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Reflexiones sobre el campo a 100 años de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

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Isidro Pedraza Chávez Coordinador

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Edición, 2018 dr © 2018, Senado de la República lxiii Legislatura Comisión de Biblioteca y Asuntos Editoriales Sen. Luis Sánchez Jiménez Presidente Sen. Marcela Guerra Castillo Secretaria Virginia del Carmen Franco Jiménez Secretaria técnica www.senado.gob.mx Paseo de la Reforma 135, col. Tabacalera, c.p. 06018, Ciudad de México Felipe Martínez Serrano Compilador Rubén Alberto Torres Cariño Diseño de forro ISBN en trámite

Se autoriza la libre distribución de este documento, así como el uso de la información, siempre y cuando se cite la fuente original.

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Presentación

Ernesto Cordero Arroyo En el marco del primer centenario de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el senador Isidro Pedraza Chávez, se dio a la tarea de integrar, de forma magistral, una extensa y valiosa compilación de reflexiones sobre el campo mexicano. La historia del campo en la Constitución de 1917 inició tiempo antes de que la misma surgiera con la promulgación de la Ley Agraria del 6 de enero de 1915 que comenzó la distribución de las tierras y privilegió la formación de la pequeña propiedad para terminar con los latifundios. Esta Ley fue resultado de las luchas campesinas revolucionarias y materializó las visiones en materia agraria de Francisco I. Madero en el Plan de San Luis y de Emiliano Zapata en el Plan de Ayala. Las fuertes raíces agraristas de este movimiento lograron un espacio en el artículo 27, pilar de la Constitución de 1917, donde se estableció el concepto de propiedad originaria de la Nación; planteó la restitución de tierras; definió los tres tipos de

Presidente de la Mesa Directiva del Senado de la República.

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propiedad agraria, ejidal, comunal y privada; delimitó la naturaleza jurídica de la propiedad rural; fomentó la pequeña propiedad agrícola e instituyó a las autoridades agrarias. El artículo 27 constitucional ha tenido diversas modificaciones, destacando la de 1992, inscrita en el marco de la apertura comercial. Su finalidad fue modernizar al campo mexicano, otorgar certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra y brindar la posibilidad a los productores para que pudieran asociarse y ser más productivos. Adicionalmente, se buscó captar una mayor inversión privada, nacional o extranjera para capitalizar al campo. En Reflexiones sobre el campo a 100 años de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los autores nos muestran sus visiones sobre el campo, abordadas desde los enfoques social, académico e institucional. Las acciones legislativas son revisadas con detalle en su marco histórico, así como el desarrollo de las instituciones y el papel que ha jugado el Tratado de Libre Comercio de América del Norte en esta transformación. Los autores realizan para ello, una acuciosa investigación desde la época de la conquista, la del México Independiente, la promulgación de la Ley Agraria y la creación de la Carta Magna de 1917, hasta las posteriores reformas constitucionales que se han promovido en el siglo XX para adecuarse a las diferentes circunstancias que ha tenido el desarrollo del campo mexicano. Con el punto de vista académico, se analizan los movimientos sociales como propulsores de los cambios legislativos en México, se evalúan los efectos de la Constitución en el desarrollo del campo y se analizan las transformaciones que han tenido los programas de apoyo. Los líderes de las organizaciones sociales y campesinas nos hablan de su lucha a través del tiempo, de la disputa por la tierra, de los levantamientos armados y de cómo surgen los movimientos rurales organizados. No debe perderse de vista que los

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autores abordan el tema del reparto y la justicia agraria en México y abordan la desigualdad que tienen las mujeres en la tenencia y usufructo de la tierra. Para los autores que participan en esta obra, aún con todos los avances legales y de creación de instituciones, los retos todavía son muy complejos, se requiere fortalecer al campo mexicano y generar las condiciones para mejorar la situación económica, jurídica y social de los campesinos. A pesar de que se han realizado esfuerzos importantes en la materia, se requiere promover mayores y mejores acciones que fomenten la productividad del campo, toda vez que la modernización que se pretendía ha sido incompleta y los conflictos por la tenencia de la tierra continúan. El campo es uno de los sectores económicos con mayor relevancia, ya que genera una gran cantidad de empleos en el país, aproximadamente una cuarta parte de los 130 millones de habitantes de México vive en zonas rurales y depende principalmente de la agricultura. Los ingresos en la agricultura tienden a ser bajos, sólo alrededor de un tercio del promedio nacional, sin embargo, la agricultura aporta por si sola el cinco por ciento del PIB nacional. Desafortunadamente estamos hablando de un sector con graves rezagos y deformaciones estructurales, que derivan en delicados problemas sociales y económicos. Por todo ello, debemos saldar una deuda histórica y ver al campo como un área de oportunidad para el crecimiento de nuestro país. Se deben implementar políticas públicas transversales dirigidas al desarrollo social, sobre todo en cuestión de recursos y estímulos, una mejora del marco jurídico y actualización de las instituciones en la materia. Agradezco la distinción al permitirme presentar esta valiosa y amplia obra del derecho agrario y del campo mexicano. Su lectura y comprensión nos compromete, se debe escuchar,

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consensar y contar con la participación generosa de todos nosotros para su desarrollo.

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Introducción

Isidro Pedraza Chávez

Reflexionar para entendery entender para legislar Conmemorar 100 años de nuestra Constitución significa reconocer el emblema más importante de uno de los acontecimientos que han marcado la historia de México, la Revolución Mexicana. Esto debe ser motivo no de innumerables eventos donde todos aplaudan y pocos cuestionen, sino en los que seamos capaces de valorar los logros y avances en ella plasmados, así como de entender que ciertos cambios que se han hecho en ella no siempre han sido el reflejo de lo que la sociedad demanda. Por ello, reflexionar acerca de los primeros 100 años de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es una invitación a pensar, a darnos el tiempo de entender y cuestionarnos qué es una constitución, qué conflictos y contradicciones se expresan en ella, qué lucha ideológica se manifestó en los debates, cómo se construye y en qué contexto, pero sobre todo saber el papel que a todos nos toca desempeñar por el solo hecho de ser mexicanos. El diseño de una constitución es el resultado de las diferentes posiciones e intereses de los actores de una sociedad en un momento histórico determinado. El proyecto constitucional mexicano no fue distinto, pues representa el producto de los consensos alcanzados por las coaliciones ganadoras y, en última 9

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instancia, de la fuerza que éstas desplegaron para establecer un periodo de vigencia del nuevo marco jurídico y legal. Ello se reflejó en la participación de familias, grupos, asociaciones, organizaciones, instituciones y demás componentes que, aunque influyeron en mayor o menor grado, fungieron como uno de los principales sustentos y fuentes de cambio. En particular, esto se observó en el sector campesino, cuyo movimiento inició su trayectoria histórica en México a principios del siglo xx, que abrió una brecha revolucionaria que transformaría el país a partir de una demanda muy clara y definitiva: la tierra. En todos los sistemas constitucionales, la tenencia y propiedad de la tierra abarcan múltiples formas de usufructo y titularidad, entre las cuales se encuentran la propiedad privada, la propiedad comunal, el arriendo de tierras públicas o derechos de uso. Cualquiera que sea el derecho de propiedad o usufructo, la brecha se manifiesta en los márgenes de rentabilidad que se obtienen al emplear los recursos de la tierra para producir, autoconsumir o invertir; por lo tanto, no es lo mismo poseer que usufructuar, especialmente si se es hombre o mujer en México. Fue tal la importancia del movimiento campesino, que se consolidó como una de las banderas principales de la lucha y cuyas demandas debieron ser atendidas en la Constitución Política de 1917, mediante el establecimiento de una ordenación en materia agraria que sintetizaba la historia por la disputa de la tierra entre los indígenas y campesinos, por un lado, y los propietarios de grandes extensiones y las empresas transnacionales, por el otro, principalmente. Esa confrontación política en torno a la tierra fue la que convocó a pueblos originarios y campesinos a desplegar iniciativas encaminadas a lograr una redistribución de las tierras. Entender esta perspectiva es una condición que cubrirían los nuevos movimientos rurales emergentes, indígenas y campesinos, con el fin

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de partir desde ahí para contribuir al bienestar social y cultural de la patria. En torno al campo mexicano es claro que suelen existir fuertes coincidencias, como la necesidad de contar con mejores leyes y de estipular mecanismos de control eficientes en las políticas públicas. Sin embargo, no siempre se coincide en la forma como se debe ir fortaleciendo este importante espacio de la nación. La promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es parte de los retos que ha debido afrontar nuestro campo. A ello debemos agregar que en nuestro país las circunstancias que han enfrentado los campesinos y ejidatarios han tenido implicaciones en el ámbito político, económico y social. Históricamente, el reparto agrario mexicano es producto de procesos de acumulación, dotación y desamortización que han reflejado las luchas internas del país. De ahí la importancia de realizar un recorrido histórico por las instituciones legales, económicas, políticas y sociales en materia agraria y agrícola, para a partir de ello generar una aproximación que nos permita conocer la evolución de las instituciones mexicanas relacionadas con el campo, así como el papel de la agricultura en el crecimiento y desarrollo de la sociedad, ya que como fuente de alimentos ha hecho posible la vida en cualquier momento de la historia. Si se reconoce esta función como la mayor virtud de la agricultura, se entenderá que la generación de alimentos tiene que ver con su calidad, asociada al valor nutricional, que a su vez influirá en la salud de quien los consume. Otro aspecto relacionado con la disponibilidad de alimentos es el interés social de lograr la autosuficiencia alimentaria, es decir, que una comunidad tenga la capacidad para producir sus alimentos en función de su valor o volumen. Por ello la Constitución se sigue escribiendo hasta nuestros días para plasmar los principios fundamentales de nuestra na-

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ción y su porvenir. No debemos olvidar que se originó en una realidad muy diferente a la que hoy conocemos. Para comprender el entorno en el que se gestó nuestra Constitución debemos conocer cómo era el México de ese entonces. Además, existen temas que nos obligan a seguir poniendo atención en el papel que una constitución debe desempeñar como garante de un orden social, con el propósito de adecuarse a las circunstancias del momento. Tal es el caso, por ejemplo, de la postura que México debe asumir después de la sucesión presidencial de 2016 en Estados Unidos, a raíz del cual México y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan) se convirtieron en un asunto central. Desde que era candidato, Donald Trump manifestó que su país había sido el socio comercial más afectado por el tlcan, y desde entonces planteó la necesidad de revisarlo para su renegociación, amagando incluso con su posible cancelación. Ya como presidente, Donald Trump reafirmó esas ideas y giró instrucciones en tal dirección. De ahí que la conmemoración del centenario de nuestra Carta Magna debe obligarnos a repensar y reflexionar sobre cómo podemos modificarla, en las circunstancias actuales, para que sea una herramienta más útil a la sociedad a la que rige. No nos conformemos con la idea de que el futuro siempre será mejor, pues tenemos que ocuparnos de los problemas del presente. Sólo así lograremos el tantas veces dicho, pero pocas ocasiones entendido, futuro mejor: el bienestar social. Qué mejor manera de hacer esta reflexión que mediante el análisis y estudio de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos desde diferentes expresiones de la sociedad, a través de sus distintos espacios de acción. Sólo una visión amplia podrá dar origen a una síntesis de lo que ayer fue motivo de lucha y hoy debe ser motivo de orgullo, para permitirnos mañana tener una mejor realidad.

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Luisa María Calderón Hinojosa1 Cuando se reflexiona en torno al campo mexicano suelen existir fuertes coincidencias en el ámbito político y la academia sobre la necesidad de fortalecerlo. Todos estamos de acuerdo en que deseamos mejores leyes, mecanismos de control eficientes en las políticas públicas que planean nuestros gobernantes. No obstante, el campo mexicano ha enfrentado múltiples retos a través del tiempo, incluida la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La reforma al campo mexicano se mantuvo fiel a su origen en una gran revolución popular, e incluso se pudo lograr en medio de una guerra civil. Durante un largo periodo obtuvieron los campesinos más de 100 millones de hectáreas de tierras mexicanas, lo cual equivale a la mitad del territorio de la República y a cerca de las dos terceras partes de la propiedad rústica de todo el país, con las que se establecieron cerca de 30 mil ejidos y comunidades que comprendieron a más de tres millones de jefes de familia2.

1 Senadora de la República por el estado de Michoacán en la lxii y lxiii legislaturas (20122018), en la que presidió la Comisión de Reforma Agraria; diputada local en el Congreso de Michoacán (1983), diputada federal (1986), senadora de la República en la lviii y lix legislaturas (2000-2006). Fundadora de la Secretaría Nacional de Acción Ciudadana en el Comité Ejecutivo Nacional del pan, secretaria de Acción Electoral del Comité Directivo Estatal del pan en Michoacán. Licenciada en psicología por el Instituto de Estudios Superiores de Occidente y maestra en investigación etnográfica, teoría antropológica y relaciones interculturales, en la Universidad Iberoamericana. Docente en la Universidad de San Nicolás de Hidalgo en Morelia, Michoacán. 2 A. Warman, La reforma agraria mexicana

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El llamado problema del campo mexicano, su origen, desarrollo y estado actual de los distintos regímenes de la propiedad consagrados en el artículo 27 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se ha estudiado de forma aislada, fragmentada, lo cual no ha permitido apreciar el problema en su integralidad en el que pudieran distinguirse las diferentes etapas de la vida de México y explicarse todos los fenómenos económicos y sociales concatenados a través de 100 años desde la promulgación de nuestra Constitución. La historia de la propiedad y de la distribución de la tierra en México cobra relevancia al ver todos los aspectos que han resultado en el curso de los tiempos, así como por las relaciones que ha tenido con el desarrollo de los sucesos económicos, culturales, políticos y demográficos de nuestro país. La vida cronológica de México se caracteriza por las transformaciones con fuerte arraigo en la tierra. En una vista histórica a través de siglos de legislación agraria en México, es trascendental mencionar el origen de la propiedad de la tierra, el cual se remonta a la época de la Conquista y la Colonia, cuando el 4 de mayo de 1493 el papa Alejandro vi expidió la Bula Noverunt Universi, la primera petición por escrito que ordenaba colonizar y enseñar la palabra de Cristo a quien sería el mensajero, Cristóbal Colón, para conquistar nuevas tierras3. La Conquista obedeció en el fondo al deseo de apropiarse de nuevas tierras, aunque sus banderas propalaban la cristianización de un mundo incivilizado que en realidad comenzaba y terminaba con el dominio de la tierra. Incluso en la época anterior a la Conquista ya se conocía de desplazamientos y movimientos de las tribus originarias que dependían del dominio de la tierra.

M. Fabila, Cinco siglos de legislación agraria en México, México, 2007

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En el preámbulo de la Independencia, a través de sus luchas y movimientos políticos, en el fondo, también existieron motivos de transformación del régimen de la propiedad del suelo. Varias de estas luchas se vieron reflejadas en el campo; la abolición de la esclavitud en 1810 permitió a los indios percibir rentas de sus tierras, conforme a una disposición dictada por José María Morelos y Pavón. Asimismo, el 5 de diciembre de ese año, Miguel Hidalgo y Costilla instruyó la entrega de las tierras a sus propietarios naturales para el cultivo. Posteriormente, entre 1811 y 1813 se dictaron diferentes decretos que de forma general ordenaban el repartimiento de tierras en favor de los indios, y ya en 1814 se promulgó el primer bando del virrey Félix Calleja que instruía para que se generara fomento a través de la agricultura y la ganadería. Posteriormente, a lo largo de la época del México independiente, diversos reglamentos y decretos se enfocaron en desamortizar bienes de manos muertas y enriquecer la materia agraria a través de la propiedad. Con ello empezaba el proceso que se materializó en 1857 con el artículo 27 de la Constitución; si bien hasta la actualidad éste ha tenido vastas modificaciones y reformas, fue en aquel entonces cuando se pudo formalizar la propiedad del Estado. Como vemos, el principal móvil dependía en el trasfondo del dominio de la tierra, y aunque nuestro enfoque debería ser exclusivamente una revisión a través de los 100 años de la promulgación de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no está de más recordar los primeros cimientos que construyeron las bases de la legislación agraria hasta nuestros días. Y es que uno de los grandes problemas es la falta de información integral sobre la materia de análisis. También recordemos que en tiempos de la Revolución los ejidatarios y comuneros estaban subordinados, pues le debían al gobierno su apoyo en la legislación agraria. Los pedazos de tierra

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que se les entregaba en usufructo tenían que seguir permaneciendo como propiedad de la nación. A través de la legislación, el ejido obtuvo personalidad jurídica, así que las parcelas eran otorgadas sólo para el disfrute particular a los ejidatarios. Desde 1936, el Poder Ejecutivo organizó a los campesinos del sector reformado, primero en una central única y después en una central mayoritaria: la Confederación Nacional Campesina (cnc). La cnc, que era también la entidad agraria del partido del gobierno, se movilizaba para respaldar las decisiones presidenciales; muchas de éstas eran fundamentales para la definición de la política nacional, pero la cnc también apoyaba políticas facciosas e incluso llegó a constituir una milicia armada para acotar otras corrientes políticas deseosas de recurrir a la fuerza del gobierno. La incorporación del sector reformado al poder presidencial implicaba una sumisión a este último, pero a cambio recibía concesiones. Antes que nada, dicha sumisión le daba acceso a la tierra, aunque también le abría una vía a la participación política y al ejercicio de la ciudadanía en el marco del partido del gobierno. Los cuadros militantes de la cnc ocupaban posiciones de presidentes municipales, legisladores locales y federales y gobernadores de los estados de la federación, e influían en el proceso de selección del sucesor del presidente en turno. Los cuadros dirigentes de la cnc, que no siempre eran de origen campesino, establecían con la base relaciones de obligación y fortalecían un vínculo de dependencia clientelista. En estas relaciones, las concesiones o privilegios encubrían los derechos4. Dentro de este panorama, valdría la pena recordar la ratio legis de esa época, en la reunión efectuada en el Teatro Iturbide la tarde del lunes 29 de enero de 1917.

A. Warman, La reforma agraria mexicana

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El estudio del artículo 27 del proyecto de Constitución abarca varios puntos capitales: si debe considerarse la propiedad como derecho natural, cuál es la extensión de este derecho; a quiénes debe reconocerse capacidad para adquirir bienes raíces y qué bases generales pueden plantearse siquiera como preliminares para la resolución del problema agrario, ya que el tiempo angustioso de que dispone el Congreso no es bastante para encontrar una solución completa de problema tan trascendental. Conforme a este plan, emprendió su estudio la Comisión, teniendo a la vista las numerosas iniciativas que ha recibido, lo mismo que el trabajo que presentó a la Cámara el diputado Pastor Rouaix, quien ayudó eficazmente a la Comisión, tomando parte en sus deliberaciones5. Si se considera que todo esfuerzo, todo trabajo humano va dirigido a la satisfacción de una necesidad, que la naturaleza ha establecido una relación constante entre los actos y sus resultados, y que, cuando se rompe invariablemente esa relación, se hace imposible la vida, fuerza será convenir en que la propiedad es un derecho natural, supuesto que la apropiación de las cosas para sacar de ellas los elementos necesarios para la conservación de la vida, es indispensable. El afán de abolir la propiedad individual inmueble no puede considerarse en su esencia sino como una utopía; pero ese deseo es revelador de un intenso malestar social, al cual nos referimos después, que está reclamando remedio sin haber llegado a obtenerlo6.

Ya desde ese entonces resultaba complicada la cuestión agraria en México, no igualada por la de ningún otro problema social o político en nuestra época contemporánea. Por lo mismo, esta materia ha atraído la atención de los especialistas de México y de otros países, cuya labor ha sido muy difícil por falta de una recopilación. Congreso de la Unión, Congreso Constituyente, Cámara de Diputados, Ciudad de México, 2017 6 idem 5

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Siendo en nuestro país la tierra casi la única fuente de riqueza, y estando acaparada en pocas manos, los dueños de ella adquieren un poder formidable y constituyen, como lo demuestra la historia, un estorbo constante para el desarrollo progresivo de la nación. Por otra parte, los antecedentes históricos de la concentración de la propiedad raíz han creado entre los terratenientes y jornaleros una situación que, hoy en día, tiene muchos puntos de semejanza con la situación establecida durante la época colonial entre los conquistadores y los indios encomendados; y de esta situación proviene el estado depresivo en que se encuentra la clase trabajadora de los campos. Semejante estado de cosas tiene una influencia desastrosa en el orden económico, pues con frecuencia acontece que la producción agrícola nacional no alcanza a satisfacer las necesidades del consumo. Corregir este estado de cosas es, en nuestro concepto, resolver el problema agrario, y las medidas que al efecto deban emprenderse consisten en reducir el poder de los latifundistas y en levantar el nivel económico, intelectual y moral de los jornaleros7.

El primer paso que dio legalidad en el campo y, a su vez, constituía las bases para la propiedad privada fue el decreto del 6 de enero de 1915, en el cual, ya desde ese entonces, se proponía la consagración de la propiedad en una categoría de ley constitucional, con la intención de proveer a todos los pueblos y comunidades los terrenos que podían ser cultivados. Una vez dado ese primer paso, el siguiente debía consistir en desaparecer los latifundios, respetando los derechos de los dueños, por medio de la expropiación. La legislación agraria no siempre ha recibido el mismo nombre a través del tiempo, sino que fue variando según la época o sólo ha sido referente de la distribución ejidal. Ésta se ha complementado con una variedad de disposiciones subsidiarias que

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invariablemente se refieren siempre a algún aspecto de la propiedad, el uso o la distribución de la tierra o sus recursos. Como bien menciona Manuel Fabila a través de su marcado paso por la materia agraria, para justificar la diversidad de la tierra debe tenerse presente que en la historia territorial de México el ejido ha sido un aspecto o una modalidad agraria especial, existente unas veces y otras no y, desde luego, sin ser la única modalidad del régimen de la propiedad territorial; éste ha pasado por etapas en las que ocasionalmente se considera al ejido como factor primordial o se le regala, adoptando formas variadas y aun opuestas a la esencia y características del ejido. Fabila también sostiene que debe tenerse presente la forma agraria del ejido; en su fase primitiva, en las modalidades del último periodo del siglo pasado o en la modalidad revolucionaria actual, tiene relaciones y dependencias necesarias con estatutos jurídicos como los de aguas, colonización, deslinde, baldíos. No podrían entenderse las causas ni la sustancia de las leyes ejidales sin el conocimiento de esa multiplicidad de estatutos. Ahora, teniendo presente este amplio contexto histórico, abordaremos la primera evocación en la legislación mexicana sobre la propiedad de la tierra en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, la cual a través de sus reformas nos muestra cuáles han sido las intenciones y los vicios que ha sufrido a través de cada modificación. De forma global mencionaremos aquellas reformas que se han realizado, destacando el tiempo y el contexto político en la que cada una se formuló, así como su repercusión directa en el campo mexicano, no sin antes ubicarnos en el texto original del artículo 27 de la Constitución Política de 1917. La reforma constitucional de 1992 al campo mexicano partía de un principio básico, enunciado en la exposición de motivos del Poder Ejecutivo: que la iniciativa y la libertad para promover el desarrollo rural pasaban a manos de los productores rurales

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y sus organizaciones. Esta reforma invertía el objetivo anterior, que otorgaba al estado y al gobierno la facultad de planear y dirigir la producción en las zonas rurales. De esta forma, el presidente de la República perdió sus facultades extraordinarias respecto del reparto de la tierra como proceso administrativo. Tales facultades o influencias le habían permitido intervenir directamente en las decisiones internas de los ejidos. Al fin, parecía que México dejaba de ser propietario jurídico de las tierras sociales, y la propiedad de éstas pasaba a los ejidos. Los ejidos, en su calidad de sociedades propietarias de las tierras, ya no quedaban subordinados a las autoridades gubernamentales. El valor de la tierra como capital se transfería del estado a los núcleos ejidales para su uso y disfrute, incluida la comercialización. La justicia agraria se trasladaba a los tribunales agrarios, y el Poder Ejecutivo perdía sus facultades jurisdiccionales. Se rompía así el vínculo tutelar entre el estado y los campesinos; los productores rurales, dotados de un capital territorial, fueron libres de manejar su propio desarrollo. Hasta 1993 el mercado de la tierra seguía pareciendo desordenado, aunque ya existía el Programa de Certificación de Derechos Ejidales que se encargaba de expedir certificados a los ejidos y a cada uno de los parceleros, de conformidad con los requisitos de calidad jurídica y cartográfica de su tierra. Por ello resulta trascendente la reforma que instruyó y armó el Registro Agrario Nacional con la encomienda de apoyar con firmeza el mercado de tierras. Sin embargo, existe un problema: los registros públicos estatales de la propiedad rústica privada han sido menos eficaces que los registros de la propiedad social federal, y no han podido dar fiabilidad a sus escrituras. La falta de recursos públicos es hasta la fecha uno de los obstáculos que entorpecen la formación integral de un mercado de tierras.

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Para 1994, como medida complementaria a la reforma constitucional, se creó el Programa de Apoyos Directos al Campo, el cual se encargaba de otorgar pagos directos a los productores de granos básicos con base en la superficie cultivada. Este programa de compensación de desventajas estructurales brindó por primera vez un apoyo a los minifundistas que no habían podido tener acceso a los mercados, porque consumían íntegramente su propia producción. El número de minifundios que se han beneficiado con el programa se estima en 2.5 millones. Procampo invirtió los sistemas anteriores que subvencionaban los precios de los productos comercializados y beneficiaban únicamente a los productores comerciales más grandes. En 1997 se creó el Programa de Educación, Salud y Alimentación, mejor conocido como Progresa, que era un programa de transferencias directas que beneficiaba a 2.5 millones de familias rurales. Desde la visión legislativa, la política es una de las funciones humanas de mayor contenido social, y la comunicación es parte fundamental de este quehacer parlamentario. La creación de normas constituye una responsabilidad social que requiere de múltiples saberes, que van desde el conocimiento de la organización estatal hasta del sistema jurídico, en el cual se insertan palabras que emanan de dicha actividad. De este modo, el campo mexicano se ha reflejado por más de 100 años en la vida legislativa de nuestro país. Siguen siendo muchos los retos que embargan cualquier tipo de acción en favor del campo y sus campesinos. Asimismo, es el campo uno de los lugares más afectados por el sesgo machista. Desde siempre sólo los hombres eran sujetos de dotación agraria, y las mujeres no podían ser titulares; sólo las viudas podían apropiarse de sus tierras. Pese a esta restricción jurídica retrógrada, las mujeres no sólo son parte importante del

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campo, sino que deben constituir cualquier tipo de estructura en el campo. Por todo lo expuesto, concluimos que resulta necesaria urgentemente una propuesta de reformas y adiciones al artículo 27 constitucional que se adecue a las necesidades de la familia campesina y el desarrollo nacional.

Bibliografía Congreso de la Unión, Congreso Constituyente de la Ciudad de México, Cámara de Diputados, México, 2017 Fabila, Manuel, Cinco siglos de legislacion agraria en México, t. I-II, México, 2007 Warman, Arturo, La reforma agraria mexicana, fce, México, 2001

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El desarrollo de las instituciones para el campo mexicano

Manuel Humberto Cota Jiménez1

Introducción El presente texto realizará un recorrido histórico sobre las instituciones legales, económicas, políticas y sociales en materia agraria y agrícola, para a partir de ello generar una aproximación que nos permita conocer el desarrollo mexicano de las instituciones relacionadas con el campo. Con lo anterior, como resultado de un análisis comparativo, se pretende construir un diagnóstico para poder evaluar la viabilidad y vigencia que tienen dichas instituciones en la realidad económica y social del siglo xxi en un país que, como México, se encuentra inmerso de manera aparentemente irreversible en el fenómeno de la globalización; al mismo tiempo, se busca aportar elementos para impulsar el desarrollo social del sector rural, así como hacer del campo un sector productivo y competitivo en el contexto económico internacional. 1 1 Senador de la República por el estado de Nayarit en la lxii y lxiii legislaturas (20122018), donde es presidente de la Comisión de Agricultura y Ganadería. Fue candidato a gobernador en 2017. De 2009 a 2012 se desempeñó como diputado federal de la lxi legislatura. De 2005 a 2008 fungió como alcalde de Tepic, Nayarit. También ha sido diputado local en la xxvii legislatura del Congreso de Nayarit y regidor de Tepic de 1999 a 2002. En 2014 fue distinguido con la Presea Águila Canacintra al Mérito Legislativo. Cursó la licenciatura en Contaduría Pública en la Universidad Autónoma de Nayarit. De 2014 a 2017 fue dirigente nacional de la Confederación Nacional Campesina.

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Instituciones con visión social en el México revolucionario: «¡La tierra es de quien la trabaja!» La Ley Agraria de 1915 fue el primer ordenamiento nacional que se estableció como rama autónoma y específica, empeñada en rescatar los objetivos fundamentales de las luchas agrarias. Sus principales consignas, convertidas en normas, fueron la justa repartición y distribución de la tierra mediante la expropiación de haciendas. Dicho ordenamiento fue expedido por el entonces presidente de la República, Venustiano Carranza, el 6 de enero de 1915, en la ciudad de Veracruz. Las ideas y consignas del abogado Luis Vicente Cabrera Lobato —mejor conocido como Luis Cabrera—, entonces secretario de Hacienda, fueron la base para la redacción de lo que constituyó un documento legal radicalmente avanzado en su tiempo, que ya rompía los esquemas de la anquilosada clasificación doctrinaria del derecho privado y público, para dar nacimiento a una nueva y desconocida rama que ha ido tomando forma desde entonces: el derecho social. Basta tomar como referencia el apartado de derechos sociales consagrados en la Constitución de 1917 (laureada a escala internacional por ser «el primer texto fundamental en consagrar este tipo de derechos») para darnos cuenta de que ya dos años antes se consagraban principios de justicia social a nivel normativo en el sistema jurídico nacional. No obstante, para lograr que ello tuviera lugar, diversos fueron los movimientos sociales que lucharon por solucionar los problemas referentes a la propiedad de la tierra y el rezago del campo. La Revolución Mexicana, que tuvo su estallido en 1910 encabezado por Francisco I. Madero, fue el inicio de una etapa determinante que dio vida a la exigencia pública y oficial por una mejor distribución de la tierra. Fue el momento fundamental

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que sentó las bases para lo que después tomó forma a través de la más reconocida de las consignas zapatistas de la Revolución: «La tierra es de quien la trabaja». Fue Francisco I. Madero, sin duda, el primero que estampó en un documento revolucionario —el Plan de San Luis— no sólo la convocatoria al pueblo de México a derrocar por medio de las armas al gobierno de Porfirio Díaz, sino además el propósito de restituir las tierras a favor de los campesinos. En 1911, ante las dificultades de gobernabilidad del régimen maderista, encontramos en el Plan de Ayala de Emiliano Zapata un documento renovador de la causa agraria de la Revolución que reafirmó la exigencia inmediata y efectiva de la restitución de las tierras a los campesinos. Fundamental, de igual modo, fue el Plan de Guadalupe redactado por Venustiano Carranza, pues aunque tenía como principal objetivo eliminar la pretensión de legitimidad que buscaba Victoriano Huerta, fue determinante para restablecer el orden político y jurídico en el país, al contar con el respaldo de las principales figuras revolucionarias como Francisco Villa, Álvaro Obregón y Emiliano Zapata. Los anteriores documentos son claros antecedentes que hicieron posible la expedición de la Ley Agraria del 6 de enero de 1915. Dicho ordenamiento se fundamentó en la propuesta de Andrés Molina Enríquez, que redactó en el heroico puerto de Veracruz finalmente Luis Cabrera. Su objetivo, aún hoy vigente, fue lograr una justa repartición de las tierras mediante la expropiación de las haciendas, y sentó las bases programáticas para resolver de manera paulatina el problema del rezago agrario. Gracias a la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, a más de 100 años de vigencia, hoy existen miles de núcleos agrarios desde donde los campesinos, comuneros y ejidatarios contribuyen al desarrollo agropecuario del país y garantizan gran parte de los alimentos de las familias mexicanas. Además, la Ley Agraria fue el punto de referencia para lo que posteriormente se plasmó en

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la Constitución de 1917, a través del artículo 27, que en aquel momento otorgó la garantía de la propiedad social y colectiva de la tierra, así como de los derechos comunales, que fueron derechos reconocidos en sede constitucional, es decir, intrínsecos a la persona y resguardados bajo el principio de progresividad. Dentro de la tradición jurídica romana o civilista a la cual pertenecemos, encontramos pocas pero significativas instituciones propias y genuinamente mexicanas; una de ellas, quizá la más importantes junto con el amparo, es el ejido, figura consagrada en sede jurídica por primera vez en la Ley Agraria. En el año 2015 se cumplieron 100 años de la expedición de la primera Ley Agraria, instrumento determinante para otorgar certeza jurídica en la tenencia de la tierra y para el desarrollo del sector agrario. A lo largo de todos esos años, el problema del rezago agrario sigue combatiéndose; no obstante, es justo afirmar que la expedición de dicho ordenamiento superó el propósito de sentar las bases para la distribución de la propiedad agrícola, ya que desde su entrada en vigor y hasta 1992 en nuestro país se continuaron realizando numerosas asignaciones de derechos, sin omitir el periodo de mayor avance en materia del abatimiento del problema agrario, que se registró en el gobierno del general Lázaro Cárdenas del Río. La lucha por la tierra, por su posesión, propiedad y aprovechamiento a través de su mejor distribución no ha sido una más, sino que representa la demanda fundamental de los dos más grandes movimientos emancipatorios de nuestro pueblo: la Independencia y la Revolución Mexicana. Si nos preguntamos cuál fue el desarrollo posterior a la lucha agraria, encontraremos muy distintas instituciones y políticas de gobierno en la materia. En fechas inmediatas al periodo de 1915-1917 se fue integrando un órgano con características restitutivas y distributivas denominado Comisión Nacional Agraria, organismo que se encargaría de dar cumplimiento al mandato

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jurídico de Luis Cabrera, al instituir un procedimiento restitutorio consistente en el nombramiento de un comité que lo representara en todos los trámites y solicitudes que se presentaban ante el gobernador de cada estado, quien era el jefe de la comisión local y quien en proximidad resolvía, ya sea concediendo o negando la restitución o dotación de tierras. Cabe destacar sobre los casos favorables —cuando los comités particulares ejecutivos integraban las instituciones reivindicadoras— que a raíz de las dotaciones concedidas a los pueblos se establecieron igualmente en la ley los derechos de los propietarios afectados a fin de poder reclamar justicia, aunque fuera únicamente de procedimiento, pues en ningún caso se les devolverían las tierras expropiadas sino sólo el valor de las mismas; para ejercer este derecho se les daba un plazo de un año a partir del acto expropiatorio. De importancia fundamental es igualmente el hecho de que durante las presidencias de Obregón y Calles, en materia de política de gobierno —lo que hoy conocemos como política pública— se realizaron grandes obras de riego, como las presas de almacenamiento y los canales para llevar el agua, sobre todo en el norte del país; así, entre 1930 y 1970 se logró proporcionar riego a 2.7 millones de hectáreas a lo largo de todo el territorio nacional. A partir de entonces resultó claro que contar con infraestructura hidráulica sería un factor clave para aumentar la producción de granos y cultivos, pues los ejidatarios y agricultores beneficiados con esta acción ya no dependían en exclusiva de las lluvias y otros cauces fluviales naturales. Un gran referente en la historia de la lucha agraria lo representa el general Lázaro Cárdenas del Río, ya que durante su gobierno fueron repartidas 18 millones de hectáreas, con las que sumaban 25 millones de hectáreas en el total de la distribución agraria hasta ese momento.

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Una característica determinante de dicha distribución es que tenía como objetivo no sólo la satisfacción de la histórica demanda popular, sino además lograr consolidar el desarrollo de unidades de producción, constituidas con el propósito de generar condiciones propicias para la autosuficiencia alimentaria. Otra aportación destacada de dicho gobierno fue la creación del que entonces se conoció como el Banco Nacional de Crédito Ejidal, que constituyó un aliciente para fomentar la capitalización de los núcleos ejidales en las postrimerías de la complicada situación económica de aquel entonces, consecuencia del conflicto revolucionario y la posterior Guerra Cristera.

La reforma agraria hasta 1971, coyuntura para la gobernabilidad No obstante los esfuerzos realizados a partir de 1915, que tuvieron lugar desde la creación de la Comisión Nacional Agraria y las políticas hidráulicas en los gobiernos de Obregón y Calles, hasta la agresiva política distributiva emprendida por el general Lázaro Cárdenas, que se acompañó de una política de fomento económico a los ejidos, continuaban la marginación y el escaso desarrollo del sector agrario. Luego de dichos periodos y hasta 1971, los ejidos y comunidades eran dotados de manera dispar de extensiones de tierras en cantidades y calidades diversas, en función de la correlación de fuerzas políticas y sociales, así como del ánimo gubernamental del momento. A lo anterior se sumaron los que para entonces eran nuevos vicios acumulados en la práctica agraria, tales como la compra de parcelas que eran toleradas pese a ser ilegales, además de las distorsiones distributivas que iban generando las sucesiones hereditarias y de los matri-

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monios en relación con la formación de nuevos tenedores de la tierra, que la iban fragmentando cada vez más. De esta manera, se hizo cada vez más evidente que el igualitarismo propugnado por las leyes no pudo mantenerse con el paso del tiempo en sus formas originarias en un México, que después de medio siglo de vigencia de la Ley Agraria de 1915, tenía nuevas realidades y mayores exigencias. Para 1960, la desigualdad en relación con la cantidad y calidad de las tierras se fue agudizando debido a la cada vez más acentuada fragmentación de las parcelas ejidales. Así, a escala nacional, cada ejidatario en promedio dividía su dotación en dos parcelas distintas, a veces distantes entre sí, mientras por otro lado 50 por ciento de los ejidatarios poseía una sola parcela; 25 por ciento de ellos poseía o tenía derechos sobre dos; a su vez, 12.8% detentaba aproximadamente una proporción de tierra de 5.3 parcelas, y otro 12 por ciento de los tenedores, una proporción de tres parcelas. Entonces ello hacía evidente que, derivado de la profunda fragmentación de las parcelas en el sector de la propiedad social, se originara que un gran número de parcelas se consideraran técnicamente como minifundios. Otro problema fundamental que ha acarreado el sector agrario desde la segunda mitad del siglo xx es el gradual y progresivo envejecimiento de los agricultores, sobre todo de los tenedores del sector de la propiedad social. Este serio problema agravó las situaciones que resultaban de la desigualdad y fragmentación de los predios, pues iba haciendo cada vez más difícil hacer de la tierra arable extensiones productivas en alguna medida. Como botón de muestra, baste decir que la mitad de los ejidatarios certificados en dicha época tenía más de 50 años, y la cuarta parte del total más de 65 años, lo cual le convertía, ya desde aquella época, en un sector en franco envejecimiento, con muy pocos indicadores de renovación.

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A lo anterior se añadió el hecho de que México se vio inmerso en un proceso de urbanización de la vida productiva, que se inició en la capital del país desde 1957 y experimentó su auge en la década de 1970. Esto trajo como consecuencia que las nuevas generaciones del capital humano nacido y crecido en el medio rural, al llegar a cierta edad, se iban en búsqueda de las mejores oportunidades que ofrecían la educación pública y la profesionalización, las cuales se ubicaban en sitios urbanizados o en proceso de urbanización, no sólo en la Ciudad de México sino también en varias de las capitales del interior de la República. En aquellos años, se sentaron las bases de un novedoso y amplio sistema de prestaciones de carácter social, avanzado sin duda en su tiempo, primero con la aportación del gobierno de Manuel Ávila Camacho, que trajo a nuestro país la modernización del sistema de seguridad social, mediante la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social, en 1943, y después, con la fundación del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en 1959, durante el sexenio del presidente Adolfo López Mateos. Sin embargo, se hizo evidente a los pocos años que un sector había quedado relegado de dicho avance social. Así, la carencia de un sistema de seguridad social y de pensiones para los trabajadores del campo convertía la parcela en el único patrimonio de éstos para enfrentar las necesidades de la vejez, lo que ha tenido como consecuencia desde entonces que el manejo de ese patrimonio agrario haya sido —y en gran medida siga siendo— fundamentalmente conservador. Lo anterior es y ha sido así desde entonces porque, entre muchos factores, de manera cada vez más sistémica fueron contrayéndose instituciones que cubrían las necesidades de sectores importantes, como el burocrático, el petrolero, el magisterial, el militar, entre otros tantos ejemplos; se ha dejado siempre hasta el final las preocupaciones del sector que agrupa a los hombres

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y mujeres —que desde entonces había— del campo. Sujetos los tenedores de la tierra a tantas vulnerabilidades, no es consecuente que los políticos, ni los economistas, ni la opinión pública siquiera se atrevan criticar la forma de trabajar de los hombres del campo; si algo ha sucedido en México, desde aquel gran avance consagrado en el reparto agrario, es que los hemos dejado de acompañar por medio de los distintos procesos de cambios estructurales. Tradicionalmente, en el campo convivían dos generaciones. El aumento de la esperanza promedio de vida introdujo una tercera generación, que ha competido con la de sus padres por la herencia de la generación de mayor riqueza de bienes. Además, la coexistencia de estas generaciones también ha afectado la estructura de la unidad de producción y consumo campesina, así como los métodos de trabajo y las formas de transmisión del conocimiento. Las escasas dimensiones de los predios cultivables por unidad familiar, su fragmentación, la insuficiente calidad de la tierra y el alto riesgo económico de las actividades agrícolas han conducido a la actual administración a considerar que de los cuatro millones de las explotaciones agropecuarias del país, sólo un millón de ellas pueden ser viables como empresas comerciales. De estas últimas, por lo menos setecientas mil necesitarían un apoyo considerable y prolongado para convertirse en empresas comerciales, y tres millones deberían ser objeto de atención social debido a que no conseguirían consolidarse como empresas agropecuarias. Estos factores han erosionado el funcionamiento del sector primario y del sector reformado a partir de la década de 1960, pese a que entre 1964 y 1970 el gobierno en turno realizó un esfuerzo postrero para completar el reparto de las tierras del sector agrario. De ahí que, a pesar de la diversidad de esfuerzos dirigidos entonces a planificar la producción, el carácter autoritario de las

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políticas, la burocracia y la falta de alternativas para la población rural impidieron que los campesinos y otras fuerzas sociales adoptaran los planes propuestos por el gobierno del presidente Gustavo Díaz Ordaz. En ese contexto, surgió en la escena política de aquellos años el movimiento estudiantil de 1968, que confrontó al gobierno con las clases medias urbanas emergentes. Dicha situación obligó en forma coyuntural a convocar desde el estado al sector social campesino, a fin de que con el apoyo de esta gran fuerza se lograra garantizar un ambiente de paz y gobernabilidad en el interior de la República, así como para generar de esta forma las condiciones mínimas de estabilidad. Dentro de aquella circunstancia inusitada de estridencia, se esperaba que la renovación de poderes en aquellos tiempos sucediera con cierto orden y normalidad, según la formas de aquel régimen que devino a la postre en obsoleto. A cambio de aquella paz y gobernabilidad, se ofreció al sector agrario continuar el reparto de las tierras, a pesar de que comenzaba a ser evidente que la política de redistribución de tierras había sido ineficaz para alcanzar la justicia y el bienestar, y que, por el contrario, había agudizado los conflictos políticos agrarios, la incertidumbre y la precariedad. No obstante, paralelamente, las repetidas crisis económicas nacionales hicieron que disminuyera el intervencionismo público y que los inversionistas privados se retiraran del sector primario. En consecuencia, el campo mexicano se descapitalizó y la pobreza extrema se concentró en él. Desde 1965 el crecimiento del producto agropecuario fue en promedio inferior al aumento de la población nacional y, en algunos años, llegó a ser incluso menor al incremento de la población rural. Por ello, a pesar de los cambios en la estructura de la producción agraria, el suministro nacional de alimentos registró un déficit.

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Desde 1970, en promedio cerca de la tercera parte del consumo aparente de granos básicos se ha cubierto con importaciones. La importancia relativa de las exportaciones agropecuarias en la balanza comercial había disminuido. En ese contexto se dio paso a la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, que tuvo como objetivo, además de continuar por un lado con la política del reparto de las tierras no asignadas, asumir un modelo a través del cual se fuera consolidando la tenencia sobre las mismas; en consecuencia, se prohibió la enajenación de éstas bajo esquemas de propiedad privada, para darle permanencia como propiedad social. Con ello se le dio vigencia a un sistema de absoluta rigidez, pero que en algún sentido generaba expectativas de mayor certidumbre jurídica a los ejidatarios, preocupación en la concepción cultural de los campesinos de aquellos tiempos que permanece hasta ahora en gran medida. A fines del siglo xx, un poco más de la quinta parte de la fuerza de trabajo nacional dedicada a la producción agropecuaria aportaba apenas cinco por ciento del producto interno bruto; esta cifra refleja la pobreza de los trabajadores del campo, la aguda desigualdad existente en el sector rural y la situación marginal del sector rural en la economía y la política nacionales. Hoy en día muchas de esas condiciones permanecen, lo que se refleja en que 57 por ciento de la población rural vive actualmente en condiciones de pobreza extrema, la forma de pobreza que pone en riesgo la salud y las capacidades de desarrollo del individuo; además, tres cuartas partes de las personas más pobres viven en localidades agrarias de menos de 13 mil habitantes.

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1992, actualización de dogmas agrarios ante los nuevos desafíos El deterioro progresivo del sector rural se prolongó hasta 1992, cuando fue posible alcanzar un consenso suficiente para reorientar y dar dinamismo al desarrollo rural, así como para combatir la pobreza, el atraso y la marginación. La primera etapa de ese proyecto de reorientación de largo alcance fue la reforma del artículo 27 constitucional en materia agraria, así como las leyes reglamentarias derivadas. La nueva versión del artículo se promulgó el 6 de enero de 1992, y meses más tarde la Ley Agraria y la Ley Forestal. Sin embargo, las crisis política y económica de 1994 y 1995, respectivamente, retrasaron o suspendieron la aplicación de los programas compensatorios. Lo más importante de esta reforma institucional era que no sólo representaba un complemento sino que resultaba condición básica para la reforma integral de gran alcance. La reforma quedó inconclusa; sus metas sociales y económicas no se alcanzaron. Aun así, pese a estas limitaciones, la reforma produjo efectos positivos que conviene analizar. La reforma constitucional de 1992 partía de un principio, enunciado en la exposición de motivos del Poder Ejecutivo que recibió poca atención: la iniciativa y la libertad para promover el desarrollo rural pasaban a manos de los productores rurales y sus organizaciones. La reforma invertía el enfoque previo que otorgaba al estado y al gobierno la facultad de planear y dirigir la producción en las zonas rurales. El presidente de la República perdía sus facultades extraordinarias relativas al reparto de la tierra como proceso administrativo, las cuales le habían permitido intervenir directamente en las decisiones internas de los ejidos. La nación dejaba de ser

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propietaria jurídica de las tierras sociales, y ésta pasaba a ser de los ejidos. Los ejidos —en su calidad de sociedades propietarias de las tierras— no quedaban subordinados a las autoridades gubernamentales. La asamblea ejidal, autoridad suprema de los ejidos reformados, gozaba de autonomía y era independiente respecto a cualquier intervención gubernamental. El valor de la tierra como capital se transfería del estado a los núcleos ejidales para su uso y disfrute, incluida la comercialización. La justicia agraria se trasladaba a los tribunales agrarios ordinarios, y el Poder Ejecutivo perdía sus facultades jurisdiccionales. Se rompía en alguna medida, extrema sin duda para aquella época, el vínculo tutelar entre el estado y los campesinos; así, los productores rurales, dotados de un capital territorial, han sido a partir de entonces libres de manejar su propio desarrollo. La otra vertiente del principio toral fue la de la justicia, porque correspondía al estado y a sus instituciones no sólo vigilar el cumplimiento de la ley, sino crear las condiciones y dar el estímulo para que la libertad de los productores pudiera ejercerse plenamente. Para enfrentar los problemas de la pobreza, desigualdad y atraso de la mayoría de los productores minifundistas, la reforma proponía impulsar programas compensatorios orientados a dar igualdad de oportunidades en el sector rural. Se creó la Procuraduría Agraria, una institución pública dotada de autonomía técnica para asistir, representar y arbitrar la solución de los problemas agrarios, y se otorgó prioridad a los sujetos de la propiedad social al recibir sus servicios. El reparto agrario, entendido como una obligación del estado, había cumplido su propósito después de 75 años. El ejido, sociedad de propietarios de tierras, permaneció como sujeto jurídico de la propiedad social. A través de la decisión mayoritaria de sus socios, reunidos en asamblea con facultades espe-

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ciales, el ejido podía vender la tierra de uso común, arrendarla, aportarla como capital a una sociedad mercantil, usarla como garantía hipotecaria o decidir su explotación colectiva. El ejido podía incluso disolverse o adoptar la forma de una comunidad agraria con objeto de conseguir una mayor protección. La asamblea también podía autorizar a sus socios particulares a enajenar las parcelas de uso individual a personas que no son miembros del ejido. La cesión onerosa o gratuita de los derechos ejidales entre los socios ejidatarios, sus sucesores o avecindados no requería autorización de la asamblea; bastaba sólo que ésta fuese notificada del acto. La asamblea no podía imponer condiciones restrictivas a las parcelas ejidales ni incautarlas por ociosidad de aprovechamiento. El ejido mantuvo su estructura histórica y su importancia como sujeto de la propiedad social, pero se normaron las relaciones entre sus socios, a quienes se concedieron derechos explícitos sobre sus parcelas y sobre su participación en la tenencia de las tierras comunes. La tierra ejidal no se podía privatizar, aunque se podía llegar a la privatización de las parcelas individuales después de un procedimiento cuidadoso. La reforma favoreció la circulación de la tenencia de la tierra y la formación de un mercado de tierras, pero mantuvo la propiedad social con salvaguardas especiales para evitar despojos y concentración. Se prohibió el latifundio, y las tierras excedentes debían ser enajenadas por el propietario o la autoridad. Los límites máximos de la propiedad particular individual, establecidos en 1946, se mantuvieron; pero a diferencia de lo estipulado por la legislación anterior, se pudieron crear con propósitos agropecuarios sociedades mercantiles dotadas de tierras de una extensión 25 veces superior a las de propiedad particular individual. En la justa dimensión de los resultados que ofreció lo anterior, es necesario mencionar en forma mesurada pero alentadora que

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con respecto a los indicadores de años anteriores, desde 1992 el aumento de la producción agropecuaria logró ser equivalente al crecimiento de la población, aunque el índice de incremento de la producción ha sido insuficiente para frenar el deterioro del sector agropecuario y acabar con la pobreza. Desde entonces, también las exportaciones agropecuarias han crecido aceleradamente aprovechando las ventajas proporcionadas por el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan). La producción nacional de cereales y plantas oleaginosas no ha descendido, aunque su estructura se ha modificado a causa del abandono de los cultivos no competitivos. El capital privado externo o de otros sectores no ha invertido en gran escala en la producción agropecuaria debido a la falta de incentivos, y los porcentajes de ganancia no han resultado atractivos. La privatización abusiva y el restablecimiento de los latifundios por las grandes empresas no han tenido lugar. Desde aquella época, se crearon también unas diez empresas agropecuarias mercantiles que no prosperaron; dos de ellas se asociaron a distintas formas de propiedad. La privatización de las tierras ejidales ha sido inferior al uno por ciento de las tierras de propiedad social, en tanto que las tierras privatizadas se han incorporado casi siempre al sector urbano en desarrollo, del cual los ejidos han obtenido enormes plusvalías, pero no han servido para consolidar esquemas productivos de explotación sostenida y sustentable de toda la extensión agraria distribuida en el territorio nacional.

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La globalización y el multilateralismo, transformaciones ineludibles Derrumbadas las barreras ilusorias del muro de Berlín y superados los dogmas más reticentes de la Guerra Fría, que imbuían hasta entonces a las sociedades de naciones en procesos de aislamiento en términos de intercambio de cualquier índole, no se hizo esperar la agenda que propugnaba por un renovado espíritu librecambista en su máxima extensión. Dicho proceso se había iniciado muchos años atrás con la aparición del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt), en 1948, como mecanismo a través del cual se establecerían las primeras reglas aplicables a gran parte del comercio mundial. A pesar de su aportación para sentar las bases primigenias de un sistema de intercambio internacional, llegada la década de los noventa se le consideró insuficiente para integrar el entramado de instituciones de corte financiero y económico internacional, como el Banco Mundial (bm) y el Fondo Monetario Internacional (fmi). Dentro de ese marco como referencia, es importante destacar que la construcción de un acuerdo trilateral que incluía a Canadá se fue cimentando durante los últimos años de las administraciones de George H.W. Bush y Carlos Salinas de Gortari. Su objetivo fundamental era consolidar una zona de libre intercambio en el norte del continente americano, y desde sus orígenes pretendió superar el conjunto de principios, reglas y mecanismos base que se apuntalaron en su momento a través de la Organización Mundial del Comercio (omc); se trataba de establecer un sistema multilateral de carácter regional que pudiera consolidar una zona económica exclusiva para el libre intercambio no sólo de bienes y servicios, sino además de personas. Era éste un eje fundamental a través del cual se hacía patente la enorme demanda de mano de obra y fuerza laboral a precio de mayor competencia

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lo que en aquel entonces fue un necesidad primordial de Estados Unidos para integrar dicho acuerdo. La estructura del capítulo 7 del tlcan —que fue el acuerdo relativo al sector agropecuario— presenta de forma preponderante diversas medidas sanitarias y fitosanitarias, entre tantas otras. Es importante señalar, con enfático sentido crítico, que resulta paradójico que a pesar de ser un acuerdo para definir reglas que mejoraran el acceso recíproco a los mercados de cada país parte, mediante la reducción o eliminación de barreras a la importación, hoy en día, durante la administración del presidente Donald Trump, vemos que por razones fundamentalmente políticas el vecino país quiere imponer unilateralmente una serie de medidas con el objetivo de dañar a nuestro sector agropecuario exportador: imponer gradualmente aranceles aduaneros, restricciones cuantitativas y normas técnicas, trabas a la comercialización agropecuaria… Por otra parte, a pesar de la difícil coyuntura internacional producto de esa política nacionalista y proteccionista, el presidente estadunidense parece querer adoptar un discurso mediático. Muy a pesar de las naturales diferencias que entre gobiernos hemos tenido a la hora de poner en marcha el tlcan, dicho instrumento ha generado oportunidades para nuestro país. Algunas las encontramos en productos como maíz, frijol, leche y azúcar, productos sobre los que se alcanzó una apertura completa en 2008, cuando México abrió por completo sus importaciones en dichos rubros; antes éstos estuvieron sometidos a un régimen gradual de desgravación, hasta entrar al sistema de libre intercambio. No obstante, el tlcan —como de forma generalizada sucede con todo el fenómeno de la globalización a escala mundial— también tiene amplios sectores económicos abandonados y algunos segmentos dentro de ellos rezagados y relegados de la derrama económica producto del libre intercambio.

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Estoy convencido que ello ha sido consecuencia inevitable del olvido permanente que ha existido a la hora de integrar los grandes acuerdos comerciales internacionales, lo mismo que a la hora de estructurar los grandes organismos financieros globales. A la hora de integrar y formalizar dichos esfuerzos, sectores sociales como el del campo terminan disociándose de ser abordados desde una perspectiva que trascienda lo económico y atienda las complejas realidades de su subdesarrollo. Éste no es, ni ha sido hasta ahora, un tema de la agenda global precisamente porque a la hora de dialogar, diseñar y construir dichos acuerdos por nuestros líderes internacionales parece ser que el único interés que siempre cobra vigencia en dichos foros es el comercial, el financiero, y recientemente el relacionado con la seguridad internacional. Nunca hasta ahora, con excepción de la Unión Europea —con muchas reservas— un conjunto de países ha ido más allá de dicho esfuerzo; hemos visto a un grupo de naciones plantear una agenda integral que siendo bilateral, regional o multilateral no trasciende los intereses económicos para atender otros que, combinados con preocupaciones sociales, rebasen la lógica pasajera de los acuerdos de amistad que existen en materia de intercambio cultural y educativo, como justificación a la muy endeble agenda social de la comunidad internacional.

Los gobiernos de la alternancia: cambios institucionales en el agro Durante ambas administraciones, se apostó por ser cuidadosos en el manejo de las finanzas públicas y por la prudencia en el manejo de la política macroecnonomica; es decir, se cuidaron sobremanera las variables monetarias, bancarias y fiscales, y se

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asumió como imperativo el adecuado manejo de la deuda externa, el cumplimiento puntual de los compromisos internacionales y la reducción de la deuda externa, así como la generación de reservas internacionales para enfrentar choques externos. Durante las administraciones federales de 2000-2006 y 2006-2012, es importante destacar respecto a los sectores del campo, el medio rural y el desarrollo agropecuario o agrario que se redujo de forma exponencial el presupuesto dedicado al sector agropecuario. Lo anterior sucedió en un contexto en el que se consolidó la visión que apostó más al sector de desarrollo social, al menos durante la primera gestión de la alternancia, mediante el gran impulso de un esquema de subsidios por vía del Programa Oportunidades. Este esquema tuvo como objetivo garantizar a mediano plazo las necesidades básicas de la población, tales como la salud, la educación y la alimentación de comunidades rurales, y en el corto plazo, de las zonas urbanas. Así, durante la segunda administración de la llamada alternancia se puso mayor énfasis, con cierta visión social, en el sector salud a través del Programa Seguro Popular, que trajo consigo la visión de salud para todos; al ser el nuestro un país con enormes deficiencias en materia de cobertura a la seguridad social universal, era imperativa la creación de un programa como el aludido, que garantizara un esquema amplio de servicios, cobertura y niveles de atención clinicohospitalaria. En esa misma gestión —desde 2007 y hasta el ejercicio fiscal 2012— de manera reiterada se decidió incrementar el presupuesto de defensa y seguridad pública, compromiso de carácter internacional con Estados Unidos asumido en la tan discutida Iniciativa Mérida; mediante ese acuerdo bilateral, que compartía la agenda de seguridad, migración y narcotráfico, ambos países se obligaron a destinar cuantiosos recursos públicos al combate contra el mercado ilícito de enervantes.

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Aunque es loable incrementar el gasto social y en salud, lo mismo que asegurar recursos para la seguridad pública y para mantener la estabilidad macroeconómica, aquellas gestiones se olvidaron de asumir el principio rector de integralidad en el diseño de los planes nacionales de desarrollo, pues la mejor política social, la mejor política macroeconómica y la mejor política de seguridad eran tener un campo productivo y un sector rural en desarrollo. Por supuesto, sabemos del predominio del inmovilismo administrativo y de política pública, que dejó en muchos sentidos en una franca vulnerabilidad a los actores del campo mexicano. No obstante, en el intento de ofrecer una visión balanceada, me parece digno de encomio destacar el esfuerzo concretado durante la administración 2000-2006, porque fue cuando se impulsó el proceso legislativo para expedir y publicar la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, reglamentaria del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que delimitó como su objeto considerar de interés público el desarrollo rural sustentable, incluyendo la planeación y organización de la producción agropecuaria, así como su industrialización y comercialización, tendientes a elevar la calidad de vida de la población rural.

La agenda del campo en la administración federal 2012-2018 Durante este sexenio se han impulsado nuevos destinos comerciales estratégicos en el exterior, con lo que se benefició a los productores nacionales al darles acceso a nuevos mercados internacionales; también se propició el incremento de la balanza comercial, ya que aunque las importaciones no cambiaron, las

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exportaciones han aumentado en más de dos mil millones de dólares. Para promover el desarrollo de los pequeños productores, se han impulsado modelos de asociación que generan oportunidades a los productores para articularse con empresas integradoras, agroparques y conglomerados productivos y comerciales, lo que genera mayor certidumbre entre los productores. Esto, aunado a mecanismos de administración de riesgos, diseñados y establecidos para mantener un aseguramiento integral frente a los riesgos climáticos y naturales, para lograr que todos los eslabones de la cadena de producción estén protegidos, desde la producción hasta la comercialización, a través del fomento de la inclusión financiera y la gestión eficiente de riesgos. Otro de los puntos importantes —uno de los ejes centrales en la administración del presidente Enrique Peña Nieto— es la modernización e impulso de nuevas técnicas para aprovechar los recursos naturales del país, así como una reingeniería de las instituciones para impulsar un sector agroalimentario más productivo y competitivo frente a los nuevos retos globales a los que se enfrenta. Desde la ratificación del tlcan, nunca como ahora el sector exportador agroalimentario había sido una prioridad. Esto se consiguió a partir de un cambio de visión estratégica que busca posicionar las exportaciones agroalimentarias nacionales en el mundo. Hoy podemos destacar con seriedad las cifras registradas entre enero de 2013 y diciembre de 2016, que sumaron 105'000,604 de dólares, sesenta por ciento más que en el mismo periodo del sexenio anterior. Como resultado de la política de posicionamiento de las exportaciones de origen nacional, en 2016 éstas sumaron 28'000,971 de dólares, cifra alcanzada por primera vez en la historia del país y que resultó 8.5% superior a la de 2015, lo que constituye una cifra histórica. Son botones de muestra, igual que la base sobre la que

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se ha construido un superávit de 1'000,730 millones de dólares en la balanza comercial agropecuaria y pesquera a partir del ejercicio 2015, luego de 20 años continuos de ser deficitaria. Ello no ha sido todo, pues en 2016 el superávit tuvo un crecimiento de 85.2%, al registrar 3'000,274 millones de dólares, lo que convierte a México en una economía agroalimentaria en francas condiciones de competencia en los mercados internacionales. Para variar, pero también para demostrar que lo anterior no es sólo retórica, baste citar que en los primeros seis meses de 2017 el superávit comercial fue de 2'000,759 millones de dólares, 25.1% superior al de igual periodo de 2016. Para la presente administración, el presupuesto agropecuario ha sido también motivo de atención importante, como lo demuestra el incremento de 0.34% con respecto al aprobado en 2017, lo cual es significativo porque representa un aumento de 1'000,093 millones de pesos; asimismo, se cuenta con el presupuesto asignado el Programa Especial Concurrente, una participación de la Sagarpa con 20.10%.

Conclusión La fragmentación de la tierra, consumada a través de la política del reparto agrario, es un factor importante que dificulta la productividad del campo, bien porque el minifundio como núcleo territorial de producción es ineficiente o porque la cultura de la agricultura de autosubsistencia representa factores que estructuralmente hacen que el sector agroalimentario en México resulte acartonado, con muy pocos cambios de cultivos por factores culturales o de certidumbre mínima.

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El desarrollo de las instituciones…

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Lo anterior, más que un postulado, es una invitación a reflexionar sobre un modelo de justicia agraria, a la luz de los resultados que nos ha dado en términos de desarrollo agropecuario. El otro gran problema del sector agroalimentario es el de situar en su justa dimensión los acuerdos de libre comercio, cualesquiera que éstos sean, pero en especial el tlcan. Sobre el mismo, basta afirmar que constituye un gran acuerdo para el libre tránsito de bienes, capitales y personas, componentes dentro de los que el sector agropecuario representa legalmente sólo un capítulo, y una parte muy relativa del conjunto de los sectores económicos e industriales en términos económicos. Entonces, una vez que ya logramos una balanza con superávit, ¿cuál es el problema persistente en términos de la falta de competitividad en el tlcan? La falta de un modelo agresivo, permanente, sostenible pero sustentable, de financiamiento y subsidios al sector agrícola es fundamentalmente lo que nos ha hecho perder grandes oportunidades en el sector agropecuario.

Bibliografía Alams Patino, Emilio, «La Reforma Agraria en México», Economic Geography, núm. 2, vol. 14, Clark University, eu, abr., 1938 Escobar Ohmstede, Antonio, «México y sus transiciones: reconsideraciones sobre la historia agraria mexicana, siglos xix y xx», en Matthew Butler, Historia Mexicana, núm. 4, vol. 66, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, México, abr.-jun., 2017 Grammont, Hubert C. de, y Horacio Mackinlay, Campesino and Indigenous Social Organizations Facing Democratic Transition in Mexico, 1938-2006, trad. de Richard Stoller, núm. 4, vol. 36, Sage PublicationsUniversidad de California, eu, jul., 2009 «Peasant Movements in Latin America: Looking Back, Moving Ahead», Latin American Perspectives, núm. 4, vol. 36, Sage Publications-Universidad de California, eu, jul., 2009

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Quinto Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México, 2017 Reynosa Garay, Xavier Alfonso, Introducción a la historia de las instituciones jurídicas, Centro Editorial Universitario-Universidad Autónoma de Ciudad Juárez, México, 1982

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El tlcan1: la dicotomía entre el desarrolloy el subdesarrollo del sector agrícola

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Introducción Como parte del proceso de sucesión presidencial de 2016 en Estados Unidos, México, y en particular el Tratado de Libre Comercio con América del Norte (tlcan), se convirtieron en un tema central. El planteamiento del entonces candidato Donald Trump era que su país había sido el socio comercial más afectado con el tratado y, por lo tanto, se proyectó la necesidad En español, Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan), en inglés, North American Free Trade Agreement (nafta), y en francés, Accord de Libre-Échange NordAméricain (alena). 2 Senador de la República por el estado de Hidalgo en la lxii y lxiii legislaturas (20122018), presidente de la Comisión de Autosuficiencia Alimentaria, secretario de la Comisión de Asuntos Indígenas e integrante de la Comisión de Agricultura y Ganadería. Diputado federal en la lx Legislatura, (2006-2009), y diputado local en la liv Legislatura, (1991-1993). Licenciado en educación por la Escuela Normal Rural Luis Villarreal El Mexe. Licenciado en educación básica por la Universidad Pedagógica Nacional. Fundador y miembro del Comité Ejecutivo Estatal y delegado propietario a la Asamblea Nacional Constitutiva del Partido de la Revolución Democrática en el estado de Hidalgo (1989). Participó en la coordinación de las luchas por el reparto agrario en la Huasteca y la Sierra Hidalguense, con lo que logró que cerca de treinta mil hectáreas pasaran a ser propiedad social con su definición en el marco jurídico de la tenencia de la tierra (1986). Es fundador y dirigente de la Unidad de la Fuerza Indígena y Campesina. Distinciones: Presea Águila Canacintra al Mérito Legislativo (2014). Doctor honoris causa por el Instituto Mexicano de Líderes de Excelencia. 1

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de revisarlo para una renegociación, incluso amagando con una posible cancelación. Esto trajo consigo una alta incertidumbre en las distintas industrias de nuestro país, especialmente en aquéllas que se han beneficiado con el tlcan, debido a que en las últimas dos décadas nuestra economía ha tenido como uno de sus motores más dinámicos al sector exportador, el cual ha representado en años recientes cerca de una tercera parte del producto interno bruto (pib), al ser impulsado de manera significativa por el sector industrial y en especial por las manufacturas, entre ellas la maquila. Sin embargo, el sector agropecuario, en términos agregados ha sido uno de los más afectados con la liberalización comercial. Lo anterior se refleja en la balanza comercial agropecuaria, la cual ha sido deficitaria en la mayoría de años a partir de la entrada en vigor del tlcan. A pesar de que el sector agropecuario es de los que presenta mayores asimetrías en nuestro país, hay productores que se han visto beneficiados con el tratado, como en el caso de los agroindustriales y los productores de frutas y semillas. Por ello, resulta pertinente poner en contexto la situación de este sector económico, para lo cual es necesario abordar algunos temas que permitan entender cómo se llegó a los resultados del presente. En primer lugar, es importante mencionar que a finales de los años ochenta se implementaron las llamadas «reformas estructurales», impulsando con ello una transición entre dos visiones económicas que se acompañó de modificaciones constitucionales y legales que dieran forma al nuevo modelo de desarrollo económico, al facilitar su adecuación a esta realidad. Por otro lado, no sería posible entender esta configuración sin antes explicar el papel que jugó la liberalización comercial, ejidal y financiera, que sin duda fue uno de los cambios más importantes que daban origen al nuevo modelo.

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Adicionalmente se muestran algunos resultados macroeconómicos del tlcan y su evolución a partir de su entrada en vigor, principalmente en lo referente a las exportaciones e importaciones petroleras y no petroleras, inversión extranjera directa (ied) y remesas, así como las cifras del sector agropecuario. Para finalizar, este ensayo plantea diferentes rubros que no debemos perder de vista ante una posible cancelación, renegociación o actualización, que dentro de los preceptos de constitucionalidad, convencionalidad y legalidad ayudan a visualizar los efectos que generaría cualquiera de las vías por las que se opte, así como los problemas estructurales que siguen persistiendo y son claves para reducir las asimetrías del sector y permitirle ser más competitivo.

Reformas estructurales: del nacionalismo al libre mercado Mucho se ha escrito sobre una de las etapas de mayor expansión económica en la historia de México, denominada como desarrollo estabilizador o el «milagro mexicano». Durante esa etapa el sector primario jugó un papel central en el proceso de industrialización de nuestro país. Fueron años en los que se logró integrar el binomio entre las elevadas tasas de crecimiento económico y la estabilidad de precios. Para Carlos Tello (2010), el desarrollo estabilizador muestra la evolución de la economía nacional en los 13 años que van de 1954 (año en que se devaluó el peso frente al dólar estadunidense, lo que permitió la estabilidad cambiaria por más de 20 años) a 1970. Éste es un periodo de referencia, en cierto sentido emblemático, de lo que a juicio de no pocos debe ser la forma de conducir el crecimiento de la economía nacional. Muestra

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de ello es que en esos cerca de 20 años el crecimiento promedio anual de la economía fue de 6.8% y la inflación de 2.2%, mientras que el tipo de cambio se mantuvo en 12.5 pesos por dólar (Romero, 2012). Sin embargo, como se puede apreciar en la gráfica 1, fue justo a finales los años sesenta y principios de los setenta cuando la inflación comenzó a ser cada vez más elevada, registrando su mayor nivel en 1987, año en que alcanzó los tres dígitos.

Fuente: Elaboración propia con información del inegi.

Aunado a esto y de manera paradójica, al campo, que fungió como la base de la industrialización en México, con el avance del desarrollo tecnológico se le fue restando importancia, para enfocar la atención en los procesos manufacturados. De esta forma, se creaban numerosas fuentes de trabajo, como consecuencia de la apertura de nuevas plantas industriales en nuestro país que con el transcurrir del tiempo dieron paso a un crecimiento acelerado de las ciudades. Ello originó un fenómeno de migra-

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ción masiva interna del campo a la ciudad, pues a diferencia de 1940, cuando prácticamente cuatro de cada 10 mexicanos vivía en un área rural, 30 años después esta cifra era opuesta porque para entonces únicamente cuatro de cada 10 vivían en el campo (véase tabla 1 y gráfica 2); esto derivó en un relativo abandono del campo y, por lo tanto, en una pérdida de su desarrollo y producción. Tabla 1 Población en México según su asentamiento 1940-1970 Año Rural Urbana Total

1940

%

1950

%

1960

%

1970

%

12'757,441

65%

14'807,534

57%

17'218,011

49%

19'916,682

42%

6'896,111

35%

10'983,483

43%

17'705,118

51%

28'308,556

58%

19'653,552 100% 25'791,017 100% 34'923,129 100% 48'225,238 100%

Fuente: Elaboración propia, con información de Estadísticas históricas de México, inegi.

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Gráfica 2 Del campo a la ciudad: México 1940-1970

Fuente: Elaboración propia con información de Estadísticas históricas de México, inegi.

El escenario de finales de los años setenta del siglo pasado fue complicado para la economía mexicana, ya que en él se conjugaron factores internos y externos; de los primeros podemos destacar los excesos en el déficit gubernamental, el desequilibrio en la cuenta corriente y la presión en el nivel de precios, entre otros; mientras que los factores externos se asociaban principalmente con el incremento de los precios internacionales del petróleo y con la crisis financiera internacional. El pib, por su parte, todavía observaba tasas de crecimiento importantes durante esta década, cuya expansión culminaría en 1982. A partir de ese momento se comenzaron a implementar una serie de reformas estructurales en nuestro país, con la finalidad de corregir los desequilibrios, y se puso el control de la inflación en el centro de atención de la política económica, pues los ejecutores de las políticas tenían la firme convicción de que al

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corregir el problema de la inflación se resolverían en automático los demás desequilibrios. De esta manera, se optó por un nuevo esquema que permitiera alcanzar altos niveles de crecimiento de la economía y así continuar con el proceso de desarrollo. Por ello, el año de 1982 fungió como el parteaguas entre el modelo de desarrollo económico, caracterizado por una gran intervención gubernamental, y otro, al cual se le conoce comúnmente como neoliberal, que basa el crecimiento principalmente en la inversión privada3. El nuevo modelo de desarrollo económico implicaba el tránsito de un esquema de economía cerrada a otro cuyos fundamentos estaban dirigidos a dejar que el mercado se convirtiera en el mecanismo de asignación de recursos. En este periodo se llevaron a cabo diversas reformas, destacando las que giraban en torno a la liberalización comercial y financiera de la economía. Una reforma muy relevante fue la modificación a la Ley del Banco de México, en 1995, que dotaba a esta institución de mayor autonomía en el manejo de la política monetaria4. En particular, fueron dos sucesos los que dibujaron el nuevo escenario al que se pretendía llegar. Uno de ellos fue la entrada de México al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (gatt) en 1986, que más adelante, en 1995, se convirtió en la Organización Mundial del Comercio (omc). La omc es la única organización internacional que se ocupa de las normas que rigen el comercio entre los países. Los pilares sobre los que descansa son los Acuerdos de la omc, que han sido negociados y firmados por la mayoría de los países que participan en el comercio mundial y ratificados por sus respectivos parlamentos. El A veces se utilizan como sinónimos neoliberalismo y consenso de Washington. Ambos términos hacen referencia al conjunto de reformas tendientes a extender el papel de las fuerzas del mercado (Ocampo, 2005). 4 A partir de ese momento la política monetaria se convirtió en el elemento central de la política económica, por lo que todas las demás políticas se subordinan a ésta. 3

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objetivo es garantizar que los intercambios comerciales se realicen de la forma más fluida, previsible y libre posible5.

Esto ponía al país en armonía con lo que ya venían haciendo otras naciones, mandando un mensaje al mundo de que se mostraba abierto y preparado para iniciar negociaciones sobre tratados de libre comercio; de ahí que el tlcan tenga entre sus fundamentos las reglas de la omc. El segundo hecho es el que buscaba la liberalización del ejido, a través de la reforma al artículo 27 constitucional en 1992, con lo que surgía el nuevo derecho agrario mexicano (Gallardo, 1992). Esta reforma a la Ley Agraria pretendía una trasformación social, económica y política, mediante el otorgamiento de más justicia y libertad para el campesino mexicano; libertad, porque le permitiría elegir la forma de producir y organizarse que más le convenga (Gallardo 1992); en tanto, la justicia sería garantizada con la creación de la Procuraduría Agraria y los tribunales agrarios (Ruiz Massieu, 1994). Con estos cambios, se establecían los controles legales e institucionales para dar certeza jurídica a los posesionarios y, por tanto, se estaba listo para la apertura comercial, que incluía al campo mexicano. Posteriormente, con el conjunto de reformas aprobadas entre 1985 y 1996, se llegó a uno de los resultados que motivaron estas modificaciones: la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (tlcan) en 1994. Esto se debe a que en el gobierno en turno se pensaba que con estas medidas México aceleraría su crecimiento y desarrollo económico, para que en un largo plazo formara parte de las principales potencias económicas, al lograr que los diversos sectores de nuestra economía entraran en una fase de modernización ininterrumpida que, por consecuencia, elevarían su competitividad. 5 Organización Mundial del Comercio: https://www.wto.org/spanish/thewto_s/thewto_s. htm.

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No obstante, esto no trajo los resultados esperados en todos los sectores, pues a pesar de que en las últimas dos décadas hemos experimentado tasas de inflación bajas, las tasas de crecimiento económico han sido mínimas, alrededor de 2.3% en promedio en los últimos 30 años. Como resultado de este limitado crecimiento de la economía mexicana, el mercado laboral ha tenido efectos negativos; aunque las cifras oficiales muestran bajas tasas de desempleo en los últimos lustros, el nivel de ingreso per cápita ha ido en la misma dirección. Por lo tanto, al haber una reducción en el poder adquisitivo, el mercado interno ha sido débil. Al analizar más a fondo cómo están constituidos los diferentes esquemas de empleo en nuestro país, nos damos cuenta de que más de 50 por ciento de la población económicamente activa (pea) se encuentra realizando actividades informales. Ello provoca problemas en diversas direcciones; uno de los más relevantes es que genera agujeros en las finanzas públicas, ya que se dejan de recibir ingresos por concepto de impuestos y se vuelven limitados los recursos frente a una población creciente.

tlcan: los claroscuros a más de dos décadas de su implementación En los 30 años de la implementación de las reformas, existen algunos matices; por un lado, los beneficios se pueden observar principalmente en la estabilidad del nivel de precios y en la reconversión en cuanto a la composición de las exportaciones6, mientras que los retrocesos giran en torno a las tasas de creci6 Dejamos de depender de las exportaciones petroleras, que al finalizar 2016 no representaban más de seis por ciento del total. A partir de 1992, el componente más dinámico de nuestras exportaciones son las manufacturas.

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miento, que no rebasan 2.3% del pib7, y al crecimiento de la brecha de la desigualdad y la pobreza. Para Rosenzweig (2005), las visiones divergentes en torno al Tratado de Libre Comercio surgen desde los objetivos que los diversos actores públicos y privados le han asignado, así como de las concepciones que cada uno tiene sobre el mismo. Hay dos visiones diametralmente opuestas: la primera ve al tlcan y a la política de comercio exterior como un instrumento para propiciar una reasignación de los recursos productivos en función de las ventajas comparativas del sector agropecuario con respecto a Estados Unidos y Canadá, proceso del cual es natural que surjan ganadores y perdedores. La visión opuesta parte de un precepto de equidad, dentro del cual el concepto del perdedor se opone a las funciones de fomento agropecuario y al desarrollo que le compete cumplir al estado mexicano. Existen tantas visiones como actores involucrados. Una de las líneas de argumentación más constantes es la que se ha denominado un terreno de juego equilibrado. Dicho equilibrio puede abarcar desde la homologación de las políticas de subsidio entre los países socios hasta las diferencias en los marcos institucionales. El enfoque del terreno equilibrado no contempla las asimetrías que necesariamente se presentan entre las tres economías, con dotaciones de recursos productivos tan diversos (tierra, trabajo, capital físico y financiero). Al irse instrumentando esquemas orientados a homologar los precios de los principales productos y los costos de ciertos insumos, se abandonó en parte el principio de la especialización con base en las ventajas comparativas. La entrada en vigor del tlcan modificó sustancialmente nuestra estructura económica, lo que generó una expansión sin Diversos estudios empíricos señalan que para poder generar los empleos que demandan los jóvenes que año con año se incorporan a la pea se necesitaría crecer a tasas superiores a 6.5 por ciento del pib.

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precedentes de las exportaciones no petroleras, la inversión extranjera directa e indirecta y las remesas. Como se puede constatar en la gráfica 3, se ha modificado de manera importante la composición de las exportaciones en nuestro país, ya que en los años ochenta el petróleo era el principal componente de ellas, cuyas ventas alcanzaban 77.6% de las exportaciones totales en el año 1982. En contraste, en la década de los noventa la estructura empezó a revertirse como consecuencia de las reformas de liberalización, y a partir de 1992 la tendencia cambió de manera radical, tanto que las exportaciones no petroleras llegaron a ser 82 por ciento del total, lo que mandó a un segundo término las petroleras con 18 por ciento. Gráfica 3 Exportaciones petroleras y no petroleras como proporción de las exportaciones totales

Fuente: Elaboración propia con información del inegi.

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Dentro de las exportaciones no petroleras, las manufacturas, incluida la maquiladora, son las que representan el principal componente de ventas al exterior; éstas han experimentado un mayor dinamismo en las últimas dos décadas, al pasar de una cifra de no más de 40 mil millones de dólares en 1993, a 336 mil millones de dólares en 2016, lo que equivale a un incremento de 900 por ciento en ese lapso (gráfica 4). Gráfica 4 Exportaciones manufactureras 1993-2016

Fuente: Elaboración propia con información del inegi.

Otros rubros que también se vieron fuertemente influidos por las medidas que se adoptaron fueron, como ya se apuntó, la inversión extranjera directa e indirecta y las remesas. En el caso de estas últimas, si bien es cierto que fueron motivadas por la apertura comercial, aumentaron precisamente porque ésta representó un resultado adverso para el sector agrícola mexicano; es decir, al ser sustituido parte del consumo nacional por las importaciones de granos estadunidenses, el campesino mexicano

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vio reducido su ingreso, lo que se agravó por la crisis de 1994, situaciones que lo orillaron a salir del país para poder cubrir el sustento de su familia. De ahí que a la fecha sean justamente las zonas rurales y con alta marginación donde se concentran la mayor cantidad de connacionales en Estados Unidos. Ya con la entrada en vigor del tratado, la ied y las remesas tuvieron su mayor despunte (gráfica 5). Hasta 1994, la ied no rebasó los 5 mil millones de dólares, pero posteriormente podemos apreciar un crecimiento relevante que alcanzó su máximo histórico en 2013 con cerca de 47 mil millones de dólares. Por su parte, las remesas también se incrementaron de manera notable a partir de finales de los noventa, y lograron sus máximos en 2007 y 2016; en este último año prácticamente igualaron a la ied. Gráfica 5 Evolución de remesas e ied 1980-2016

Fuente: Elaboración propia con información del inegi y Banxico.

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Otro dato importante se muestra en la gráfica 6, en la que se presenta cómo han evolucionado las exportaciones y las importaciones totales en las últimas décadas. Se observa que en la década de los ochenta el nivel del comercio exterior no rebasaba los 30 mil millones de dólares, reflejo de una economía cerrada. En contraste, a partir de 1992 se inició un repunte que se aceleró de manera significativa en 1994 con la entrada en vigor del tlcan. Es importante destacar también que en las últimas dos décadas se ha cerrado la brecha deficitaria de la cuenta corriente8, que aunque mantiene un déficit se ubica dentro de los márgenes manejables. Gráfica 6 Exportaciones e importaciones totales 1980-2016

Fuente: Elaboración propia con información de bie-inegi.

En el pasado, el déficit en cuenta corriente representaba el origen de las crisis económicas.

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El tlcan y sus efectos en el sector agropecuario A más de dos décadas de haber entrado en vigor el tlcan, el análisis de su evolución sigue representando un gran desafío para los estudiosos de las ciencias sociales. Durante este lapso se pusieron en marcha diversos programas y políticas que han influido en la evolución del sector agropecuario, al modificar las condiciones de vida de la población rural (Rosenzweig, 2005). De acuerdo con Puyana y Romero (2005), con el tlcan México buscaba que la agricultura, además de tener acceso a los mercados de Canadá y eu, se modernizara mediante una transición con plazos amplios que permitieran el ajuste equilibrado del sector; brindara al productor un horizonte de planeación de largo plazo; redujera los costos de los insumos; garantizara un sistema moderno de apoyos directos; procurara términos de intercambio que propiciaran un cambio a los cultivos o las actividades más rentables, y creara mecanismos operativos que eliminaran la discrecionalidad en la administración de las medidas sanitarias y fitosanitarias. En el caso concreto del sector agrícola, las disparidades entre los productores nacionales y los del vecino país del norte fueron evidentes desde la negociación, donde las partes reconocieron esta asimetría. Por esta razón, en 1993, surgió el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo), «como un apoyo compensatorio ante la apertura comercial derivada del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que implicaría una desventaja competitiva para los productores nacionales dados los altos subsidios otorgados a sus contrapartes en los países socios»9. También se pretendía que sirviera como un mecanismo de transferencia, para apoyar el ingreso de las familias de escasos recursos que habitaban en las zonas rurales y a personas de ba Sagarpa: http://www.sagarpa.gob.mx/agricultura/Programas/proagro/Paginas/Antecedentes.aspx

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jos ingresos que destinaban su producción mayoritariamente al autoconsumo. Inicialmente, el Procampo brindaba el pago por hectárea o por fracción de superficie sembrada con cualquiera de los nueve cultivos elegibles en alguno de los tres ciclos agrícolas homólogos anteriores a agosto de 1993: algodón, arroz, cártamo, cebada, frijol, maíz, sorgo, soya y trigo. Sólo estos productos eran sujetos al apoyo, dado que se consideraban estratégicos y se retomarían en su mayoría en 2001, con la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (ldrs), reglamentaria de la fracción xx del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice: El estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación en el desarrollo nacional, y fomentará la actividad agropecuaria y forestal para el óptimo uso de la tierra, con obras de infraestructura, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica. Asimismo expedirá la legislación reglamentaria para planear y organizar la producción agropecuaria, su industrialización y comercialización, considerándolas de interés público. El desarrollo rural integral y sustentable a que se refiere el párrafo anterior también tendrá entre sus fines que el estado garantice el abasto suficiente y oportuno de los alimentos básicos que la ley establezca10.

En ella se establece el concepto de productos básicos y estratégicos, definidos por la ley en su fracción xxiii como «aquellos alimentos que son parte de la dieta de la mayoría de la población en general o diferenciada por regiones, y los productos agropecuarios 10 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, última reforma dof 24 de febrero, 2017: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_240217.pdf.

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cuyo proceso productivo se relaciona con segmentos significativos de la población rural u objetivos estratégicos nacionales»11. El listado lo integran: maíz, caña de azúcar, frijol, trigo, arroz, sorgo, café, huevo, leche, carnes (bovino, porcino, aves) y pescado. Llama la atención que en su mayoría esos productos considerados como «básicos y estratégicos» sean en los que México presente el mayor déficit comercial del sector, con Estados Unidos como nuestro principal proveedor. Datos del Sistema de Información Arancelaria Vía Internet (siavi), de la Secretaría de Economía, arrojan los siguientes resultados tan sólo para 2016: en maíz y sus variedades, que pueden ser para siembra, elotes, palomero, amarillo, blanco o harinero, México presenta un déficit comercial de 2'000,200 millones de dólares12. Destaca que en su mayoría éste se debe a la importación de maíz amarillo, destinado principiante para alimento de ganado, mas no por ello se evita la salida de divisas. Los demás productos que también presentan saldos comerciales negativos son: trigo, 580; arroz, 318; sorgo, 140; huevo, 166; leche, 544; carnes porcino, 880; aves, 1,000, y pescado, 133 (saldos en millones de dólares)13. Esto demuestra, como se ha venido insistiendo, que algunos sectores económicos como el agrícola, a raíz de la entrada del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, han tenido un desarrollo desigual. Lo anterior, ha acrecentado nuestra dependencia alimentaria, pues de los 14 productos considerados por la ldrs como básicos y estratégicos, en nueve de ellos estamos importando más de lo que exportamos, y eu es nuestro principal proveedor. Tan sólo

Cámara de Diputados: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/235.pdf Sistema de Información Vía Arancelaria de la Secretaría de Economía: http://www.economia-snci.gob.mx/, partida arancelaria 1005 13 Partidas arancelarias: trigo, 1001; arroz, 1006; sorgo, 1007; huevo, 0407; leche, 0402; carne (porcino, 0210; aves, 0207), y pescado, 0301, 0302, 0303, 0304 y 0305 11 12

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en 2016, el déficit en conjunto de estos productos superó los seis mil millones de dólares. El estudio, de manera particular del caso del maíz, que como ya se dijo es uno de los productos agrícolas más importantes en la alimentación de los mexicanos, arroja que en el lapso de 1993 a 2016 las importaciones de este grano crecieron más de 500 por ciento, pues mientras en 1993 se destinaban 61 millones de dólares en compras al exterior de maíz, en 2016 el gasto en importaciones del mismo ascendió a 2'000,690 millones de dólares (gráfica 7). Gráfica 7 Exportaciones e importaciones de maíz 1993-2016

Fuente: Elaboración propia con información del bie-inegi.

Si a esta cifra agregamos la del trigo como proporción de las importaciones totales, resulta que la suma de estos dos productos representa prácticamente una tercera parte de las importaciones totales del sector agropecuario. En la gráfica 8, podemos apreciar cómo estos dos productos en conjunto han incrementado su presencia en las últimas décadas, pues mientras que en 1993

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representaban aproximadamente 11 por ciento de las importaciones totales del sector, en los últimos 10 años en promedio la proporción alcanza 30 por ciento del total. Gráfica 8 Importación de maíz y trigo como proporción de las importaciones totales

Fuente: Elaboración propia con información del bie-inegi.

Una estimación general, elaborada con información del inegi, arroja que el déficit comercial del sector agropecuario fue de cerca de 300 millones de dólares anuales durante el periodo de 19932016; ello quiere decir que en promedio hay un déficit de 12 millones de dólares anuales. Las autoridades responsables de las políticas públicas tendrán que poner mucha atención en este punto, ya que una parte importante del déficit es resultado de la importación de granos básicos, lo que implica pérdida de divisas, pero sobre todo de nuestra autosuficiencia alimentaria. Más allá de los productos enlistados en la ldrs, el comportamiento de la balanza de pagos del sector agropecuario ha teni-

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do déficit, salvo a mediados de los años noventa14 y en los años 2015 y 2016, donde se observan saldos positivos, como se ilustra en la gráfica 9. En ésta es posible apreciar la evolución del saldo negativo comercial del sector primario, el cual se volvió crónico a partir de 2000 y hasta 2008, año en que hubo una ligera recuperación cuya duración fue de un año, para después experimentar un descenso que duró hasta 2012, cuando tuvo un superávit que llegó hasta 2016. Gráfica 9 Saldo de la balanza de pagos agropecuaria 1993-2016

Fuente: Elaboración propia con datos del bie-inegi 2017.

Evidentemente, al interior del sector hay perdedores y ganadores; dentro de los ganadores se podría considerar a los agroindus14 Esto coincidió con la crisis financiera de diciembre de 1994. Entre 1993 y 1995 el tipo de cambio ya había sufrido una depreciación, al pasar de 3.11 a 7.64, respectivamente. Diversos autores coinciden en que el superávit que se registró en la balanza de pagos durante ese lapso se debía en gran medida a la fuerte depreciación del tipo de cambio.

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triales y a los productores de frutas, mientras que los principales perdedores son los productores de granos básicos. Es cierto que pese a que en los últimos años se ha logrado contar con una balanza de pagos agroalimentaria positiva, ésta se debe principalmente al desempeño de una agroindustria en particular, la cervecera, que no es parte del consumo convencional de todas las familias mexicanas y, en consecuencia, no tiene la misma incidencia en la canasta básica alimentaria que el resto de los productos en los que presentamos déficits comerciales. La Secretaría de Economía señala que en 2016 las exportaciones de esta industria alcanzaron un valor de 2'000,810 millones de dólares, de los cuales cerca de 82 por ciento tuvieron como destino Estados Unidos. Eso explica en gran parte la mejora en la balanza agropecuaria, ya que es la industria cervecera la que ha crecido de manera significativa en los últimos años, 30 por ciento para ser precisos, entre 2010 y 2016. De estas exportaciones, 99 por ciento se concentra en dos empresas únicamente: Grupo Modelo y Cuauhtémoc Moctezuma, que pertenecen a las transnacionales Anheuser-Busch InBev y Heineken Internacional, respectivamente. Ello significa que este buen desempeño no implica una mejora en todo el sector, ya que su cadena de valor recae poco en las actividades primarias, porque se traslada principalmente a los sectores secundario y terciario. Además, se debe tomar en cuenta que al ser parte de empresas transnacionales, un porcentaje de sus utilidades sale del país. Del lado de los «ganadores», en la tabla 2 se muestra la tasa de crecimiento de algunos productos del sector agropecuario que arrojan resultados favorables en el marco del tlcan. Salvo la exportación de ganado vacuno, que tiene un comportamiento desfavorable en el periodo, todos los demás experimentaron una expansión. Por ejemplo, el pimiento, jitomate, frutas y frutos comestibles, aguacate, legumbres y hortalizas mantienen una tasa de crecimiento mayor que la observada en el sector en su conjunto.

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Tabla 2 Tasa de crecimiento de exportaciones agropecuarias Rubro Exportaciones totales

1994-2000 2001-2010 2011-2016 9.2

6.45

10.28

-16.96

-15.071

-8.4

Pimiento

20.2

16.5

8.97

Jitomate

14.4

9.32

2.5

Frutas y frutos comestibles

20.84

18.98

10.7

Plátano

2.7

5.98

3.88

Aguacate

13.2

5.27

9.51

Cítricos

3.35

6.37

5.09

Legumbres y hortalizas

12.74

7.74

6.04

Ganado vacuno

Fuente: Elaboración propia con información del inegi.

Existen casos incluso en los que la producción nacional se encuentra en los primeros lugares en el mundo, como ocurre con la cerveza, que tiene el mayor valor de exportación a nivel global, con una participación en el mercado de cerca de 20 por ciento. También el país es el principal exportador de aguacate en el orbe, con prácticamente 50 por ciento del mercado. Sucede lo mismo con el tequila, con una concentración de mercado de 31 por ciento. Destacamos también en el jitomate, limón y sandía, como segundos productores en importancia global. Claramente se puede identificar quiénes son los beneficiados y quiénes no. Además, existe una alta concentración de los beneficios; al analizar las cifras de Banxico al cierre de 2016, se registró un valor de exportación anual por 28'000,971 millones

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de dólares de productos agropecuarios y agroindustriales15, del cual cerca de 25 por ciento se concentró en cuatro productos: cerveza, aguacate, tequila y productos de panificación. Con excepción del aguacate, el resto de los productos corresponde a empresas de marcas reconocidas. En consecuencia, pese al paso del tiempo se continúa con una economía de contrastes, con esquemas novedosos que dan lugar a una moderna concentración de los beneficios, que como antes mantiene las brechas en el sector. El Diagnóstico del sector rural y pesquero de México 2012 (Sagarpa-fao) señala esto mismo, ya que calculó que 57 por ciento de la superficie del territorio nacional corresponde a unidades agropecuarias, las cuales a su vez se componen de 5.3 millones de unidades económicas rurales; de ellas, se considera que 83 por ciento son de agricultura familiar, es decir, se caracterizan por contar con mano de obra familiar para el desarrollo de sus actividades, cuya producción tiene como principal destino el autoconsumo. Esto origina que gran parte de la población de este sector no pueda abastecer sus necesidades con el solo fruto de sus trabajo, por lo que se hace dependiente de los programas asistenciales del gobierno o, en su caso, de transferencias o remesas realizadas por familiares radicados en Estados Unidos o en las zonas metropolitanas de los estados de la República Mexicana. Si se analizan algunos aspectos del citado diagnóstico, es posible deducir que una de las razones que han hecho prevalecer esta situación, en primer lugar, obedece a una cuestión de origen. Desde los inicios del reparto agrario, la tierra que fue puesta a disposición era en su mayoría de temporal o con bajos niveles de productividad, a lo se debe agregar que tras las cesión de derechos de generación en generación el promedio de tierras por po15 Banco de México: http://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?sector=1&accion=consultarCuadroAnalitico&idCuadro=CA187&locale=es

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sesionario ha disminuido hasta colocar a la pequeña propiedad con un promedio nacional de 3.5 hectáreas en la actualidad. En segundo lugar, estos mismos estratos siguen teniendo un difícil acceso a financiamiento, ya que del total de las unidades económicas rurales en el país, 78.5% (esto es, cerca de 4'300,000 uer) tiene problemas de capitalización y sólo una minoría de 0.3% es la que se ha podido consolidar como agricultura empresarial.

Renegociación, actualización o cancelación del tlcan: perspectivas El mercantilismo es una doctrina económica cuyo origen, de 1500 a 1776 aproximadamente (Brue-Grant 2009), puede variar según cada país y región. La idea original giraba en torno a que la riqueza de una nación se lograría a través de la acumulación de metales preciosos obtenidos mediante una balanza comercial positiva; de ahí que para hacer esto posible se prohibieron las importaciones o se trataron de hacer sólo las necesarias y se incentivaron las exportaciones. De esta manera se evitaba la salida de metales de una nación, a la par que se impulsaba su entrada. Tal parece que parte del planteamiento del presidente de Estados Unidos tiene entre sus fundamentos esta lógica. Desde los inicios de su campaña, constantemente mencionaba que el tlcan tenía que desaparecer, pues unos socios comerciales se estaban beneficiando más que otros; decía explícitamente que México había aprovechado muy bien el tratado y le estaba quitando los empleos a los estadunidenses. La idea de cancelar el tratado se reforzó al suponer que ese solo hecho lograría revertir el saldo negativo de la balanza comercial frente a México. Resaltaba el lema de la campaña de Donald Trump: America first. De ser ésta su principal motiva-

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ción, se pensaría entonces que no es México a quien tendría que mandar este mensaje, sino a China, pues mientras con nuestro país Estados Unidos mantiene un déficit comercial de 58 mil millones de dólares, con el país asiático su saldo negativo asciende a más de 295 mil millones de dólares, casi seis veces mayor que el nuestro. La razón es sencilla, el ahora presidente Trump eligió a su adversario y fue México. China es su segundo mayor acreedor en el mundo, sólo después de Japón; por lo tanto, se tornaba complicado entrar en una situación de esta naturaleza. Es claro que México no tiene esa misma posición; sin embargo, la frontera México-Estados Unidos está considerada como la de mayor transacción económica diaria en el mundo; de ahí que la integración sea casi natural y una fortaleza. Seguramente algunas valoraciones hechas desde la Casa Blanca, acompañadas de presiones de diferentes grupos de interés, hicieron que del escenario de la cancelación rotunda se pasara a otro de una posible renegociación o actualización. Por ello, el 18 de mayo de 2017, el presidente estadunidense mandó formalmente la carta al Congreso de su país en la que le notifica su intención de renegociar el tlcan. Dentro de la estructura del tlcan, el sector se encuentra contenido en el capítulo vii, titulado Sector Agropecuario y Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, que entre otras cosas incluye diversos temas: • Artículo 701: Ámbito de aplicación y extensión de las obligaciones • Artículo 702: Obligaciones internacionales • Artículo 703: Acceso a mercado • Artículo 704: Apoyos internos • Artículo 705: Subsidios a la exportación

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• • • •

Artículo 706: Comité de Comercio Agropecuario Artículo 707: Comité Asesor en Materia de Controversias Artículo 708: Definiciones Artículo 709: Ámbito de aplicación y extensión de las obligaciones • Artículo 710: Relación con otros capítulos • Artículo 711: Apoyo en organismos no gubernamentales • Artículo 712: Principales derechos y obligaciones • Artículo 713: Normas internacionales y organismos de normalización • Artículo 714: Equivalencia • Artículo 715: Evaluación de riesgo y nivel de protección apropiado • Artículo 716: Adaptación a condiciones regionales • Artículo 717: Procedimientos de control, inspección y aprobación • Artículo 718: Notificación, publicación y suministro de información • Artículo 719: Centros de información • Artículo 720: Cooperación técnica • Artículo 721: Limitaciones en el suministro de información • Artículo 722: Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias • Artículo 723: Consultas técnicas y • Artículo 724: Definiciones16 En esencia, este capítulo fue retomado en el documento publicado el lunes 17 de julio de 2017 por la Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos, Robert Lighthizer, en el que se 16 Tratado de Libre Comercio con América del Norte, Diario Oficial de la Federación, 20 de diciembre de 1993

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dio a conocer el Resumen de los Objetivos de la Renegociación del tlcan (Summary of Objetives for the nafta Renegotiation)17, donde se delinearon los 22 puntos que establecieron sus pretensiones en la renegociación. El mismo documento sostiene en su segundo punto qué busca en lo referente al sector agrícola eu: • Mantener el mercado recíprocamente libre de impuestos para los bienes agrícolas. • Expandir las oportunidades de mercado competitivo para las exportaciones agrícolas de Estados Unidos, que incluyan las barreras discriminatorias, administración restrictiva de las tasas de cuotas y otras medidas injustificadas que limitan el acceso justo a mercados de los productos estadunidenses, como los subsidios cruzados, discriminación de precios y la subcotización de precios. • Proveer un periodo de ajuste razonable para el sector estadunidense de bienes agrícolas sensible a la importación de productos; entablar consultas con el Congreso previas al inicio de la negociación y reducción de tarifas. • Promover mayor compatibilidad regulatoria para reducir costos asociados a diferencias innecesarias en regulación que incluya la regulación conjunta cuando resulte apropiada. No existe intención expresa de gravar el comercio, y no existe porque México se ha convertido, recíprocamente, en el principal proveedor agrícola de Estados Unidos, por encima de Canadá, y a la par, Estados Unidos también es el principal país de origen de las importaciones mexicanas del sector. Sin embargo, como ahí se señala, el gobierno estadunidense sí busca una nueva armoni17 Summary of Objetives for the nafta Renegotiation, Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos, jul., 2017

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zación o renegociación en productos en los que son deficitarios; ello rompe el esquema de un acuerdo en el que las partes se beneficien recíprocamente, ya que con esto el gobierno de Estados Unidos sólo busca modificar las áreas donde buscaría mejores condiciones para su país. Parte de esta renegociación con beneficios divergentes es la eliminación del capítulo xix, en vista de que la solución de controversias ya no sería trilateral sino unilateral; los tribunales estadunidenses darían solución a las situaciones que puedan presentarse entre los tres países miembros, lo cual anularía las facultades de México y Canadá al dejarlos como socios subordinados. Es claro que la pretensión de Trump nunca fue cancelar el acuerdo; de ser así, desde el primer día de su administración habría recurrido al artículo 2205, que reza: «Una parte podrá denunciar este Tratado seis meses después de notificar por escrito a las otras partes su intención de hacerlo. Cuando una parte lo haya denunciado, el Tratado permanecerá en vigor para las otras partes»18. Hay que considerar que si Estados Unidos decide dejar el tratado, éste seguirá vigente entre Canadá y México; además, nuestro país cuenta con una red de 12 tratados de libre comercio con 46 países, 32 Acuerdos para la Promoción y Protección Recíproca  de las Inversiones (Appris) con 33 países, y nueve acuerdos con la Asociación Latinoamericana de Integración19. Con ellos tendría opciones para diversificar los países de origen y destino del comercio. Poner fin al tratado significaría que el comercio entre los países tendría que estar bajo las reglas de la omc, donde México cuenta con un arancel más alto que Estados Unidos, por lo que sería más perjudicial para la nación vecina.

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ibidem Secretaría de Economía, https://www.gob.mx/se/articulos/mexico-cuenta-con-12-tratados-de-libre-comercio?idiom=es

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Conclusiones Hacia la mitad de la segunda década del siglo xxi, no obstante tener un mercado interno de más de 120 millones de habitantes, el sector agropecuario mexicano sigue creciendo lentamente. En éste sólo se ha privilegiado al sector agroindustrial exportador, sobre todo de frutas, hortalizas y panificadoras, igual que a la industria del tequila y la cerveza, mientras se importan grandes cantidades de alimentos. La estructura productiva del sector agrícola mexicano se mantiene muy similar a la que existía hace 25 años, cuando arrancaron las reformas neoliberales que siguen vigentes en lo esencial. El maíz continúa siendo el principal cultivo en México en términos de su participación en el área sembrada, con alrededor de 50 por ciento del total agrícola, y en cuanto al valor de la producción, que alcanza 34 por ciento del total agrícola (Cordera y Provencio, 2016). La estructura de la economía mexicana ha sufrido cambios importantes en los últimos 30 años, en los cuales la entrada en vigor del tlcan fue un factor clave para generarlos. Sin embargo, los beneficios del tratado no han sido homogéneos en todos los sectores. Una característica de toda economía de mercado es que hay perdedores y ganadores; de todo el sector exportador, el secundario es el que más se ha beneficiado con el tlcan, mientras que el sector primario de granos básicos ha sido el más perjudicado, pues registró elevados niveles deficitarios. De seguir esta tendencia deficitaria en el sector agropecuario, el escenario se tornará complejo en los años venideros por tres motivos: en primer lugar, implicaría que salieran más divisas de las que entraran. En segundo lugar, tal vez más grave, perderíamos la autosuficiencia alimentaria, lo cual representa una vulnerabilidad como país. Y por último, el crecimiento poblacional, en el que se debe estar pensando cómo satisfacer no sólo la de-

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manda actual, sino de qué modo contar con la capacidad instalada para las futuras generaciones, ya que el Consejo Nacional de Población estima que para 2030 habitarán en el país 137 millones de personas, y que en 2050 seríamos más de 150 millones de mexicanos20, lo cual hace evidente la necesidad de potencializar el campo. Las afectaciones al campo mexicano provocan otras distorsiones socioeconómicas: mayor grado de migración del campo a la ciudad, incremento de la informalidad, desigualdad y pobreza. No obstante, es importante tener en cuenta que los contrastes en el sector no obedecen en su totalidad a la entrada en vigor del tratado; quizá en algunos casos sólo hizo más marcadas esas diferencias. En la actualidad, lo que puede impulsar una mayor igualdad es el acceso al financiamiento y la tecnificación del trabajo. Pese a la reforma de 1992 al artículo 27, todavía sigue pendiente el asunto de la tenencia de la tierra entre posesión y propiedad; aún es necesario hacer más agiles los mecanismos que ayuden a transitar entre esas dos figuras. Sin esto último, sucede que en ocasiones, al no tener una certeza jurídica sobre su tierra, las personas no se desplazan para buscar fuentes de ingresos alternas, por el temor de que al regresar hayan sido despojadas de su único patrimonio o, caso contrario, no invierten por la incertidumbre de ser expropiadas en cualquier momento. Por muchos años, se ha considerado al tlcan como un enemigo para la economía agrícola local. Más allá de los resultados y las diferentes posiciones, hoy existe la posibilidad de que sea renegociado; como en todo acuerdo, hay temas en los que ambas partes tienen que ceder, en los que alguna resulta más beneficiada que otra o, en otros casos, aprovecha mejor sus ventajas comparativas; mas todo eso no implica que no se pueda generar Consejo Nacional de Población: http://www.conapo.gob.mx/es/conapo/Proyecciones

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un avance a partir de esta coyuntura. Años atrás podría haberse pensado que México era el más interesado en una posible renegociación; lo que resulta un hecho es que después de 23 años la economía ha cambiado mucho, junto con los factores productivos, que en esencia son los mismos pero altamente diversificados. En economía, las crisis representan espacios de oportunidad para algunos. No es momento de cuestionarnos sobre si es necesaria o no una renegociación o actualización; lo que nos resta tener claro es qué fue lo que hace 23 años no abordamos de manera correcta y acentuó más las diferencias. Si tenemos esto claro, sabremos por dónde empezar. El paso ya se dio, pues existe una carta de intención enviada por el gobierno de Estados Unidos. Lo que sigue representa el espacio de oportunidad que debemos aprovechar.

Bibliografía Banco de México, http://www.banxico.org.mx/SieInternet/consultarDirectorioInternetAction.do?sector=1&accion=consultarCuadroAnalitico&idCu adro=CA187&locale=es Banco de Información Económica-inegi, México, 2017 Brue, Stanley L., y Randy R. Grant, Historia del pensamiento económico, 7ª ed., Cengage Learning, México, 2009 Cámara pdf/235.pdf

de

Diputados,

http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/

Consejo Nacional de Población, http://www.conapo.gob.mx/es/conapo/ Proyecciones Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_240217.pdf Cordera, Rolando, y Enrique Provencio, Informe del desarrollo en México 2016, Programa Universitario de Estudios del Desarrollo-unam, 2016

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Diagnóstico del sector rural y pesquero de México 2012, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación/ Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, México, 2012 Gallardo Zúñiga, Rubén, Revista Estudios Agrarios, Procuraduría Agraria, México Ocampo, José Antonio, «Más allá del consenso de Washington: una agenda de desarrollo para América Latina», Estudios y Perspectivas, núm. 26, Cepal, México, 2005 Organización Mundial de Comercio, https://www.wto.org/spanish/ thewto_s/thewto_s.htm Puyana, Alicia, y José Romero, El sector agropecuario mexicano bajo el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, México, 2008 Romero, María Eugenia, «La retórica de la política económica 19581970: del desarrollo equilibrado al desarrollo estabilizador», en Fundamentos de la política económica en México 1910-2010, Facultad de Economía-unam, 2012 Rosenzweig, Andrés, El debate sobre el sector agropecuario en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, Cepal, México, 2005 Ruiz Massieu, Mario, La rebelión en Chiapas y el derecho. Régimen agrario y reformas al artículo 27 constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas-unam, México, 1994 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, http://www.sagarpa.gob.mx/agricultura/Programas/proagro/ Paginas/Antecedentes.aspx Secretaría de Economía, https://www.gob.mx/se/articulos/mexicocuenta-con-12-tratados-de-libre-comercio?idiom=es Sistema de Información Vía Arancelaria-Secretaría de Economía, http:// www.economia-snci.gob.mx/ Summary of Objetives for the nafta Renegotiation, Oficina del Representante de Comercio de Estados Unidos, jul., 2017 Tello, Carlos, «Notas sobre el desarrollo estabilizador», en Economía Informa, núm. 364, unam, jul.-sep., 2010 Tratado de Libre Comercio con América del Norte, dof, México, 20 dic., 1993

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José Sergio Barrales Domínguez1

Introducción Conviene ser reiterativo sobre el papel de la agricultura en el crecimiento y desarrollo de las sociedades humanas: es la fuente de alimentos que permite la vida animal en cualquiera de sus manifestaciones. Si se reconoce esta función como la mayor virtud de la agricultura, se entenderá que la generación de alimentos tiene que ver con su calidad asociada al valor nutricional, que a su vez influirá en la salud de quien los consume. Otro aspecto relacionado con la disposición de alimentos es el interés social de lograr la soberanía alimentaria, es decir, de que una comunidad tenga la capacidad para producir sus propios alimentos en función de su entorno ambiental, de su cultura y de su necesidad sensorial a través del gusto. La percepción estratégica de la actividad agropecuaria como oferente de alimentos fue sustituida por un enfoque comercial de esta actividad. Por ello, ahora se define el destino del campo en función del dinero que se derive del intercambio de mercancías y se le involucra en operaciones financieras en diferentes

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Rector de la Universidad Autónoma Chapingo

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bolsas de valores. Esto ha llevado, incluso, a incluir ciertos productos agrícolas como el maíz en transacciones mercantiles aun antes de ser producidos, dentro de esquemas como los mercados a futuro. Por lo tanto, se tiene que analizar al campo mexicano a partir de lo que ha sucedido en él durante los últimos 23 años, luego de su inclusión en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, y decidir su destino como un sector importante para la economía y la estabilidad social en México.

El comportamiento de la balanza comercial agropecuaria Cuando se observa el comportamiento histórico de la balanza comercial agroalimentaria —esa diferencia entre lo que se vende (exportación) y lo que se compra (importación)—, se registra que hasta el año de 1979 ésta fue positiva, con un promedio de 486 millones de dólares, a pesar de que en 1975 y 1976 fue negativa, aunque con valores reducidos. A partir de 1980 se presentaron por primera vez valores negativos en la balanza comercial agroalimentaria que fueron superiores a los mil millones de dólares. Desde entonces, a lo largo de las últimas tres décadas y media, la balanza del sector agroalimentario ha tenido un saldo negativo. Estos resultados adversos obligarían a cualquier gobierno responsable y comprometido con su pueblo a tomar las medidas necesarias para evitar la salida de recursos económicos, principalmente vía las importaciones de productos agroalimentarios.

¿Cómo se relaciona la balanza comercial

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negativa con el campo? La respuesta se relaciona con el papel fundamental de la agricultura como fuente de alimentos y con la producción de materias primas utilizadas en los sectores secundario y terciario de la economía. Para quienes han sido preparados con enfoques neoliberales en escuelas estadunidenses, no es necesario impulsar al campo mexicano como garante de la producción de alimentos que estén disponibles en la mesa de la población mexicana. Este tipo de pensamiento posibilitó que los impulsores del tlcan ofrecieran que bastaba un mecanismo comercial de este tipo para corregir la balanza comercial negativa al promover las exportaciones de productos agropecuarios con y sin procesamiento. En 1990, los presidentes de México y Estados Unidos firmaron una carta de intención para negociar un pacto comercial, que involucró un año después también a Canadá, en la búsqueda de un tratado trilateral. El 17 de diciembre de 1992 firmaron el tlcan los mandatarios de los tres países, con el compromiso de ponerlo en marcha el 1 de enero de 1994. Para algunos mexicanos, la entrada en vigor del tlcan llevaría al país a una condición de extracción permanente de sus recursos en beneficio de las otras naciones, más fuertes, que velaban por su propio desarrollo; en tanto, para otros fue motivo de optimismo y argumentaron que era indispensable para fortalecer la economía del país. En 1994 se registró una balanza comercial negativa superior a los 2,500 millones de dólares; al segundo año de la entrada en vigor del tlcan, en 1995, la balanza del sector agroalimentario fue positiva en cerca de 1,400 millones de dólares, resultado que permitió a los defensores del pacto comercial hacer mofa de quienes lo objetaron en su momento. A pesar del saldo positivo de 1995, desde la entrada del tlcan hasta el final del siglo xx, se tuvo una balanza comercial

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negativa promedio de 1,025 millones de dólares, lo que no preocupó a nadie. Todo era entusiasmo, al observar un dinamismo nunca visto en el intercambio comercial, que opacó los valores de la balanza comercial. Además, los funcionarios y los medios de comunicación se encargaron de ocultar lo que en realidad significó esa situación para la agricultura nacional. En el periodo 2000-2007 se registró un valor negativo promedio de 3,022 millones de dólares en dicha balanza, lo que seguía mostrando que algo no estaba bien en términos comerciales, sin que esto impidiera que quienes defienden al tlcan dijeran que la comercialización tenía un desempeño extraordinario. Se ha presumido el aumento en el intercambio de productos agroalimentarios a partir de 2008, aunque fue en ese año cuando se registró la cifra más baja en la balanza comercial, superior a los 7,000 millones de dólares, principalmente a favor de Estados Unidos, con el que México tiene 80 por ciento del intercambio comercial. Por último, se puede decir que dependemos de Estados Unidos en términos comerciales y que existe un proceso acelerado de integración social y mental respecto a la cultura de ese país.

¿Hay ganadores? Si tomamos en cuenta sólo el valor absoluto de la balanza comercial, se puede asegurar que México no ha salido favorecido. Entonces, ¿por qué hay quienes piden no sólo que se sostenga el tlcan sino que se intensifique? Dentro del sector agropecuario, con y sin tratado comercial, siempre ha habido un sector favorecido con las exportaciones agropecuarias. Con información sobre el sector agropecuario 10 años antes de la entrada en vigor del tlcan (Barrales, 1990),

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ya se tenía idea de la importancia de la agricultura de riego en México como una actividad captadora de divisas, aprovechando la infraestructura de riego en el noroeste del país y la ventana económica que representaba la agricultura de otoño-invierno. Desde entonces ya se hacía notar la necesidad de impulsar la agricultura de temporal como proveedora de granos básicos a fin de sostener el consumo interno y lograr una reserva técnica de éstos, a pesar de que para nadie es desconocido que la rentabilidad de los cereales es menor que la de las hortalizas. Ello ha llevado también a sugerir el impulso de la producción hortícola sobre la de los cereales. También se ha propuesto el impulso de la agricultura de riego como palanca de captación de divisas (Barrales, 1990), utilizando áreas agrícolas que durante otoño-invierno permiten producir hortalizas que no se pueden producir en Estados Unidos por la crudeza del invierno. En consecuencia, cuando ese país demanda hortalizas, éstas alcanzan buenos precios que permiten un ingreso atractivo para los productores del noroeste de México. Incluso, se llegó a sugerir que los productores favorecidos por la infraestructura construida con los recursos nacionales, específicamente con las presas, deberían aportar un impuesto a fin de generar recursos para establecer nuevas áreas de riego en otras partes del país, avanzar en su tecnificación y elevar su capacidad de producción. Desde luego, propuestas de este tipo han terminado sólo en discusiones sobre quiénes son buenos o malos productores, o a diferenciarlos entre los del norte y los del sur. Sin el tlcan en la mente, quienes entran en contacto con el mercado estadunidense sólo piensan en incorporarse a él, con la idea de que serán los beneficiados. Lo que no debe olvidarse es que 10 años antes de la entrada en vigor del tratado ya se advertía con preocupación que de poco serviría poseer grandes áreas agrícolas con ambiente favorable y producir en épocas en las que los estadunidenses no pueden hacerlo, si a la hora de la

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comercialización se entregaban las hortalizas a intermediarios estadunidenses, pues éstos se quedarían con la utilidad de las ventas. Muchos mexicanos se han conformado en su momento con la seguridad en la venta de sus productos, renunciando a luchar por mejores beneficios en la comercialización y el acceso a los mercados. Las hortalizas, flores, frutas y pesca siempre han tenido una balanza comercial positiva, aun antes del tlcan. La producción de jitomate o tomate rojo ha sido durante mucho tiempo una de las principales actividades rentables para los productores del noroeste, y poco a poco se fue diversificando, en la medida que se desarrolló la agricultura por contrato con brókeres de eu, para producir verduras que demanda el mercado estadunidense. Desde siempre, los productores del noroeste de México, principalmente en el valle de Culiacán, lograron mayores volúmenes de producto al mejorar la productividad con la incorporación de alta tecnología en el uso del agua y al agregar valor a sus productos mediante la selección en los empaques. Desde luego, también gracias a los subsidios entregados desde el gobierno federal a una gran parte de los productores empresariales. La incorporación de otros productos hortícolas producidos en nuevas áreas agrícolas ha permitido aumentar el volumen de exportación, y por lo tanto, obtener mayores ingresos en millones de dólares para el sector agroindustrial, principalmente aguacatero y de frutillas, entre otros. De esta manera, cuando hoy se pretende lograr el olvido social sobre la balanza comercial negativa en el sector agroalimentario desde que entró en vigor el tlcan, se señala con toda razón que en los años 2015 y 2016 se había alcanzado ya una balanza comercial positiva en este sector. En 2015 y 2016 se reportó un superávit en la balanza agropecuaria por 2'000,034 y 4'000,252 de dólares, respectivamente; no obstante, los capítulos arancelarios 2 (carne y despojos co-

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mestibles), 10 (semillas y frutos oleaginosos, semillas y frutos diversos, plantas industriales o medicinales, paja y forraje) y 12 (cereales) presentaron un déficit de 8'000,493.5 y 8'000,168.6 de dólares en dichos años, respectivamente. Esto equivale a casi el doble del superávit de 2016; se trata, además, de rubros estratégicos, en los que tan sólo los cereales representaron 3'000,324 millones de dólares de déficit. Ello significa que la soberanía alimentaria se ha debilitado. Asimismo, no se debería olvidar que reducir los déficits en estos productos también impacta en el superávit comercial. Para el año 2017, la tendencia a seguir teniendo una balanza comercial positiva era muy sólida, lo cual debe ser tomado en cuenta en términos de valor, pero es necesario reflexionar sobre quiénes se benefician de ello. Cuando creció la exportación de cerveza mexicana se notó su impacto en la balanza comercial agroalimentaria, sin que disminuyera al valor negativo total. Poco a poco se fue posicionando ese producto en algunos países europeos, además del estadunidense, y fue ganando terreno en lo comercial, beneficiando a los fabricantes mexicanos de cerveza. Lo mismo sucedió con el tequila, una bebida que en su origen se asoció con los pobres; con la mercadotecnia, se logró aumentar su consumo en mercados muy especializados. Incluso, ante la importancia que hombres y mujeres dan a su figura corporal, la versión de que tomar tequila favorecía la reducción de peso impulsó su mayor consumo. Sobre la actual balanza comercial positiva, de nada sirve que se incremente de manera importante la exportación de cerveza, tequila y algunas hortalizas si las utilidades económicas derivadas de ello se quedan en manos que no son mexicanas. Es probable que muchos mexicanos ignoren que los dueños de las empresas productoras o elaboradoras de esos productos ya no son de México, porque fueron vendidas a empresas extranjeras.

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No se critica la actitud comercial de los empresarios mexicanos, pues son coherentes en el enfoque capitalista, en el que la creación, desarrollo y consolidación de empresas es sólo un negocio más. Lo que se necesita valorar es que, de continuar por ese camino, de no generar mecanismos para evitar que todo este sector productivo pase a manos de extranjeros, ocurrirá lo mismo que ya está sucediendo en otros rubros de la economía.

El campo como proveedor de alimentos para el pueblo de México Entonces, ¿por qué algunos mexicanos insisten en que el campo mexicano no ha sido beneficiado por el tlcan, a pesar de las cifras positivas de la balanza agroalimentaria de los últimos años? Si se parte del principio de que la agricultura en México debe ser considerada como la actividad económica que provea de alimentos a la sociedad mexicana, se puede asegurar que en nada ha beneficiado el tlcan al crecimiento y desarrollo de la agricultura nacional; ello no implica ignorar que en ciertos sectores agropecuarios sí hay utilidad económica, principalmente en los que ya fueron comprados por capitales extranjeros. De acuerdo con los datos oficiales, en México ya no se producen cantidades suficientes de granos básicos ni de otros utilizados en la industria procesadora como materia prima para la elaboración de alimentos. Por ejemplo, en el caso del maíz, que es el cereal de mayor consumo en México, importamos cada año hasta 40 por ciento de lo que se requiere para consumo animal; en el del trigo, importamos más de la mitad de lo que se utiliza en la elaboración de pastas y harina para panificación; en cuanto al frijol, se importa sólo siete por ciento, cifra pequeña debido a

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que su consumo se redujo en México de casi 20 a 9.6 kilogramos por habitante; respecto del arroz, 75.5% de lo que consumimos se importa, y con frecuencia se reporta que es de mala calidad, y 3.5% del sorgo utilizado lo importamos principalmente para la industria elaboradora de alimentos balanceados. Para convencer a los consumidores de los beneficios de tlcan, se dijo que la competencia entre productores mexicanos y extranjeros redundaría en precios bajos en los alimentos. El caso del arroz es un ejemplo típico de que eso resulta inverosímil: el precio a los productores se redujo drásticamente debido a que el mercado se vio invadido por arroz importado, lo cual desestimuló la producción nacional. La superficie sembrada con este cereal se contrajo drásticamente, lo cual ha provocado la desaparición del arroz tipo Morelos de alta calidad; quedó sólo para la historia el rendimiento más alto del arroz que había en Sinaloa en la década de los ochenta. Los precios bajos a los consumidores nunca se han logrado. En el caso del arroz, los precios registrados en el mercado aumentaron cuatro años antes de entrar en vigor el tlcan, con una tendencia posterior sostenida a la alza. Durante la era del tratado, la caída en la producción nacional de arroz se ha cubierto con importaciones hasta de 80 por ciento de las 1.1 millones de toneladas que se consumen en México. Respecto a los alimentos de origen animal, el asunto también es muy preocupante. También a partir de 1980 empezó la importación de carne de puerco, bovino y pollo, que alcanzan ya porcentajes de 40, 10 y 8, respectivamente. Hasta 1979, parte del consumo de carne se abastecía mediante la cría de animales en unidades de producción rural, con esquemas como la ganadería de traspatio y con granjas pequeñas pero numerosas. Cuando se impusieron medidas sanitarias para su crianza y sacrificio, se inició el desmantelamiento de todas esas formas muy locales que abastecían principalmente a las zonas rurales;

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con el argumento de asegurar la calidad sanitaria, se fueron creando grandes unidades de producción que aseguraban el abasto en las zonas urbanas, garantizando la sanidad de la carne con la implantación de rastros. El sector lechero también ha sido muy golpeado por el tlcan, porque las empresas que elaboran productos lácteos prefieren el uso de derivados de leche traídos de otros países para reducir los costos de producción. La leche es la principal fuente de proteína animal que consume el ser humano, pero su abastecimiento se hace a través de la importación, sin importar su calidad o los riesgos para la salud; baste recordar la entrada de leche en polvo de una zona afectada por la radiación provocada con la explosión de la planta nuclear de Chernóbil, en Rusia. En 1990 hubo que importar hasta 32 por ciento de la leche que se consumió en México, y desde entonces hasta 2016 su importación ha sido en promedio 13 por ciento de un volumen cada vez mayor del consumo nacional. Lo criticable de lo que sucede en el sector lechero es que mientras los ganaderos productores se han visto en la necesidad de tirar millones de litros ante el desplome del precio, desde el gobierno se dan facilidades a los industriales para importar sustitutos de leche, que son polvos utilizados en diferentes productos lácteos, una acción insensible hacia los productores de leche fresca. En el caso del huevo, a pesar de que también desde 1980 ya se registraba su importación, con la crisis provocada por la gripe aviar fueron sacrificadas varios millones de gallinas ponedoras, lo que hizo vulnerable al país en el abastecimiento de ese producto. La fiebre porcina tuvo un efecto similar sobre la reproducción y engorda de cerdos a escala rural, pues los altos precios de las medicinas y la entrada de carne de cerdo importada provocaron que resultara incosteable esta actividad para muchas familias que habían encontrado en esa actividad una forma de vida.

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Visto sólo desde la perspectiva de las divisas, se podrá argumentar, sobre todo a la luz de los resultados de la balanza comercial de los dos últimos años, que el tlcan ha sido un éxito. Sin embargo, considerado desde la visión de los pequeños y medianos agricultores que abastecían de cereales, huevo y carne a la población —que representan la gran mayoría de la población de agricultores mexicanos— ha sido desastroso.

tlcan y pobreza La entrada de México al tlcan no es el origen de la pobreza en la población, pero al menos ese instrumento mercantil no la redujo ni la contuvo. Ahora se sabe que existen muchos mexicanos con pobreza patrimonial, pobreza de capacidades y, lo más lamentable, que cerca de 60 por ciento de los mexicanos presenta algún nivel de pobreza alimentaria. No sólo es un asunto de si se venden o no los productos agrícolas, sino también se debe entender que el desmantelamiento de pequeñas y medianas unidades de producción agropecuarias que ofrecían actividades en las que se empleaba un importante número de mexicanos ocasionó que dejaran de ser una fuente de riqueza y de ingreso. Hoy no hay suficiente empleo en el sector rural, lo que ha obligado a la gente a buscarlo en otras actividades económicas, en donde tampoco lo encuentra. Agregado a lo anterior, el salario pagado en los pocos empleos que se ofrecen a la gente ha perdido su poder adquisitivo a niveles del 70 por ciento del que tenía hace 23 años cuando entró en vigor este tratado de libre comercio. Al abandonarse el campo mexicano con el pretexto de que era más económico importar alimentos que producirlos, la infraestructura en el campo se fue por los suelos. Al compararse

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los censos agropecuarios de 1991 y 2007, en promedio por ejido, los bordos para abrevaderos utilizados para captar agua para conservar suelos o para dar de beber a los animales pasó de 0.28 a 0.25; el número de tractores bajó de 3.93 a 0.12 en promedio; las trilladoras prácticamente desaparecieron al disminuir de 0.18 a 0.005 por ejido; las bodegas se abandonaron, pasando de 0.25 a 0.24 en bodegas por ejido, y se redujeron en tamaño de 272 metros cuadrados a sólo 112. Todo lo anterior hizo que en el campo se perdiera la esperanza de lograr un nivel de vida que asegurara la salud, la educación y la alimentación de quienes lo tenían como fuente laboral; en él se quedaron sólo los hombres más viejos y las mujeres. La modificación al artículo 27 constitucional que permitió la venta de la tierra ejidal no dio el fruto esperado de concentración de tierras para crear unidades de producción agropecuarias de grandes extensiones. De 1991 a 2007, se redujo la cantidad de tierra agrícola en promedio por ejido, al pasar de 3,445 hectáreas a 3,362; la diferencia se fue principalmente para crecimiento urbano, infraestructura industrial y vías de comunicación. No obstante, el número de parcelas por ejido aumentó al fraccionarse la tierra entre los hijos de los ejidatarios; se registró en promedio una reducción de parcelas de 9.1 hectáreas, en 1991, a 7.5 hectáreas, en 2007; la presencia de las mujeres como ejidatarias creció de 28 a 37 en promedio por ejido, y como posesionarias, de 6 a 11. Lo anterior se mostró como orgullo nacional al decir que el campo mexicano se feminizó, pero lamentablemente esos posibles halagos no fueron correspondidos con una política firme de apoyo a la actuación emergente de las mujeres en el sector agropecuario. Uno de los factores que sí se favoreció mediante una política de apoyo al campo fue el incremento en las áreas de riego, que en promedio aumentaron de 68 a 120 hectáreas por ejido, mientras que el número de pozos se elevó de 0.13 a 0.15 pozos por ejido. La disposición de agua de riego no fue suficien-

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te para mejorar el nivel de vida. Muchas unidades de producción bajo riego también fueron afectadas por la entrada en vigor del tlcan, pues sus productos fueron sustituidos en el mercado por otros similares provenientes de la importación.

Conclusiones El impacto negativo del tlcan está asociado con una dependencia alimentaria, sobre todo de Estados Unidos, con altos niveles de pobreza alimentaria, principalmente en las zonas rurales, y con altos niveles de emigración de la gente rural hacia las zonas urbanas, incluida la que se dirige a Estados Unidos. Si se quisiera poner a México como ejemplo de soberanía alimentaria, existe la posibilidad de hacerlo mediante el impulso de la producción agrícola y ganadera que responda principalmente al mercado interno, con el compromiso de producir excedentes destinados a otros mercados. Lo anterior debe ligarse con el establecimiento de políticas públicas que permitan alcanzar algunas metas relacionadas con los siguientes aspectos: 1) Construir y recuperar infraestructura 2) Crear y asegurar la reserva nacional de alimentos 3) Instaurar una verdadera banca de desarrollo rural 4) Rediseñar e implementar un sistema de extensión agrícola 5) Implantar un sistema de capacitación agropecuaria y forestal 6) Elaborar políticas públicas con enfoque territorial Lo anterior ayudaría a implementar programas de producción agrícola, ganadera y de pesca que permitan avanzar en el cumplimiento de la ley respecto a la alimentación de los mexi-

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canos como derecho fundamental. Además, permitiría también que México siga considerándose como un pueblo orgulloso de su campo y de su cultura culinaria, que ha desarrollado en torno a los productos que le da su tierra, una obligación que mandata y haría honor al reconocimiento internacional que se le ha dado a la comida mexicana como patrimonio intangible de la humanidad.

Bibliografía Barrales Domínguez, J.S., La problemática agrícola de México: ¿agricultura para qué y para quiénes?, Universidad Autónoma de Chapingo, México, 1990 inegi, Balanza comercial de mercancías de México, http://www.inegi.org. mx/lib/olap/consulta/general_ver4/MDXQueryDatos.asp?proy= Sagarpa, Atlas agroalimentario 2016, Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera, México, 2016

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Los hijos del artículo 3°. Notas sobre el derecho a la educación, el normalismo y el poder constitucional Gustavo Ogarrio Badillo1 Ándale, chata, y nos vamos; ponte tus choclos morados; vamos al Tiatro Iturbide. Verás a los diputados, que hablan, se insultan y gritan, bajan y suben pa arriba y el que traga más pinole es quien tiene más saliva y aunque todos se enfullinan y hablan de Constitución ni son todos los que están ni están todos los que son. Marcelino Dávalos

¿Qué es una constitución? ¿Qué conflictos y contradicciones se expresan en el texto constitucional de 1917? ¿Qué lucha ideológica por darle un sentido constitucional a la Revolución 1 Ciudad de México, 1970. Cursó la licenciatura, la maestría y el doctorado en estudios latinoamericanos en la unam. Es profesor en el Colegio de Estudios Latinoamericanos (ffl-unam) y de historia de América Latina en el Instituto Mora. Colaborador de La Jornada Semanal y de Luvina, entre otras publicaciones. Ganó el xxxiv Concurso Latinoamericano de Cuento Edmundo Valadés (2005), el xxii Premio Nacional de Cuento Fantástico y de Ciencia Ficción (2006) y la quinta edición del Concurso de Crónica Urbana Salvador Novo (2006) con el libro La mirada de los estropeados (2010). Ha publicado los libros Épicas menores (2011), Breve historia de la transición y el olvido. Una lectura de la democratización en América Latina (2013) y Bajo la misma noche. Ensayos políticos sobre literatura latinoamericana (2014).

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Mexicana se manifestó en los debates del Constituyente de 1917? ¿Cómo se inscribió la cuestión de la educación en el horizonte del constitucionalismo mexicano de 1917? ¿Qué debate constitucional sobre la educación se registra en los últimos años? La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos cumplió 100 años en 2017, un centenario que obliga a una profunda revisión de su contexto de producción de sentido jurídico y político, de su vigencia y de la historia de sus reformas. El texto constitucional es también un factor formal de poder, un registro de las luchas ideológicas que han peleado históricamente, en el terreno del derecho, sus diferentes proyectos políticos y las reivindicaciones de aspectos relevantes para la sociedad mexicana que muchas veces parecen no caber en nuestra Carta Magna. Este centenario también llega en el contexto de una de las mayores crisis del estado mexicano moderno, un divorcio mortal —que ahora es más evidente que nunca, quizás desde hace al menos un par décadas— entre el país legal y el país real, pero que también es una herencia colonial, como lo afirmaría el novelista Carlos Fuentes: Recordarlo y escribirlo todo: desde la época colonial, la América española ha vivido una doble realidad de leyes humanas, progresistas y democráticas (las Leyes de Indias, las constituciones de las repúblicas independientes) en contradicción con una realidad inhumana, retrógrada y autoritaria. Habitamos, simultáneamente, un país legal y un país real, ocultado por la fachada del primero2.

¿Fue la Constitución de 1917 el fin de esta histórica realidad paralela, de esta herida permanente que producía un país de leyes escindido del país concreto, real, tangible y brutal en sus violencias y en la pobreza económica de la gran mayoría de sus habitantes? 2 Carlos Fuentes, Valiente mundo nuevo. Épica, utopía y mito en la novela hispanoamericana, México, fce, 1990, p. 17

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Sin duda, el Constituyente de 1917 fue una heterogénea tensión política en una sociedad que se revolucionaba violentamente mediante una intensa guerra civil y que si bien se buscaba que el texto constitucional tuviera la capacidad de transformar los conflictos sociales en leyes y en derechos que pudieran responder a los «grandes problemas nacionales», también significó un nuevo arreglo de poder: una pujante «pequeña burguesía» derrotaba a la tendencia más popular y radical de la Revolución Mexicana, y buscaba superar el momento histórico de la vieja oligarquía decimonónica, asardinada y afrancesada bajo el dogma cientificista de sus ideólogos más notables, que se resistía a una modernización del estado que forzosamente implicaba su desplazamiento. Como lo señala Leopoldo Zea, «la oligarquía de los científicos» fue una agrupación puesta al servicio de Díaz, sin la libertad política que pretendía tener al fundarse. […] Mientras tanto, el poder político, todo el poder, quedaba en manos de Porfirio Díaz. El orden parecía ser la idea fija de su gobierno. En nombre del orden se aplastaba toda oposición a su gobierno. Se hablaba de evolución y progreso, de la sociedad y de los intereses del individuo. Pero todo esto se perdía en nombre de una evolución, un progreso y un individuo abstractos3.

Este orden positivista estalló en 1910. El mismo Zea reconoce que el saber científico del Porfiriato se privatizó mediante una concepción elitista de las ciencias, que se articulaba a un «olímpico desprecio por las clases humildes». El relevo de las facciones capitalistas emergentes se imponía ya en 1916 y reclamaban para sí el control del estado, así como un marco jurídico que respondiera a sus expectativas de modernización económica y política. El paisaje de estas contradiccio Leopoldo Zea, El positivismo en México. Nacimiento, apogeo y decadencia, fce, México, 1988, p. 427-429

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nes a comienzos del siglo xx lo describe de manera nítida uno de los grandes historiadores de la Revolución Mexicana, Jesús Silva Herzog: El porfirismo estaba apoyado por el clero merced a la política de conciliación, así como también por las fuerzas económicas más poderosas del país: banqueros, industriales, comerciantes y los grandes propietarios territoriales. Todos ellos eran lógicamente conservadores en el sentido de no desear cambio alguno, puesto que gozaban de bienestar, de holgura y de riqueza al amparo de la paz impuesta con mano de hierro por el caudillo oaxaqueño. Las empresas mineras en su mayor parte norteamericanas e inglesas, las fábricas de hilados y tejidos de franceses y españoles, los comercios de importancia de los que eran dueños individuos de varias nacionalidades, en fin, toda la incipiente burguesía que gozaba de innúmeros privilegios, se deshacía en elogios sobre la bondad del régimen y de las cualidades de estadista del Presidente octogenario. Pero como el pueblo —no es ocioso repetirlo— tenía hambre de pan, hambre de tierras, hambre de justicia y hambre de libertad, siguió al primero que le habló con sinceridad y valentía de conformidades, de rebeldías y esperanzas4.

Y ese «primero» que le habló a la sociedad resquebrajada del Porfiriato con sinceridad y valentía de rebeldías y esperanzas, fue Francisco I. Madero. Sin embargo, según el mismo Silva Herzog, Madero «estaba equivocado, completamente equivocado al decir que los trabajadores no querían pan sino libertad»5. La libertad que empuñaba Madero en sus discursos se volvió abstracta para los sectores populares y campesinos involucrados en la guerra civil. En el Plan de Ayala se acusa a Madero de apoderarse de ese poder que generó la alianza de diferentes sectores para 4 Jesús Silva Herzog, Breve historia de la Revolución Mexicana. Los antecedentes y la etapa maderista, t. I, fce, México, 1960, p. 142 5 ibid, p. 143

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derrocar a Porfirio Díaz, «ultrajando así la fe, la causa, la justicia y las libertades del pueblo…»6, se invoca el Plan de San Luis y se declara que la posesión de bienes y tierras oligárquicas pasan a manos de los pueblos o ciudadanos despojados. Luis Villoro periodiza la Revolución Mexicana en dos etapas. La primera comienza entre 1910 y 1913, en la cual se dio un «movimiento de negación de la constitución del estadovigente y de las bases en que descansaba»7, dura hasta los años treinta del siglo xx y «tiene su momento culminante por los años 1923 y 1924; coincide el periodo de lucha armada y los primeros intentos de transformación social». La segunda etapa, que va de los años treinta a los años sesenta, corresponde a la estructuración y estabilización del nuevo régimen. Para Villoro, la radicalización de la Revolución, el «gran paso», llega con la presidencia de Lázaro Cárdenas (1934-1940), el «momento culminante de las reformas sociales». Para muchos estudiosos del constitucionalismo, la Carta Magna debe ser entendida como la «verdad» de la Revolución Mexicana, es decir, una «definición», una «descripción», una «explicación» de ella: «El estadoconstruido por la Revolución no es una entelequia, un ente abstracto e inalcanzable», que con cada ciclo de reformas al texto constitucional exigía «volver al sentido original de la Revolución»8. Sin embargo, también es posible que la fractura social que dio origen a la Revolución Mexicana, y perduró a pesar de la guerra civil, así como la misma herencia colonial de un país escindido, haya quedado grabada en la misma Constitución. Nuestra idea es identificar el perfil básico de esta escisión, de esa fractura es Silva Herzog, idem, anexo 11, «Plan de Ayala», p. 287 Luis Villoro, En México, entre libros. Pensadores del siglo xx, fce, México, 1995, p. 12-21 8 Jorge Madrazo Cuéllar, «Discurso pronunciado por el Lic. Jorge Madrazo Cuéllar, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam, en la inauguración del Coloquio sobre el Núcleo Fundador de la Constitución de Querétaro», en La Constitución Mexicana de 1917. Ideólogos, el núcleo fundador y otros constituyentes, iij-unam, México, 1990, p. 15-16 6 7

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tructural entre la ley constitucional y la «realidad» sociohistórica de un país donde parece que la conquista y el despojo son políticas de larga duración, transhistóricas. ¿Cómo se expresa esto en el derecho a la educación que surge de la misma Revolución Mexicana y que queda grabado en el artículo 3º de la Constitución? Aventuramos una hipótesis: el siglo xx y lo que va del xxi fueron testigos de una disputa entre una concepción de la ciencia y la educación elitista, «privatizada», que oscilaba violentamente contra una concepción popular, social, más allá del ámbito urbano y letrado, que dio origen al normalismo —y al normalismo rural—, sin el cual no pueden comprenderse fenómenos y procesos como la misma desaparición de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural Raúl Isidro Burgos de Ayotzinapa, la noche del 26 y la madrugada del 27 de septiembre de 2014, sin lugar a dudas, uno de los momentos de mayor violencia en contra de los hijos del artículo 3° constitucional: los sujetos de derecho a una educación pública, laica y gratuita. Socialismo y calidad educativa: dos polos en los que se registran las concepciones sociales, populares, elitistas de la educación.

Polisemia del derecho a la educación El artículo 3º constitucional es el ordenamiento en el que se fundamenta la educación pública, laica y gratuita, la matriz jurídica del mismo derecho a la educación; fue también una poderosa herramienta jurídico-política para combatir al clero. Además, este artículo es un ejemplo magnífico de esta complejidad inherente a la contradicción entre el país legal y el país real: una vida oscilante, paralela, por momentos hasta escindida, del artículo 3º constitucional, sus diferentes reformas, con los diferentes momentos sociohistóricos en los que se expresan diversas con-

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cepciones de lo que debería ser la educación y el papel del estado mexicano. Tanalís Padilla cita a José Santos Valdés, pedagogo, director de varias normales rurales e inspector de enseñanza normal, para distinguir entre una educación para la servidumbre y otra para la democracia: Santos Valdés fue también uno de los principales arquitectos del código disciplinario que se adoptó en la mayoría de las normales rurales. Este código enfatiza la participación activa del alumnado en las normas que rigen la institución, la importancia de reconocerse parte de un colectivo y los vínculos que debían existir entre la escuela y el entorno social. En las normales rurales estos principios se fueron gestando desde la década de 1920, recibieron especial impulso durante los treinta con la presidencia de Lázaro Cárdenas (1934-1940) y, significativamente, se lograron preservar como eje medular a través del siglo veinte y lo que va del veintiuno. Estas bases constitutivas del normalismo rural mexicano ayudan a explicar por qué sus alumnos se han mantenido en pie de lucha9.

El normalismo en México fue una consecuencia de la disputa política y legislativa por una educación popular que llevaría a cabo un proceso de reforma social que debería liquidar los restos de la concepción elitista del Porfiriato y formalizar en la ley la consigna revolucionaria del derecho a la educación. Padilla describe así este proceso que va del poder constitucional que consigna el derecho a la educación a la ampliación de esta conquista a sectores populares y rurales: Una de las conquistas más importantes de la lucha revolucionaria fue el derecho a la educación. El artículo 3º de la Constitución de 9 Tanalís Padilla, «Educar para defender los derechos del pueblo: génesis de la lucha de la Normal Rural de Ayotzinapa», en Desde las trincheras de Ayotzinapa. La defensa por la educación y la vida de los hijos del pueblo, xxi Informe de Actividades, junio 2014-junio 2015, Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan, México, 2015, p. 50-59

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1917 estableció la responsabilidad que tenía el estadode otorgar una educación laica y gratuita. Bajo este marco, lo que durante el Porfiriato era accesible sólo para una minoría privilegiada, ahora se expandía para dar alcance al resto de la población. El proyecto educativo fue también un mecanismo para forjar patria: establecer un proyecto de nación, formar ciudadanos conscientes de sus derechos y legitimar al nuevo gobierno revolucionario. El origen agrario de la Revolución Mexicana exigía una reforma íntegra en el campo; las escuelas rurales serían instrumentos fundamentales dentro de este proceso. A los profesores mismos se les concebía como líderes sociales cuyas lecciones harían posible la transformación que el nuevo estadopretendía llevar a cabo. De esta forma los maestros rurales serían el vínculo concreto entre los ideales abstractos del nuevo proyecto nacional y los beneficios materiales, como el acceso a la tierra10.

Un estado fuerte, corporativo, cuyas contradicciones también se definieron entre la destrucción de la herencia del Porfiriato y la necesidad de «forjar una nueva patria», moderna, industrializada; una amplia clase media y una burguesía nacional que pudiera dirigir este proceso de modernización. En palabras de Villoro: «Nuestra Revolución parece un rasgo de un movimiento continental que la abarca. No sólo eso: también forma parte del proceso mundial más decisivo de estos años: la revolución agraria y de liberación nacional de los países dependientes». Tanalís Padilla focaliza este momento de ampliación del derecho a la educación —producto de esta radicalización de ciertos postulados de la Revolución Mexicana— en el periodo cardenista y lo vincula con el movimiento pendular que disputa en el mismo artículo 3º de la Constitución esta lucha por la «verdad» de la Revolución Mexicana, la disputa por el dominio del campo legal y político de dicho artículo; el poder consti

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tucional como la palanca de la transformación social en nombre del socialismo: La presidencia de Cárdenas fue un periodo de suma importancia para la educación rural tanto por los recursos que le dedicó, como por la reforma al artículo 3º que declaraba que la educación que impartía el estado debía ser de carácter socialista. Fue durante el sexenio cardenista que las normales rurales vivieron un apogeo y adquirieron varias de las características que hasta hoy las definen.

Sin embargo, las normales rurales no fueron envueltas en el torbellino corporativo posterior al cardenismo y, lejos de plegarse a la articulación autoritaria del estado de bienestar, por su mismo origen ideológico postularon una educación popular y rural que se tomaba muy en serio su negación a ejercer una «educación para la servidumbre», optando por un sistema de autogobierno. El poeta Jorge Cuesta escribió en su momento sobre la polisemia de la palabra «socialismo», que en 1938 era motivo de acalorados debates sobre el derecho a la educación11: «todo el mundo define la educación socialista; abogados, médicos, pintores, poetas, veterinarios, mercaderes, sastres, diputados, líderes obreros y hasta analfabetos, todos se sienten más facultados para orientar y gobernar la enseñanza que los maestros». Jorge Cuesta critica esta incertidumbre sobre el significado de la educación socialista y termina su ensayo con una ironía sobre el artículo 3º constitucional: invita a «violarlo» en nombre del principio de «acción revolucionaria» de no admitir como base una doctrina religiosa, que sería el mismo socialismo. Lo más interesante de las ideas críticas de Cuesta sobre este derecho a la educación de raigambre socialista es que parecen contraponerse a su defensa de la «aspiración autonomista» de la Universidad, en debate en junio de 1935, pero que finalmente Jorge Cuesta, «La práctica de la educación socialista», en Obras II, Ediciones del Equilibrista, México, 1994, p- 54-57

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utiliza para complementar su idea de educación socialista —paradójicamente con rasgos «burgueses»— con el autogobierno universitario. Afirma Cuesta, refiriéndose a unas «declaraciones del señor presidente», que era Cárdenas: «No habrá socialismo en la enseñanza mientras no sea socialista el régimen político de la enseñanza. Y no será socialista el régimen político de la enseñanza mientras carezcan de autonomía y de personalidad política las corporaciones de estudiantes y educadores». Finalmente, el conflicto y crisis de una formación docente entendida como apostolado rural de la educación, las Misiones Culturales (Plan de las Misiones Federales de Educación, 1923) creadas por José Vasconcelos, esa «cruzada contra la ignorancia» que dio origen a un ambicioso proyecto educativo y que tenía como objetivo llevar este derecho a la educación a todos los rincones del país (en 1932 se incorporaron a las Escuelas Rurales Campesinas), ya eran representados en 1953 en la literatura mexicana con todo un poder evocativo sumamente crítico e irónico. Juan Rulfo escribe el cuento «Luvina», en el que un maestro rural narra su fracaso como «misionero» de la educación, como un cuasievangelizador que intenta transmitir su saber letrado en el pueblo de San Juan Luvina, sin alcanzar a comprender que los luvinenses no son como él los piensa y los representa en su relato, en forma de monodiálogo, a un interlocutor fantasmal que por momentos parece hasta él mismo años atrás: «Pero aquello es el purgatorio. Un lugar moribundo donde se han muerto hasta los perros…»12. La educación socialista, consignada en el artículo 3º constitucional el 12 de diciembre de 1934, es reformada el 30 de diciembre de 1946. Este ciclo de poco más de 12 años marca también un periodo de fuerte disputa por el poder constitucio Juan Rulfo, «Luvina», en El Llano en llamas, Editorial RM/Fundación Juan Rulfo, México, 2005, p. 99-109

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nal emanado de dicho artículo, en el que un estado fuerte, de rasgos autoritarios y corporativos, intentó resolver la escisión entre el país real que surgía de la Revolución Mexicana y el país legal que en nombre del «socialismo» radicalizó los postulados de una educación popular, laica y gratuita, origen del normalismo y del normalismo rural.

Precarización del derecho a la educación ¿Cuál es la «verdad» sobre la educación que se disputa en los últimos años con motivo de las reformas llevadas a cabo en 2013 al artículo 3º de la Constitución? La frase polisémica con la cual se articula el proceso de precarización del derecho a la educación en México es el de calidad educativa, al añadir en dicha reforma un tercer párrafo en el artículo 3º constitucional: «El estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos…»; y un inciso d) a la fracción II para señalar que la educación en México será de «calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos». Para garantizar esta «calidad educativa», en dicha reforma se creó el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (inee), así como un sistema de evaluación abiertamente punitivo, que en nombre de esa calidad determinaba la situación laboral de los trabajadores de la educación: la evaluación punitiva no sólo se enfocaba hacia dicha «calidad educativa», también era un instrumento político para condicionar la permanencia en el sistema educativo nacional de los maestros y reorganizar

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corporativamente la relación entre tendencias sindicales del magisterio y el estado. Con un estado débil y que al debilitarse va precarizando la vida social en su conjunto, en ese modelo que nebulosamente se conoce como neoliberalismo, el derecho a la educación que surgió en México en el momento de radicalización de la Revolución Mexicana ha entrado en una fase de erosión y desmontaje. La precarización de la educación ha sido uno de los objetivos principales de las políticas neoliberales. ¿Qué implica la implementación violenta del neoliberalismo en el ámbito educativo a través de la reforma de 2013? Las palabras clave que guían este proceso de precarización de la educación y de las condiciones laborales de los propios trabajadores de la educación son tres: eficiencia y eficacia, así como una definición ambigua de calidad educativa, entendida como una cualidad de las mercancías, despojándola del sentido social que la había caracterizado durante casi todo el siglo xx. La pedagogía estadunidense de las últimas décadas impulsó como base de la educación un eficientismo que viene del campo industrial para aplicarse en el ámbito educativo, a las ciencias sociales y a las humanidades. Así, en esta visión, la educación queda subordinada al proceso de reconcentración del capital y de oligarquización global. La educación es, entonces, solamente inversión y producción en «capital humano». Estamos sin duda ante una nueva oligarquización de la educación y del saber científico. ¿Qué implica en México que una reforma educativa como la de 2013 considere a la educación, en términos y lenguaje mercantil, como una mercancía en el gran intercambio global de eso que ahora llaman «sociedad del conocimiento»? Son tres las consecuencias en la aplicación violenta de los imperativos del neoliberalismo en educación: 1) De ser un derecho constitucional para todos los individuos, al insertar el concepto de calidad

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y definido de manera ambigua, con una perspectiva mercantil, la educación se transforma en una mercancía. 2) Así, la educación se entiende, dentro de esta lógica, como una inversión con criterio empresarial, neoligárquico, lo que debilita la responsabilidad del estado y al estado como garante de este derecho. 3) Los estudiantes, los maestros y los trabajadores involucrados en el proceso educativo quedan también reducidos a la definición de recurso humano. Estos son los principios que rigen los programas educativos para América Latina de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Según este razonamiento, invertir mejor no significa invertir más, sino desarrollar las áreas educativas que demanda el mercado y considerar la educación como una empresa que debe mostrar su eficiencia, eficacia, rentabilidad y calidad. Pablo González Casanova explicó muy bien la oposición en la actualidad entre las dos concepciones de la educación que venimos reseñando, aludiendo a una concepción de la verdad como crítica a una educación mercantilizada y basada en la servidumbre: En nuestro proyecto será fundamental impulsar los valores de la moral y la verdad, de la experimentación y la práctica tanto en el conocimiento y el saber, como en la conducta y la acción, tanto en las humanidades como en las ciencias, en las técnicas y las artes. El proyecto habrá de precisar sin equívocos lo que se entiende por estos valores. Así por moral, como valor central de la educación, se entiende la moral de lucha, la moral de cooperación, la moral de defensa del interés general —en todo lo que se pueda—, frente al individualismo, frente al consumismo, y a los intereses particulares con que el ser humano se enajena. Por verdad se entiende una crítica permanente a la cultura de la servidumbre y un cuestionamiento constante de lo que se cree que pasa y lo que lo determina, así como de los mejores caminos y medidas para alcanzar valores y

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objetivos a lo que se añadirá el principio cada vez más generalizado de aprender a aprender13.

Además, la imposición militar de la reforma educativa de 2013 por parte del gobierno federal no sólo generó una situación de vulnerabilidad y despojo laboral hacia los profesores; también ha ocasionado múltiples agresiones y una política sistemática de represión con graves daños para la sociedad mexicana: un número todavía impreciso de muertes, desapariciones, así como presos políticos, cientos de heridos, daño psicológico, miles de despedidos y cesados del trabajo docente; agresiones y homicidios en contra de pueblos de Oaxaca, Chiapas, Michoacán, Morelos, Veracruz; por ejemplo, como ocurrió en Nochixtlán, el 19 de junio de 2016. Es un estado débil en política social y educativa, con una concepción ya no cientificista sino abiertamente mercantil como proceso de elitización de la educación; sin embargo, es un estado poderoso militarmente y que, en su lucha por la dominación, combina su imagen de estado débil que no garantiza un derecho a la educación amplio y popular con el uso de la fuerza para imponer esta vulnerabilidad y precariedad laboral y educativa. En las actuales «luchas por la dominación», señala Joel S. Migdal, las dos imágenes del estado —por un lado, la de un estado débil, y por el otro, un estado fuerte— ya no aceptan una teoría única que explique doctrinariamente lo que debería ser un estado, si puede establecer o no una autoridad política integral. Más bien, el estudio del comportamiento de cada estado en el antes llamado Tercer Mundo se impone como un regreso a lo empírico para el campo conceptual de una posible antropología del estado14; la manera en que el estado mexicano actual va generando esas verdades Pablo González Casanova, «Hacia la educación que necesita la nación mexicana», https:// desinformemonos.org/es-necesaria-una-reforma-educativa-emancipadora-y-critica-pablo-gonzalez-casanova/ 14 Joel S. Migdal, Estados débiles, estados fuertes, fce, México, 2011, p. 123-125 13

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en el campo educativo y que tiene como eje de su ambigüedad y polisemia la noción política de calidad educativa. ¿Qué pasó con la educación superior y, en particular, con este proceso de neoligarquización de la educación en México en el ámbito del normalismo? El miércoles 30 de septiembre de 2015, en su comparecencia ante el Senado de la República con motivo del Tercer Informe de Gobierno, el secretario de Educación Pública, Aurelio Nuño Mayer, afirmó que «las escuelas normales son y seguirán siendo el pilar de la formación de los maestros de México». Nuño insistió también en que las Escuelas Normales requieren también de una formación docente de calidad. También dijo que se estaba preparando una reforma a las Escuelas Normales, que en breve se daría a conocer públicamente. Hasta la fecha no se conoce el diagnóstico, los fundamentos, las acciones, fines y alcances de esta reforma a la educación superior y al normalismo que se está preparando. Tal parece que la huella y la memoria de los ataques contra el normalismo rural en Ayotzinapa y la desaparición de los 43 normalistas han frenado el proceso de mercantilización y desmontaje de la educación superior y normalista en México. No sabemos si estamos ante un primer agotamiento de la polisemia de la calidad educativa o si veremos en breve una rehabilitación de un modelo de educación popular. Quizás también estamos ante el posible agotamiento de un poder constitucional que marcó las reformas más importantes y controvertidas al derecho a la educación surgido con la radicalización de la Revolución Mexicana, ese momento en el que la educación con perspectiva social y popular se elevó a rango constitucional, en una lucha por la autonomía de la educación superior ante la amenaza permanente de un estado mexicano moderno que fluctúa también entre la debilidad y la fortaleza. Sin embargo, las consecuencias de esta polisemia de la calidad educativa no son sólo formales, constitucionales, pertenecientes

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a ese país legal que permanentemente se estrella contra el país real; más bien, nos están mostrando una escisión mayor, un cisma profundo en la sociedad y en ese estado que oscila entre sus dos imágenes, el estado débil y el estado fuerte, que amenazan la viabilidad del estado al transformarlo en un estado criminal bajo esta retórica de la calidad y el mercantilismo. En el Informe del Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan se describe a profundidad la magnitud del proceso de transformación del estado mexicano, con motivo de la agresión a los normalistas de Ayotzinapa: La agresión a los jóvenes normalistas, cometida por cuerpos policiacos al servicio y en complicidad con grupos criminales, así como la participación de diversos organismo de seguridad del estado —incluidos destacamentos militares— evidenció de forma trágica e irracional la barbarie, violencia y descomposición generalizada en la que se encuentra sumido el país; ratificando la degradación del sistema político, sus distintos órdenes de gobierno y los partidos políticos institucionales, la mayoría de ellos coludidos con bandas de narcotraficantes. Igualmente hizo patente la naturaleza y el verdadero perfil estatal contemporáneo en México: un estado delincuencial usurpador.

Bibliografía Cuesta, Jorge, «La práctica de la educación socialista», en Obras II, Ediciones del Equilibrista, México, 1994 Fuentes, Carlos, Valiente mundo nuevo. Épica, utopía y mito en la novela hispanoamericana, fce, México, 1990 González Casanova, Pablo, «Hacia la educación que necesita la nación mexicana», https://desinformemonos.org/es-necesaria-una-reformaeducativa-emancipadora-y-critica-pablo-gonzalez-casanova/

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Madrazo Cuéllar, Jorge, «Discurso pronunciado por el lic. Jorge Madrazo Cuéllar, director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam, en la inauguración del Coloquio sobre el Núcleo Fundador de la Constitución de Querétaro», en La Constitución Mexicana de 1917. Ideólogos, el núcleo fundador y otros constituyentes», iij-unam, México, 1990 Migdal, Joel S., Estados débiles, estados fuertes, fce, México, 2011 Padilla, Tanalís, «Educar para defender los derechos del pueblo: génesis de la lucha de la Normal Rural de Ayotzinapa», en Desde las trincheras de Ayotzinapa. La defensa por la educación y la vida de los hijos del pueblo, xxi Informe de Actividades, junio 2014-junio 2015, Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan, México, 2015 Rulfo, Juan, «Luvina», en El Llano en llamas, Editorial RM/ Fundación Juan Rulfo, México, 2005 Silva Herzog, Jesús, Breve historia de la Revolución Mexicana. Los antecedentes y la etapa maderista, t. I, fce, México, 1960 Villoro, Luis, En México, entre libros. Pensadores del siglo xx, fce, México, 1995 Zea, Leopoldo, El positivismo en México. Nacimiento, apogeo y decadencia, fce, México, 1988

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Introducción El hombre se concibe como un ser racional al analizar constantemente sus costes y pérdidas basados en su beneficio individual. La elección racional retoma estos principios que son aplicables a la ciencia política como un universo en el que se da el intercambio, producción, distribución y consumo de bienes públicos. Sin embargo, el ciudadano está limitado en su actuar por las preferencias políticas existentes y las propuestas que éstas le representan como instituciones, partidos políticos o reglas. En el presente trabajo se presenta, en primer lugar, una semblanza sobre la elección racional2 vista como el conjunto de herramientas que sirven para interpretar la realidad política descrita por medio de la teoría de la elección racional y de la teoría de masas, y en segundo lugar, mediante estos elementos se realiza un análisis del comportamiento que tuvieron los partidarios 1 Profesora-investigadora. Candidata a maestra en políticas públicas por la Universidad Autónoma Metropolitana. 2 La forma tradicional de tratar a la elección racional es desde la perspectiva individual; sin embargo, con base en el enfoque sociológico reciente, trataremos este enfoque desde el punto de vista colectivo.

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conservadores y los liberales que participaron en la conformación de la Constitución Política de 1917. Considerando que en esas fechas la situación política nacional era de inestabilidad, poca filialidad y sopeso de las instituciones nacionales, y que se dependía en muchos aspectos de la percepción del extranjero, los actores entonces estaban más concentrados en su aceptación por el medio exterior que por el interno. Sus incentivos eran claros, la dominación de uno sobre el otro, siempre en un juego de poder.

La racionalidad Por sentido común, puede entenderse ésta como el proceso humano de buscar, procesar y obtener deducciones a partir de la información obtenida3. Sin embargo, de forma ortodoxa, la elección es un producto directo de la razón, o al menos, ésta debe antecederla. La racionalidad descansa en algunos principios básicos que describen Lupia, McCubbins y Popkin4: 1) Una decisión sólo es racional si se basa en las mejores razones y se logra el mejor resultado posible. 2) Desde la teoría de la elección racional, se supone que se comparan todos los bienes, uno contra otro, hasta obtener la elección correcta dictada por una lista de preferencias. 3) Para la economía positiva, los agentes son racionales si existe la maximización de la utilidad.

Sea ésta completa o incompleta. A. Lupia, M. McCubbins y P. Popkin, Elements of Reason: Cognition, Choice and the Bounds of Rationality, Cambridge University Press, Estados Unidos, 2000, p. 5-7 3 4

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4) La elección racional implica que la acción elegida debe ser óptima, según los deseos y creencias del individuo o grupo, en función de la información y los costos que ella implica. 5) Una opción es racional si las personas conocen cuidadosamente sus alternativas y las consecuencias pertinentes de cada una de éstas. Por lo tanto, se corrobora que la racionalidad es un proceso cognitivo respaldado en un proceso mental en el que se analizan, ordenan y depuran las preferencias con base en la búsqueda de la mejor alternativa. En este proceso se vuelve una cualidad nata la elaboración de proyecciones, tal como se realiza en la teoría de juegos, a fin de maximizar la utilidad5. Francisco Jiménez dice que «los modelos estratégicos que se desarrollan en la teoría de juegos requieren de representaciones matemáticas, de técnicas de negociación y un amplio conocimiento del método deductivo»6, en el entendido de que un modelo matemático es necesario y hasta obvio para analizar la realidad de manera simple. Tal afirmación ha sido debatida por los estudiosos de la ciencia política. No obstante, encontramos trabajos como Game Theory for Political Scientists o Theory of Games and Economic Behavior, de John Von Neumann, o The Median Voter Theorem,

Desde el enfoque de la racionalidad económica normal (ren), los actores racionales saben y conocen todas las consecuencias de todas las acciones posibles, debido a la comparación entre las opciones. Hay igualdad de criterios para la selección en tanto se realiza una discriminación de la mejor de las opciones, o bien, en sentido abstracto, X=Y, Y>=Z, entonces X>=Z; sin embargo, un elemento catalizador racional es la información incompleta, por lo que entonces la racionalidad es limitada. En consecuencia, la creación de opciones es un medio que ayuda a operar con base en una ren. 6 Francisco J. Jiménez Ruiz, Teoría de juegos y ciencia política, fcps-unam, México, 2004, p. 7 5

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Cooperative Games, del doctor John Nash, que apoyan y dan bases para conjugar la racionalidad y la política7. En la teoría de juegos se supone preferentemente que cada agente o jugador es una persona, grupo, partido político, gobierno, lobby o grupo de presión, grupo parlamentario, delegación diplomática o sector de votantes, si el colectivo es disciplinado y actúa con una misma voluntad cuando se encuentra en un contexto de competencia8, con la finalidad de obtener un óptimo en el Diagrama de Pareto. La teoría racionalista, con base en Beatriz Magaloni9, sugiere que los grupos, electores o fracciones son racionales y dependen de la información que ofrezcan los representantes o representados acerca de una propuesta que ayude a remediar una parte de la realidad, mediante diversos mecanismos. De acuerdo con esta teoría, el grupo decide conforme a un cálculo de la utilidad esperada realizado en dos momentos: a) Votar y abstenerse en función de los beneficios y costos esperados de una determinada decisión. b) Votar por la propuesta que se encuentra más cercana a sus posiciones políticas ideales y de la cual espera tener el mejor desempeño en su encargo. La teoría de la elección racional propone explicar el porqué un grupo vota o no por una propuesta específica, con base en el modelo de utilidad esperada, operación conocida como «el cálculo Véase James D. Morrow, Games Theory for Political Scientist, Londres, Mac Millan, 1998. El aporte de este autor es ofrecer a los politólogos el manejo y la aplicación de la teoría de juegos, de manera didáctica, para el análisis de los fenómenos de poder. En contraparte, autores como Barry, Hindess Lewin y Moe critican la elección racional por diferentes motivos subjetivos. 8 Véase Josep M. Colomer, El arte de la manipulación política, Anagrama, Madrid, 1990, p. 15. Entiéndase la competencia como un elemento imprescindible para la elección racional. 9 Véase Beatriz Magaloni Kerpel, «Elección racional y voto estratégico: algunas aplicaciones para el caso mexicano», Política y gobierno, núm. 2, vol. I, segundo semestre de 1994. 7

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del voto»10. El modelo da por hecho que los grupos estiman la probabilidad de los distintos estados de la naturaleza: 1) El grupo o propuesta preferido X gana por más de un voto 2) X gana por exactamente un voto 3) X y Y empatan 4) Y gana por exactamente un voto 5) Y gana por más de un voto De ahí, los grupos usan estas probabilidades para inferir su utilidad esperada, y con ello realizar acciones como abstenerse o votar por una determinada propuesta que le sea idónea. En términos formales, el modelo para determinar la utilidad esperada de votar es: donde:

R=PB+D-C

R: Significa el beneficio esperado de votar B: La diferencia de desempeño de los distintos grupos y sus respectivas propuestas (X-Y, donde X es el favorito) D: El valor de votar como un producto de conciencia cívica C: El costo de votar P: La probabilidad de que ese voto decida la elección Cuando se tiene por seguro que R es positivo, el ciudadano votará; sin embargo, todas las variables incluidas afectan los niveles de votación11. La teoría predice que si los grupos bajan los costos de votar mediante incentivos como la accesibilidad, una Este término y trabajo se deben a Anthony Downs, William Riker y Peter Ordeshook. De acuerdo con los estudios empíricos de Riker y Ordeshook.

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mejor cobertura e información sobre los grupos y el proceso, es muy probable que el abstencionismo tienda a disminuir y, en contraparte, que los beneficios del voto aumenten, sobre todo cuando haya un gran número de grupos que den la percepción que pocos votos decidirán el resultado. Este modelo presenta dos inconvenientes: primero, D se presenta como algo predictivo; es decir, lo hará por conciencia cívica o, como se dice en algunas tradiciones, «votará con los pies»; segundo, en un entorno en el cual los tomadores de decisiones no tienen bases racionales para calcular qué voto decidirá la elección, el votante se ve como en una «acción colectiva». John Aldrich sustenta este punto diciendo que las elecciones no se realizan aisladamente o en un vacío político, sino que se toma en consideración la información proporcionada en las campañas por políticos estratégicos. Dentro de la misma teoría racionalista, se predice que el grupo otorgará su voto (de así hacerlo) a la propuesta de la que espera el mejor desempeño en relación con los aspectos que considere más relevantes para sí mismo: educación, salud, empleo, seguridad, entre otros. Por lo tanto, para poder predecir a quién o a qué propuesta se apoyará, se deberá tomar en cuenta el ideal de política y la filiación del partido, tomando en cuenta siempre los costos económicos de la acción. El grupo elige una opción con base en el proceso de racionalidad básico de «información imperfecta», aunado a un ahorro en los costes de información, elementos que afectan de manera negativa a D y C en la función de utilidad. Por tanto, puede transitar de un grupo simple a un grupo estratégico, en el que de acuerdo con Fisher12 debe cumplir con tres condiciones: 1) Vota por una propuesta que no es su primera preferencia 12 Véase Fisher, S.L., «The Wasted Vote Thesis: West German Evidence», Comparative Politics, núm. 5, 1973, p. 293-299

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2) pretende influir sobre el resultado final y 3) utiliza el voto colectivo como un instrumento al servicio de la maximización de la utilidad individual (formación de grupos que apoyen la misma opción) El voto estratégico sólo tiene sentido dentro de la concepción instrumental del voto, porque los grupos que se desentendieran de las consecuencias a corto plazo de sus acciones no deberían votar por otra opción que su primera preferencia, pensando en que existen diversas propuestas. Para hacer efectiva la racionalidad, aun siendo ésta limitada por la información imperfecta, es necesario definir los canales por los cuales debe fluir dicha información y, en consecuencia, medir la influencia que causa en los grupos de poder.

La Constitución y los bloques que participaron en su elaboración Los fundamentos filosóficos del constitucionalismo moderno se desarrollaron dentro de las teorías del contrato social en los siglos xvii y xviii, con Thomas Hobbes, John Locke, Charles Louis de Secondat, el barón de Montesquieu y Juan Jacobo Rousseau. Doctrina liberal, contraria al absolutismo. En el contrato social los individuos cedían parte de la libertad absoluta que caracteriza el estado de la naturaleza, a cambio de obtener libertad civil y la seguridad que proporcionaba un gobierno soberano; es decir, se votaba o se apoyaba sin un análisis de los costos futuros o al menos mediante una racionalidad. Para Hobbes la soberanía debería concentrarse en un solo individuo, mientras Rousseau la remitía a la voluntad general. Locke estableció la división de poderes y fue quien mayor influencia tuvo en la Declaración

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de Independencia y la Constitución de Estados Unidos y en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en Francia, a finales del siglo xvii; ejemplos que, por lo demás, tuvieron como parte fundamental el comportamiento informado y racional de los actores involucrados. La experiencia constitucional de Francia, Gran Bretaña y Estados Unidos fue decisiva para el desarrollo del pensamiento liberal en el siglo xix, durante el cual se promulgaron constituciones en la mayor parte de los países europeos y americanos. Las ideas liberales de Europa se convirtieron en un instrumento de lucha para revolucionarios del siglo xix que combatieron el absolutismo de los reyes o contra el dominio extranjero. En ese contexto de la doctrina liberal, inspiración de la Independencia de México y otros países americanos, José María Morelos y Pavón promulgó en 1814 la Constitución de Apatzingán e hizo suyos los principios de igualdad, soberanía popular y división de poderes. La ruptura del pacto colonial significó un largo y sinuoso periodo histórico, signado por la búsqueda de un orden jurídico y político. La Independencia había borrado la estructura legal y política impuesta por España. La necesidad de reconstruir el sistema jurídico y político exigía establecer una estructura gubernamental que rigiera a los nuevos Estados y un corpus legal que ordenara la vida social. En esa búsqueda de un nuevo orden jurídico y político se transitó por distintas vertientes ideológicas y políticas, liberalismo y conservadurismo. En el siglo xix México tuvo varios congresos constituyentes que produjeron sus respectivos documentos, además de otros que no cumplieron sus propósitos: el Acta Constitutiva de la Federación y la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824; la Constitución conservadora de 18351836; las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843;

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el Acta Constitutiva y de Reformas de 1847 y la Constitución liberal de 185713. En el curso del 1916, Carranza impulsó la idea de convocar a un Congreso Constituyente que debía introducir algunas modificaciones en la Carta Magna de 1857. Con esto se trataba de dar por terminada la lucha armada y regresar al orden legal. La convocatoria se hizo en septiembre y las sesiones se llevaron a cabo de diciembre de 1916 a fines de enero de 1917. Hubo una gran diversidad en las opiniones, lo cual produjo la formación de dos grupos extremos: izquierdas exaltadas y derechas moderadas que se alarmaban ante algunas medidas. El grupo progresista se relacionaba con Obregón, en tanto que los moderados se vincularon con Carranza. Entre los primeros había muchos que pelearon en los campos de batalla y querían destruir rápidamente el pasado para entrar en el porvenir que habían soñado para México; entre ellos estaban Francisco J. Múgica, Esteban Baca Calderón, Heriberto Jara, Cándido Aguilar, Juan de Dios Bojórquez, Rafael Martínez de Escobar, Luis Espinosa y Froylán Manjarrez. El ala moderada tuvo como núcleo fundamental a los exdiputados renovadores. La gran masa del Congreso llegó libre de partidismos y fue la que formó la mayoría equilibradora de los extremos. Fue en este momento cuando el pacto constitucional no sólo tomó en consideración la organización de una nación atendiendo a las diferentes opciones, sino recordó que una de las más fuertes en ese entonces es la que venía del sur de México, de Emiliano Zapata, corriente que promovía el campo como uno de los elementos descuidados y de gran importancia en el contexto revolucionario. El grupo obregonista estaba respaldado por el recién creado Partido Liberal Constitucionalista. La tendencia radical logró

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http://constitucion1917.gob.mx

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una mayoría que se demostró en la composición de las comisiones. Del proyecto presentado por Carranza fueron aceptados los cambios en cuanto a la organización política del país, que reafirmaron su carácter presidencialista. Es indiscutible que la regulación sobre la propiedad pública del territorio por parte del estado, así como la oportunidad de rescatar la comunal (creada desde tiempos remotos) y de establecer la propiedad ejidal, permitieron lograr la tan anhelada paz social en nuestro país, después del gran movimiento armado que vivió el país (con diferentes etapas) entre 1910 y 1929. No se puede soslayar la importancia de la Ley del 6 de enero de 1915, que el entonces jefe del Ejército Constitucionalista, Venustiano Carranza, expidió con facultades extraordinarias para legislar, como producto del Plan de Guadalupe del 26 de marzo de 1913 que sirvió de base al artículo 27 constitucional. En un principio se convocó a un Congreso que reformara la Constitución de 1857, pero la Carta Magna que se promulgó el 5 de febrero de 1917 no fue una reforma de la anterior. Fue una nueva ley que, olvidando los límites del derecho constitucional clásico y vigente entonces en el mundo, recogió en su proyecto los ideales revolucionarios del pueblo mexicano; les dio forma y creó originales instituciones sociales y económicas en su beneficio. Rebasó a tal punto su objetivo inicial de llevar a cabo una reforma que este documento significó un parteaguas para el mundo entero, pues se le considera como la primera constitución liberal que, a su vez, contiene principios sociales. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en el artículo 27 lo que puede concebirse como una estructura triangular de la propiedad: 1. La propiedad originaria de la nación como base. 2. La propiedad pública (del estado) y la social (ejidos y comunidades). 3. La propiedad privada (pequeña propiedad), las dos últimas son derivaciones de la primera; además, la propiedad particular tiene las limitaciones que se

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disponen respecto a la propiedad de la tierra y sus diversas modalidades. Así, la Constitución incorporó en el Constituyente de 1917 el concepto de propiedad originaria y lo vinculó a una función social. Sin embargo, esta ley fundamental que hasta hoy nos rige se vio permeada del liberalismo político predominante a principios del siglo xix, que se caracterizó por fundarse en la afirmación de los derechos del hombre, en un sistema democrático donde los gobernantes son elegidos por los gobernados, el entusiasmo de las libertades del ciudadano, el reconocimiento de la división de poderes, la concepción de un estado árbitro y la igualdad de todos ante la ley. Sin estos principios resguardados en la Constitución, México simplemente no se entendería como hoy se entiende. La Constitución de 1917 se estructura en dos partes bien delimitadas: la del liberalismo político y la del liberalismo económico-social. De esta forma, condensó años de lucha entre corrientes antagónicas de pensamiento (liberales y conservadores), tal como ve vio anteriormente; pero, aún más importante, inició una nueva etapa de México, pues el estado de derecho se puso a disposición del pueblo. Al parecer, la sangre derramada por la causa liberal por fin daba frutos, pues se cristalizaban los idearios de la Revolución Mexicana. Tras diversas convenciones y una serie de reuniones entre ambas posiciones, se generó la Carta Magna, la cual está conformada por los siguientes títulos: i. De las garantías individuales. ii. De la soberanía nacional y de la forma de gobierno. iii. De la división de poderes. iv. De las responsabilidades de los funcionarios públicos. v. De los estados de la federación. vi. Del trabajo y la previsión social. vii. Prevenciones generales. viii. De las reformas a la Constitución. ix. De la inviolabilidad de la Constitución. Al finalizar la Revolución se vivía bajo un nuevo orden constitucional, pero la calma no había llegado al país: se padecía escasez de moneda, bandidaje, hambre, epidemias, muchos

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pueblos pedían restituciones de tierra y dotaciones, el desempleo era elevado, había frecuentes huelgas y problemas religiosos, en medio de restricciones económicas y grandes dificultades para la aplicación de algunos de los preceptos constitucionales. Continuaban levantados en armas algunos grupos, principalmente el zapatista, cuya lucha se debilitó con el asesinato de su caudillo en abril de 1919. En teoría, la Constitución de 1917 era una de las más avanzadas del mundo, primordialmente por los contenidos de los artículos 3, 27 y 123. Fue una aportación de la tradición jurídica mexicana al constitucionalismo universal, en virtud de ser la primera constitución de la historia que incluyó derechos sociales, dos años antes que la constitución alemana de Weimar (1919). Desde 1917 el artículo 27 constitucional se ha reformado en 18 ocasiones. Y no debe descartarse una nueva reforma constitucional en fecha próxima en materia agraria, en caso de que exista un asunto o problemática que la amerite. Se espera que las organizaciones campesinas, las instituciones del sector agrario y los tres poderes puedan diagnosticar los temas que merecen considerarse de manera puntual por su trascendencia, a fin de ser incluidos en la ley fundamental del país. La Constitución sólo establece normas muy generales en cuanto a las instituciones y competencias que establece, mismas que son desarrolladas por las leyes reglamentarias de la Constitución y los estatutos administrativos. La racionalidad de los dos grupos que participaron en la génesis de la Constitución de 1857 y la de 1917 resultó una negociación en la que ambos buscaron perder lo menos posible y también poder participar del poder en los años siguientes, con el respaldo del grupo contrario. Así, a 100 años de su promulgación, el texto sigue vigente y activo en nuestro sistema como un regulador social.

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Horacio Sánchez Bárcenas1 Felipe Martínez Serrano2

Introducción Los agentes sociales no son el principio constitutivo de sus actos, sino soportes de las estructuras. Sus principios subjetivos de identidad constituyen otro elemento estructural que resulta de prácticas históricas específicas; es decir, son las diferentes expresiones de la sociedad, como las familias, los grupos, asociaciones, organizaciones, instituciones y demás componentes los que fungen como uno de los principales sustentos y fuentes de cambio. Sin embargo, para lograrlo, enfrentan entre sí una lucha ideológica que muchas veces, pero no siempre, culminan en luchas armadas. El caso de México es singular, ya que ha tenido como fuente principal de su configuración las luchas armadas; sólo en los últimos 200 años, sufrió la Guerra de Independencia, la Guerra de Reforma y la Revolución Mexicana. Como resultado Doctor en economía y profesor-investigador de la Escuela Superior de Economía, Instituto Politécnico Nacional. Fue vicepresidente de la Federación de Colegios de Economistas de la República Mexicana y presidente del Colegio de Economistas de la Ciudad de México. 2 Licenciado en economía y maestrante en administración y políticas públicas, ambas por el ipn. Profesor de licenciatura, asesor parlamentario en el Senado de la República y articulista. 1

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de esos tres acontecimientos, se establecieron las constituciones de 1814 y la de 1824, la de 1857 y la de 1917, en ese orden. Es decir, en un siglo, México transitó de la Colonia a la búsqueda de un imperio, la laicidad del estado, hasta lo que hoy somos, una república. Justamente, a raíz de la Constitución de 1917, a 100 años de su promulgación, hoy tenemos como tarea identificar y describir los cambios más importantes a los que ha sido sometida y si resultaron en una mejora de las condiciones de las personas; pero, a la vez, necesitamos saber cuáles han sido las principales motivaciones que llevaron a tales cambios y cómo ha incidido en estas modificaciones la participación de actores sociales, como las organizaciones campesinas, los sindicatos, las universidades, las organizaciones de la sociedad civil y las no gubernamentales, las cuales, a un siglo de haber entrado en vigor la Constitución y sin haber votado desde una curul, han sido parte importante de estas transformaciones. Precisamente por ello, no puede minimizarse el papel de la sociedad al de un mero espectador, pues gracias a las demandas sociales que enarbolaron en el proceso de promulgación de la Carta Magna fue como se lograron plasmar algunos artículos que elevaron a rango constitucional los derechos sociales. Ello le valdría ser considerada la primera constitución social del mundo, en la que los artículos 3, 27 y 123 fueron los más emblemáticos, ya que de éstos se desprendió el impulso a la educación pública, el reparto agrario y la protección laboral, respectivamente.

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Sucesos que marcaron el rumbo de la sociedad en los últimos 100 años Sería equivocado pensar que los cambios en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sólo son atribuibles a lo que pasa en el país, ya que los acontecimientos mundiales en el último siglo determinaron en buena medida el rumbo de lo que hoy nos rige en muchos aspectos, desde lo económico y político hasta lo social. Entonces, las principales motivaciones que identificamos son de tipo internacional y nacional, si bien estas últimas fueron influidas en algunos casos por las anteriores. Podemos catalogar como temas de trascendencia internacional, de 1917 a la fecha, al fin de la Primera Guerra Mundial, la Crisis de 1929, la Segunda Guerra Mundial, la creación de organismos internacionales y la Guerra Fría. Entre los sucesos mundiales con amplias repercusiones hay que incluir también la ampliación de garantías individuales a derechos humanos, los movimientos estudiantiles efectuados en diversos países del orbe, la transición de un modelo de economía nacionalista al de libre mercado, la globalización y algo que va más allá de nuestras generaciones, la denominada Tercera Revolución Industrial, la de las nuevas tecnologías de información y comunicación (unesco, 2005) que no sólo cambian los modos de producción y comunicación, sino también de interacción de la población. Todos estos sucesos tuvieron repercusiones en nuestro país, algunos de forma más clara, como en el caso de la adopción de una economía nacionalista y con fuerte participación del estado, cuando surgió un importante número de empresas paraestatales. También es el caso de las políticas de cooperación bilateral o multilateral, a raíz de las guerras mundiales, que siguen siendo instrumentos de política exterior y comercial y han aumentado la integración económica de los países; este término no se limita

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a una cuestión de flujos mercantiles, pues además implica entre otras cosas la movilidad de personas, culturas y conocimientos expresados hoy en los tratados de libre comercio. Dichos instrumentos fungen como los principales mecanismos de relación entre los países, y a principios de los ochenta su influencia llegó a México cuando nuestro país adoptó un nuevo modelo de desarrollo económico que busca mayor apertura comercial entre empresas nacionales y extranjeras para que tengan mayor preponderancia en el curso de la economía. Al mismo tiempo, entre los acontecimientos importantes están el movimiento estudiantil de 1968, la lucha por el derecho al voto de la mujer, los avances democráticos y más recientemente el uso de las tecnologías de información y comunicación como medio de queja y vigilancia, pero sobre todo de conocimiento.

¿Por qué se reforma la Constitución? Es claro que una serie de sucesos, diversos en magnitud y objetivo, obligan a hacer adecuaciones constitucionales, pues a medida que nos enfrentamos a nuevos escenarios del desarrollo humano ampliamos nuestros derechos y obligaciones. A su vez, el papel del estado, entendido como el conjunto de instituciones que ejercen el gobierno y aplican las leyes sobre una población en un territorio delimitado, también tiene que irse modificando para mantenerse como un sistema vigente capaz de garantizar la armonía de las relaciones existentes entre cada uno de los actores que conforman la nación. Es decir, la misma razón por la que surgen las lleva a modificarse. El objetivo, como ya se dijo, es estar vigente ante las nuevas exigencias y circunstancias de la sociedad, las cuales tienen como fin atender las demandas actuales. Pero no podemos

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descartar que también se debe en parte a que no existen visiones únicas, sino una abierta y constante confrontación de ideologías que buscan imponerse unas sobre otras, para lo que se apoyan en diversos medios para lograr tales fines. Hoy el mecanismo más común para lograr los cambios legislativos es lo que se concibe como la construcción de mayorías. Para ello la democracia juega un papel importante, ya que funge como método de elección mediante el cual se busca crear representaciones de la sociedad, aunque no siempre están de acuerdo acerca de lo que requiere la mayoría de la ciudadanía. De esto podemos deducir que existen dos fuentes principales de cambios legislativos: el primero es el cambio propio del desarrollo humano, en tanto que al segundo podríamos considerarlo resultado de una cuestión ideológica, en la que los intereses de todo tipo buscan en sentido estricto a la Constitución como un instrumento para plasmar su ideología. Es necesario enfatizar que estos intereses, al ser de todo tipo, pueden beneficiar o no a un gran número de habitantes o hacerlo en aras de mejorar lo que ya se tiene o utilizarlo quizá sólo como el medio para privilegiar a un grupo de personas a través de cada modificación, y al conocer la ley, favorecerse por encima de los demás. Por lo tanto, la creación de leyes origina dos formas de actuar: en la primera, siempre habrá quienes estén dispuestos a respetarlas, y en la segunda, aparecen quienes busquen cómo violarla. Hecha la ley, hecha la trampa. Hasta enero de 2016, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha sufrido 697 modificaciones, a través de 229 reformas; los sexenios de Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto son los de mayores cambios constitucionales. Se podría decir que así como en 1917 la principal motivación de la nueva Constitución se orientó hacia el reconocimiento de los derechos sociales, en los últimos 25 años la principal causa a la que se le atribuye esta serie de reformas ha sido de índole económica.

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Prácticamente, 70 por ciento de las modificaciones de las que ha sido objeto la Constitución —que se han llevado a cabo en los gobiernos de Miguel de la Madrid (66), Carlos Salinas (55), Ernesto Zedillo (77), Vicente Fox (31), Felipe Calderón (110) y Enrique Peña Nieto (145 a enero de 2016)— se realizó a raíz de la implementación del nuevo modelo de desarrollo económico. En nombre del estado se hacen muchas cosas. Las reformas son resultado de ello.

El campo mexicano, la realidad que debemos entender Estos cambios legislativos han tenido repercusiones en la vida de las personas que se desarrollan en el campo mexicano. Es fundamental dejar claro que hoy, a diferencia de hace 100 años, el campo mexicano no sólo es aquel en donde se desarrollan la agricultura, la ganadería y la pesca; comprende un espectro más amplio de lo que muchas veces se piensa. Aunque hoy los análisis se siguen centrando en la producción agropecuaria, eso implica que no se aborden los demás rubros que componen este segmento territorial y poblacional; de lo contrario se restaría importancia a un espacio que requiere la atención de todos. Para entender cómo es el campo nacional en la actualidad, basta con saber que, hasta 1963, 72 por ciento de las familias rurales se dedicaban a actividades agropecuarias, mientras en las últimas décadas se transitó de esa sociedad agraria a una sociedad rural donde el sector coexiste con otras actividades. A la fecha, del total de la población ahí asentada, únicamente 12.7% se encuentra realizando actividades de ese sector, de acuerdo con el Atlas agroalimentario 2016 publicado por la Sagarpa. El punto aquí no estriba en demostrar que a la agricultura se le ha restado importancia, sino en que hablar del campo o el medio rural en México implica tomar conciencia de las múltiples

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problemáticas que lo aquejan y deben ser motivo de reflexión. Hablar entonces del medio rural en México va desde la producción agrícola, la ganadería, la pesca, la explotación forestal y la actividad industrial, hasta el turismo, la minería, etcétera. Esto se debe a que a raíz de esta diversificación de actividades muchas veces el campo deja de ser una actividad importante, pero no por decisión propia sino por la sumisión de la que es objeto, ya sea por la vía legal o de inversiones que no siempre representan un beneficio para quienes ahí habitan. El reflejo de esta diversificación se puede constatar en las leyes reglamentarias del artículo 27, considerado uno de los grandes logros de la Constitución de 1917, que en sus párrafos primero y segundo establece: La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización3.

Destacamos estos dos párrafos porque en ellos se encuentran dos temas de los que nos ocuparemos más adelante: 1) La transferencia de la propiedad de la nación y 2) las expropiaciones. A su vez, a medida que este espectro se ha modificado como resultado de esta diversificación productiva, han emergido en él nuevas leyes reglamentarias. Las leyes reglamentarias del artículo 27 son: • 1958: Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo • 1985: Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en Materia Nuclear

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Senado de la República, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

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• 1986: Ley Federal del Mar (artículo 27, párrafos cuarto, quinto, sexto y octavo constitucionales). • 1992: Ley Agraria (artículo 27 constitucional) • 1992: Ley Minera (artículo 27 constitucional) • 1992: Ley de Aguas Nacionales (artículo 27 constitucional) • 2000: Ley General de Vida Silvestre (artículo 27, párrafo tercero y 73, fracción xxix-g constitucionales) • 2001: Ley de Desarrollo Rural Sustentable (artículo 27, fracción xx constitucional). • 2002: Ley de Energía para el Campo (artículos 25, 27, Fracción xx y 28 constitucionales). • 2003: Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (artículo 27 constitucional) • 2007: Ley Federal de Producción, Certificación y Comercio de Semillas (artículo 27, fracción xx constitucional) • 2007: Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (artículos 27 y 73, fracción xxix-l constitucional) • 2008: Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos (artículos 25 y 27, fracción xx constitucional). Como ya se dijo, el grueso de las reformas constitucionales se ha concentrado en los últimos seis sexenios, particularmente en los últimos dos; prueba de ello es que de las 12 leyes reglamentarias al artículo 27 constitucional que existían hasta 2008, 11 se han promulgado a partir de 1985 y sólo una en 1958, que correspondía al ramo del petróleo, la cual fue abrogada en 2014. Esta serie de leyes reglamentarias surgió para dar forma a la nueva realidad del campo; a través de ellas es fácil observar cómo efectivamente se han diversificado las actividades que ahí se desarrollan.

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No obstante, este tipo de documentos puede ser elaborado por la clase política ganadora y, por tanto, plasmar en ellos sus intereses, que, insistimos, no siempre responden a lo que requiere la mayoría de una sociedad, pues las metas y objetivos ahí reflejados se formulan de acuerdo con su fuerza política, la composición de su poder y las necesidades urgentes y más fuertes del grupo en el poder. Justamente por ello, una de las incógnitas que surgen con base en el párrafo primero del artículo 27, que dice que la propiedad de las tierras corresponde originalmente a la nación, quien tiene la potestad de transferirlas a los particulares, es quién es la nación: el conjunto de habitantes de un país regidos por un mismo gobierno4, es decir, la nación somos todos, mas no todos decidimos en nombre de ella, como se establece en la Constitución en su título segundo, capítulo I: De la soberanía nacional y de la forma de gobierno, en el artículo 40: «Es voluntad del pueblo constituirse en una República representativa…». Esto significa que ese poder o facultad de la nación es transferido a nuestros representantes, quienes al contar con estas facultades, en nombre de la nación harán los cambios que mejor convengan a «nuestros intereses». En la actualidad, ese poder de la nación es objeto de una aplicación poco clara, dado que quien detenta el poder utiliza este mecanismo para transmitir el uso y usufructo de parte del territorio nacional. Ese es el caso de las mineras, donde valiéndose de estos preceptos un grupo de personas o empresas aprovechan los recursos naturales y ocupan parte del territorio con el argumento del interés nacional; con ello han desplazado las actividades y a las personas que ahí se asientan, sin hacerlos partícipes de este cambio y, por tanto, sin considerarlos en los beneficios que arroja.



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Real Academia Española, http://dle.rae.es/srv/search?m=30&w=naci%C3%B3n

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Por ello, uno de los temas contenidos en las leyes reglamentarias que debe ser motivo de seguimiento es el referente a las mineras. Desde su reglamentación en la Ley Minera de 1992 y hasta la fecha, se tiene registro de 37 conflictos, lo que incluso nos coloca como uno de los países que presenta mayores conflictos en América Latina, ya sea por cuestiones laborales, ambientales o con las comunidades. Destaca el caso de la Minera San Javier, ubicada en el estado de San Luis Potosí, en el cerro San Pedro, donde hasta antes de la entrada de vigor de la Ley Minera la agricultura era la actividad principal desarrollada en la zona. Allí se registró en 1996 el primer conflicto a partir de la promulgación de la citada ley, por considerar que la operación de la empresa estaba fuera de ley, como se expone: El cerro San Pedro ubicado en San Luis Potosí fue históricamente un lugar donde se realizaban actividades mineras artesanales. Comparado al Cerro Rico de Potosí en Bolivia, el cerro San Pedro es también en la actualidad un polo de atracción de la minería transnacional. La empresa San Xavier, subsidiaria de Metallica Resources de procedencia canadiense, aparece como propietaria de la mina mediante New Gold y ha avanzado su proceso de instalación de la mina que terminará comiéndose al cerro San Pedro para la extracción de oro.  Con reservas probables de 3.5 millones de onzas de oro y poco menos de 140 millones de onzas de plata, la mina ha avanzado en la construcción de infraestructura a pesar de que no tiene el respaldo legal para realizar estas actividades. El Frente Amplio Opositor ha desarrollado la mayor oposición a la actividad minera por sus impactos en el agua, en el ambiente, en la salud de la población y su efecto negativo en actividades alternativas que pueden desarrollarse en la zona.  La oposición de esta coalición ha demostrado la falta de bases legales para que la empresa realice sus actividades. Varios fallos judiciales han dado la razón a la comunidad organizada; sin embar-

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go, la empresa continúa con el desarrollo de su proyecto a pesar de operar fuera de la legalidad. Campañas contra la actividad minera ilegal de San Xavier se realizan en México y en Canadá, país de donde provienen las inversiones. Tienen como finalidad demostrar la inconveniencia y riesgo del desarrollo del proyecto minero y la oposición de la población aledaña. Los ejidatarios del cerro San Pedro es un grupo de herederos de los comunarios propietarios de tierras en los alrededores del cerro San Pedro. Muchos de ellos ya no viven en la localidad, pero mantienen la propiedad de la tierra. Sus casas están ubicadas en el pueblo de San Pedro. Se oponen a la minería por los impactos que esta actividad tiene sobre el suelo y otros recursos. Es una zona que no dispone de grandes cantidades de agua, lo que hace más crítica la actividad minera. Existe también una gran preocupación, ya que el cerro San Pedro se ha constituido en un patrimonio histórico y está siendo afectado por la actividad minera5.

Existen también otros casos, como el derrame de la Minera María, en el estado de Sonora, la cual pertenece al Grupo Frisco. Su operación ha contaminado, por descuido, con 50 mil toneladas de residuos, lo que ha afectado 6.5 kilómetros del cauce de un arroyo seco. Asimismo, está el conflicto en la mina de Cananea, también en Sonora, entre el Grupo México y el Sindicato Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos, Siderúrgicos y Similares de la República Mexicana (stmmssrm). A estos casos se suma el del derrumbe en Pasta de Conchos en 2006, en el estado de Coahuila, donde murieron 65 trabajadores a causa de una explosión ocasionada por las altas concentraciones de gas metano y la falta de medidas de seguridad. El listado de conflictos con mineras lo completan los siguientes: Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina-Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales (ocmal-olca), http://basedatos.conflictosmineros.net/ocmal_db /?page=conflicto&id=14

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• Minefinders, que usurpa tierras a ejidatarios de Huizopa, Chihuahua • Great Panther, que contamina el agua en Guanajuato • Mina de barita de Blackfire Exploration, en Chiapas • Minera que contamina con arsénico el agua de Cocula, Guerrero • Mina de Oro Nacional, frente a la población de Mulatos, Sonora • Los Cardones, en su tercer intento por explotar la sierra de la Laguna, en Baja California • Motozintla, Chiapas, se opone a la Mina de Oro en el Ejido Carrizal • Comunidades reclaman ilegalidad en concesiones mineras de Ocotlán, Oaxaca • Oposición a planta de antimonio en Querétaro • Veracruz se opone a proyecto de oro ubicado a tres kilómetros de la Central Nuclear Alto Lucero • Proyecto La Luz amenaza con destruir la Cuna del Sol para los huicholes de Real de Catorce, San Luis Potosí • Pueblo Wixárika defiende su territorio de la destrucción minera en San Luís Potosí • Valle de Los Sirios y comunidades campesinas son amenazadas por minera El A, en Baja California • Comunidades indígenas de Sierra Sur, unidas en la oposición a la minería de hierro en Santa María de Zaniza, Región Sierra Sur, en Oaxaca • Ixtacamaxtitlán, en alerta ante exploraciones mineras de Almaden Minerals, en el estado de México • Criminalizan protesta de habitantes de San José del Progreso por minera Trinidad, en Ocotlán, Oaxaca • Minera Pitalla de Argonauta Gold, en Baja California Sur

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• Comuneros se oponen a la expansión de la mina Aquila en Aquila, Michoacán • Proyecto cerro Jumil, donde la minería amenaza la zona arqueológica de Xochicalco, Morelos. • Poblado Magdalena de Teitipac expulsa a minera de sus tierras, en Oaxaca • Tequesquitlán se opone a minera china Ganbo, en Jalisco • Minera Peña Colorada contamina y arrasa con territorio indígena nahua en Colima y Jalisco • Tetela de Ocampo se opone a la minera Frisco de Carlos Slim en la Sierra Norte de Puebla • Minera Excellon viola derechos humanos del ejido La Sierrita en Durango. • Proyecto Encantada, usurpación de tierras al ejido Tenochtitlán, estado de Coahuila • Proyecto minero en Zacualpan, donde hay saqueo y contaminación de agua en Colima • Proyecto La Lupe, expulsado de las tierras de Zautla, Puebla. • Proyecto El Aretón, destrucción y saqueo ambiental en Tlatlauquitepec, Puebla • Minera Autlán, que amenaza con explotar el área natural protegida de Sierra del Tentzo en Puebla • Proyecto Calcosita-Salaverna, en el que se despojó a comunidad de Salaverna en Zacatecas • Del Toro, que ha provocado contaminación ambiental a la comunidad de Chalchihuites en Zacatecas • Don Diego, donde se observa afectación al subsuelo y la vida marina de Baja California. • Samalayuca Cobre, por posible contaminación del agua y desafección de área protegida, en la sierra de Samalayuca, Chihuahua.

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Dentro de esta serie de conflictos, es importante destacar la participación activa que han tenido las diferentes expresiones de la sociedad y que ha servido como un medio para evidenciar las condiciones bajo las cuales operan muchas de las empresas de este sector. Entre los ejidatarios, se han opuesto a ellas los que viven en los ejidos de cerro San Pedro, Huizopa, Grecia, Nuevo Morelia, Carrizal, Villa Jesús de María, Tequesquitlán, La Sierrita, Tenochtitlán y Ojo de la Casa. A su vez, también han mostrado su inconformidad los habitantes de Cananea, Cata, San José del Progreso, San Juan de los Planes, Juan Domínguez Cota, Tetela de Ocampo, Tlatlahuiquitepec, Chalchihuites y Comondú. Se han sumado a estas manifestaciones varias comunidades, algunas de ellas indígenas, como Chicomuselo, Monte Sinaí, Mulatos, Todos los Santos, Calpulalpan de Méndez, San Antonio de la Cal, Real de Catorce, Tuligtic, Tlacamazapa, Wirikuta, San Miguel de Águila, Tetlama, Alpuyeca, Xochicalco, Tequesquitlán, Changavilán, Las Maderas, Tetela de Ocampo, Zacualpan, Tlamanca, El Canal, Calatepec, Huehuetlán El Grande y Salaverna, mixtecos, chatinos, zapotecas. Es importante también remarcar la participación en esta defensa del comisariado de Bienes Ejidales Zaniza y la Asamblea General del Ejido La Sierra de Galeana, así como de organizaciones civiles como la Asociación Civil Pro San Luis Ecológico, la Red Mexicana de Afectados por la Minería, la Organización Campesina Emiliano Zapata, la Coordinadora de Organizaciones Autónomas del estado de Chiapas, el Centro Mexicano de Derecho Ambiental, el Frente Ciudadano en Defensa del Agua y la Vida, la Asamblea Veracruzana de Iniciativas y Defensa Ambiental, el Frente en Defensa de Wirikuta, AHO Colectivo, Tetela hacia el Futuro, el Grupo Civil Unitierra, la Coordinadora de Pueblos Unidos del Valle de Ocotlán, el Colectivo Oaxaqueño en Defensa de los Territorios,

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Agua Vale Más Que Oro, el Movimiento Morelense contra las concesiones mineras de metales preciosos, la Red Jalisciense de Derechos Humanos, la organización ecologista Bio Iguana, el Patronato Puebla Verde, el Consejo Indígena por la Defensa del Territorio de Zacualpan, el Frente en Defensa de la Tierra y Agua de Puebla, Tlaxcala y Morelos, así como el Consejo de Defensa del Territorio TIyat-Tlalli, el Movimiento Tlatlahuitepec, la Asamblea Territorial AT, la Asociación de Posesionarios de Salvatierra, el Movimiento Para que no nos Mines la Mina y la Asamblea Nacional de Afectados Ambientales. A 100 años de la promulgación de nuestra Constitución, debemos reconocer que el campo mexicano no es el mismo, y por ende no podemos ni debemos seguirlo concibiendo de la misma forma. Mas no por ello se puede negar que parte de esta nueva configuración se ha dado en términos poco convenientes para quienes habitan en esos espacios, lo que representa una regresión de los ideales y logros plasmados en 1917. En la actualidad, no sólo persisten algunas prácticas que parecían haber quedado en el siglo pasado, sino que además notamos que se debe poner espacial énfasis en las condiciones ambientales en que operan las mineras, igual que en las condiciones laborales en las cuales operan, y sobre todo en los mecanismos mediante los cuales tienen acceso a vastas cantidades de territorio, pues en nuestros días la superficie concesionada para tales actividades asciende a más de 22 millones de hectáreas6, lo cual significa que más de 10 por ciento del territorio nacional se encuentra en posesión de las mineras, generando con ello en algunos casos un desplazamiento de los comuneros nativos. Es claro que el campo es distinto, pero se debe evitar que sea modificado en circunstancias como las aquí señaladas. 6 Subsecretaría de Minería de la Secretaría de Economía, Diario Oficial de la Federación, marzo, 2017, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5337123&fecha=14/03/2014

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Consulta popular Derivado de situaciones como las antes descritas, en el contexto de la aprobación de la Reforma Energética, en 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Federal de Consulta Popular, reglamentaria de la fracción viii del artículo 35 de la Constitución7, cuyo objetivo es fungir como mecanismo de participación mediante el cual los ciudadanos pueden intervenir en la discusión pública de asuntos de trascendencia nacional de manera que su voluntad, vinculante conforme dicte la ley, pueda incidir en el debate y las decisiones que adoptan los órganos representativos del estado.  En la Constitución se establece que las consultas ciudadanas serán convocadas por el Congreso de la Unión a petición del presidente de la República, el equivalente al 33 por ciento de los integrantes de cualquiera de las cámaras del Congreso o los ciudadanos en un número equivalente al dos por ciento de la lista nominal de electores. Cuando la participación total corresponda al menos al 40 por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes. No podrán ser objeto de consulta popular la restricción de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, los principios consagrados en el artículo 40 de la misma, la materia electoral, los ingresos y gastos del estado, la seguridad nacional y la organización, funcionamiento y disciplina de la Fuerza Armada Permanente. La Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá, previo a la convocatoria que realice el Congreso de la Unión, sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta, la cual se realizará el mismo día de la jornada electoral federal8. 7 Diario Oficial de la Federación, 25 de octubre, 2017, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.ph p?codigo=5337123&fecha=14/03/2014 8 Sistema de Información Legislativa, http://sil.gobernacion.gob.mx/Glosario/definicionpop. php?ID=252

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Vemos cómo una modificación constitucional o legal sirve para organizar a las sociedades, pues por principio en ella se establecen sus derechos y obligaciones; de forma sencilla nos indica que para hacer realidad estos derechos debe contarse con instituciones que permiten acceder a ellos y, a su vez, que estas instituciones también conminarán al cumplimiento de sus obligaciones. Por ello, dentro de las diferentes formas de participación ciudadana está la consulta popular, la cual es una participación directa, pero hasta cierto punto muy acotada, en vista de los temas en los que está prevista. Con ella se espera que la sociedad incida en las decisiones que adoptan los órganos representativos del estado, a fin de fungir como un instrumento alterno para los ciudadanos que son representados, quienes pueden no ver reflejados sus intereses en esa representación. Sin embargo, como sucede con regularidad, estas alternativas que parecieran una opción frente a lo que plantean los partidos políticos, se convierten en un instrumento más que éstos utilizan. La población llega al extremo de un sobreuso de este mecanismo, desvirtuando su papel. Esto se observó en las elecciones federales de 2015, donde con el argumento de dar más herramientas a los ciudadanos, las tres principales fuerzas políticas de ese entonces, el Partido Revolucionario Institucional, el Partido Acción Nacional y el Partido de la Revolución Democrática, se valieron de este nuevo mecanismo para presentar temas que en algunos casos quizá eran más de interés partidista que nacional, e incluso llegaron a recurrir a asuntos inviables pero mediáticos. Dentro del contexto en que se ha dado la inversión en el sector minero en México, la cuestión no estriba en estar en contra de la apertura comercial, la cual indudablemente trae consigo beneficios. Lo que crea rechazo es la forma en que se aplica.

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Iniciativa ciudadana Las nuevas modalidades a las que tiene acceso un ciudadano casi siempre son el reflejo de sus demandas, pero eso no significa que sean mecanismos efectivos o enteramente funcionales; son fruto de las presiones que se ejercen para contar con ellos. En el caso de la iniciativa ciudadana, hasta antes de la reforma al artículo 71 de la Constitución, era derecho exclusivo del presidente de la República, los diputados y senadores del Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados y la Ciudad de México presentar iniciativas de ley. Sin embargo, con la adición de la fracción iv de la reforma antes citada, se abrió la oportunidad para que los ciudadanos, en un número equivalente a por lo menos el 13% de la lista nominal de electores, también pudieran presentar iniciativas, con lo que esta prerrogativa ya no es exclusiva de los representantes de elección popular9. Pese a que esta reforma no concierne estrictamente al ámbito del campo en México, se convirtió en una opción adicional para tratar los temas que ahí se desarrollan; ello implica que más allá de todo el proceso legislativo que conlleva representa una expresión propia de una sociedad deseosa de cambios mediantes diferentes vías y, a la par, refleja el hecho de que en México, desde su historia reciente hasta la fecha, la población ha sido impulsora de cambios legislativos en nuestro país sin ocupar una curul.

Conclusiones Las sociedades no son estáticas, y la nuestra en particular tiene rasgos claros de ello. Por eso no debe extrañarnos que en el Cámara de Diputados, Reformas a la Constitución, http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/ref/dof/CPEUM_ref_203_09ago12.pdf

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pensar mexicano aún esté vigente la idea de que sólo con las revoluciones se van a dar las grandes transformaciones que la sociedad demanda, lo cual se ha convertido en una especie de identidad nacional. Ese sentimiento prevalece porque muchos de los cambios a los que dieron origen esos movimientos sociales siguen presentes en la forma en que se rige nuestra sociedad. México, como pocos países en el mundo o quizá ninguno, ha presentado tales características en su desarrollo. Por tal razón, no debemos reducir el acontecer legislativo a nombres de legisladores o números de legislaturas, sino que es fundamental considerar el contexto, pues éste nos permite entender las condiciones que motivaron la participación de ciertos actores y, a su vez, saber de qué manera ésta influyó en nuestro marco legal vigente. Los instrumentos de ahora son distintos a los del pasado, pues de buscar la solución por la vía armada, hoy contamos con distintos mecanismos de participación. Sin embargo, muchos de éstos son utilizados principalmente por quienes anteriormente hacían uso de las herramientas tradicionales, aunque hoy se trasladan a las nuevas plataformas para presentarse siempre como la opción del momento. De ahí que debemos ser cuidadosos no sólo de la creación de alternativas sino de quiénes las utilizan. La exclusividad en el manejo de los temas nacionales no se da de facto sólo porque un grupo esté en el poder o por ser parte de un partido político; depende también del grado en que nosotros nos involucremos en los asuntos que deben ser del interés de todos, pues en esa medida nos volvemos actores y observadores, ya que de no hacerlo dejamos la vía libre a un grupo reducido de personas e intereses.

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Bibliografía Bandala Fonseca, Omar, Sistema político mexicano, Red Tercer Milenio, México, 2012 Carton de Grammont, Hubert, «La desagrarización del campo mexicano», Convergencia, núm. 50, vol. 16, Universidad Autónoma de estadode México, México, mayo-agosto de 2009 Cámara de Diputados, Reformas a la Constitución, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/cpeum_ref_203_09ago12.pdf Diario Oficial de la Federación, http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?cod igo=5337123&fecha=14/03/2014 Fix-Fierro, Héctor, «¿Por qué se reforma tanto la Constitución mexicana de 1917? Hacia la renovación del texto y la cultura de la Constitución», en Cien ensayos para el Centenario, t. iv, Instituto de Investigaciones Jurídicas-unam Mouffe, Chantal, Hegemonía e ideología en Gramsci, http://www. academia.edu/34890872/Chantal_Mouffe_-_Hegemon%C3%ADa_e_ ideolog%C3%ADa_en_Gramsci._pdf Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina y Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales, http://basedatos.conflictosmineros.net/ocmal_db/?page=lista&idpais=02024200 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, http://dle. rae.es/srv/search?m=30&w=naci%C3%B3n Senado de la República, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, marzo, 2016 Sistema de Información Legislativa, http://sil.gobernacion.gob.mx/ Glosario/definicionpop.php?ID=252 Subsecretaría de Minería-Secretaría de Economía, Prontuario Industria minero-metalúrgica, México, marzo, 2017 unesco, Hacia las sociedades del conocimiento, 2005 http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/leyesreg.php

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Los efectos de la Constitución Política enel desarrollo del campo mexicano, 1917-2017

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Introducción El diseño de una constitución, desde una perspectiva económica, política y social implica la participación individual y de grupos de políticos racionales3 que pretenden posicionar sus intereses y su visión del mundo en términos del conjunto de eventos y reglas que estructurarán a la sociedad en un momento histórico determinado. El éxito del proyecto constitucional dependerá de los consensos alcanzados por las coaliciones ganadoras y, en última instancia, de la fuerza y la capacidad coercitiva que éstas desplieguen, estableciendo con ello un periodo de vigencia del nuevo marco jurídico y legal. En este ensayo se pretende estudiar de manera general cómo estructuraron la Constitución de 1917 las diferentes facciones Profesor-investigador del Departamento de Estudios Institucionales de la Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Cuajimalpa 2 Profesora-investigadora del Departamento de Producción Económica de la Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Xochimilco 3 Racionalidad en el sentido económico: maximización de su utilidad o beneficios, o bien minimización de costos o pérdidas. 1

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e intereses políticos individuales (de agentes y grupos de interés específicos), dentro de un esquema político e ideológico específico, pero sobre todo de qué modo ese diseño institucional afectó el crecimiento y desarrollo del agro mexicano mediante las 20 modificaciones al artículo 27. En aras de entender el efecto de la Constitución sobre el crecimiento y el desarrollo del campo en México, este trabajo se estructura en dos apartados: el primero destaca los elementos básicos de la teoría de elección pública, así como los supuestos y enfoques sobre la racionalidad, con el objetivo de mostrar de qué forma los agentes individuales toman decisiones que les permiten maximizar sus beneficios individuales y de grupo. Esta sección también incluye una descripción de los principales elementos teóricos del nuevo institucionalismo económico, con la finalidad de resaltar el papel de las instituciones como mecanismos que regulan el comportamiento racional y egoísta de los actores políticos, y sobre todo, de qué manera estos organismos influyen en el crecimiento y desarrollo económico de un país. En un segundo apartado, se estudian las modificaciones constitucionales más significativas al artículo 27 de la Constitución Política de 1917, con el propósito de estudiar los cambios que afectaron el desarrollo de sector agrícola en México.

I. Constituciones: elección pública y nuevo institucionalismo económico El objetivo de este apartado es describir el marco teórico mediante el cual se estudia el comportamiento de los principales actores y grupos políticos que contribuyeron en la conformación de la Constitución de 1917.

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La teoría de la elección pública Los principales elementos de la teoría de la elección pública (ep) para el análisis teórico de la construcción de constituciones implican la participación de actores políticos egoístas y racionales que articulan coaliciones o generan acción colectiva para impulsar determinadas reglas generales que regularán el comportamiento político, económico y social de todo un grupo social. El diseño, aplicación y seguimiento de estas reglas representa evaluar los beneficios inmediatos y futuros, en términos individuales y grupales, con respecto a los costos que se derivan del respeto a estas nuevas disposiciones. La ep, en su búsqueda de estructurar una teoría política positiva consistente, se ha apoyado en un conjunto de supuestos, según Colomer: a) El individualismo metodológico, alternativo al colectivismo u holismo sociológico b) La consideración de seres humanos dotados de una racionalidad meramente instrumental (maximización de beneficios y minimización de costos o pérdidas) c) Las acciones egoístas o autointeresadas de los agentes políticos d) Las consecuencias no intencionadas4 de las acciones humanas El supuesto de los agentes perfectamente informados con capacidades omnipotentes que requiere la racionalidad económica es poco realista y muy restrictivo. Por ello, se flexibiliza este supuesto a través de la llamada racionalidad limitada de Simon, 4 Este supuesto establece la paradoja de que los resultados colectivos no siempre son coherentes con las intenciones individuales, debido a que existen factores externos a las decisiones individuales que pueden originar efectos inesperados.

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más apegada a la realidad. Los agentes económicos o políticos no buscan la maximización de su utilidad, sólo intentan alcanzar soluciones satisfactorias. Los seres humanos no tenemos la capacidad para buscar y procesar toda la información existente, por lo que no podemos determinar cuál es la mejor alternativa. Es decir, somos entidades cognitivas limitadas que no contamos con información completa5.

El nuevo institucionalismo económico Para North6, «las instituciones son las reglas del juego de una sociedad, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Por consiguiente, estructuran incentivos en el intercambio humano, sea político, social o económico». Las instituciones pueden ser formales e informales. Las informales son las reglas no escritas en las que no existe una sanción física por parte de un tercero y regulan las interacciones diarias: códigos de conducta, normas de comportamiento, convenciones sociales... Las normas formales son las reglas escritas en las que puede haber una sanción física aplicada por el estado: constituciones, leyes, reglamentos, códigos, contratos individuales, etcétera7. El estado o una coalición política ganadora suficientemente estable hace obligatorio el cumplimiento de las normas legales a través de una fuerza coercitiva que demanda el respeto a los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos económicos y los acuerdos políticos. 5 A. Lupia, M. McCubbins y P. Popkin, Elements of Reason: Cognition, Choice and the Bounds of Rationality, Cambridge University Press, Estados Unidos, 2000 6 D. North, Instituciones, cambio institucional y desempeño económico, fce, México, 1993, p. 13-14 7 ibid.

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North subraya que en el tradicional modelo económico neoclásico no existen costos de transacción, es decir, costos de información sobre los atributos de lo que se está intercambiando y del cumplimiento de los contratos o acuerdos entre los diferentes actores involucrados en alguna relación de intercambio. Son las instituciones las que reducen los costos de transacción. El hecho de que las instituciones reducen los costos de transacción es la primera explicación de la diferencia del nivel de crecimiento de las economías y los sectores productivos. La otra explicación tiene que ver con la definición de los derechos de propiedad. Estas dos condiciones están estrechamente relacionadas con la inversión y la productividad de los factores, elementos importantes en el crecimiento y desarrollo. Una manera de disminuir los costos de transacción es a través de la construcción de instituciones que regulen la interacción de los individuos racionales y egoístas que sólo buscan maximizar su propio beneficio en los mercados económicos y políticos, a fin de obligarlos a cumplir y respetar los acuerdos alcanzados, evitando con ello el oportunismo. El tipo, la calidad y la aplicación efectiva de las instituciones proporcionarán diferentes niveles de desarrollo entre países. Para Acemoglu, las instituciones económicas estructuran los incentivos económicos que permiten recibir o mejorar el nivel educativo, el ahorro, la inversión, la innovación y la adopción de nuevas tecnologías, entre otros factores que aumentan la productividad. Pero también son importantes las reglas o instituciones políticas. Mediante el proceso político se determinan las instituciones económicas y a través de las instituciones políticas se establece cómo funciona dicho proceso político. Las instituciones políticas incluyen constituciones escritas, leyes y reglamentos que definen el poder y la capacidad del estado para regular, intervenir y gobernar a la sociedad. Además, de acuerdo con Acemoglu, también delimitan los factores que

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determinan cómo se distribuye el poder político en la sociedad, sobre todo la capacidad de los distintos grupos de actuar colectivamente para conseguir sus objetivos o impedir que otros actores consigan los suyos. Las instituciones se pueden convertir en un arma de control político y económico sobre determinados grupos perdedores o en un instrumento que mitigue la acción colectiva. Acemoglu explica el éxito o fracaso de los países a partir de los conceptos de instituciones inclusivas y extractivas: «Las instituciones económicas inclusivas posibilitan y fomentan la participación de la gran mayoría de las personas en actividades económicas que aprovechan mejor su talento y sus habilidades y permiten que cada individuo pueda elegir lo que desea». Mediante las instituciones inclusivas se aumentan la productividad, la competitividad y la prosperidad económica, al establecer y definir los derechos de propiedad que fomentan la inversión, la innovación, el capital humano y el capital social. Este tipo de instituciones garantiza la coordinación, la cooperación y el crecimiento económico de los países y los sectores productivos, pues todos se ven beneficiados al compartir el avance económico. Por el contrario, las instituciones económicas extractivas tienen como objetivo extraer rentas y riqueza de un subconjunto de la sociedad, con el fin de beneficiar a otro grupo distinto de la misma. Este tipo de instituciones generará un bajo nivel de coordinación, cooperación y crecimiento, lo que traerá como consecuencia atraso económico en los países que las implementen, y se creará un ambiente de oportunismo y desconfianza entre los agentes económicos e incrementará los costos de transacción, con lo cual se harán menos competitivos dichos países. El mayor acierto de Acemoglu para explicar las diferencias en el crecimiento económico o en el resultado de las instituciones es la incorporación de las instituciones políticas en el esquema económico, aspecto casi olvidado por todos los economistas: la

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política acompaña a las instituciones. Aunque las instituciones inclusivas pueden ser buenas para la prosperidad económica de un país, algunas personas o grupos (elites políticas y económicas) estarán mucho mejor estableciendo instituciones extractivas. Las instituciones se construyen con la finalidad de crear las condiciones para maximizar la utilidad de una coalición ganadora en la lucha política, aunque su estabilidad dependerá de la fuerza para controlar a los grupos perdedores. Las instituciones también se fundan para proteger los intereses de ciertos sectores o grupos de presión, afirmación que es válida en una constitución, sobre todo porque representa el marco jurídico y legal más general. Mientras la coalición ganadora se mantenga y pueda contrarrestar la conformación de una coalición de grupos perdedores y sectores con bajo nivel de rentabilidad política que pueda derrotar a la primera, se respetará el marco legal existente. Los agentes que respaldan el status quo estarán maximizando sus beneficios u obteniendo, por lo menos, resultados satisfactorios en términos de cierta función de utilidad que incluya dinero, poder, estatus, reconocimiento social. Por lo tanto, éstos seguirán respaldando ese marco institucional, aunque no genere crecimiento ni desarrollo.

II. La Constitución Política de 1917 y su impacto en el campo mexicano En este apartado se hace un recuento de las modificaciones al artículo 27 de la Constitución de 1917 y su efecto sobre el campo mexicano desde 1917 al presente, con la lente conceptual de la ep y el nie.

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La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (cpeum) de 1917 surgió de un movimiento armado que amalgamó comunidades indígenas, campesinos, rancheros, sectores de clase media, hacendados y burguesía nacional que fueron marginados por las políticas económicas, con reglas claramente extractivas del gobierno de Porfirio Díaz. Estas políticas generaron una distribución desigual de la riqueza y monopolios que beneficiaron a la elite cercana al régimen de Díaz, que gradualmente se fue desgastando y permitió la conformación de una coalición que modificó el antiguo régimen y el marco legal con el cual operaba. Después de una sangrienta guerra civil entre las diferentes facciones, Venustiano Carranza, en su carácter de primer jefe del Ejército Constitucionalista y encargado del Poder Ejecutivo, convocó en 1916 al Congreso para presentar un proyecto de reformas a la Constitución de 1857, el cual debería incorporar las reformas sociales que se implantaron durante la lucha armada8. El documento sufrió numerosas modificaciones y adiciones para ajustarse a la nueva realidad social del país; sobre todo, intentó crear un consenso unánime entre las diferentes facciones que intervinieron en la Revolución, creando una coalición que permitiría recuperar la paz social y la estabilidad del sistema político mexicano posrevolucionario. El Congreso Constituyente realizó más que una simple reforma, expidió un Constitución totalmente nueva. El 5 de febrero de 1917 se promulgaba la Carta Magna vigente hasta nuestros días, que conjuntó los ideales e intereses H. Medina, «Génesis de la Constitución», Pensamiento Político, Cultura y Ciencia Política, núm. 19, vol. v, México, noviembre, 1970

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de prácticamente todos los grupos revolucionarios. Pero, ante todo, desplegó un amplio contenido social y experiencia jurídica y constitucional. La nueva Constitución incluyó gran parte de los ordenamientos de la de 1857, especialmente en lo referente a los derechos humanos, ya como «garantías individuales». La forma de gobierno siguió siendo republicana, representativa, democrática y federal; se refrendó la división de poderes en Ejecutivo, Judicial y Legislativo, y este último dejó de ser unicamaral para dividirse en Cámara de Diputados y Cámara de Senadores9. Dentro de las principales conquistas sociales, se estableció la enseñanza laica y gratuita en el artículo 3°, así como el ordenamiento agrario relativo a la propiedad de la tierra y de los recursos naturales plasmado en el artículo 27, que implicaba la distribución de la riqueza por el estado. Este artículo, junto con el 28, 123, 130 y 131, dieron un marcado tinte social a la Constitución, y también dotaron al presidente de un amplio poder político y económico sobre los grupos sociales que participaron en la Revolución, que tendrían que sumarse para mantener la estabilidad del sistema político. Las constantes demandas sociales de todos los grupos armados requerían hacer efectivos los derechos sociales de las clases populares, con el fin de crear una nueva coalición que contrarrestara los cacicazgos de los militares; es decir, se utilizó el nuevo pacto social para mitigar la acción colectiva de las clases populares y de los militares. La construcción de este nuevo marco legal plasmado en la Constitución de 1917, que surgió de una sangrienta revolución social, no delimitó los intereses de un solo grupo ganador. El acuerdo unánime que incorporó a todas las facciones y grupos revolucionarios permitiría la conformación de un nuevo sistema

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político, conducido por la familia revolucionaria que formaría la nueva elite gobernante dentro de la estructura del Partido Nacional Revolucionario (pnr); a lo largo de este nuevo periodo, se aliaría a la nueva clase agrícola y empresarial, y en su desarrollo también generaría un conjunto de reglas extractivas, que en última instancia limitarían el desarrollo económico y político de México. En lo que respecta al reparto agrario de la tierra, principal demanda de los grupos revolucionarios, la regulación se transcribió en el artículo 27 de la Constitución, en el que se definió el mecanismo de redistribución de la tierra y otorgó al estado el control sobre los grupos campesinos que participaron en la Revolución. Sin embargo, aun cuando la reforma agraria emprendida por los gobiernos revolucionarios tenía un sentido redistributivo, por lo menos en el papel, en la realidad sólo fue un paliativo y medio de control de los grupos campesinos. Al analizar algunos párrafos del artículo 27 de la Constitución encontramos algunas de sus características políticas y de su sentido económico, pero sobre todo el gran poder económico y político que adquiría el estado sobre las tierras, los recursos naturales estratégicos y los campesinos. El artículo original, antes de cualquier modificación, establecía lo siguiente: Artículo 27. La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de ha-

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cer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. Corresponde a la nación el dominio directo de todos los recursos naturales. […] Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales (cpeum, 1917).

El apartado vii del artículo 27 establecía los lineamientos del modelo agrícola que se pretendía instaurar, y a la larga generaría los principales problemas de productividad y desarrollo en el sector. VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas.

La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el

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asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley. Dentro de un mismo núcleo de población, ningún ejidatario podrá ser titular de más tierra que la equivalente al 5% del total de las tierras ejidales. En todo caso, la titularidad de tierras en favor de un sólo ejidatario deberá ajustarse a los límites señalados en la fracción xv. La asamblea general es el órgano supremo del núcleo de población ejidal o comunal, con la organización y funciones que la ley señale. El comisariado ejidal o de bienes comunales, electo democráticamente en los términos de la ley, es el órgano de representación del núcleo y el responsable de ejecutar las resoluciones de la asamblea. La restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria (cpeum, 1917).

La Reforma Agraria en México, sustentada en el artículo 27, emprendida por los gobiernos revolucionarios, aparentemente eliminó los grandes latifundios, que fuera el primero de los grupos que apoyaron al régimen anterior y a algunos grupos perdedores, y los latifundios improductivos que mantenían grandes ex-

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tensiones de tierras ociosas, sobre todo de tierras improductivas con bajos rendimientos. Es decir, las instituciones o nuevas reglas que se plasmaron en la Constitución de 1917 se convirtieron en armas de coerción hacia los grupos perdedores, que disminuyeron la acción colectiva de los núcleos campesinos que anhelaban participar del reparto de tierras. Si bien fue un paliativo para contener la pobreza y la inestabilidad política en el campo, la formación y protección de los ejidos como modelo de desarrollo del sector agrícola tendrían un efecto limitado. Por una parte, afectó la productividad y competitividad del sector en el mediano y largo plazo, sobre todo al generar minifundios a partir de la segunda generación de ejidatarios. Por la otra, no creó los incentivos necesarios para incorporar este sector social en el desarrollo de las cadenas productivas que agregaran mayor valor a los productos finales. El artículo 27 constitucional ha sufrido aproximadamente 20 reformas durante el periodo 1917-2017. La importancia de este artículo radica en que reguló y fomentó el modelo de crecimiento del sector agrícola social (ejido) hasta antes de la reforma de 1992; asimismo, reglamentó el esquema de explotación de recursos estratégicos, como el agua, los mares o el petróleo, fuentes importantes en el crecimiento y desarrollo de México. El artículo 27 fue la base del desarrollo del sector agrícola que se concretó en la Reforma Agraria Mexicana. Escárcega y Botey10 dividen la reforma en cuatro etapas, en las que se incorporan las modificaciones más significativas al artículo, que representaron algún impacto sobre el agro mexicano. Con Obregón se inició el periodo de estabilidad política entre los diferentes grupos revolucionarios; el reparto agrario fue uno de los principales mecanismos de control por medio de la 10 E. Escárcega y C. Botey, La recomposición de la propiedad social como precondición necesaria para refuncionalizar el ejido en el orden económico-productivo, ceham, México, 1990

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colectivización de la agricultura, pues resolvió la presión política y social del campo. Sin embargo, Plutarco Elías Calles ordenó su disolución, lo que produjo un retroceso en el ámbito social. En realidad, fue en el periodo de Cárdenas (1934-1940) cuando se inició la primera verdadera etapa de la reforma agraria, que se caracterizó por un amplio reparto agrario que abarcó aproximadamente 18.2 millones de hectáreas, incluyendo un buen porcentaje de tierras de riego y de temporal. Por otro lado, se emprendió un vasto programa de financiamiento de la agricultura. En este periodo se realizaron dos reformas al artículo 27: la primera (dof, 10-01-1934) incorporó la ley del 6 de enero de 1915, que garantizaba el respeto a la pequeña propiedad en explotación y estructuró la autoridad agraria. La segunda reforma (dof, 06-121937) adicionó los derechos de los núcleos de explotación para el disfrute común de las tierras, bosques y aguas que les correspondieran. Además, señalaba la competencia de la federación para resolver conflictos limítrofes entre las comunidades indígenas. Tabla 1 Reforma agraria revolucionaria Presidente Carranza Obregón Calles Cárdenas

Tierras repartidas (há)

Porcentaje del territorio nacional

167,936 1,100,117 2,972,876 17,906,429

0.1 0.6 1.5 9.1

Fuente: Roger Hansen, La política del desarrollo mexicano, Siglo xxi Editores, México, 1988

La principal característica del ejido colectivo cardenista es que nació sobrepoblado. En el régimen cardenista se estableció una

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dotación mínima para el ejido. Sin embargo, la gran cantidad de solicitantes de tierra provocó que esta dotación mínima no se cumpliera. Si había 100 hectáreas disponibles para repartir y 100 solicitudes que atender, se otorgaba una hectárea a cada solicitante. En realidad, aunque se otorgó un amplio programa de financiamiento al sector ejidal, a través del Banco Nacional de Crédito Ejidal (Banjidal), la productividad y competitividad del sector social se sobredimensionó por los grandes apoyos brindados por el estado. Lo cierto es que fueron la propiedad privada y las tierras de riego (en muchos casos latifundios de la nueva elite gobernante, empresarios extranjeros, antiguos hacendados emparentados con la nueva elite, etc. —que se mantuvieron a través de prestanombres— y algunos protegidos del mismo gobierno) las que generaron mayores recursos en términos de inversión, por la elevada demanda internacional de los productos cultivados: tabaco, azúcar, algodón y café, entre otros. La segunda etapa abarcó de 1941 a 1963, periodo que incluye las administraciones de Manuel Ávila Camacho, Miguel Alemán Valdés, Adolfo Ruiz Cortines y Adolfo López Mateos. En este lapso se impulsó la enajenación de terrenos nacionales y se desarrollaron importantes programas de colonización. Se concluyó la parcelación de los antiguos latifundios y se fomentó el crecimiento de productores agrícolas privados. En 1963 se derogó la Ley de Colonización y quedó prohibida la enajenación a particulares de terrenos nacionales. Los ejidos aumentaron en 21 millones de hectáreas y las tierras comunales en 5.8 millones, lo que sumó 26.8 millones de hectáreas en el sector social, en beneficio de un total de 468 mil ejidatarios y comuneros. En este periodo se promovieron seis reformas al artículo 27, de las cuales destaca la quinta de ellas (dof, 12-02-1947) porque en ella se estableció la unidad individual de dotación (mínimo de 10 hectáreas de riego). También se propuso el recurso de amparo en materia agraria y se decretó la protección a la pequeña

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propiedad. Algunos la llamaron contrarreforma, por su orientación a favor del propietario particular y por establecer medios de protección y defensa contra las afectaciones agrarias. No obstante, éstos fueron los años de auge del sector conocido como el «Milagro agrícola mexicano»11, que asombró al mundo por sus elevadas tasas de crecimiento de 6.1% entre 1947 y 1965, crecimiento que se basó en la propiedad privada y en áreas de riego. Este espectacular crecimiento de la década de los cuarenta se dio a partir del programa de modernización del sector agrícola conocido como Revolución Verde, que tuvo gran éxito sólo en las tierras de riego. Sin embargo, a partir de la segunda mitad de la década de los sesenta, la respuesta del sector no fue la misma en términos de productividad y se inició el periodo de la crisis agrícola. En la tercera etapa, que va de 1965 a 1978, se afectaron los últimos latifundios productivos y empezó el reparto de un elevado porcentaje de tierras de baja calidad. Perdieron efecto los decretos de concesión de inafectabilidad ganadera, que se había expedido en 1939, con una vigencia de 25 años. Estas áreas contribuyeron a incrementar el número de ejidos y de propiedades privadas. La superficie incorporó 37.6 millones de hectáreas de propiedad social. La última etapa de la reforma agraria principió en 1977 y se prolonga hasta nuestros días; más que un reparto efectivo de tierras, se promovió la regularización de derechos de propiedad y la extinción del ejido. En este último periodo se han realizado 11 reformas al artículo 27, dentro de las cuales destacan la decimotercera enmienda (dof, 03-02-1983), que adicionó dos nuevos e importantes conceptos: impartición de justicia (sustenta la creación de tribunales agrarios) y desarrollo rural integral (políticas públicas), 11 J.L. Calva, Crisis agrícola y alimentaria en México, 1982-1988, Distribuidora Fontamara, México, 1988

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y la decimoquinta reforma (dof, 06-01-1992), llamada modernizadora, que constituyó un parteaguas en el derecho agrario para subdividirlo en el antiguo, el revolucionario y el nuevo. Esta reforma transformó sustancialmente el modelo de desarrollo colectivo del campo mexicano y preparó su inclusión en el proceso de globalización, sobre todo de los sectores con ventajas competitivas, lo cual marginó totalmente al sector social por considerarlo ineficiente. En este periodo se acentuó la dependencia alimentaria, que se manifestó desde finales de los años setenta, cuando el crecimiento agrícola fue de apenas 0.8% anual, inferior al 2.5% del crecimiento demográfico, lo cual fue producto de la larga recesión que afectó a la agricultura en el periodo 1966-1976. No obstante, el sector agrícola encontró un leve alivio al recuperar su dinamismo durante el breve lapso de 1977-1981, al crecer a una tasa promedio de 5.9% anual en términos del producto interno bruto, por efecto de las políticas de apoyo agropecuario que se generaron a partir del excedente de recursos provenientes de la venta de petróleo y del endeudamiento externo, para evitar una mayor presión política. Sin embargo, como consecuencia de la crisis económica de 1982, se volvió a recrudecer la crisis agrícola, que se manifestó en una disminución de la tasa media de crecimiento anual de hasta 0.7% en el periodo 1982-1987, que era considerablemente inferior al aumento demográfico de 2.8% anual en este lapso12. Al desencadenarse esta nueva crisis agrícola, la dependencia alimentaria se había profundizado a tal grado que entre 1983 y 1987 la importación media anual de granos alcanzó la cifra de 6.9 millones de toneladas, que representaba más de 20 por ciento del consumo interno13.

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ibid. ibid.

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Ante estos bajos resultados, a mediados de los noventa la política de apoyo al sector se centró en tres aspectos: primero, las modificaciones en el marco reglamentario legal del campo, específicamente al artículo 27 constitucional; segundo, la redefinición del rol del estado como promotor del desarrollo agropecuario; y tercero, la apertura comercial que se inició con la entrada de México al gatt y se consolidó con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, en 1994. En general, desde la década de los ochenta hasta nuestros días, el sector agropecuario se ha caracterizado por mostrar bajos niveles de actividad productiva en el área agrícola y en la pecuaria y forestal; déficits recurrentes en la balanza comercial agropecuaria (situación que se ha agravado con la apertura comercial del tlcan), y deterioro ecológico visible por las reducciones de los mantos freáticos, contaminación de las aguas, erosión de las tierras agrícolas y disminución de áreas boscosas en los trópicos y en el resto del país. Sin embargo, el fenómeno más grave en el campo mexicano era y sigue siendo la pobreza; en la actualidad subsisten zonas rurales con millones de mexicanos con niveles de ingreso insuficientes para satisfacer sus necesidades mínimas de alimentación, vivienda, educación y salud. Es decir, después de las modificaciones al artículo 27 de 1992, que cambió el modelo de desarrollo del sector agrícola, no mejoró la productividad del agro mexicano, salvo en aquellas actividades y productos (frutas y hortalizas) que ya eran competitivos con eu y Canadá o bien complementarias a sus ciclos productivos. El resto de la agricultura ha sido marginada o abandonada, generando altos índices de pobreza y migración. Las tierras del sector social han sido fuente del crecimiento inmobiliario, con altas tasas de rentabilidad para los constructores, pero con pagos irrisorios por sus tierras a ejidatarios.

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Consideraciones finales La agricultura en México es muy diversa y su grado de desarrollo varía según las diferentes regiones del país y la vocación productiva de la tierra. Caracterizar a nuestra agricultura implica, por tanto, resaltar los factores estructurales que explican su dinámica de desarrollo, que van desde las condiciones naturales (geográficas y climatológicas) hasta las restricciones económicas y sociales (grado de desarrollo tecnológico y productivo, marco institucional, jurídico). Desde el ámbito geográfico es bastante desalentador definir su vocación agrícola: 50 por ciento del territorio nacional es desértico, 75 por ciento es montañoso y 30 por ciento está por arriba de los 1,800 metros sobre el nivel del mar, altitud que otorga relativa seguridad a la agricultura; una mayor altura implica el riesgo de la presencia de factores climatológicos adversos a la agricultura. México tiene una vocación mucho más forestal y ganadera que agrícola14. En 1988 se había excedido la frontera agrícola de México, al cultivarse 35.2 millones de hectáreas, de las cuales siete por ciento era superficie no cultivable; esto es, tierras forestales, ganaderas erosionadas y agrícolas mineralizadas. Es decir, se habían sobrepasado los 33 millones de hectáreas con regular y buen temporal y de superficie irrigable. Esta situación ha generado una gran desventaja en la competitividad, en términos de dotación de recursos naturales y climáticos ante algunos de los principales países productores de granos en el mundo, sobre todo si consideramos sus costos unitarios y los precios internacionales. Aunque México ha dejado de ser un país netamente agrícola, el pib del sector en las últimas décadas representó aproximada G.J. González, El campo: principal problema de México, Instituto Mexicano de Estudios Políticos, México, 1991

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mente siete por ciento. Sin embargo, la población rural sigue ocupando un buen porcentaje del total de habitantes en el país. Este alto peso de la población rural ha representado una sobrecarga demográfica sobre los recursos productivos, lo que ha conducido a la generalización del minifundio y a la atomización de las tierras agrícolas: mientras en 1900 a cada mexicano le correspondían 2.4 hectáreas, en 1990 esta cantidad había disminuido a 0.4 hectáreas de superficie cultivable. Si se considera que más de 50 por ciento de las unidades de producción agrícola tienen dimensiones de cinco hectáreas o menos, en los tres tipos de tenencia de la tierra, es decir, privada, ejidal y comunal15, resulta claro que este factor ha frenado la capitalización, las mejoras tecnológicas y el incremento de la productividad y la competitividad del sector, por los menos el de la producción de granos. La reforma al marco jurídico agrario de 1992 terminó formalmente con el sistema de redistribución de la tierra, al garantizar la libertad de decisión y gestión de los ejidos y de sus dirigentes, conceder definitividad a los derechos individuales de los ejidatarios y permitir la propiedad de sociedades, lo que por fin liberalizaba la celebración de contratos y la venta del ejido dentro de los lineamientos marcados por la ley16. Dentro de este nuevo marco jurídico, los promotores de la modernización planteaban ofrecer mayor seguridad a la inversión y una disminución significativa del minifundio, con lo que esperaban un incremento en la productividad, en el nivel de empleo y un mayor bienestar para la población rural. Situación que nunca se alcanzó en el sector social y, en cambio, representa una presión que ha incrementado la migración hacia Estados Unidos.



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La transformación de Procampo en Proagro. Una alternativa de política pública para la mejora del campo mexicano

Gerardo Hernández Hernández1 María Jazmín Marín Buendía2 July Erika Armenta Paulino3

Introducción Una de las banderas de defensa de la Constitución Política de 1917 fue el establecimiento de derechos humanos, cuestión que para ese entonces respondía a la denominación de garantías individuales. El establecimiento de una ordenación en materia agraria fue una de las enmiendas en ese aspecto, pues las tierras, junto con los periodos de trabajo para los mexicanos, fueron líneas de atención que debatió el Constituyente de Querétaro. Una de las razones que llevaron a que la Constitución introdujera el asunto de las tierras fue el legado revolucionario que tuvo consigo demandas relacionadas con la administración y re1 Profesor-investigador de la Universidad Autónoma de Baja California. Especialista en temas de políticas públicas y seguridad. 2 Doctora en Estudios Sociales con línea de conocimiento en procesos políticos. Especialista en políticas legislativas. 3 Doctora-investigadora por la Universidad Autónoma Metropolitana. Especialista en temas de vida política.

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parto del territorio, no sólo a nivel federado sino también en los espacios campesinos. Si bien el contexto por la lucha de las tierras no se inició en 1910 sino mucho antes, es este momento en el que nos enfocamos para mostrar la forma en cómo se ha ido institucionalizando al sector agrario. En ese sentido, este ensayo tiene por finalidad mostrar que las propuestas normativas, convertidas en políticas públicas en materia del campo, aún cuentan con limitantes que hacen que éstas no abonen al bienestar y la justicia del territorio ni a las garantías de los campesinos. Por ese motivo, desarrollamos un planteamiento con base en los antecedentes del Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) hasta llegar a la propuesta de Proagro Productivo, pues éstos han sido algunos mecanismos materializados de las enmiendas relacionadas con ese sector. El fenómeno se relaciona con los factores que limitan esas políticas. De esta forma, a partir de la teoría sobre el ciclo de las políticas públicas, realizamos el señalamiento correspondiente. El texto se ha dividido en tres apartados principales; en el primero se muestran los antecedentes del Procampo, para luego exponer el programa desde el punto de vista normativo y así relacionarlo con la presentación de Proagro Productivo como una política recientemente planteada. Por último, llegamos a ciertas reflexiones para sostener que la falta de actualización en los programas es producto del deterioro institucional. De inicio, consideramos la necesidad de recuperar los antecedentes que desde el momento revolucionario hicieron posible la institucionalización de los temas sobre las tierras en la Constitución de 1917.

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Antecedentes de la propuesta de Procampo: el legado revolucionario México ha desarrollado una tercia de normatividades constitucionales. Todas ellas sentaron las bases para hablar sobre el campo. La primera Constitución de cohorte liberal fue la de 1824. Ésta respondió a la organización territorial en el país. Los primeros intentos por reorganizar al territorio cumplieron el objetivo al establecer 19 estados, cuatro territorios y un Distrito Federal, que se promulgaron como división federativa. No obstante, la inestabilidad política, así como las diferencias ideológicas, provocaron que dictadores como Santa Anna llegaran al poder político. Antonio López de Santa Anna es reconocido en la historia de México porque con su oscilación entre las banderas liberales y conservadoras incorporó la institucionalidad de las Siete Leyes. Estas enmiendas llevaron a tomar decisiones centralistas relacionadas con el territorio nacional, como la separación de Tejas en 1836, además de promover la inviolabilidad de la propiedad privada (Pantoja, 2005), lo cual provocó que empeoraran las condiciones de los jornaleros que trabajaban en los latifundios, pues sus derechos y sus propiedades eran temas desapercibidos. Con la Revolución de Ayutla, la dictadura de Santa Anna terminó, dando paso a un periodo conocido como la restauración de la República. Este nuevo momento de estabilidad produjo una nueva ilusión para los campesinos del país, pues las Leyes de Reforma, específicamente la Ley Lerdo (Serrano, 2015: 47), concentró sus intenciones en la nacionalización de los bienes corporativos que en ese momento le pertenecían a la iglesia o a determinados actores civiles (Meyer, 2013). Sin embargo, ante ese nuevo pensamiento liberal, el grupo conservador alentó nuevos enfrentamientos que, aunados a la instauración del Segundo

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Imperio en el país —el de Maximiliano de Habsburgo—, culminaron con los alcances cubiertos para los campesinos hasta ese momento. El resultado de esas revueltas fue la promulgación de la Constitución de 1857. La orientación de esta normatividad fue de tipo conservador y centralista, pero sus lineamientos incorporaron ideas sobre la igualdad y la libertad. No obstante, dejó en claro que la clase burguesa continuaría con el desarrollo de los latifundios y, por tanto, también con la explotación de los jornaleros. Un parteaguas para el reconocimiento de los derechos de los campesinos se evidenció durante los gobiernos de Benito Juárez (1867-1872) y Sebastián Lerdo de Tejada (1872-1876). Éstos propusieron mejoras respecto a la diversificación de la agricultura, que con la ayuda de nuevas industrias alcanzaría mayor plenitud. Sin embargo, a pesar de frenarse la servidumbre de los peones agrícolas durante esas gestiones, los latifundios siguieron existiendo hasta 1915. Por ese motivo, ante la dictadura de Porfirio Díaz el movimiento revolucionario se desarrolló con base en las demandas relacionadas con el campo. La Revolución Mexicana hizo que las tierras se pensaran como un bien que se necesitaba resguardar, sobre todo porque eran una propiedad que pertenecía a quien la trabajara. La desvalorización de los campesinos respecto a sus condiciones laborales y de vida continuaba redituando a la clase poderosa, por lo cual los jornaleros alcanzaron puntos máximos de endeudamiento con los hacendados. De ahí que el descontento de la clase campesina se fortaleció y por eso protagonizó la lucha por sus derechos. El último periodo de la Revolución Mexicana se concentró en auspiciar los derechos sobre la tierra. Las voces de Francisco I. Madero y Emiliano Zapata, que lucharon por los intereses de los campesinos, resonaron en las intenciones de mejora que luego

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implementarían Venustiano Carranza y Álvaro Obregón —de la facción revolucionaria moderada y con intereses vinculados a la burguesía—, quienes llevaron a la Constitución de 1917 las consignas sobre el reparto y la libertad de tierras. No obstante, desde 1915 los latifundios dejaron de existir cuando Venustiano Carranza, en su calidad de presidente de la facción Constitucionalista, declaró su Ley Agraria, que privilegió la formación de la pequeña propiedad (Páramo y Zepeda, 2015). Esta enmienda supuso la restitución de tierras a los pueblos que habían sido privados de ellas, pues tenía como objetivo el reparto equitativo entre los trabajadores agrarios. Demanda que no sólo se reflejó en dicha ley, sino además fue tema discutido y plasmado en el artículo 27 de la Carta Magna. La Ley Agraria de 1915 estableció la creación de la Comisión Nacional Agraria (cna), primera autoridad en la materia cuya encomienda era encargarse de resolver el reparto de las tierras a los pueblos. Para llevar a buen término sus objetivos, los pueblos debían enviar su solicitud a la comisión agraria local, que tomaba la primera decisión. Una vez cubierto este requisito, la solicitud continuaba su trámite en los comités particulares ejecutivos de las zonas estipuladas para ese fin, que otorgaban una orden provisional de entrega y la turnaba a la cna para su resolución final; por último, el Poder Ejecutivo expedía los títulos respectivos. Dicho proceso fue todo un éxito al inicio, pues la mayor parte de los campesinos solicitaron sus parcelas. Sin embargo, la tarea de la restitución de tierras fue compleja, pues la cna no sólo debía resolver la gran cantidad de solicitudes presentadas, sino también adquirió la responsabilidad de atender todas las apelaciones interpuestas. Por eso, el artículo 3° de la ley tuvo que ofrecer una salida a esta situación. Este artículo decía:

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Los pueblos que, necesitándolos, carezcan de ejidos, o que no pudieren lograr su restitución por falta de títulos, por imposibilidad de identificarlos o porque legalmente hubieren sido enajenados, podrán obtener que se les dote del terreno suficiente para restituirlos conforme a las necesidades de su población, expropiándose por cuenta del gobierno nacional el terreno indispensable para ese efecto, del que se encuentre inmediatamente colindante con los pueblos interesados4.

Ante estas disposiciones, los conflictos entre el gobierno y las personas afectadas no se hicieran esperar. Por ese motivo, una estrategia para prevenir cualquier nueva confrontación se centró en la declaración de que los embargos territoriales sólo se harían durante cierto tiempo, aduciendo que los decomisos cesarían en junio del mismo año en el que se implementó la ley. Como resultado de la Ley Agraria de 1915, se concretó la repartición de más de 100 millones de hectáreas de tierra y dos terceras partes de las propiedades rústicas de la república, con las cuales se formaron 30 mil ejidos y comunidades (Warman, 2001). Sin embargo, a pesar del otorgamiento de parcelas, esos territorios no tenían garantizada la prosperidad para los cultivos y las cosechas. Por ello, el Constituyente de Querétaro tomó la decisión de legislar en la materia. Las deliberaciones agrarias representaron una forma de restablecimiento de la soberanía nacional. Los constituyentes confirmaron el principio de garantía de propiedades expropiadas y la imposibilidad de que las asociaciones religiosas poseyeran o administraran bienes raíces. Además, la dotación de tierras se proveyó a partir del fraccionamiento de latifundios. Todos estos resultados formalizaron los ideales liberales establecidos en el Plan de Ayala, como parte de la propuesta de Emiliano Zapata Venustiano Carranza, Ley Agraria, 1915. Disponible en http://www.pa.gob.mx/publica/ rev_58/analisis/ley%20agraria%20del%206%20de%20enero%20de%201915.pdf (consultada 20 de febrero de 2017).

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(Cosío, 1981). De esta manera, la institucionalización de las tierras se refleja en el aún vigente artículo 27, que señala: «La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada»5. Desde su institucionalización en 1917 y hasta la fecha, este artículo ha tenido una reforma, la de 1992. En ella el presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se vio condicionado por el gobierno de Estados Unidos para que la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte llegara a buen término. La reforma promovió la mercantilización y privatización de las tierras que se consideraban ociosas y de autosubsistencia, las cuales no encajaban con el mercado globalizado. Entonces, después de la reorganización y el dominio de las tierras en México, el nuevo problema al que se enfrentaba el sector agrario era el de su funcionamiento y su progreso. De esta forma, el desarrollo mercantil fue el fundamento primordial que la legislación tuvo en cuenta, más que las garantías de los campesinos. En consecuencia, con el paso del tiempo, no sólo se observó el descuido del campo como fenómeno social, sino que además los campesinos y jornaleros se dirigieron hacia Estados Unidos para trabajar en las tierras productivas de ese país. Dichas circunstancias se habían advertido antes, en 1930, cuando el gobierno impulsó obras de irrigación en los campos productivos con el objetivo de responder a la complejidad del mercado internacional, que ya era parte del contexto nacional. No obstante, después del cardenismo se superaron las visiones de colectivización y socialización. Desde entonces se redujo el apoyo a las organizaciones campesinas que hasta ese momento se habían creado. Tal fue el caso de la Confederación Nacional Cámara de Diputados [1917], «Artículo 27», en Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Congreso de la Unión, México, 2017

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Campesina (cnc), que se había fundado en 1936 con la idea de corporativizar a los campesinos en las estrategias políticas del Partido Revolucionario Institucional (pri). A partir del gobierno de Manuel Ávila Camacho (19401946), se comenzó con un gran crecimiento industrial que indujo al estado a pensar en la utilidad de los campos mexicanos (Zagoya, 2015). No obstante, la idea fue rechazada durante la gestión de Miguel Alemán (1946-1952), pues su gobierno decidió concentrarse en la urbanización y las comunicaciones. Consecuentemente, tras la implementación del desarrollo estabilizador durante la administración de Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), se sentaron las bases para la apertura a la inversión extranjera. Ésta tenía un vínculo claro con el sector agrícola, pues al instalarse industrias transnacionales no sólo se instrumentaría un progreso e innovación en el campo, sino que se favorecería a los agricultores con mayor cantidad de labores. Sin embargo, el resultado fue el comienzo de la distribución de productos de consumo básico, con lo que se compensaron los desajustes a los salarios cada vez menores para ese sector. Por eso se dice que a partir de este periodo el país experimentó un crecimiento con inestabilidad social, como producto del control político. Los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo continuaron en la línea del desarrollo y crecimiento mediante apoyos gubernamentales, aunque con una política exterior caracterizada por la relativa autonomía con Estados Unidos, donde los precios de garantía6 subsidiaban los productos agrícolas. Después, Miguel de la Madrid Hurtado impulsó reformas que se concentraron en la privatización de empresas y la reducción del sector público. Esto hizo que la estrategia de protección agropecuaria dejara de ser implementada por el estado. Fue entonces cuando Carlos Salinas de Gortari, a finales de su gestión, propuso una 6 Se considera como un apoyo a productores agrícolas de cultivos como el maíz, el algodón, el frijol y el girasol.

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nueva forma de equilibrar la apertura comercial mediante políticas sociales. En el caso de la producción agrícola, el Programa de Apoyos Directos al Campo (Procampo) fue el resultado de ese planteamiento.

De Procampo a Proagro Productivo, solución parcial al sector agrícola La política impulsada a partir del gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) por medio de Procampo se propuso como consecuencia de la reforma al artículo 27 constitucional de 1992. Este programa se concibió como una nueva esperanza para la producción agrícola y los agricultores, pues el campo se consideraba desprotegido y poco favorable para la competitividad frente al mercado internacional. No obstante, uno de los fenómenos que no se alcanzó a detectar en este sector para el impulso del programa fue la inclusión de estrategias que brindaran las herramientas necesarias para la producción o que aumentaran los salarios en las labores agrícolas. Por ese motivo, la movilidad de los campesinos y trabajadores del campo siguió en la dinámica de dirigirse hacia Estados Unidos para laborar en dicho sector, que les ofrecía mejores condiciones salariales. Procampo surgió en 1993 en el contexto de la entrada del neoliberalismo en México. Su objetivo consistió en la complementación de ingresos para el sector campesino, pues de esta forma se contribuiría al crecimiento bidireccional entre los productores y el país. Por ello, Procampo respondió a la idea de modernizar y mejorar la producción en este sector. De ahí que propuso mecanismos para mejorar la competitividad de los productores nacionales frente a sus homólogos en otros países.

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La política de Procampo tenía como lineamiento principal la entrega de pagos por hectárea o fracción sembrada de productos agrícolas, como maíz, sorgo, frijol, avena, trigo, cebada, cártamo, soya, algodón y arroz. Sin embargo, estos apoyos no significaron una mejora en las condiciones de vida de los campesinos y productores en México. Mucho menos se generó una ampliación de la productividad. Tampoco se logró un mejoramiento de los productos agrícolas nacionales. En consecuencia, no progresó la utilidad de las herramientas para los cultivos, de forma que los problemas del programa comenzaron a surgir desde el momento de evaluar la inscripción en el directorio que se estableció para efectos del seguimiento de la política. El directorio, a pesar de concentrar gran cantidad de registros sobre la tierra, adolecía de fallas de diagnóstico, pues una de las condiciones establecidas para su elaboración fue que los campesinos debían registrarse voluntariamente. Asimismo, el registro era muy complejo para la mayoría de campesinos, lo cual les dificultaba cumplir con ese requisito. Como resultado, el registro no era lo suficientemente completo para poder definir si la mayor parte de los campesinos obtenían beneficios. Sin embargo, el registro de las propiedades que lograron inscribirse dentro del directorio permitió fundamentar y avalar la protección que el gobierno proporcionaba al sector agrícola. De ahí que el seguimiento, empadronamiento y actualización de dicho instrumento favorecieron las políticas generadas después de la reforma al artículo 27 constitucional. En ese sentido, las expectativas de Procampo se vieron superadas por su implementación, por lo que se observaron desajustes luego de poco más de 10 años de haberse aplicado. Uno de ellos fue el que corresponde a los destinatarios ausentes o destinatarios que no eran precisamente campesinos pobres7, como 7 Sergio Javier Jiménez, «Calderón defiende el programa Procampo», El Universal, México, 27 de julio, 2009

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lo expuso la Auditoría Superior de la Federación (asf) cuando evaluó al programa, al señalar en 2014 que en el periodo 2003-2014 los subsidios no están asociados al crecimiento de la producción agrícola, ya que en 17 (8.8%) de los 193 Distritos de Desarrollo Rural (ddr) se identificó que cuando aumentan los subsidios crece la producción, pero en 116 (60.1%) de éstos, los subsidios no se relacionan con la producción, y en 60 (31.1%) al aumentar los subsidios la producción se reduce8.

Tales datos dan cuenta de un desajuste en la entrega de los apoyos. Asimismo, es un detonante para la crítica y reprobación del programa. Esto se debe sobre todo a que el problema de los destinatarios se relaciona con el registro del presupuesto, ya que entre 2006 y 2009 el presidente Felipe Calderón señaló que los apoyos del programa se habían incrementado en 50 por ciento. Sin embargo, dichos apoyos no llegaron a las manos de quienes lo requerían (Zócalo, s/a)9. Ello provocó que en años consecutivos el apoyo al campo se redujera y, por ende, los recortes hicieron que la producción agrícola se contrajera, con lo cual surgieron nuevos problemas de desabasto o de encarecimiento de los productos. En ese sentido, Procampo se anota como una emisión social con dos focos de atención. El primero es la necesidad de una ética obligada por parte de todos aquellos involucrados en el desarrollo de la política, por lo cual su institucionalización en esos rubros resulta un lineamiento a considerar. Por otro lado, el seguimiento y la continuidad comprobables tienen que seguir siendo competitivos, pues de lo contrario la detracción y la falta de progreso en las tierras mexicanas serían inminentes. Perea, 2016 Zócalo, s/a, «ASF detecta desvío de 455 millones de pesos para el campo», http://www. zocalo.com.mx/seccion/articulo/asf-detecta-desvios-455-mdp-para-el-campo-1459243778 8 9

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Justamente, debido a las condiciones negativas que se han observado en la implementación de Procampo, el presidente Enrique Peña Nieto y la Secretaría de Agricultura propusieron instrumentar una nueva generación de apoyos al sector. Esta nueva iniciativa se denomina Proagro Productivo. En 2014, Proagro Productivo se instauró como un nuevo planteamiento para incorporar a un sector de productores rurales más amplio y diversificado, pues quienes reciben el apoyo son en su mayoría personas de bajos ingresos, cuya producción se destina al autoconsumo (Sagarpa, 2016)10. El Proagro Productivo promueve la producción agrícola, al mismo tiempo que impulsa un campo más fructífero, competitivo y justo; esto lleva no sólo a encauzar la siembra, sino también a diversificar actividades como la capacitación, asistencia técnica, mecanización, uso de semillas mejoradas o criollas seleccionadas, nutrición vegetal, reconversión productiva, seguro agrícola y cobertura de precios, entre otras11. Esta nueva política define una serie de decisiones dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos, pues consiste en una respuesta proteccionista de parte del gobierno federal ante la demanda para revertir el problema del incremento de la pobreza en las zonas rurales. Por ese motivo, pensamos que la teoría de las políticas públicas permite entender dicha circunstancia. De acuerdo con Guy Peters, una política pública se entiende como «el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos»12. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa), 2016, http://www.sagarpa.gob.mx/Transparencia/Pot%202013/Informes%202013/ INFORME_sagarpa.pdf 11 Redacción, 2014 12 Peters citado en Pérez, 2005, p. 53 10

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Para que sea considerada como pública, una política debe haber sido generada en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. De ahí que las estrategias de actuación se dan por parte de las organizaciones públicas o privadas, aunque las primeras son las que desempeñan un papel clave en su configuración13. En ese sentido, la referencia de toda política es la ciudadanía como la principal beneficiaria de la instrumentación. Por ese motivo se constituye como la respuesta a una demanda social, aunque también puede ser producto de la anticipación de las autoridades gubernamentales para atender y desactivar posibles problemas sociales que podrían detonar en el futuro de un modo más peligroso. Esto no quiere decir que las decisiones no representen dificultades que provoquen demandas y produzcan exigencias14. Por ese motivo, debido al esclarecimiento concreto de problemáticas de este tipo, únicamente reconocemos ciertos efectos que hasta el momento han surgido luego de la implementación del nuevo programa. Una primera consideración sobre la aplicación de Proagro Productivo es que el padrón con el que cuenta es el mismo que registró a los campesinos en Procampo. Ello puede producir defectos de ejecución, sobre todo tomando en cuenta los actores adicionales a quienes se quiere incluir. Asimismo, la evaluación del programa reportó en 2015 una alta presentación de quejas y reclamos relacionados con el sistema de registros y firmas electrónicas para acceder a los apoyos federales de la Secretaría de Agricultura. Es evidente que la utilidad de mecanismos tecnológicos no es precisamente una habilidad fortalecida entre los campesinos ni entre los implementadores del programa15. Pérez, 2005, p. 53 Pasquino, 2011, p. 270 15 Agencia Reforma, 2014 13 14

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Otro de los graves problemas que ensombrecen los objetivos de la política pública para el campo es el tema de los desvíos de recursos del erario, pues en 2016 los beneficiarios de cinco programas de apoyo al campo simularon contratos, presentaron facturas falsas y compraron insumos con sobrecosto para justificar 455 millones de pesos que recibieron durante 201416. Dicha situación fue avalada por la asf, al sostener que los subsidios del Proagro Productivo no están asociados al incremento de la producción y la productividad del campo mexicano, debido a que la Sagarpa entregó los subsidios a productores que no forman parte de la población objetivo, por lo que persiste la baja productividad del sector agrícola y los desequilibrios productivos en el desarrollo regional… (Perea, 2016).

Ante esas situaciones, las fallas del nuevo programa ocasionan que éste siga sin alcanzar los objetivos para los que fue creado. Por lo tanto, la atención a los apoyos al campo y a los propios campesinos es, sin duda, un tema que debe reajustarse no sólo a las condiciones coyunturales, sino también a las circunstancias reales que se observan como problema, con el objetivo de mejorar las condiciones de justicia, equidad y progreso en el sector agrícola. La visión de institucionalidad en la materia debe valorarse detenidamente, debido a que al problema de desarrollo en el sector se le suma el vínculo de la política exterior de seguridad nacional del gobierno, puesto que parte de los campesinos residentes en el extranjero se encuentra indefensa ante las políticas antimigratorias del actual gobierno de Donald Trump en Estados Unidos. El presidente estadunidense ha sugerido el regreso de los residentes ilegales, lo cual nos hace pensar en todos los jornaleros que trabajan en los campos de ese país. De modo

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Redacción b, 2016

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que el deterioro de las tierras mexicanas por la falta de garantías para los campesinos nacionales y residentes en otros países debe apuntar a nuevas perspectivas de normativización. La fórmula debe concentrarse no sólo en los subsidios del gobierno, sino también en la protección que debe brindar a aquellos conciudadanos que regresan y tienen suficiente experiencia y habilidad para mejorar la productividad en el territorio agrícola nacional. Asimismo, debe proporcionar las herramientas necesarias para el desarrollo fructífero de los productos agrícolas mexicanos. Y, por supuesto, se debe materializar la idea de la ética en el gobierno y en los campesinos para que con la intención mutua de generar progreso nacional el campo mexicano tenga no sólo reglas que favorezcan su desarrollo, sino actividades y programas implementados de forma real.

Reflexiones finales Hemos señalado que la Revolución fue producto de demandas instaladas en las tres esferas de desarrollo. La primera correspondió a la esfera política, la cual se basó en la solicitud de un gobierno de cohorte democrático. Una segunda fuente del levantamiento revolucionario fue la esfera de lo económico, pues la estabilidad y el bienestar generalizado debían cumplir con un sentido equitativo. Por su parte, la tercera esfera de desarrollo demandó el cumplimiento de garantías sociales, lo que supuso la atención al sector social. En ese sentido, la justicia a favor de derechos y propiedades fue el elemento que fundamentó la batalla de los liberales y constitucionalistas en el país. Por ese motivo, la Constitución de 1917 tuvo que reglamentar lo concerniente a temas concretos de las garantías individuales, como el del sector agrario.

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Entonces, históricamente se transitó de la repartición de tierras a los desprotegidos, al proteccionismo y la intervención estatal para, después, dar paso a una visión activa de economía de mercado que exigió un campo productivo. Esta transformación ha dado pie a una política asistencialista, redefinida sexenalmente a través de leyes e instituciones que no terminan por garantizar el desarrollo del sector agropecuario. Por eso, Arturo Warman considera que el proceso de reforma del campo es un proceso abierto pero imperfecto en donde «sus soluciones de mediano plazo sólo serán viables si se logran de inmediato los acuerdos nacionales y se inician los programas destinados a conducir la reforma a su término»17. A pesar de la lucha y la institucionalización, los intentos por mejorar la situación en el sector agrícola se han opacado porque las políticas impulsadas no alcanzan los propósitos que se plantean, tal como ha sucedido con Procampo y quizá ocurra con Proagro Productivo. Dichas políticas han tenido una evaluación de poco impacto, en cuanto a resultados. Por ello, coincidimos en que la gestación de dichas propuestas no ha tenido ni el diseño y mucho menos la implementación esperados, porque de acuerdo con la teoría de las políticas públicas se debe tomar en cuenta el diagnóstico como base para el diseño. De ahí que el cobijo institucional es poco apreciable, pues hasta ahora no se han observado cambios constitucionales que permitan al campo y a los agricultores conquistar mayores garantías. Esas políticas federales generalmente obtienen los mismos resultados, debido a la falta de cohesión institucional de estado y a la gran cantidad de actores que intervienen en el proceso de implementación. Algo que de entrada no es malo, si se considera el concepto teórico de las políticas públicas; pero si se toma en cuenta el contexto sociopolítico del estado mexicano Arturo Warman, La reforma agraria mexicana: una visión de largo plazo, fao, http://www. fao.org/docrep/006/j0415t/j0415t09.htm

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en los recientes 16 años, se puede entender por qué en el campo mexicano sigue existiendo una gran desigualdad entre los que más tienen y los que siempre poseen poco. Brecha que continúa incrementándose a medida que los recursos invertidos siguen aumentando. Por tanto, nuestra actualidad debe manifestarse en cambios en la legislación, pues de esa manera se haría posible la gestación, diseño, ejecución y evaluación de impacto de las políticas públicas en México respecto al campo. Con ello se demostraría que la opacidad en la aplicación no es evidente. De ahí que una forma de contrarrestar esa circunstancia es con base en la instrumentación de líneas normativas que conjuguen intereses y tengan la intención y voluntad de mejorar, de hacer progresar al territorio nacional. Aunado a lo anterior, las intenciones de los agentes que aplican las mejoras para la tierra deben tener el interés claro por mejorar al sector agrícola, no únicamente detener su atención durante momentos de coyuntura o con el objetivo de ser competitivo en otros espacios, como los que están a escala internacional; si no hay una estabilidad y progreso internos, es evidente que tampoco los habrá a nivel externo. Eso no quiere decir que los campesinos estén exentos de acusaciones. Por ese motivo, también resultaría favorecedor hacer un diagnóstico sobre la realidad que viven los trabajadores del campo, con lo cual se lograrían mayores y mejores enmiendas para el sector. Con todo lo descrito, podemos sostener que las enmiendas constitucionales tuvieron a bien manifestar las bases para la división y entrega de tierras a quienes trabajan en ellas. Enseguida se elaboraron programas para el desarrollo de esas tierras, a partir del objetivo de la producción y mejora. Sin embargo, lo que aún falta por cubrir en el sector agrícola son las garantías para quien trabaja en el campo. Ello puede permitir la continuidad de enmiendas relacionadas con el mundo globalizado, dado que

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el sector agrícola tiene vínculos directos con el mercado internacional; por ello, también se cubriría el propósito de generar incentivos que continuarían en la línea de progreso del territorio nacional. Entonces, como línea directriz, el estado, sus instituciones y sus leyes deben contribuir a que el campo en México se conciba desde una perspectiva social, en la que no sólo se proponga como objetivo hacerlo productivo, sino que además se aliente a sus productores para desarrollar una mejora universal. Falta señalar por qué sostenemos que los programas de apoyo al campo aún resultan insuficientes desde la perspectiva teórica de las políticas públicas. La respuesta la desagregamos a partir de la realidad y del contexto donde se desenvuelven las propuestas, pues al instrumentarse en estados o gobiernos donde se dificulta la unidad del poder político, éstas no desarrollan una continuidad en su aplicación, lo que ocasiona la intervención de intereses y conflictos emergentes entre la sociedad y el gobierno18. De acuerdo con Weimer y Vining19, el quiebre de las política se debe a las fallas de gobierno. Éstas se clasifican en cuatro rubros: fallas en el suministro burocrático; posturas de la opinión pública; problemas inherentes a la descentralización, y el problema de la implementación. De ahí que una política pública puede tener un buen análisis, diseño y un problema definido para ser resuelto, pero ante la debilidad de los estados, como el mexicano, la política o la polarización de ésta suele ser una variable que determina el impacto de su instrumentación. En el mismo sentido, Stein, Tommasi, Echebarría, Lora y Payne20 señalan que la polarización es la productora de las dificultades al instrumentar las políticas públicas, pues no se Pedro Medellín, «La política en los procesos de estructuración de las políticas públicas en Colombia», en Documento de Trabajo, Bogotá, 2003 19 David Leo Weimer, y Aidan R. Virgin, Policy Analysis, Prentice Hall, 1992 20 Ernesto Stein, Mariano Tommasi, Koldo Echebarría, Eduardo Lora y Mark Payne, La política de las políticas públicas, Planeta, Cambridge, 2006 18

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adaptan, no se ajustan o simplemente son abandonadas. Sin embargo, esto no significa que cuando las condiciones del entorno institucional permiten al gobierno en turno definir sus políticas, éstas sean eficientes, pues existen dos factores que influyen en los tomadores de decisiones: el primero es la orientación al interés público, y el segundo se refiere a la estabilidad de las políticas. La orientación al interés público supone que los tomadores de decisiones no siempre actúan como grandes planificadores sociales; como cualquier grupo de políticos, también tienen ambiciones personales y políticas. Esto orilla a que el control político, de la que depende la supervivencia en el sistema político, genere recursos para mantener un sistema que sea la base de su legitimidad y apoyo político; regularmente, esto va en detrimento de la eficiencia de las políticas públicas21. Por su parte, la estabilidad de las políticas hace hincapié en los contextos ideológicos en los que se encuentran inmersas las propuestas. Esto significa que cuando las posturas ideológicas de un sistema político son radicalmente opuestas (derechas e izquierdas), éstas tienen un impacto sobre el desempeño de las políticas debido a la volatilidad con la que cuenta. Un ejemplo de esto puede ser la evolución que tuvo la inclinación al proteccionismo y la nacionalización hacia a una visión privatizadora22, ya que se visualizan como canales de seguimiento para la innovación y el desarrollo. Como lo hemos sostenido aquí, el factor político resulta determinante en las políticas, pues «el contenido de una política pública no garantiza que sea exitosa. Pero sí es una realidad que la política […] debe ser aprobada, discutida o analizada por diferentes decisores, utilizando diversos parámetros, visiones, intereses y valores…»23. Por lo tanto, pensamos que todo gobier 23 21 22

idem idem Julio Franco Corzo, Diseño de políticas públicas, iexe México, 2013

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no debe tener como prioridad en su agenda la solución de problemas de la sociedad; sin embargo, si no se considera el factor político, el entusiasmo por la solución de un problema puede ocasionar que los costos superen a los beneficios24. En consecuencia, si los programas propuestos para el campo no han cumplido con el requisito de estar institucionalizados bajo todos los estándares a que refieren, es indiscutible el señalamiento de que ni los apoyos, ni la producción y mucho menos el progreso pueden advertirse como resultados claros de los programas de apoyo para el campo en el pasado y en el futuro próximo.

Bibliografía Carranza, Venustiano, Ley Agraria, http://www.pa.gob.mx/publica/ rev_58/analisis/ley%20agraria%20del%206%20de%20enero%20de%20 1915.pdf Cosío Villegas, Daniel, Historia general de México, El Colegio de México, México, 1981 Diputados [1917], «Artículo 27», Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Congreso de la Unión, 2017 Corzo, Julio Franco, Diseño de políticas públicas, iexe, México, 2013 Jiménez, Sergio Javier, «Calderón defiende el programa Procampo», El Universal, México, 27 de julio, 2009 Medellín, Pedro, «La política en los procesos de estructuración de las políticas públicas en Colombia», en Documento de Trabajo, Bogotá, 2003 Meyer, Jean, De una revolución a otra, El Colegio de México, México, 2013 Pantoja Morán, David, El supremo poder conservador: el diseño institucional en las primeras constituciones mexicanas, El Colegio de Michoacán, México, 2005 David Leo Weimer, op. cit., p. 156

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Páramo, Arturo, y Aurora Zepeda, «Se cumplen cien años del fin del latifundio», Excelsior, México, 6 de enero, 2015 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y http://www.sagarpa.gob.mx/Transparencia/Pot%202013/ Alimentación, Informes%202013/INFORME_sagarpa.pdf, 2016 Serrano Migallón, Fernando, La Constitución Política de la República Mexicana de 1857 y las Leyes de Reforma, Segob, México, 2015 Stein, Ernesto, Mariano Tommasi, Koldo Echebarría, Eduardo Lora y Mark Payne, La política de las políticas públicas, Planeta, Cambridge, 2006 Warman, Arturo, La reforma agraria mexicana: una visión de largo plazo, fao, http://www.fao.org/docrep/006/j0415t/j0415t09.htm, 2001 Weimer, David Leo, y Aidan R. Virgin, Policy Analysis, Prentice Hall, 1992 Zagoya Martínez, Joaquín, «Instituciones, leyes y programas en el sector agropecuario en México», en Revista Contribuciones a las Ciencias Sociales, núm. 27, México, enero-febrero, 2015, http://www.eumed.net/rev/ cccss/2015/01/sector-agrario.html Zócalo, s/a, «asf detecta desvío de 455 millones de pesos para el campo», http://www.zocalo.com.mx/seccion/articulo/asf-detecta-desvios455-mdp.para-el-campo-1459243778

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El artículo 27 constitucional y ladisputa por la tierra Del Constituyente de 1917 a las reformas estructurales de Peña Nieto Rocío Miranda Pérez1 Saúl Vicente Vázquez2 El rumbo que llevan con eso de modernizarse es juntar la tierra de los ejidatarios; (…) al rato vamos a andar como en los tiempos de Porfirio Díaz. Luciano V. Armenta Ejido Las Brisas, Guasave, Sinaloa, septiembre, 1990

Amo kilapanas tetl (No al rompimiento de la piedra madre) Uxtuapan dice no al fracking. Resistencia indígena expresada en un mural comunitario de la huasteca potosina, 2017. Daniela Pastrana y José De Alba

Licenciada en estudios latinoamericanos por la ffl-unam. Presidenta del Comité Ejecutivo Nacional de la Unidad de la Fuerza Indígena y Campesina (ufic), por lo cual es miembro del Comité del Mecanismo de la Sociedad Civil del 41 Comité de Seguridad Alimentaria de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (fao). Es fundadora de Promotora de Gestión y Enlace para el Desarrollo Rural. Se ha desempeñado también como secretaria de finanzas en la Unión Nacional de Trabajadores Agrícolas. 2 Licenciado en economía por la Facultad de Economía de la unam. Secretario general de la ufic. Experto independiente del Foro Permanente de Naciones Unidas para las Cuestiones Indígenas. Presidente municipal constitucional de la Heroica Ciudad de Juchitán de Zaragoza, Oaxaca (2014-2016). Secretario técnico de la Comisión de Asuntos Indígenas, lx Legislatura Federal, Cámara de Diputados (206-2009). Secretario de Pueblos Indios del cen del prd (19992002). Secretario municipal del Ayuntamiento Constitucional de Juchitán, Oaxaca (1989-1992). 1

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Introducción Las reformas estructurales de Salinas de Gortari y Peña Nieto al artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dieron cauce legal a la nueva época del capital: la de la expansión y los despojos en detrimento de los pueblos indios y campesinos, y del país como nación soberana; significan, a su vez, una derrota política de los pueblos que conforman las comunidades originarias y los ejidos. A fines del siglo xx se impuso otra forma de acumulación del capital, con otras leyes que formalizan la rectoría del estado en la economía y la política. No obstante, la gente de Zapata resiste, y en su resistencia acuna posibilidades de restauración de los legados políticos y legislativos del Constituyente de 1917 que fundamentaron la reforma agraria y el sentido de justicia consagrados en el Plan de Ayala y en la Ley Agraria del 6 de enero de 1917, así como también la herencia política del cardenismo. Igualmente, en esa resistencia anidan expectativas para afirmar la otra propuesta de civilización, la alternativa que viene de vieja data: la filosofía y los modos de producción agrobioecológicos creados desde los pueblos originarios, que suponen el amor a la madre tierra, la defensa del territorio, el ejido, la agrobiodiversidad y la soberanía alimentaria. La legislación, vista desde la perspectiva política, significa espacios y escenarios de la lucha de clases; el artículo 27 constitucional sintetiza la historia por la disputa de la tierra entre indígenas y campesinos, por un lado, y el capital, representado por las empresas transnacionales, por el otro. Y es esa confrontación política en torno a la tierra la que convoca a pueblos originarios y campesinos a desplegar iniciativas políticas generadas desde una perspectiva que implica las nuevas dimensiones del capital: la expansión y los despojos en las lógicas del mercado mundial. Entender esta perspectiva es una condición que cubrirán los

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nuevos movimientos rurales emergentes, indígenas y campesinos, para salvar el campo y hacer de la felicidad la condición de vida de los pueblos originarios y las comunidades ejidales, y desde allí contribuir al bienestar social y cultural de la patria. Los caballos de Zapata y Villa cabalgan espiritualmente por el campo mexicano. No buscan jinetes, sólo buscan que los pueblos indígenas y campesinos comprendan la nueva realidad social y sepan de la importancia estratégica de la política, del poder político propio, emergente, hacia otra hegemonía como condición para enfrentar el capital. Así, otras cabalgaduras acunadas en los pueblos en lucha galoparán emergentes, y de esos pueblos en faenas políticas, otros caballos acorazan la otra política. Sin caballo no se puede recorrer el mundo, como bien lo dijera el poeta Federico García Lorca. Es la política propia, autónoma del estado, del capital la que reunirá la fuerza para promover la otra propuesta de civilización —alternativa al capitalismo—, misma que deberá manifestarse en los procesos legislativos y en la Carta Magna de México. Otro campo es posible; la lucha se impone; lo amerita la nación mexicana. Despojos y expulsiones de tierras y territorios, exterminios y explotación, resistencias y levantamientos armados son las historias de indígenas y campesinos desde la colonización de México hasta los años que acumula el siglo xxi; en el centro, las lógicas del capital. En los tiempos de la Colonia, el saqueo de riquezas correspondió históricamente a la acumulación originaria del capital en Europa. Del periodo que va de la Reforma y la Constitución de 1857 al Porfiriato, la acumulación originaria del capital, bajo la forma subdesarrollada que lo caracterizó, se registró mediante despojos a punta de bayoneta y violencia, y fueron las leyes liberales decimonónicas los soportes legales para tales agravios a indígenas y campesinos. Basta unos cuantos casos para reiterar lo ya conocido: en el norte del país, el despojo de los indios mayos en el Valle del

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Fuerte y los atropellos criminales a la tribu yaqui en Sonora, que, diezmada, fue expulsada y llevada violentamente a Valle Nacional, caso este último reportado magistralmente por John Kenneth Turner en México bárbaro. Al sur de México, el despojo y atropellos a indígenas y campesinos de Morelos hablan de las mismas tendencias capitalistas. El capital subdesarrollado en el país se imponía a punta de bayoneta, y era la violencia del gobierno el soporte esencial de la dominación política de la clase en el poder, la burguesía emergente ligada a la economía exportadora del sector primario. Sólo una revolución —como la de 1910— podía romper la hegemonía de la burguesía vinculada al capital extranjero, que naciera subordinada debido a la economía sustentada en el mercado externo, con la que se impuso el subdesarrollo; la clase dominante del Porfiriato corresponde al modelo primario exportador, en tanto primera forma de organización de la producción capitalista en México. Y fue la Revolución la que impidió más despojos y propició, a la vez, cambios en la legislación formalizados en el Constituyente de 1917. El artículo 27 de la Carta Magna obedeció específicamente a estas circunstancias, es decir, a la correlación de fuerzas. Justo la presencia política de pueblos originarios y movimientos campesinos hizo posible que en la Constitución de la república se reconociera —es decir, se consagrara en mandato constitucional— la restitución de tierras y el reparto de los latifundios, acciones fundamentadas en otra disposición constitucional contenida en el mismo artículo: la propiedad de las tierras y aguas (…) corresponde originariamente a la nación. No obstante, para restituir las tierras y hacer el reparto de los latifundios no bastaba la política propiamente manifiesta en las fuerzas revolucionarias, especialmente las comandadas por Villa y Zapata. El reparto de los latifundios —la Reforma Agraria propiamente— fue posible luego de 25 años de estalla-

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da la Revolución y 20 después del Constituyente de Querétaro. Por supuesto, no se soslayan los repartos aislados previos al cardenismo. La reforma agraria, en estas circunstancias, se explica considerando la política y la economía, específicamente las situaciones generadas en el mercado mundial, así como la condición política representada por la movilización de indígenas y campesinos en armas o en disposición de beligerancia política y por la voluntad de algunos grupos de las fuerzas dominantes en la elite de gobierno —Múgica, Cárdenas—. Otra premisa fue necesaria para concretar la política agraria legalmente fundamentada en la Constitución de 1917: la orientación económica al mercado interno, que para hacerse viable con Lázaro Cárdenas del Río debió contar, a su vez, con otra premisa fundamental: la crisis mundial del capitalismo de fines de los años veinte de la centuria pasada, la cual evidenció el agotamiento de la forma primaria exportadora como se organizaba la economía del país. Sólo en ese contexto fue posible la reforma agraria3. Ahora, en pleno siglo xxi, de nueva cuenta el capital se expande a los núcleos ejidales, comunales y territorios indígenas. Ello se manifiesta en los procesos legislativos, en los que se mide la correlación de fuerzas sociales en correspondencia con la disposición política de los grupos y clases sociales; es decir, es un espejo —por decirlo figuradamente— donde se refleja el peso de los diferentes grupos sociales. Como proceso social, el referido cambio de forma en el crecimiento económico irrumpió a partir de 1982 con la reorientación de la economía al mercado externo, inscrita en las lógicas de la llamada «economía global». De nueva cuenta, en otras dimensiones, las cuerdas revientan por las articulaciones del capitalismo subdesarrollado con la economía externa. La acumulación del capital en el mundo y, por ende, en el país, recla3 Feliciano Castro Meléndez, Modernización y ejido. Expansión del capital y ruptura política, Unión de Ejidos/gac, México, 1992

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ma nuevas formas de crecimiento económico y otra modalidad del estado, otro régimen. Las estructuras económicas y políticas cambian de rostro en correspondencia con la economía de mercado, sin las atenuaciones que supone el estado de bienestar social. Es decir, el presidencialismo mexicano. Era imprescindible realizar las adecuaciones jurídicas. A los gobiernos de Miguel de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari les correspondió realizar las acciones inaugurales para dichas restructuraciones, a fin de avanzar hacia un nuevo modelo económico y del propio régimen político, negando así las herencias de la Revolución de 1910 que, de una u otra manera, están presentes en el régimen presidencialista. Restituidas las tierras y realizado el reparto agrario, consolidado el estado y después de un largo periodo de crecimiento económico sustentado en el mercado interno, ahora se imponen nuevos despojos de ejidos y territorios indígenas. Si el ejido y la restitución de la tierra se fundamentan legalmente en el Constituyente de 1917 y las reglamentaciones posteriores, la nueva época del capital y sus impactos en la pequeña economía rural, indígena y campesina reclaman, desde la perspectiva que supone el ejercicio de la hegemonía, nuevas legislaciones. Para darle legalidad a este proceso, el estado modificó las leyes, específicamente, reformó el artículo 27 de la Carta Magna para dar cauce a la privatización del ejido y propiciar los despojos de territorios, situación que se registra en circunstancias políticas adversas para el campo y sus pobladores. Los núcleos agrarios y el movimiento campesino cursan procesos de desarticulación y de ausencia como sujeto social con visión, propuesta y fuerza para promover sus intereses en las actuales coyunturas, donde se abre paso el cambio epocal del capital, como lo sugiere Adolfo Gilly. Lo mismo puede observarse en el movimiento propiamente indígena: aun con manifestaciones significativas, como lo fue la insurgencia zapatista en

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Chiapas en 1994, no ha logrado la fuerza para hacerse presente en el Congreso de la Unión y traducir en legislación sus propuestas. Sólo se logró un asomo. Los Acuerdos de San Andrés Larráinzar aún están pendientes en la agenda nacional; considerando los avances jurídicos, la realidad social es otra cosa, aunque ya registra la Constitución modificaciones en sus dos primeros artículos. Tampoco las fuerzas de izquierda lo han entendido y asumido a cabalidad, pero ésa es harina de otro costal. Por ahora, sólo vale asentar que el Pacto por México signado por Peña Nieto y diversas fuerzas políticas, de derecha e izquierda —pacto que por cierto firmaron a nombre de la modernidad democrática—, significó la validación ideopolítica de la nueva economía, en detrimento de ejidos y pueblos originarios, lo cual dio lugar a la legislación de este sexenio conocida como reformas estructurales, cuya esencia corresponde a las reorientaciones del capital. El periodo en curso lo caracteriza la organización Unidad de la Fuerza Indígena y Campesina (ufic): La acumulación del capital que corre por las dimensiones mundiales del mercado asiste a un cambio de época, son «los tiempos del despojo», como lo refiere Adolfo Gilly. Por un lado, mayor intensidad en la explotación del trabajo […] y en la reducción del salario, las prestaciones sociales y los derechos contractuales; [dicha] explotación intensiva significa mayor desvalorización de la fuerza de trabajo y mayor flexibilidad laboral; por otro lado, [crece la] acumulación por despojo al privatizar los medios de producción —Pemex, entre otros—, además del socavamiento y saqueo de instituciones sociales —salud, educación—. [Agréguese también] la expansión hacia territorios indígenas y tierras ejidales, las riquezas del subsuelo, la energía, las aguas y la biodiversidad. Se asiste a un «cambio epocal» caracterizado por el conflicto de clases, en circunstancias de mayor sometimiento de trabajadores y comunidades indígenas y campesinos4. Unidad de la Fuerza Indígena y Campesina, Declaración de principios y programa, México, 2017

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Dentro de esa tendencia, el ejido vive graves amenazas de desaparición. En regiones como La Laguna en Coahuila, el Bajío en el centro del país o los valles de Sinaloa y Sonora, más del 80 por ciento de la tierra ejidal está rentada; se observan contratos de arrendamiento con empresas hortícolas por largos periodos. Mientras tanto, en Campeche la desaparición de la propiedad social de la tierra sigue amenazada por la compra de grandes extensiones en ejidos y comunidades; durante la última década, grupos de menonitas y empresas transnacionales han adquirido miles de hectáreas gracias al Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (Procede), que ha permitido la libre circulación de las parcelas de núcleos ejidales y comunales. En los hechos, el ejido es inexistente: no hay producción propiamente campesina, como no hay asamblea ejidal propiamente dicha. Es verdad que para muchos campesinos y núcleos agrarios la renta es una forma de resistencia pasiva para el desquite; es decir, la preservación jurídica del ejido sugiere expectativas de restauración del mismo, posibilidad que podrá propiciarse mediante otro modelo de desarrollo rural. Otra política es necesaria, otra forma de estado, por lo menos. En esta misma línea, es necesario advertir que cientos de parcelas y ejidos con litorales, con recursos naturales y energéticos, se han vendido a particulares, y más grave aún es que las ventas se hacen a gente ligada a las redes del narcotráfico. Incluso hay ejidos casi completos que compraron las redes del lavado de dinero. También en esa línea, aunque con otros matices, debe considerarse que diversas comunidades y pueblos originarios han sido despojados de territorios ahora ocupados por empresas mineras de origen extranjero o por compañías para la construcción de presas, hidroeléctricas, parques eólicos y lo que falta. Muchos pueblos viven en zozobra debido a que sus territorios forman parte de las extensas zonas concesionadas a empresas mineras y de hidrocarburos.

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Tales concesiones han tenido como soporte legal las reformas estructurales de Peña Nieto, específicamente las adecuaciones al artículo 27 de la Constitución. Son los nuevos tiempos del capitalismo en las dinámicas del mercado mundial caracterizados por la expansión y los despojos de los últimos espacios y formas de producción no propias del capital. Es decir, el mercado se expande a territorios y formas de producción donde aún no domina el trabajo asalariado, esencia de la explotación capitalista. Lejos quedaron el Constituyente de 1917 y el espíritu del movimiento campesino, y todavía más lejanas las herencias de aquellos movimientos indígenas-campesinos que le dieron fuerza a la voz campesina en la legislación inmediata a la Revolución de 1910. No obstante la distancia y el tiempo, en esta nueva época del capital llegan los resplandores del espíritu zapatista. Otra fuerza política en el campo es posible: la lucha se impone, lo amerita la nación mexicana. Avanza el capital, pero los pueblos resisten, desde las diferentes regiones están entendiendo y despiertan; luchan, toman la calle y en su sentir una bandera treme: la derogación de las reformas estructurales de Salinas y Peña, y la abrogación de las reformas del capital, a fin de dar lugar a una nueva Constitución que dé cuenta de la otra propuesta de civilización y de otro estado, recogiendo las tradiciones políticas patrióticas del pueblo mexicano y sus legados culturales. En la herencia comunitaria y en la larga tradición de lucha rural anidan filosofías, concepciones y formas de hacer la vida —su fuerza cultural— que potencian las manifestaciones dispersas de lucha de los pueblos indígenas y campesinos en el país. Los pueblos originarios perviven por su capacidad —por su cultura— para generar soberanía alimentaria y saberse distanciar del mercado, como condición para trascender sus crisis y sus atropellos. Sin embargo ahora, en la nueva época del capital —la economía global— que todo arrasa o pretende hacerlo, para enfrentar

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el capitalismo es preciso diversificar las acciones hacia la política desde la perspectiva contrahegemónica, y así otra historia hacer y contar. Sin fuerza no hay derechos, dice Goethe. Por los montes y veredas, en los pueblos y ejidos, por los asfaltos y los recintos legislativos, en las montañas y centros ceremoniales cabalgan los caballos de Pancho Villa y el general Zapata. Lo escribió el subcomandante Marcos, y dice que se lo dijo un caballo al olfatear los campos despojados: Ahí anda el caballo de Zapata. Dice él que no anda buscando jinete, quien lo monte pues. No, dice que busca quien entienda.

El proceso de reformas de la Constitución de 1917 a 2017 El 5 de febrero de 1917 se promulgó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entraría en vigor el 1 de mayo de ese año, como consecuencia del proceso revolucionario de 1910. Considerada en el mundo como la primera Constitución social5, se inspiró en la Constitución de 1857 y en ella se logró imprimir un alto grado de identidad a la nación mexicana, luego del proceso de colonización6. El levantamiento armado de Madero fue en defensa de la Constitución de 1857, y Venustiano Carranza después, de igual manera, abanderó esta consigna e incluso denominó a su ejército «constitucionalista». Ciro Murayama, «México: 100 años de Constitución», El País, 5 de febrero, 2017 Francisco, Ibarra Palafox, «Identidad y constitucionalismo, reflexiones sobre la reforma constitucional y su vigencia», en: Luis René Guerrero Galván y Carlos María Pelayo Moller (coords.), 100 años de la Constitución Mexicana: de las garantías individuales a los derechos humanos, Instituto de Investigaciones Jurídicas-unam, México, 2016, p. 63 5 6

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Su carácter social, establecido principalmente en los artículos 3, 27, 39 y 123, se caracterizó por reconocer las garantías individuales y el derecho a la educación, al reparto agrario, la soberanía sobre los recursos naturales, el derecho a la sindicalización, la jornada legal, el salario digno y la soberanía popular, la libertad de creencias, la separación entre religión y política y la definición de la educación laica. La soberanía residía originariamente en el pueblo, pero entendido éste como la clase criolla que emergía triunfante de la Revolución de 1910 y después se convertiría en la burguesía nacionalista (Sandoval Trigo, 2016), no como el pueblo pluriétnico que existía en el país. Se ratificó el sistema de elecciones directas y se decretó la no relección presidencial. El carácter social de la Constitución fue retomado por los gobiernos de Obregón, Calles y Cárdenas, lo que permitió a la clase política legitimarse en el poder. Surgió el presidencialismo autoritario que aún mantenemos y, asimismo, se dio un avance importante en el crecimiento económico, como señalan algunas investigaciones, a una tasa promedio de 6.3%, lo que se dio en llamar como el «milagro mexicano», y se abatió el rezago social. Durante esa época y conforme a los lineamientos establecidos en la Constitución de 1917, se crearon instituciones de seguridad social, de cultura, de educación pública y la banca de desarrollo, además de impulsarse una política internacionalista de promoción de los derechos sociales y lograr la salida del ejército de la vida política7. De entonces a la fecha, se han realizado más de 700 reformas a la Carta Magna, según se desprende de la información de la Cámara de Diputados, la mayoría ocurridas en los periodos de los presidentes de regímenes neoliberales, desde Miguel de la Madrid al presente. En la gestión de Enrique Peña Nieto suman ya 151 reformas constitucionales.

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Las luchas agrarias y los pueblos indígenas En los procesos históricos revolucionarios de México, los pueblos indígenas han estado presentes, particularmente poniendo una cuota de sangre y sacrificio que a la postre no fue reconocida. El movimiento campesino hizo su aparición en el proceso revolucionario de 1910, etapa histórica en la que nuevamente aquellos pueblos estuvieron presentes, se sumaron o hicieron alianzas regionales político-militares y aportaron nuevamente una cuota de sangre muy alta, pero otra vez fueron traicionados y no se cumplieron sus sueños libertarios. Largos procesos administrativos y de lucha han tenido que librar los pueblos indígenas, a través de la acción para el reconocimiento y titulación de bienes comunales mediante la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, a fin de recuperar parte de los territorios originarios, como en los casos de los pueblos pame, yaqui, mayo y wirarika, entre otros. Dicho sea de paso, éste es otro momento de nuestra historia patria inscrita con sangre, como lo fueron el Movimiento Estudiantil masacrado el 2 de octubre de 1968 y la gran beligerancia de la guerrilla, que representaban esperanzas libertarias en la lucha por la tierra y un México más justo en diferentes zonas rurales y urbanas del país, y que finalmente influyeron en la reforma política del régimen priista. El movimiento campesino tuvo su mayor capacidad para hacerse escuchar en el proceso revolucionario de 1910, al levantar el Plan de Ayala, firmado y promulgado por el Ejército Libertador del Sur en Ayoxustla, el 28 de noviembre de 19118, enfrentar a los nuevos dirigentes mestizos, establecer algunas alianzas con bastante desconfianzas e incluso desconocer a los

8 Plutarco Emilio García Jiménez, La Jornada del Campo, núm. 31, 17 de abril de 2010, http://www.jornada.unam.mx/2010/04/17/cien.html

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constitucionalistas (Womack, 1989)9, pero no consiguió la fuerza suficiente para imponer todas sus demandas históricas. Sin embargo, alcanzó una importancia suficiente como para lograr que en la Constitución de 1917 se retomaran sus planteamientos y se reconocieran algunos derechos a los pobres del campo, lo cual le imprimió el carácter social que hizo tan especial a la Carta Magna. En contraste, los pueblos indígenas no contaron con la comprensión de las elites gobernantes y revolucionarias de entonces, lo cual derivó en la ausencia de la palabra indio o indígena en el Constituyente de 1917, contribuyendo a reafirmar a México como una nación étnicamente única e indivisible y monocultural. Zapata luchó heroicamente para restituir las tierras a sus pueblos, con base en formas de gobiernos autónomas y ancestrales pero que se reconocían como parte de la nación mexicana. Sin embargo, el reconocimiento de las demandas sociales que levantaron los jefes militares Emiliano Zapata y Francisco Villa no fue gratuito, sino que se debió a la fuerza que estos revolucionarios mostraron en los años de la Revolución de 1910 hasta la Convención de Aguascalientes, así como los movimientos sociales que se levantaron en esas fechas, como las luchas de la organización anarquista La Casa del Obrero Mundial, movimiento sumamente reprimido por el régimen de Carranza. Ante este panorama, algunos sectores de la pequeña burguesía entendieron que debían introducir en la Constitución las demandas de los sectores populares, si es que se quería alcanzar algún grado de estabilidad. A eso abonó también la influencia de importantes diputados caracterizados como jacobinos, entre quienes se encontraban los generales Heriberto Jara y Francisco José Mújica e intelectuales como Andrés Molina Henríquez, que lograron insertar algunas John Womack Jr., Zapata y la Revolución Mexicana, 16ª ed., Siglo xxi Editores, México, 1989 (col. América Nuestra)

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demandas en la Constitución de 1917. En realidad, los que de verdad habían luchado, como el sector campesino e indígena, no se encontraban presentes en el Constituyente; tan es así que a éste lo conformaron 62 abogados, 18 profesores, 16 médicos, 16 ingenieros, 22 militares, cinco líderes sindicales, cuatro mineros y tres ferrocarrileros, es decir, una mayoritaria presencia de clase media (Izquierda Socialista, 2017). Entonces, la Constitución de Querétaro fue el resultado de las luchas revolucionarias de 1910 y de las luchas obreras de esos años, que le imprimieron su sentido social10. En ella se recogieron demandas históricas del movimiento zapatista, del magonismo y de huelgas como las de Cananea y Río Blanco, pero al mismo tiempo se instauró la nación única, dejando a los pueblos indígenas como una categoría aislada y dependiente del estado. Las demandas agrarias plasmadas en la Constitución no se cumplieron de inmediato, debido a que los primeros gobiernos emanados de la Revolución no tenían interés en acatarlas. Por ello ni Madero, ni Carranza, ni Obregón, ni Calles impulsaron acciones a favor del reparto agrario; inicialmente, el reparto sólo lo realizaron los zapatistas en los primeros años de la Revolución. Hasta el régimen del general Lázaro Cárdenas tuvo lugar el mayor proceso de repartición de tierras después de la Revolución, proceso que continuó durante los siguientes regímenes; hasta antes de la contrarreforma agraria de 1992, se lograron repartir a los campesinos más de 100 millones de hectáreas11. En la etapa cardenista se crearon cientos de ejidos y, conjuntamente con el reconocimiento de los bienes comunales, se consolidó la propiedad social de la tierra, para diferenciarla de la 10 Jaime Cárdenas Gracia, «La Constitución de 1917 y las reformas estructurales», en: Luis René Guerrero Galván y Carlos María Pelayo Moller (coords.), 100 años de la Constitución mexicana: de las garantías individuales a los derechos humanos, Instituto de Investigaciones Jurídicasunam, México, 2016, p. 119 11 Arturo Warman, «La reforma agraria mexicana, una visión de largo plazo», 2002, http:// www.fao.org/docrep/006/j0415t/j0415t09.htm

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propiedad privada. Éste no fue un proceso terso, pues a menudo enfrentó la oposición violenta de los terratenientes; pero el empuje de las luchas agrarias logró este proceso de justicia social, no ausente de sangre derramada de indígenas y campesinos. Mientras tanto, las organizaciones populares que surgieron se vinculaban al partido oficial, el Partido de la Revolución Mexicana, después convertido en el actual Partido Revolucionario Institucional; en esta época fue cuando se dio el mayor control de las organizaciones que se subordinaban a los lineamientos del pri y servían de correas de transmisión de las políticas del gobierno en turno. Así, la Confederación Nacional Campesina nació en 1938 con un férreo control corporativo del sector, que duró hasta principios de la década de los setenta. En 1946 el presidente Miguel Alemán impulsó una reforma constitucional para instituir el amparo agrario y extender los límites de la pequeña propiedad, lo cual abriría las posibilidades de establecer nuevos ciclos de concentración de la tierra, a través de los conocidos certificados de inafectabilidad agraria. Sin embargo, la lucha por la tierra continuó con el surgimiento en 1949 de la Unión General de Obreros y Campesinos de México; a principios de los años sesenta se fundó la Central Campesina Independiente y en 1970 el Consejo Agrarista Mexicano, que empezaron a disputar los espacios de repesentación agraria a la cnc, aunque finalmente fueron cooptados por el régimen. A principio de los años sesenta se dieron otras luchas, como la de Rubén Jaramillo, en Morelos, asesinado finalmente en 1962. Durante la misma década se creó la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos. A inicios de la década de los setenta se produjo un auge de las movilizaciones campesinas. No era para menos, pues había tres millones de campesinos demandantes de tierras, agrupados en 60 mil comités particulares ejecutivos, los cuales enfrentaban fallos negativos de los tribunales,

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amparos a favor de los terratenientes, resoluciones sin ejecutar, expedientes agrarios rezagados por decenios, ejidatarios y comuneros sin carpeta básica y expuestos a los despojos12.

El gobierno de Luis Echeverría (1970-1976) mantenía una política antiagraria, mientras buscaba hacer frente a las dificultades económicas que significaba la crisis de producción de granos básicos, y desatendió las demandas de tierras del movimiento campesino; además, imperaba la corrupción en la burocracia agraria. No obstante, la oleada de ocupaciones de tierras y de las oficinas de la Secretaría de la Reforma Agraria hizo que el régimen cambiara su política antiagraria e impulsó la inversión pública agropecuaria; incluso, al final del sexenio se decretó la expropiación de las tierras de los latifundios de los valles del Yaqui y Mayo. Asimismo, el gobierno propició la aparición de otras organizaciones campesinas que se integraron a su «sector campesino», como Antorcha Campesina, que se creó en 1975. También en ese año se crearon la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos, como una escisión de la cci; esa división comenzó en 1962, lo que dio origen a la cci Roja, que en octubre de 1975 se transformó en la cioac. En 1978 surgió la Unión Nacional de Trabajadores Agrícolas (untra), misma que ha sufrido una serie de escisiones, una de las cuales derivó en la formación de la Central Campesina Cardenista (ccc), cuya fundación se dio en 1988; otra originó la Coalición de Organizaciones Democráticas, Urbanas y Campesinas (coduc); posteriormente, en 2006, nació la Unidad de la Fuerza Indígena y Campesina (ufic). Este proceso de movilizaciones durante los años setenta y ochenta generó la emergencia de un movimiento campesino que se declaró independiente del gobierno. El movimiento campesino 12 Plutarco Emilio García Jiménez, La Jornada del Campo, núm. 31, 17 de abril de 2010, http://www.jornada.unam.mx/2010/04/17/cien.html

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más importante de esa etapa fue el surgimiento en 1979 de la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (cnpa), agrupada inicialmente con más de 40 organizaciones locales y regionales, y representó la ruptura con el carácter corporativo de las organizaciones campesinas pri-gobiernistas, organización de lucha por la tierra que impulsó importantes acciones de ocupaciones de tierras en todo el país, cuyo carácter radical la llevó a enfrentar una fuerte represión del gobierno de López Portillo (1976-1982) y Miguel de la Madrid, con decenas de muertos y cientos de encarcelados a manos de la policía, del ejército, guardias blancas y grupos paramilitares; logró, sin embargo, frenar la intención del régimen de finalizar la reforma agraria. Su presencia fue muy importante, pues significó el fin del corporativismo y el surgimiento de muchas otras organizaciones agrarias con objetivos más productivistas que de lucha por la tierra. Esta organización aún mantiene su presencia en el escenario nacional, aunque muchas de sus organizaciones originarias se han reagrupado en otros frentes y otras más han desaparecido. Con el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988), se da impulso a las organizaciones productivistas y económicas que se venían gestando desde el gobierno anterior; en ese periodo surgen diferentes figuras económicas campesinas por subsidios, créditos, por precios de garantías. En ese contexto se da el nacimiento de la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (unorca), que se reclamaban autónomas para marcar cierta diferencia de las que se llamaban independientes13.

El movimiento indígena, por su parte, hizo su aparición en la década de los setenta, impulsado por el gobierno ante su temor de que las luchas agrarias y el descontento generalizado las abarcara; de esa manera, impulsó la creación del Movimiento Nacional Indígena en 1973 y, en 1975, del Consejo Nacional de 13 Hubert C. de Grammont, y Horacio Mackinlay, «Las organizaciones sociales campesinas e indígenas frente a los partidos políticos y el estado, México 1938-2006», Revista Mexicana de Sociología, núm.4, vol. 68, México, oct.-dic., 2006

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Pueblos Indígenas (cnpi). Éste incluso llegó a mantener relación con la cnpa14. Sin embargo, el movimiento sólo se hizo más visible con carácter independiente a fines de este periodo, con el surgimiento en 1988 del Frente Independiente de Pueblos Indios (fipi), que enarboló las demandas de autonomía regional. La aparición del movimiento indígena hasta esas fechas se debió a la política de asimilación llamada indigenismo, que impulsaron los gobiernos emanados de la Revolución hacia los pueblos indígenas. La política indigenista se inició con el gobierno de Lázaro Cárdenas y se instituyó en el gobierno de Miguel Alemán, al crearse en 1948 el Instituto Nacional Indigenista (ini). Dicha política consistió en asimilar cultural y económicamente a los pueblos indígenas a la cultura nacional dominante, promover la «grandeza del pasado» con la invisibilidad de los pueblos indígenas del presente y minimizar su presencia en la población total nacional, a través de la manipulación de las estadísticas para visibilizarlos. No obstante, esto se debió también, entre otras cuestiones, a la falta de un proyecto político común entre los diversos pueblos, tribus, naciones y culturas originarias del país que unificara a escala nacional sus pensamientos, intereses y aspiraciones indígenas15. De modo paralelo, en el mundo estaba en curso otro proceso, el que generó la aprobación en 1989 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (oit), ratificado después por el Senado mexicano, en la que por primera vez se reconocieron los derechos de los pueblos indígenas. Este instrumento lo retomaron las organizaciones indígenas que empezaban a nacer durante estos años. Ese convenio llevó a que en México se aprobara en 1992 14 Francisco López Bárcenas, «Los movimientos indígenas en México: rostros y caminos», El Cotidiano, Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Azcapotzalco, núm. 200, 2016, p. 60-75 15 Julio Atenco Vidal, «Proyecto indígena de nación. Por un estado plurinacional democrático en México», mimeo, Movimiento Indígena Nacional, México, 2010

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una reforma constitucional al artículo 4º, en la que por primera vez se reconoció la existencia de los pueblos indígenas como sustento originario de la nación mexicana, aún sin reconocerles derechos, pero otorgándoles el acceso a la jurisdicción del estado: La Nación Mexicana tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas. La ley protegerá y promoverá el desarrollo de sus lenguas, culturas, usos y costumbres, recursos y formas específicas de organización social y garantizará a sus integrantes el efectivo acceso a la jurisdicción del estado. En los juicios y procedimientos en que aquéllos sean parte, se tomarán en cuenta sus prácticas y costumbres jurídicas en los términos que establezca la ley16.

La contrarreforma agraria de 1992 El periodo del presidente Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) se caracterizó por impulsar la contrarreforma agraria. En esas fechas, el viejo corporativismo ya había entrado en crisis, muchas organizaciones independientes y autónomas tenían presencia impulsando luchas, acciones de invasiones de tierras, fortaleciendo sus organizaciones productivas. Al mismo tiempo, se dio una fractura al interior del partido gobernante. La salida del pri de Cuauhtémoc Cárdenas, de Porfirio Muñoz Ledo e Ifigenia Martínez abrió las expectativas a muchas organizaciones para lograr un cambio del régimen priista: el surgimiento del Frente Democrático Nacional (fdn) en 1988, al que se sumaron numerosas organizaciones sociales y campesinas. En este contexto, se forja la Unión Campesina Democrática (ucd) en apoyo a la candidatura de Cuauhtémoc Cárdenas. En esas elecciones, 16 Diario Oficial de la Federación, 28 de enero de 1992, http://www.diputados.gob.mx/ LeyesBiblio/ref/dof/cpeum_ref_122_28ene92_ima.pdf

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Carlos Salinas de Gortari se impuso a través del fraude electoral más grotesco de la historia, recordado como «la caída del sistema», y finalmente asumió la Presidencia con un alto grado de ilegitimidad. Para lograr sus propósitos de reforma, como necesitaba legitimarse ante las organizaciones campesinas, impulsó la creación en 1989 del Congreso Agrario Permanente (cap), al que se unieron importantes organizaciones campesinas como la Alianza Campesina del Noreste (Alcano) y el Consejo Agrario Mexicano (cam), además de la cci, cioac, ccc, cnc, coduc, el Movimiento de los 400 Pueblos, la Unión General de Obreros y Campesinos de México (ugocm), la Unión General Obrera Campesina y Popular (ugocp), la unorca, la untra y la cnc. Con ello se inició la época del Nuevo Movimiento Campesino, cuya característica principal fue la organización productiva de los núcleos agrarios, en general, sin que algunas organizaciones renunciaran a la demanda social de la tierra. Con este nivel de control político, con un movimiento campesino debilitado y disperso, Salinas de Gortari preparó su reforma al artículo 27 de la Constitución, que se promulgó el 6 de enero de 1992, que en resumen dice: La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. Las expropiaciones sólo podrán hacerse por causa de utilidad pública y mediante indemnización. La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejora-

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miento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad pueda sufrir en perjuicio de la sociedad. II. Las asociaciones religiosas que se constituyan en los términos del artículo 130 y su ley reglamentaria tendrán capacidad para adquirir, poseer o administrar, exclusivamente, los bienes que sean indispensables para su objeto, con los requisitos y limitaciones que establezca la ley reglamentaria. IV. Las sociedades mercantiles por acciones podrán ser propietarias de terrenos rústicos, pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto. En ningún caso las sociedades de esta clase podrán tener en propiedad tierras dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas o forestales en mayor extensión que la respectiva equivalente a veinticinco veces los límites señalados en la fracción xv de este artículo. La ley reglamentaria regulará la estructura de capital y el número mínimo de socios de estas sociedades, a efecto de que las tierras propiedad de la sociedad no excedan en relación con cada socio los límites de la pequeña propiedad. En este caso, toda propiedad accionaria individual, correspondiente a terrenos rústicos, será acumulable para efectos de cómputo. Asimismo, la ley señalará las condiciones para la participación extranjera en dichas sociedades. La propia ley establecerá los medios de registro y control necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto por esta fracción.

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VII. Se reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el asentamiento humano como para actividades productivas. La ley protegerá la integridad de las tierras de los grupos indígenas. La ley, considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y la provisión de acciones de fomento necesarias para elevar el nivel de vida de sus pobladores. La ley, con respeto a la voluntad de los ejidatarios y comuneros para adoptar las condiciones que más les convengan en el aprovechamiento de sus recursos productivos, regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela. Asimismo establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí, con el estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras; y, tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población; igualmente fijará los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal otorgará al ejidatario el dominio sobre su parcela. En caso de enajenación de parcelas, se respetará el derecho de preferencia que prevea la ley17.

Con esta reforma se declaró el fin del reparto agrario, se estableció la necesidad de brindar seguridad en la tenencia de la tierra y se abrió la posibilidad de privatizarla18, desvirtuando el agrarismo mexicano y convirtiendo el derecho público de la tierra en una mercancía. En materia indígena sólo reconoció a «grupos indígenas» y no a los pueblos indígenas, además de dar marcha atrás en los aspectos sociales en materia educativa y dof, 6 de enero de 1992, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/cpeum_ ref_120_06ene92_ima.pdf 18 Luciano Concheiro Bórquez y Sergio Grajales Ventura, Movimientos campesino e indígenas en México: la lucha por la tierra, núm. 16, osal, México, 2005, p. 47-58 17

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en la relación estado-iglesia, debilitar la soberanía nacional y la autodeterminación en política económica, profundizar el sentido privatizador de la política económica neoliberal. También se aprobó en 1992 el Programa de Certificación de Derechos Ejidales (Procede), para titular la propiedad social de los ejidos.

El surgimiento del ezln y de las organizaciones indígenas nacionales El cap se incorporó a las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de manera tardía y con un papel secundario, pues ya se había iniciado el proceso de negociación de éste desde principios de la década de los noventa. Con este Tratado, que entró en vigor el 1 de enero de 1994, Estados Unidos desgravó 7,300 productos por 5,900 de México; además, se fijó un plazo de 13 años para la eliminación total de barreras aduanales de productos de los tres países. Con el libre comercio, se dijo, se abrían las posibilidades para el desarrollo nacional mediante el intercambio de mercancías; se dijo también que serían retiradas las restricciones en la agricultura, entre otros productos, y protegerían los derechos de propiedad intelectual. Pero no se establecieron acuerdos iniciales sobre la protección de los trabajadores y del medio ambiente. El gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) se inició con la devaluación del peso frente al dólar, profundizó aún más la política neoliberal de libre mercado, de mercantilización de los bienes comunes y de privatización de las empresas paraestatales, además de permitir que se incrementaran las cuotas de importación para maíz, frijol y soya. Esta política afectó a los pequeños productores y a medianos empresarios agrícolas que habían prosperado con la anterior política económica; prefirió

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apoyar a los grandes empresarios que impulsaron la política de la agroexportación y establecer alianzas con las agroindustrias transnacionales, con lo cual el cap perdió relevancia. Surgieron organizaciones de nuevo tipo, con características de organizaciones campesinas y de defensa de derechos económicos, sociales y culturales, así como de promoción de empresas sociales, como la Coordinadora Nacional de Organizaciones Cafetaleras (cnoc), en 1989; la Coordinadora Estatal de Productores de Café de Oaxaca (cepco), en 1990; la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social (amucss), en 1992; el fdc-ch, en 1993, y El Barzón, en 1993. También aparecieron la Unión Nacional de Organizaciones de Forestaría Comunal (Unofoc), en 1993; la Red Mexicana de Organizaciones Campesinas Forestales (Red Mocaf ), en 1994, y la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (anec), en 199519. En este contexto tuvo lugar en 1994 el levantamiento armado del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional, en contra de las reformas al artículo 27 constitucional y del Tratado de Libre Comercio. Este hecho puso en la mesa de discusión el pleno reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas de México frente al proceso de globalización mundial. En 1995, las organizaciones indígenas que se articulaban en torno a las propuestas autonómicas del Frente Independiente de Pueblos Indios (fipi) constituyeron la Asamblea Nacional Indígena Plural por la Autonomía (anipa), organización de gran importancia porque logró conjuntar una propuesta específica de autonomía de los pueblos indígenas e impulsó la formación de muchas organizaciones para el reconocimiento de derechos indígenas, así como la lucha por espacios de representación política. De Grammont y Mackinlay, op. cit.

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La insurgencia del ezln obligó al gobierno a establecer compromisos mediante los Acuerdos de San Andrés Larráinzar sobre derechos y cultura indígena, en 1996, derivados de los diálogos entre el gobierno y los insurgentes zapatistas. Tales acuerdos se concretaron luego en una propuesta de reforma constitucional elaborada por la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa), aunque después el gobierno se negó a cumplir su aprobación y al final no fue plenamente respetada. No sólo se negaron a hacerlo los partidos del gobierno, sino que la propuesta derivada de dichos acuerdos fue mutilada por el voto de legisladores de izquierda, del Partido de la Revolución Democrática, en concreto. Con el levantamiento zapatista se abrió el proceso de los diálogos entre el ezln y el gobierno, se convocó a la realización de Foros Nacionales Indígenas que abrieron paso a la conformación, en 1996, del Congreso Nacional Indígena (cni), que agrupó a la mayoría de las organizaciones indígenas del país.

La reforma al artículo 2º constitucional En el año 2001, en los inicios del gobierno de Vicente Fox (2000-2006), el ezln convocó a una movilización por varios estados de la república, que se conoció como la Marcha del Color de la Tierra y fue acompañada por las organizaciones indígenas. Esta movilización logró que se abrieran las puertas de la Cámara de Diputados para hacer escuchar sus palabras, pero luego el ezln regresó a la selva y el movimiento indígena se dispersó20. Ese año, el Congreso de la Unión retomó la propuesta de reforma constitucional, pero el Senado la modificó y aprobó una 20 Francisco López Bárcenas, «Los movimientos indígenas en México: rostros y caminos», El Cotidiano, Universidad Autónoma Metropolitana-Unidad Azcapotzalco, núm. 200, 2016, p. 60-75

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versión que no respondía a lo establecido en la propuesta de la Cocopa, por lo cual recibió el rechazo de las organizaciones indígenas aglutinadas en el cni y en la anipa. Dicha reforma aún se mantiene en el texto constitucional del artículo 2º, que en resumen señala: La Nación Mexicana es única e indivisible. La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas. Son comunidades integrantes de un pueblo indígena aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentada en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres. El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico21.

El rechazo de las organizaciones se debió, entre otras cosas, a que en esa enmienda no se reconoce a los pueblos indígenas como sujetos de derecho público, como se estipulaba en los Acuerdos de San Andrés Larráinzar, así como por no reconocer plenamente el ejercicio del derecho de libre determinación y autonomía, 21 dof, 14 de agosto de 2001, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/cpeum_ ref_151_14ago01_ima.pdf

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aparte de dejar a las constituciones de las entidades federativas el reconocimiento de los pueblos indígenas y no establecerlo en el marco constitucional federal, entre otros reclamos. Por su parte, las antiguas y nuevas organizaciones campesinas retomaron las acciones en contra de la política también neoliberal del gobierno, ahora surgido del Partido Acción Nacional, y debido a la crisis que padecían los pequeños y medianos agricultores del país. De esta manera, la mayoría de dichas organizaciones constituyeron en 2002 el movimiento El Campo no Aguanta más, el cual obligó al gobierno a establecer una mesa de diálogo que culminó con la firma del Acuerdo Nacional para el Campo (anc), que propuso, entre otras cuestiones, realizar una evaluación del tlcan22. La administración de Fox, que continuó con la política neoliberal de los anteriores gobiernos priistas, logró conquistar el voto ciudadano al ofrecer que el producto interno bruto crecería a una tasa de 7 por ciento. Según estudios, el pib alcanzó en su sexenio una tasa promedio del 2.45%23, con los gobiernos panistas, inscritos en la misma línea de los priistas, quedó claro que la política se define por los contenidos de la misma y no por las declaraciones con propósitos calculados en coyunturas electorales. Así el pan demostró —y lo muestra ahora— su verdadera política: responde a los intereses del capital en contra de los pueblos indígenas y del ejido. Justamente, se puede decir que la política de los gobiernos panistas es una reiteración de los motivos que le dieron origen: oponerse al gobierno de Lázaro Cárdenas y sus reformas laborales y agrarias en aras del capital privado. O lo que es lo mismo, en contra del ejido y los pueblos originarios. De Grammont y Mackinlay, op. cit. Ángel Licona Michel, «Política económica y crecimiento en México: cinco sexenios en busca de la estabilidad», Equilibrio Económico, núm. 37, vol. 10(1), ene.-jun., 2014, p. 97-122 22 23

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La reforma al artículo 1° constitucional Al final del periodo del presidente Felipe Calderón ocurrió un acontecimiento importante. Durante años, las organizaciones sociales y civiles de defensa de derechos humanos habían reclamado que los convenios y tratados internacionales suscritos por México deberían ser ley suprema en el país, pero eso no había sido posible. Esto se consiguió hasta el año 2011, cuando se aprobó la reforma al artículo 1º constitucional, que señala: Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el estadoMexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia24.

La modificación de este artículo, en particular la inclusión del reconocimiento constitucional de los derechos humanos establecidos en tratados internacionales, abrió las puertas para que las organizaciones y pueblos indígenas reclamaran la necesidad de aplicar los derechos reconocidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, particularmente el derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado, antes de llevar a cabo alguna medida que pudiera afectarlos, y el derecho a la protección de sus tierras y territorios y recursos naturales. Esta reforma significó un respiro para las organizaciones campesinas y los pueblos indígenas, en medio de las enmiendas 24 dof, 10 de junio de 2011, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/dof/cpeum_ ref_194_10jun11.pdf

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que se han realizado tendientes a reforzar las políticas neoliberales de los actuales gobiernos. Como ya se dijo, en los últimos años se ha dado un proceso de otorgamientos de concesiones para grandes proyectos de inversión privada en los territorios de los pueblos indígenas (en especial, de las concesiones mineras, los proyectos hidroeléctricos y eólicos, etc.), sin la existencia de una ley de consulta armonizada con la legislación internacional para preguntar a los pueblos indígenas sobre la posibilidad de otorgar las concesiones y de obtener su consentimiento libre, previo e informado. Por lo tanto, se invoca a lo establecido en el Convenio 169 para la defensa de sus territorios y recursos naturales. En el año 2007, otro acontecimiento tuvo gran importancia para la lucha de los pueblos indígenas por el reconocimiento de sus derechos: la aprobación por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas de la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas25. Fue un hecho histórico que, después de tantos años de debate y negociación, los pueblos indígenas lograran que esta instancia internacional aprobara un instrumento jurídico que —aun sin tener carácter vinculante, pero a estas fechas ya con la aprobación de los países que inicialmente habían votado en contra y de los que se habían abstenido— posee un gran consenso internacional, lo cual le da fuerza suficiente para que las naciones lleven a cabo la armonización con su legislaciones nacionales. México fue impulsor de la aprobación de esta Declaración, por lo que está comprometido a cumplir con los derechos que consagra este instrumento jurídico a los pueblos indígenas. Debemos exigirlo. En el contexto de las contrarreformas estructurales, se han registrado algunos avances como los referidos. Sin embargo, cabe subrayar que la realidad social se mueve en sentido opuesto a dichos avances. La legislación en sí misma no es garante de me

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http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf

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jora para los pueblos originarios y el ejido, especialmente respecto al reconocimiento de los pueblos originarios y sus culturas. Se puede decir que son mejoras juridicistas, mas no de carácter social, pero también es cierto que proporcionan armas legales para la lucha, y como tales deben ser adecuadamente ponderadas. Sin fuerza no hay derechos.

La situación actual En el periodo de Enrique Peña Nieto (2012-2018), se han acrecentado las modificaciones a la Constitución, producto de su estrategia de impulsar, a través de un pacto político, las reformas estructurales que requeriría la nación para lograr el desarrollo, dentro de los lineamientos de las políticas neoliberales de libre mercado. Éstas han provocado la consecuente pérdida para la población de sus derechos económicos, sociales, culturales, el saqueo de los recursos naturales en beneficio de las empresas transnacionales y el desmantelamiento del estado. Ejemplos de ellas son la reforma al artículo 27 de la Constitución y las que se han promulgado en materia energética y laboral, que agudizó la precarización de las condiciones de trabajo a través de la subcontratación, entre otros medios. Todas ellas tienen como objetivo terminar con el estado de bienestar que tuvimos en los años posteriores a la Revolución. A la fecha van 151 reformas constitucionales realizadas. El Pacto por México, impulsado por el gobierno con los principales partidos políticos, no incluyó a las organizaciones sociales y campesinas, ni a los pueblos indígenas; al contrario, este Pacto traicionó los intereses de estas comunidades y del país. En 2017, Estados Unidos presentó la iniciativa para renegociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. Frente a este suceso, las organizaciones campesinas han reclamado

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la necesidad de rechazar el tratado y su renegociación, sobre todo porque se está negociando sin hacer públicos los objetivos y las líneas rojas que guiarán los acuerdos, así como por los resultados negativos que ha tenido el tlcan para la mayoría de la población campesina y por el fracaso del modelo de libre comercio. En consecuencia, demandan una negociación transparente y democrática. Las organizaciones campesinas exigen: k) En materia agropecuaria, México debe garantizar la soberanía y seguridad alimentaria y excluir los granos básicos, especialmente el maíz y todos aquellos productos indispensables para garantizarlas. Deben excluirse los cultivos transgénicos y seguirse el principio de precaución frente a la amenaza de las semillas transgénicas sobre la salud y el ambiente, en el caso del maíz en particular, y prohibir su importación —siendo el tlcan responsable de la contaminación transgénica de maíces nativos en varios estados de la república, que es centro de origen y diversidad del maíz—. Tiene que aplicarse el derecho a la información a través de etiquetados que señalen los productos que contiene transgénicos. Así mismo, se debe mantener intacta la capacidad de los estados nacionales de impulsar una agricultura sustentable. De la misma forma, mantener la adhesión de México al Acta upov de 1978 y rechazar el compromiso de adherirse al Acta upov 1992 como pretendió en el tpp26.

Junto a esto, a escala internacional existe otro proceso importante al cual las organizaciones campesinas en México deberían poner especial atención. Se trata de la negociación en el Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas de la Declaración sobre los derechos de los campesinos y otras personas que trabajan

26 Plataforma programática de las organizaciones firmantes ante el inicio de renegociación del tlcan, http://www.rmalc.org/plataforma-programatica-de-las-organizaciones-firmantes-anteel-inicio-de-renegociacion-del-tlcan/

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en las zonas rurales27, iniciativa impulsada por la Vía Campesina Internacional que resulta de particular trascendencia, pues de aprobarse este instrumento jurídico estaríamos asistiendo a un reconocimiento de derechos para los campesinos, como el derecho a la consulta previa, a sus tierras, a sus territorios, a las semillas, contra los productos transgénicos y a la soberanía alimentaria. Estos derechos luego podrían ser reconocidos en nuestra Constitución y leyes; son los mismos derechos que están demandando las organizaciones campesinas y de derechos humanos en nuestro país. En el caso de los pueblos indígenas, la situación no es diferente de la que vive la mayoría de las personas en el campo mexicano: los problemas más fuertes a que se enfrentan los pueblos indígenas en México son la pobreza, la discriminación, la desigualdad y el despojo de sus territorios. El informe del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) de 2014 reveló que 72 por ciento de este sector de la sociedad está en situación de pobreza, del cual 26.6% vive en pobreza extrema; según la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, «55.5% de la población indígena habita municipios de alta y muy alta marginalidad; asimismo, 87.5% de los municipios indígenas se encuentran en condiciones de alto grado y muy alto grado de marginalidad; […] El 12.8% de las viviendas indígenas carecen de agua entubada, el 26.9% no cuentan con servicios de saneamiento y el 4.4% aún no dispone de luz eléctrica. Asimismo, en el 13.9% de las viviendas hay piso de tierra y en el 58.8% de ellas se cocina con leña o carbón. […] Entre la población indígena mayor de 15 años de edad el 16.6% no cuenta con instrucción escolar alguna, frente al 6 por ciento del promedio nacional; […] En cuanto a 27 Declaración de los derechos de los campesinos y de otras personas que trabajan en las zonas rurales, http://www.ohchr.org/Documents/HRBodies/HRCouncil/WGPleasants/A-HRCWG-15-1-2_sp.pdf y https://viacampesina.net/downloads/PDF/SP-3.pdf

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alfabetismo, entre la población indígena de 15 años o más de edad, el 17.8% son analfabetas, porcentaje tres veces mayor al que se registra a nivel nacional, que es de 5.5%». También tienen más dificultades para acceder a alimentación, según el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, pues 40 por ciento de los habitantes de pueblos originarios enfrentan problemas alimentarios, enfrentan mayores problemas para acceder a los sistemas de salud, presentan una fuerte migración interna e internacional y son los que sufren una mayor discriminación. Según el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred), 44.1% de los mexicanos consideran que los derechos de las personas indígenas no son respetados. Para hacer frente a los problemas de pobreza y alimentación, el gobierno mexicano impulsó el Programa de la Cruzada Nacional contra el Hambre, que a estas alturas ha representado un fracaso porque esa situación continúa sin que los indicadores en esta materia disminuyan. Por ello, el régimen instrumentó un viraje a la política social denominada Estrategia de Inclusión Social, la cual tampoco ha dado los resultados esperados al incrementarse la pobreza alimentaria. Otro de los graves problemas que enfrentan los pueblos indígenas es el que se refiere a las concesiones que se otorgan a empresas nacionales y transnacionales para establecer megaproyectos en sus territorios, particularmente de industrias extractivas. Esto ocurre sin que medie un proceso de consulta indígena ni se obtenga el consentimiento libre, previo e informado de dichos pueblos, con lo cual se violan sus derechos y, al mismo tiempo, son criminalizados cuando defienden sus territorios, bienes y recursos naturales. Todo ello propicia un proceso de destrucción de sus tierras y territorios, además de la sobrexplotación de sus recursos y la contaminación del medio ambiente.

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Lo anterior nos habla de la necesidad de aprobar una ley de consulta indígena, con base en los estándares internacionales de derechos humanos, más aún cuando México aceptó las recomendaciones del Consejo de Derechos Humanos relacionadas con un medio ambiente sano y con el compromiso de construir un mecanismo de consulta indígena.

Conclusiones El mejor momento que tuvieron los campesinos después de la Revolución fue sin duda la promulgación de la Constitución de 1917, al lograrse el reconocimiento de los derechos sociales ahí consagrados y, sobre todo, durante el proceso de repartición de tierras que se vivió a partir del gobierno del general Lázaro Cárdenas y hasta antes de la contrarreforma de 1992, aunado al crecimiento económico de más de seis por ciento que se tuvo durante aquellos años. Con la cantidad de reformas constitucionales del actual sexenio, que se añaden a las realizadas desde la reforma al artículo 27 constitucional, casi no queda nada en el aspecto social de lo que establecieron los constituyentes de 1917. Las consecuencias son, entre otras, el deterioro de la planta productiva nacional, el incremento del empleo informal, las migraciones del campo a ciudades nacionales y extranjeras y el crecimiento de la pobreza en amplios sectores de la población. Todas estas reformas, junto con la política económica neoliberal, han ocasionado el desmantelamiento del estado de bienestar impulsado en los años posteriores a la Revolución Mexicana. Las reformas actuales han servido para fortalecer la inversión extranjera, como la de 2013 efectuada en telecomunicaciones, en la que se garantiza hasta 100 por ciento de inversión extranjera en ese sector. Se ha centralizado más el poder, particularmente

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en el Poder Ejecutivo, para garantizar que el capital externo pueda negociar mejor con el estado mexicano. Asistimos a una pérdida de soberanía legislativa y jurisdiccional a favor del Ejecutivo, como en materia de acuerdos internacionales que no son ratificados por el Senado. Ante la coyuntura actual, debemos tener claro que sólo un cambio de régimen permitiría garantizar que se establecerán los lineamientos de una nueva ruta para mejorar las condiciones en el país y revertir la situación que priva para las mayorías de las personas del campo, los pequeños y medianos productores. La aprobación de la Declaración de los Derechos de los Campesinos puede ser una buena oportunidad para que las organizaciones campesinas retomen la iniciativa de impulsar reformas a la Constitución que le devuelvan el espíritu social que tuvieron los constituyentes de 1917; para promover, asimismo, iniciativas como las que ha sugerido diversos analistas e instituciones de educación superior, como la Universidad Autónoma Chapingo, tales como el impulso de políticas públicas para mejorar las condiciones de producción de la pequeña y mediana agricultura; Para premiar al mercado interno, aumentar la producción nacional, cambiar el paradigma del comercio exterior y estimular un nuevo modelo de desarrollo rural, donde la agricultura sirva para producir alimentos; para impulsar políticas de denominación de origen de los productos mexicanos; para rescatar y producir, conjuntamente con las universidades, los maíces nativos; para apoyar la ganadería criolla y la de traspatio; para recobrar las regiones agrícolas que tuvimos en el periodo anterior al modelo neoliberal; para crear la banca de desarrollo agrícola y la reserva nacional de granos, diciendo no al cultivo de los granos transgénicos; para construir mayor infraestructura agrícola, fortalecer a la pequeña y mediana agricultura, impulsar la agroecología y garantizar la soberanía alimentaria.

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Los pueblos indígenas, por su parte, conocedores del carácter depredador del estado mexicano, de las acciones de apropiación de sus recursos y bienes naturales, han emprendido gran cantidad de luchas de resistencia y de defensa jurídica con base en los derechos humanos para la protección de sus territorios y en contra de la política neoliberal. Más aún, enfrentan al capital en sus diferentes manifestaciones, al tiempo que construyen sus propios procesos autonómicos. Tanto el movimiento indígena como el movimiento campesino han llegado a sostener que las diversas crisis: ambiental, económicofinanciera, alimentaria, social se deben en realidad a una crisis civilizatoria, impuesta por el capital y su modelo neoliberal actual. Esto podría generar en algún momento la articulación de estos movimientos para lograr su emancipación. Como señala la ufic en su Declaración de principios: El mundo ha sido llevado a una situación de debacle que amenaza a la humanidad, a la tierra y al territorio: el capital, en su afán de ganancia y la insaciable codicia que le caracteriza, genera la explotación y el sacrificio de la fuerza de trabajo y de la tierra concentrando las riquezas en una mínima parte de la población en proporciones cada vez más ofensivas a la humanidad; así, resultado de esta relación social asistimos a la negación del ser humano y su madre, la tierra, registrándose mayor pobreza, desnutrición y hambre, especialmente en los países subdesarrollados. Las guerras y sus agravios de lesa humanidad resultan de la conflictiva inherente a la esencia capitalista, como igual le son consustanciales el narcotráfico y el lavado de dinero en deterioro de la paz y la convivencia; aún más, por la irracionalidad de sus formas y modos de producción, el capital propicia el calentamiento global y amenaza con desaparecer la vida: la explotación capitalista no repara en agravios a la naturaleza, de tal suerte que, bajo la civilización del capital, no hay oportunidad para la autorrestauración de la tierra, y ahora, en estos tiempos de globalización y despojo, se están tocando los límites28.

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Unidad de la Fuerza Indígena y Campesina, Declaración de principios y programa, México, 2017

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Un siglo de lucha campesinaen México

Max Agustín Correa Hernández1

El agrarismo revolucionario El movimiento campesino inició su trayectoria histórica en México, abriendo a principios del siglo xx una brecha revolucionaria que transformaría el país, ligado para ello a una demanda muy clara y definitiva: la tierra. La base sobre la que se integró en una primera etapa el movimiento campesino fue la del agrarismo, que al comienzo era un planteamiento teórico. Ahí se destacó el jurista mexiquense Andrés Molina Henríquez, quien siguiendo una corriente de su época reiteró el dilema central: la mayor parte de la tierra cultivable estaba acaparada por el modelo de haciendas, lo que afectaba a pequeños propietarios, comunidades y peones, el sector más golpeado. Si bien esto era sabido, su propuesta de operar un cambio fue lo más importante. Molina Henríquez fue categórico: la solución concreta era el reparto de las tierras entre los campesinos, incluyendo los peones. Ésta fue sin duda una idea radical, pero en tanto se conservara en el mundo de las ideas, 1 Secretario general de la Central Campesina Cardenista desde 1992 a la fecha. Ha sido coordinador del Congreso Agrario Permanente en varias ocasiones. Funge como vicepresidente de asuntos campesinos de la Unión Nacional de los Trabajadores. Integrante de la Comisión Política del Movimiento El Campo es de Todos. Fue secretario general del Partido Cardenista, promotor y presidente del Partido Campesino y Popular (sin registro), militante del Partido Socialista de los Trabajadores. Es licenciado en Planificación para el Desarrollo Agropecuario por la fes Aragón-unam.

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nada realmente sucedería en perjuicio de los hacendados y el régimen porfirista. Sin embargo, la teoría pronto encontró su comprobación social. Muchas eran las regiones donde las haciendas presionaban al resto de formas de propiedad y a los sectores rurales, pero el modelo cañero del estado de Morelos era en particular agresivo, pues buscaba una expansión progresiva para sostener su producción y mercado, lo cual sólo podía darse a costa de las tierras de los pueblos de la entidad. La presión que éstos sufrían era importante, pues como sabemos los hacendados usaron todos los medios comerciales, legales y políticos a la mano para despojar a dichos pueblos de sus propiedades, lo que acrecentó la tensión social. El carácter oligárquico del estado porfiriano hacía que los hacendados monopolistas tuvieran todas las ventajas, en tanto que los pueblos sufrían todas las adversidades, pues aunque asumieron los caminos legales para tratar de recuperar sus tierras, ello no fue posible; las autoridades nunca los ampararon en lo más mínimo. El fermento revolucionario estaba dado, ya que ante la ausencia de derechos y del estado los pueblos tomaron la situación por su propia mano, considerando además que contaban con el liderazgo adecuado. Emiliano Zapata supo que no quedaba otro camino más que lograr la restitución de sus tierras por ellos mismos, a través de acciones directas. Así fue como la revolución social antecedió a la política, pues los zapatistas no esperaron al fraude electoral de 1910 ni a la convocatoria del maderismo para tomar iniciativas, lo cual sin duda los colocó en la rebelión frontal contra el Porfiriato. Sin embargo, el Plan de San Luis y el proceso revolucionario le daba a los zapatistas una cobertura mayor y sólida porque su reivindicación restitutoria, agrarista, ahora era parte de un plan nacional de carácter político. El zapatismo no quedó ahí; representó la flama viva de la Revolución, pues ahí donde el gobierno de Francisco I. Madero no supo satisfacer las demandas campesinas sobre la tierra, fue donde los

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zapatistas supieron elevar el agrarismo a bandera política, con el Plan de Ayala de 1911; eso demostró a todos que la causas campesinas eran fundamentales para todo el proceso revolucionario. Ello se confirmó con la recuperación del plan zapatista por parte de la Convención de Aguascalientes de 1914, con la Ley Agraria del 6 de enero de 1916 y, principalmente, cuando el Constituyente de Querétaro aprobó el artículo 27, cumbre histórica de las reivindicaciones campesinas en la Revolución. La Revolución no puede explicarse sin los campesinos, no sólo porque le otorgaron los recios cuerpos de combate que tuvo, sino porque le dieron su carácter, determinación e ideario. Si consideramos la importancia en la Revolución del Ejército Libertador del Sur, zapatista, y de la División del Norte, villista, no podemos soslayar el papel del campesinado en armas, cuya potencia bastó para derrotar de modo definitivo al Porfiriato, en 1910 y 1911, y en la etapa de restauración con Victoriano Huerta, hacia 1913 y 1914. El campesinado gestó el agrarismo revolucionario que luego, con el modelo constitucional, fue la columna vertebral de nuevos movimientos y políticas del régimen posterior a los años de la lucha armada.

El movimiento agrarista A partir de la promulgación de la Constitución de 1917, la sociedad generó todas las expectativas posibles sobre los cambios que debían darse, en especial en lo social y en particular sobre lo agrario. Durante los años veinte el agrarismo se conformó como uno de los movimientos sociales y políticos más destacados, cuya base era el reclamo de la aplicación irrestricta del artículo 27 constitucional, que implicaba el reparto de tierras entre la amplísima masa de campesinos del país.

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El movimiento agrarista se mantuvo vigente en la década de los años veinte, pese a las dificultades de los gobiernos revolucionarios para satisfacer la demanda de tierra, por lo menos hasta antes de la llegada del general Lázaro Cárdenas del Río. Es un hecho sabido que durante las administraciones de Venustiano Carranza y hasta la de Abelardo L. Rodríguez hubo pocas dotaciones de tierra; incluso en los gobiernos de Pascual Ortiz Rubio y Rodríguez no hubo prácticamente reparto alguno, lo que exhibió una política francamente conservadora frente a las demandas del movimiento campesino. La lucha campesina, como movimiento agrarista, surgió en estados como Morelos, Veracruz, San Luis Potosí, Tamaulipas y Michoacán, entre otros, forjándose como un movimiento social, político y muchas veces armado que sostenía la necesidad de llevar el proyecto revolucionario, en lo tocante al artículo 27, hasta sus últimas consecuencias; ello implicaba la destrucción definitiva del latifundio y oponerse a la visión general de desarrollo capitalista de los callistas y demás grupos similares. Los agraristas eran, por tanto, la base de un amplio movimiento en numerosas regiones del país y con liderazgos que no estaban contemplados en el modelo de nación que los gobiernos «sonorenses» y del Maximato habían delineado, el cual beneficiaba a unos cuantos y descartaba no sólo a las fuerzas revolucionarias sino a las masas populares y sus demandas. El agrarismo nació propiamente con la formación de la Liga Nacional Campesina (lnc), que fue la instancia más resuelta del agrarismo de los años veinte, al ser encabezada por Úrsulo Galván y Adalberto Tejeda, insignes representantes de las más profundas banderas revolucionarias y populares de la década. Los gobiernos de Calles y el Maximato, específicamente de Ortiz Rubio, combatieron cuanto pudieron a la lnc, y aunque hacia 1930 ésta sufrió escisiones motivadas por el gobierno federal, ya bajo el nombre de Liga Nacional Campesina Úrsulo Galván

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(lncug) mantuvo la mayor parte de la fuerza campesina organizada del país y sustentaba aún la demanda de una profunda reforma agraria que trastocara las condiciones de propiedad y productividad del campo en México. En 1933, la lncug estaba presente en cerca de 14 estados de la república; sus bases fundamentales estaban asentadas en Veracruz, Tamaulipas, San Luis Potosí, Puebla y Michoacán, y representaba a la aplastante mayoría del movimiento campesino, básicamente porque sostenía las más resueltas y radicales banderas agrarias. El año de 1933 fue importante para el agrarismo. Por un lado, con la aparición del Código Agrario, arreciaron los debates sobre el reparto de tierras, lo que le permitió identificar a un sector conservador que desaprobaba el repartimiento, y otro revolucionario, que buscaba ir hasta las últimas consecuencias. Por otro lado, se aproximaba la asamblea nacional del Partido Nacional Revolucionario (pnr), que decidiría sobre el candidato a la Presidencia y su plan de gobierno; los agraristas sabían que de aprovechar el momento político era posible conformar un bloque que pugnara por el desarrollo pleno del agrarismo desde el estado. Esto se debía a que a partir de la caída del gobierno de Ortiz Rubio, principal opositor del agrarismo, el movimiento había recuperado fuerza y ganado terreno, y junto con él los liderazgos agraristas con mayor proyección nacional como Adalberto Tejeda, Emilio Portes Gil, Graciano Sánchez, Enrique Flores Magón y Lázaro Cárdenas. Sin embargo, el agrarismo no era un bloque unificado; resultaba muy claro que existía un bando radical, representado por Tejeda, y otro moderado, identificado con líderes como Portes Gil o Cárdenas. Aunque ambos sostenían los objetivos de reparto de la tierra y la subsecuente desaparición del latifundio, su pugna estaba por definirse. En la asamblea nacional del pnr, la lncug debió definirse por una candidatura presidencial, pero fueron los cardenistas los

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que tomaron las principales iniciativas, bajo la operación política de Saturnino Cedillo, quien instrumentó la conformación de la Confederación Campesina Mexicana (ccm) en julio de 1933; así se demostraba al callismo que los agraristas no sólo eran una fuerza social sino también política, al grado de que sus dirigentes, específicamente Graciano Sánchez, lograron imponer en el nuevo Plan Sexenal del pnr todo el programa agrarista, además de ganar para sí al candidato a la primera magistratura, Lázaro Cárdenas. De este modo, el agrarismo previo al cardenismo fue la fuerza social y armada que consiguió mantener los postulados constitucionales en la materia, convirtiéndose en programa y expresión política, y que en los tiempos de la institucionalidad callista logró hacerse de las condiciones y espacios para hacer valer sus fundamentos como acción pública del estado. La figura del general Cárdenas fue la encarnación de dicho cometido político y revolucionario hacia los años treinta. Al influir en el Plan Sexenal cardenista, el agrarismo supo gestar una transformación integral y definitiva del campo mexicano. La visión agrarista, que luego sería la cardenista, partía de una razón fundamental: la de alcanzar la paz en el campo mexicano, pues entendía que de no concederse la demanda de la tierra, la causa de lucha armada seguiría vigente. Ya en el terreno de las metas, dicha visión buscaba integrar como sujetos de beneficio agrario a los peones, que estaban fuera del esquema revolucionario hasta ese momento, con lo que se ampliaba la base de los sujetos de derecho agrario. También se buscaba mejorar el esquema administrativo para facilitar el reparto y no seguir dando pie a trampas legales en favor de los hacendados. Igualmente se pretendía que los campesinos asumieran desde su nueva condición de propietarios su desarrollo organizativo, ya fuera en el plano económico (con cooperativas de

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producción, por ejemplo) o en lo social y político, especialmente mediante una alianza directa con el Partido Revolucionario. Con estas premisas, podemos entender que la política agraria del cardenismo tuvo la meta fundamental de fortalecer la propiedad social, a través del ejido, especialmente colectivo, por encima incluso de la pequeña propiedad; en su opinión, éste era el modo de ajustar los pendientes de la demanda popular sobre la tierra como un derecho inalienable, así como de garantizar el abasto cada vez más amplio de alimentos para el país en su conjunto. No obstante, junto a la dotación de tierras en régimen ejidal, el agrarismo cardenista consolidó su visión del campo mexicano a través de renglones de crédito y asistencia técnica para los productores, por lo que adquirieron relevancia instituciones crediticias, especialmente el Banco Nacional de Crédito Ejidal, que no sólo asumió la tarea de otorgar créditos sino además facilitar maquinaria y asesoría técnica a los productores; dicho organismo había ya distribuido en 1937 unos 50 millones de pesos entre productores de todo el país. Quizá el agrarismo de los años veinte y treinta fue uno de los episodios más importantes de la lucha campesina en el siglo xx; no sólo sostuvo la lucha por el reparto agrario, sino que tuvo la capacidad de construir una visión social y política para luego influir con ello en el estado revolucionario de su época, al determinar las características de lo que fue el cardenismo en materia agraria y agropecuaria.

El campesinado en los años autoritarios En los años siguientes al cardenismo, de las décadas de los cuarenta a los sesenta, tuvimos un movimiento campesino que se encontró comprendido en el esquema corporativo del estado, ya controlado por el sector contrarrevolucionario, que no sólo

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tomó el poder entre los gobiernos de Manuel Ávila Camacho y Miguel Alemán Valdés, sino supo manejar los instrumentos políticos de la Revolución para someter a los sectores populares, como sucedió en el caso de la Confederación Nacional Campesina. De esta forma, el movimiento campesino debió tomar cauces de carácter opositor y dar una nueva lucha agrarista, pero también política, debido a que los instrumentos del régimen autoritario lo obligaban a ello. En ese sentido, tenemos dos casos emblemáticos: el de Rubén Jaramillo, en el estado de Morelos principalmente, y el de Ramón Danzós Palomino, de carácter nacional. Nacido en 1900, la vida de Rubén Jaramillo fue de la mano del siglo xx y tuvo una enorme capacidad para dejar su impronta en la vida de Morelos y de frente al país. Su primer escenario de lucha fue la Revolución, pues apenas con 14 años se unió al zapatismo, y se convirtió en uno de los más destacados jefes del Ejército Libertador del Sur y bajo el mando del general Emiliano Zapata. Evidentemente, el ideario agrarista de Jaramillo surgió en medio del movimiento revolucionario, consolidándose así una de las más determinadas convicciones por las demandas campesinas. En 1918, con la crisis política y militar del zapatismo, Jaramillo dejó las armas pero sin abandonar su vocación agrarista; al contrario. Hacia los años veinte, trabajando entre varias haciendas que aún existían en Morelos, Jaramillo mantuvo vigente la demanda por el reparto agrario en el estado, por lo cual se convirtió gradualmente en uno de los más destacados líderes agrarios en la entidad. Con la llegada del cardenismo como nueva corriente política revolucionaria, el joven líder campesino asumió uno de los proyectos agrarios más ambiciosos de su época y quizás del siglo xx, como promotor del ingenio azucarero de Zacatepec, lo que

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implicaba no sólo la producción de la caña por parte de los ejidatarios, sino la transformación del producto en un moderno ingenio, controlado por miembros de las comunidades de la región. A esto se sumó la idea de impulsar un desarrollo integral de las comunidades, pues se consideró satisfacer no sólo sus necesidades de infraestructura de comunicaciones y caminos, sino también de educación, salud y deporte. El ingenio, junto con el proyecto completo, fue inaugurado con todo el apoyo en 1938 y resultó una de las obras más peculiares del cardenismo, de la mano del movimiento campesino, que con este proyecto alcanzó un nuevo nivel en el tipo de demandas y propuestas para el desarrollo de las comunidades campesinas. Como ya comentamos, una vez concluido el cardenismo, con la llegada de la contrarrevolución al poder, las cosas volvieron a ser perjudiciales para las comunidades campesinas en todo el país y en especial en el estado de Morelos, donde el neolatifundio tuvo una fuerza importante. Esto hizo que la tensión social volviera a surgir casi en iguales proporciones que en los años previos a la Revolución, lo que obligó al movimiento campesino a tomar nuevas decisiones de lucha, incluido el alzamiento armado. Fue así como, entre 1943 y 1944, Rubén Jaramillo integró una fuerza armada campesina que no sólo exigía el respeto a las tierras de las comunidades, sino también una mejora importante en el pago a los ejidatarios cañeros, aparte de poner fin a las arbitrariedades políticas en el estado. Gracias a la intervención del general Cárdenas, Jaramillo dejó las armas y pasó a la lucha pacífica, de la que resultó la conformación de la Unión de Productores de Caña, con el propósito de fortalecer la organización de los productores y sus comunidades. En esa línea, Jaramillo fundó en 1945 el Partido Agrario y Obrero Morelense (paom), lo que implicaba avanzar de la lucha social a la lucha política de los campesinos en el estado; el jaramillismo participó dentro de esta agrupación en las campa-

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ñas a la gubernatura en 1945 y en 1952. En esta lucha electoral, Jaramillo obtuvo el apoyo y la cobertura de la Federación de Partidos del Pueblo Mexicano (fppm), encabezada por el general Miguel Henríquez Guzmán, principal líder de la oposición en esos años. Pero de nueva cuenta la lucha política no era suficiente, pues el régimen autoritario se imponía con toda su fuerza y corrupción, lo que llevó a los jaramillistas nuevamente a la armas en 1957, ahora como parte de un plan político llamado Plan de Cerro Prieto, cuyos planteamientos eran sumamente radicales, pues exigían la expropiación de tierras y de fábricas para beneficio del pueblo trabajador. La lucha armada duró hasta 1959, cuando Rubén Jaramillo fue amnistiado por el nuevo gobierno de Adolfo López Mateos, quien prometió la resolución definitiva de las demandas jaramilllistas y del campesinado morelense. Sin embargo, propio del régimen autoritario priista, la promesa no sólo fue incumplida, sino que a Jaramillo se le cobró su reiterada lucha con su asesinato, y también la vida de su familia, el 23 de mayo de 1962. A lo largo de cuatro décadas, el jaramillismo fue la expresión social, económica y política más desarrollada y contundente por las demandas agrarias y el desarrollo pleno de las comunidades campesinas, pese a las barreras y obstáculos que el régimen autoritario priista le impuso, hasta el grado de cobrar la vida de su líder indiscutible. Otro de los casos más destacados en la lucha campesina en los años del régimen autoritario fue la lucha que encabezó Ramón Danzós Palomino, líder agrarista de origen sonorense y quien se integró en 1935 al Partido Comunista Mexicano (pcm). Fue otra de las figuras señeras de la lucha por el derecho a la tierra, pero también contra el corporativismo oficial que sometía la vida económica, social y política del campesinado mexicano. Danzós Palomino se caracterizó primero por ser un político de

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oposición de izquierda, quien en 1958 fue uno de los gestores principales del Frente Electoral del Pueblo (fep), agrupación que heredó la lucha opositora de la fppm del general Henríquez, pero que en este caso era promovida especialmente por el todavía ilegal pcm. El líder sonorense fue candidato a gobernador en su estado natal, en 1962, y en 1964 lo sería para la Presidencia de la República, contendiendo nada menos que en contra de Gustavo Díaz Ordaz. Evidentemente, Danzós Palomino fue derrotado en las peores condiciones en que un candidato puede contender, con señalamientos y persecuciones constantes a su persona y su organización; por tanto, resultó víctima de los fraudes propios del régimen de la época. Pero la lucha del líder de izquierda no paró en lo estrictamente político, antes bien se integró en otro frente, en el de la lucha campesina. En 1963, fue uno de los fundadores de la Central Campesina Independiente (cci), la cual dirigió a partir de 1965 hasta 1975. El surgimiento de la cci fue destacado, pues fue la primera agrupación campesina con carácter nacional que reivindicaba las banderas del agrarismo —que para estas fechas ya implicaba el reparto de tierras y la resolución de dotaciones pendientes a lo largo del país— y la oposición franca al corporativismo de la cnc. El liderazgo de Danzós Palomino fue determinante en estos años, pues pese a las condiciones adversas, la cci creció, debido a los atrasos en materia agraria y a la cruel política cenecista en el campo mexicano. En 1975, el líder campesino dejó la cci para conformar, tiempo después, la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos (cioac), lo que abrió una nueva etapa de lucha. Ramón Danzós Palomino representó el liderazgo que las izquierdas y en especial el movimiento campesino necesitaban en los años sesenta, para mantener vigente la lucha por la tierra y por la democracia, ante un régimen autoritario que hacía todo lo

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posible por aplastar las aspiraciones de una sociedad en defensa de sus derechos.

El resurgimiento campesino Para los años setenta, en medio de una nueva y complicada situación para el país en materia agropecuaria, distinguida por la pérdida de la autosuficiencia alimentaria, así como de los primeros signos de la crisis estructural mexicana, el movimiento campesino se caracterizó por su resurgimiento ampliado, diversificado y nacional, con nuevas agrupaciones que fueron reflejo de los atrasos que se manifestaban en el campo mexicano. El periodo de desarrollo de esta nueva etapa abarcó de los años setenta y hasta los ochenta. A este nuevo movimiento campesino le dieron vida organizaciones como la ya mencionada cioac y la Unión Nacional de Trabajadores Agrícolas (untra), ligada al entonces Partido Socialista de los Trabajadores y surgida en 1973; la Coordinadora Nacional Plan de Ayala (cnpa), de 1979; la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (unorca), en 1985, y la más tardía Central Campesina Cardenista (ccc), creada en 1988 y heredera de escisiones de la untra, la cnc y otros organismos regionales, entre otras. Todas estas organizaciones fueron integrando un movimiento que no sólo creció a lo largo del país, sumando a miles de afiliados y con presencia en casi todos los estados de la república, sino que reconfiguró las demandas del campesinado organizado y las diversificó. A las usuales y muy necesarias demandas de tierra y regulación agraria, se agregaron especialmente dos: la de sostener la soberanía alimentaria (propia de la untra, con su manifiesto de 1973), y la de productividad (inaugurada

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por la unorca). Estos planteamientos resultaron adecuados e innovadores. Por lo que toca a la soberanía alimentaria, se trataba de reivindicar un tema que asegurara la alimentación de los mexicanos —que, por tanto, luego sería identificado como asunto de seguridad nacional—. No era para menos, pues a inicios de los años setenta se había declarado la pérdida de la autosuficiencia alimentaria, de modo que las condiciones elementales de desarrollo estaban en riesgo; para el movimiento campesino la soberanía era una obligación del estado y un asunto en el que los campesinos debían tener un papel fundamental, tal como lo habían tenido en los últimas décadas. Respecto a la productividad, se fue apuntalando la idea de que no bastaba buscar la realización del derecho a la tierra, sino que se debía sumar la convicción de buscar las mejores condiciones técnicas y financieras para el desarrollo productivo del campesinado; la meta que se planteó entonces fue perseguir la dotación de tierra y trabajar con los productores a fin de afianzarlos en una actividad altamente redituable para sus familias, las comunidades y el país. Este movimiento campesino, que había innovado sus demandas y su programa, no dejó de ser actor social destacado, pues mantuvo viva la lucha por la tierra, en especial con las tomas de tierras en distintos momentos de los años setenta y ochenta, además de robustecer las filas de la oposición de izquierda, que hacia la década de los ochenta había consolidado su participación electoral, siendo 1985 y 1988 los años más relevantes. El nuevo movimiento campesino estaba presente con nuevas ideas y una lucha agrarista que no cesaba; al contrario. En ese escenario se encontraba cuando arribó la era neoliberal, que le impuso nuevas condiciones y retos.

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La lucha campesina en los años neoliberales A partir de 1992, con la reforma constitucional al artículo 27, las cosas cambiaron drásticamente para el campo mexicano y el movimiento campesino. La reforma implicó poner fin al reparto agrario y colocar en carácter de enajenación a la propiedad ejidal. A la par de esto, el estado suspendió todos los apoyos que hasta ese momento recibía la población rural, en particular los precios de garantía, el crédito productivo, los fertilizantes baratos, los almacenes nacionales y el acceso a alimentos básicos, entre otros. Si la situación era complicada, la situación se tornó aún más difícil con el inicio del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, que puso en plena desventaja comercial a los productores mexicanos respecto de sus similares en eu y Canadá. Así se hizo realidad el libre mercado o neoliberalismo para el campesinado mexicano, y volvió aún más complejas sus posibilidades organizativas y de lucha durante los dos últimos gobiernos priistas del periodo autoritario, los de Carlos Salinas de Gortari y Ernesto Zedillo Ponce de León. Si bien el reparto agrario quedaba finiquitado, según el estado, los rezagos agrarios eran importantes. Quedaban innumerables pendientes por resolver a lo largo del país, como los repartos que no se realizaron —entre otros tipos de problemas—, cuyos dilemas resultantes eran significativos para numerosas comunidades y productores. Muchas organizaciones previas y nuevas asumieron esta tarea, compleja como siempre, pero definitiva para una amplia masa campesina; de este modo, fue imposible para las autoridades deshacerse de este renglón de la vida en el campo y de la lucha de su población. En especial, por el importante proceso de toma de tierras que se vivió en el estado de Chiapas en medio del levantamiento del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (ezln), en 1994, en el cual se destacaron organizaciones locales y nacionales, en particular la ccc. El resultado de

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esto fue la repartición de 250 mil hectáreas en el estado y la creación de nuevos ejidos a partir de los acuerdos agrarios firmados con Ernesto Zedillo, que implicaron el procedimiento de compra de tierras. Los sucesos en Chiapas fueron relevantes porque en la entidad no se había dado el reparto agrario, además de que fueron las últimas dotaciones de tierras realizadas tras la reforma al artículo 27 de 1992. Al tema agrario, que antes ocupaba la mayor parte de los esfuerzos de las organizaciones campesinas, ahora se añade un renglón nuevo, pese a que ya se había colocado en la agenda de discusión del movimiento: la productividad. De pronto, las agrupaciones del campo debieron entrar en un terreno nuevo que implicaba la gestión de recursos públicos para canalizarlos a la actividad productiva de las comunidades y los posibles agremiados de tales organizaciones. Ésta no fue propiamente una iniciativa del movimiento campesino, sino más bien la salida que el estado ofrecía para el campo: ya no otorgaría tierra, pero sí recursos para su productividad, o al menos así se ofertó. A fin de realizar esta gestión de recursos, las asociaciones rurales debieron asumir la tarea de formar en su interior cuerpos profesionales de técnicos proyectistas que, superando constantes certificaciones y acreditaciones, han sido la columna vertebral para la mayor eficacia de las organizaciones en el ámbito de la gestión. El concepto de «proyectos productivos» asumió carta de residencia en el sector y se hizo el primer objeto de trabajo de los organismos campesinos, así como su principal vínculo con las comunidades rurales y el estado. Junto con esto vinieron otros temas y referentes para el trabajo organizativo, como el crédito —productivo o al consumo— y la comercialización, lo cual siguió exigiendo una mayor presencia de técnicos profesionales dentro del movimiento, lo que también detonó una creciente llegada de profesionistas de las áreas vinculadas al campo,

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desde agrónomos hasta contadores, pasando por planificadores, ingenieros y veterinarios. De este modo, el movimiento campesino fue cambiando no sólo en su agenda de lucha, sino en su conformación social interna. Sin embargo, la lucha de las organizaciones campesinas no se enfocó únicamente en este aspecto productivo, ya que atendió otros rubros de trabajo. Por ejemplo, a partir de la crisis de la banca entre 1994 y 1995, una amplia masa de deudores de dicho sector financiero resultó comprometida, al grado de ver en peligro su patrimonio, pues el estado sólo auxilió a los banqueros, no a los deudores, a quienes dejó en el desamparo total ante una banca rapaz. En respuesta, desde el movimiento campesino surgió un amplio sector de pequeños productores que, si bien no negaban sus deudas, estaban imposibilitados de pagar, por lo que se hizo necesaria la defensa legal y social de este amplio grupo. Surgieron así varias agrupaciones, en especial El Barzón, que en adelante sería parte importante del movimiento campesino nacional. Otro tema destacado en la lucha campesina organizada fue el del desarrollo social, área plenamente descuidada por la política neoliberal del estado; en especial, se desarrolló toda una propuesta sobre la vivienda rural, aspecto acuciante para la vida campesina. En este rubro de lucha se destacó particularmente la ccc, al proponer incluso los lineamientos del programa en cuestión, a inicios de los años dos mil. En adelante, y por poco más de una década, el programa de vivienda rural fue uno de los más importantes, tanto dentro de la administración pública como de las organizaciones campesinas, beneficiando a miles de familias y comunidades del sector a lo largo del país. Durante los años del gobierno de la alternancia de Vicente Fox la política neoliberal no cambió en el campo mexicano; por el contrario, el foxismo representó una soberbia reiteración de dicha política. La respuesta no se hizo esperar, ya que hacia 2003 surgió

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el movimiento El Campo no Aguanta más, que renovó la vitalidad de la lucha del campesinado, así como sus demandas más sentidas. La coyuntura fue importante, pues si bien la política del estado no cambió estructuralmente, cuando menos sí se alcanzó un acuerdo magno mediante el cual se ampliaron partes de los programas que atendían al sector, y tuvo a las organizaciones como intermediarias principales. En el transcurso de estos años neoliberales surgieron nuevas organizaciones, como la Coordinación Nacional de Organizaciones Cafetaleras (cnoc), la Asociación Nacional de Empresas Comercializadoras de Productores del Campo (anec) y la Asociación Mexicana de Uniones de Crédito del Sector Social (amucss), entre otras. También se crearon nuevas coordinaciones, de las que han destacado el Congreso Agrario Permanente (cap), el Consejo Nacional de Organismos Rurales y Pesqueros (Conorp) y el Consejo Nacional de Organizaciones Campesinas (cnoc), por ejemplo. Todo ello no sólo ha implicado un acrecentamiento de la constelación organizativa campesina, sino una mayor complejidad de sus formas de lucha, demandas y proyectos. Durante todos estos años, especialmente entre 1988 y 2012, el movimiento campesino no dejó de tener una participación política destacada, ya fuera apoyando las candidaturas presidenciales de izquierda, ya con la figura de Cuauhtémoc Cárdenas o con la de Andrés Manuel López Obrador. En cada caso, los campesinos organizados no han dejado de dar cuenta de su agenda y propuestas antes los candidatos presidenciales, de modo que fueran parte de sus plataformas de gobierno. Al mismo tiempo, varios de los liderazgos del movimiento han logrado ser parte de las figuras de la política nacional, en especial desde partidos de izquierda como el prd y el pt, con lo que se robustece así la lucha opositora en el país.

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Con el regreso del pri al poder en 2012, el movimiento campesino entró en una nueva etapa igualmente compleja, pues ha enfrentado una política altamente regresiva para el campo, que no sólo vio reducidos los recursos públicos para el sector, sino que ya sufre los efectos de las llamadas «reformas estructurales», en especial la energética, que amenazan seriamente la tierra de pequeños productores, ejidatarios y comunidades. Ante esto, el movimiento campesino ha respondido con el impulso de un Nuevo Pacto Rural, producto de una importante discusión entre numerosas organizaciones y que aumentó la esfera de demandas del campesinado organizado. El Nuevo Pacto Rural plantea los aspectos agrarios y productivos comunes, pero además agrega capítulos relevantes sobre el desarrollo social en el campo, los derechos humanos, la soberanía alimentaria y aspectos de conservación ambiental y protección de nuestros recursos naturales y el territorio. Es decir, un amplio planteamiento que surge de la oposición al modelo neoliberal y en especial a la última etapa de sus reformas durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. Desafortunadamente, la propuesta del movimiento campesino ha sido desoída por el gobierno federal y otras instancias del estado mexicano, de modo que se puede apreciar un distanciamiento entre las prioridades del sector rural organizado y quienes dirigen la política nacional. Pese a ello, el movimiento está presente con múltiples organizaciones, formas de lucha y propuestas. Es difícil observar un fin de este sector organizado de la sociedad mexicana; al contrario, sus posibilidades de sostenerse y robustecerse son considerables. Sin embargo, más allá de este episodio, el movimiento campesino no ha dejado de avanzar en otros aspectos, como el significativo logro en la reforma constitucional de los artículos 4 y 27, fracción xx, para hacer valer el derecho a la alimentación; este proceso implicó una ardua gestión legislativa por parte de

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organizaciones como la ccc y el movimiento El Hambre no Espera. Aparte de esto, las organizaciones rurales no han dudado en oponerse de modo franco a las reformas estructurales, en especial a la energética, por su carácter sumamente atentatorio hacia la propiedad, los recursos naturales y el territorio; dicha oposición se hizo por demás evidente mediante la Caravana en Defensa del Derecho a la Alimentación y el Territorio, desarrollada por el movimiento El Campo es de Todos. La acción del campesinado organizado no ha parado, se ha diversificado nuevamente, en especial al promover el surgimiento, por parte de la ccc, del primer sindicato de jornaleros agrícolas en la historia del país, lo que ha renovado en mucho la vida sindical y la defensa de los derechos laborales. Además, el movimiento campesino presentó desde el año pasado la iniciativa de Ley de Consulta y Consentimiento Libre Previa e Informada, para fortalecer la participación de las comunidades ante proyectos mineros, agropecuarios, hídricos y energéticos que atenten contra sus propiedades y recursos. Es necesario mencionar que los liderazgos campesinos hoy en día han tenido la capacidad para defender los derechos de la población rural desde las cámaras; tal es el caso de la Unidad de la Fuerza Indígena y Campesina (ufic) y en especial del senador Isidro Pedraza Chávez, la voz campesina más visible en el Senado, que se mantiene atento, por ejemplo, ante la iniciativa de una nueva Ley de Aguas que pretende privatizar el acceso al vital líquido. El siglo xx fue sin duda el siglo de la lucha campesina, en el que su peso fue más allá de lo estrictamente económico y social, para trascender a niveles políticos e ideológicos destacados. Sin la presencia del movimiento campesino no es explicable el siglo xx y el México actual, pues ha tenido un impacto relevante, y su contribución a la vida nacional, pese a no ser valorada de modo regular, es determinante.

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Un siglo de lucha campesina…

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Desarrollo rural en México, a 100 años dela Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Mely Romero Celis1

Una Constitución que nació del campo Así como la Constitución se sigue escribiendo hasta nuestros días, para plasmar los principios fundamentales de nuestra nación, no debemos olvidar que su origen se remonta a una realidad muy diferente a la que hoy conocemos. La Carta Magna fue resultado de uno de los sucesos más importantes en la historia de nuestro país: la Revolución Mexicana. Por ello, debemos entender cómo era el México de ese entonces. En 1910 nuestro país tenía una población de 15.1 millones de personas; eran Jalisco, Veracruz y Guanajuato las entidades con mayor número de habitantes. La población se componía de 7.5 millones de hombres y 7.6 millones de mujeres2; era un país Fue titular de la Subsecretaría de Desarrollo Rural de la Sagarpa, la primera mujer en ocupar este cargo. Senadora de la República por el estado de Colima en la lxii y la lxiii Legislaturas (2012-2018, actualmente con licencia). Fungió como tesorera municipal en el H. Ayuntamiento de su natal Cuauhtémoc, Colima, en donde también fue diputada en el Congreso local en 2009. Ha sido secretaria de Acción Femenil de la cnc, y presidenta de la Conferencia de Mujeres Rurales de México. Licenciada en contabilidad pública y en educación secundaria especializada en matemáticas por la Universidad de Colima. Cursó su posgrado en la Universidad de Columbia, en Nueva York, donde obtuvo el grado de maestra en educación matemática. 2 Tercer Censo de Población de los Estados Unidos Mexicanos, 1910 1

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extremadamente joven: 42 por ciento de la población tenía menos de 16 años de edad3. Al inicio del conflicto revolucionario, 88.3% de la población se concentraba en las regiones rurales del país. La Ciudad de México —la concentración poblacional más importante— tenía apenas 471 mil habitantes, que representaban tres por ciento de la población total4. En esos mismos años, 98 por ciento de la tierra cultivable era propiedad de los hacendados, mientras 90 por ciento de los campesinos mexicanos no tenían tierras y representaban 80 por ciento de la población5. La agricultura era la principal actividad económica del país, pero la riqueza que generaba no se traducía en mejores condiciones de vida para los campesinos, que eran la gran mayoría. Esta realidad del campo en México motivó a levantarse en armas a líderes revolucionarios como Emiliano Zapata y Francisco Villa, quienes encontraron en sus entidades un importante apoyo. Zapata encabezó los anhelos de un México sureño muy lastimado por la pobreza; Villa, los de un México norteño muy desigual. Ambos abanderaron el hartazgo ante un país cansado de las injusticias y la pobreza de la gente, en especial del campesinado. Francisco I. Madero, quien lideró los inicios del movimiento, también tomó en cuenta la situación de los agricultores y campesinos mexicanos. En el artículo 3º del Plan de San Luis, que fundamentó la Revolución, se leía: Abusando de la ley de terrenos baldíos, numerosos pequeños propietarios, en su mayoría indígenas, han sido despojados de sus terrenos, ya por acuerdos de la Secretaría de Fomento, o por fallos de 3 María Eulalia Mendoza García y Graciela Tapia Colocia, Situación demográfica de México 1910-2010, p. 12 4 Manuel Urbina Fuentes y Adolfo Sánchez Almanza, Distribución de la población y desarrollo en México, p. 1 5 Carlos Fuentes, «Tierra y libertad», El espejo enterrado, p. 322

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los tribunales de la República. Siendo de toda justicia restituir a sus antiguos poseedores los terrenos de que se les despojó de un modo tan arbitrario, se declaran sujetas a revisión tales disposiciones y fallos y se exigirá a los que los adquirieron de un modo tan inmoral, o a sus herederos, que los restituyan a sus primitivos propietarios, a quienes pagarán también una indemnización por los perjuicios sufridos. Sólo en caso de que esos terrenos hayan pasado a tercera persona antes de la promulgación de este Plan, los antiguos propietarios recibirán indemnización de aquéllos en cuyo beneficio se verificó el despojo.

La mayor parte de las personas que querían sacudir el statu quo del país con la Revolución Mexicana fueron campesinos y agricultores que exigían una repartición equitativa de la propiedad de la tierra, en una sociedad en la que 10 millones de campesinos6, dos terceras partes de la población total, no tenían tierras. Después de los violentos y turbulentos primeros años del movimiento armado, las corrientes conservadoras que llevaron a Venustiano Carranza a la Presidencia decidieron considerar las demandas del sector campesino. Era imposible cerrar los ojos ante la exigencia de una mejor calidad de vida para los trabajadores del campo. En 1915, el gobierno de Carranza, el villismo y el zapatismo promulgaron las leyes agrarias que serían el precedente de las demandas del sector, plasmadas dentro de la Constitución. El artículo 27 de la Constitución de 1917, uno de los más emblemáticos, buscó cubrir y dar certeza a la propiedad de los campesinos sobre la tierra, así como fungir como el inicio de las políticas que buscarían disminuir la desigualdad tan cruda que existía en México.



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Helen Phipps, Some Aspects of the Agrarian Question in Mexico. A Historical Study, p. 157

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Desde su promulgación y hasta nuestros días, el artículo 27 de la Constitución estableció la propiedad de la tierra para la nación: La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada.

Así mismo, definió el marco jurídico que reconoce a los pequeños propietarios para dar certidumbre de las acciones que se tomen para su desarrollo: En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los latifundios. Se considera pequeña propiedad agrícola la que no exceda por individuo de cien hectáreas de riego o humedad de primera o sus equivalentes en otras clases de tierras.

Y sentó las bases para el reparto agrario que sucedería durante las siguientes décadas, el cual terminaría hasta la Reforma Agraria a principios de los noventa. Con base en esta Constitución, el estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos.

Durante los primeros años, el reparto agrario no sucedió con el ímpetu que se hubiera esperado. Fue hasta 1920 cuando comenzó una distribución real de tierras entre los campesinos7. Después de la Revolución, el país comenzó un nuevo capítulo teniendo como base una Constitución que nació para solucionar una demanda de justicia para el campo que México anhelaba.

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Frank Tannembaum, Mexican Agrarian Revolution, Washington, p. 315-369

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De la justicia social en el campo al desarrollo rural sustentable A 100 años de la promulgación de nuestra Constitución, nuestro país ha vivido transformaciones estructurales importantes, una de ellas en el campo, que en pleno siglo xxi seguimos experimentando. De 1911 a 1992, se entregaron a los campesinos algo más de 100 millones de hectáreas de tierras, superficie equivalente a más de la mitad de todo el territorio nacional8. Sin embargo, este proceso, que muchos enmarcarían como parte de la justicia social para los trabajadores de la tierra en México, se dio gracias al fundamento jurídico que creó nuestra Carta Magna. En función de la Constitución, el sector rural dio sus primeros pasos hacia la modernidad y hacia la justicia para los campesinos. Francisco Herrera Tapia, en su trabajo «Enfoques y políticas de desarrollo rural en México: Una revisión de su construcción institucional»9, identificó dos problemas que afectarían al sector en las décadas posteriores a 1920: primero, la presencia del minifundismo, que eran lotes de tierras tan pequeños que dificultaban su explotación, y segundo, que los campesinos empezaban a tener tierra, pero no contaban con las capacidades ni las herramientas para maximizar su productividad y salir adelante. De 1920 a 1934, año en que se publicó el Código Agrario, las tierras repartidas fueron un complemento del salario de los trabajadores rurales. En su publicación «La reforma agraria mexicana: una visión de largo plazo», Arturo Warman, exsecretario de la Reforma Agraria y de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural, identifica los terrenos entregados como unas parcelas pe Arturo Warman, La reforma agraria mexicana, una visión de largo plazo Francisco Herrera Tapia, Enfoques y políticas de desarrollo rural en México: una revisión de su construcción institucional 8 9

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queñas que debían proporcionar una base alimentaria, una vivienda y otros bienes para mejorar los ingresos que se obtuvieran de las haciendas y propiedades agroexportadoras. A pesar de que el sector agroalimentario seguía siendo la principal actividad en el país, hasta 1934, con la llegada de Lázaro Cárdenas a la Presidencia, nuestro país experimentó con fuerza los principios de la Revolución y la Constitución de 1917 en el campo. El Código Agrario facultaba a los peones a recibir parcelas en dotación y creaba el ejido colectivo, nuevos centros de población agrícola y también señaló la extensión de las parcelas ejidales. Por primera vez se establecía un Registro Agrario Nacional. El reparto que se dio con el presidente Lázaro Cárdenas fue el mayor en la historia de México, con más de 18 millones de hectáreas, en beneficio de casi 730 mil campesinos10. Así mismo, durante ese sexenio, gracias a la Reforma Agraria de 1926 se tuvo por primera vez una visión más amplia sobre la situación de las regiones rurales del territorio nacional, un antecedente importante para el desarrollo del campo de nuestros días, pues no sólo se limitó a la repartición de tierras, sino también se contemplaba un sistema educativo técnico que permitiera la formación de profesionistas que ayudaran al desarrollo de los ejidos.  Durante las siguientes décadas se frenó el impulso a la repartición, por lo que se vivió un desarrollo desigual. Mientras había regiones del norte que veían crecer su sector rural gracias a una mayor actividad en las tierras repartidas, algunas regiones del sur iban quedando rezagadas, en especial por la falta de herramientas productivas entre los agricultores. Si bien la atención al campo disminuyó, de 1940 a 1965 se registraron crecimientos en la producción agropecuaria mayores 10 Rigoberto Arturo Román Alarcón, La reforma agraria cardenista en México, el caso de Sinaloa 1934-1940, p. 7

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al crecimiento de la población, debido principalmente al aprovechamiento de las tierras repartidas que antes no se ocupaban11. Para entonces, el Código Agrario de 1942, promulgado por Manuel Ávila Camacho, y la reforma de Lázaro Cárdenas habían conseguido uno de los objetivos primordiales de la Revolución: romper las grandes tenencias de tierra y poder en el campo. Por otro lado, se avanzó también en procurar las condiciones de mayor igualdad que defendía nuestra Constitución. En 1960, la mitad de la población del país vivía en comunidades rurales y más de la mitad tenía su principal ocupación en el sector primario. En 1971, Luis Echeverría volvería a poner sobre la mesa una visión para el desarrollo integral del campo de México, cuyo lema era: «Solamente resolviendo el problema agrario se podrá resolver el problema agrícola». Entonces se promulgó la Ley Federal de Reforma Agraria, que volvería a centrar su mayor esfuerzo en la entrega de tierras al repartir 16 millones de hectáreas12. Esta reforma fue un importante mecanismo de justicia social para los habitantes rurales, y además sentó las bases para la atención de grupos vulnerables específicos; se entendió que las mujeres rurales debían ser un grupo de atención particular. En 1971, nació el Programa de Unidades Agroindustriales para la Mujer Campesina, una política pública que por primera vez tenía como objetivo a la mujer rural. El programa abría espacios productivos a mujeres que no tenían posesión sobre la tierra. Establecía la obligatoriedad de que cada núcleo de población reservara una superficie igual a la unidad de dotación, en las mejores tierras, para el establecimiento de granjas agropecuarias e industrias rurales explotadas colectivamente por las mujeres mayores de 16 años del grupo que no fueran ejidatarias. Arturo Warman, La reforma agraria mexicana, una visión de largo plazo Alma Valdés Salas, Isaac Bueno Soria y Cornelio Rojas Orozco, La Constitución de 1917: de la reforma agraria al desarrollo rural sustentable, p. 73 11 12

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Al final de la década de los setenta se dio una caída importante en la producción agroalimentaria de las comunidades rurales en el país, debido a la crisis económica mundial que elevó los precios de los combustibles. Esto ocasionó que en los ochenta el sector de la agroindustria alimentaria adquiriera una mayor importancia y atención, por su mayor rentabilidad y por la llegada del modelo neoliberal a la economía mundial. El mundo entraba en una era en la que el libre mercado y el comercio internacional dictarían el destino económico de las naciones y de la globalización. Fue por esos mismos años cuando se dieron a conocer recomendaciones por parte del Fondo Monetario Internacional (fmi), el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, mejor conocidas como el Consenso de Washington. México decidió emprender el camino de la liberalización económica, reduciendo el tamaño del estado en la economía. En el caso del sector agroalimentario, los esfuerzos se centraron en aumentar la productividad, por lo que se quiso instaurar un modelo más dirigido al mercado. Nacieron la Productora Nacional de Semillas (Pronase), Fertilizantes de México (Fertimex), el Banco Nacional de Crédito Rural (Banrural), la Comisión Nacional de Subsistencias Populares (Conasupo) y el Sistema Alimentario Mexicano, entre otras medidas para aprovechar las nuevas tendencias mundiales13. México gozaba de tener una economía petrolizada; sin embargo, en los ochenta, con la caída de los precios del petróleo, la bonanza terminó y se hizo aún más evidente la grave crisis en el campo mexicano, donde los principales beneficios se habían quedado en manos de los agricultores más grandes y no llegaban a los pequeños productores. El fantasma de la desigualdad que alguna vez había rondado el campo de México volvía, pero 13 José Antonio Romero Sánchez, La agricultura mexicana en el periodo de apertura comercial, 1980-2007, p. 5

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en un panorama distinto, donde las exportaciones y los tratados comerciales tendrían un rol muy importante. En 1991 se dio uno de los mayores avances institucionales para el desarrollo rural en México con la creación de Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (Aserca), órgano desconcentrado de la Sagarpa, cuyo propósito era consolidar la independencia alimentaria e impulsar la comercialización de la producción agropecuaria en beneficio de los productores del campo, con la liberación de los mercados y los tratados comerciales. También en ese año las mujeres de las comunidades rurales se beneficiaron en la Secretaría de Economía, a través de la creación del Programa de la Mujer Campesina, que tenía como objetivo promover el financiamiento y la asesoría para actividades productivas y de servicios que emprendieran grupos de mujeres campesinas. Este programa más tarde se convirtió en el Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag), que inició en la Secretaría de la Reforma Agraria y más tarde fue operado desde la Sagarpa, después cambió su nombre a Programa de Apoyo para la Productividad de la Mujer Emprendedora (Promete), mismo que hoy da vida a El Campo en Nuestras Manos. En 1992, destaca la modificación al artículo 27 constitucional que puso fin al reparto agrario y que mantuvo íntegros los derechos de las diferentes formas de tenencia de la tierra. También se permitió que los campesinos ejidatarios pudieran comprar, vender, rentar o utilizar como garantía las tierras que antes sólo usufructuaban. Esta modificación buscaba brindar mayor justicia y seguridad al sector rural respecto a la certidumbre en la tenencia de la tierra. La visión de esta reforma se enfocaría en generar condiciones para capitalizar el campo e impulsar el incremento de la productividad en las tierras susceptibles de explotación económica, otorgar certidumbre jurídica en el campo, así como proteger y fortalecer la vida ejidal y comunal.

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En este nuevo enfoque de apoyo al campo de México se creó el Programa de Apoyos Directos al Campo (1994), mejor conocido como Procampo, con la visión de fortalecer al sector antes de la apertura comercial de los años siguientes. Su objetivo inicial fue apoyar a los productores de granos básicos para mejorar el nivel de ingreso de las familias rurales, principalmente de aquellos productores que destinan su producción al autoconsumo14. Este programa (hoy Proagro) es ahora el más emblemático de la Sagarpa. En 1994, el desarrollo rural sería el objetivo primordial de una nueva área en la Sagarpa, la Subsecretaría de Desarrollo Rural, cuyo propósito se centraría en la atención a los pequeños productores y grupos vulnerables de las regiones rurales del país con un enfoque integral y productivo, desde garantizar la seguridad alimentaria de estas regiones y el acercamiento de servicios de extensión hasta el desarrollo de proyectos productivos. Las reformas al artículo 27° también permitieron que se creara uno de los primeros programas en México dirigido al desarrollo rural: la Alianza para el Campo. Lanzada en 1996, la Alianza tenía una visión integral; nació como un programa con esencia operativa fundamentada en un federalismo renovado, pues los recursos eran administrados en su mayoría por las entidades y sus objetivos eran mejorar la producción agrícola y aumentar el empleo rural a través de la compra de maquinaria, financiamiento de instalaciones para procesar productos o para almacenar, la adquisición de insumos y bienes como semillas, químicos o sementales, además de la contratación de expertos para ayudar a incrementar la productividad. En la década de los noventa, se vivió un fuerte impulso a la atención del campo a través de apoyos con recursos económicos y entrega de activos productivos, con lo que se buscaba sustituir las acciones del reparto agrario; esto se institucionalizó gracias 14 Decreto que regula el Programa de Apoyos Directos al Campo denominado Procampo, Diario Oficial de la Federación, 1994

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a la firma de los Acuerdos Agrarios con las organizaciones campesinas en 1997 y 1998. El gobierno de la república, a través de la extinta Secretaría de la Reforma Agraria (sra, ahora Sedatu) y la Sagarpa, otorgaban alternativas para seguir apoyando a los agricultores mexicanos15. Gracias a estos Acuerdos Agrarios se creó el Fondo para el Apoyo de Proyectos Productivos de las Organizaciones Agrarias (Foapoa) en 1999, cuyo objetivo fue ofrecer un proyecto productivo a los 1,184 grupos que seguían teniendo una demanda de tierra. Este fondo evolucionaría dos años después a lo que hoy conocemos como el Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios (fappa) y que sigue operando desde la Sagarpa. El srtículo 27° de nuestra Constitución establece como obligación del gobierno propiciar y promover las condiciones para el desarrollo rural integral16, por lo que en 2001 se dio un paso trascendental en la historia del ámbito rural en México: la promulgación de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (ldrs). Esta ley sentó las bases para que toda acción gubernamental dirigida hacia las comunidades buscara lograr un desarrollo rural sustentable, definido como el mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos, de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio17. La ldrs es una ley histórica porque introdujo por primera vez una visión de integralidad, que incluyó no sólo las acciones de fomento agropecuario con las que se impulsó el desarrollo del Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, Programa de Trabajo 2014, Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos en Núcleos Agrarios y Programa de Apoyo para la Productividad de la Mujer Emprendedora 16 Fracción xx del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 17 Decreto por el que se expide la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Diario Oficial de la Federación, 2001 15

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campo; también adicionó aspectos sociales como educación, salud y alimentación, infraestructura de telecomunicaciones y caminos, e infraestructura productiva para las comunidades rurales18. A partir de 2001, esta ley daría fundamento al objetivo de la Subsecretaría, que es promover el desarrollo integral de las comunidades rurales aprovechando sus recursos de manera sustentable, para generar empleos y condiciones que propicien el arraigo en el medio rural y el fortalecimiento de la productividad y competitividad de los productos para consolidar el posicionamiento de México en el mundo. A lo largo del siglo xx se vivieron diversas realidades en el campo de México en las que el gobierno jugó un papel fundamental, no sólo por la responsabilidad que tenía en el reparto agrario que cubrió gran parte de este periodo, sino porque desde el Poder Legislativo y el Ejecutivo se fue modificando el marco jurídico para permitir ejecutar políticas que atendieran de manera efectiva la realidad del ámbito rural, adecuaciones que siguen vigentes hasta nuestros días. Si bien durante todo el siglo xx la repartición agraria marcó la atención gubernamental en el sector rural, el nuevo milenio exigía una nueva forma de repartición que correría a cargo de la Subsecretaría de Desarrollo Rural. Los grandes logros del sector agroalimentario deberían también ser accesibles para los pequeños productores, que desde el nacimiento de nuestra nación han trabajado esta tierra con sus manos.

Desarrollo rural sustentable, una meta del siglo xxi El inicio del siglo xxi estuvo enmarcado por la visión que dio la ldrs a las políticas públicas diseñadas para el campo de México,

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Hacia una nueva sociedad rural, Colección Editorial del Gobierno del Cambio, p. 77

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que siguió una línea que entendiera la conexión vital y productiva entre las comunidades rurales y el medio ambiente. Nuestra Constitución hoy establece en su artículo 25° que corresponde al estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo, así como de una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales. Para coadyuvar en el cumplimiento de este propósito, la ldrs propició la creación del Consejo Mexicano de Desarrollo Rural, uno de los más grandes avances en materia rural, con representantes de distintos órdenes y poderes del gobierno, organizaciones y grupos del sector, para fortalecer la política agrícola y maximizar los beneficios de su aplicación. El objetivo fue darles voz a todos los actores relevantes del desarrollo rural en nuestro país. Este Consejo, presidido por la Sagarpa, participa en la planeación, seguimiento, actualización y evaluación de los programas de fomento agropecuario y desarrollo rural sustentable del gobierno de la república y promueve lo correspondiente en el ámbito de las entidades federativas, los municipios y las regiones.​​ La fortaleza más importante del Consejo es su pluralidad y apertura, pues la participación de la ciudadanía es activa y fundamental para fortalecer las políticas públicas en el ámbito rural, con atención especial a las mujeres, los jóvenes y los pueblos indígenas del país. La inclusión de la Subsecretaría de Desarrollo Rural de la Sagarpa en el Consejo es clave para concretar muchas de las acciones que en él se definen. Se han mejorado las estrategias instrumentadas desde la Subsecretaría, que resultó en programas innovadores que inciden significativamente en la atención de las

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necesidades y problemáticas de los pequeños productores, pues procura firmemente garantizar los preceptos constitucionales que dieron vida a la ldrs. Hoy, los pequeños productores, que son identificados dentro de los estratos 1, 2 y 3 en el Diagnóstico del sector rural y pesquero de México (fao-Sagarpa, 2012) por su producción enfocada al autoconsumo, baja vinculación al mercado o con posibilidades de crecimiento, respectivamente, son el centro de atención del Programa de Apoyos a Pequeños Productores (papp). Ejecutado desde la Subsecretaría de Desarrollo Rural, éste tiene como objetivo aumentar la disponibilidad de alimentos con acciones que van de la capacitación con modelos de extensionismo, equipamiento para proyectos productivos, huertos para mujeres y financiamiento accesible a estrategias para la adaptación al cambio climático y el encadenamiento productivo. Sin duda, uno de los componentes del papp con mayor alcance de la Sagarpa, dada su transversalidad, es el de extensionismo, desarrollo de capacidades y asociatividad productiva, que se define como el proceso de intervención de carácter educativo y transformador cuyo objetivo es el desarrollo económico y social de las familias rurales, a través de servicios de asistencia técnica, intercambio de tecnología, desarrollo de capacidades e innovación. En México hay registros desde la década de 1960, cuando se comenzaron a desarrollar las primeras estrategias de extensión y transferencia de tecnología agrícola19. Desde sus orígenes, se centró en ser un sistema de capacitación productiva sin costo para los pequeños productores del campo mexicano. Desde 2016, existe en el papp el Componente Arráigate, Joven-Impulso Emprendedor, dirigido a los jóvenes rurales para apoyar el arraigo a sus comunidades de origen mediante servi19 Análisis del extensionismo agrícola en México, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, p. 17

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cios de extensión, innovación y capacitación para la gestión e implementación de proyectos productivos territoriales. Actualmente viven cerca de 7 millones de jóvenes en el medio rural, pero muy poco están produciendo en el sector primario. Sólo uno de cada 100 productores tiene 25 años o menos, por lo que el campo está envejeciendo a un ritmo alarmante. El objetivo de este Componente es que los jóvenes se capaciten y puedan desarrollar sus propias ideas de negocio en el campo para crecer de manera profesional, económica y personal. Con recursos provenientes de este Componente, en 2016 más de 37,778 jóvenes del sector en todo el país fueron beneficiados con capacitación, proyectos productivos, consultoría e inversiones para sus ideas de negocio. Gracias a Arráigate Joven -Impulso Emprendedor, hoy los jóvenes rurales, con su talento y energía, están innovando y encontrando las oportunidades que el campo tiene para su progreso. El Proyecto de Seguridad Alimentaria para Zonas Rurales (psazr), que hasta el año pasado fue conocido como Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria (pesa), cuyos esfuerzos comenzaron en 2002 en tres entidades de la República Mexicana con el acompañamiento de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, también es parte de este programa. El pesa, que en 2016 por primera vez llegó a las 32 entidades, inició sus actividades con el objetivo de contribuir de manera sustancial en el desarrollo de las comunidades rurales más pobres del país, para atender principalmente el desarrollo de capacidades de la población rural en localidades de alta y muy alta marginación, para el mejoramiento de sus condiciones de vida20. Hoy, las historias de éxito se cuentan por miles en todo el país con familias y productores que se han asociado para capa

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Antecedentes, inicio y evolución del Proyecto Estratégico de Seguridad Alimentaria, Sagarpa

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citarse, mejorar la forma en que producen y aumentar sus ingresos. A 15 años de la llegada del pesa, se tienen más de 300 mil familias apoyadas con capacitación, acompañamiento y proyectos productivos que se convierten en historias de éxito gracias al compromiso de los beneficiarios y al trabajo de la Sagarpa, la fao, las Agencias de Desarrollo Rural y los gobiernos estatales. Como ejemplo, se puede citar el caso de tres familias en La Luz, una localidad de la sierra guerrerense, que antes del pesa ya producían de manera tradicional pitayas para venta en fresco en los mercados locales. El margen de ganancia era mínimo y mucha de la cosecha que no vendían se les echaba a perder; había épocas del año en que se quedaban sin nada que vender. En 2014, el pesa llegó a su comunidad y fue una transformación. Seis familias recibieron equipo para la conservación y procesamiento de la pitaya, material para la protección del cultivo y se les acompañó con capacitación y asistencia. Hoy, con la pulpa de pitaya saben cómo hacer mermeladas, licor, vino y ate; así ya no se les echa a perder, tienen más productos que vender todo el año y están teniendo mejores ingresos. Lo que hoy venden estas seis familias en productos procesados de la pitaya es el doble de lo que obtenían al venderla como fruta fresca. Dentro del Programa de Apoyos a Pequeños Productores también se encuentra el componente de Desarrollo de las Zonas Áridas (Prodeza), que se propone como meta incentivar a los productores agropecuarios de las zonas áridas y semiáridas para incrementar su productividad. A través de proyectos integrales para el desarrollo rural, el productor y el programa se comprometen al mismo objetivo, con un enfoque productivo y de sustentabilidad de los recursos. Otro componente dirigido a brindar una atención responsable al ecosistema de los pequeños productores es el de Infraestructura Productiva para el Aprovechamiento Sustentable

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de Suelo y Agua (ipassa), que incentiva a los productores agropecuarios de las regiones con poca disponibilidad de agua y procesos de erosión para que aprovechen sustentablemente los recursos naturales asociados con proyectos de infraestructura. Un ejemplo de éxito de este componente se encuentra en la Ciudad de México, en Xochimilco. Ahí se construyeron tres ollas de captación de agua pluvial para los pequeños productores de la zona. Justino Osorio trabaja junto con su padre un predio de 7 hectáreas con rotación de cultivos, quienes se han beneficiado de la obra de ipassa y ahora están motivados, pues con sus propios recursos están reforestando el predio e incluyendo al agroturismo como parte de sus ingresos. El cambio climático es una realidad y sus efectos los estamos viendo en todo el mundo. De acuerdo con la fao, la Cepal y la Asociación Latinoamericana de Integración (aladi), el sector agrícola es el más afectado. Ante las consecuencias de los fenómenos naturales que estamos viendo con mayor frecuencia e intensidad, también se diseñó el componente de Atención a Siniestros Agropecuarios para Atender a Pequeños Productores, cuya meta es apoyar a los productores agropecuarios para que mejoren su capacidad adaptativa ante los desastres naturales, mediante el aseguramiento de parcelas, ganado, activos y de los mismos productores. Con este Componente se hace equipo con el sector privado de forma extraordinaria, a través de la Confederación Nacional de Organizaciones Ganaderas (cnog) y su Fondo de Aseguramiento, con los gobiernos estatales y con los productores. En 2016, se aseguraron casi 10 millones de hectáreas de las 22 millones cultivables que existen en el sector agrícola y a más de 44 millones de unidades animales, con lo que logró la cobertura universal en ganadería. Hoy, México es referente mundial en el aseguramiento al sector primario.

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Por primera vez en la historia de nuestro país se puso en marcha un seguro integral para los productores que los protege por fallecimiento ante cualquier causa, así como ante enfermedades graves, como cáncer de mama y cervicouterino. En 2017 pusimos en marcha un nuevo componente: El Campo en Nuestras Manos, que apoya a las mujeres de las zonas rurales y periurbanas mediante huertos individuales, familiares y comunitarios, así como huertos medicinales y granjas para la producción de huevo y conejos. De manera histórica, el componente apoya los proyectos productivos de grupos de mujeres en estas regiones con hasta 3 millones de pesos. Un caso de éxito digno de mencionar es el de doña Antonia Aguilar, en el municipio de San Felipe, Guanajuato, quien lidera un proyecto de producción de chile seco y deshidratado. Antes, doña Antonia, con un grupo de mujeres, producía solamente chile fresco y lo vendía a un precio muy bajo; sin embargo, después del apoyo recibido aprendieron el proceso de secado y deshidratación del chile, que ahora venden por tonelada a un precio mucho más alto, que les permite tener un ingreso digno. Actualmente, el proyecto beneficia a 55 personas más que venden en las centrales de abasto de León y de la Ciudad de México. Éstos son esfuerzos que se han realizado en México para conseguir un desarrollo rural sustentable y que ahora se ejecutan desde la Subsecretaría de Desarrollo Rural. Sin embargo, la realidad nos exige adoptar nuevas medidas para atender las problemáticas identificadas y así tener una atención con un enfoque integral. Seguiremos atendiendo a los pequeños productores del país, con una visión puesta en el largo plazo y para que la transformación que ha vivido el campo cubra la totalidad de las regiones rurales y sus habitantes, con políticas públicas basadas en evidencias de éxito y adaptadas a las necesidades del territorio y las comunidades.

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México 1917-2017 y los próximos 100 años El México de 2017 es muy distinto al país donde se promulgó nuestra Constitución Política. La tecnología y la era digital han revolucionado la forma en la que llevamos a cabo nuestras actividades cotidianas, tales como comunicarnos, consumir y hasta producir alimentos. Así como el país ha cambiado, la Carta Magna también lo ha hecho. De febrero de 1917 a mayo de 2016, ha sido reformada a través de 227 decretos21. El campo ha evolucionado de manera compleja, pero hoy más de 160 países importan los alimentos que aquí se producen y México es reconocido como uno de los cinco países libres de las seis enfermedades animales más peligrosas del mundo. Es necesario entender el papel que tiene nuestro país en la alimentación mundial. México se consolida en la producción alimentaria global y es el 12° país productor en el mundo, primer lugar en la exportación de aguacate, tomate, mango, papaya, guayaba y cerveza. Frente a los discursos de fronteras y de aislamiento mercantil de nuestro principal socio comercial y vecino, México se enfrenta a un escenario global multipolar, donde ya no sólo existen dos polos como en las décadas de la Guerra Fría. Ahora muchas regiones participan de forma importante: Europa, China, Medio Oriente, los brics, las economías emergentes africanas, Japón, los tigres asiáticos, entre otros. Este nuevo reordenamiento mundial exige generar condiciones para crecer. En síntesis, nuestro sector primario está viviendo una época de transformación que se traduce en tasas de crecimiento más altas que las de la economía de todo el país. Sin embargo, somos conscientes de que estos beneficios no necesariamente se dan de Alma Valdés Salas et al., op. cit., p. 48

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manera generalizada entre todos los productores, pues en especial quedan excluidos los más pequeños, las mujeres y los jóvenes de las regiones rurales. Desde la Subsecretaría de Desarrollo Rural entendemos este reto y trabajamos para superarlo en distintos frentes, pero con una misma motivación para los siguientes 100 años: México. Diseñamos políticas públicas con enfoque de mediano y largo plazos en las que se privilegia dar valor agregado a la producción, más allá de buscar producir más, pues entendemos que el mundo ha cambiado y de este modo los beneficios para los pequeños productores pueden ser mayores. Para los jóvenes se creó un sistema de incentivos y acompañamiento que propicie su desarrollo emprendedor dentro del Programa de Apoyos a Pequeños Productores. Este sistema es Arráigate Joven-Impulso Emprendedor, que detecta, acompaña, capacita, equipa y vincula con el mercado las ideas de agronegocios de los jóvenes, desde su concepción hasta su consolidación y comercialización. Este año se anunció también la estrategia de Extensionismo Joven, que, a través de incentivos directos a estudiantes de los últimos grados del sector educativo, tiene el objetivo de que complementen su formación con la práctica en el campo, implementando proyectos de mejora productiva para pequeños productores. Es una estrategia de ganar-ganar, pues tanto el productor como el estudiante aprenden. Para las mujeres, se pusieron en marcha estrategias que buscan inducir su demanda e incentivar la participación productiva de las mujeres y su asociatividad, fundamentadas en evidencias de éxito. El Campo en Nuestras Manos brinda apoyos hasta por 3 millones de pesos para proyectos productivos de mujeres que quieren salir adelante. El reto es muy grande, porque la demanda de apoyos es inmensa. Las mujeres y los jóvenes del campo están ansiosos por pro-

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ducir más y mejor, piden apoyos que nos exigen evolucionar de programas que den pescado por estrategias que enseñen a pescar. Todas estas medidas complementan el trabajo que estamos realizando por medio de los programas y acciones que detallé anteriormente, los cuales se han venido fortaleciendo con el paso de los años y las experiencias. El objetivo es mejorar la calidad de vida de los habitantes de las comunidades rurales, aprovechando de manera productiva y responsable el ecosistema que habitan.

Bibliografía Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Decreto por el que se expide la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, Diario Oficial de la Federación, México, 2001 Decreto que regula el Programa de Apoyos Directos al Campo denominado Procampo, Diario Oficial de la Federación, México, 1994 Fuentes, Carlos, «Tierra y libertad», El espejo enterrado, Fondo de Cultura Económica, México, 1992 Hacia una nueva sociedad rural, Colección Editorial del Gobierno del Cambio, México, 2005 Herrera Tapia, Francisco, «Enfoques y políticas de desarrollo rural en México: una revisión de su construcción institucional», Gestión y Política Pública, núm. 1, vol. xxii, Centro de Investigación y Docencia Económicas, México, 2013 Mendoza García, María Eulalia, y Graciela Tapia Colocia, Situación demográfica de México 1910-2010, Fondo de Población de las Naciones Unidas México, México, 2010 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, Análisis del extensionismo agrícola en México, ocde, Francia, 2001 Phipps, Helen, Some Aspects of the Agrarian Question in Mexico: a Historical Study, University of Texas, Estados Unidos, 1925

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Historia, reparto y justicia agrariaen México Logros y retos a 100 años de la promulgación de nuestra Constitución (1917-2017)

Mariel Yunuen Zacarías Zavala1

Introducción A lo largo de la historia de nuestro país, las circunstancias que han enfrentado los campesinos y ejidatarios tienen implicaciones en el ámbito político, económico y social. Históricamente, el reparto agrario mexicano es producto de procesos de acumulación, dotación y desamortización que han reflejado las luchas internas del país. Antes de las reformas y adiciones al artículo 27 constitucional, existieron ordenamientos legales dirigidos a que la repartición de tierras fuera para los mexicanos, y que no estuvieran en manos de unos pocos; esto no siempre se logró, pues si bien es cierto que la reforma al artículo 27 logró alcanzar los objetivos planteados en la Revolución, el reformismo agrario mexicano continuó ininterrumpidamente desde la Independencia del país hasta la reforma agraria de 1992, y tuvo la visión de crear instituciones que afianzarían el trabajo de otorgar certeza jurí Es licenciada en derecho por la Facultad de Estudios Superiores Aragón-unam, maestra en derecho constitucional y amparo por la Barra Nacional de Abogados, asesora legislativa en el Senado de la República, y directora de Estudios Legislativos y Jurídicos de la Secretaría de la Función Pública.

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dica a los ejidatarios y campesinos para que pudieran trabajar el campo mexicano, con acceso a una justicia pronta y expedita. En esta investigación señalaremos los procesos históricos que ha superado el país, así como los obstáculos y retos a los que nos enfrentamos para impartir justicia en materia agraria. Para entender el proceso del reparto agrario en México, es necesario visualizarlo como resultado de instituciones y procesos históricos que han configurado la tenencia de la tierra como efecto de múltiples legislaciones promulgadas en distintos momentos, las cuales proceden desde instituciones del derecho castellano y de las reformas borbónicas hasta de la posterior legislación independentista y del derecho liberal mexicano. El reparto agrario como política ha tenido la casi imposible tarea de conciliar concesiones de tierras, expropiaciones y reivindicaciones históricas que proceden de derechos ancestrales otorgados en códices prehispánicos, reales cédulas, al menos tres grandes procesos de reparto agrario, acumulaciones de tierras y sentencias diversas del estado mexicano. El primer avance que se generó fue producto de la discusión acerca de si los juicios agrarios eran materia de una «protección legal especial», lo que implicaba decidir de manera institucional si la reivindicación de tierras era una cuestión netamente administrativa o judicial. En la mayor parte de los casos, los juicios de reivindicación agraria de los pueblos y comunidades se topaban con la dura realidad, ya que muchos de los documentos que se presentaban para acreditar derechos no cubrían la idoneidad jurídica documental para permitir a la autoridad una decisión clara, y muchos otros eran falsificaciones difíciles de distinguir. Además, cuando existían documentos, en general los títulos no incluían usos y costumbres de los pueblos, tales como el aprovechamiento de los productos de las tierras, como leña, pastizales, ríos y lagos, ni los derechos de servidumbre de paso.

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Cabe señalar, además, que los títulos que concedían derechos eran de muy diversa naturaleza en cuanto a la forma, como propiedades individuales, colectivas, amortizadas, de dominio directo, de derechos reales y de servidumbres, entre otras2, lo que abonaba aún más a la dificultad y a la lentitud de impartir justicia en materia agraria. Se intentaron a lo largo de la historia también múltiples soluciones de naturaleza administrativa para esquivar la jurisdicción de los tribunales y así resolver el inmenso volumen de quejas que siempre han existido en materia agraria. Por ejemplo, el estado de Jalisco dispuso el establecimiento del «séptimo juzgado de letras» para conocer únicamente de asuntos contenciosos agrarios, en los cuales uno de los actores era indígena, y que promovía como método de solución de conflictos principalmente la conciliación y el amigable acuerdo entre las partes. De igual modo, el estado de Michoacán nombró jueces especializados en resolver de primera instancia los conflictos de tierras entre las comunidades indígenas y sus colindantes, mediante procedimientos verbales, sumarios y rápidos3. La necesidad de repartir la tierra era un anhelo del proceso de Independencia, por lo que en 1855 el gabinete del presidente Ignacio Comonfort, integrado por Guillermo Prieto, Melchor Ocampo, Ponciano Arriaga, Miguel Lerdo de Tejada y Benito Juárez, se cuestionó sobre el sistema de propiedad de la tierra, considerando que se tenía que crear una legislación para permitir la desamortización de bienes de la iglesia. Ello dio como resultado la necesidad de quitarle prerrogativas al fuero eclesiástico y desconcentrar el uso y usufructo de la tierra.

Helga Baitenmann, «Ejerciendo la justicia fuera de los tribunales: de las reivindicaciones decimonónicas a las restituciones de la reforma agraria», Historia Mexicana, núm. 4, vol. 66, El Colegio de México, México, 2017 3 ibid. 2

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La Ley de Desamortización y Nacionalización de Bienes del Clero Secular (1856) y la Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos (1863) cambiaron desde el ámbito legislativo el panorama de la tenencia de la tierra, ya que si bien trasladaron al dominio de la nación lotes baldíos o no escriturados, anteriormente en posesión de la iglesia o de manos muertas, en la práctica también trasladaron propiedades a manos de comunidades indígenas y propiciaron el despojo sistemático de sus tierras. Durante el mandato de Porfirio Díaz, la propiedad se concentró nuevamente en unas cuantas manos con la figura del latifundio, al transferirse grandes extensiones de tierras hacia la inversión extranjera y eliminarse propiedades ejidales y comunales. En esta época, se consideró a las comunidades con carácter de corporación, por lo cual sus territorios pasarían a ser desamortizados. Con motivo de esta política, los pueblos indios se vieron imposibilitados de defender sus derechos territoriales, lo que explica una de las causas del problema agrario de México que en parte desembocaría en la Revolución Mexicana de 1910. La Revolución y su posterior impulso creó el concepto de «acción dotatoria», que en esencia impulsaba dar tierra a quienes la solicitaran, mediante la distribución de la superficie disponible en ejidos, pequeña propiedad, colonias agrícolas y comunidades indígenas. Al convocarse el Constituyente de 1917, se buscó dar salida al tema agrario desde el punto de vista social, para restituir la tierra a los núcleos sociales y satisfacer la demanda de los campesinos solicitantes a través de una distribución teóricamente equitativa. Desde el punto de vista de las instituciones, también fue importante la creación de los tribunales agrarios de jurisdicción federal, con el objetivo de dirimir la posesión definitiva de la propiedad rural; en el caso de los estados, se dejaba en su competencia la resolución acerca de la posesión provisional, a fin de

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que los grupos locales no dificultaran el avance de la reforma agraria. Los juicios y procedimientos agrarios configuraron gran parte del corpus jurídico del derecho agrario; por un lado, brindando certeza administrativa y seguridad jurídica; por el otro, demorando la justicia agraria mucho más allá de lo razonable. Hasta nuestros días, el reparto agrario se visualiza como una política pública inacabada, aún en proceso y con profundas brechas que es necesario atender.

Antecedentes sobre la propiedad de la tierra en México Se piensa que la tenencia de la tierra no estaba regulada en el derecho prehispánico, debido a que las culturas precolombinas en México supuestamente no conocían el concepto de propiedad privada en su versión moderna. Sin embargo, según José Miranda González4, la propiedad tuvo formas de distribución basadas en el uso y usufructo individual y familiar para alcanzar fines colectivos. La importancia que entre los indígenas tenía la vida comunal abarcaba a la explotación agrícola, la cual estuvo regida por normas y formas alternas de usufructo público-privado limitadas5. Es necesario agrupar las formas de tenencia en los pueblos del Altépetl central, que incluía a mexicas, tarascos, tlaxcaltecas, mixtecas y zapotecas, las cuales comprendían conceptos de propiedad como tierras de usufructo individual, tierras privadas de la nobleza y tierras para sufragar a las instituciones y servicios José Miranda González, La propiedad prehispánica en México, Instituto de Historia-unam, p. 9, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/2/694/3.pdf 5 Marco Antonio Pérez de los Reyes, Historia del derecho mexicano, Oxford University Press, eu, 2007, p. 93 4

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públicos. Por otra parte, los pueblos de la zona sur sólo conocían las tierras dedicadas al usufructo común del pueblo y las de propiedad privada de la nobleza6. Los géneros para describir las tierras en náhuatl se referían también a su cosmogonía y a la calidad de los poseedores de las mismas, de tal forma que las tlatocallali eran las tierras del rey; las pillali pertenecían a los nobles; las altepetlalli correspondían al pueblo; las miltlichimalli se destinaban a la guerra, y las teotlalpan se reservaban a los dioses. Los cultivadores o mayeques (renteros) eran quienes debían cultivar las tierras y recibían prestaciones en especie, que consistían en una parte de la cosecha. En cuanto al uso y disponibilidad de la tierra, según Historia del derecho mexicano, de Marco Antonio Pérez de los Reyes, aquélla podía ser arrendada, usufructuada o vacante. Las tierras para uso personal eran obtenidas a través del tlatoani o de los nobles por transmisión por familia, o bien como recompensa por servicios en el desempeño de la guerra. En todo caso, la normativa que regía la tierra implicaba que ésta no debía enajenarse sino entre los mismos nobles, y que, en caso de llegar a manos de plebeyos, las tierras podían ser confiscadas por el tlatoani para asignarlas a otro pilli o noble más cuidadoso. Las mejores tierras de uso privado estaban sujetas al control de la elite política7. Dada la naturaleza clasista del usufructo de las tierras, el reparto de las mismas debía brindar satisfacción a cada clase social, por lo que los calpullis o barrios formaron verdaderas unidades territoriales, donde la parcela garantizada por la comunidad convirtió a la clase social inferior en sostén económico del complejo sistema de organización político-social prehispánico, mediante la actividad agrícola. En la época prehispánica existieron los conceptos base que rigen la propiedad privada.

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José Miranda González, op. cit., p. 8 ibidem, p. 92-93

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La tierra durante la Colonia En la Colonia, con base en las mercedes que otorgaba la realeza a través de instrumentos jurídicos llamados reales cédulas y de otros medios de usufructo y posesión, tales como actas de congregación, composiciones, testamentos y vistas de ojos, entre otros, se inició de facto la primera apropiación de tierras para poblar y desarrollar la economía de los reinos de ultramar. Es interesante señalar que, a lo largo del tiempo, la apropiación de tierras generada por la Corona española propició procesos de concentración en manos de los españoles. Entre las disposiciones que tomó la Corona, se dictaron leyes para impedir que concentrara tierras la iglesia católica, representada por órdenes monásticas y religiosos laicos8; sin embargo, a lo largo de 300 años de coloniaje, ese proceso provocó con el tiempo el acrecentamiento del poder económico y político de dichas organizaciones. Son características de la época las prácticas de acaparamiento, como el mayorazgo, que establecía el derecho de suceder los bienes del fundador con la única condición de que éstos debían conservarse íntegros a perpetuidad; tal práctica, abolida hasta el siglo xvii, provocó el acaparamiento de los hijos de españoles nacidos en la Nueva España9. Por su parte, los criollos y las órdenes religiosas comenzaron paulatinamente un fenómeno de acumulación por donaciones y apropiaciones de manos muertas10, lo cual ocasionó la extracción del mercado de propiedad y la monopolizó y congeló en los linajes familiares, propiciando el acaparamiento de grandes extensiones de tierra.

José Ramón Cervantes Medina, Derecho agrario, Harla Editores, México, 1987 Marco Antonio Pérez de los Reyes, op. cit., p. 354 10 ibid., p. 355 8 9

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Con el tiempo, el acaparamiento de tierras configuró los fundos y latifundios en la Nueva España que desembocaron en las grandes haciendas de los siglos xvii y xviii, las cuales se componían de varios ranchos, como parte de un proceso de concentración nuevamente en manos de unas pocas familias. En buena medida, el movimiento de Independencia se gestó como una respuesta social para contrarrestar esta dinámica de acaparamiento de la tierra, aunque es importante señalar que aun después de consumada la Independencia no se modificó de inmediato el sistema de propiedad establecido por el derecho castellano; por el contrario, el régimen de concentración continuó y se acentuó aún más el proceso de acaparamiento.

El dominio del estado mexicano sobre las tierras Siendo México ya un país independiente, comenzó un continuo proceso de colonización, reparto de tierras, desamortización, nacionalización y explotación de la tierra. El llamado problema agrario se conceptualizaba en dos ejes que poco tenían que ver con la productividad en el campo, sino más bien con la necesidad de garantizar la estabilidad y el control del país sobre su territorio, por lo cual debían resolverse de inmediato. Por una parte, estaba la deficiente distribución de la población de origen mexicano, la cual se concentraba en el altiplano central y que era leal al gobierno en turno; por la otra, la insuficiencia de tierras para explotación agrícola. Jan de Vos, en su estudio sobre el acaparamiento de las tierras baldías en México11, señala que la legislación del periodo de 1821 Jan de Vos, El acaparamiento de las tierras baldías en México con el pretexto de la colonización, 1821-1910, Centro de Investigaciones Ecológicas del Sureste/El Colegio de México, México, p. 81-89, http://codex.colmex.mx:8991/exlibris/aleph/a18_1/apache_media/ NNL8G2D4YNUT97NDEHISM1X6NVMTXJ.pdf

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a 1910 fue promulgada con el pretexto de colonización, pero que fue especialmente lesiva para los intereses de México porque representó un fenómeno de traslación de la riqueza a manos de particulares nacionales y extranjeros. Muchas de las leyes, así como de los contratos celebrados en ese periodo, no se cumplieron por el desorden existente en el gobierno para implementar y supervisar lo mandatado; además, ahí se sentaron las bases para el acaparamiento de tierra por parte de las compañías a través de los contratos de colonización, deslinde y explotación de bosques. Las acciones de política pública de fomento y la legislación constitucional y legal de la época nos muestran claramente en su articulado la necesidad de colonización del país, así como de la inversión del estado para propiciar dicho poblamiento, pero también revelan los magros resultados obtenidos en contraprestación de impuestos y aprovechamientos sobre la traslación del dominio del territorio. Por ejemplo, mediante el Decreto del 14 de octubre de 1823, se creó la provincia del Istmo de Tehuantepec en las jurisdicciones de Acayucan y Tehuantepec, y se tomaron disposiciones sobre los terrenos baldíos para efectos de colonización y de explotación agrícola, que serían repartidos por un distribuidor de tierras12 tomando las medidas necesarias para colonizar los terrenos. 7. El terreno baldío que existe en esta provincia se dividirá en tres porciones. La primera la distribuirá el gobierno entre los militares que se retiren con una parte de sus sueldos, las personas que hayan hecho servicios a la patria, pensionistas y cesantes. Si aún restase algún terreno desocupado de esta primera porción, lo repartirá el mismo gobierno entre nacionales y extranjeros que se quieran establecer, siempre que tengan las calidades de buena conducta, industria, etc., prefiriendo a los casados. La segunda porción será 12 Colonización y pérdida de Texas, iij-unam, México, p. 55-60, https://archivos.juridicas. unam.mx/www/bjv/libros/6/2779/6.pdf

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beneficiada por el gobierno entre capitalistas nacionales y extranjeros que se establezcan en el país conforme a las leyes generales de colonización. La tercera se beneficiará o repartirá por la diputación provincial en provecho de sus habitantes que carezcan de propiedad, arreglándose en cuanto a cantidad de terreno que se conceda a un individuo a la base que asigna esta ley, y lo demás lo beneficiará para los ramos de fomento y educación de los vecinos de la provincia.

Por su parte, el Congreso General Constituyente expidió el primer decreto de colonización, conocido como Ley General de Colonización del 18 de agosto de 1824, en el que se invitó a los extranjeros a establecerse en territorio mexicano ofreciendo terrenos de la nación que no fuesen propiedad particular. Esta ley facultó a los estados a legislar en la materia y estableció acciones de fomento, como la exención de impuestos y limitaciones explícitas para los extranjeros, entre ellas: 4. No podrán colonizarse los territorios comprendidos entre las veinte leguas limítrofes con cualquiera nación extranjera, ni diez litorales, sin la previa aprobación del supremo Poder Ejecutivo general. 12. No se permitirá que se reúna en una sola mano, como propiedad, más de una legua cuadrada de cinco mil varas de tierra de regadío, cuatro de superficie de temporal, y seis superficies de abrevadero. 13. No podrán los nuevos pobladores pasar sus propiedades a manos muertas13.

Moses Austin, quien había emigrado a Luisiana en 1797 y había sido afectado por la guerra de 1812, recibió una concesión de la Corona española; luego su hijo Stephen Austin fue ratificado para colonizar Tejas por el gobierno de Coahuila, con apoyo del

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Jan de Vos, op. cit., p. 77

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ayuntamiento de San Antonio Béjar, el cual estaba preocupado por los ataques indígenas y requería aumentar la población local. Por recomendación de Austin, del gobierno de Coahuila y Tejas aprobó el traslado de 300 familias de Luisiana y la dotación de 300 acres por familia, así como 320 acres por esposa y 160 por cada hijo y 80 acres por esclavo. Una vez establecido el Imperio Mexicano a partir del Plan de Iguala, la junta provisional gubernativa ratificó por recomendación del propio gobernador de Coahuila las condiciones impuestas a la población de origen anglosajón en Tejas y permitió la ampliación de la población. Cabe señalar que la población que llegó a territorio mexicano por invitación traía consigo esclavos para la explotación de las tierras, lo cual ya había sido prohibido explícitamente por el gobierno mexicano desde 1829. Sin embargo, múltiples especuladores y empresarios, entre ellos Austin, cabildearon contra la Ley de Colonización para que se dejara sin efecto la prohibición de esclavitud14. A México cada vez llegaban más advertencias sobre lo que ocurría con las tierras baldías, así como expresiones de preocupación sobre la ambición de los colonos estadunidenses esclavistas sobre nuestro territorio. Al respecto se expresaron Lucas Alamán, Gutiérrez de Lara y Manuel Gómez Farías. En este punto encontramos la génesis de la separación de Tejas de México. La Ley de Colonización del 1 de abril de 1830, obra de Anastasio Bustamante que desarrollaba diversos aspectos de defensa, industrialización y colonización de puntos deshabitados del país, expresaba la situación secesionista de Tejas que culminaría con la independencia de Tejas frente a México en 1836. En términos de antecedentes agrarios y control del territorio, podemos señalar también la creación de la Dirección General de Colonización durante el interinato del general Mariano Salas, 14 Colonización y pérdida de Texas, iij-unam, México, p. 55-60, https:/ /archivos.juridicas. unam.mx/www/bjv/libros/6/2779/6.pdf

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con base en un extenso reglamento en la materia donde se dispuso fundar dicho organismo. Esta dirección se encargaba de realizar el deslinde de los terrenos y de levantar los planos correspondientes, así como de recabar los datos de productividad, aguas, montes, minerales, sales y clima15. El presidente Ignacio Comonfort y su ministro de Hacienda, Miguel Lerdo de Tejada, expidieron el 25 de junio de 1856 la Ley de Desamortización de Fincas Rústicas y Urbanas Propiedad de las Corporaciones Civiles y Religiosas (también conocida como Ley Lerdo), cuyo objetivo fundamental era dar movimiento a la propiedad inmueble, mediante la venta forzosa de los predios de las corporaciones religiosas a los arrendatarios, y obligar a los nuevos dueños a pagar réditos por las propiedades adquiridas. Asimismo, se prohibía a las corporaciones religiosas volver a adquirir bienes que no estuvieran directamente relacionados con su objeto social. Desafortunadamente, la Ley de Desamortización no consideró incluir candados o limitaciones para evitar algunos de los perjuicios que efectivamente ocasionó; esto es, no se pensó en poner límites a la cantidad de propiedades adquiridas por una persona, en imponer la división de las grandes propiedades o en reglamentar con mayor cuidado el sistema de denuncias y subastas que, al ejecutarse conforme a la ley, favoreció la acumulación de muchas propiedades en pocas manos, e incluso que se crearan compañías destinadas a la adquisición de dichos bienes16.

15 Óscar Cruz Barney, Historia del derecho mexicano, 1ª reimp., Oxford University Press, eu, 2003 16 Raúl González Lezama, La Ley Lerdo: un gran paso para la secularización de la sociedad mexicana, inherm, México, http://www.inehrm.gob.mx/work/models/inehrm/ Resource/462/1/images/La%20Ley%20Lerdo,%20un%20gran%20paso%20para%20 la%20secularizaci%C3%83%C2%B3n%20de%20la%20sociedad%20mexicana_%20 Ra%C3%83%C2%BAl%20Gonz%C3%83%C2%A1lez%20Lezama,%202009_.pdf

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Esta ley originó también el despojo de tierras colectivas, pues al fraccionarse su superficie, debía ser adjudicada a los condueños en caso de tierras comunales y no a terceras personas (a este antecedente obedece parte de la actual redacción de la fracción viii del artículo 27 de la actual Constitución). VIII. Se declaran nulas: a) Todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos, gobernadores de los estados, o cualquiera otra autoridad local en contravención a lo dispuesto en la Ley de 25 de junio de 1856 y demás leyes y disposiciones relativas; b) Todas las concesiones: composiciones o ventas de tierras, aguas y montes, hechas por las Secretarías de Fomento, Hacienda o cualquiera otra autoridad federal, desde el día primero de diciembre de 1876, hasta la fecha, con las cuales se hayan invadido y ocupado ilegalmente los ejidos, terrenos de común repartimiento o cualquiera otra clase, pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, y núcleos de población. c) Todas las diligencias de apeo o deslinde, transacciones, enajenaciones o remates practicados durante el periodo de tiempo a que se refiere la fracción anterior, por compañías, jueces u otras autoridades de los estados o de la Federación, con los cuales se hayan invadido u ocupado ilegalmente tierras, aguas y montes de los ejidos, terrenos de común repartimiento, o de cualquiera otra clase, pertenecientes a núcleos de población. Quedan exceptuadas de la nulidad anterior, únicamente las tierras que hubieren sido tituladas en los repartimientos hechos con apego a la Ley de 25 de junio de 1856 y poseídas en nombre propio a título de dominio por más de diez años cuando su superficie no exceda de cincuenta hectáreas17.

Orden jurídico nacional, artículo 27 constitucional, http://www.ordenjuridico.gob.mx/ Constitucion/articulos/27.pdf

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Por su parte, la Ley de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos, promulgada por el presidente interino Benito Juárez García el 12 de julio de 1859, tenía por objeto desaparecer las órdenes monásticas y declarar la separación de la iglesia y el estado18. Dado que en esa época uno de los grandes problemas nacionales era la concentración de la propiedad, ésta se había acumulado en manos del clero a partir de donaciones de los creyentes y de la ayuda permanente a las autoridades eclesiásticas que daban las administraciones anteriores, a fin de compensar a la iglesia por los servicios que prestaba. El presidente Juárez fue contundente al señalar que el estado debía tener control respecto de los bienes muebles e inmuebles en poder del clero. La Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos de 1863, propuesta también por Benito Juárez, determinaba la enajenación y fraccionamiento del territorio nacional con el objetivo de convertirse en un instrumento de capitalización, a fin de solucionar la situación financiera del gobierno para atender la lucha armada contra los franceses. La ley especificaba que todo habitante de la república tendría el derecho de denunciar hasta 2,500 hectáreas, pagando las dos terceras partes en efectivo (una tercera parte a la federación y una tercera parte a los estados) y el resto en bonos de deuda pública. Jan de Vos señala atinadamente los inconvenientes operativos de esta legislación y los problemas que provocó al gobierno de la república: La ley de 1863 proponía la enajenación y el fraccionamiento del territorio nacional a favor de propietarios particulares. […] Suponía en los denunciantes el conocimiento de la existencia y ubicación del terreno a denunciar, además de la posesión de los recursos económicos necesarios para medir y deslindar los terrenos. Era poco probable que atrajera a compradores nacionales y menos aún a inmigrantes

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extranjeros. […] La operación previa de medición y deslinde, dada la inmensa extensión de las tierras baldías, resultaba costosísima para una persona en particular, […] sólo era realizable por el gobierno mismo o por poderosas compañías creadas para ese fin19.

Posteriormente, las Leyes de Colonización de 1875 y 1883, así como la Ley de Terrenos Baldíos de 189420, fueron legislaciones tendientes a fomentar la colonización para ganar control sobre los territorios lejanos de la metrópolis. Al igual que en otras legislaciones previas, se hacen pocas referencias a la extensión y las condiciones de las unidades de colonización; por ello, mientras no se llevaran a cabo procedimientos de deslinde, los cuales en muchas ocasiones implicaban resistencia frente al pago de derechos que éstos generaban, el límite de las propiedades lo fijaban de facto la propia capacidad del colono y la costumbre. En la ley de 1883 se intentó corregir todos los vicios de antaño, por lo que se estableció un máximo para la unidad a colonizar, consistente en 2,500 hectáreas cuando el colono pagaba el precio por ella (artículo 2) y en 100 hectáreas cuando la adjudicación era gratuita (artículo 3, fracción iii). El artículo 16 fijó una excepción para las adjudicaciones gratuitas: a los mexicanos residentes en el extranjero se les podían adjudicar hasta 200 hectáreas. Esta ley representó un atractivo real frente a las legislaciones predecesoras, por lo que para 1893 se habían celebrado más de 200 convenios (145 de deslinde y 56 de colonización) con 56 compañías colonizadoras21. Sin embargo, según Jan de Vos, los resultados de la ley fueron cuestionables, dado que durante el Porfiriato sólo se crearon 60 colonias, 16 de ellas oficiales y 44 particulares, de las cuales sólo 10 estaban formadas por mexicanos. Jan de Vos, op. cit. José Luis Zaragoza y Ruth Macías, El desarrollo agrario de México y su marco jurídico, Centro Nacional de Investigaciones Agrarias, México, 1980 21 Jan de Vos, op. cit., p. 82 19 20

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De los 34 particulares restantes, 20 se integraron por norteamericanos, 2 por alemanes, 2 por cubanos, 1 por italianos, 1 por franceses, 1 por belgas, 1 por españoles, 1 por japoneses, 1 por rusos, 1 por puertorriqueños y 1 por sudafricanos22.

La diferencia cualitativa de esta nueva ley es que el Ejecutivo tomaba a su cargo el mapeo y la medida, así como el fraccionamiento y la evaluación de los terrenos baldíos, nombrando comisiones de ingenieros o compañías privadas para realizar dichos trabajos. Según el artículo 18 de la ley en comento, las compañías debían presentar el proyecto de los terrenos que querían deslindar y precisar el número de colonos a colocar en ellos. En compensación, las compañías serían resarcidas hasta con la tercera parte de los terrenos deslindados, con la condición de no enajenarlos a extranjeros no autorizados ni fraccionarlos en lotes mayores a 2,500 hectáreas23. La Ley de Terrenos Baldíos consideraba que cualquier persona, excepto los naturales de los países limítrofes, tenía derecho a denunciar baldíos, demasías y excedencias, sin limitación de extensión (artículo 6). Esta ley derogó el artículo 21 de la ley del 15 de diciembre de 1883, el cual establecía la obligación de vender los terrenos adquiridos para compensar los gastos de deslinde de lotes o fracciones que excedían las 1,500 hectáreas (artículo 8). En el artículo 44 se estableció la posibilidad de adquirir, por prescripción, terrenos baldíos hasta de 5,000 hectáreas. Conviene señalar que, según Jan de Vos, el boletín estadístico de la Secretaría de Fomento de 1889 reportó que de 1881 a 1889 se deslindaron 38 millones de hectáreas, de las cuales se adjudicaron las compañías cerca de 12.5 millones de hectáreas. De las restantes 25.5 millones de hectáreas, se habían vendido o ibid. Decreto Ejecutivo sobre Colonización y Compañías Deslindadoras, diciembre 15 de 1883, http://museodelasconstituciones.unam.mx/1917/wp.content/uploads/1883/12/15-diciembre1883-Decreto-del-Ejecutivo-Federal.pdf

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estaban comprometidas 13.1 millones de hectáreas y quedaban disponibles para el gobierno como tierras nacionales 12.3 millones de hectáreas24. El propio boletín estadístico de 1889 señaló que el deslinde prácticamente se realizó en los estados del norte del país, donde se planteaban compromisos de deslinde a manos de gobierno con menos de 30 personas, que acapararon más de 38 millones de hectáreas de territorio25. Ello provocó un duro debate en el Congreso. Los especuladores de bienes raíces tuvieron vía libre hasta 1902, cuando Porfirio Díaz expidió un decreto que derogaba de manera expresa y terminante cualquier disposición que autorizara el deslinde de baldíos, estableciendo que dicha acción correspondía de forma exclusiva al gobierno federal por medio de comisiones oficiales. El decreto del 18 de diciembre de 1909 abrogó de manera definitiva la ley de 1894, hasta que todos los deslindes anteriores no fueran ratificados por las comisiones oficiales, y se autorizó el arrendamiento de los terrenos baldíos mediante un pago anual mínimo del cinco por ciento del valor del terreno, en un límite enajenable hasta por 5,000 hectáreas. Las disposiciones anteriores llegaron tarde, en opinión de Cecilia Mora Donatto, porque el proceso de concentración de tierra se había replicado y consumado, igual que en el momento anterior a la Independencia, dando pie al proceso revolucionario de 191026.

Jan de Vos, op. cit., p. 86 Jan de Vos, op. cit., p. 85 26 Cecilia Mora Donatto, Aspectos histórico-jurídicos del problema agrario en México, iij-unam, México, p. 178, https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/ rev-facultad-derecho-mx/article/viewFile/28552/25818 24 25

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Reivindicaciones agrarias previas a la Constitución de 1917 Sólo a manera de referencia, conviene precisar que el proceso revolucionario estuvo conformado por una gran cantidad de planes que tocaron el problema agrario, ya fuera como bandera política o como eje sustantivo de sus propuestas. De manera enunciativa, señalamos que desde la consumación de la Independencia hasta el periodo constitucional de 1917, se promulgaron y declararon más de 20 disposiciones agrarias, las cuales en su conjunto configuraron los antecedentes institucionales e ideológicos del Constituyente de 1917 para el diseño y discusión del artículo 27 constitucional: Entre los planes relevantes del periodo preconstitucional de 1917, son interesantes algunas disposiciones agrarias: el programa del Partido Liberal Mexicano27, en particular sus artículos 35, 36 y 37, que establecía la obligación de dotar tierras y de crear un banco agrícola; el Plan de San Luis28, que en su artículo 3 tomaba disposiciones sobre el abuso de los terrenos baldíos y su restitución; el Plan de Texcoco29, cuyo contenido ideológico anexó un decreto sobre la metodología para el fraccionamiento de las grandes propiedades, rancherías, pueblos y tribus; el Plan de Ayala30, que señalaba en su artículo 3 la restitución de los despojos de tierras a través de tribunales agrarios especiales, además de que en su artículo 8 proponía disposiciones sobre la nacionalización de bienes; el Plan de Chihuahua o Pacto de

27 Programa del Partido Liberal Mexicano de 1906, http://www.ordenjuridico.gob.mx/ Constitucion/CH6.pdf 28 Plan de San Luis, http://constitucion1917.gob.mx/en/Constitucion1917/Maderismo2 29 Plan de Texcoco, http://www.memoriapoliticademexico.org/Textos/6Revolucion/1911PLT. html 30 Plan de Ayala, http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/CH8.pdf

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la Empacadora31, el cual se pronuncia en todos los incisos de su artículo 35 sobre diversas disposiciones y aspectos del problema agrario, así como la necesidad de promulgar una ley orgánica reglamentaria en la materia; las adiciones al Plan de Guadalupe, que dan origen al Plan de Veracruz o decreto de subsistencia del Plan de Guadalupe de 191332, en cuyo artículo 2 se propuso la restitución de las tierras a los pueblos que fueron privados de ellas y la disolución de los latifundios para transformarlos en pequeñas propiedades. Adicionalmente, podemos mencionar tres leyes dentro del periodo previo a la aprobación del artículo 27 constitucional: el decreto de la Ley Agraria del 6 de enero de 191533, que declaró la nulidad de todas las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos; la Ley Agraria del 24 de mayo de 1915 del general Francisco Villa34, la cual recomendaba reducir la extensión de la propiedad y distribuir de modo equitativo las excedencias entre quienes carecieran de terrenos, y la Ley Agraria de la Soberana Convención Revolucionaria (Ley Zapata), la cual aceptaba el planteamiento agrario del Plan de Ayala y rechazaba los monopolios de la tierra, estableciendo acciones sustitutivas de terrenos sujetas a la posesión de títulos de propiedad anteriores a 1856.35 31 Plan de Chihuahua, http://museodelasconstituciones.unam.mx/1917/wp.content/uploads/ 1912/03/25-marzo-1912-Pacto-de-la-empacadora.pdf 32 Adiciones al Plan de Guadalupe, por las que se establece el compromiso de expedir, durante la lucha, las leyes que satisfagan las necesidades económicas, sociales y políticas del país, http:// www.biblioteca.tv/artman2/publish/1914_211/Adiciones_al_Plan_De_Guadalupe_por_las_ que_se_esta_108.shtml 33 Ley Agraria del 24 de mayo de 1915 del General Francisco Villa, http://museodelasconstituciones.unam.mx/1917/wp.content/uploads/1915/05/24-mayo-1915-Ley-Agraria-del-GeneralFrancisco-Villa.pdf 34 Ley Agraria del 24 de mayo de 1915 del General Francisco Villa, http://museodelasconstituciones.unam.mx/1917/wp.content/uploads/1915/05/24-mayo-1915-Ley-Agraria-del-GeneralFrancisco-Villa.pdf 35 Ley Agraria de la Soberana Convención Revolucionaria, http://www.antorcha.net/biblioteca_virtual/derecho/leyes_y_decretos/19.html

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El artículo 27 constitucional El artículo 27 constitucional tiene su antecedente directo en la propia Constitución de 1857, que en su momento ratificaba conceptos clave como la propiedad y la potestad limitada para la adquisición de bienes de las corporaciones civiles y religiosas, así como la declaración unilateral de que el dominio de la tierra es un bien originario de la nación. Esta configuración constitucional permitió que, aunque los particulares fueran dueños de sus bienes raíces, el estado seguía detentando el dominio original del territorio, por lo que las propiedades nunca eran totalmente del dominio privado sino estaban concesionadas, poseídas o usufructuadas por los dueños, pero siempre podían ser expropiadas por causa de utilidad pública. Art. 27. La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización36.

Esta frase original del artículo 27 de la Constitución de 1857 creó una configuración única normativa de coexistencia del dominio público y privado y tuvo implicaciones mayores respecto al modelo de distribución de la tierra que se expresó en el artículo 27 posrevolucionario de 1917. El artículo 27 de la Constitución de 1857 definía entonces las modalidades de la intervención pública sobre la propiedad al establecer que para cualquier expropiación se requería «previa indemnización», lo cual limitaba de manera sistemática la acción del estado sobre la propiedad, dependiendo de la disponibilidad de recursos. Es preciso señalar que el artículo 27 tenía una diferencia semántica, ya que especificaba en el mismo párrafo «mediante indemnización», lo que abría 36 Constitución de 1857, artículo 27 constitucional, http://www.diputados.gob.mx/biblioteca/ bibdig/const_mex/const_1857.pdf

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la puerta a la posibilidad de pagar una vez que fuera expropiado el predio y no antes. Además, este artículo de la Constitución también limitaba el derecho de las corporaciones a poseer fincas rústicas que no fueran para el uso exclusivo de sus fines, lo cual mantenía el espíritu liberal de prohibición y acaparamiento de manos muertas. Dado que el artículo 27 de 1917 heredó mucho del contenido del mismo artículo de 1857, el de 1917 es uno de los más complejos y extensos del texto constitucional no solamente por el tema que define, sino por las interacciones institucionales que representa, a pesar de que el proceso para la redacción y aprobación del mismo fue muy corto (fue elaborado, redactado, dictaminado, discutido y aprobado por unanimidad en sólo 16 días). Según la opinión de algunos juristas, el artículo 27 es el extracto y respuesta constitucional de las legislaciones previas, especialmente de la ley de 1815 y de la recopilación de principios y argumentos derivados de las casi 20 legislaciones que le antecedieron en materia agraria. Su composición es el reflejo de una larga serie de disputas por la propiedad sobre la tierra, que desembocaría en la reforma agraria ejidal que transformó el rostro de México. También podemos afirmar que el artículo 27 es un referente simbólico de un proceso reivindicatorio y de demanda social de la población mexicana. El análisis nomológico del artículo 27 nos refiere a tres tipos de disposiciones, consistentes en prohibiciones, limitaciones y definición de modalidades de la propiedad privada, mediante las cuales se establecía o limitaba el derecho de ciertos tipos de entidades y particulares a poseer fincas rústicas. El término modalidades se refiere a las formas de la propiedad privada reconocidas por el estado sobre las cuales el gobierno tiene potestad reglamentaria para diseñar, ordenar, establecer y regular la propiedad, de acuerdo con el arreglo territorial que se considere conveniente para la época y el territorio de que se trate.

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Un avance del artículo 27 fue el proceso que detonó la restitución de modo provisional a partir de la propiedad comunal. El artículo 27 reconoce ésta como propiedad privada y establece la capacidad de goce y usufructo de la misma para los dueños originales, aunque se tenga la calidad de codueño, sea ranchería, congregación o cualquier otra estructura social que represente organización comunal. Otro aspecto que aborda el artículo 27 es la dimensión idónea de las fincas rústicas, fijando la extensión máxima de tierras que puede tener un solo dueño, pero a la vez dotándolos de las tierras suficientes para que sean productivas, aunque sin propiciar los nocivos procesos de acaparamiento de antaño. El artículo 27 establece que las fincas rústicas pueden ser limitadas por causa de utilidad pública, conforme a las disposiciones de la ley, y hace las primeras definiciones sobre la pequeña propiedad. El ideal de la pequeña propiedad puede ser ubicado en la ideología liberal como el intento de democratizar el espacio rural a partir de generar condiciones dignas para quienes trabajan el agro. El tiempo y la historia nos ha enseñado que si no tiene las condiciones idóneas, la pequeña propiedad se vuelve en su mayoría improductiva; sin embargo, vista desde la carga ideológica de la época, de la pequeña propiedad se espera no solamente la bonanza económica, sino también el regreso a la estabilidad política. Ideológicamente, se consideraba a la pequeña propiedad como el destino idóneo de la propiedad agraria. El artículo 27 también responde a los procesos históricos, al decretar la anulación de todas o casi todas las transacciones y deslindes relacionadas con la desamortización realizada a partir de 1856, mediante las cuales los pueblos y sus similares perdieron tierras; ello nos habla también de una voluntad política revisionista, a partir de la conciencia de todo el desorden del pasado. Al declarar revisables todos los contratos y concesiones que se llevaron a cabo desde 1876, se planteó la reivindicación de un

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proceso histórico; sin embargo, eso detonó nuevos problemas de orden práctico porque abrió la puerta para revisar miles de títulos de propiedad y, en su caso, aplicar por la vía judicial la nulidad que se decretó en el texto constitucional. El artículo 27 también propone una cuestión central: ¿cómo abordar como un acto de justicia restitutiva el proceso de devolución de tierras a sus dueños originales que habían sido despojados previamente? Para enfrentar esto, el artículo 27 recuperó las disposiciones de la ley de 1915 relativas al establecimiento de mecanismos de enajenación, seguidos por la restitución. Dado que esa ley creaba una serie de comisiones agrarias encargadas de resolver y procesar los trámites y peritajes administrativos necesarios para el juicio agrario, el artículo 27 recogió dichas disposiciones. Sin embargo, la cruda realidad comenzó a manifestarse al ser evidente que, en muchos casos, los pueblos originarios no contaban con los títulos necesarios para ser identificados como dueños y, en muchos otros, la restitución se hacía imposible debido a que no existían los medios territoriales o los recursos para esto; por esos motivos, se optó por la figura de la dotación como una vía jurídica que permitiera realizar esto sin quebrantar al estado. Por otra parte, el párrafo tercero del artículo 27 establece la obligación activa del gobierno para dotar de lo necesario a la pequeña propiedad: Los pueblos, rancherías y comunidades que carezcan de tierras y aguas, o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas, tomándolas de las propiedades inmediatas, respetando siempre la pequeña propiedad37.

37 Texto original de la Constitución de 1917 y de las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 5 de febrero de 1917 al 1 de junio de 2009, iij-unam, México, p. 152, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2802/8.pdf

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Cabe destacar que este párrafo agrega al estado la obligación de hacer activamente todo lo que esté a su alcance para volver viable la propiedad agraria, estableciendo de facto derechos colectivos para el mejoramiento de las condiciones de la población y el territorio.

La legislación agraria posconstitucional Óscar Cruz Barney reflexiona sobre las leyes posteriores a la Constitución de 1917 que se expidieron en materia agraria38. Primero, el 23 de junio de 1920, durante el gobierno de Adolfo de la Huerta, se expidió la Ley de Tierras Ociosas, la cual declaró de utilidad pública las tierras de labor. La nación podría disponer en todo momento de las tierras laborables para fines agrícolas cuando sus dueños no las estuvieran cultivando. Más tarde, el 22 de marzo de 1934 se expidió el primer Código Agrario, orientado a sistematizar la teoría y la doctrina agrarias, acelerar el reparto de tierras, estructurar las instituciones y sujetos agrarios, así como auspiciar la organización en el campo. A esta ley le siguió el segundo Código Agrario, del 22 de septiembre de 1940, que fue abrogado por el Código Agrario de 1942. Casi 30 años después se expidió la Ley Federal de Reforma Agraria, el 22 de marzo de 1971, la cual fue abrogada por la Ley Agraria promulgada el 23 de febrero de 1992. Junto con esa nueva Ley se modificó nuevamente el artículo 27 constitucional, con el argumento de permitir la canalización de mayores recursos al campo.

38 Óscar Cruz Barney, Historia del derecho mexicano, 1ª reimp., Oxford University Press, eu, 2003

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Derivados de estas disposiciones se crearon, además, los Tribunales Agrarios, el Registro Agrario Nacional y la Procuraduría Agraria. Entre los años de 1917 a 1942, los ejidos se formaron con tierras expropiadas bajo modalidades de restitución, dotación y ampliación, para las cuales debían demostrarse los derechos a las tierras mediante la presentación de los títulos legales que acreditaran la propiedad y el despojo sufrido por los pueblos. La dotación fue la modalidad más importante para la fundación del ejido; el artículo 27 constitucional fijó la norma y el procedimiento fue formulado en la Ley de Ejidos. Finalmente, mediante el método de ampliación, los pueblos podían solicitar tierras cercanas o lejanas para cubrir las necesidades de la población en crecimiento. Se restituyó a los pueblos el carácter de ente jurídico, eliminado en el liberalismo, y luego se confirmó el derecho a la posesión comunal de las tierras a los pueblos indios que habían escapado al proceso de absorción de las haciendas. La reforma agraria en nuestro país finalizó con el reparto agrario en 1992, impulsado por el entonces presidente Carlos Salinas de Gortari.

Fenómeno actual de la propiedad bajo el ejido Todas las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponden originalmente al estado o a la nación, de tal manera que ésta es la condición inicial de todo derecho de propiedad. Así, la propiedad originaria la posee la nación, representada a través de cada uno de los gobiernos de los estados. En el momento que se transmite la propiedad, se trasfiere la posibilidad de dominio y disposición del objeto-sujeto a la propiedad privada.

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En los códigos agrarios de 1934, 1940 y 194239, el núcleo ejidal o comunal tomaba de forma definitiva la posesión de las tierras y aguas, considerándose como propietarios. La Ley de la Reforma Agraria de 1972, por resolución presidencial, puso fin a esta acción, ya que el núcleo de población ejidal se convertía en propietario de las tierras y aguas, sin necesidad de que se ejecutara una resolución; sólo se confirmaba al núcleo ejidal su calidad de poseedor. El ejidatario era titular de dos clases de derechos: proporcionales y concretos. Los primeros se referían a que se tenía derecho sobre todos los bienes ejidales, aguas y tierras de uso común; los segundos eran los que adquiría el ejidatario sobre las parcelas que le correspondían, una vez que se habían delimitado las tierras parceladas. Lo anterior se asentaba en un certificado de derechos agrarios expedido por el Registro Agrario Nacional, de tal forma que dichos documentos permitían dejar constancia de la creación, reconocimiento, modificación o extinción de los derechos de la propiedad de las tierras ejidales y comunales, para que surtieran sus efectos contra terceros. El Registro Agrario tenía la obligación de sistematizar la información de los actos y documentos de los ejidos y comunidades, para que las disposiciones jurídicas de naturaleza agraria, administrativa o judicial pudieran crear, reconocer, modificar o extinguir derechos ejidales o comunales.

Tierras comunales, pequeña propiedad y terrenos baldíos En su artículo 100, la Ley Agraria vigente dispone que las tierras comunales son inalienables, imprescriptibles e inembargables, pueden cederse en uso y disfrute, al igual que cualquier bien

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Jesús G. Sotomayor Garza, El nuevo derecho agrario en México, 2ª ed., Porrúa, México, 2001

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comunal. Las tierras de uso común pueden ser transmitidas en dominio para constituir sociedades mercantiles o civiles. Los integrantes de esta comunidad tendrán derecho de gozar y disfrutar de una parcela asignada de facto o por la asamblea; si se acuerda la conversión de régimen comunal a ejidal, la resolución de la Asamblea debe ser inscrita en el Registro Agrario Nacional. El artículo 117 de la Ley Agraria estipula que la pequeña propiedad se conforma con 100 hectáreas si se destinan a cultivo de vegetales; 150 hectáreas si en ellas se cultiva del algodón, y 300 hectáreas si son para el cultivo de plátano, caña de azúcar, henequén, hule, palma, vid, olivo, quina, vainilla, cacao, agave, nopal o árboles frutales. Por su parte, el artículo 119 de esta ley señala que la superficie de tierra para la pequeña propiedad forestal de cualquier clase no rebasará 800 hectáreas. En su artículo 157, la ley estipula que son terrenos baldíos de la nación aquéllos que no han salido de su dominio por titulación, ni han sido medidos ni deslindados. Tienen la característica de ser inembargables e imprescriptibles.

Alcances y retos del reparto agrario Los desajustes sociopolíticos que se dan en los estados necesariamente conllevan a cambios de diversas y variadas magnitudes para dar respuesta a los miembros de los grupos sociales. En algunos casos, estos movimientos permiten que los detentadores del poder hagan modificaciones a las estructuras del estado, a fin de calmar las demandas sociales. De lo contrario, los movimientos pueden desembocar en la vía armada, y así gestar un proceso revolucionario con una clara orientación ideológica en lo político, económico y social.

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La reforma agraria sirvió para atemperar y calmar las presiones sociales, al cumplir su verdadera función de sostén y orientación del programa de la Revolución. La implementación de la reforma agraria implicó una clara delimitación de espacios debidamente encuadrados en el sistema económico. En este caso, México observó los siguientes aspectos: 1. Tenencia, distribución y redistribución de la tierra localizada en el medio rural, cuyo objetivo central fue apuntalar las actividades primarias y, más tarde, las de transformación y servicios en el ámbito rural. 2. Apoyos directos e indirectos, producto de la orientación política, económica para el medio rural, que se clasificó en infraestructura económico-social, financiamientos, etcétera. 3. Equilibrar y, hasta cierto punto, brindar protección por parte del estado en el inicio y maduración de la reforma agraria, para que ésta fuera de estructura, no de reparto, y se convirtiera en desarrollo económico, sin correr así el riesgo de un freno al crecimiento económico. 4. Instrumentar una sólida pero, a la vez, adaptable estructura jurídica de derecho económico rural, que abarcara los aspectos macro y micro del contexto jurídico de las instituciones, los factores de la producción y las interrelaciones directas e indirectas con otros agentes económicos y sociales. Es aquí donde el derecho agrario tiene su justificación, al mismo tiempo que su campo de normatividad social. 5. Como un proceso de redistribución de la riqueza entre los grupos sociales desprotegidos, en este caso de los campesinos mexicanos, a fin de incorporarlos al proceso económico nacional.

Desde luego, la política agraria orienta a la reforma agraria, que a su vez sirve para desarrollar los apartados agrícolas y agrarios de México. Para llegar a comprender lo relativo a la agricultura, el derecho agrario y demás aspectos socioeconómicos que se dan

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en el medio rural, la reforma agraria ha replanteado sus objetivos hacia una concepción integral que pretende: El acompañamiento a los procesos de corrección de un sistema defectuoso de tenencia de la tierra con los demás fines de la política agrícola, necesarias para que la acción sobre el campo sea integral, es decir, para que junto con la distribución de la tierra vaya el crédito adecuado, la asistencia técnica, que a su vez debe de tomar en cuenta la investigación agrícola, etcétera40. Es indispensable precisar que la reforma agraria mexicana y su concomitante derecho agrario, empiezan a construirse en la fase revolucionaria de 1910, y más concretamente a partir del Decreto del 6 de enero del año 1915, declarando Nulas Todas las Enajenaciones de Tierra, Aguas y Montes Pertenecientes a los Pueblos Otorgadas en Contravención a lo Dispuesto en la Ley de 25 de Junio de 1856.

Antes de esta fecha, existía un derecho regulatorio de la propiedad privada, que incluía las tierras rurales para fines productivos; de ahí que éste no respondía a lo que es y debe ser el derecho agrario. Sin embargo, la parte estructural del derecho agrario se dio a partir del Constituyente de 1917, que resumió el sistema de propiedad en el artículo 27 constitucional. Esto propició que en nuestro país se realizara una verdadera nacionalización de la tierra con fines agrícolas, ganaderos y forestales, pasando por alto el sistema de relaciones de producción que priva en México, donde obviamente está inserta la explotación de la tierra encuadrada en la economía de mercado. El concepto de propiedad es lo que determina la estructura del estado mexicano; en nuestro caso, el artículo 27 constitucional cambió el criterio de la propiedad fincada en la teoría iusromanista, para darle una orientación social. En ese marco 40 Ramón Fernández y Fernández, Notas sobre la reforma agraria mexicana, Colegio de Posgraduados-Escuela Nacional de Agricultura-Universidad de Chapingo, México, 1974

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convergen instituciones agrarias, ejidos, comunidades y nuevos centros de población ejidal, con las de carácter privado, como la propiedad privada y la pequeña y mediana propiedad con fines agropecuarios. En la primera etapa de la reforma agraria (1915-1934)41, el criterio restitutorio y dotatorio fue prioritario dentro de los criterios de cambio fundamental de la estructura agraria y la redistribución de la riqueza. Al iniciarse el reparto agrario, se tenía claridad sobre la necesidad de repartir la tierra entre el mayor número de campesinos en pequeñas porciones. Por ello, en 1922 la Comisión Nacional Agraria emitió la Circular 51, cuyo fin era organizar a los ejidos. De 1915 a 1930, se firmaron resoluciones presidenciales por 4,624,802 hectáreas, en beneficio de 731,139 campesinos; no obstante, en 1930 el ejido tenía sólo 6.3% de la superficie censada y el ejidatario en posesión de la tierra de labor contaba en promedio con 3.6 hectáreas. En la década de 1930-1940, la política de reparto agrario se aceleró. En particular, en el año de 1935 se inició el reparto agrario orientado hacia el ejido y el latifundio; con ello, el ejido dejó de representar una economía de subsistencia y se volvió partícipe de la responsabilidad de producir no sólo para autoconsumo, sino para todo el sistema nacional. En cifras, se repartieron 23,422,700 hectáreas entre 922,272 campesinos. Ello se tradujo en la responsabilidad de los ejidos para generar una producción agrícola importante. Así, en el régimen de Cárdenas se emitieron resoluciones presidenciales para dotar tierras por más de 20 millones de hectáreas. De 1940 a 1950, el reparto agrario disminuyó a 8,924,000 hectáreas, distribuidas entre 184,396 campesinos. Entre 1950 y 1960, se presentó una mejoría, ya que se repartieron y confirma

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ron terrenos comunales por 10,982,000 hectáreas entre 357,808 campesinos. El proceso de reparto agrario continuó hasta 1960, año para el cual ya se habían repartido 46 millones de hectáreas; por ello, la redistribución real de la tierra se detuvo de 1940 a 1960, pues se utilizó la superficie retirada a la propiedad no ejidal, y se compensó con la apertura de nuevas tierras. Finalmente, en el periodo de 1965 hasta el 31 de diciembre de 196942 se emitieron resoluciones presidenciales que cubrieron 18.1 millones de hectáreas, y del 1 de enero al 30 de diciembre de 1970 se firmaron otras por 5 millones de hectáreas, dificultando su oportuna ejecución. Y de las 12,017,000 hectáreas firmadas por resolución presidencial entre 1970 y 1976, se ejecutaron sólo las correspondientes a 8,783,500, suscritas antes de 1970, y otras 8,030,850 hectáreas de las signadas de 1971 a 1976. Esta forma de repartición generó impedimentos para ejecutar las resoluciones presidenciales. Según consigna la Confederación Nacional Campesina (cnc), 4.8 millones de hectáreas no se entregaron entre 1971 y 1976 y se interpusieron 9,154 juicios contra acciones agrarias ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales de Circuito, que se sumaron a los recursos de revisión interpuestos.

Evolución del procedimiento agrario en México Los códigos agrarios de 1934, 1940 y 1942, así como la Ley Federal de Reforma Agraria, regulaban diversos procedimientos en los que las partes dirimían sus asuntos ante las autoridades agrarias, respecto de dotación y ampliación de ejidos.

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Existía otro tipo de procedimientos de naturaleza administrativa, que conocía de certificados de inafectabilidad en el sector agrícola y ganadero, fusión y división de ejidos. El procedimiento era predominantemente escrito, sin formalidad alguna; obligatoriamente, tenía dos instancias: el mandamiento provisional del gobernador se consideraba la primera instancia, y la resolución presidencial era la sentencia definitiva. No se admitía recurso administrativo alguno y sólo se impugnaba por la vía del amparo. Por otra parte, la Ley Agraria que se emitió en 1992 reguló la justicia en el sector, creando los Tribunales Agrarios y la Procuraduría Agraria. A diferencia de la Ley Federal de la Reforma Agraria, establece en su artículo 178 el juicio agrario predominantemente oral para simplificar los trámites, excepto cuando se requiera mayor formalidad o así lo disponga la ley. Con la finalidad de contemplar el debido proceso, el artículo 179 de la Ley Agraria dispone que en el caso de que los interesados no tengan asesor especialista, se solicita la intervención de la Procuraduría Agraria para que se suspenda el procedimiento. El tribunal tiene la obligación de propiciar un arreglo amistoso entre las partes. La composición amigable es una innovación que evita el desgaste en los juicios, así como los gastos que se generan por su larga duración. El artículo 189 de la Ley Agraria dispone que «las sentencias de los tribunales agrarios se dictarán a verdad sabida sin necesidad de sujetarse a reglas sobre estimación de las pruebas, sino apreciando los hechos y los documentos según los tribunales lo estimaren debido en conciencia, fundando y motivando sus resoluciones». Es decir, puntualizando, que las sentencias deberán ejecutarse de manera eficaz, de ser necesario, con el auxilio del Ejecutivo. El artículo 190 de este ordenamiento, que contempla la caducidad de la instancia, estipula la extinción anticipada del jui-

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cio agrario por la inactividad procesal de las partes durante un lapso de cuatro meses. Consideramos que esta figura puede ser un avance en el derecho procesal agrario, pero las partes pueden tener dificultades para darle continuidad a sus asuntos por falta de recursos económicos o bien por carecer de un abogado que los represente. Por otra parte, en su artículo 200, la Ley Agraria establece que se podrá interponer un amparo ante el Tribunal Colegiado de Circuito correspondiente en contra de las sentencias definitivas de los Tribunales Unitarios o del Tribunal Superior Agrario.

La propiedad como derecho humano La propiedad privada ha sido una de las causas de lucha de todos los tiempos. Incluso, en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, uno de los documentos fundamentales en la Revolución Francesa, se le consideró un derecho sagrado del hombre. Su artículo 17 dice: Siendo la propiedad privada un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, sino cuando la necesidad pública, legalmente comprobada, lo exija evidentemente y bajo la condición de una justa y previa indemnización.

De tal manera, la propiedad privada es inherente al ser humano mismo, forma parte de su posibilidad de desarrollo, como un derecho primordial, solamente rebasado por el interés público, el cual puede afectarlo legalmente sólo cuando exista la necesidad pública de hacerlo.

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Reflexiones sobre el reparto agrario En la reforma del artículo 27 constitucional, la propiedad parcelaria ejidal se concibe como propiedad privada, con la característica de que el ejidatario posee un dominio moderado sobre la misma. Las tierras de uso común son inalienables, imprescriptibles e inembargables, con la posibilidad de ser aportadas a capital de sociedades agrarias de naturaleza civil o mercantil. Lo anterior nos permite reflexionar que es en este punto donde se produjo una ruptura por razón de mercado, pues el ejido perdió su carácter social porque la Ley Agraria de 1992 faculta al ejidatario a enajenar su parcela, traspasarla a favor de terceros para su uso y aprovechamiento o bien dejarla en garantía; también tiene la posibilidad de cambiar su régimen jurídico. Las asambleas ejidales legalizan a las personas que no tenían la calidad de ejidatarios, creando la figura de avecindado; así, como vecinos del núcleo ejidal, tienen el derecho y la posibilidad de adquirir una parcela ejidal, con la condición de ser mexicanos, mayores de edad, haber residido un año o más en las tierras del núcleo ejidal y estar reconocidos por la asamblea ejidal o el Tribunal Agrario. En su origen, el ejido tenía como objetivo que todo miembro de la comunidad trabajara la tierra y residiera en el ejido; actualmente observamos que los ejidatarios se encuentran desarticulados en su organización. Los conflictos por la tenencia de la tierra presentan dificultades de facto para ser resueltos, a pesar de las reformas que se han impulsado para beneficio del campo, porque no se logra restituir a los ejidatarios sus derechos indebidamente vulnerados. Por su parte, los Tribunales Agrarios, el Tribunal Superior Agrario y sus órganos jurisdiccionales unitarios, como órganos especializados y autónomos, aplican los principios constitucio-

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nales contemplados para administrar justicia en materia agraria, como legalidad, oralidad, economía procesal, entre otros. Pero como la reforma de 1992 no alcanzó el objetivo de aparejar la justicia y prosperidad agrarias de manera integral, actualmente los Tribunales Agrarios tienen acotadas sus posibilidades para ejecutar las sentencias que emiten. Resultaría una visión corta abordar el problema del reparto agrario únicamente desde el punto de vista jurídico, pues es una situación que se relaciona con temas sociales y políticos de nuestro país. Los magistrados que imparten justicia en materia agraria deben estar especializados y contar con un andamiaje jurídico para sustanciar eficazmente los asuntos, por medio de un enfoque multidisciplinario. Los juzgadores en cuestiones agrarias que deben impartir justicia de manera pronta y expedita tienen un papel fundamental. En consecuencia, es crucial la sensibilidad ante la problemática porque puede derivar inclusive en conflictos de carácter social; por ello, deben dar certeza jurídica observando principios como la imparcialidad, la objetividad y la economía procesal. La falta de actividad procesal o de promoción por parte de un actor durante un plazo de cuatro meses, como ya se dijo, produce la caducidad de la instancia en materia agraria; si bien es cierto que esta figura tiene el ánimo de dar certeza jurídica a quien intenta una acción, también lo es que con frecuencia la carencia de recursos económicos, el desconocimiento o la falta de representación legal impiden darles continuidad a los asuntos de naturaleza agraria. En la mayoría de los casos de conflictos agrarios, nos encontramos con juicios que duran muchos años e inclusive pasan de generación en generación. Por lo tanto, se propone impulsar la coordinación interinstitucional para que las instituciones encargadas de atender los temas del agro mexicano se organicen de tal

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forma que sea posible acortar la duración de los juicios, o en su caso dar opciones de restitución para facilitar la solución de asuntos.

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Ley Agraria del 24 de mayo de 1915 del general Francisco Villa, http:// museodelasconstituciones.unam.mx/1917/wp.content/uploads/1915/05/24mayo-1915-Ley-Agraria-del-General-Francisco-Villa.pdf Ley Agraria de la Soberana Convención Revolucionaria, http://www.antorcha.net/biblioteca_virtual/derecho/leyes_y_decretos/19.html Miranda González, José, La propiedad prehispánica en México, Instituto de Historia-unam, México, https://archivos.juridicas.unam.mx/ www/bjv/libros/2/694/3.pdf «Decreto del 14 de octubre de 1823 sobre la formación de la provincia del Istmo de Tehuantepec», en Colección de órdenes y decretos de la soberana junta provisional gubernativa, t. 1, 2ª ed., Imprenta de Galván a cargo de Mariano Arévalo, México, https://books.google.com.mx/books?id=qplBAAAA YAAJ&printsec=frontcover&hl=es#v=onepage&q&f=false Mora Donatto, Cecilia, Aspectos histórico-jurídicos del problema agrario en México, iij-unam, México, https://revistas-colaboracion.juridicas. unam.mx/index.php/rev-facultad-derecho-mx/article/viewFile/28552/25818 Plan de San Luis, http://constitucion1917.gob.mx/en/Constitucion1917/ Maderismo2 Plan de Texcoco, http://www.memoriapoliticademexico.org/Textos/ 6Revolucion/1911PLT.html Plan de Ayala, http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/CH8.pdf Plan de Chihuahua, http://museodelasconstituciones.unam.mx/1917/wp. content/uploads/1912/03/25-marzo-1912-Pacto-de-la-empacadora.pdf Programa del Partido Liberal Mexicano de 1906, http://www.ordenjuridico.gob.mx/Constitucion/CH6.pdf Texto original de la Constitución de 1917 y reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 5 de febrero de 1917 al 1° de junio de 2009, iij-unam, México, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2802/8.pdf

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Evolución y desarrollo del artículo 27 a 100 años de la Constitución de 1917

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Introducción La historia como disciplina dedicada a estudiar el pasado del hombre y las sociedades humanas nos brinda el gran privilegio de analizar desde diversas perspectivas los hechos que la conforman. El caso que ahora nos ocupa es el estudio de la evolución y desarrollo del derecho agrario; en otras palabras, el vínculo del hombre con la propiedad agraria y su regulación a 100 años de la promulgación de la Constitución de 1917 y del artículo 27. La relación del hombre con la propiedad de la tierra es muy antiguo, tanto que ha sido el común denominador de las civilizaciones de todos los tiempos, e incluso el motivo predominante de las conquistas y de atroces guerras entre pueblos. Asimismo, el significado del concepto de territorio, como espacio físico donde se asienta una nación, va más allá al crearse un vínculo esencial de pertenencia, pues es el espacio de tierra en la que florecen 1 Investigadora titular A del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam. Licenciada en derecho (1982-1986) por la Facultad de Derecho de la unam. Maestría en derecho (1995) con especialidad en derecho social (1994-1995) y doctora en derecho, División de Estudios de Posgrado-Facultad de Derecho-unam. Profesora de asignatura nivel A interino de la materia de relaciones laborales, en la especialización de ciencias de la administración en el posgrado de la Facultad de Contaduría y Administración de la unam. Ha participado como sinodal en exámenes de licenciatura y maestría. Coordinó el libro Libertad sindical: cláusula de exclusión (2002).

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y desarrollan las culturas. En ese sentido, cada país tiene su propia historia respecto de este elemento fundamental del estado. La historia de la propiedad territorial en el derecho mexicano es muy amplia. Aun centrándonos en el hecho de que se estudie el periodo de 100 años (1917 a 2017), la concepción actual de la propiedad social remite a circunstancias y situaciones que le anteceden e imprimen un desarrollo muy particular. A ello se suman las reformas que ha tenido en los últimos años con motivo de la actividad legislativa, mediante la cual se trata de dar respuesta a los nuevos tiempos que la sociedad experimenta, sobre todo por las sinergias que le impone el modelo económico imperante en el presente mundo globalizado donde México se encuentra inmerso. La propiedad agraria en México ha sido regulada de varias maneras, atendiendo a diversas circunstancias que ponen en contexto, según los tiempos, cuestiones ideológicas, políticas, sociales y económicas. El caso es que hablar de la propiedad de la tierra para la nación mexicana representa un asunto de gran trascendencia, precisamente porque se trata de un pueblo cuya cultura guarda una relación ancestral con la tierra, conjuntando elementos místicos de una cosmovisión entre lo sagrado, lo utilitario y lo esencial. Se puede hablar de tres periodos claves para entender el artículo 27 constitucional: el primero es el que antecede a la promulgación de la Constitución; durante el segundo se trató de consolidar el proyecto revolucionario del reparto de tierras, y finalmente el tercero comprende las reformas constitucionales y legales del artículo 27, promulgadas el 6 de febrero y el 26 de enero de 1992, respectivamente.

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Situación del campo y el campesino anteriores a la Constitución de 1917 Como sabemos, la situación por la que atravesaba el hombre del campo en la etapa previa a la promulgación de la Constitución de 1917 estaba marcada por la pobreza, discriminación, explotación y esclavitud, además del despojo de sus tierras. Dicha condición de opresión y esclavitud venía desde la Conquista y se prolongó incluso después de la Independencia de México. El hombre del campo, desposeído, sin más medios de subsistencia que su energía personal, fue sometido al trabajo servil de los colonizadores y, posteriormente, durante la época porfiriana, al sistema productivo capitalista al servicio de los hacendados, en su mayoría importantes inversionistas extranjeros. La situación del indio durante la Colonia, descrita por fray Antonio de San Miguel, obispo y cabildo de Michoacán, refiere las diferencias de clases sociales que existían entre los colonizadores y los nativos, en el marco del sistema de explotación mediante la esclavitud: La población de la Nueva España […] se compone de tres clases de hombres, a saber: de blancos o españoles, de indios y de castas; […] los españoles componen la décima parte de la masa total. Casi todas las propiedades y riquezas del reino están en sus manos. Los indios y las castas cultivan la tierra, sirven a la gente acomodada y sólo viven del trabajo de sus brazos. De ello resulta, entre los indios y los blancos, esta oposición de intereses, este odio recíproco que tan fácilmente nace entre los que lo poseen todo y los que nada tienen, entre los dueños y los esclavos; […] los indios y las castas están en la mayor humillación. El dolor de los indígenas, su ignorancia y más que toda su miseria, los ponen en una distancia infinita de los blancos, que son los que ocupan el primer lugar en la población de la Nueva España. Los privilegios, que al parecer conceden las leyes

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a los indios, les proporcionan pocos beneficios, casi puede decirse que los dañan2.

A la condición de desigualdad en la que se encontraban los indios con relación a los españoles, como clase dominante, se sumaba también la situación de despojo: Hallándose reducidos al estrecho espacio de 600 varas de radio que una antigua ley señala a los pueblos indios, puede decirse que aquellos naturales no tienen propiedad individual, y están obligados a cultivar los bienes concejiles3.

A la población nativa sumergida en la condición de esclava que caracterizaba esta época, se le adhería la población negra que integraba las llamadas castas, que en conjunto ascendían a 810 mil familias4 en la Nueva España. Al paso de los años, previo a la Independencia de México, se habla de una población aproximada de 4,500,000 habitantes, compuesta por un 1,350,000 indios, 2,700,000 castas y 450 mil españoles5. Este dato es relevante porque permite comprender el gran número de seres humanos sometidos a una vida de explotación y sufrimiento. Por otra parte, la amplia reseña sobre la historia del derecho patrio en torno a la propiedad agraria, que reconoce y establece la Constitución de 1917, nos indica que este documento jurídico fundamental no habría sido posible sin la existencia de dos ordenamientos jurídicos previos: la Real Cédula del 27 de octubre de 1535 y a la Ley de Desamortización de los Bienes de Corporaciones Civiles y Eclesiásticas, expedida el 25 de enero de 1856. Estos antecedentes acerca del acaparamiento y concen2 Informe del obispo y cabildo eclesiástico de Valladolid de Michoacán al Rey, sobre jurisdicción e inmunidades del clero americano, citado por Raúl Lemus García, Derecho agrario mexicano, 5ª ed., Porrúa, México, 1985, p. 103-104. 3 ibidem, p. 104 4 ibidem, p. 107 5 ibidem, p. 108

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tración de tierras influyeron de manera decisiva en el establecimiento y desarrollo de las sociedades. En los años siguientes a la Conquista española se emitió la Real Cédula del 27 de octubre de 1535, documento jurídico en virtud del cual se expresaba el respeto a la propiedad de las tierras a los pobladores antiguos: Repártanse las tierras sin exceso entre los descubridores y pobladores antiguos, y sus descendientes que hayan de permanecer en las tierras, y sean preferidos los más calificados, y no las pueden vender a la iglesia, ni monasterios, ni a otra persona eclesiástica, pena de que las hayan perdido, y pierdan, y puedan repartirse a otros6.

En la realidad, lo dispuesto en la mencionada Real Cédula fue totalmente ignorado; por el contrario, la iglesia se convirtió en un gran concentrador de propiedad territorial, principalmente rústica, lo que provocó un gran perjuicio a la población, a la hacienda pública virreinal y a la corona española. Tal situación se prolongó después de la Independencia. Por otra parte, en la época del México independiente se encuentra un precedente importante del artículo 27 de la Constitución de 1917. Se trata de la expedición de la Ley de Desamortización de Bienes de Corporaciones Civiles y Eclesiásticas, del 25 de junio de 1856, también llamada Ley Lerdo; ante la concentración y acaparamiento de tierras, este ordenamiento se dirigía a desincorporar los bienes de la iglesia, pero tuvo importantes efectos en la propiedad de los pueblos originarios. Es decir, la Ley de Desamortización trata dos situaciones muy importantes. La primera de ellas es que, de acuerdo con el artículo 25, se impone que las corporaciones civiles y religiosas no pueden adquirir bienes raíces o administrarlos, 6 Lucio Mendieta y Núñez, El problema agrario en México, Porrúa, México, 1937, p. 51. Sobre el particular, también formaría parte la Ley X, Título XII, Libro IV de la Recopilación de Leyes de los Reynos de las Indias, citado por Raúl Lemus García, op. cit., p. 93.

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exceptuando los inmuebles destinados directamente al servicio de la institución. Por otro lado, resulta de gran relevancia el artículo 3, que establece y reconoce a las personas morales, como aquellas que «bajo el nombre de corporaciones se comprenden todas las comunidades religiosas de ambos sexos, cofradías y archicofradías, congregaciones, hermandades, parroquias, ayuntamientos, colegios y, en general, todo establecimiento y fundación que tenga el carácter de duración perpetua o indefinida7.

Las disposiciones de la ley no hicieron distingo y se aplicaron a la propiedad de los grupos indígenas, que se vieron despojados de sus tierras y del sustento que les proveían, pasando a manos generalmente de otros acaparadores, llamados latifundistas, distintos del clero, grupo al cual iba dedicada la mencionada ley. Esto fue posible gracias a que éstos aprovecharon la figura de la denuncia y la gratificación, previstas en la misma ley, que consistían en el otorgamiento del valor de la octava parte del predio de la finca, dándoles una ventaja insuperable en las subastas para adquirir grandes extensiones de terreno. Además, mediante su poder económico, los denunciantes encontraron la manera de superar las diferencias con la iglesia al crear el Sistema de Contentas, que no fue otra cosa que el pago de cantidades mínimas que daban los adjudicatarios de los bienes eclesiásticos al clero, lo que les permitía quedar libres de toda responsabilidad religiosa. Ante los efectos negativos de la Ley de Desamortización para las comunidades indígenas, el gobierno emitió la resolución del 9 de octubre de 1856 como una medida para aminorar los perjuicios a los pueblos de indios, a la vez que pretendía dar facilidades a los necesitados para la adquisición del dominio directo de las tierras. «No obstante que la resolución se hizo con el objeto 7 Lucio Mendieta y Núñez, El problema agrario en México y la Ley de Reforma Agraria, 18ª ed., Porrúa, México, 1982, p. 119

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de proteger las tierras de los pueblos de indios y de la gente más necesitada, su efecto fue todo lo contrario, ya que los pueblos de indios y los ayuntamientos pierden sus tierras»8, las cuales quedaron en manos de los denunciantes. La situación de pobreza y de sometimiento al trabajo servil de la gente del campo se agravó ante los nuevos hacendados, sobre todo al promulgarse otras leyes que hicieron más difícil recuperar sus tierras. Para dar por concluida la desamortización de los bienes de la iglesia, el gobierno necesitaba de otra ley que le permitiera cerrar ese ciclo; por ello, promulgó la Ley sobre la Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos, en julio de 1859, que dispuso en su artículo 1: Entran al dominio de la nación todos los bienes que el clero secular y regular ha estado administrando con diversos títulos, sea cual fuere la clase de predios, derechos y acciones en que consistan el nombre y aplicación que hayan tenido9.

Una vez que concluyó la desincorporación de los bienes de las corporaciones religiosas y civiles, el saldo fue que muchas fincas y grandes extensiones de tierras estaban en situación de no poder comprobar quiénes eran sus legítimos dueños; por lo tanto, quedaban en calidad de terrenos baldíos10, lo que sería objeto de regulación por parte de la Ley sobre Ocupación y Enajenación de Terrenos Baldíos, del 20 de julio de 1863, pero que tampoco daría solución al problema.

8 María Carmen Macías Vázquez, y María de Montserrat Pérez Contreras, «La propiedad agraria durante la época porfiriana», en Raúl Ávila Ortiz, Eduardo de Jesús Castellanos Hernández y María del Pilar Hernández (coords.), Porfirio Díaz y el derecho. Balance crítico, Cámara de Diputados/unam, México, 2015, p. 400 9 Vicente Riva Palacio, México a través de los siglos, t. V, Ballesca y Compañía Editores,México, p. 395 y 396 10 ibidem, p. 402

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Con el despojo de las tierras a las comunidades indígenas, que por cierto les llevaría a rebelarse11 a través de múltiples alzamientos, no todo el daño estaba hecho. También harían lo suyo la Ley de Colonización y Compañías Deslindadoras del 15 de diciembre de 1883, con la cual se consumó el monumental despojo de que fueron objeto los sectores sociales más necesitados a favor del capital extranjero (compañías deslindadoras e inversionistas), motor del proyecto modernizador que impulsó Porfirio Díaz a lo largo de 30 años, que causó el desequilibrio en la propiedad rural, la desigualdad en proporción de propiedad sobre ésta en manos de los […] hacendados, al lado de la pobreza de los pueblos indígenas y de la explotación de los campesinos que trabajan como peones en las haciendas, bajo pagas de miseria, hizo nacer el sentimiento de rebeldía y de revolución que éstos, finalmente, externaron como manifestación de carácter de movimiento político en contra […] de Porfirio Díaz y del gran monopolio de propiedad de la tierra que usurpaban unos cuantos.

Así pues, la situación de pobreza, discriminación, explotación y esclavitud en la que se encontraban los pueblos origina11 Las rebeliones y luchas indígenas en contra del despojo de sus tierras estuvieron presentes tanto en la época de la Colonia como en el México independiente. En la rebelión del pueblo maya, por ejemplo, destacan dos situaciones: primera, desde la Colonia se inició en Yucatán un levantamiento contra los conquistadores que se convirtieron en sus explotadores blancos, lucha que se caracterizó como una Guerra de Castas; la segunda es la lucha en contra de los capitalistas dedicados a la explotación del henequén, el oro verde de la época, que aprovechando las circunstancias y apoyándose en la ley llevaron a cabo los mayores despojos de tierras a los mayas —al mismo tiempo, con más indios sin tierras que cultivar, aumentó la oferta de trabajadores y disminuyeron los salarios—. También las sublevaciones de los mayos, ligadas a la rebelión iniciada por Cajeme ( José María Leyva) en contra del gobierno de Porfirio Díaz. Empero, como se sabe, el asunto de fondo no era que regresaran a sus labores en las haciendas, rancherías o pueblos que habían abandonado sin permiso de sus amos; más bien, el estado actuaba para mantener el control y apaciguar cualquier protesta en su contra. La rebelión de los tomochitecos, en Chihuahua, en 1892, así como el levantamiento armado de los campesinos de Acayucan, en 1906, también son consecuencia del despojo de sus tierras, para provecho de la actividad minera de las empresas extranjeras y para la explotación de los campos petroleros, respectivamente. Cfr., José Mancisidor, «Rebeliones indígenas durante el Porfiriato», en Ernesto de la Torre Villar, Lecturas históricas mexicanas, t. iv, Instituto de Investigaciones Históricas-unam, México, 1994, p.114-124.

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rios y campesinos fueron condicionantes para participar en la Revolución Mexicana de 1910. Por otra parte, existen teorías según las cuales la situación de abandono, despojo y sometimiento de que eran objeto fue capitalizada por ciertos grupos políticos con la intención de atraerlos al movimiento revolucionario, con la promesa de reivindicar sus derechos y, en particular, de que serían protegidos mediante la creación de un sistema jurídico adecuado. En cierta forma, la participación de los hombres del campo en el movimiento social fue un factor decisivo para el triunfo revolucionario; sin embargo, la Revolución apenas comenzaba. Luego de esta gesta armada, la nación mexicana y sus instituciones en los diversos órdenes entrarían en una de las mayores encrucijadas de inestabilidad. En ese contexto, la cuestión agraria y la reivindicación de derechos sobre las tierras a las comunidades indígenas y campesinos constituirían el tema central de la Ley Agraria del 6 de enero de 1915, antecedente y base fundamental del artículo 27 de la Constitución mexicana de 1917.

Ley del 6 de enero de 1915 La ley del 6 de enero de 191512, elaborada por Luis Cabrera, fue expedida por Venustiano Carranza, en su carácter de presidente del nuevo gobierno que integró en Veracruz en 1914, como respuesta a la derrota que sufrió en la Convención de Aguascalientes y a la consecuente presión del movimiento zapatista y villista. Se puede decir que atender y dar solución al problema agrario no era una de las metas del gobierno de Carranza; tampoco lo fue, en su momento, para el presidente Madero, a 12 Marco Antonio Díaz de León, Historia del derecho agrario mexicano, Porrúa, México, 2002, p. 282 y s.

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quien el propio diputado Cabrera ya le había expuesto la necesidad de regular el desequilibrio de la distribución de la tierra. No obstante, se decretó la ley del 6 de enero de 1915, la cual, según Carlos Humberto Durand, «se convirtió en la base de la legitimación jurídica de la clase en ascenso y del propio estado mexicano y tácitamente fue útil al carrancismo para contener el auge de la lucha campesina»13. En efecto, se pueden encontrar múltiples argumentos sobre el particular, pero sin duda lo importante es que finalmente se expidió la ley que abordaba el problema agrario y cuyo objeto era regular la propiedad agraria, a fin de reivindicar a los pueblos originales y campesinos desposeídos del derecho a la tierra. Esta Ley Agraria tuvo su antecedente inmediato en el decreto del 12 de diciembre de 1914, expedido por el presidente Carranza, primer jefe del Ejército Constitucionalista, por medio del cual se había obligado a dictar leyes agrarias. Su trascendencia radica no sólo en la justificación del movimiento revolucionario, sino en haber recogido parte de los planteamientos del Plan de Ayala y las ideas de don Luis Cabrera, quien en el mes de diciembre de 1912 había expresado en la Cámara de Diputados la necesidad de reconstituir los ejidos de los pueblos, considerando que una de las causas de molestia y descontento de la población agrícola había sido el despojo de los terrenos que les fueron concedidos en la época colonial, el cual se llevó a cabo mediante enajenaciones de las autoridades políticas, por composiciones y ventas de las secretarías de Fomento y Hacienda a favor de los denunciantes de excedencias o demasías, en frecuente complicidad con jefes políticos y gobernadores. Debiendo, por tal motivo, según se decíam restituirles los

Carlos Humberto Durand Alcántara, El derecho agrario y el problema agrario en México, 2ª ed., Porrúa, México, 2009, p. 241

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ejidos de que fueron despojados y de dotar a los núcleos de población carentes de tierras14.

Cabe mencionar que el compromiso asumido por Carranza para expedir las leyes agrarias permitiría constituir la pequeña propiedad, para lo cual se disolvieron los latifundios y restituyeron a los pueblos las tierras que les habían quitado; también comprendía dictar leyes fiscales equitativas sobre la propiedad inmueble, así como leyes para mejorar la situación del peón rural, del obrero, del minero y, en general, para regular la situación del proletariado. La ley consta de 12 artículos que tratan de la reorganización de la propiedad rural, basada esencialmente en la declaratoria de nulidad de las enajenaciones de tierras, aguas y montes pertenecientes a los pueblos, rancherías, congregaciones o comunidades, hechas por los jefes políticos, gobernadores de los estados o cualquier otra autoridad local, en contravención a lo dispuesto en la ley del 25 de junio de 1856 y demás leyes relativas. También declaró la nulidad de las diligencias de apeo y deslinde llevadas a cabo por las compañías dedicadas a ello. Asimismo, esta ley estableció la restitución y dotación de las tierras comunales a pueblos. En suma, se puede decir que esta Ley Agraria estableció en lo esencial el reparto de tierras y para ello creó los organismos o autoridades encargadas de regular los procedimientos de restitución y dotación, como la Comisión Nacional Agraria, las Comisiones Locales Agrarias (una por cada entidad federativa) y los Comités Particulares Ejecutivos que correspondían a los pueblos, los cuales tendrían a su cargo las tramitaciones agrarias ante las otras autoridades citadas. A partir de la promulgación de la ley que se comenta, otros documentos jurídicos se publicaron bajo la naturaleza 14 Rubén Gallardo Zúñiga, Derecho agrario contemporáneo. Hacia una nueva ruralidad en México, 2ª ed., Porrúa, México, 2015, p. 76

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de acuerdos o circulares, los cuales establecían diversas disposiciones complementarias muy importantes para efectos de su implementación. En el estudio del artículo 27 de la Constitución es imprescindible la lectura de la ley del 6 de enero de 1915 no solamente por haber sido la primera Ley Agraria, sino también por establecer las bases fundamentales y los principios que regulan la propiedad rural, dotándola de un carácter social, basado en el reparto de tierras a pueblos y campesinado. Este modelo social de la propiedad fue la base y fundamento del artículo 27 de la Constitución.

Constitución de 1917 e ideario revolucionario en derecho agrario El 5 de febrero de 1917 se promulgó la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la ciudad de Querétaro. Esta fecha es particularmente importante para la sociedad mexicana en la conformación de su sistema jurídico, pero además resultó de gran trascendencia en el orden jurídico internacional. Por ello, la Constitución de 1917 es muy relevante en varios sentidos; por ejemplo, en el ámbito jurídico, ya que representa el pacto social por medio del cual se organiza el estado mexicano, establece su forma de gobierno y las bases de su funcionamiento, así como también el documento en el que se plasman los derechos o prerrogativas fundamentales de los habitantes. Otro aspecto radica en que la Constitución goza de una importancia en el concierto internacional, porque fue en México donde por primera vez se reconocieron a nivel constitucional los derechos sociales, tanto en lo que respecta a la propiedad social, prevista en el artículo 27, como lo relativo al derecho al

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trabajo y a la seguridad social, contenidos en el artículo 123 de la Carta Magna. Derivado de ello, tales derechos ejercieron una enorme influencia sobre las legislaciones de muchos países para regular principalmente la cuestión laboral; en conjunto, los derechos sociales constituyeron un gran aporte práctico y teórico en la construcción de sistemas jurídicos que implementan el bienestar social como prioridad de las políticas públicas. Un tercer elemento estriba en que esta Constitución posee un gran significado para la nación mexicana, porque tiene la virtud de establecer la reivindicación de los derechos agrarios de que fue privado un gran sector del pueblo, principalmente los grupos indígenas que sufrieron permanentemente el despojo de sus tierras iniciado desde los tiempos de la Colonia. Además, con esta Constitución se emprendió el proyecto nacional de reforma agraria, cuyo objeto consistió en reordenar la distribución de la tierra a través de los procedimientos de reparto, dotación y restitución. Esta proclama de redistribución de la tierra sentó las bases y las condiciones para mejorar la vida de la sociedad rural ávida de justicia social. Después de la promulgación de la Constitución de 1917, comenzó una gran producción legislativa sobre la propiedad agraria, creando leyes y circulares, entre otros instrumentos. Mediante el decreto del 31 de diciembre de 1933, por conducto del presidente constitucional sustituto Abelardo L. Rodríguez, se reformó el artículo 27 constitucional; posteriormente, el 22 de marzo de 1934, se publicó el primer Código Agrario15 en el Diario Oficial de la Federación, el 12 de abril. Este código consta de 178 artículos y siete transitorios, distribuidos en 12 títulos y 22 capítulos. Con este ordenamiento se regularon, entre otras cuestiones, el régimen y modalidades 15 La sistematización de la regulación agraria sigue el modelo francés de la codificación, que se había implementado en México en el siglo xix para elaborar los primeros cinco códigos: civil, penal, mercantil, de procedimientos civiles y de procedimientos penales.

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de las tierras rurales y las aguas. También comprendió todos los derechos individuales y colectivos de los ejidos y ejidatarios; asimismo, estableció que «sólo serán de explotación comunal los pastos, bosques, aguas y las tierras que por la actividad de la explotación sea necesaria la participación colectiva de los ejidatarios»16. De igual modo, previó las acciones de dotación y de restitución, la formación de nuevos centros de población agrícola y señaló que al tiempo de ejecutar la resolución presidencial se hiciera la adjudicación de las parcelas. La ley igualmente estipuló la creación de autoridades agrarias17: el Departamento Agrario, el Registro Agrario Nacional, las Comisiones Agrarias Mixtas, los Comités Ejecutivos Agrarios y los Comisariados Ejidales, e integró también en esa lista al presidente de la República como autoridad suprema agraria. Todos ellos son los encargados de la tramitación, resolución y ejecución de los expedientes agrarios, de acuerdo con lo señalado en la reforma constitucional al artículo 27, fracción xi, en concordancia con el artículo 1 del código referido. Dentro de las novedades que incluyó este ordenamiento destaca la declaración acerca de que son inalienables, imprescriptibles e inembargables los derechos de los núcleos de población sobre los bienes agrarios y los que se refieren individualmente al ejido sobre su parcela. También contenía un apartado dedicado a las cuestiones de la responsabilidad y las sanciones. El segundo Código Agrario se expidió el 23 de septiembre de 1940, durante el mandato del presidente Lázaro Cárdenas, y se publicó en el dof el 29 de octubre del mismo año. Se compone Rubén Gallardo Zúñiga, op. cit., p. 81 Previo a la reforma constitucional de marzo de 1934 y para efectos de concretar el mandato constitucional establecido en la fracción xi, que se refiere a la creación de una dependencia directa del Ejecutivo federal encargada de aplicar las leyes agrarias y de su ejecución, se expidió el decreto del 15 de enero de 1934, mediante el cual se dio vida jurídica al Departamento Agrario, que sustituyó a la Comisión Nacional Agraria, y también se crearon las Comisiones Agrarias Mixtas en lugar del Cuerpo Consultivo y las Comisiones Locales. Cfr. Martha Chávez Padrón, El derecho agrario en México, 19ª ed., 3ª reimp., Porrúa, México, 2016, p. 344 y 355. 16 17

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de 334 artículos contenidos en siete libros y seis transitorios. En términos generales, este código preservó las disposiciones del ordenamiento anterior, pero también introdujo novedades18: estableció la distinción entre autoridades y órganos agrarios; señaló que las dotaciones también se podían hacer en terrenos que no solamente fueran de riego temporal; asimismo, facultó al gobierno federal para disponer de los excedentes de aguas restituidas que no fueran utilizadas por los beneficiados; previó los casos de la simulación de los fraccionamientos; introdujo el término de Unidad Normal de Dotación en lugar del de parcela; añadió el procedimiento relativo a la titulación de bienes comunales cuando no existiera conflicto de límites, e igualmente reguló el procedimiento constitucional en materia de conflictos de límites en dos vías: en la primera instancia, el que daba el fallo le correspondía al Ejecutivo Federal; en la segunda, el que resolvía le tocaba a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El tercer Código Agrario fue promulgado el 31 de diciembre de 1942 y se publicó en el dof el 27 de abril de 1943, durante el gobierno del presidente Manuel Ávila Camacho. Se compuso de 362 artículos, más 5 artículos transitorios, divididos en cinco libros. Los rubros que abarcaba este ordenamiento en los diversos libros son: la organización y competencia de las autoridades y órganos agrarios y ejidales; la redistribución de la propiedad agraria; el régimen de propiedad y explotación de bienes ejidales y comunales; los procedimientos agrarios, y las sanciones en materia agraria. Dentro de las novedades de este código estuvieron la creación de los llamados Nuevos Centros de Población Parcelarios y Colonias, mediante un régimen especial de tenencia de la tierra. Conforme al artículo 53 se estableció: «Tienen derecho a solicitar la creación de un nuevo centro de población los grupos

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Raúl Lemus García, Derecho agrario mexicano, op. cit., p. 305-306

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de veinte o más individuos que reúnan los requisitos establecidos en el artículo 54, aun cuando pertenezcan a diversos poblados». Esta disposición tuvo el efecto de ampliar la categoría de sujetos agrarios con derecho a la distribución de tierras. Durante la vigencia de este código, de alrededor de 28 años, se emitieron otros ordenamientos jurídicos con la consigna de dar respuesta a las necesidades que planteaba la evolución del campo, como la Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y Demasías, publicada el 7 de febrero de 1951. La gran época de la codificación agraria se vio interrumpida por la promulgación de la Ley de Reforma Agraria en 1971, que se expidió durante el gobierno del presidente Luis Echeverría Álvarez y se publicó en el dof el 16 de abril de ese año. Se compuso de 480 artículos y ocho artículos transitorios, divididos en siete libros y 17 títulos. Esta ley tuvo la virtud de ser elaborada teniendo como base la experiencia de la reglamentación agraria de los tres códigos que le antecedieron. En ese sentido, ha señalado Raúl Lemus García: Las innovaciones estructurales que se introducen en la Ley Federal de la Reforma Agraria son bien notorias, evidenciando una mejor técnica jurídica. […] del Libro Primero se excluyen todas las disposiciones que se refieren a los órganos de la representación y autoridades internas de los núcleos agrarios, que pasan a integrar el Libro Segundo, en el que también se regula la propiedad ejidal y comunal. El Libro Tercero, relativo a la organización económica, es nuevo en más del 90 por ciento de su contenido y en 8 capítulos se refiere al régimen de explotación de las tierras ejidales y comunales; a la producción y crédito ejidales; al Fondo Común de los Núcleos de Población, al Fondo Nacional de Fomento Ejidal, al Fomento de Industrias rurales, a la comercialización y distribución de la producción de ejidos y comunidades, así como a las garantías y preferencias que se le otorgan a los núcleos de población. En el Libro Cuarto, donde se regula la redistribución de la propiedad

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rural, la novedad más importante la encontramos en el Título Quinto que establece la Rehabilitación Agraria. En materia de procedimientos, objeto del Libro Quinto, se introducen diversos procedimientos en materia de nulidad; se regulan los relativos a suspensión y privación de derechos agrarios, y lo más trascendental, en el Título Séptimo, se sientan las bases de lo que puede llegar a configurar un verdadero sistema de justicia agraria descentralizada que se agota en dos fases, la conciliatoria que lleva en la propia comunidad y la de controversia que se inicia, cuando la conciliación no resuelve el conflicto individual ante la Comisión Agraria Mixta correspondiente y termina con su fallo inapelable; […] el Libro Séptimo […] trata de la responsabilidad penal en materia agraria [y de las sanciones]19.

Esta ley también tuvo otras innovaciones importantes, de acuerdo con Rubén Gallardo Zúñiga: Lo que en realidad es una innovación de la ley de 1971 es el establecimiento de la Unidad Agrícola Industrial para la Mujer contemplada en sus artículos 193 y 104, la que servirá para establecer una granja agropecuaria y de industrias rurales explotadas colectivamente por las mujeres mayores de 16 años no ejidatarias20.

Es importante señalar que lo esencial de la Ley Federal de la Reforma Agraria, de igual modo que en los códigos agrarios, fue la continuidad del principio de redistribución de la propiedad agraria, para lo cual se regularon las acciones agrarias de restitución de tierras, bosques y aguas, la dotación de tierras y aguas, las ampliaciones ejidales, la creación de nuevos centros de población ejidal, la de fraccionamiento, y tratándose de las comunidades indígenas, las de confirmación y de titulación de bienes comunales y la de restitución de tierras.

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ibidem., p. 309-310 Rubén Gallardo Zúñiga, op. cit., p. 84-85

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Después de esta Ley se expidieron otros ordenamientos jurídicos de gran trascendencia en el ámbito agrario que modificaron de fondo la ley de 1971. En ese sentido, con la finalidad de alcanzar la operatividad que se esperaba de la misma, se creó la Ley de Fomento Agropecuario, que se emitió el 27 de diciembre de 1980 y se publicó en el dof el 2 de enero de 1981. En esta ley destaca el espíritu dinámico que se le imprimió a la propiedad social regulada en el artículo 27 constitucional, respecto de la actividad agraria que se enfocó a la producción, comercialización y distribución para permitir el desarrollo y mejora de las condiciones de vida de los núcleos agrarios. Se incluyó, además, como una cuestión prioritaria de esta ley, la proclama de satisfacer las necesidades alimentarias que demandaba del campo la creciente población mexicana, para lo cual en este ordenamiento se establecieron sanciones por el incumplimiento de los objetivos que planteó. Para lograr el desarrollo productivo o nueva estrategia agrícola21 que previó este ordenamiento, además de preservar la propiedad social, ejidal, comunal y pequeña propiedad, se facultó a los núcleos agrarios para constituirse en unidades de producción, mediante acto debidamente protocolizado ante notario, que les confería personalidad jurídica y patrimonio propio. En otras palabras, el legislador adecuó la ley a la realidad imperante respecto de los sujetos agrarios y la intervención de otros organismos públicos; ello hizo imprescindible la participación de entidades como la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos, encargada de aplicar la ley, que, a su vez, se coordinaría con la Secretaría de la Reforma Agraria en lo tocante 21 La política agraria implementada por el presidente Luis Echeverría Álvarez se basó en el Plan Nacional Agrícola que establecía: «a) La desaparición del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonización y la creación de la nueva Secretaría de la Reforma Agraria, b)La abrogación del Código Agrario de 1942 y promulgación de la Ley Federal de la Reforma Agraria, así como la promulgación de la Ley de Crédito Rural y la Ley Federal de Aguas. c) Brindar nuevo impulso a la colectivización ejidal. d) El incremento y distribución de nuevos recursos financieros para el agro». Véase Carlos Humberto Durand Alcántara, op. cit., p. 356.

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a los diversos procesos de la actividad agraria. Asimismo, formaron parte de este proceso a nivel federal la elaboración de la propuesta al Ejecutivo Federal del Plan Nacional de Desarrollo Agropecuario y Forestal, conforme a lo estipulado en el artículo 1 de dicha ley, el cual señalaba que su objeto era el fomento de la producción agropecuaria y forestal22. Durante la vigencia de la Ley Federal de la Reforma Agraria, con el propósito de dar cumplimiento a los objetivos sobre el desarrollo de la producción rural en sus diversas facetas (agrícola, ganadera, forestal, acuícola, avícola, porcícola, etc.), se hizo necesario emitir las leyes conducentes; cobró especial relevancia la Ley Federal de Aguas, publicada en el dof el 11 de enero de 1972, que estableció la jerarquía del estado sobre su dominio y las bases de las concesiones, usos y aplicación en el ámbito agrario. De los años de 1971 a 1992, periodo que abarcó la aplicación de la Ley Federal de la Reforma Agraria, se mantuvo firme la disposición constitucional sobre la redistribución de la tierra a través de las diversas acciones legales previstas para tal efecto, a pesar de la implementación de las diversas políticas agrarias adoptadas por los gobiernos en turno, en lo tocante al financiamiento del campo, la producción de alimentos y la organización asociativa de los núcleos agrarios, entre otros. Con el paso de los años, se comenzó a manifestar la crisis del campo, sobre todo porque se cuestionaba la continuidad del reparto de tierras, principio esencial de la reforma agraria, cuyos logros a pesar de todo eran manifiestos. Al respecto, se ha señalado que de 1917 a 1991 se repartieron 107,946,007 de hectáreas, que corresponden a más de 50 por ciento del territorio nacional, dando lugar a la creación de 28,058 ejidos, de lo que resultaron beneficiados más de tres millones de ejidatarios23. Rubén Gallardo Zúñiga, op. cit., p. 86-87 Luis Pazos, La disputa por el ejido, Diana, México, 1991, p. 125

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La reforma constitucional de 1992 y la nueva Ley Agraria A pesar de los avances en la redistribución de la tierra, de los apoyos y subsidios implementados, así como de las políticas agropecuarias instrumentadas por los diferentes gobiernos, la situación del campo era crítica. El 26 de febrero de 1992 se publicó el decreto de creación de la Ley Agraria hoy vigente, mediante la cual el estado se avoca a resolver dicha situación. Veamos entonces cuáles son las circunstancias y condiciones que rodean la realidad del campo. La situación del campo y el contexto que rodea la reforma constitucional y legal de 1992 pueden ser abordados en el plano nacional e internacional. Por lo que toca al contexto nacional, a partir de la promulgación de la Constitución de 1917 se emprendió la tarea de la redistribución de la tierra como principio fundamental de las leyes que regulaban el artículo 27, tomando en cuenta el postulado de reivindicar el derecho de propiedad de los desposeídos y trabajadores del campo. El reparto de tierras24 que mandataba la Constitución tuvo variaciones en diversos periodos: alcanzó el mayor número de hectáreas entregadas durante los gobiernos del presidente Cárdenas 1935-1940, con 18,786,000 hectáreas y 728,847 beneficiarios, y después de un declive en ambos conceptos registró un repunte en el periodo de 1965 a 1970, cuando se repartieron 24,000,730 hectáreas en beneficio de 278,214 ejidatarios. Correspondió a la década de los años sesenta mostrar el avance positivo de la reforma agraria integral, al impulsar el cambio de los ejidos en unidades eficientes de producción, pues se registró un crecimiento sostenido del sector agropecuario que se tradujo en la autosuficiencia alimentaria para la creciente po inegi, Estadísticas históricas de México, inegi/inah, México, 1985

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blación y en la exportación de los excedentes. Así, entre 1940 y 1965, la producción agrícola aumentaba anualmente cinco por ciento, pero tal cifra empezó a decaer a partir de 196525. A finales de los setenta, el crecimiento del sector agrícola había descendido drásticamente a 0.7%, con la consecuente pérdida de la autosuficiencia alimentaria. En otras palabras, el déficit agropecuario fue en aumento a partir de 1977, al pasar de 148.1 millones de dólares en ese año, a 745.3 millones de dólares en 1978 y llegar a 806.1 millones de dólares de déficit en 197926. La disminución de la producción agropecuaria y con ello la pérdida de la autosuficiencia alimentaria, que se ha mantenido en los años subsecuentes, impactan de manera negativa a escala nacional, pero principalmente en la vida y desarrollo de los campesinos, quienes se hunden en la pobreza. La situación de crisis en la que se encuentran el campo y los campesinos durante la etapa previa a las reformas de 1992 es descrita por Gonzalo Rodríguez Román27 al analizar la problemática del ejido, vista desde diferentes ángulos: a) Económicos: 1) Descapitalización 2) Comercialización de productos (intermediarios) 3) Falta de financiamiento y de crédito 4) Subsidios insuficientes 5) Carencia de tecnología 6) Falta de agroindustrias 7) Agua insuficiente Eduardo Jacobs, «La revolución reciente y las perspectivas de la economía mexicana», en Economía Mexicana, núm. 3, cide, México, 1981, p. 9 y s. 26 idem 27 Gonzalo Rodríguez Román, Derecho agrario y desarrollo rural, 3ª ed., Editorial Trillas, México, 2014, p. 58-59 25

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8) El minifundio 9) Improductividad 10) Renta de parcelas 11) Inundaciones 12) Incendios 13) Sequías b) Sociales: 1) Carencia de servicios en todos sus niveles 2) Falta de empleo 3) Desorganización 4) División, apatía falta de cooperación 5) Migración 6) Pobreza extrema 7) Alcoholismo c) Jurídicos: 1) Inseguridad en la tenencia de la tierra 2) Abuso de las autoridades 3) Problemas de límites ejidales 4) Expropiaciones 5) Invasiones de tierras 6) Rezago agrario d) Políticos: 1) Fracaso de la reforma agraria 2) Incumplimiento de las resoluciones presidenciales 3) Caciquismo 4) Falta de asistencia técnica

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5) Corrupción en todos los niveles 6) De funcionarios públicos 7) De autoridades 8) Paternalismo 9) Demagogia En cuanto a los diversos factores que contribuyen a la crisis del campo antes señalados, puede decirse que la redistribución de la tierra es fundamental en el desarrollo del campo y de los campesinos. Sin embargo, no lo es todo porque el reparto agrario debe complementarse con una serie de políticas, instrumentos jurídicos, insumos, asesorías para la producción, comercialización e implementación de programas para la distribución de los productos del campo, por mencionar algunas cuestiones, todo ello en aras de resolver la problemática de este sector. Por otra parte, en el contexto global cabe señalar que durante el último tercio del siglo xx se comenzó a reorganizar el orden económico internacional en aras de la mundialización, mediante la conformación de bloques económicos, como la Comunidad Económica Europea, actualmente Unión Europea, propiciado por el modelo económico neoliberal imperante. Por lo que respecta a México, su situación no es ajena a estos cambios; por el contrario, en el año de 1987 el país firmó el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (gatt). Posteriormente, entró a formar parte del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y Canadá, en 1993. Participar como socio en este tratado llevó al entonces presidente de México, Carlos Salinas de Gortari, a impulsar una serie de importantes reformas jurídicas, entre las cuales se encontraba precisamente la correspondiente al campo. De ahí que el contexto económico internacional influye de manera decisiva en el sistema jurídico agrario de México.

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La reforma constitucional al artículo 27 en materia agraria, publicada el 6 de enero de 1992 en el Diario Oficial de la Federación, presenta novedades muy importantes que a continuación se describen, no sin antes señalar los principios fundamentales de dicho precepto. Principios fundamentales del artículo 27 de la Constitución de 1917: • Establece que la nación es la propietaria originaria de las tierras y aguas, y la faculta para constituir la propiedad privada. • Regula la expropiación de la propiedad por causa de utilidad pública mediante indemnización. • Reconoce la propiedad comunal, la ejidal y la particular. • Establece el fraccionamiento de latifundios. • Se pronuncia por la creación de nuevos centros de población agrícola y el desarrollo de la pequeña propiedad. • Reconoce las dotaciones que se realizaron conforme a la ley del 6 de enero de 1915. • Establece la capacidad para adquirir tierras a los mexicanos por nacimiento o por naturalización y a las sociedades mexicanas, derecho que se extiende a los extranjeros pero con restricciones. • Prohíbe a las asociaciones religiosas, a las sociedades comerciales por acciones y a los bancos la adquisición de fincas rústicas. • Declara nulas las diligencias, disposiciones, resoluciones, operaciones de deslinde, concesiones, sentencias, transacciones, enajenaciones o remates por medio de las cuales se haya privado total o parcialmente de sus tierras, aguas y bosques a los condueñazgos, rancherías, pueblos, congregaciones, tribus y demás corporaciones que existían desde la ley del 25 de junio de 1856. También se declaran nulos todos los contratos y concesiones hechos por los gobiernos anteriores desde el

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año de 1876 que tengan como consecuencia el acaparamiento de tierras o aguas por una sola persona o sociedad. • Establece la facultad al Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados para expedir leyes para fraccionar las grandes propiedades. Ahora bien, en cuanto a los aspectos relevantes28 de la reforma al artículo 27 de la Constitución publicadas en el dof el 6 de enero de 1992, se agrupan de la siguiente manera: a) Lineamientos y modificaciones: 1) Brindar certidumbre jurídica 2) El combate a la pobreza extrema 3) El fin del reparto agrario 4) El reconocimiento constitucional de las formas de propiedad ejidal y comunal 5) El reconocimiento a la Asamblea General como órgano supremo del núcleo de población ejidal y comunal 6) El reconocimiento a la pequeña propiedad ganadera y forestal 7) Respeto a la integridad territorial de los pueblos indígenas 8) Regulación sobre el aprovechamiento de las tierras de uso común de ejidos y comunidades, promoviendo su desarrollo para elevar el nivel de vida de sus pobladores 9) El fortalecimiento de los derechos del ejidatario sobre su parcela, garantizando su libertad y estableciendo los procedimientos para darle uso o transmitirla a otros ejidatarios 10) Se establecen las condiciones para que el núcleo ejidal pueda otorgar al ejidatario el dominio sobre su parcela. ibidem, p. 62-63

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b) Capitalización del campo: 1) La participación legal de las sociedades civiles y mercantiles en el campo, principalmente de la sociedad anónima 2) El derecho de asociación entre ejidatarios y comuneros 3) El reconocimiento de la pequeña propiedad agrícola 4) Capacidad de decisión de los ejidos y comunidades, garantizando su libertad de asociación y los derechos sobre su parcela c) Prohibiciones y restricciones: 1) Prohibición de latifundios 2) Restricción y reconocimiento a la pequeña propiedad, hasta 25 veces los límites señalados en la fracción xv. d) Justicia agraria: 1) La creación de los Tribunales Agrarios 2) La creación de la Procuraduría Agraria 3) Son de jurisdicción federal todas las cuestiones relacionadas con los límites de terrenos ejidales y comunales De acuerdo con lo señalado, la reforma constitucional al artículo 27 en materia agraria imprime un cambio de fondo, al dar por terminado el sistema de reparto agrario que impulsó el Constituyente de 1917. Respecto de la actividad agraria, también introduce formas asociativas de producción sobre la individual y establece la creación de los tribunales agrarios encargados de dirimir los conflictos en materia agraria y órganos de procuración de justicia. A partir de la promulgación de las reformas a la Constitución en el año de 1992, se expidió la Ley Agraria reglamentaria del

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artículo 27, publicada el 26 de febrero de 1992, que derogó a la Ley Federal de la Reforma Agraria del 16 de abril de 1971. La actual Ley Agraria consta de 200 artículos, más ocho transitorios, que en conjunto representan un número menor a los artículos que contenían los códigos y la Ley Federal de la Reforma Agraria que le antecedieron. La ley ha tenido más de cuatro reformas, la última de ellas publicada en el dof el 27 de marzo del 2017, la reforma al artículo 71 y la adición del octavo párrafo al artículo 108, sobre la extensión de tierra para el establecimiento y la organización de la Unidad Agrícola Industrial de la Mujer de las mujeres pertenecientes a un núcleo agrario, respectivamente. La disposición constitucional mediante la cual se crearon los Tribunales Agrarios tiene su antecedente en el decreto publicado en el dof el 3 de febrero de 1983, al igual que en el decreto correspondiente del 6 de octubre de 1986, que reforman y adicionan respectivamente la fracción xix del artículo 27 que se comenta, cuyo texto dice: xix. Con base en la Constitución, el estado dispondrá las medidas para la expedita y honesta impartición de la justicia agraria, con objeto de garantizar la seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal, comunal y de la pequeña propiedad, y apoyará la asesoría legal de los campesinos.

La idea de justicia agraria que se establece en este precepto constitucional toma justo sentido cuando, por decreto publicado el 6 de enero de 1992, se introdujo en la fracción citada un segundo y tercer párrafos, los cuales disponen la creación de los tribunales agrarios, encargados de administrar justicia; además, dentro de este sistema se incluyó la creación de un órgano encargado de la procuración de justicia agraria. Por su parte, corresponde a la Ley Agraria, conjuntamente con los ordenamientos internos, la regulación en extenso de los tribunales y el órgano de procuración de justicia agraria.

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Como decía, entre los cambios que contiene la nueva Ley Agraria es necesario resaltar la importancia de los que se relacionan con la creación de los tribunales, integrados por magistrados dotados de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, y la procuración de justicia. Esto se traduce, por un lado, en la confianza y seguridad de los sujetos agrarios de que los conflictos en el ámbito agrario serán resueltos conforme a las normas establecidas en la ley. Asimismo, al contar con un marco jurídico que regule el actuar de los integrantes de los tribunales, se espera que se respete la ley y consecuentemente se cumpla con el debido proceso, derecho que le asiste a todo ciudadano. De acuerdo con lo prescrito por las reformas ya citadas, se creó un nuevo sistema de justicia en el campo en virtud del cual se abandonó el sistema de justicia impartida por autoridades políticas y administrativas federales locales que con la función de aplicar la Ley Agraria acababan provocando más conflictos de los que podían resolver. Respecto del orden jurisdiccional agrario, Sergio García Ramírez señala: Hay que tomar en cuenta, ante todo, que la declinación del sistema administrativo para la solución de los litigios agrarios nos trajo consigo la reaparición de la justicia ordinaria en este ámbito, […] la fundación de órganos de justicia autónomos, que por su naturaleza forman parte del Poder Judicial, o bien, si se prefiere ejercen una potestad jurisdiccional que los aproxima a aquél y los deslinda del Poder Ejecutivo29.

Respecto a la procuración de justicia agraria que establece el artículo 27, nos parece muy importante la creación de la Procuraduría Agraria, sobre todo por la naturaleza y características de nuestro derecho agrario. De ahí que, acorde con el mandato constitucional, la Procuraduría Agraria tiene la función de Elementos de derecho procesal agrario, 5ª ed., Porrúa/unam, México, 2015, p. 139

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asistir, representar y defender a los sujetos agrarios en los conflictos que se susciten en la materia ante los Tribunales Agrarios. La Procuraduría Agraria es regulada por la Ley Agraria en los artículos 134 a 247. Es un organismo público descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y sectorizado a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (Sedatu). Al frente de esta institución se encuentra un procurador y cuenta con el personal necesario para el cumplimiento de sus atribuciones inherentes a la defensa de los derechos de los ejidatarios y núcleos agrarios.

Conclusiones El derecho a la tierra tiene una singular importancia en el caso de México. En la historia del derecho patrio, gran parte de la misma ha estado dedicada a reseñar la situación de los hombres del campo y de su derecho a la propiedad. En México, la imposición de nuevas reglas sobre la propiedad agraria durante la Colonia condujo a innumerables despojos de tierras a los pueblos y campesinos, lo que marcó durante muchos siglos el subdesarrollo de los grupos dedicados a la actividad agraria, e incluso fue motivo por el cual los desposeídos se unieron al movimiento social de 1910 en la búsqueda de recuperar sus tierras y mejorar sus condiciones de vida. El trabajo legislativo que se desarrolló después de la promulgación de la Constitución de 1917 ha sido muy amplio y dedicado a cumplir con el principio fundamental de redistribuir la propiedad por medio del reparto agrario. México cuenta con una amplia historia en cuanto a la propiedad agraria. Asimismo, existe una gran cantidad de ordenamientos jurídicos sobre la materia que fueron elaborados durante el periodo de 1917 a 2017, para tratar de dar respuesta a las nece-

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sidades de los núcleos agrarios, principalmente sobre el reparto agrario. Después de más de seis décadas de reparto agrario, el 6 de enero de 1992 se publicó en México una serie de reformas al artículo 27 de la Constitución, con la consecuente creación de una nueva Ley Agraria, en virtud de lo cual se dio por terminada la redistribución de la tierra. Las razones para el cambio han sido expresadas desde diversas perspectivas y en distintos espacios. A nuestro entender, el problema sigue siendo el mismo, aun con las reformas. Es decir , el campo sigue estando en crisis, la población campesina no sale del atraso ni de la pobreza y es discriminada. Finalmente, en el marco del centenario de la Constitución de 1917 y de su artículo 27, es fundamental que, a partir de lo que nos muestra la historia sobre el estado en que se encuentran los campesinos y el campo, se lleve a cabo el restudio y análisis del derecho agrario, de la propiedad agraria y, especialmente, de los grupos indígenas y su derecho a la propiedad social. Asimismo, es importante evaluar la conveniencia de focalizar las regiones donde se concentra la propiedad social, así como la creación y aplicación de programas de desarrollo por regiones, según sean las necesidades, entre otros aspectos. Todo ello en aras de alcanzar el desarrollo rural integral y sustentable que proporcione bienestar a la población campesina y su inclusión en el desarrollo nacional. De forma especial, se debe analizar la viabilidad de las condiciones que establezca el estado para alcanzar el debido desarrollo rural, tomando en cuenta que de ello depende que la nación mexicana recupere la autosuficiencia alimentaria prevista en la fracción xx del artículo 27 de la Constitución.

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La desigualdad de las mujeres en la tenenciay usufructo de la tierra: los estereotipos que deben terminar Retos y realidades a un siglo de la Constitución (1917-2017)

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Introducción Las mujeres siempre han estado ahí, trabajando la tierra, arando, sembrando, cuidando a la familia. El presente trabajo busca explicitar las complejas circunstancias de las mujeres en el campo frente a múltiples variables que poseen un componente de género, el cual afecta de manera directa su capacidad para transformar la tenencia y usufructo de la tierra en riqueza. El análisis correlaciona datos estadísticos sobre el campo con estereotipos de género prevalecientes entre el estado civil de las mujeres y su capacidad para feminizar la tierra. La hipótesis que guía este artículo es que existe cierto nivel de relación entre los estereotipos de género referentes al estado civil de las mujeres y su posibilidad para hacerse de tierras. 1 Renato Hernández Loustalot Laclette es licenciado en ciencias políticas y sociales por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la unam, maestro en derecho por la Facultad de Derecho-unam, especialista en derechos humanos por la Universidad Castilla La Mancha y doctorando en derecho por el Instituto de Investigaciones Jurídicas-unam.

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El trabajo realiza un breve recorrido técnico jurídico por las formas de adquisición de tenencia de la tierra por parte de las mujeres, así como un análisis con enfoque de género acerca de la evolución de los derechos que tienen ellas en términos de la propiedad agraria y de su estado civil. También visibiliza los obstáculos que por cuestiones de género enfrentan para tener acceso a programas gubernamentales y financiamiento. El texto concluye con algunas reflexiones sobre los retos y desafíos para lograr acciones afirmativas en materia de adquisición de tenencia de la tierra para las mujeres.

Diagnóstico mínimo En todos los sistemas constitucionales, la tenencia y propiedad de la tierra abarcan múltiples formas de usufructo y titularidad, entre las cuales se encuentran la propiedad privada, la propiedad comunal, el arriendo de tierras públicas y los derechos de uso. Cualquiera que sea el derecho de propiedad o usufructo, la brecha se manifiesta en los márgenes de rentabilidad que se obtienen al emplear los recursos de la tierra para producir, autoconsumir e invertir; por lo tanto, no es lo mismo poseer que usufructuar, especialmente si se es hombre o mujer en México. Según Alejandra de María y Campos Orrico2, después de finalizado el reparto agrario, la propiedad social se conforma por 29,942 núcleos agrarios, los cuales representan 52 por ciento del territorio nacional, con una superficie total de 103.5 millones de hectáreas. De ellos, 27 mil son ejidos y 2,942 son comunidades, que integran a 3.5 millones de personas. De este territorio, 38 por ciento corresponde a pequeña propiedad con 1.6 millones 2 «El acceso de las mujeres rurales a la tenencia de la tierra: el caso de México», Congreso Internacional de las Mujeres Rurales, Secretaría de Relaciones Exteriores/Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer.

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de titulares, y 10 por ciento lo constituyen cuerpos de agua, zonas federales, vías de comunicación y asentamientos humanos. De acuerdo con datos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa)3, la participación de la agricultura en el pib representa cuatro por ciento y aproximadamente 24 millones de mexicanos habitan en el medio rural. De este total, según la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (enoe) 2015, son trabajadores agrícolas 5,538,979 de personas, 11 por ciento de éstas mujeres y 89 por ciento hombres; es decir, la proporción de éstos alcanza prácticamente 9 de cada 10 trabajadores agrícolas. En cuanto a la estructura por edades de los trabajadores agrícolas, predominan quienes tienen 40 años y más, con 64 por ciento, por lo que se puede señalar que son un grupo poblacional envejecido4; se concentran especialmente en los estados de Veracruz, Chiapas, Puebla, Oaxaca, Guerrero y Michoacán, y representan en conjunto casi 59 por ciento de la población dedicada a esta actividad. En cuanto a la escolaridad de los trabajadores agrícolas, 87 por ciento sabe leer y escribir, frente a 13 por ciento que es analfabeta. Este último porcentaje crece conforme avanzan los grupos de edad, por lo que las generaciones mayores de 50 años registran 21 por ciento de analfabetismo, y en mayores de 60 años la proporción llega hasta 35 por ciento; por ello, se observa que las personas dedicadas al campo de mayor edad tienen mayor brecha educativa. En general, el promedio de escolaridad es de 5.9 años, lo que equivale a nivel primaria terminada, sin que exista una diferencia significativa entre hombres y mujeres. Aproximadamente, de cada 100 trabajadores agrícolas, 24 hablan una lengua indígena y 91 hablan español. inegi/sagarpa, Encuesta Nacional Agropecuaria 2014, Reporte del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, México, 2015, p. 3 4 inegi/enoe 2015, Resultados del Sistema Nacional de Clasificación de Ocupaciones (sinco), Estadísticas a Propósito del Día del Trabajador Agrícola 2016 3

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Del total de trabajadores agrícolas, 42 por ciento trabaja para alguien más, 36.9% labora por su cuenta, 16 por ciento no recibe ninguna remuneración y casi cinco por ciento es empleador. Sin embargo, según datos de la enoe 2015, al hacer el análisis por género, las cosas cambian, pues entre los hombres se observa que 69 de cada 100 buscan trabajar por su cuenta, mientras que entre las mujeres sólo lo hacen 30 de cada 100; de ahí que 57 de cada 100 trabajadoras agrícolas son subordinadas y remuneradas. Doce por ciento de las mujeres rurales ocupadas no recibe ningún ingreso5 y 89.4% de quienes tienen 12 años y más realiza un trabajo no remunerado6. Otra diferencia significativa es el número de horas ocupadas en relación con la jornada laboral: los hombres promedian 38 horas semanales, frente a 30 horas para las mujeres, lo cual indica que la brecha laboral entre hombres y mujeres se refleja en la ocupación por tiempo parcial y tiempo completo7. Los datos de ingreso reflejan la misma situación, pues al analizarlos se aprecia que en promedio el trabajador agrícola gana 18.5 pesos por hora trabajada, los empleadores perciben hasta 36 pesos y quienes trabajan por su cuenta tienen una dramática disminución de rentabilidad, al ganar en promedio 11 pesos por hora trabajada. Esto nos lleva a considerar que 36 de cada 100 trabajadores reciben hasta un salario mínimo, en tanto que 35 de ellos no perciben ningún ingreso8; sólo 17 por ciento gana más de dos salarios mínimos y 12 por ciento fluctúa de dos a cinco salarios. Podemos concluir que la ocupación agraria es de las peor remuneradas en México.

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enoe, Indicadores estratégicos primer trimestre de 2016 inegi, Encuesta Intercensal 2015, tabulados básicos, trabajo no remunerado inegi, enoe, op.cit., p. 12 inegi, enoe, op.cit., p. 13

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De acuerdo con los resultados del módulo sobre la situación de bienes en el hogar, levantada en 2015 por el inegi9, las mujeres son posesionarias de apenas 25 por ciento de la tierra agrícola10, en sus distintas modalidades, y solamente 21 por ciento de ellas es propietaria de manera legal11. Tales porcentajes representan una importante brecha, comparados con los que corresponden a los hombres: 75 y 79 por ciento, respectivamente. No existe una variación significativa en cuanto a la propiedad de hombres y mujeres por el tipo de tierra, sea de temporal o de riego, la cual guarda proporciones similares12. La documentación de la propiedad afecta de manera sustantiva la capacidad de las personas para hacer uso de los beneficios económicos por la venta de tierras o el aprovechamiento de activos. En este punto se refleja la precariedad de género que se expresa de este modo: las mujeres son propietarias sobre todo de bienes y activos de bajo valor (pollos y gallinas), mientras que los hombres poseen principalmente activos de alto valor (tierras, vacas, toros y caballos). Por otra parte, la brecha económica se culturaliza y se refleja en la incapacidad o capacidad de decisión que se tiene sobre el ejercicio y usufructo de los activos. No se omite mencionar que en 70 por ciento de los casos en que las mujeres son propietarias, la decisión de la venta de activos se acuerda con otra persona o mediante el consentimiento de un tercero, lo que nos habla de una relación cultural de tutela. Según datos del Registro Agrario Nacional (ran), los sujetos de núcleos agrarios certificados reflejan la misma realidad. Al corte del Sistema Integral de Modernización Catastral y de inegi/onu, División de Estadística de Naciones Unidas a través de datos del proyecto Edge para la Igualdad de Género 10 Se refiere a las personas que consideran o reconocen una tenencia o propiedad de los bienes. 11 Se refiere a la existencia de un título de propiedad. 12 inegi/onu, op.cit., p. 12 9

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Registro (simcr), hasta el 31 de diciembre de 2016 existían en el país 4,643,090 núcleos agrarios certificados13, de los cuales 3,599,863 correspondían a hombres y 1,043,227 a mujeres, lo que significa una proporción cercana de cuatro a uno. En cuanto a sujetos agrarios certificados por la expedición de certificados y títulos agrarios durante 2016, existe un importante diferencial entre sujetos solteros y casados. De los 323,852 títulos que expidió el ran en este periodo, 215 mil correspondieron a hombres y 108 mil a mujeres. De los totales anteriores, 49,881 fueron para hombres solteros y 47,465 para mujeres solteras. La interpretación de estos datos indica que la actividad de expedición del ran correlaciona variables como el estado civil de hombres y mujeres, pues existe un diferencial de tres a uno cuando el estado civil es casado, diferencia que es menor al uno por ciento en el caso de los solteros. En materia de representación existe el mismo diferencial, ya que según el sistema simcr, al 31 de diciembre de 2016, existían 80,715 representantes hombres en los órganos de representación agrarios14, por 10,148 mujeres, lo cual establece una diferencia de siete a uno en materia de representación ejidal y en comunidades. Finalmente, en cuanto a instrumentos de sucesión agraria, la brecha de sujetos agrarios que han depositado su lista de sucesión es de cuatro a uno, con corte al 31 de diciembre de 2016; la habían depositado 77.84% de sujetos varones frente a 22.16% de sujetos mujeres; se desconoce el dato por género de los beneficiarios testamentarios. 13 El núcleo agrario certificado se refiere a sujetos agrarios con calidad de ejidatarios, posesionario, comunero o avecindado con certificado parcelario o de uso común vigente, incluyendo aquéllos que tienen dichas calidades, aun cuando no se les hayan expedido dichos documentos. 14 Para las figuras de ejidos y comunidades, los representantes en órganos de representación agrarios son presidente, secretario y tesorero del comisariado ejidal, y presidente, primer secretario y segundo secretario del consejo de vigilancia, respectivamente.

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De los datos anteriores, se deriva que gran parte de la brecha y diferencial existente entre hombres y mujeres en relación con la propiedad de la tierra radica en cuatro fenómenos específicos: primero, el importante porcentaje de trabajo no remunerado que realizan las mujeres en los espacios agrarios, el cual provoca precariedad; segundo, la significativa brecha existente entre hombres y mujeres respecto a la propiedad documentada o no de la tierra, lo que implica consideraciones sobre la legislación civil y el proceso de transferencia del patrimonio entre familias; tercero, la feminización de la pobreza en México en relación con la capacidad, calidad y cantidad del usufructo de bienes muebles y activos capaces de concentrar riqueza, y cuarto, los fenómenos de migración y mortalidad asociados a las comunidades agrarias. Para los efectos de este estudio, analizaremos únicamente el fenómeno de la tenencia, transferencia y usufructo de la tierra relacionados con las mujeres agrícolas.

Diagnóstico sobre estado civil de mujeres respecto a tenencia de la tierra Las mujeres agrícolas en nuestro país carecen de titularidad en la tenencia de la tierra, y no tienen el control ni el manejo de recursos, como tampoco incentivos económicos; además, culturalmente las familias dedicadas al campo privilegian los derechos del hombre sobre los de la mujer en lo que se refiere a la transmisión de las tierras, pues si una mujer es heredera su cónyuge será el encargado de la administración como cabeza de la familia. En la reforma de 1992, en México se modificó la protección de los derechos de las familias ejidales respecto de sus bienes, poniendo en riesgo la herencia de esposas, concubinas, viudas, e

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hijos de los ejidatarios, ya que éstos perdieron el carácter de sucesores preferentes y sólo se les da prioridad respecto a su derecho de tanto en caso de venta; asimismo, es indispensable que quien ostente la titularidad notifique de la posible transmisión de dominio a título oneroso de los derechos parcelarios al cónyuge e hijos, con la finalidad de que los derechos parcelarios no salgan del núcleo familiar. Consideramos importante que, aunque existen programas que benefician a las mujeres en el campo, se reforme la Ley Agraria, así como la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, para que tengan una incidencia efectiva en la productividad rural y la tenencia de la tierra que impulse la participación de las mujeres emprendedoras en este sector.

Estereotipos de género que afectan la tenencia de la tierra para mujeres La falta de seguridad en la tenencia de la tierra obstaculiza a las mujeres agrícolas su acceso a la productividad e ingresos económicos. Esta limitación es cultural, ya que se considera que los hombres tienen capacidad suficiente para mantener la estabilidad en la familia y ser titulares y herederos de las tierras. Según Claudia Korol, citando a Deere y otros en un estudio de la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, en términos absolutos de propiedad sobre la tierra, en México existe 32 por ciento de mujeres propietarias15. Sin embargo, se debe acotar que estas tierras frecuentemente son de menor extensión y de peor calidad, lo que vuelve difícil la viabilidad productiva y muchas veces su tenencia es insegura. 15 Claudia Korol, «Somos tierra semilla y rebeldía: mujeres, tierra y territorio en América Latina», Intermon-Oxfam, 2016, p. 14, http://www.resumenlatinoamericano.org/2017/03/02/ libro-la-tenencia-de-la-tierra-de-las-mujeres-en-america-latina/

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De acuerdo con Deere y Magdalena León16, las causas que explican esta desigualdad son: • Privilegio de los varones en el matrimonio para adquirir tutela sobre la tierra • Preferencia para los varones en las prácticas de herencia • Posibles sesgos androcéntricos en los programas estatales de distribución y titulación de tierra • Pisos pegajosos (jornadas invisibles de trabajo) y techos de cristal (reglas no escritas discriminatorias para las mujeres) en el mercado de producción agrario y de comercio de tierras Según Agarwal17, es imprescindible distinguir entre propiedad y control de la propiedad para las mujeres; la primera se refiere a la propiedad legal sobre la tierra, mientras el segundo alude al usufructo o uso sobre la tierra, que se puede adquirir de distintos modos. Para Karol, en América Latina estos medios pueden ser legales (arrendamiento, hipoteca, legado o venta) e informales (préstamos, aparcerías o favores en el uso de propiedades privadas o colectivas). En el periodo de la reforma agraria en América Latina se dio por hecho que al beneficiar a los jefes de hogar varones todos los miembros de la familia se beneficiarían también. Esta práctica se fundamentó en códigos civiles en los que el esposo representaba a la familia en todos los asuntos externos y era el administrador del patrimonio común del hogar. También se basó en la división del trabajo por género, según la cual a los hombres se les reconocía Carmen Diana Deere y Magdalena León, Género, propiedad y empoderamiento: tierra, estado y mercado en América Latina, Bogotá, 2000, p. 3, http://www.flacsoandes.edu.ec/ libros/101097-opac 17 Bina Agarwal, «Gender and Command over Property: A Critical Gap in Economic Analysis and Policy in South Asia», Word Development, núm. 10, vol. 22, Institute of Economic Growth, India, p. 1457 16

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socialmente como agricultores y a las mujeres únicamente como sus ayudantes, o trabajadoras familiares secundarias, independientemente de la cantidad de tiempo relativo que dedicaban a las labores agrícolas. Es más, uno de los objetivos de las reformas agrarias fue cambiar la estructura de la tenencia de la tierra a favor de la creación de fincas familiares. En este contexto, era inconcebible para los planeadores de la reforma agraria —así como para la dirigencia de las organizaciones campesinas que lideraban la lucha en pro de la reforma agraria en América Latina— que las mujeres pudieran necesitar o incluso querer derechos conjuntos o independientes a la tierra18.

Según Korol, los códigos civiles en América Latina estipulan que cuando la persona muere intestada, existe igualdad de iure, es decir, en los derechos de herencia entre la totalidad de los hijos sin distinción de sexo. De facto, se espera que las mujeres no trabajen como agricultoras al no ser reconocidas para heredar la tierra como socialmente legítimas, por lo que en la práctica existen renuncias a la tierra heredada o cesiones al hermano varón cabeza de familia. Aplicando los conceptos de Agarwal, la brecha se manifiesta no sólo en la propiedad legal sino en la decisión del uso, por lo que la mujer frecuentemente cede el control sobre la administración de la tierra, aunque sea titular de la misma, a la cabeza de familia varón o a los ancianos, respetando una estructura patriarcal y de control familiar en la toma de decisiones que condiciona el acceso a los recursos y la distribución de la fuerza de trabajo19. Es evidente que los estereotipos culturales de género juegan un papel relevante en las prácticas de usos y de administración de la tierra; más aún, los roles sexualmente asignados imponen Carmen Deere, op. cit., p. 4 Sería necesario en otro análisis hablar del trabajo infantil no remunerado que se aporta para el mantenimiento de las familias. 18 19

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a las mujeres trabajos no reconocidos pero con relevancia económica para la subsistencia familiar, tales como el cuidado de las huertas, la alimentación y pastoreo de los animales, la recolección de frutos y semillas y la búsqueda permanente de agua. Por lo tanto, la fao afirma que existe un subsidio alimentario no remunerado de las mujeres a la producción mundial de alrededor de 50 por ciento.20 La invisibilización del trabajo de las mujeres basado en estereotipos de género consolida brechas y formaliza la desigualdad desde la práctica familiar; la falta de control de las mujeres sobre la propiedad y el ingreso producto de la tierra las empobrece. La consecuencia es inevitable: el no reconocimiento del trabajo para la subsistencia genera un ciclo de explotación informal que — aunado a una doble y triple jornada asociada al cuidado de la familia, los fenómenos migratorios y la creciente cantidad de mujeres que quedan como cabezas de familia no propietarias, pero usufructuarías de la tierra— tiene como consecuencia el fenómeno que se conoce como feminización de la pobreza.21 Es pertinente entonces reflexionar en que el acceso a los recursos y a la participación de los productos de la tierra para las mujeres se determina con base en su estado civil, así como en las condiciones de sus relaciones de parentesco a través de hermanos, esposos y padres. En lo anterior no se toma en cuenta que todo el esfuerzo de producción lo realizan las mujeres sin contar con suficientes créditos, apoyos e insumos agrícolas como fertilizantes, semillas y capacitación.

ibidem, p. 92 Gloria Careaga Pérez (coord.), en Laura Itzel Castillo, La feminización de la pobreza en México, un reto a vencer, ceameg, México, 2012, p. 37-38. Se entiende por feminización de la pobreza el creciente empobrecimiento material de las mujeres, así como el deterioro de sus condiciones de vida y la fragilidad de sus derechos como consecuencia de la desigualdad. 20 21

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Reflexiones legales sobre acceso a la tenencia de la tierra para las mujeres Nuestra evolución legal y constitucional reflejada en el derecho agrario en nuestro país favoreció desde sus inicios la titularidad de las tierras ejidales y comunales para los hombres. Sólo a partir de la reforma constitucional del artículo 4, del 31 de diciembre de 1974, se reconoció la igualdad ante la ley entre el hombre y la mujer22. Los códigos agrarios de 1934, 1940 y 1942 reflejaban aquella desigualdad, pues establecían que las mujeres solteras o viudas gozaban del derecho a obtener una parcela sólo si tenían familia a su cargo. Específicamente, el Código de 1942 disponía que las ejidatarias podían perder sus derechos en el caso de que cambiaran su estado civil, o bien si tuvieran una parcela en su nueva familia. Si consideramos desde 2017 dichas legislaciones, el sexismo y el doble parámetro son evidentes, aunque hayan sido invisibles para aquella época por carecerse de las herramientas analíticas necesarias. Es imperativo observar entonces cuáles han sido las vías de acceso de las mujeres a la tenencia de la tierra para tener claridad sobre su evolución y avances desde el punto de vista de la ley.

Leyes agrarias 1917-1992, evolución de los derechos de la mujer En la primera década, la legislación no era clara respecto a los requisitos que debían tener los solicitantes de la tierra. Posteriormente, en 1921 se emitió la Circular Número 4823, que Cámara de Diputados, Reformas constitucionales por artículo, art. 4º, www.diputados.gob.mx Circulares administrativas, http://ual.dyndns.org/Biblioteca/Derecho_Agrario/Pdf/ Unidad_05.pdf/, mayo 15 de 2017, p. 23-24. Estando vigente la Ley de Ejidos de 1920, se expidió la Circular 48 (1° de septiembre de 1921), que se sustenta en 42 apartados donde se privi-

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consideraba a las mujeres con capacidad para obtener tierras si eran solteras o viudas y tenían a cargo a su familia. Por otra parte, en 1927 la ley estipuló que los hombres mayores de 18 años podían tener acceso al reparto agrario sin tomar en cuenta su estado civil, puntualizando que en el caso de las mujeres ese acceso estaba condicionado a que fueran solteras, viudas o estuvieran a cargo de la familia. El Código Agrario de 193424 condicionó a las mujeres respecto a su edad y estado civil, e incluso podían perder sus derechos si contraían matrimonio nuevamente, creando una brecha de desigualdad con los hombres, ya que éstos podían solicitar tierras desde los 16 años en el caso de ser solteros, y si eran casados a cualquier edad. legia la explotación de los bienes dotados/restituidos de forma individual, se reitera el derecho de propiedad contenido en la Constitución, que se divide en el dominio directo que ejerce la nación y el dominio útil a favor de los pueblos, que se ejercitará con las modalidades correspondientes, incluso pudiéndose transmitir y heredar a los vecinos de los pueblos siempre que se llenaran algunos requisitos. Se determinan las funciones de los Comités Particulares Ejecutivos y de los Comités Particulares Administrativos, la forma como estos últimos distribuirían las parcelas y la organización de bienes de uso común como aguas, bosques y pastizales, además de su participación para integrar el fundo legal, las parcelas escolares y la distribución de los predios excedentes; otros aspectos eran la posesión provisional y definitiva, cómo se perdía la posesión y más tarde el derecho por el ejidatario; el régimen tributario a cubrir por los ejidatarios, al igual que su administración y aplicación; la integración del fondo común y su destino, y la justificación de la deuda agraria. 24 Mario Ruiz Massieu, Derecho agrario revolucionario, México, 15 de mayo de 2017, p. 289290, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/2/913/12.pdf. El Código Agrario de 1940 abrió un paréntesis a una época en que se consideró que el ejidatario tenía libertad para nombrar a quien quisiera, aunque no fuera familiar, bastando que declarara que vivía en familia con él, aun cuando todavía siguió sosteniendo que en la lista de sucesión sólo podía incluirse a la mujer legítima o concubina, y luego indicaba a personas que hubieran formado parte de su familia; el Código Agrario de 1942 ya no indicó que en la lista de sucesión tenían que estar la mujer y los hijos, sino que otorgó al ejidatario la libre facultad de designar heredero de entre las partes que dependieran económicamente de él aunque no fueran sus parientes; este sistema en la práctica provocó muchos conflictos entre los miembros de la familia propia y extraños que el fallecido había incluido en la lista de sucesión, desheredando a su mujer e hijos. Afortunadamente la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, en sus artículos 81 y 82, volvió al sistema inicial de establecer la legitimidad forzosa en favor de la familia propia del ejidatario, no sólo para la testamentaria, sino también para el intestado, y reafirmó expresamente la obligación de que quien heredara estaba obligado a sostener a la familia que dependía del fallecido (artículo 83), obligación que si no se cumplía durante un año traía aparejada la sanción de perder sus derechos ejidales (artículo 85), para que éstos se adjudicaran siguiendo el orden de sucesión del anterior titular autor de la herencia.

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En la legislación agraria de 1940 se estableció que si un ejidatario contrajera nupcias o hiciera vida en común con una mujer que tuviese unidad de tierra, para efectos respecto de sus derechos agrarios, se celebraría el matrimonio bajo el régimen de separación de bienes; así mismo, en este ordenamiento se estableció que las mujeres con derechos ejidales podían ocupar los cargos del Comisariado Ejidal y del Consejo de Vigilancia. También en el artículo 54 del Código Agrario de 1942 observamos que las mujeres solteras o viudas con familia a su cargo podían obtener una parcela por medio de dotación, ampliación, creación de nuevos centros de población o acomodo en tierras ejidales excedentes. En 1971 se reconocieron por fin los mismos derechos para mujeres y hombres, que a partir de los 16 años de edad, si tenían familia a cargo, podían gozar de acceso a la dotación de tierras. Hasta 1992 cambió el carácter patrimonial de la tierra por la propiedad individual, dando pauta a su titular para vender, traspasar a terceros o cambiar su régimen jurídico, sin tener obligación con la familia o núcleo ejidal.

Por la vía de la propiedad privada El artículo 27 constitucional atribuye a la nación la propiedad originaria de las tierras y aguas comprendidas dentro del territorio nacional, y da a la nación la misma facultad para constituir la propiedad privada. El antecedente de propiedad privada, tal como se concibe en la actualidad, lo encontramos en las conferencias sustentadas por León Duguit25, cuyas ideas se plasmaron en el artículo 27 Jesús G. Sotomayor Garza, El nuevo derecho agrario en México, 2ª ed., Porrúa, México, 2001, p.142-143

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de la Constitución de 1917 y, posteriormente, en los artículos 16, 830 y 840 del Código Civil, promulgado en 1928, los cuales consideran a la propiedad ya no como un derecho subjetivo, absoluto e inviolable, sino como una función social. A continuación, se transcriben las reglas del concepto de propiedad privada: 1. El propietario tiene el deber, y por lo tanto la facultad, de emplear los bienes que necesita en la satisfacción de necesidades individuales, y particularmente de las suyas propias, de emplear las cosas en el desarrollo de su actividad física, intelectual y moral. 2. El propietario tiene el deber, y por lo tanto la facultad, de emplear sus bienes en la satisfacción de las necesidades comunes de la colectividad.

Por la vía del reparto agrario La propiedad es de los núcleos agrarios con personalidad jurídica y patrimonios propios, los cuales se subdividen en tierras de asentamiento humano, parceladas y de uso común. Se inició con la primera Ley Agraria de 1915 y finalizó con la reforma constitucional del artículo 27 en el año de 1992, con la que concluyó el reparto de tierras. La Ley Federal de Reforma Agraria estableció la unidad agrícola industrial de la mujer26, Martha, Chávez Padrón, El derecho agrario en México, 12ª ed., Porrúa, México, 1999, p. 410. Unidad agrícola industrial para la mujer. A partir de los artículos 103 y 223, fracción iii de la Ley Federal de Reforma Agraria de 1971, por resolución presidencial dotatoria se adscribió una parcela de las mejores tierras colindantes con la zona urbana, para contribuir en ella la unidad agrícola industrial para las mujeres, mayores de 16 años, que no fueran ejidatarias, para favorecer el establecimiento de granjas agropecuarias o industrias rurales. Se previó el establecimiento de esta unidad aun en ejidos anteriores de 1971 (artículo 104 de la citada ley). El artículo 71 de la Ley Agraria de 1992 también dispone que ahora la asamblea general de ejidatarios o de comuneros tendrán la facultad de determinar si esta unidad debe existencia. El artículo 72 de la citada Ley dispone, por el mismo procedimiento, la posibilidad de destinar una unidad «para el desarrollo integral de la juventud en donde se realizarán actividades productivas, culturales, recreativas y de capacitación para el trabajo, para los hijos de los ejidatarios, comuneros y avecindados mayores de dieciséis y menores de veinticinco años». Pero tanto en esta unidad, como en la de la mujer, «los costos de operación de la unidad serán costeados por 26

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que debía dotar a cada ejido de una granja agropecuaria e industria rural explotada colectivamente por las mujeres del núcleo agrario que no fueran ejidatarias.

Leyes Agrarias de 1992-2017 Esta ley deja de considerar la tierra como patrimonio familiar, sustituido por el concepto de propiedad individual, a fin de dar libertad al titular de la tierra para la cesión de derechos, designación de herederos o venta; la tierra, al heredarse, se otorga después del deceso del titular. Esta ley permitió el incremento de los derechos de propiedad para las mujeres, mediante la regularización de la propiedad, dando paso a mayores oportunidades en ingreso económico e injerencia en sus familias y en la comunidad.

Por la vía de constitución de ejidos La legislación agraria vigente, en el capítulo tercero, artículo 9027, establece la constitución de nuevos ejidos de la siguiente manera: I)

Que un grupo de 20 o más individuos participen en su constitución II) Que cada individuo aporte una superficie de tierra III) Que cada núcleo cuente con un proyecto de reglamento que se ajuste a lo dispuesto en la ley sus miembros». Anteriormente la propia Ley Agraria contenía todo un sistema de planeación gubernamental y organizativo para apoyar estas actividades. 27 Artículo 90 de la Ley Agraria, en Orden Jurídico Nacional, http://www.ordenjuridico.gob.mx

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IV) Que tanto la aportación como el reglamento interno conste en escritura pública y se solicite su inscripción en el Registro Agrario Nacional. Al estar inscrita la escritura pública, el ejido quedará legalmente integrado y regulado por la Ley Agraria, inscribiéndose en el Registro Agrario Nacional. Al hablar de una aportación de tierras por parte de 20 individuos, mujeres y hombres, se pueden conformar ejidos que den acceso a las mujeres a la tierra de manera equitativa.

Por la vía de la sucesión agraria Actualmente el artículo 1728 de la Ley Agraria establece que el ejidatario tiene la facultad de designar a quien debe sucederle en sus derechos sobre la parcela y en los demás inherentes a su calidad de ejidatario, para lo cual deberá formular una lista de sucesión, misma que será depositada en el Registro Agrario Nacional o bien formalizada ante fedatario público. Por su parte, el artículo 1829 contempla el supuesto de que el ejidatario no haya hecho designación de sucesores, o que los herederos tengan imposibilidad material o legal de heredar, por lo que se transmitirán en el siguiente orden de preferencia: I) II) III) IV) V)

28 29

Al cónyuge A la concubina o concubinario A uno de los hijos del ejidatario A uno de sus ascendientes A cualquier otra persona de las que dependan económicamente de él

op. cit., artículo 17 de la Ley Agraria op. cit., artículo 18 de la Ley Agraria

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Por la vía del reconocimiento de derechos por la asamblea ejidal o comunal Este tipo de cesión puede ser parcial o total. El artículo 2030 de la Ley Agraria hace referencia a que la calidad de ejidatario puede perderse por la cesión legal de sus derechos parcelarios y comunes, o por renuncia a sus derechos, que se entenderán cedidos a favor del núcleo de población, también por prescripción negativa. La cesión de derechos no implica un cambio del régimen ejidal hacia el civil. El artículo 10131 de la Ley Agraria estipula que la comunidad implica el estado individual de comunero y, en su caso, le permite a su titular el uso y disfrute de su parcela y la cesión de sus derechos sobre la misma a favor de sus familiares y avecindados, así como el aprovechamiento y beneficio de los bienes de uso común en los términos que establezca el estatuto comunal; el beneficiado por la cesión de derechos de un comunero adquirirá la calidad de comunero. La mujer agrícola puede ser reconocida como ejidataria o comunera, y tendrá acceso a la tierra.

Por la vía de prescripción adquisitiva parcelaria El artículo 20, fracción iii de la Ley Agraria32 dispone que la calidad de ejidatario se pierde por prescripción negativa, cuando otra persona adquiera sus derechos en los términos del artículo 4833. Este último artículo contempla que quien hubiere poseído 32 33 30 31

op. cit., artículo 20 de la Ley Agraria op. cit., artículo 101 de la Ley Agraria op. cit., artículo 20, fracción iii de la Ley Agraria op. cit., artículo 48 de la Ley Agraria

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tierras ejidales, en concepto de titular de derechos de ejidatario, que no sean destinadas al asentamiento humano ni se trate de bosques o selvas, de manera pacífica, continua y pública durante un periodo de cinco años si la posesión es de buena fe, o de diez si fuera de mala fe, adquirirá sobre dichas tierras los mismos derechos que cualquier ejidatario sobre su parcela. El poseedor acudirá al tribunal agrario para que emita resolución sobre la adquisición de la parcela o tierras de que se trate; así mismo, el Registro Agrario Nacional expedirá el certificado correspondiente. Si bien es cierto que la ley contempla estos derechos, también lo es que la mujer agrícola, por los usos y costumbres de sus comunidades, no tiene acceso pleno a las tierras.

Reconocimiento mundial a tenencia de la tierra para eliminar la desigualdad Los esfuerzos internacionales en materia agraria y de tenencia de la tierra para las mujeres cristalizaron en el Plan de Acción de Beijing de 1995 y, posteriormente, en múltiples declaraciones de las Naciones Unidas, incluidos los Objetivos de Desarrollo Sostenible que establecen una meta específica: Emprender reformas que otorguen a las mujeres el derecho a los recursos económicos en condiciones de igualdad, así como el acceso a la propiedad y al control de las tierras y otros bienes, los servicios financieros, la herencia y los recursos naturales, de conformidad con las leyes nacionales34.

Objetivos de desarrollo sostenible, objetivo 5, http://www.un.org/sustainabledevelopment/es/ gender-equality/

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A un siglo de orden constitucional y por lo menos a 25 años de atención internacional sobre el tema, nos preguntamos qué se necesita para evitar la falta de acceso de las mujeres a los derechos del uso, usufructo y tenencia de la tierra. La respuesta, desde el punto de vista legal, parece ser que se centra en fomentar las autonomías económicas de la mujer agraria mediante su consolidación en la ley, y en la práctica, impulsando los derechos sobre la tenencia de la tierra, es decir, consolidando que sean reconocidos y consten en documentos que ostenten a las mujeres como titulares. Adicionalmente, se requiere fomentar la agencia para que dejen de ser receptoras del desarrollo y se conviertan en actoras. Lograr esto demandará además de sororidad, de hermandad de los movimientos organizados de mujeres, al igual que de políticas y acciones afirmativas que se implementen desde el estado. Sin lo anterior, la reflexión legal es que existe imposibilidad material de otorgar créditos y capacitación para trabajar el campo, para tener una participación activa en las actividades productivas arando, sembrando y recibiendo una retribución adecuada por el trabajo realizado. Es importante señalar que el presupuesto aprobado en el rubro del campo por la Cámara de Diputados en 2017 disminuyó 16.7%35, y no se especifica cuál es el asignado a programas de mujeres. Asimismo, durante los últimos años, aunque se han diseñado programas dirigidos a mujeres rurales mediante el esquema de proyectos productivos y microfinanciamientos, éstos son limitados.

35 «Mujeres rurales en la eterna crisis del campo mexicano», Animal Político, http://www.animalpolitico.com/blogueros-de-generando/2016/11/18/mujeres-rurales -la-eterna-crisis-del-campo-mexicano/

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Retos y desafíos para la igualdad agraria en la tenencia de la tierra La mujer agrícola ha tenido a lo largo de la historia una participación importante en la actividad del campo, trabajándola y produciendo recursos económicos para la familia. No obstante, esta forma de integración individual y colectiva no se ha traducido en tenencia y titularidad sobre los derechos de la tierra. El estado mexicano, como se hace notar en este trabajo, dio acceso a la tenencia de la tierra a través de diferentes vías, pero en el caso de las mujeres se observa que ser titulares de la tierra ha dependido en gran medida de su estado civil, en el contexto de una constante réplica de estereotipos, por lo que el trabajo del campo se consideró una actividad masculina en su realización y en términos de su remuneración y de la transmisión de los derechos ejidales. Se considera importante la creación de políticas públicas para que las mujeres agrícolas tengan acceso de iure y de facto a la tenencia y titularidad de la tierra, para ser beneficiadas con capacitación, créditos y comercialización de los productos que produzcan. En el ámbito cultural, tenemos que deconstruir los estereotipos de género sobre las mujeres referentes a la cesión del usufructo de la propiedad de la tierra a la estructura patriarcal familiar. Adicionalmente, es fundamental reconocer desde el ámbito público el importante subsidio que las mujeres realizan, mediante trabajo no remunerado, al autoconsumo y a la seguridad alimentaria. Esto se debe reflejar y medir en las estadísticas nacionales. En el ámbito legislativo, se debe disminuir la brecha de género a fin de que las mujeres en el sector rural sean acreedoras a financiamientos para trabajar la tierra, ya que son pocas las que cuentan con bienes patrimoniales que les permitan garantizar los créditos.

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Debe impulsarse un cambio de paradigma para que las mujeres dejen de dedicarse a esta actividad únicamente por la migración de los hombres en sus comunidades, pues se observa que en las regiones con mayor flujo migratorio existen más mujeres efectuando actividades agropecuarias, trabajo que les queda como la única opción para poder hacerse cargo de sus familias. Empoderemos a las mujeres agrícolas y pensemos que pueden ser productivas y exitosas al desempeñar el importante trabajo del campo, el cual les permitirá mejorar no sólo su economía sino también su desarrollo personal.

Bibliografía Agarwal, Bina, «Gender and Command over Property: A Critical Gap in Economic Analysis and Policy in South Asia», Word Development, núm. 10, vol. 22, Institute of Economic Growth, India Campos Orrico, Alejandra de María, «El acceso de las mujeres rurales a la tenencia de la tierra: el caso de México», Congreso Internacional de las Mujeres Rurales/Secretaría de Relaciones Exteriores/Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer Careaga Pérez, Gloria (coord.), en Laura Itzel Castillo, La feminización de la pobreza en México, un reto a vencer, ceameg, México, 2012 Chávez Padrón, Martha, El derecho agrario en México, 12ª ed., Porrúa, México, 1999 Deere, Carmen Diana, y Magdalena León, Género, propiedad y empoderamiento: tierra, estado y mercado en América Latina, Colombia, 2000, http://www.flacsoandes.edu.ec/libros/101097-opac Korol, Claudia, «Somos tierra semilla y rebeldía: mujeres, tierra y territorio en América Latina», Intermon-Oxfam, 2016, http://www.resumenlatinoamericano. org/2017/03/02/libro-la-tenencia-de-la-tierra-de-las-mujeres-en-america-latina/ Sotomayor Garza, Jesús G., El nuevo derecho agrario en México, 2ª ed., Porrúa, México, 2001

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Normatividad Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Orden jurídico nacional, México, 2017 Ley Agraria, Orden jurídico nacional, México, 2017

Mesografía Circulares administrativas, http://ual.dyndns.org/Biblioteca/Derecho_ Agrario/Pdf/Unidad_05.pdf/ mayo 15 de 2017 inegi/sagarpa, Encuesta Nacional Agropecuaria 2014, Reporte del Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria, México, 2015 inegi, enoe 2015, Resultados del Sistema Nacional de Clasificación de Ocupaciones, inegi, Estadísticas a propósito del Día del Trabajador Agrícola 2016 enoe, Indicadores estratégicos, primer trimestre, 2016 inegi, Encuesta Intercensal 2015, tabulados básicos, trabajo no remunerado. ____, Estadísticas a propósito del Día del Trabajador Agrícola 2016 ____, Estadísticas a propósito del Día del Trabajador Agrícola 2016 inegi/onu, División de Estadística de Naciones Unidas, a través de datos del Proyecto Edge para la Igualdad de Género «Mujeres rurales en la eterna crisis del campo mexicano», Animal Político, http://www.animalpolitico.com/blogueros-de-generando/2016/11/18/ mujeres-rurales-la-eterna-crisis-del-campo-mexicano/ Objetivos de desarrollo sostenible, objetivo 5, http://www.un.org/ sustainabledevelopment/es/gender-equality/

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Índice

Presentación

5

Ernesto Cordero Arroyo

Introducción

9

Isidro Pedraza Chávez

Marco histórico con enfoque legislativo

13

Luisa María Calderón Hinojosa

El desarrollo de las institucionespara el campo mexicano

23

Manuel Humberto Cota Jiménez

El tlcan: la dicotomía entre el desarrolloy el subdesarrollo del sector agrícola

47

Isidro Pedraza Chávez

El campo en la era de la aperturacomercial

79

José Sergio Barrales Domínguez Renato Fernando Zárate Baños

Los hijos del artículo 3°. Notas sobre el derecho a la educación, el normalismo y el poder constitucional

93

Gustavo Ogarrio Badillo

La racionalidad del pacto constitucionalde 1917

111

Marlene Martínez Leal

365

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Los actores sociales como propulsores delos cambios legislativos en México

125

Horacio Sánchez Bárcenas Felipe Martínez Serrano

Los efectos de la Constitución Política enel desarrollo del 145 campo mexicano, 1917-2017 Ignacio Marcelino López Sandoval Aleida Azamar Alonso

La transformación de Procampo en Proagro. Una alternativa 167 de política pública para la mejora del campo mexicano Gerardo Hernández Hernández María Jazmín Marín Buendía July Erika Armenta Paulino

El artículo 27 constitucional y ladisputa por la tierra

189

Rocío Miranda Pérez Saúl Vicente Vázquez

Un siglo de lucha campesinaen México

227

Max Agustín Correa Hernández

Desarrollo rural en México, a 100 años dela Constitución 249 Política de los Estados Unidos Mexicanos Mely Romero Celis

Historia, reparto y justicia agrariaen México

271

Mariel Yunuen Zacarías Zavala

Evolución y desarrollo del artículo 27a 100 años de la Constitución de 1917

309

María Carmen Macías Vázquez

La desigualdad de las mujeres en la tenenciay usufructo de 341 la tierra: los estereotipos que deben terminar Renato Hernández Loustalot Laclette

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Reflexiones sobre el campo a 100 años de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se terminó de imprimir en la Ciuadad de México durante el mes de abril de 2018, en los talleres de Grafiscanner, S.A. de C.V., Con un tiraje de 1,000 ejemplares.

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