez días en la LNPA. El recurso debe solicitarse al propio órgano que dictó el acto, cuyos errores se pretende corregir. Denuncia de ilegitimidad: Sólo procede actualmente cuando se interpone un recurso fuera de término o el administrado presenta la correspondiente petición, una vez vencidos los plazos para articular los recursos administrativos correspondientes. La denuncia de ilegitimidad puede ser resuelta tanto por el Poder Ejecutivo como por los ministros u órganos jerárquicamente inferiores. Los órganos administrativos tienen el deber de tramitar las denuncias de ilegitimidad, cuya admisibilidad puede, sin embargo, no aceptarse, por parte del órgano que debe resolverla, en dos únicos supuestos: motivos de seguridad jurídica, los cuales deben ser de cierta entidad y fundamentarse en el interés público o bien común, y de manera concreta e inmediata; o por entenderse que medió abandono voluntario del derecho, al hallarse excedidas razonables pautas temporales.

UNIDAD IX: El personal de la administración. Naturaleza de la relación de empleo público: en su momento, hubo de identificarse como función o empleo publico a la actividad cumplida por personas físicas para concretar la realización de actividades esenciales y especificas del Estado; mientras que se reservo la figura para la actividad realizada por esa misma categoría de sujetos del derecho, en determinadas condiciones y sujeta a diversas modalidades, destinada a llevar a la practica la función administrativa. Relación estatutaria: la causa jurídica del empleo publico estaba dada por un acto unilateral del Estado, al cual daba validez o eficacia el consentimiento del administrado y que la situación jurídica del agente y empleado tenían forma legal o reglamentaria. Para Bianchi, la función publica esta muy alejada de lo que es un régimen contractual y, pese a reconocer que la noción clásica del contrato bilateral nacido del acuerdo de voluntades ha sido sustituida por la surgida de contrataciones en masa en las que la

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autonomía de la voluntad se reduce, termina por atribuirle carácter eminentemente estatutario. El único vestigio de contractualidad que esta relación jurídica tiene es la aceptación de la designación efectuada y el consiguiente acatamiento del orden jurídico que regula la función respectiva. Esto no implica que este despojado de derechos, pero le son reconocidos por el ordenamiento jurídico sin intervención alguna de su voluntad. La relación de empleo es consecuencia de un acto jurídico bilateral, en el que la voluntad del agente es importante pero no lo suficiente para engendrar la figura del contrato, de modo que constituye una situación estatutaria, que la administración puede modificar a su arbitrio. Relación contractual: la relación de empleo publico tiene naturaleza contractual y constituye una especie entre los contratos administrativos. La existencia de normas reglamentarias o estatutarias no contradice la esencia contractual de la relación de empleo público, expresada en una concurrencia de voluntades y que también se expresa en la ejecución del contrato. Los funcionarios y empleados de la Administración están vinculados a ella por una relación contractual de derecho público. La CS ha afirmado que la relación de función o de empleo publico es de naturaleza contractual, pero no configura un contrato de derecho privado; también que las prerrogativas del Estado en la relación de empleo publico no son absolutas ni irrestrictas, sino que encuentran su limite en la imposibilidad de alterar la sustancia del contrato. Empleo publico y privado: tienen el mismo objeto que es la prestación de un servicio de una persona física en favor de otra que ejerce prerrogativas de supraordinacion a su respecto. Las dos categorías tienen con su empleador una dependencia jerárquica, técnica y económica, su retribución como contraprestación constituye un crédito alimentario y asistencial, jornada limitada, libre agremiación, huelga, normas de seguridad, etc. En el empleo público, el Estado empleador es una persona jurídica publica, cuyo accionar esta regido por el derecho publico (sometimiento de las relaciones en que interviene a un régimen de exorbitancia que las delimita y caracteriza) provocando consecuencias jurídicas diversas a las de aplicación de un orden privado. En la relación laborar ordinaria el empleador es una persona del derecho privado, física o jurídica que no transmite impronta a las relaciones en que interviene. La CN protege de forma distinta al trabajador publico y al privado, otorgando al primero “estabilidad” y al segundo “protección contra el despido arbitrario”.

UNIDAD X: Las provincias y CABA. La autonomía de las provincias: los principios fundamentales de la organización de las provincias están fijados en la CN. Ellas se dan sus propias instituciones dictándose su propia constitución, eligen autoridades y se rigen por las normas que a si mismas se dan. Dicha característica se denomina “autonomía”. Esta autonomía supone el poder de autonormarse y administrar. Dictan su propia Constitución bajo el sistema representativo y republicano de gobierno y de acuerdo a los principios, declaraciones y garantías de la CN; asimismo, tienen que asegurar la administración de justicia, la autonomía municipal y la educación primaria. Atribuciones: las relaciones de coordinación que se establecen sobre la base de un reparto territorial de competencias, suponen un reparto de atribuciones a ambas esferas de poder. Pueden configurarse al acordarles facultades exclusivas a las provincias o bien, atribuirles facultades, en concurrencia con el Estado Nacional. Son facultades exclusivas de las provincias las no delegadas en el gobierno federal, la elección de sus autoridades y la atribución de regirse por sus propias instituciones.

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Facultades concurrentes entre la nación y as provincias son las que ambas esferas de poder pueden ejercer; tales resultan previstas en la CN (promover la industria, inmigración, importación de capitales extranjeros) y todo lo conducente a la prosperidad, adelanto y bienestar. Las relaciones de supra y subordinación se manifiestan en virtud de la necesidad de que los estados locales se subordinen a los principios básicos de la organización nacional; ello dado que el estado federal es el titular de la soberanía y prevalece en definitiva sobre las provincias. Las provincias no pueden celebrar tratados de carácter político; ni establecer aduanas, acuñar moneda, ni dictar los Códigos de fondo una vez sancionados por la Nación, ni levantar ejércitos. Tampoco pueden reglar el comercio marítimo y terrestre con demás naciones o provincias. Instituciones y principales características de la organización provincial: la existencia de gobierno representativo y republicano y la necesaria existencia de una administración de justicia ha determinado que las provincias se organizan sobre la base de una división tripartita de poderes. Todas las provincias, en lo esencial, adoptan un régimen similar al vigente en el orden nacional. Declaraciones, derechos y garantías guardan, em general, armonía con las prescripciones de la CN, incluso deben serlo de acuerdo a los prescripto en la CN para que la Nación garantice las autonomías locales. La intervención federal: el sistema constitucional prevé un remedio excepcional para el caso de que actos o hechos suscitados en las provincias puedan alterar los principios fundamentales del ordenamiento jurídico. Intervención federal por la cual el gobierno nacional toma a su cargo transitoria y excepcionalmente el gobierno y administración de una provincia. La CN prevé dos formas de intervención, una de ellas, dispuesta aun de oficio por parte del gobierno nacional, que tiene por objeto asegurar la forma republicana de gobierno o repeler invasiones exteriores. La segunda, a pedido de las autoridades provinciales, tiene por finalidad sostener al gobierno local o restablecerlo si hubiera sido depuesto por sedición o invasión de otra provincia. Es una intervención cuyo fundamento y alcance es político, perteneciendo a la categoría de los actos institucionales. Por analogía de lo dispuesto en la CN respecto al estado de sitio, corresponde al Congreso declarar la intervención federal, salvo que este se encuentre en receso y corresponda al Ejecutivo que comunicara al Congreso para posterior decisión. La designación de la persona que ocupara el cargo de Interventor Federal constituye una atribución del Ejecutivo, quien le imparte instrucciones. La intervención puede limitarse a uno de los tres poderes o abarcar al gobierno provincial en su totalidad. La extensión dependerá de lo que se establezca en el acto de intervención. Una de las reglas de la competencia prescribe que las atribuciones del interventor no pueden ser mayores a las del órgano intervenido, pero que pueden ser menores, como se trata de una intervención de carácter político y no administrativo. Sus atribuciones dependerán del acto de intervención y las instrucciones impartidas por el Ejecutivo. El interventor posee todas las facultades de los órganos provinciales intervenidos por ser autoridad nacional y local al sustituir a los funcionarios provinciales titulares de los órganos intervenidos, con todas sus atribuciones. Los actos dictados por un interventor dentro de su competencia son validos y obligan a la provincia, incluso con posterioridad al cese de la intervención. En determinados casos se ha entendido que sus facultades son limitadas; así, en el supuesto de designación de funcionarios provinciales que requieren acuerdo con la legislatura, que cesan con posterioridad si no hay acuerdo con la legislatura. Los municipios: la jurisprudencia de la CS y la doctrina del derecho administrativo imponían la concepción que consideraba a los municipios como entidades autárquicas o meras delegaciones del poder provincial. La situación comenzó a cambiar después de un fallo de la corte donde se reconoció la autonomía municipal, incluso en base a la interpretación de la cláusula constitucional respectiva (art. 5). El régimen de los municipios dependerá de lo que establezcan las Constituciones provinciales y, en su caso, de las leyes orgánicas que dicten las legislaturas provinciales. En los municipios no existen poderes originarios ni reservados, la atribución de sus competencias funcionales ha sido materia de la ley provincial no de los poderes constituyentes provinciales que se han limitado a enunciaciones genéricas, como la relativa a la autonomía y al reconocimiento de la facultad de dictar sus propias cartas orgánicas. La CN del 94 estatuye que las Constituciones provinciales pueden reglar el alcance y contenido de la autonomía en el orden institucional, político y administrativo. La CN garantiza el goce y ejercicio de sus instituciones bajo ciertas condiciones como la de asegurar su régimen municipal. A partir del 94 el contenido del régimen de los municipios provinciales se vincula a la llamada “autonomía municipal”. Este precepto constitucional prescribe que el alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero de la autonomía municipal corresponde que sea reglado por la constitución provincial, con arreglo al sistema y a los principios de la CN. La principal consecuencia es que la Constitución no reconoce poderes originarios a los municipios ni tampoco poderes reservados. La autonomía municipal posee una jerarquía diferente a la que ostentan las provincias. CABA: la CN establece que debe tener un gobierno autónomo con estas características: a) la atribución de facultades propias de legislación y jurisdicción; y b) la elección directa de su jefe de gobierno. El poder de ejercer una legislación exclusiva sobre la capital se mantiene en cabeza del Congreso, potestad que la CN consagra como parte del régimen permanente del municipio capitalino hallándose limitada por el principio de autonomía municipal. El alcance y contenido de esta autonomía del régimen de la capital depende de la ley (al igual que con los municipios de delegación) excepto en lo que respecta a la elección directa del jefe de gobierno. Los habitantes de la capital pueden dictar el estatuto organizativo de sus instituciones. Todo esto reafirma el status jurídico especial que posee la capital que se distingue dl atribuido por la CN a las

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provincias en los siguientes aspectos: a)el mantenimiento de la potestad del Congreso para ejercer una legislación exclusiva en la capital; b) la limitación de esta potestad esta prevista en la CN a la preservación de los intereses del Estado Nacional; c) el dictado del Estatuto Organizativo se realiza mediante la convocatoria del Congreso y que supone convocar a siguientes reformas; d) la aplicación de los Códigos compete a tribunales federales o provinciales sin que se formule reserva alguna a favor de los tribunales de la capital; e) la capital carece de poder originario pues sus facultades propias de legislación y jurisdicción deben ejercerse en e marco de la ley del Congreso para garantizar los intereses del Estado. Mientras sea la capital, no pierde su naturaleza federal, lo que resulta lógico en la medida que su territorio alberga los tres poderes del gobierno federal. Tampoco hay que perder de vista que ese destino federal fue condición de la cesión territorial que, en su momento, efectuó la Provincia de Buenos Aires. La Nación conserva todo el poder no atribuido a la CABA por la CN. Esta norma apunta a encuadrar la autonomía del gobierno local en el marco de la CN reglamentando el mantenimiento de las potestades y jurisdicción de la Nación necesarias para el ejercicio de sus atribuciones constitucionales. Regiones: la reforma del 94 consagra la posibilidad de crear regiones, con un campo limitado de competencias y sin instituirlas como órganos políticos intermedios entre el Estado federal y las provincias. Se crean para desarrollo económico y social. Esta regionalización es diferente a la europea en cuanto esta implica la admisión de un nivel de decisión política que se traduce en normas que integran una pluralidad de ordenamientos. Y en Argentina esa pluralidad de ordenamientos esta circunscripta en tres niveles básicos que emergen de los poderes nacionales, provinciales y autonómicos-municipales. Las regiones no equivalen a descentralizaciones políticas del Estado federal, son producto del llamado federalismo de concertación. Por eso no tienen nada que ver con el federalismo político ni con la distribución del poder en el esquema del Estado Federal.

UNIDAD XI: Los Municipios. El gobierno municipal: funciones. Tecnología y gestión local. El inframunicipalismo en Argentina. Debates y perspectivas. La organización administrativa municipal. La estructura orgánica de los Municipios. Caracteres. Lineamientos Generales. La legislación de la Provincia de Entre Ríos. Iturburu – “Nuevos acuerdos institucionales para afrontar el inframunicipalismo argentino”. Los habitantes de los municipios presionan requiriendo servicios que antes recibían de los gobiernos nacional y provincial. Emprender procesos de descentralización requeriría que los municipios asuman nuevas funciones. No obstante, la realidad indica que muchos gobiernos locales tienen pocas posibilidades de asumir exitosamente la gestión de nuevas competencias por lo que estas presiones, lejos de fortalecer, pueden debilitar aún más su presencia institucional. Esta situación es más crítica en los pequeños gobiernos locales argentinos cuyas estructuras y presupuestos reducidos condicionan negativamente a sus autoridades

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políticas en la asunción de nuevas competencias. Por lo tanto, la delegación de nuevas competencias –y su asunción dispar- derivará en una mayor inequidad entre los vecinos de distintos centros urbanos. Se reafirma, en el ámbito europeo, la perspectiva de aportar criterios de fondo sobre la estructura de los poderes públicos, privilegiando el componente democrático y la eficacia en la asignación de las competencias y responsabilidades públicas. Algunos gobiernos europeos profundizaron los procesos descentralizadores iniciados en décadas anteriores, en tanto otros, como el Reino Unido y los Estados Unidos, comenzaron a revertir el centralismo de los gobiernos nacionales que habían impuesto en los últimos años. En general se observa un resurgimiento del gobierno local, el que asume un número creciente de funciones, adopta nuevos modelos de gestión y en muchos casos, se constituye en pionero de los procesos de reforma del Estado. No obstante, en algunos países europeos, la fuerte tendencia descentralizadora y la importancia creciente del gobierno local se enfrenta con el problema del reducido tamaño de los municipios. España, Francia e Italia, persuadidos de la dificultad de disminuir el número de gobiernos locales, están poniendo sus esfuerzos en impulsar la formación de instituciones supramunicipales y de distintas formas de cooperación intermunicipal. En América Latina, en tanto, los municipios son débiles, en especial los de ciudades medianas y pequeñas. Este rasgo es de gran importancia cuando se intenta una comparación con los países europeos, cuyas tradiciones antiguas se reflejan en instituciones locales consolidadas y reconocidas. La Constitución Nacional establece que: “Cada provincia dictará para sí una Constitución (...) que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones el Gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”. En tanto respete estas prescripciones, así como la autonomía municipal establecida en el art. 123°, cada provincia tiene potestad para definir su “régimen municipal” y, como una de las dimensiones de su diseño institucional, establecer taxativamente los requisitos para la creación de nuevos gobiernos locales. Población mínima requerida para constituir gobiernos locales: La mayor parte de las constituciones provinciales recurre a parámetros poblacionales al establecer los requisitos mínimos para constituir gobiernos locales. Las cantidades indicadas son variadas y, en muchos casos, establecen rangos de población para diferentes categorías de municipios. A los efectos de simplificar el análisis, las condiciones exigidas se compendian en cuatro grupos: municipios, municipios con carta orgánica, gobiernos locales sin jerarquía municipal con dependencia directa de la provincia y gobiernos locales sin jerarquía municipal dependientes del municipio más cercano. Las Constituciones provinciales indican mínimos de 500 a 10.000 habitantes para la creación de municipios. También la población es el factor determinante en el reconocimiento del derecho de un gobierno local de dictarse su propia Carta Orgánica, rondando entre más de 1.000 habitantes a más de 30.000 habitantes. El gobierno local sin jerarquía municipal que depende directamente de la provincia se denomina comuna, comisión municipal, municipio rural, comuna rural, intendente comisionado o comisión de fomento. En general no se exige un mínimo de población, sino que se indica el límite superior, lo que deriva en un rango amplio y disperso (de 0 a 10.000 habitantes) y, de hecho, se habilita a poblaciones muy pequeñas. El gobierno local dependiente del municipio más próximo o creado por éste o integrante de su jurisdicción, es la forma institucional más elemental -sólo mencionada en cinco constituciones- y adopta diferentes denominaciones que varían entre comuna, delegación y comisión. Cabe aclarar que este grupo está constituido tanto por meras delegaciones administrativas del municipio como por gobiernos locales con capacidad de elegir por voto popular a sus autoridades. La mayoría no requiere mínimo de población. Tamaño de los gobiernos locales argentinos: El promedio de población por municipio presenta acentuadas diferencias entre provincias. La disparidad es muy pronunciada, ya que mientras dos provincias tienen entre 78.000 y 94.000 habitantes por municipio, otro grupo muy numeroso (13) no supera los 15.000 habitantes por municipio. Se observó una importante correlación entre la población municipal promedio de cada provincia y la prescripción constitucional relativa a la cantidad mínima de habitantes para constituir un municipio. La misma disparidad en el promedio de población municipal que existe entre provincias se repite hacia el interior de cada una de ellas, en general con valores extremos más pronunciados. Esto se debe a la gran concentración de población en las capitales de provincia o en la ciudad principal y sus municipios vecinos, y a la existencia de una muy importante cantidad de municipios en pequeños centros urbanos. Algunos municipios no superan el mínimo poblacional establecido por la constitución provincial y también existen municipios que poseen menos habitantes que algunos gobiernos locales sin jerarquía municipal de la misma provincia, revirtiendo la relación mayor población–mayor importancia institucional. Entre las provincias (15) que contemplan otra forma de gobierno local adicional al municipio, se observan grandes disparidades en los promedios de población, aunque menos pronunciadas que las existentes entre los municipios. Resulta llamativa la escasísima población de algunos aglomerados humanos (el más pequeño congrega a veintiún habitantes y casi cien gobiernos locales tienen una población inferior a doscientas personas), situación que obliga a la reflexión sobre la necesidad y efectividad de constituir gobiernos en poblaciones tan diminutas. Las provincias con más cantidad de pequeños gobiernos locales son Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos. En ellas se asientan el 48% de los gobiernos locales de la República Argentina y concentran el 22% de la población. Inframunicipalismo en Argentina: Las premisas básicas del principio de subsidiariedad (transparencia y eficacia de la acción de los poderes públicos) no pueden ser aseguradas en muchos de los pequeños gobiernos locales argentinos, debido a la preeminencia de prácticas políticas arcaicas (caudillismo, cooptación, etc.), el reducido gasto público asignado en general a este nivel de gobierno (menos del 8%), la escasez de fuentes de recursos genuinos y/o de voluntad recaudatoria, la dependencia de las transferencias

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provinciales para la cobertura de sus gastos más básicos (p.e. nómina de personal) y el bajo nivel de ingresos de sus habitantes, entre otros. El problema del escaso tamaño de la mayoría de los municipios argentinos se agudiza si se considera la corriente secesionista que impulsa la creación de nuevos gobiernos locales, en especial a partir del retorno a la democracia. Se crearon setenta y cuatro nuevos gobiernos locales en el período 1987-1999, de los cuales cuarenta y siete corresponden a la provincia de Jujuy (en su mayoría comisiones de fomento en centros urbanos muy pequeños). Esta propensión a la secesión se corresponde con la orientación individualista y competitiva de las autoridades locales en el diseño de políticas y estrategias, lo que permite advertir cierta tendencia centrípeta dirigida a la reproducción de más gobiernos locales, que descarta a la interacción y cooperación con los gobiernos vecinos como basamento de la fortaleza individual. Una reciente investigación confirmó las presunciones de la influencia del tamaño en los roles a asumir por los gobiernos locales. En tareas tan vitales como la promoción del empleo y la promoción empresarial, las máximas autoridades municipales de las ciudades/municipios tienden a asumir políticas activas de mayor variedad y complejidad, en tanto raramente son aplicadas en los pequeños centros urbanos/comunas. Políticas para afrontar el inframunicipalismo: 1) Mínimos poblacionales más altos: Algunos países promovieron instituciones para prevenir el inframunicipalismo. La legislación portuguesa, por ejemplo, está guiada por la preocupación de evitar la proliferación de nuevas autarquías locales, estableciendo requisitos estrictos para la constitución nuevos gobiernos, tales como un mínimo de 10.000 electores que sube a 30.000 en las áreas de mayor densidad, un área mínima de 30 km. cuadrados que sube a 500 km. en las áreas de menor densidad, un amplio conjunto de equipamientos de utilidad colectiva como establecimientos de enseñanza, farmacia, cuerpo de bomberos, banco, etc. y presupuestos suficientes para la asunción de sus competencias. Como resultado de esas regulaciones, la relación población/municipio en Portugal -36.000 habitantes por gobierno local- es siete veces superior a la de la vecina España y esa fortaleza ha permitido a este nivel de gobierno la asunción de competencias significativas. En la República Argentina, donde predominan las constituciones con mínimos bajos, se destaca positivamente el caso de Santa Fe, que determina un piso de 10.000 habitantes para constituir un municipio. La experiencia reseñada resalta la necesidad de frenar los procesos secesionistas y el surgimiento de nuevos municipios inviables, a través de reformas legislativas provinciales. Una alternativa sería establecer un mínimo alto (p.e. 10.000 habitantes) y contemplar la posibilidad de que la legislatura haga lugar a excepciones ante situaciones especiales (p.e. grandes distancias de otros centros urbanos). Respecto de las agrupaciones menores, para los cuales debería también definirse un mínimo razonable, sería adecuado reservarles la posibilidad de constituir gobiernos locales sin jerarquía municipal, con ejecutivos electivos. En tanto, debería considerarse la real efectividad de la proliferación de comunas o comisiones de fomento pequeñas con dependencia directa del gobierno provincial. Una herramienta para promover la cooperación consistiría en hacer depender del municipio a las comunas ubicadas en su área de influencia, respetando las naturales referencias de la población respecto de la ciudad principal (p.e. acceso a la asistencia médica, educación media o superior, abastecimiento, etc.) y asegurando, simultáneamente, la representatividad de las comunas en el legislativo municipal. Estas medidas podrían contribuir a frenar la tendencia de creación de nuevos gobiernos locales, promovida por líderes locales, que aguardan superar los exiguos mínimos para disponer de un espacio de poder institucional. 2) Cooperación inter-municipal: la cooperación intermunicipal se plantea como uno de los arreglos institucionales que permiten fortalecer y/o dar viabilidad a las estructuras vigentes, ayudando a superar las limitaciones de escala o el desafío del desarrollo regional, específicos de los pequeños centros urbanos, o colaborando en la resolución de los problemas de coordinación, de interacción urbana o de derrame de los recursos de unos gobiernos locales hacia otros, propios de los municipios contiguos. Por ejemplo, en Italia la unión voluntaria de municipios está pensada para el ejercicio de una pluralidad de funciones y servicios, en gobiernos locales de pequeña dimensión, colindantes, pertenecientes a la misma provincia, que no superen cada uno de ellos los 5.000 habitantes. Las regiones pueden fomentar mediante ayudas económicas la constitución de estas uniones, que tienen un carácter temporal. En la República Argentina, se observa una importante recurrencia a la formación de "consorcios" (organizaciones vecinales que se constituyen en empresas prestadoras de servicios tales como recolección y reciclaje de basura) y a la cooperación intermunicipal, que permite superar las des-economías de escala. Esta última, de notable crecimiento, también es utilizada para favorecer el crecimiento económico conjunto de la región, aumentar la capacidad de negociación ante terceros, incrementar la posibilidad de acceso a información y ejecutar obras públicas. Sólo Corrientes, Río Negro y Córdoba legislan taxativamente la posibilidad de constitución de organismos intermunicipales. Más allá de las posibilidades concretas de forzar algunas prescripciones legales en pos de concretar la colaboración intermunicipal, esta facultad debería estar claramente especificada por las constituciones para facilitar la institucionalización de las relaciones. Marani – “El régimen municipal en la provincia de Entre Ríos”. Reemplazo: Marani – “El nuevo régimen municipal de Entre Ríos” Cap. 3.

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“El municipio es una comunidad sociopolítica natural y esencial, con vida urbana propia e intereses específicos que, unida por lazos de vecindad y arraigo territorial, concurre en la búsqueda del bien común” (art. 229 CPER). Disgregando la definición podríamos decir que es una comunidad porque no es un mero grupo humano más o menos numeroso dentro de un espacio limitado, sino que son individuos que tienen algo en común y, además, es un grupo que surge espontánea y naturalmente. Los caracteres político, natural y esencial le brindan a la institución municipal vida política propia y la hacen una célula básica del Estado. La vida propia y los intereses específicos sugieren, además de una independencia material para atender por sí sola sus necesidades comunitarias (autodesarrollo), un particular estilo de convivencia o manera de ser (idiosincrasia). La vecindad y el arraigo territorial hacen referencia a la solidaridad social de esta agrupación humana y la ley orgánica municipal define a los vecinos como “los que tienen allí su domicilio”. Por último, la búsqueda del bien común como cometido, distingue y habilita al grupo humano que constituye un municipio, tornándolo protagonista y exigiéndole aptitud, condiciones materiales y sociales para la factibilidad del logro buscado. El art. 230 de la CPER dice que “Todo centro de población estable de más de mil quinientos habitantes dentro del ejido constituye un municipio”. El elemento poblacional es el factor que determinará, por razón exclusivamente cuantitativa, qué es municipio y qué realidad queda excluida de serlo. Las realidades urbanas que no alcanzan a constituir un municipio conforman comunas para cuya organización mediante ley se establecen las bases (arts. 232 y 253). En el nuevo régimen municipal de Entre Ríos, el constituyente reformador ha obedecido el mandato del artículo 123 CN, estableciendo en el artículo 231: “Se asegura autonomía institucional, política, administrativa, económica y financiera a todos los municipios entrerrianos, los que ejercen sus funciones con independencia de todo otro poder”. Contradictoriamente, el último párrafo del artículo 231 acota: “Los municipios con más de diez mil habitantes podrán dictar sus propias cartas orgánicas”. Por lo tanto, la autonomía institucional queda reglada en su alcance y contenido. El desarrollo de la autonomía institucional en lo que refiere al poder constituyente y su ejercicio lo encontramos en el artículo 237. En nuestro proyecto de régimen municipal pusimos a la autonomía en la concepción misma del municipio, que, junto a su esencia sociológica, cultural y productiva, presenta una organización jurídica autónoma apta para gestionar eficazmente el bien común local. Esa autodeterminación (que importa aptitud) no solo debe circunscribirse al gestionar o administrar eficaz de cada día; también comprende, aunque acotadamente, estructurarse, es decir, instituirse para el aseguramiento de aquel quehacer. Es preciso tener en cuenta que el dictado de la carta orgánica es una facultad y no una imposición para el municipio que tanto puede ejercer ya, como postergar y hasta renunciar. La autonomía institucional, esto es, atribución del municipio para darse su propia Carta Orgánica; y la política, que comprende la libre facultad tanto de diseñar el órgano de gobierno cuanto de dotar al mismo de las personas físicas (autoridades) que habrán de ocuparlos, se encuentran fuertemente limitadas en el nuevo régimen municipal de ER: a)

El gobierno municipal no podrá ser otro que una Municipalidad, compuesta por un Departamento Ejecutivo unipersonal y un Concejo Deliberante colegiado. b) Quedan impuestas al constituyente municipal la composición de ambos departamentos integrativos, sus respectivas competencias y relaciones inter-funcionales, así como previsiones respecto de contingencias propias de vacancias y reemplazos. c) Al imponer la “simple pluralidad de sufragio” para la elección del órgano unipersonal, denominado “Presidente Municipal”, se excluye la alternativa de la doble vuelta o ballotage. d) Restringe la autonomía municipal de orden político el hacer presidir al vicepresidente municipal el Concejo Deliberante. e) La representación proporcional en el Concejo Deliberante debe asegurar “la participación efectiva de las minorías” aunque sin afectar la tan mentada “gobernabilidad”. El gobierno municipal es el órgano que detenta el poder del municipio. Ocuparnos del tema implica hablar, por un lado, de la estructura del gobierno municipal y, por otro, de su competencia. También deben incluirse a las autoridades o funcionarios que son las personas físicas que ocupan aquella estructura. La separación en órganos –uno colegiado y deliberativo y el otro ejecutivo y unipersonal– viabiliza una mejor realización de la labor gubernamental con mayores garantías para los administrados e intereses en juego y, además, asegura un reciproco control propio del estilo republicano de gobierno. Los concejales serán elegidos en forma directa por el pueblo del municipio, distribuyéndose las bancas por un sistema de representación proporcional impura que asegura la mayoría absoluta al partido mayoritario. El número de miembros del cuerpo está fijado actualmente por ley en diez concejales. El Departamento Ejecutivo es unipersonal y cuenta con un Vicepresidente para casos de ausencias de más de cinco días, y también se cuenta con Secretarios Municipales. Se le atribuye cometidos ejecutivos de administración y de representación. El Presidente Municipal es elegido en forma directa a simple pluralidad de sufragios y puede ser reelegido por un solo período consecutivo. Todos los mandatos se extienden por cuatro años y se debe tener 18 años para ser concejal y 25 para Presidente. Los artículos 249 y 250 contemplan supuestos de cesación en el cargo, destitución o exclusión, según los casos de delito contra la Administración Pública, incapacidad sobreviniente o desorden de conducta en ejercicio de funciones. En cuanto a la competencia, el poder municipal cuenta para el cumplimiento de sus fines con aptitudes normativizadoras que regulan la vida comunitaria, impositivas que implican hacer tributar al vecindario y típicamente ejecutivo-administrativas, al aplicar libremente sus recursos, realizar la obra y el servicio público locales y ejercer el poder de policía. Considerando el ámbito en que impacta, la competencia municipal puede perseguir cometidos internos, destinados a la propia logística o autorregulación operativa,

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o externos, destinados a repercutir en el vecindario. El medio instrumental de concreción de las decisiones municipales son las Ordenanzas emanadas del Concejo Deliberante o los Decretos dictados por el Presidente Municipal. Un catálogo de valores, bienes o fines propios de una gestión política municipal y a los que se encamina su competencia, incluiría: ambiente (ecología, sustentabilidad), bienestar general, convivencia (armonía vecinal), cultura, deportes, derechos humanos, educación, estética, equidad (justicia), equilibrio, fomento, idoneidad (capacitación), igualdad (capacidades diferentes), integración (concertación, cooperación, asociacionismo), participación, previsión (planeamiento), privacidad, progreso (desarrollo), salud y sistema republicano. La nueva Ley Orgánica de Municipios 10.027 bajo el rótulo de competencias y atribuciones de los Municipios, destina el artículo 11 a la competencia municipal que la desarrolla en un total de 42 disposiciones abarcadas por 13 incisos, 7 de los cuales suman 36 apartados. También, esta ley precisa en su artículo 4° que los municipios “sólo tendrán jurisdicción sobre sus respectivos ejidos”, y el artículo 7 determina que hay que tener en cuenta al regular el espacio sujeto a jurisdicción municipal. Con respecto a los recursos del municipio y su gestión, estos están contemplados en los artículos 243 a 248 de la CPER. El conjunto de recursos es denominado Tesoro Municipal y se clasifican en: bienes, rentas, tributos y otros recursos económicos. Los bienes municipales constituyen el patrimonio municipal propiamente dicho, compuesto “por bienes inmuebles, muebles, semovientes, créditos, títulos acciones, documentos representativos de valores económicos adquiridos o financiados con fondos municipales” (Ley Orgánica). Las rentas municipales son el producido del uso, administración, explotación y disposición de los bienes: concesión, locación o enajenación a título oneroso. Son los precios por venta o arriendo, tarifas o cánones por concesiones o permisos de uso u ocupación, y utilidades o dividendos por actividad económica empresarial. Los recursos tributarios se dividen en propios (recaudación de impuestos, tasas, derechos y contribuciones por mejoras) y derivados (provenientes de la coparticipación en el producido fiscal de otros niveles de la gestión estatal). Otros recursos integrativos del Tesoro municipal son los empréstitos, las multas, los subsidios o subvenciones, aportes especiales de la jurisdicción provincial o nacional y donaciones y legados. La gestión económico-financiera, aun cuando los fines refieren al bien común, el uso de los recursos debe seguir ciertas pautas que pueden resumirse en el Presupuesto de Gastos y Cálculo de Recursos, el Régimen de Contrataciones y los Mecanismos de Contralor. El Departamento Ejecutivo tiene a su cargo la administración de los intereses locales y si bien cuenta al efecto con amplia discrecionalidad para la ejecución de su actividad, por cuanto ello demandará el uso de recursos públicos, debe “presupuestar” la misma y someterla a consideración y aprobación del Concejo Deliberante. En cuanto a la participación ciudadana, la nueva CPER en el artículo 238 incluye entre las exigencias que deben satisfacer las cartas orgánicas, asegurar el régimen participativo de gobierno y la consulta, iniciativa y referéndum, plebiscito y revocatoria de mandato como derechos de los vecinos. Asimismo, el “estilo de gestión” del artículo 242, sugiere “promover en la comunidad la participación activa de los pobladores, juntas vecinales y demás organizaciones intermedias”, completado esto con lo dispuesto para la audiencia pública en el artículo 51 (contempla “para debatir asuntos concernientes al interés general” una audiencia pública con los habitantes “consultiva y no vinculante”. El artículo 232 de la CPER estatuye que “las comunidades cuya población legalmente determinada no alcance el mínimo previsto para ser municipios constituyen comunas, teniendo las atribuciones que se establezcan”. La comuna es aquella “extensión territorial no declarada municipio, perimetralmente delimitada por el Poder Ejecutivo, con una población superior a los 200 habitantes” y su gobierno “en lo que refiere a los intereses comunales, estará a cargo de una Junta de Gobierno” (Ley 7.555). El artículo 253 de la CPER plantea las bases del perfil institucional de la Comuna entrerriana que debe concretarlo la ley: “La ley reglamentará el régimen de las comunas y determinará su circunscripción territorial y categorías, asegurando su organización bajo los principios del sistema democrático, con elección directa de sus autoridades, competencia y asignación de recursos. Se incluye la potestad para el dictado de ordenanza, alcance de sus facultades tributarias, el ejercicio del poder de policía, la realización de obras públicas, la prestación de servicios básicos, la regulación de la forma de adquisición de bienes y las demás facultades que se estimen pertinentes”. En cuanto a la organización departamental (CPER) podemos distinguir el apoyo que se le da a la integración de ámbitos departamentales dirigido a municipios y comunas a través del asociacionismo, ya sea entre municipios, entre comunas o entre municipios y comunas. El artículo 256 tiene un carácter programático, es decir, requiere para su operatividad una reglamentación legal complementaria. Tecco y Lucca – “Fortalecimiento institucional y desarrollo local. La asistencia técnica a los municipios en un contexto de crisis y cambio”. Nos encontramos en un contexto en el que, por un lado, desde el nivel nacional se le reconoce a los municipios su jerarquía constitucional y su autonomía política, financiera y administrativa. Por otro lado, en un contexto en el que un creciente número de Municipios compiten por retener, ampliar y atraer inversiones que generen empleo e impriman dinamismo a las economías locales, no basta con “hacer mejor lo que siempre se hizo”. Por el contrario, es necesario comenzar por redefinir misiones y objetivos y diseñar los cursos de acción para lograrlos. Por los motivos expuestos, interpretamos que las innovaciones de gestión son tan necesarias en los grandes como en los pequeños municipios. Pero la tecnología es conocimiento aplicado a una realidad concreta y por lo tanto no existen soluciones uniformes para situaciones diversas. Es por ello que un componente importante del fortalecimiento institucional es desarrollar el conocimiento de la propia realidad, tanto de la organización municipal como de la sociedad y el ambiente con el que interactúa.

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Los cambios en el entorno político, económico y social ocurridos a escala mundial desde principio de los años ´80, han tenido (entre otros), el efecto de diluir paulatinamente la línea que divide los ámbitos de acción de tres dimensiones políticas fundamentales. En primer lugar, la distinción entre lo local y lo global ha perdido fuerza significativa, ya que el proceso de globalización económica ha otorgado una nueva relevancia a las ciudades como ámbitos articuladores del sistema económico internacional. Las metrópolis que desempeñan el rol de nodos globales, regionales o subregionales, han tendido a desvincularse parcialmente de sus entornos económicos nacionales. En segundo lugar, las distinciones entre áreas de política se han tornado más difusas. Por ejemplo, ciertas políticas educativas de carácter específico son consideradas en la actualidad como componentes de políticas de desarrollo económico más comprehensivas, debido a la influencia que tiene la capacitación y formación de los recursos humanos en la capacidad competitiva de las empresas. Finalmente, la frontera que divide a los sectores público y privado se ha diluido notablemente. Áreas tales como salud, educación y bienestar social son claramente una responsabilidad gubernamental habiendo sido los gobiernos tradicionalmente los prestadores casi excluyentes de estos servicios. Ahora, de manera creciente, el sector público depende de organizaciones e instituciones privadas y no gubernamentales para lograr una adecuada prestación en términos de calidad y cobertura de este tipo de servicios. La dilución de estas líneas divisorias ha hecho que la interconexión entre áreas de política y la interacción entre actores sociales se haya incrementado notablemente. Vivimos en una sociedad en la que ninguna organización o institución se encuentra totalmente a cargo de la prestación de determinados servicios y/o de la provisión de ciertos bienes de carácter público o mixto, y en la que muchas organizaciones están vinculadas o afectadas por otras organizaciones, o son parcialmente responsables de la prestación de ciertos servicios. Estos cambios ocurridos en el entorno político, económico y social, han producido una revalorización de los gobiernos locales como agentes promotores del desarrollo económico y social de sus sociedades, y requiere que organizaciones y actores de todo tipo trabajen de forma coordinada para identificar intereses comunes, consensuar acciones compartidas y actuar estratégicamente. Este nuevo entorno que se acaba de señalar, pone de manifiesto la necesidad de redefinir los procesos de cambio institucional al interior de los gobiernos locales, a partir de dos ejes de acción principales: •

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En primer lugar, dichos cambios institucionales deben estructurarse a partir del desarrollo de un pensamiento y una acción de carácter estratégica. Esto significa que es necesario abordar aquellas cuestiones críticas al municipio a partir de una evaluación de las fortalezas y debilidades que tiene el mismo, y de un análisis de las oportunidades y amenazas presentes en su entorno. En segundo lugar, es necesario ampliar las instancias de participación para lograr una evaluación más comprehensiva de las cuestiones críticas identificadas. Esto significa que es esencial incorporar en los procesos de fortalecimiento institucional mecanismos de participación de los actores políticos, económicos y sociales presentes en el escenario local, debido al rol que muchos de ellos tienen en la generación de políticas a escala local y regional.

La falta de experiencia y de recursos del municipio requiere producir innovaciones tanto en la propia organización municipal como en la modalidad con que ésta se articula con la sociedad local. La dimensión de los esfuerzos requeridos y la incertidumbre de un contexto cambiante demandan la construcción de una fuerte sinergia social a escala local, expresada en la cooperación entre actores no gubernamentales y estatales para el logro de propósitos compartidos. Como sostiene José Arocena (1995), es importante analizar la lógica de los "sistemas de acción local", identificando zonas de bloqueo y articulación en los sistemas de actores, a fin de superar los primeros y facilitar las segundas. De acuerdo al autor citado, al interior de un sistema de acción local existen tres tipos de subsistemas, a saber: empresarial (1), socio-territorial (3) y político-administrativo (2). 1. Aunque esto parezca obvio, la realidad indica que el tipo de respuestas que ensayan los gobiernos locales presenta una preocupante uniformidad. Entre algunos actores gubernamentales de pueblos y ciudades del interior, persiste la ilusión de creer que la producción de suelo industrial y el otorgamiento de ventajas impositivas, tiene el efecto mágico de atraer inversiones exógenas que modificarán la economía local y mejorarán la calidad de vida de sus poblaciones. Las más de las veces tal atracción no se produce y, en los casos puntuales en que ello sucede, las implantaciones suelen tener baja o nula articulación con el sistema local. La competitividad bien entendida, en la nueva economía informacional global, no pasa fundamentalmente por una reducción de costos sino por un incremento de productividad. Y esa productividad depende, en lo esencial, de tres factores: conectividad, innovación y flexibilidad institucional. Conocer la dinámica de la economía local-regional, sus articulaciones externas y las lógicas de actuación de los actores empresariales es un requisito para diseñar acciones de promoción del desarrollo. 2. El mismo está conformado por la propia administración municipal y sus relaciones con otras jurisdicciones estatales (en nuestro caso provincial y federal). La tradición centralista en nuestro país llevó a que las autoridades municipales cumpliesen con un rol mediador en la cadena clientelar de dominación (Tecco, C. 1993). Si bien estas prácticas verticales-clientelares distan de haber sido totalmente superadas, la crisis fiscal y el proceso de descentralización estatal han reducido los márgenes para su realización. Existen indicadores de importantes avances en la búsqueda de implementar una lógica más horizontal y reticular entre gobiernos locales, actores privados e instituciones públicas provinciales y nacionales. 3. El territorio es una construcción social. Esto implica interpretar al espacio local como resultado de interacciones entre múltiples sujetos (individuales y colectivos) que se relacionan entre sí y con el medio (natural y construido). Estas relaciones conllevan

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disputas y acuerdos entre actores portadores de intereses, valores y poder e involucran no sólo a quienes operan en los subsistemas antes mencionados (empresarial y político-administrativo), sino también a un conjunto heterogéneo de individuos e instituciones (ONGs, asociaciones profesionales, culturales, educativas, etc.), que ejercen presiones para que sus demandas se incorporen a la agenda pública local. Convertir las presiones reivindicativas en acuerdos de gestión participativa para la solución de las demandas es uno de los principales desafíos de la gestión municipal contemporánea. A fin de posibilitar estos cambios, es también necesario modificar rigideces administrativas y culturas organizacionales que son adversas a las nuevas modalidades de gestión participativa. En efecto, para quienes en sus prácticas sociales se educaron en el modelo racional burocrático (aún predominante a pesar de lo difundido que está el discurso de la “nueva gerencia pública”) resulta difícil aceptar la posibilidad de que actores externos a la administración participen en los distintos momentos de las políticas públicas, desde su formulación hasta la evaluación de los resultados alcanzados, desde la elaboración de los diagnósticos a la gestión de los proyectos. Para otorgarle viabilidad al fortalecimiento institucional es necesario sea acompañada de cambios organizacionales. Entre la las debilidades más frecuentes en las administraciones locales, se encuentran las referidas a planeamiento, programación presupuestaria, gestión de recursos humanos y administración tributaria. La planificación estratégica apunta a la construcción de un proyecto colectivo y global de Municipio (entendido éste como sociedad, territorio y Gobierno Local), en cuya formulación y ejecución participan tanto actores estatales como no gubernamentales... el objetivo de este tipo de planificación es intervenir deliberadamente en el proceso de cambio social, orientándolo en función de una imagen objetivo de sociedad y administración local. Planificar con criterios estratégicos es poner en marcha un proceso socioinstitucional, mediante el cual se seleccionan los problemas más relevantes, incorporándolos a la agenda de cuestiones a resolver; se definen los objetivos a alcanzar en un determinado tiempo y se elaboran los cursos de acción que conduzcan al logro de tales objetivos, procurando que las acciones sean económicamente eficientes, técnicamente factibles y políticamente viables. La puesta en marcha un proceso de planificación estratégica requiere se realicen ciertas actividades previas tendientes a facilitar la futura viabilidad del plan y estudios que brinden información de utilidad a los actores sociales que participarán de la experiencia. En efecto, es conveniente reunir e interpretar información sobre la localidad y sus habitantes, como así también conocer las expectativas prioritarias de éstos en relación a los campos de actuación del Gobierno Local. Asimismo, el equipo técnico del plan debe conocer la estructura y dinámica del sistema de acción local. Previo a la puesta en marcha de un proceso social de planificación es necesario realizar estudios sobre: la situación económica y social de la localidad; las características del medio natural y construido; las opiniones y expectativas de la comunidad en relación a la localidad y el Municipio; el sistema de acción y las lógicas de actuación de los actores locales; y la estructura y la dinámica urbana de la localidad y su rol en el sistema de ciudades. La implementación de un proceso de planificación estratégica a escala local, requiere como requisito sine qua non para el adecuado desarrollo del mismo la existencia de un claro y fuerte compromiso de todos los actores involucrados. La generación de este tipo de compromisos es una tarea compleja y difícil de desarrollar, se requiere más tiempo para sensibilizar a los diversos actores locales acerca de la necesidad y de la importancia de su participación. Por último, se deben modificar los sistemas y prácticas administrativas que operan en un sentido contrario al de los criterios antes expuestos. Tales cambios deben apuntar a potenciar la capacidad de gestión de los Municipios. Un aspecto crítico suele ser el de los recursos humanos. La capacitación, entendida no sólo como adquisición de destrezas instrumentales, sino también del conocimiento compartido de la estrategia general del Municipio que integran, se constituye en una pieza clave para el cambio organizacional. De nada sirve lamentarse de las “resistencias burocráticas al cambio”; quienes ejercen el liderazgo deben prever tales situaciones y diseñar políticas conducentes a superarlas. En otro orden, la estructura de la administración municipal debe guardar correspondencia con los propósitos institucionales y adecuarse a los objetivos y actividades definidos en el proceso de planificación a que hemos hecho referencia. Debe procurarse el diseño de un sistema de división y coordinación de tareas, esto es una estructura, evitando los formalismos de modelos resultantes de prácticas histórica.

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