Que Son Los Odm

¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO

Módulo 1 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: ¿Qué son? ¿Para qué nos sirven?

OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO

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Cuaderno de promoción de la salud

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¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

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Importancia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de las generaciones actuales con las futuras. Como se analizará más adelante, así nació y se construyó el concepto de “desarrollo humano sostenible”.

A. Antecedentes Desde mediados del siglo pasado, el desarrollo sigue siendo uno de los objetivos centrales y promesas recurrentes de la agenda internacional que no han logrado resolverse de manera satisfactoria. Esto ha ocurrido así, muy a pesar de las esperanzas depositadas, los esfuerzos realizados y los recursos movilizados. Para los países de la periferia mundial, como el nuestro, el asunto del desarrollo ha sido uno de los obstáculos más elusivos y complejos que afectan las ansias de progreso de nuestro pueblo y la gobernabilidad de nuestra incipiente democracia, al tiempo que comprometen nuestra viabilidad como nación.

Al mismo tiempo, se definió un conjunto de prioridades y temas centrales que se expresaron en objetivos y metas globales para ser cumplidos por todos los países en horizontes temporales determinados. La mayoría de esos objetivos y metas tuvieron como primer hito el año 2000, y posteriormente se ampliaron hasta el año 2015. De esta manera, se ha venido intentando hacer cada vez más operativo y concreto el concepto de desarrollo humano sostenible. El cumplimiento de estos objetivos y metas contó con el más alto respaldo político de los gobiernos del mundo, reunidos en conferencias internacionales y cumbres mundiales en las cuales se asumió el compromiso de formular, ejecutar y evaluar planes de acción para cada caso.

Desde fines de la década pasada, la comunidad internacional, por intermedio del sistema de Naciones Unidas, ha impulsado un trascendente debate sobre la naturaleza y el alcance del desarrollo. Este ha dejado de concebirse como simple crecimiento económico o como disponibilidad de recursos monetarios, para adquirir una perspectiva multidimensional, que abarca el amplio abanico de los aspectos materiales y espirituales de las relaciones sociales que afectan y condicionan las capacidades de la persona humana, como ser simultáneamente individual y social. Estas condiciones incluyen las relaciones de la sociedad con la naturaleza, y

En definitiva, un hito de gran trascendencia en ese proceso fue la realización de la Cumbre Mundial de Desarrollo Social, llevada a cabo en marzo de 1995, en Copenhague. La Declaración y el Programa de Acción aprobados en esa oportunidad identificaron la erradicación de la pobreza, el logro del pleno empleo y la promoción de la integración social como los objetivos de la más alta prioridad para alcanzar sociedades seguras, estables y justas. Los jefes de 13

Cuaderno de promoción de la salud

Estado y de gobierno asumieron diez compromisos que englobaron lo fundamental del esfuerzo para el progreso social y el desarrollo. Sin embargo, estos compromisos no se expresaron en metas cuantificables y precisadas en el tiempo.

Principales conferencias y cumbres mundiales Desde inicios de la década de 1990, antes de la realización de la Cumbre del Milenio, en septiembre de 2000, cabe destacar las más importantes conferencias y cumbres mundiales de las Naciones Unidas. A saber:

En breve resumen, tomando como base la experiencia acumulada, buscando evitar la duplicación de recursos y en el esfuerzo de una visión de desarrollo, la comunidad internacional impulsó una síntesis integrada de los más importantes objetivos y metas derivados de las conferencias globales sobre temas sociales de las Naciones Unidas celebradas en la década de 1990, actualizándolas para el nuevo milenio. Esta visión amplia e integrada del desarrollo incorpora en su concepción y aplicación los enfoques de género y equidad, al mismo tiempo que responde a un naciente enfoque de desarrollo basado en la vigencia irrestricta y universal de los Derechos Humanos. Con la definición y aprobación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) se trata, en suma, de lograr un renovado compromiso conjunto del más alto nivel político, para revitalizar la cooperación internacional destinada a los países menos desarrollados y, en especial, combatir decisivamente la pobreza extrema y empezar el abordaje del tema de la desigualdad social. En la definición de esta visión integradora del desarrollo global y sostenible han participado y contribuido los países de América Latina y el Caribe, tanto los gobiernos como la sociedad civil. Debe señalarse, finalmente, que la naturaleza y alcance de cada uno de los ODM incluye gran parte de los determinantes sociales de la salud. De ahí su gran trascendencia para una perspectiva que articula la salud con el desarrollo.

•

Cumbre Mundial en favor de la Infancia (1990)

•

Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992)

•

Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (1994)

•

Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (1995)

•

Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (1995)

•

Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos: Hábitat II (1996)

En mayo de 1996, los ministros de cooperación para el desarrollo de los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) aprobaron la Estrategia para el Siglo XXI, un documento visionario que contiene los objetivos derivados de las mencionadas conferencias y cumbres mundiales de las Naciones Unidas celebradas. En ese evento, los ministros de la OCDE y del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) resaltaron siete objetivos —con sus propios calendarios, parámetros e indicadores relacionados— conocidos como los Objetivos de Desarrollo Internacional (ODI). Participaron funcionarios de alto nivel y líderes de organizaciones no gubernamentales de América Latina y el Caribe. Este proceso culminó recientemente con la adopción de una serie de acuerdos y/o entendimientos logrados durante las conferencias internacionales y cumbres celebradas durante los últimos años:

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•

Cumbre del Milenio en Nueva York (septiembre de 2000)

•

Ronda sobre Comercio en Doha (noviembre de 2001)

•

Conferencia Internacional sobre Financiamiento para el Desarrollo en Monterrey (marzo de 2002)

•

Cumbre Mundial de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo (septiembre de 2002)

•

contexto de armonía con la naturaleza y donde la existencia de la generación actual no compromete las posibilidades de las generaciones futuras. En efecto, propone que entendamos el desarrollo como un proceso conducente a la ampliación de las capacidades y opciones de que disponen las personas para alcanzar, principalmente, una vida larga y saludable, poder adquirir conocimientos y obtener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. En principio, estas opciones de las personas pueden ser infinitas y cambiar a lo largo del tiempo. Sin embargo, en todos los niveles de desarrollo, las tres opciones esenciales son:

Cumbre Mundial de 2005 en Nueva York (septiembre de 2005)

• Llevar una vida saludable • Adquirir conocimientos

B. Acerca del «desarrollo humano sostenible»

• Obtener acceso a los recursos necesarios para mantener un nivel de vida decente Si estas opciones esenciales —y las capacidades humanas que las hacen posibles— no están a la mano, muchas otras oportunidades serán inaccesibles. Por tanto, se concibe como un enfoque de desarrollo que no solo genera crecimiento económico, sino que además:

Para entender mejor los ODM, es necesario partir de los conceptos básicos. El primero es el de “desarrollo”, y en particular, el de “desarrollo humano sostenible”. Este último concepto tiene sus antecedentes en el Informe Bruntland de 1987, que por primera vez incorpora la perspectiva ecológica y pone en la agenda la idea central de la sostenibilidad del desarrollo como condición indispensable, al plantear que el desarrollo de la generación actual no puede hacerse a costa del desarrollo de las generaciones futuras. Pocos años después —a partir de 1990— el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) colocó en el debate el concepto de “desarrollo humano”.

• Distribuye sus beneficios equitativamente • Regenera el medio ambiente en lugar de destruirlo • Potencia a las personas en lugar de marginarlas El desarrollo humano requiere, además, otras condiciones: en el plano político, la existencia de seguridad y paz social, la generación de mecanismos de participación ciudadana y construcción de regímenes democráticos, y en lo social, el incremento equitativo de los ingresos de las personas y de los hogares en función del crecimiento de la economía, y la satisfacción de las necesidades básicas del conjunto de la población (incluyendo prioritariamente el acceso a la educación y a la salud).

El concepto de desarrollo ha pasado por una larga evolución, hasta llegar al concepto actual denominado “desarrollo humano sostenible”. Este define el desarrollo como un proceso de ampliación de las opciones de las personas para optar con libertad sus proyectos de vida, en un 15

Cuaderno de promoción de la salud

Una definición más clara es la que da Amartya Sen, quien señala:

El desarrollo humano alcanzado por cada país se intenta medir calculando el denominado «Índice de Desarrollo Humano» sobre la base de indicadores de salud, educación e ingreso per cápita, global y desagregado. Con una visión integradora de lo económico, lo social, lo cultural, los valores de la humanidad y el manejo adecuado de los recursos naturales, el desarrollo humano sostenible se constituye como una forma de comprender el desarrollo cualitativamente más integral y con mejores capacidades para atender y resolver la problemática de las poblaciones.

El Desarrollo Humano permite el desarrollo de la salud pública, a la educación, a la protección social [...] Todos los índices enseñan que, aun con un nivel de ingreso bajo, un país que garantiza los servicios de la educación es capaz de alcanzar excelentes resultados en términos de esperanza y de calidad de vida para el conjunto de su población. Las libertades civiles y políticas son constitutivas del concepto de libertad humana; su ausencia constituye, por lo tanto, un handicap1.

Amartya Sen: Development as Freedom, 1999.

1

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T

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Contenido de los ODM

eniendo en cuenta el significado de desarrollo en la actualidad, en septiembre del 2000 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Declaración del Milenio, que agrupa y sintetiza los objetivos para el desarrollo que ya habían sido acordados en anteriores cumbres y conferencias globales. Esto constituye una agenda comprometida para todos los gobiernos, agencias internacionales y la sociedad civil en su conjunto, por lo que se espera que la acción global de los gobiernos y los pueblos camine en la dirección de conseguir estos ODM.

Los ocho principales objetivos a lograr son llamados Objetivos de Desarrollo del Milenio y constituyen las ideas fuerza de lo que se quiere lograr en el mundo. Estos ODM cuentan con dieciocho metas que se deben alcanzar al año 2015, y para medir su cumplimiento existen 46 indicadores, todavía en proceso de perfeccionamiento. Es importante indicar que dichos objetivos son el resultado de un consenso entre los representantes en aquella Asamblea General. La forma esquemática en que se ligan los ODM, las metas y los indicadores es la siguiente:

Por lo tanto, los ODM son las metas, cuantificadas y cronológicas con un horizonte temporal al 2015, que los gobiernos del mundo ha establecido para luchar contra la extrema pobreza en sus diferentes dimensiones —pobreza de ingresos, hambre, enfermedad, falta de vivienda adecuada y exclusión— a la vez que se promueve la igualdad de género, la educación y la sostenibilidad ambiental. También son derechos humanos fundamentales aquellos, consagrados ética y jurídicamente, que tiene cada persona en su calidad de ciudadana. Entre estos se encuentran los derechos a la salud, la educación, la vivienda y la seguridad, tal como se proclama en la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración del Milenio de las Naciones Unidas.

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Cuaderno de promoción de la salud

De esta manera, tenemos que los ODM no son simplemente enunciados o buenas intenciones, sino que además son concretos en lo que se quiere alcanzar y en la forma como medimos el avance de su cumplimiento. Los ODM son realistas y es posible cumplirlos.

OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO I.

Reducir a la mitad la pobreza extrema y el Ingresos y hambre alimentación

II. Lograr la enseñanza primaria universal

Asimismo, los ODM están ligados al desarrollo social y económico de los pueblos y apuntan a solucionar o minimizar agudos problemas en los países. En el siguiente cuadro presentamos los ocho ODM y la problemática que se busca superar. Los ODM son:

TEMÁTICA

Educación

III. Promover la igualdad entre los géneros y la Equidad de autonomía de la mujer género IV. Reducir la mortalidad infantil

Salud

V. Mejorar la salud materna VI. Combatir el VIH/sida, el paludismo y otras enfermedades

Objetivos de Desarrollo del Milenio 1. Reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre

VII. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

2. Lograr la enseñanza primaria universal

VIII. Fomentar una asociación mundial para el Cooperación desarrollo

3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer

Es de destacar que los temas de salud son los que tienen más ODM. Sin embargo, el resto de objetivos también están relacionados con la salud.

4. Reducir la mortalidad infantil 5. Mejorar la salud materna 6. Combatir el enfermedades

VIH/sida,

el

paludismo

y

Medio ambiente

A. Alcance y utilidad de los ODM

otras

Los ODM son una herramienta útil para promover la acción de las autoridades locales y permitir que las ciudades y comunidades se comparen entre ellas, haciendo uso de indicadores objetivos y estandarizados.

7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente 8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo

Los ODM centran la atención mundial en eliminar la pobreza extrema en sus diversas manifestaciones, y están relacionados con importantes temas de desarrollo; por ello es importante vincularlos. Así, tenemos las siguientes relaciones:

Adaptados a la realidad local, los ODM pueden ser utilizados por estas mismas autoridades para lograr por una mayor asignación de recursos desde el gobierno central, justificando esta solicitud según el nivel de atraso o avance de los ODM en sus respectivas jurisdicciones. Los elementos claves para tomar en cuenta los ODM incluyen: • Ajustar las metas y los indicadores a la realidad local, con la participación de la sociedad civil y las instituciones públicas y privadas. 18

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• Integrar las metas en concordancia a las políticas de desarrollo local, planes de desarrollo concertado y presupuestos participativos.

OBJETIVO DE DESARROLLO

• Definir una asignación presupuestaria adecuada para actividades relacionadas con los ODM. • Establecer un sistema de monitoreo local para medir las tendencias del desarrollo y el avance hacia las metas, promoviendo asimismo el acceso público y libre a esa información. • Definir una estrategia de sensibilización sobre los ODM (y sus metas) en los barrios y comunidades del municipio. • Fortalecer la cooperación entre municipalidades nacionales y regionales. En este proceso, el nivel municipal tiene la importancia de buscar vínculos dinámicos y sinergia entre la visión local o microrregional, y la visión nacional sobre las políticas de desarrollo. Estas últimas también requieren ser “identificadas” para ajustarse a las visiones locales, lo que podría ser mucho más efectivo si estuviese claro que las visiones locales contribuyen a formar y desarrollar una visión nacional de desarrollo.

B. Metas a alcanzar para los ODM Como se ha señalado, el logro de los objetivos solo es posible si se señalan metas. Una meta es algo que se quiere alcanzar, y en este caso es el estado al que se quiere llegar para el año 2015, fecha señalada por la ONU para el cumplimiento de los objetivos. Para determinar las metas, se ha puesto como punto de partida la situación de cada uno de los objetivos al año 1990 con el fin de ver su avance al año 2015. Estas metas son las siguientes:

META A ALCANZAR EL 2015

I. Erradicar la pobreza extrema y el hambre.

1. Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día.

II. Lograr la enseñanza primaria universal.

3. Velar por que todos los niños y niñas puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria.

III. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer.

4. Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de enseñanza para 2015.

IV. Reducir la mortalidad infantil.

5. Reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años.

V. Mejorar la salud materna.

6. Reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes.

VI. Combatir el VIH/sida, el paludismo y otras enfermedades.

7. Detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/sida.

VII. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente.

9. Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente.

2. Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre.

8. Detener y comenzar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.

10. Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable para 2015. 11. Mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios para el año 2020.

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Cuaderno de promoción de la salud

OBJETIVO DE DESARROLLO

VIII. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

Estas son las metas planteadas que deben ser conseguidas en todo el mundo el año 2015.

META A ALCANZAR EL 2015 12. Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Esto incluye el compromiso de lograr una buena gestión de los asuntos públicos, el desarrollo y la reducción de la pobreza, en cada país y en el plano internacional.

C. Indicadores de los ODM Para tener una idea exacta de cómo vamos avanzando en el cumplimiento de las metas, necesitamos indicadores. Los indicadores son valores que se pueden medir y que nos dan una idea exacta de nuestro avance (o retroceso) hacia el cumplimiento de las metas.

13. Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Ello incluye el acceso libre de aranceles y cupos para las exportaciones de los países menos adelantados, el programa mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados, la cancelación de la deuda bilateral oficial y la concesión de una asistencia oficial para el desarrollo más generosa a los países que hayan mostrado su determinación de reducir la pobreza.

Se consideran 46 indicadores para los objetivos y metas de desarrollo del milenio, y están desagregados por cada una de las metas. Los indicadores se presentan en el siguiente cuadro.

14. Atender a la necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los pequeños estados insulares en desarrollo. 15. Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales, con el fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo. 16. En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo. 17. En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en desarrollo. 18. En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular los de las tecnologías de la información y de las comunicaciones. Fuente:Tomado de www.un.org/spanish/millenniumgoals/

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METAS AL 2015 1. Reducir a la mitad el porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día.

INDICADORES 1. Porcentaje de la población con ingresos inferiores a 1 dólar por día a paridad del poder adquisitivo (PPA).

METAS AL 2015 5. Reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años.

2. Coeficiente de la brecha de pobreza (la incidencia de la pobreza multiplicada por la gravedad de pobreza). 3. Proporción del consumo nacional que corresponde al quintil más pobre de la población.

2. Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre.

3. Velar por que todos los niños y niñas puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria.

4. Porcentaje de menores de 5 años con peso inferior al normal. 5. Porcentaje de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria.

13. Tasa de mortalidad infantil. 14. Porcentaje de niños de 1 año vacunados contra el sarampión.

6. Reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes.

15. Tasa de mortalidad materna.

7. Detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/sida

17. Prevalencia de VIH entre gestantes de 15 a 24 años.

16. Porcentaje de partos con asistencia de personal sanitario especializado.

18. Porcentaje de uso de preservativos dentro de la tasa de uso de anticonceptivos. 19. Utilización de preservativos en la última relación sexual de alto riesgo.

6. Tasa neta de matricula en la enseñanza primaria.

20. Porcentaje de la población de 15 a 24 años que tiene conocimientos amplios y correctos sobre el VIH/sida.

7. Porcentaje de alumnos que comienzan el primer grado y llegan al quinto grado.

21. Relación entre la matrícula de niños huérfanos y la matrícula de niños no huérfanos de 10 a 14 años.

8. Tasa de alfabetización de las personas de 15 a 24 años. 4. Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza para 2015.

INDICADORES 12. Tasas de mortalidad de menores de 5 años.

8. Detener y comenzar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.

9. Relación entre niñas y niños en la educación primaria, secundaria y superior. 10. Relación entre las tasas de alfabetización de las mujeres y los hombres de 15 a 24 años.

22. Prevalencia y tasas de mortalidad asociadas al paludismo. Proporción de la población de zonas de riesgo de paludismo que aplica medidas eficaces de prevención y tratamiento del paludismo. 23. Prevalencia y tasas de mortalidad asociadas a la tuberculosis. Proporción de casos de tuberculosis detectados y curados con el tratamiento acortado estrictamente supervisado (TAES).

11. Proporción de mujeres entre los empleados asalariados en el sector no agrícola.

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Cuaderno de promoción de la salud

METAS AL 2015 9. Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente.

INDICADORES

METAS AL 2015 12. Desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. Ello incluye el compromiso de lograr una buena gestión de los asuntos públicos, el desarrollo y la reducción de la pobreza, en cada país y en el plano internacional.

24. Proporción de la superficie cubierta por bosques. 25. Relación entre zonas protegidas para mantener la diversidad biológica y la superficie total. 26. Uso de energía (equivalente en kilogramos de petróleo) por un dólar del producto interno bruto (PPA). 27. Emisiones de dióxido de carbono (per cápita) y consumo de clorofluorocarburos que agotan la capa de ozono (toneladas de PAO). 28. Proporción de la población que utiliza combustibles sólidos.

10. Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable para 2015. 11. Mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios para el año 2020.

13. Atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Ello incluye el acceso libre de aranceles y cupos para las exportaciones de los países menos adelantados, el programa mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados y la cancelación de la deuda bilateral oficial y la concesión de una asistencia oficial para el desarrollo más generosa a los países que hayan mostrado su determinación de reducir la pobreza.

29. Proporción de hogares con acceso mejorado al suministro de agua. 30. Proporción de hogares con acceso mejorado a instalaciones sanitarias. 31. Proporción de familias cuya tenencia de la vivienda que ocupan está asegurada. 32. Proporción de hogares que viven en una casa considerada “permanente” o “durable”, es decir, construida en un área sin riesgos y con una estructura permanente y lo suficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemencias del tiempo. 33. Proporción de hogares con por lo menos tres personas por habitación.

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INDICADORES Asistencia oficial para el desarrollo (AOD) 34. AOD neta total para los países menos adelantados, en porcentaje del ingreso nacional bruto de los países donantes del Comité de Asistencia para el Desarrollo (CAD) de la OCDE. 35. Proporción de AOD total bilateral y por sectores de los donantes del CAD de la OCDE para los servicios sociales básicos (educación básica, atención primaria de la salud, nutrición, abastecimiento de agua salubre y servicios de saneamiento). 36. Proporción de AOD bilateral de los donantes del CAD de la OCDE que no está condicionada. 37. AOD recibida en los países sin litoral en porcentaje de su ingreso nacional bruto. 38. AOD recibida por los pequeños estados insulares en desarrollo en proporción de su ingreso nacional bruto. Acceso a los mercados 39. Proporción del total de importaciones de los países desarrollados (por su valor y sin incluir armamentos) procedentes de países en desarrollo y de países menos adelantados admitidas, libres de derechos.

¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

METAS AL 2015 14. Atender las necesidades especiales de los países en desarrollo sin litoral y de los pequeños estados insulares en desarrollo. 15. Encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales, con el fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo.

INDICADORES 40. Aranceles medios aplicados por países desarrollados a los productos agrícolas, textiles y del vestido, procedentes de países en desarrollo. 41. Estimación de la ayuda agrícola en países de la OCDE, en porcentaje de su producto interno bruto (PIB). 42. Proporción de la AOD para fomentar la capacidad comercial. Sostenibilidad de la deuda 43. Número total de países que han alcanzado los puntos de decisión y de los que han alcanzado los puntos de culminación en la iniciativa para reducir la deuda de los países pobres muy endeudados (acumulativo).

INDICADORES 47. Proporción de la población con acceso estable a medicamentos esenciales a un costo razonable.

18. En colaboración con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular, los de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.

48. Líneas de teléfono y abonados a teléfonos celulares por 100 habitantes. 49. Computadoras personales en uso por 100 habitantes y usuarios de Internet por 100 habitantes.

Adaptado de: Organización Panamericana de la Salud / Boletín Epidemiológico Vol. 25, Nº 2, junio de 2004.

44. Alivio de la deuda comprometido conforme a la iniciativa para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados (en dólares de Estados Unidos).

Como puede apreciarse, cada meta tiene más de un indicador que nos permite ver el cumplimiento del objetivo. Asimismo, si bien las metas son de cumplimiento por cada país, es posible ver que muchos indicadores pueden ser asumidos y medidos en espacios más pequeños, como las regiones y los gobiernos locales.

45. Servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios. 16. En cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo.

METAS AL 2015 17. En cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en desarrollo.

46. Tasa de desempleo de jóvenes comprendidos entre los 15 y los 24 años, por sexo y total.

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Cuaderno de promoción de la salud

4

Avance del país en el cumplimiento de los ODM

E

s necesario conocer cómo se va avanzando en el cumplimiento de las metas de desarrollo del milenio, para saber cuánto hemos adelantado y cuánto nos falta cubrir a nivel nacional.

META 1. Reducir a la mitad el

Para graficar mejor la situación, el siguiente cuadro nos presenta las metas, los indicadores y sus valores para algunos años de medición. Asimismo, ofrece una rápida apreciación sobre el estado en que se encuentra este indicador:

porcentaje de personas cuyos ingresos sean inferiores a un dólar por día.

BASE /AÑO (%)

AVANCE /AÑO (%)

ESTADO

Porcentaje de la población con ingresos inferiores a un dólar por día a paridad del poder adquisitivo (PPA).

25,0 (1990)

24,4 (2004)

EN PROGRESO

Coeficiente de la brecha de pobreza (la incidencia de la pobreza multiplicada por la gravedad de pobreza).

No se registra (1990)

9,2 (2004)

Proporción del consumo nacional que corresponde al quintil más pobre de la población.

---

4,3 (2002)

INDICADORES2

Los indicadores no se encuentran enumerados, ya que no existe información referente a todos.

2

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¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

META

INDICADORES2

BASE /AÑO (%)

AVANCE /AÑO (%)

2. Reducir a la mitad el porcentaje de personas que padecen hambre.

Porcentaje de menores de 5 años con peso inferior al normal.

10,7 (19811993)

Porcentaje de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria.

3. Velar por que todos los niños y niñas puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria. 4. Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza para 2015.

Relación entre niñas y niños en la educación primaria, secundaria y terciaria.

BASE /AÑO (%)

AVANCE /AÑO (%)

ESTADO

Tasa de mortalidad de menores de 5 años. (por cada 1 000 nacidos vivos)

85,7 (1990)

55,2 (2003)

EN PROGRESO

Tasa de mortalidad infantil (por cada 1 000 nacidos vivos)

61,8 (1990)

32,9 (2003)

EN PROGRESO

Porcentaje de niños de un año vacunados contra el sarampión.

64 (1990)

95 (2002)

EN PROGRESO

6. Reducir la tasa de mortalidad materna en tres cuartas partes.

Tasa de mortalidad materna (por cada 100 000 nacidos vivos).

265 (1996)

185 (2000)

EN PROGRESO

Porcentaje de partos con asistencia de personal sanitario especializado.

56,4 (1996)

59 (2000)

EN PROGRESO

7. Detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/sida.

Tasa de prevalencia de VIH entre gestantes de 15 a 24 años.

No se registra

0,5 (2004)

8. Detener y comenzar a reducir la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.

Tasa de prevalencia del paludismo por cada 100 000 habitantes.

No se registra

250 (2000)

Tasa de prevalencia de tuberculosis por cada 100 000 habitantes.

274,5 (2000)

246 (2002)

ESTADO

META

7,1 (19952002)

EN PROGRESO

42 (19901992)

13 (20002002)

EN PROGRESO

Tasa neta de matrícula en la enseñanza primaria.

88 (1990)

100 (2001)

EN PROGRESO

5. Reducir en dos terceras partes la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años.

Porcentaje de alumnos que comienzan el primer grado y llegan al quinto grado.

85 (1990)

89 (2002)

EN PROGRESO

Tasa de alfabetización de las personas de 15 a 24 años.

95 (1990)

97 (2002)

EN PROGRESO

Prim. 0,97 Sec. No registra Terc. No registra (1990)

Prim. 1,00 Sec. 0,97 Terc. 0,98 (2001)

EN PROGRESO

Relación entre las tasas de alfabetización de las mujeres y los hombres de 15 a 24 años.

2,5 (1990)

1,0 (2001)

EN PROGRESO

Proporción de mujeres entre los empleados asalariados en el sector no agrícola.

28,9 (1990)

34,6 (2001)

EN PROGRESO

25

INDICADORES2

Tasa de mortalidad de tuberculosis por cada 100 000 habitantes.

24 (2002)

Cuaderno de promoción de la salud

META

INDICADORES2

BASE /AÑO (%)

AVANCE /AÑO (%)

ESTADO

META

9. Incorporar los principios de desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales e invertir la pérdida de recursos del medio ambiente.

Proporción de la superficie cubierta por bosques.

53,0 (1990)

50,9 (2000)

EN RETROCESO

11. Mejorar considerablemente la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de tugurios para el año 2020.

Porcentaje de áreas protegidas para mantener la diversidad biológica y la superficie total.

Uso de energía (equivalente en kilogramos de petróleo) por un dólar del producto interno bruto (PPA). Emisiones de dióxido de carbono (per cápita) y consumo de clorofluorocarburos que agota la capa de ozono (toneladas de PAO).

0,13 (1990)

0,11 (2000)

INSUFICENTE; SE REQUIERE POR LO MENOS 10% DE LA SUPERFICIE TOTAL EN PROGRESO

Proporción de familias cuya tenencia de la vivienda que ocupan está asegurada (Porcentaje de población que vive en tugurios).

BASE /AÑO (%)

AVANCE /AÑO (%)

ESTADO

60 (1990)

68 (2001)

EN RETROCESO

Leyenda Indicador que demuestra avance en el cumplimiento de la meta Indicador que demuestra avance parcial, o estancado en el cumplimiento de la meta

CO2: 801

CO2: 189

CO2: EN PROGRESO

CFC: 1,0 (1990)

CFC: 1,1 (20002001)

CFC: EN RETROCESO

Elaborado a partir del documento: Los objetivos de desarrollo del milenio, una mirada a América Latina y el Caribe, CEPAL junio de 2005.

0,11 (1990)

0,07 (2001)

EN PROGRESO

Indicador que demuestra retroceso hacia el cumplimiento de la meta

Proporción de hogares con acceso mejorado al suministro de agua.

Urbano: 88 Urbano: 87 Urbano: EN (1990) (2002) RETROCESO

Proporción de hogares con acceso mejorado a instalaciones sanitarias.

Urbano: 68 Urbano: 72 (1990) (1990)

Urbano: EN PROGRESO

Podemos ver que en muchos de los indicadores se pueden apreciar importantes avances; sin embargo, este es un promedio de cifras nacionales que no reflejan completamente las desigualdades existentes en el país. Todos los estudios revisados señalan que, en el Perú, el nivel de desigualdad está marcado por dos elementos: por un lado, lo urbano y lo rural, y por otro, la región geográfica en la que se encuentra la población. Esto se grafica mejor cuando vemos el mapa de distribución de la población con ingresos por debajo de la línea de pobreza, como se presenta en la siguiente página3.

Rural: 15% Rural: 33 (2002) (2002)

Rural: EN PROGRESO

3

Proporción de la población que utiliza combustibles sólidos (biomasa). 10. Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable para 2015.

5 (1997)

INDICADORES2

Rural: 42 (1990)

Rural: 66 (2002)

Rural: EN PROGRESO

Tomado del informe nacional sobre los ODM.

26

¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

Podemos apreciar que solo hay ocho departamentos con poblaciones con menos de 20 por ciento de habitantes, mientras que hay siete con más de la mitad de sus habitantes en situación de pobreza.

Lo más grave es que la pobreza, y por tanto las carencias mínimas, se observan más en la sierra rural (81,8%) y en la selva rural (71,9%) de la población. Así, si bien los indicadores nacionales son positivos en su mayoría, eso no significa que sean uniformes para todo el país.

Otra mirada es ver que la pobreza por regiones es muy acentuada en los espacios rurales de la sierra y de la selva, como se ve en este cuadro:

Además, el camino para el cumplimiento de los ODM para todos los peruanos requiere muchos aspectos. Según el informe: Hacia el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el Perú - un compromiso del país para acabar con la pobreza, la desigualdad y la exclusión de la ONU, publicado el año 2004, se plantea una serie de necesidades para el cumplimiento, que no solo se enmarcan en el crecimiento macroeconómico nacional. En este estudio se incluye un interesante modelo preparado por los investigadores de la Universidad del Pacífico, donde se señalan algunas consideraciones sobre cómo lograr el cumplimiento de los ODM, como presentamos en el siguiente cuadro: 27

Reducir el hambre en el Perú requerirá un esfuerzo de redistribución y políticas específicas adicionales. Con un crecimiento económico anual de 5 por ciento, la desnutrición global no disminuiría en la medida suficiente para llegar a la meta de 5,4 por ciento. Tampoco se lograría si el crecimiento económico estuviese combinado exclusivamente con una redistribución del ingreso. Se hace necesario, por lo tanto, priorizar la meta de reducción de la desnutrición global, e implementar políticas sectoriales específicas que contemplen los siguientes aspectos: (i) Cobertura del acceso a agua potable y a los servicios básicos de saneamiento (ii) Cobertura de servicios de salud de madres y niños y niñas meno-res de 5 años (iii) Inversión en programas públicos de alimentación infantil complementaria (iv) Nivel educativo de la madre

SALUD MATERNA

EDUCACIÓN

Para cumplir el objetivo de universalizar el acceso a la educación, se requiere una inversión estatal fuerte y constante. El crecimiento económico previsto por sí solo ayudará, pero no será suficiente. Si bien la meta de universalización de la educación primaria será cumplida en un futuro muy cercano, el cumplimiento del resto de indicadores pertinentes presentados en los cuadros 14 y 15 requiere tasas de crecimiento económico no inferiores al 3 por ciento, junto con una redistribución activa de los ingresos y políticas específicas de incremento del gasto.

MORTALIDAD INFANTIL Y DE LA NIÑEZ

POBREZA

La situación de pobreza nacional demanda vigorosas políticas de Estado. El crecimiento económico por sí mismo —incluso si fuera insólitamente alto y sostenido— sería insuficiente para reducir los niveles de pobreza de acuerdo con la meta planteada. Esto se debe a que la gran desigualdad imperante en el país impide que la población más necesitada se beneficie directamente del crecimiento. Solo con un crecimiento de 5 por ciento anual se reduciría la pobreza total a 31,4 por ciento en 2015. Para llegar a la meta de reducción de la pobreza crítica nacional, por lo tanto, se necesita una redistribución activa del ingreso (la desigualdad debería reducirse al menos en 6 por ciento). En la medida en que el crecimiento económico esté sesgado hacia sectores extractivos, como la minería, los requerimientos de redistribución se incrementarán.

HAMBRE

Cuaderno de promoción de la salud

28

La meta de reducción de la mortalidad materna se alcanzaría el 2015, si al crecimiento económico y la redistribución del ingreso se añaden políticas específicas sectoriales. Dado el carácter integral del modelo, muchas ya fueron incluidas en los condicionales de logro de las metas anteriores. Además, se considera necesario implementar programas y políticas que incrementen: (i) El número de partos asistidos por profesionales de salud calificados, especialmente en áreas excluidas, donde se concentra la mayor cantidad de muertes maternas (ii) El número de controles prenatales efectuados por profesionales de salud calificados (iii) La calidad de la infraestructura y atención de los establecimientos de salud, lo cual exige un enfoque intercultural en áreas excluidas (iv) La cobertura del acceso a agua potable y a servicios básicos de saneamiento (v) El nivel educativo de la madre La meta de reducción de la mortalidad infantil y de la niñez se alcanzaría antes de 2015, si al crecimiento económico y la redistribución del ingreso se añaden políticas específicas sectoriales. Además de las señaladas, que de acuerdo con el funcionamiento del modelo asegurarían el cumplimiento de la meta, se reconoce la importancia de la lactancia materna como una variable con gran impacto en la reducción de la mortalidad infantil. La reducción de la mortalidad infantil tiene como condición el desarrollo de medidas específicas para reducir la alta tasa de mortalidad perinatal (38 por ciento de las muertes infantiles), así como los altos niveles de mortalidad en áreas excluidas, rurales e indígenas.

¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

C

5

Políticas públicas para el cumplimiento de los ODM

omo se aprecia, las tareas de superación de la pobreza y de cumplimiento efectivo de los ODM dependen de muchos factores, y para lograrlas se requiere más que el crecimiento económico sostenido: es preciso redistribuir los ingresos y, sobre todo, aplicar políticas estatales precisas que nos permitan reducir la brecha de exclusión en el país. Es decir, se necesitan políticas públicas que articulen bajo objetivos comunes las políticas económicas, sociales y medioambientales. Dentro de ellas, destacan las políticas públicas vinculadas con el ámbito de la salud.

S ICAS PÚBL

TICA

POLÍ

de bienestar físico, mental y social, y no simplemente la ausencia de enfermedad”. De ahí que la salud sea la resultante de las múltiples determinaciones que influyen sobre las condiciones materiales y espirituales —y los entornos físicos y sociales correspondientes— por las que transcurre la vida de las personas, en su doble condición de seres individuales y sociales. La salud expresa la capacidad individual y colectiva del ser humano para adaptarse al medio en que vive, organizándose para mejorar y transformar sus condiciones de vida, pero, sobre todo, para lograr el desarrollo de la plenitud de sus capacidades y el uso de las mismas para elegir libremente sus proyectos de vida. Por eso la salud es un producto social que se construye, de manera individual y colectiva, a partir de las acciones de cada persona, en el marco de las condiciones y decisiones adoptadas en la familia, la comunidad, el gobierno, y, en general, la sociedad en su conjunto.

En los acápites siguientes se hará un breve análisis acerca de la naturaleza, contenido y alcance de las políticas públicas. Luego, se hace necesario examinar brevemente lo que se entiende por salud, y delimitar el ámbito de intervención requerido para resolver los problemas de esa área, tanto de los individuos como de la colectividad.

A. Salud como proceso social vinculado con el desarrollo

De lo anterior, se deriva que no es posible crear salud individual y colectiva al margen del entorno físico y social y de los múltiples escenarios en los que se desenvuelven las relaciones sociales y los actores que participan en ellos. En otras palabras, el carácter inseparable de las relaciones que se establecen entre la persona y su entorno es la base de una concepción integral, donde la salud se crea y se vive en el marco de la vida cotidiana, en particular en la familia, la comunidad,

La salud es el resultado del proceso social vinculado con la calidad de vida de las personas y con el nivel y tipo de desarrollo de las sociedades. Por eso, la OMS la define como el “completo estado 29

Cuaderno de promoción de la salud

los centros de enseñanza, trabajo y recreo, incluyendo los territorios en los cuales se desarrollan estos espacios de convivencia social.

los determinantes sociales de la salud. Salud y desarrollo son, pues, indisociables y mutuamente condicionantes.

Tradicionalmente, la protección integral de la salud se asumía como un conjunto de acciones de los servicios de salud que abarcaban la prevención, recuperación y rehabilitación de la enfermedad. En la práctica, la salud se concebía como la ausencia de enfermedad. Se intentó superar esta comprensión negativa y estrecha de la salud mediante el concepto de promoción de la salud, a partir del cual empezó a desarrollarse una concepción más positiva y amplia donde, además de prevenir la enfermedad, se trataba de promover una mejor salud.

Al ampliar la perspectiva preventiva con el nuevo enfoque de la promoción de la salud, las áreas de acción para las intervenciones se ampliaron de manera significativa, más allá de los servicios y políticas de salud asociadas. Así, aparte de significar la reorientación de los servicios de salud hacia mayores acciones de promoción y prevención, ahora se busca, entre otras cosas: • Promover el establecimiento de políticas públicas saludables. • Crear entornos y ambientes saludables, que favorezcan la salud.

La atención preventiva de salud (en realidad, prevención de la enfermedad) buscaba actuar sobre los factores de riesgo que la condicionaban. Por su parte, las acciones de promoción se limitaban a evitar los factores de riesgo mediante intervenciones circunscritas al ámbito de los servicios de salud y, a lo más, a coordinaciones intersectoriales orientadas a la provisión de información, comunicación y educación para la salud. Por eso, durante mucho tiempo el concepto de promoción de la salud se asoció a las acciones de comunicación y educación orientadas al cambio de comportamientos, conductas, y, en general, hábitos y estilos de vida.

• Fortalecer la participación ciudadana y comunitaria. • Desarrollar estilos de vida saludables y habilidades personales. Las distinciones entre salud, atención de salud y determinantes sociales de la salud permiten entender mejor las diferencias en la respuesta social organizada y las estrategias de intervención que suponen y requieren la resolución de los problemas. Así, el abordaje integral de estos problemas y el desarrollo de la salud propiamente dicha no solo necesitan de políticas públicas de salud, sino también de políticas públicas saludables: las primeras se refieren a la atención integral de la salud, y las segundas, a la intervención sobre los determinantes sociales de la salud. De ahí que las políticas públicas sean instrumentos imprescindibles para enfrentar los problemas del proceso salud - enfermedad.

Posteriormente, la concepción de la promoción de la salud avanzó más lejos. A partir de la Carta de Ottawa, se estableció con toda claridad la existencia de prerrequisitos sin los cuales no es posible producir ni mejorar la salud, entre los que se identificaron: la paz, la educación, la vivienda, la alimentación, un ingreso decente, un ecosistema estable, la justicia social y la equidad. De esta manera, la concepción integral de la salud incluye la atención de salud por medio de los servicios de salud, pero también las acciones de otros sectores de la sociedad y el medio ambiente que afectan positiva o negativamente la salud de las personas. Se trata de actuar no solo para recuperar o rehabilitar la salud, sino también sobre los factores de riesgo y, en particular, sobre

Uno de los escenarios centrales de la construcción social de la salud y el entorno más cercano a las personas donde se deciden y aplican políticas públicas son las municipalidades. Los gobiernos municipales tienen responsabilidades que abarcan casi todos los aspectos relacionados con el bienestar y la calidad de vida de las personas; es decir, con los determinantes sociales de la salud y los factores de 30

¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

riesgo de la enfermedad. Además, el territorio municipal es un espacio geopolítico definido y con un ámbito de actuación establecido. Pero antes de continuar se requiere analizar con mayor detalle y precisión el concepto de política pública. En síntesis, nuestro país es multidiverso en lo geográfico, cultural, social y económico, pero además tiene profundas desigualdades históricas por el carácter centralista y excluyente de los sectores dirigentes del país. El Perú tiene a la gran mayoría de su población por debajo de línea de pobreza. Esto indica que hay un gran capital humano excluido e impedido de convertirse en un verdadero capital social que permita el desarrollo de todos los habitantes de la nación. La exclusión y el centralismo secular deben ser remediados, para que el país sea viable y sostenible en todos los aspectos.

B. Naturaleza, contenido y alcance de las políticas públicas

Además, en la era de la globalización y los grandes cambios sociales y tecnológicos, el desarrollo del país ya no puede ser medido solo con indicadores macroeconómicos (PBI, ingreso per cápita, balanza de pagos, volumen de exportaciones), como hasta hace pocas décadas, sino también por otros aspectos, como el desarrollo de capacidades, la salud, la educación, la expectativa de vida y el uso adecuado de los recursos.

¿Qué son las políticas públicas? ¿Qué es una política; cuándo y bajo qué circunstancias se convierte en política pública? ¿En qué consiste el proceso de elaboración; quiénes participan y cómo se evalúan las políticas públicas? Estas son algunas de las preguntas claves que requieren algún tipo de respuesta, por lo menos en sus aspectos más elementales y generales, para efectos de entender mejor el papel de los gobiernos locales en el cumplimiento de los ODM.

El Estado debe tener un sistema que le permita gestionarse para buscar un desarrollo que minimice las desigualdades entre peruanos y le permita insertarse en este mundo de hoy, tan competitivo. Este sistema tiene como cúspide las políticas de Estado, que permiten a los gobiernos orientar el desarrollo del país, tomando en cuenta sus potencialidades y buscando la solución a sus problemas. Asimismo, estas políticas se traducen en políticas sectoriales, y cada uno de los sectores del Estado interpreta y dirige sus esfuerzos a hacer cumplir las políticas de Estado. Pero además, y con el fin de generar mejores condiciones de desarrollo y limitar la exclusión el Estado, desarrolla una serie de programas de intervención para apoyar a los excluidos. Así, tenemos un esquema que grafica esta articulación de la siguiente manera:

En términos generales, las políticas son propuestas que definen el contenido y las formas de intervención que se proponen o llevan a cabo para transformar aspectos de la sociedad —o de la relación de esta con la naturaleza— en un sentido premeditado. Este tipo de propuestas de intervención sobre la realidad debe orientarse a resolver un problema o aprovechar una potencialidad identificada como prioritaria, por lo general por quienes tienen capacidades de decisión o de influencia sobre la movilización de recursos. Las políticas pueden plantearse o hacerse desde diferentes sectores o actores sociales o institucionales, sean estos públicos o privados. 31

Cuaderno de promoción de la salud

Considerando lo señalado, las políticas pueden definirse como macrodecisiones acerca de grandes líneas o cursos generales de acción que orientan y delimitan la propuesta de intervención que un sector o actor se propone realizar, en un área determinada de la realidad. El propósito central de las políticas es resolver (o no hacerlo) problemas, o aprovechar (o no) potencialidades que se suponen relevantes, para el logro de objetivos previamente definidos. Por eso las políticas —o la ausencia de ellas— son decisiones de acción o de inacción; es decir, tanto el “hacer” como el “no hacer”. Los objetivos de las políticas pueden ser de naturaleza cualitativa, aunque en la mayoría de los casos pueden expresarse en forma cuantitativa, como metas a alcanzar en un tiempo determinado.

Por eso las políticas públicas se definen, la mayoría de las veces, desde el punto de vista de la “decisión” que el gobierno opta por aplicar o no. Dye menciona que una política pública es “aquello que el gobierno escoge hacer o no hacer”. Por su parte, Frohock menciona que una política pública es “una práctica social y no un evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas o, establecer incentivos de acción colectiva entre aquellos que comparten metas”. Así como resulta pertinente distinguir las políticas del gobierno de las de los otros poderes del Estado, tampoco debe confundirse una política pública en general de una «política pública de Estado». Las políticas públicas devienen en políticas públicas de Estado cuando adquieren tal grado de legitimidad, aceptación social y duración en el tiempo que trascienden por mucho a los cambios de gobierno, inclusive a los de orientación política e ideológica contrapuesta. En muchos casos, las políticas que abordan temas de gran demanda social o interés público general y, además, han sido el producto de auténticos procesos de consulta, concertación y acuerdo, son las que tienen mayores posibilidades de convertirse en políticas públicas de Estado.

Las políticas adquieren el carácter de públicas cuando se refieren a problemas que trascienden lo individual, cuando se procesan en la esfera pública y el proceso político, o cuando la naturaleza de los actores que las impulsan o realizan tiene un origen público o un impacto pertinente en el proceso político. En este sentido, las políticas pueden ser originadas por personas y actores públicos o privados, siempre y cuando los problemas o potencialidades que resuelvan o aborden tengan un impacto público y respondan a una demanda social. Las políticas estatales son siempre políticas públicas, del mismo modo que las políticas no estatales lo son solo bajo las condiciones mencionadas.

Por lo general, las políticas públicas de Estado se producen o vuelven más viables en sociedades donde existe una clase gobernante que ejerce una indiscutible dirección moral e intelectual en términos políticos, ideológicos y programáticos. Es decir, donde la clase gobernante se ha constituido en clase dirigente —y no solo es clase dominante— y que, por lo mismo, ha sido capaz de construir un Proyecto Nacional de largo aliento ampliamente aceptado por la sociedad en su conjunto. En ese tipo de situaciones hay un sistema político consolidado y legítimo, así como un Estado que funciona y responde a las demandas de la sociedad. Ese no es el caso, lamentablemente, de países como el nuestro, donde la sociedad no está plenamente integrada y la nación aún es una tarea por construir.

Dentro de las políticas estatales, destacan claramente como políticas públicas las surgidas y aplicadas por el Poder Ejecutivo en sus ámbitos nacional, regional y municipal; es decir, por lo que se conoce como gobierno. De ahí que muchas veces se considere erróneamente que las políticas públicas son solo las políticas gubernamentales. En realidad, el Poder Legislativo —y, en general, todos los poderes del Estado— también originan, aplican y evalúan políticas públicas. Las políticas públicas son, por tanto, la parte ejecutora de la Administración Pública, en el sentido más amplio de la palabra. 32

¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

• Las instituciones son el componente fundamental de todo proceso de formación de políticas públicas. Douglas North, considerado el padre del enfoque “institucionalista” vigente, define las instituciones como las “reglas del juego” sociales que, más formalmente, son las limitaciones ideadas para actuar como parámetros y así dar forma a la interacción humana, sea esta política, social o económica. Estas reglas de juego se expresan en la estructura y funcionamiento de las formas organizacionales adoptadas por las instituciones.

El estudio y análisis de las políticas públicas demuestra que estas son la consecuencia de un proceso complejo social, político y técnico, con procedimientos que no siempre tienden a ser formalizados, aunque sí cada vez más especializados. Las políticas públicas son parte inseparable y fundamental del proceso político, en tanto que tienen que ver con los procesos de toma de decisión respecto del hacer o no hacer del Estado, y en particular del gobierno. Se desenvuelven en el contexto de una determinada correlación de fuerzas, en la que se expresan intereses contrapuestos y capacidades de acción y de recursos diferenciados. De ahí que se hable del proceso de las políticas públicas, y en particular, del ciclo de las políticas públicas.

• Las organizaciones son los sujetos o actores que hacen posible la existencia de las instituciones, en tanto expresan en sus formas de estructuración y funcionamiento parte de las reglas de juego que las definen. Como tales, juegan un papel fundamental en el proceso de formación de políticas, al constituirse en jugadores o participantes que dan vida a las instituciones. Las organizaciones cumplen el doble papel siguiente:

Antes de proseguir, resulta necesario referirse brevemente a los ámbitos de acción de las políticas públicas. Desde el punto de vista global, las políticas públicas abarcan todos los ámbitos de intervención que requiere el desarrollo, definido en este manual como desarrollo humano sostenible. La visión integral que este concepto implica distingue tres grandes ámbitos agregados en las políticas públicas: económicos, sociales y medioambientales. Cabe señalar que los ODM abarcan estos tres ámbitos agregados de intervención, si bien involucran mucho más a las políticas públicas sociales, entre las que destacan las de salud.

- Como sujetos sociales, protagonizan y hacen posible el proceso de formación de políticas dentro del marco provisto por las instituciones; es decir, sus posibilidades de acción están circunscritas a las reglas de juego que convalidan y permiten los arreglos institucionales vigentes.

El proceso de las políticas públicas consiste en las fases o etapas de su formulación, es decir, los procesos de iniciación, discusión, aprobación, implementación, evaluación y terminación de las políticas públicas. Si bien el concepto de formulación de políticas es el más empleado, es más exacto y riguroso hablar de la formación de políticas. En los países con sistemas de democracia representativa, como es el caso del Perú, el proceso de formación de políticas se lleva a cabo en espacios sociales e institucionales en los cuales participan distintos actores públicos y privados que interactúan en diversos escenarios, tanto formales como informales, y que pueden ser más o menos transparentes. A continuación se hará un breve examen de cada uno de estos elementos componentes de las políticas públicas.

- Como actores políticos, participan del “juego” interactivo del proceso de formación de políticas a través de transacciones o intercambios sobre intereses y puntos de vista, muchas veces contradictorios y hasta contrapuestos. Actúan sobre un campo de fuerzas donde se establecen relaciones de negociación y construcción de consensos, así como mecanismos y criterios legitimados para la toma de decisiones. - Los sujetos o actores que expresan y representan a las organizaciones pueden ser estatales, integrantes de la clase 33

Cuaderno de promoción de la salud

política, grupos privados, sindicatos, medios de comunicación y otros integrantes de la sociedad civil.

- Estructura de incentivos que promueva la eficiencia y eficacia.

• Los escenarios donde se desarrolla el proceso de formación de políticas son aquellos espacios de la esfera pública en los cuales interactúan, como actores políticos y sujetos sociales, las organizaciones que hacen funcionar los arreglos institucionales. Son de dos tipos, independientemente de su mayor o menor transparencia; a saber:

• Las estrategias de intervención y los instrumentos de aplicación son los componentes operativos de carácter político y técnico del proceso de formación de políticas. En efecto: - Las decisiones de política pública, que las instituciones adoptan por la mediación de los actores políticos, involucran estrategias de intervención y requieren instrumentos de aplicación para transformar la realidad en el sentido deseado. Tanto las estrategias como los instrumentos sirven para organizar la intervención dentro de un marco institucional. Para su aplicación requieren, además, capacidades administrativas y gerenciales para la movilización, combinación y adecuado uso de los recursos humanos, materiales y financieros disponibles.

- Formales, como el Parlamento y el gabinete ministerial. - Informales, como es el caso de “la calle” en tanto espacio de movilizaciones sociales, marchas y protestas. • La combinación particular de incentivos / restricciones y preferencias / expectativas que, para cada situación, se presentan en la triada instituciones - organizaciones - escenarios, son los factores fundamentales que determinan la naturaleza y alcance de las políticas públicas, dadas determinadas capacidades de liderazgo y gestión de los actores políticos más relevantes y la disponibilidad de recursos de poder con que cuentan para el logro de sus propósitos y objetivos.

- Las estrategias e instrumentos derivados de las políticas se materializan y expresan a través de programas y proyectos que, en su conjunto, apuntan al logro de los propósitos formulados. A su vez: Los programas se definen como conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos.

• El gobierno, definido en términos de las categorías de análisis mencionadas como componente del proceso de formación de políticas, no es otra cosa que una institución que debe tener tres elementos básicos que simultáneamente determinan sus capacidades. Estos son:

Los proyectos son definidos como la mínima unidad de asignación de recursos para el logro de uno o más objetivos. De esta manera, las políticas se concretan y hacen específicas por medio de la aplicación de programas y proyectos coherentemente articulados.

- Reglas del juego claras, que son las instituciones. - Actores políticos que se asuman como jugadores transparentes, que son las organizaciones.

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¿Qué hacer desde los gobiernos locales para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio?

FASES

MOMENTO DEL CICLO

CARACTERÍSTICAS

FASES

MOMENTO DEL CICLO

CARACTERÍSTICAS

INICIACIÓN

Formación de la agenda pública (“agendación”) • Deliberación política • Discusión técnica

Planeamiento creativo del problema. Definición de los objetivos. Diseño innovador de opciones. Explicación preliminar y aproximativa de los conceptos, aspiraciones y posibilidades.

IMPLEMENTACIÓN

Ejecución de la política

Formulación de la política • Diagnóstico • Proyección

• Investigación cabal de conceptos. • Examen científico de los impactos correspondientes a cada opción. • Examen normativo de las consecuencias probables. • Bosquejo del programa. • Establecimiento de los criterios e indicadores de rendimiento.

• Desarrollo de normas, procedimientos y lineamientos para la puesta en práctica de las decisiones. • Modificación de la decisión conforme a las restricciones operativas, incluyendo incentivos y recursos. • Traducción de la decisión en términos operativos. • Establecimiento de los objetivos y estándares del programa, incluyendo el calendario de operaciones.

EVALUACIÓN

Seguimiento de la política • Monitoreo • Evaluación

• Comparación entre los niveles esperados de rendimiento y los ocurridos, conforme a los criterios establecidos. • Fijación de responsabilidades para los incumplimientos notorios.

TERMINACIÓN

Evaluación final de la política

• Determinación de los costos, consecuencia y beneficios por clausura o reducción de actividades. • Mejoramiento, si aún es necesario y requerido. • Especificación de los nuevos problemas con ocasión de la terminación.

ESTIMACIÓN

SELECCIÓN

Aprobación de la política • Deliberación política • Discusión técnica

• Debate de las opciones posibles. • Compromisos, negociaciones y ajustes. • Reducción de la incertidumbre de las opciones. • Integración de los elementos ideológicos y no racionales en la decisión. • Decisión entre las opciones.

35

Seguimiento de la política • Supervisión • Monitoreo

Fuente: Elaboración propia a partir de varias fuentes —en especial la exposición del doctor Fernando Rocabado— sobre el tema.

Fases y momentos del ciclo del proceso de formación de políticas

Cuaderno de promoción de la salud

• Relación y comunicación entre diferentes sectores. • Una economía variada y dinámica. • Nexos culturales, históricos y biológicos fuertes. • Servicios de salud óptimos y accesibles. • Buen estado de salud en la comunidad. • Decisión política por buscar salud y bienestar. Como consecuencia del movimiento social catalizado por las sucesivas conferencias internacionales de promoción de la salud, cuyo hito central fue la Carta de Ottawa, a mediados de la década de 1990 la OPS inició una serie de conferencias regionales para impulsar el naciente movimiento de los municipios saludables en la región. Fue en 1993, en México, que se conformó la primera Red Nacional de Municipios por la Salud, que luego se extendió a los demás países.

C. Políticas públicas de salud y estrategia de Municipios Saludables La naturaleza y alcance de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) están muy relacionados con el desarrollo de la salud, en particular con las estrategias de promoción de la salud. Esto en cuanto tienen que ver con la calidad de vida y la ampliación de las capacidades de las personas, incluyendo el uso adecuado de las mismas y la calidad del entorno físico y social en el que se desenvuelven. En efecto, tres de los ocho objetivos son de salud, mientras que los cinco restantes actúan más directa que indirectamente sobre los determinantes sociales de la salud. En la práctica, la mayor parte de las políticas y estrategias asociadas al cumplimiento de los ODM y sus metas correspondientes pueden calificar como políticas públicas saludables. De otra parte, el espacio más cercano a la gente es el local y comunitario, siendo la jurisdicción política más inmediata la correspondiente al municipio. Por esta doble asociación, la estrategia de promoción de la salud más directamente vinculada al cumplimiento de los ODM en el ámbito local es precisamente la de los Municipios y Comunidades Saludables.

En el Perú, el Ministerio de Salud viene impulsando la iniciativa de Municipios y Comunidades Saludables desde el 7 de abril de 1996, coincidiendo con el Día Mundial de la Salud. Luego, el 15 de septiembre de 2000, se constituyó la Red de Municipios y Comunidades Saludables de Lima y Callao, convocada inicialmente por la OPS. Posteriormente, en abril de 2003, en el emblemático distrito de Villa El Salvador, en Lima, se decidió formar como movimiento amplio y nacional la Red de Municipios y Comunidades Saludables del Perú.

Como se sabe, se considera como un Municipio Saludable aquel en el que sus autoridades, instituciones, organizaciones públicas y sociedad civil insertan la salud en la agenda pública. Para lo cual se esfuerzan y comprometen en la aplicación de políticas y acciones orientadas a mejorar las condiciones de vida, vivienda, educación, alimentación, trabajo y cultura de la población, en relación armoniosa con su entorno, fortaleciendo lazos de solidaridad y equidad. De ahí que las características de un Municipio Saludable sean las siguientes: • • • •

Para formar parte de la Red, el gobierno local correspondiente debe adoptar oficialmente la estrategia de Municipio Saludable mediante ordenanza municipal, formular un plan para la ejecución de un proyecto específico de Municipio Saludable y, en general, promover y aplicar políticas públicas saludables claramente reconocibles por la comunidad. De esta manera, los municipios y las comunidades compartirán la responsabilidad de velar por la salud, impulsando al mismo tiempo la construcción de alianzas estratégicas y la participación ciudadana de la población.

Un medio ambiente físico de calidad, limpio y seguro. Un ecosistema estable y conservable. Una comunidad participativa, fuerte y solidaria. La cobertura de las necesidades básicas. 36